Ciclo das políticas públicas

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Ciclo das políticas públicas
Apresentação
As políticas públicas podem ser consideradas um conjunto de ações elaboradas e implementadas 
para a resolução de um problema público. O processo de elaboração de uma política pública pode 
ser organizado em diferentes fases que são conhecidas como o ciclo das políticas públicas. 
Nesta Unidade de Aprendizagem você irá conhecer o ciclo das políticas públicas a partir da 
aprendizagem sobre cada fase assim como as particularidades de todo o processo. 
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Identificar como são elaboradas as políticas públicas.•
Conhecer as diferentes fases para a implementação das políticas públicas.•
Caracterizar as fases de implementação das políticas públicas.•
Infográfico
O infográfico mostra as diferentes fases e a sequência lógica dos ciclos das políticas públicas no 
Brasil. 
Conteúdo do livro
Aprofunde seus conhecimentos lendo o capítulo Ciclo das Políticas Públicas, do livro Elaboração e 
Implementação de Políticas Públicas, base teórica para esta Unidade de Aprendizagem.
Boa leitura!
ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Vanessa Ramos Teixeira
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
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Ciclo das políticas públicas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identi� car como são elaboradas as políticas públicas.
 Apresentar as diferentes fases para a implementação das políticas
públicas.
 Caracterizar as fases de implementação das políticas públicas.
Introdução
As políticas públicas podem ser consideradas como um conjunto de ações 
implementadas para a resolução de um problema. Sua abrangência é deter-
minada nas diferentes fases pelas quais passa durante a sua implementação. 
Neste texto, você irá entender o ciclo de implementação das politicas 
públicas, tendo em vista suas particularidades.
Ciclo de políticas públicas: definição e conceito
A palavra ciclo tem origem no termo grego kýklos, que signifi ca uma série 
de fenômenos cíclicos, ou seja, que se renovam de forma constante. Veja a 
defi nição apresentada pelo dicionário Aurélio (FERREIRA, 1988): 
[...] espaço de tempo durante o qual ocorre e se completa, com regula-
ridade, um fenômeno ou um fato, ou uma sequência de fenômenos ou 
fatos, ou série de fenômenos, fatos ou ações de caráter periódico que 
partem de um ponto inicial e terminam com a recorrência deste.
Qual a intenção de trazer o conceito de ciclo para o campo da política 
pública? O intuito é realizar uma análise da política pública como um ciclo 
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deliberativo, ou seja, formado por várias etapas, constituindo um processo 
dinâmico e considerado um recurso heurístico. 
Heurístico é um processo que busca desvendar e compreender algo ou uma situação. 
No caso das políticas públicas, é um modelo para compreender como se encontra o 
país e o que pode ser feito por ele.
Você já sabe que política públicas são propostas e ações do Estado em 
resposta a necessidades do coletivo, que ocorre por meio do desenvolvimento 
de ações e programas, com objetivo do bem comum e da diminuição das 
desigualdades sociais. Esses programas e ações precisam ser estruturados de 
maneira funcional e sequencial para tornar possível a produção e a organização 
do projeto. Dessa forma, temos no ciclo das políticas públicas um processo 
que prevê:
  Participação de todos os atores públicos e privados na elaboração das po-
líticas públicas, ou seja, governantes, políticos, trabalhadores e empresas.
  Poder desses atores e o que podem fazer com ele.
  Momento atual do país no aspecto social (problemas, limitações e 
oportunidades).
  Organização de ideias e ações.
Segundo Souza (2006), o ciclo das políticas públicas dificilmente reflete a 
realidade da vida política, pois elas se apresentam misturadas e as sequências se 
alternam. Ainda de acordo com a autora, em alguns contextos, a identificação 
do problema está muito mais relacionada ao fim do processo do que ao início, 
e os momentos de avaliação acontecem antes da definição do problema. 
Já para o autor Bobbio (2003), não há um ponto de início e um ponto de 
finalização de uma política pública, e o processo de política pública é incerto, 
e as fronteiras entre as fases nem sempre são nítidas. 
Considerando os pontos abordados, você deve atentar para outra questão: 
o ciclo das políticas públicas auxilia na organização de ideias, faz com que a 
complexidade seja simplificada e sirva de auxílio aos políticos, administradores 
e pesquisadores a criar um referencial. 
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Vale ressaltar, contudo, que o ciclo da política pública não pode ser entendido 
de maneira linear e como um corpo organizado, seguindo necessariamente uma 
sequência cronológica engessada. Por vezes, as fases do ciclo se encontram 
desconectadas ou alternadas, não configurando o esquema harmônico por hora 
apresentado, entretanto, uma das vantagens de se adotar o ciclo das políticas pú-
blicas se traduz na possibilidade de organizar a complexidade do que é a política. 
Você verá a seguir como se dá o processo de elaboração de uma política 
pública e suas fases de implementação.
Processo de elaboração das políticas públicas
Defi nir um objetivo? Quais são as prioridades? O que deve prevalecer? Ao dar 
início ao processo de formulação de uma política pública a primeira providência 
quando uma situação é vista como problema (e, por isso, é incluída na agenda 
governamental), é defi nir quais as ações serão adotadas para resolver a questão.
Esse processo pode gerar um embate político entre os grupos que verão as 
linhas de ação como favoráveis ou contrárias a seus interesses e da população 
em geral. Nesse momento, deve ser definido o objetivo da política pública, 
quais serão os programas desenvolvidos e as metas a serem alcançadas. 
Ao final do processo de definição desses três itens, várias propostas de ação 
serão rejeitadas ou aprovadas. Para que o processo de elaboração de políticas 
públicas ocorra bem, normalmente são seguidas as seguintes etapas:
  Conversão de estatísticas em informação relevante para o problema.
  Análises das preferências dos atores.
  Ações baseadas no conhecimento adquirido.
Em seus estudos, Souza (2006) apresenta os principais modelos para for-
mulação e análise de políticas públicas desenvolvidos para se entender como 
e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida 
dos cidadãos, veja a seguir:
  Tipo da política pública: cada tipo de política pública encontrará 
diferentes formas de apoio e de rejeição, e disputas em torno de sua 
decisão passam por arenas diferenciadas.
  Incrementalismo: os recursos governamentais para uma determinada 
política pública não partem do zero, mas de decisões incrementais que 
desconsideram as mudanças políticas.
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  Ciclo da política pública: é um ciclo deliberativo, formado por vários 
estágios que constitui um processo dinâmico e de aprendizado. 
  Coalizão de defesa: a política pública deve ser concebida como um 
conjunto de subsistemas relativamente estáveis,que se articula com os 
acontecimentos externos, que dão os parâmetros para os constrangi-
mentos e os recursos de cada política pública. 
  Arenas sociais: vê a política pública como uma iniciativa dos chama-
dos empreendedores políticos ou de políticas públicas. Para que uma 
determinada circunstância ou evento se transforme em um problema, 
é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito.
  Modelo de “equilíbrio interrompido”: se caracteriza por longos 
períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade 
que geram mudanças nas políticas anteriores.
  Novo gerencialismo público e ajuste fiscal: esse modelo, que consiste 
na eficiência, passou a ser visto como o principal objetivo de qualquer 
política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação 
das políticas públicas para instituições com “independência” política. 
Você pode notar, ainda nos estudos de Souza (2006), os elementos principais 
de um modelo de políticas públicas, que são: 
  permitir distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que de 
fato faz; 
  envolver vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada por 
meio dos governos e, não necessariamente, se restringe aos participantes 
formais, já que os informais são também importantes; 
  deve ser abrangente e não se limita a leis e regras;
  deve ter uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados; 
  ainda que tenha impactos em curto prazo, é uma política de longo prazo; 
  envolver processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, 
implica também implementação, execução e avaliação. 
De acordo com as informações apresentadas, é possível afirmar que todo 
e qualquer processo político começa quando um ou mais atores da sociedade 
identificando uma necessidade ou um problema, ou notando que as ações do 
governo afetam negativamente algum segmento da sociedade. Esses atores 
procuram mobilizar apoio para convencer os decisores políticos a agir no 
sentido de alterar o status quo em seu favor. 
A seguir, você verá cada fase do ciclo da política pública separadamente.
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Políticas públicas e suas fases de 
implementação
Embora haja várias versões já desenvolvidas para visualização do ciclo de 
políticas públicas, você verá o modelo baseado nos estudos de Secchi (2010), 
que apresenta o ciclo de políticas públicas, restringindo o modelo as seguintes 
fases:
  identificação do problema;
  formação de agenda;
  formulação de alternativas;
  tomada de decisão;
  implementação;
  avaliação. 
A Figura 1 apresenta um esquema com as fases do ciclo de políticas 
públicas.
Figura 1. Fases do ciclo da política pública.
Fonte: Secchi (2010).
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Você já sabe que o processo de uma política pública é dinâmico e de utili-
dade heurística, em geral as fases apresentadas no ciclo visto anteriormente 
tem sua sequência alternada. Segundo Cohen, March e Olsen (apud SECCHI, 
2010, p. 34):
[...] elaboraram o “modelo da lata do lixo” para descrever que soluções 
muitas vezes nascem antes dos problemas. Alguns acadêmicos afirmam 
que não há um ponto de início e um ponto de finalização de uma política 
pública, e que o processo de política pública é incerto, e as fronteiras 
entre as fases não são nítidas. 
Seguindo a lógica do modelo descrito, as organizações são formas anár-
quicas que compõem um conjunto de ideias e constroem as preferências para 
as soluções dos problemas. Nesse sentido, a compreensão para o problema 
e suas soluções são limitadas, e as organizações operam em um sistema de 
tentativa de erro-acerto.
O modelo lata de lixo ou modelo garbage can, criado por Cohen, March e Olsen em 
1972, argumenta que as escolhas das políticas públicas são feitas como se as alternativas 
estivessem em uma lata de lixo, ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. 
As soluções não seriam diretamente analisadas e dependeriam das possiblidades que 
os decisores (policy makers) teriam no momento.
Agora, você verá a descrição de cada fase do ciclo da política pública, 
segundo os estudos de Secchi (2010).
Identificação do problema
Um problema é a discrepância entre o status quo de uma situação ideal e um 
problema público, ou seja, é a diferença entre o que é e aquilo que se gostaria 
que fosse a realidade pública. Um problema público pode aparecer inespera-
damente, por exemplo, uma catástrofe natural que afete a vida de pessoas de 
uma determinada região.
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Os partidos políticos, os agentes políticos e as organizações não gover-
namentais são alguns dos atores que se preocupam constantemente em iden-
tificar problemas públicos. Do ponto de vista racional, esses atores encaram 
o problema público como matéria-prima de trabalho. Um político encontra 
nos problemas públicos uma oportunidade para demonstrar seu trabalho ou, 
ainda, uma justificativa para a sua existência. Se um problema é identificado 
por algum ator político, e esse ator tem interesse na resolução desse problema, 
ele poderá então lutar para que tal problema entre na lista de prioridades de 
atuação. Essa lista de prioridades é conhecida como agenda.
Formação da agenda
A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes. 
Ela pode tomar a forma de um programa de governo, um planejamento orça-
mentário, um estatuto partidário ou, ainda, de uma simples lista de assuntos 
que o comitê editorial de um jornal entende como importante. De acordo com 
Cobb e Elder (apud SECCHI, 2010), existem dois tipos de agenda:
  Agenda política: que é o conjunto de problemas ou temas que a co-
munidade política percebe como merecedor de intervenção pública.
  Agenda formal: que é conhecida como agenda institucional, aquela que 
elenca os problemas ou temas que o poder púbico já decidiu enfrentar. 
Existe, ainda, a agenda da mídia, ou seja, a lista de problemas que recebe 
atenção especial dos diversos meios de comunicação. O poder que a mídia 
possui sobre a opinião pública é tão grande que, não raras vezes, a agenda da 
mídia condiciona as agendas políticas e institucionais.
Formulação de alternativas
A partir da introdução do problema na agenda, os esforços de construção e 
combinação de soluções para os problemas são cruciais. A formulação de 
soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e pelo estudo 
das possíveis consequências de cada alternativa de solução. A formulação 
de alternativas de solução se desenvolve por meio de escrutínios formais 
ou informais sobre as consequências do problema e dos potenciais custos e 
benefícios de cada alternativa disponível. O estabelecimento de objetivos é 
o momento em que políticos, analistas de políticas públicas e demais atores 
envolvidos no processo discutem quais resultados esperam alcançar com a 
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política pública. A etapa de construção de alternativas é o momento em que 
são elaborados métodos, programas, estratégias ou ações que poderão alcançar 
os objetivos estabelecidos. 
Como exemplo, podemos citar o problema de pichação na cidade de São 
Paulo, que levou à promulgação da Lei nº 16.612/2017 (SÃO PAULO, 2017) 
que dispõe sobre o programa de combate a pichações no Município.
Tomada de decisão
No processo de elaboração de política pública, a tomada de decisões é vista 
como a etapa que sucede a formulação de alternativas de solução. A tomada 
de decisão representa, portanto, o momento em que os interesses dos atores 
são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de 
um problema público são explicitadas.
Implementação
O momento da implementação sucede à tomada de decisão e antecede os pri-
meiros esforçosavaliativos. É nesse momento que são produzidos os resultados 
concretos da política pública. A fase de implementação é aquela em que regras, 
rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações. No Brasil, 
você pode observar muitos exemplos de “leis que não pegam”, “programas 
que não vingam” ou projetos de solução a problemas públicos que acabam 
sendo totalmente desvirtuados no momento da implementação. A importância 
de estudar a fase de implementação está na possibilidade de visualizar, por 
meio de instrumentos analíticos mais estruturados, os obstáculos e as falhas 
que costumam acontecer nessa fase do processo nas diversas áreas de política 
pública (saúde, educação, habitação, saneamento, políticas de gestão etc.). Mais 
do que isso, estudar a fase de implementação também signifi ca visualizar erros 
anteriores à tomada de decisão, a fi m de detectar problemas mal formulados, 
objetivos mal traçados e otimismos exagerados.
Observe o exemplo dos estudos de Secchi (2010) sobre a Lei Seca nas 
estradas. No início de 2008, o Presidente da República lançou uma Medida 
Provisória (MP) proibindo a venda de bebidas alcoólicas ao longo das rodovias 
federais, com o objetivo de criar mais um mecanismo que dificultasse aos 
motoristas a ingestão de álcool antes de dirigir. As reações foram imediatas: 
os donos de bares e restaurantes que estavam cumprindo com a legislação 
queixaram-se da queda drástica nas vendas; outros comerciantes entraram com 
mandado de segurança na Justiça e a Confederação Nacional do Comércio 
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entrou com uma ação no Supremo Tribunal Federal alegando que a MP violava 
a livre iniciativa e a livre concorrência. 
Incumbidos de fazer valer a medida e aplicar multas, policiais rodoviários 
federais também se queixaram da dificuldade de realizar os controles e de 
manter a qualidade nos serviços de assistência e monitoramento das estradas.
Em junho do mesmo ano, o Congresso concluiu a elaboração de uma lei que 
alterava o Código de Trânsito Brasileiro, mantendo a proibição da venda de 
bebidas alcoólicas apenas ao longo das rodovias federais localizadas em área 
rural, e deixando aos Municípios e ao Distrito Federal a tarefa de estabelecer 
o que entendem como áreas urbanas e rurais. Um ano após a entrada em vigor 
da nova lei, bebidas alcoólicas continuaram sendo vendidas ao longo de todas 
as rodovias federais.
Avaliação
O momento da avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo 
de implementação e o desempenho da política pública são examinados com o 
intuito de conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do problema 
que a gerou. Você deve saber que este é o momento-chave para a produção de 
feedback, análise de dados estatísticos e autoavaliação sobre as fases antecedentes.
A avaliação pode aumentar de forma significativa a sensibilidade e a per-
cepção que os atores políticos têm sobre a política pública, a fim de melhorá-la. 
Secchi (2010, p. 51) afirma que a avaliação da política pública pode levar a: 
  continuação da política pública da forma que está, nos casos em que 
as adversidades de implementação forem pequenas; 
  reestruturação marginal de aspectos práticos da política pública, nos 
casos em que as adversidades de implementação existam, mas não sejam 
suficientemente graves para comprometer a política pública; 
  extinção da política pública, nos casos em que o problema público foi 
resolvido ou quando os problemas de implementação são insuperáveis, 
ou, ainda, quando a política pública se torna inútil pelo natural esva-
ziamento do problema.
As análises até aqui apreendidas possibilitam a você uma compreensão das 
possibilidades e um entendimento de questões para interpretação das políticas 
públicas, considerando seu processo de implementação, elaboração e análise 
de sua funcionalidade, além de trazer para a discussão os questionamentos 
relacionados aos interesses reais da efetivação de uma política – ou não. 
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Conforme dito pelo autor Dye (apud SOUZA, 2006) “[...] o que o governo 
decide fazer ou não fazer [...]”, para utilizarmos uma máxima da área da polí-
tica pública, nos permite compreender, também, o motivo pelo qual algumas 
políticas públicas são implementadas e outras nunca são concretizadas.
1. Quantas fases existem na formulação 
das políticas públicas? 
a) Sete fases.
b) Quatro fases.
c) Seis fases e as discussões 
sobre o problema.
d) Cinco fases mais a intervenção 
do Presidente da República.
e) Sete fases mais a intervenção 
do Presidente da República.
2. O que é a agenda em 
políticas públicas? 
a) É um conjunto de temas 
que são organizados em 
uma agenda formal.
b) É um conjunto de problemas 
ou temas entendidos 
como relevantes.
c) É um conjunto de ações que 
estabelecem uma agenda.
d) É um conjunto de fatos que são 
discutidos e implementados, 
se forem aprovados.
e) É um conjunto de problemas 
já resolvidos, mas que 
precisam da aprovação da 
Presidência da República.
3. Qual das alternativas a seguir 
refere-se à etapa de formulação de 
políticas públicas? 
a) Fase do financiamento 
das políticas públicas.
b) Estabelece os atores políticos 
privados que estarão 
envolvidos na resolução do 
problema identificado.
c) Corresponde ao estabelecimento 
das diferentes etapas de 
discussão na resolução do 
problema. Essa fase determina 
programas, identificação de leis, 
além de objetivos e estratégias 
que são potenciais para a 
resolução dos problemas.
d) É o estabelecimento de 
objetivos, estratégias e impactos 
das políticas públicas.
e) Corresponde às decisões 
que devem ser tomadas 
para a solução do 
problema identificado: 
prazos, leis, programas.
4. Identifique os principais 
aspectos atrelados à tomada de 
decisões. 
a) Representa os interesses 
dos atores políticos privados 
equacionados e as intenções 
de enfrentamento de um 
problema público explicitado.
b) Neste momento, há o 
interesse por parte de alguns 
e desinteresse por parte de 
outros. Começam as discussões 
acerca do problema.
c) Representa o conflito 
entre os atores políticos 
privados e públicos.
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d) Representa o momento em 
que os interesses dos atores 
políticos são equacionados 
e estabelecem-se metas e 
prazos. Aqui, os processos de 
enfrentamento de um 
problema público 
são explicitados.
e) Representa o momento em 
que os interesses dos atores 
políticos são equacionados, mas 
o enfrentamento não acontece.
5. Quais características representam 
as fases da implementação 
e da avaliação das políticas 
públicas? 
a) A fase de implementação é 
a política posta em ação, e a 
fase da avaliação é arbitrária.
b) A fase de implementação é 
o momento das discussões, 
e a fase da avaliação é o 
momento das propostas.
c) A fase de implementação é 
a política econômica posta 
em ação, e a fase da avaliação 
é o julgamento sobre a 
validade das propostas.
d) Trata-se de política posta em 
ação. Na fase da implementação 
da política não existem 
duas fases separadas, pois 
elas se complementam.
e) A fase de implementação é 
a política pública posta em 
ação, e a fase da avaliação é o 
julgamento sobre a validade 
das propostas, levantamento 
de indicadores que mostrarão 
o sucesso no enfrentamento 
do problema ou a necessidade 
de rever a política.
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BOBBIO, N. Política. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 
Brasília, DF: UnB, 2003.
FERREIRA, A. B. H. Dicionário Aurélio básico da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova 
Fronteira, 1988.
SÃO PAULO. Lei nº 16612 de 20/02/2017. São Paulo, 2017. Disponível em: <https://www.
legisweb.com.br/legislacao/?id=337862>.Acesso em: 05 out. 2017.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: 
Cengage Learning, 2010.
SOUZA, C. Política públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 
8, n. 16, p. 20-45, jun./dez. 2006.
Leituras recomendadas
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. Brasília, DF: UnB, 2003.
SECCHI L. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. In: HEIDE-
MANN, F. G.; SALM, J. F. (Org.). Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas 
e modelos de análise. Brasília, DF: UnB, 2009.
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Conteúdo:
Dica do professor
O vídeo a seguir apresenta as particularidades de cada fase dos ciclos das políticas públicas.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
https://fast.player.liquidplatform.com/pApiv2/embed/cee29914fad5b594d8f5918df1e801fd/f0521d803606d6ff262a7a5a6f073002
Na prática
A ocorrência de acidentes se dá, em muito, em função da ingestão de bebidas alcoólicas pelos 
motoristas. Veja de que forma uma política pública implementada a partir de uma situação 
alarmante surtiu efeitos positivos na redução de acidentes de trânsito.
Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:
Programa Cidades Sustentáveis
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
Mobilize - Mobilidade urbana sustentável
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
Centro SEBRAE Sustentabilidade - Cidades sustentáveis // 10 
Tendências de Sustentabilidade
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
AtlasBr
Neste site, você terá possibilidade de acessar dados sobre o desenvolvimento humano sustentável 
e as desigualdades no Brasil. Dados que auxiliam na identificação e desenvolvimento de pesquisas e 
políticas públicas a partir dos problemas públicos em diferentes regiões do Brasil. O aluno pode 
encontrar por município dados sobre o IDHM- Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, 
saúde, educação, renda, habitação, vulnerabilidades, meio ambiente e participação política.
https://www.youtube.com/embed/5sTDik3rUug
https://www.mobilize.org.br/
https://www.youtube.com/embed/6opquZizhhU
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
http://www.atlasbrasil.org.br/