A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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GOVERNO E GESTÃO: ESTRUTURA DO 
SETOR PÚBLICO
A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
NO BRASIL
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Olá!
Ao final desta aula, o aluno será capaz de:
1. Identificar as formas de administração do Estado por meio dos modelos de gestão pública, patrimonialista,
burocrática e gerencial;
2. reconhecer os fatores que levaram às reformas da administração pública no Brasil;
3. analisar os princípios da gestão pública empreendedora.
Formas de administração do Estado
Segundo Constin (2010, apud BRESSER-PEREIRA, 1998) há três formas de administração do Estado:
patrimonialista, burocrática e gerencial (denominada por alguns autores de pós-burocrática).
Administração Patrimonialista
A administração patrimonialista retratava a forma comum de administrar das monarquias absolutas e, de acordo
com a tradição, o poder concentrava-se na figura do governante. Constin (2010) cita que: “O Estado era
considerado propriedade do rei.” O patrimônio do rei e o público eram iguais, um único patrimônio, ou seja,
havia uma distorção entre bens públicos e privados. Teve influência religiosa, pois se acreditava que a
providência divina atribuía ao rei poderes legítimos para exercer o domínio entre as pessoas.
No patrimonialismo o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares servidores possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A república não é
diferenciada da res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração. (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 15)
O mundo assistiu a duas grandes guerras nos anos 20 e 30. A crise econômica de 1929 provocou desemprego e
inflação. A administração patrimonialista favorecia ao nepotismo e à corrupção. Com o desenvolvimento do
capitalismo industrial no século XIX, esse modelo mostrou-se inviável, sendo necessária a adoção de uma nova
maneira de administrar que separasse o patrimônio público do privado. Surge, então, a administração
burocrática.
Administração Burocrática
A administração burocrática (com base no modelo de Max Weber) teve início no Brasil a partir dos anos 30, com
o governo de Getúlio Vargas, através da criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). O
modelo burocrático busca garantir a segurança e a eficiência na prestação de serviços com foco em processos e
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tarefas. Procura também definir as funções dos servidores ou administradores públicos estabelecendo regras,
descrevendo a forma impessoal de acesso aos cargos e às formas de ascensão profissional. Nesse modelo, há a
separação de privado e público, na qual prevalece o interesse público e não o pessoal, como no patrimonialismo.
Constin (2010, p. 32) descreve alguns princípios básicos que norteiam essa forma de administração:
Formalismo 
Atividades, estruturas e procedimentos estão codificados em regras exaustivas para
evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurança jurídica nas decisões
administrativas;
Impessoalidade
Interessa o cargo e a norma, e não a pessoa em sua subjetividade. Por isso, carreiras
bem estruturadas em que a evolução do funcionário possa ser prevista em bases
objetivas são próprias desta forma de administração;
Hierarquização 
A burocracia contém uma cadeia de comando longa e clara, em que as decisões
obedecem a uma lógica de hierarquia administrativa, prescrita em regulamentos
expressos, com reduzida autonomia do administrador;
Rígido controle
de meios
Para se evitar a imprevisibilidade e introduzir ações corretivas a tempo, um constante
monitoramento dos meios, especialmente dos procedimentos adotados pelos membros
da administração no cotidiano de suas atividades.
Comparado com o modelo patrimonialista, o modelo burocrático apresentou uma série de contribuições.
Entretanto, alguns aspectos negativos como a rigidez e a demora nos processos foram identificados. A doutrina
classificou-os como disfunções da burocracia.
Disfunções da gestão burocrática
As disfunções devem-se a alguns fatores, tais como: o excesso de burocracia, de institucionalização de
procedimentos, centralismo regulatório, formalismo, dentre outros. O processo de tomada de decisão era lento
devido aos níveis hierárquicos estabelecidos. O trabalho dos funcionários passou a centrar-se em atender às
exigências das normas e, assim, a atuação era focada nos meios e não nos fins (objetivos). Os serviços oferecidos
eram dispendiosos e o trabalho executado quase nada tinha a ver com a real necessidade dos cidadãos.
Devido à insatisfação com a burocracia, surgiram as primeiras reformas administrativas que almejavam uma
administração flexível e de maior qualidade na prestação dos serviços oferecidos.
As reformas da Administração Pública no Brasil
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Segundo Nascimento (2010): “A reforma do Estado é vista frequentemente como um processo de redução do
tamanho da máquina pública, que envolve a delimitação de sua abrangência institucional e a redefinição de seu
papel”. As funções do Estado estão basicamente concentradas em três áreas de atuação que envolvem as suas
atividades exclusivas, a prestação de serviços sociais e científicos e a produção de bens e serviços para o
mercado.
Em 1967 houve a primeira iniciativa de implantar a rebirrna da administração pública gerencial por meio do
Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que apresentamos na aula I. No Decreto consta: Art. A
Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade
juridica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei ns 7596, de 1987)
Decreto-lei 200
De acordo com o mesmo Decreto, as atividades da Administração Federal devem obedecer aos seguintes
princípios fundamentais que versam sobre o planejamento, através de análise prévia, visando atender às reais
necessidades dos cidadãos; coordenação; controle, por meio de instituição de mecanismos de acompanhamento
e mensuração de resultados; descentralização, mediante a transferência da atividade de produção de bens e
serviços para as fundações, empresas públicas, autarquias e sociedades de economia mista; e delegação de
competência, proporcionando maior autoridade para os gestores, concedendo autonomia, baseada no
pressuposto da confiança limitada.
Assim, com esse Decreto foram transferidas as atividades de produção de bens e serviços para a
administração indireta e foram estabelecidos os princípios referentes à descentralização, ao
planejamento, orçamento e controle dos resultados.
Destacamos a citação de Bresser-Pereira: "Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da
rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no
Brasil". O objetivo principal da reforma era a substituição do modelo burocrático por um que se apresentasse
mais moderno e com maior flexibilidade para a gestão pública com enfoque no planejamento estruturado e na
descentralização administrativa.
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Na esfera política, o Estado exerce o poder sobre a sociedade civil. Para garantir a ordem interna, tem o poder de
legislar, punir, estabelecer e cobrar tributos, fazer transferências de recursos, garantir o direito à propriedade e
contratos, garantir a segurança do país e estimular o desenvolvimento econômico. Nascimento (2010) descreve:
"Neste último papel podemos pensar que o Estado em termos econômicos é a organização burocrática que, com
transferências ao setor privado, complementa o mercado na coordenação da economia".
De acordo com Bresser-Pereira (1995), no início da década de 70 houve a crise do Estado. As crises do Estado e
da Burocracia estão intimamente relacionadas. Em 1973, houve a crise mundial do petróleo, que resultou na
crise fiscaldos Estados, que tiveram que aumentar seus tributos para cobrir seus déficits. Além disso, com a crise
fiscal, os governos não dispunham de recursos suficientes para honrar seus compromissos e houve redução de
custos e de gastos com pessoal.
As décadas de 80 e 90 presenciaram uma crise nas finanças públicas. Diversos fatores, tais como mudanças
globais, demográficas, déficit público, endividamento externo e alta dos juros internacionais tornavam cada vez
necessária a alteração do modelo burocrático. A sociedade buscava uma atuação do poder público de forma mais
transparente e ética.
No Brasil, em 1980, a crise do Estado se agrava, visto que devido à crise fiscal, o Estado já não atendia às suas
demandas e não conseguia mais atuar estimulando o desenvolvimento econômico.
Com a Constituição de 1988, vários autores acreditam que houve um retrocesso burocrático, porque, em alguns
casos, optou-se em diminuir o grau de autonomia dos gestores públicos e consolidar os processos burocráticos.
Nascimento (2010) cita que: “O que orientou a proposta do governo federal para implantação de uma reforma
administrativa no Brasil foi a opção pela administração gerencial”.
A reforma da gestão pública em nosso país ocorreu em 1995, quase 10 anos após a reforma da Grã-Bretanha ter
sido implantada.
O Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a iniciar uma reforma. Esta se iniciou com o governo de
Fernando Henrique Cardoso e foi liderada pelo Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare),
Bresser-Pereira. Foi baseada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, e sua implantação contou com
o apoio do governo britânico.
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Com a reforma, a administração gerencial substituiu o modelo burocrático. Com isso, a administração pública
passa a ter uma atuação definida em objetivos, conceder maior autonomia para os administradores e o
estabelecer o controle e monitoramento de resultados.
Nesse sentido, na proposta de reforma administrativa do governo, incluindo a administração por resultados, o
planejamento estratégico, a descentralização e a autonomia dos gestores representariam os elementos centrais
da Nova Administração Pública, cuja ação estaria determinada pelas necessidades do cidadão-cliente, e não mais
pelo princípio paralisante do controle rígido dos processos administrativos.
(NASCIMENTO, 2010, p. 269)
O Plano descreve quatro setores que fazem parte do aparelho do Estado. Acompanhe a seguir.
1) Núcleo estratégico é o governo em si, responsável pela definição, monitoramento e fiscalização de políticas
públicas. O governo elabora leis e exige seu cumprimento. Constin (2010) descreve que: “Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos
ministros e à equipe responsável pelo apoio técnico à formulação e coordenação de políticas públicas”.
2) Atividades exclusivas, que se referem à prestação de serviços exclusivamente realizados pelo Estado.
São serviços que, geralmente, encontram-se associados ao poder de polícia, de modo que também se exerça o
extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar, como, por exemplo, a cobrança e
fiscalização de tributos, a polícia, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, o
controle do meio ambiente. (CONSTIN, 2010, p. 36)
3) os serviços não exclusivos, que correspondem aos setores nos quais o Estado trabalha em parceria com
organizações públicas não estatais e empresas privadas. As organizações e empresas que atuam representando o
Estado não têm o poder de polícia. Como o trabalho é feito de forma concomitante, o Estado presta serviços
ligados aos direitos fundamentais, tais como: saúde, educação, pesquisa e cultura.
4) produção de bens e serviços para o mercado - tratam das atividades econômicas exercidas por empresas. As
organizações econômicas que trabalham para o Estado visam a obtenção de lucro.
Saiba mais
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado,
que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da
produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse
desenvolvimento. (BRESSER-PEREIRA, 1995, p.12).
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Tais atividades encontram-se no Estado por envolverem eixos considerados estratégicos, por faltar capital ao
setor privado para realizar o investimento ou por serem atividades naturalmente monopolistas, nas quais o
controle via mercado não é possível, tornando-se necessário, no caso de privatização, a regulamentação rígida
por parte do poder público. (CONSTIN, 2010, p. 36).
É importante destacar que cada setor tem demandas e processos específicos e, por isso, apresentam uma
maneira diferente da atuação do poder público.
Bresser-Pereira (1995) aborda que: “A Reforma Gerencial de 1995 foi constituída por dois documentos básicos:
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (de 1995) e a Emenda Constitucional 19 aprovada em abril
de 1998, depois de três anos de debates”. O autor ressalta que o Plano Diretor foi o grande documento da
Reforma.
Administração Pública Gerencial
A Administração pública gerencial surge na segunda metade do século XX. Nesse modelo, as metas e os
resultados a serem alcançados são negociados por meio de um contrato de gestão. Busca-se medir a eficiência e
também a efetividade dos serviços oferecidos, porque a missão do governo é oferecer serviços de qualidade.
Acompanhe nas próximas telas as principais características da administração gerencial.
• Descentralização
Ocorre com a transferência de competências do Estado. Di Pietro (2010) descreve que a centralização
pode ser verificada sob dois pontos de vista: o político e o administrativo. A descentralização ocorre
quando há transferência de poder, de funções e competências da administração para pessoas físicas,
jurídicas ou sociedade civil;
• Controle dos resultados
A administração gerencial é focada em resultados (e não em processos, como no modelo burocrático) e
estimula a flexibilização, inovação e criatividade. O controle é feito com base em indicadores de
desempenho e com a adoção do contrato de gestão. A gestão com base em resultados proporciona maior
autonomia e confiança ao gestor público;
• Gestão direcionada ao cidadão
Os serviços públicos devem estar voltados ao atendimento das necessidades prementes dos indivíduos.
• Valorização do servidor
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Procura criar melhores condições de trabalho e mecanismos de reconhecimento e valorização de quem
irá conduzir a reforma. Proporciona também maior autonomia gerencial gerando flexibilidade e rapidez
na prestação de serviços.
Criação de novas formas de organização para prestação de serviços não exclusivos do Estado, tais como:
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e Organizações Sociais (OS).
Vale ressaltar que a reforma da administração pública ocorrida no Brasil, apesar de buscar a modernização,
manteve algumas características da administração burocrática. Alguns procedimentos tiveram continuidade,
principalmente os que envolviam a exigência de realização de concurso público, a estruturação de carreiras, de
procedimentos estabelecidos, como os que englobavam as compras governamentais e contratação de serviços
(tomada de preço e licitação) e proteção ao servidor.
Apesar de ter encontrado fortes resistências, principalmente por parte de políticos e gestores burocráticos, estas
foram reduzidas com os resultados apresentados que se traduziram em aumento de eficiência e qualidade nos
serviços. Constin (2010) cita que a reforma vem sendo mantida e atualizada ao longo dos dois últimos governos
federais, ou seja, o modelo de administração gerencial tem se consolidado e as organizações sociais vêm sendo
criadas.
Gestão pública empreendedora
Com as transformações mundiais ocorridas nos últimos anos, um novo desafio apresenta-se diante dos gestores
públicos:tornar a sua gestão empreendedora, mais flexível, eficiente, respeitando os valores éticos, com
transparência, honestidade, foco ao atendimento das reais necessidades do cidadão e otimização de recursos.
Uma das características da trata a atuação do como uma entidade dinâmica e gestão empreendedora governo 
da própria sociedade através do desenvolvimento de suas atividades, incorporando aestimuladora 
Saiba mais
De acordo com a literatura a respeito do tema “empreendedorismo”, a palavra designa vários
significados, entre eles o de otimizar recursos e manter um equilíbrio dinâmico. Portanto, uma
nova forma de administrar, com base na eficiência e produtividade se faz necessária. Sendo
assim, algumas características desse tipo de gestão podem ser apontadas.
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participação do povo nas decisões do Estado. O governo passa a agir em com a e não maisconjunto sociedade 
sozinho, somente ditando normas e regras, ou seja, passa a estimular alguns tais como:valores democráticos,
igualdade, dignidade, participação e representatividade.
Uma característica refere-se ao aperfeiçoamento da governabilidade por meio da implantação de novas práticas
gerenciais, evitando certa distância entre o setor público e os cidadãos, visando, assim, melhorar a qualidade nos
serviços prestados, com foco no atendimento das demandas da sociedade.
Outro fator: implica em estimular uma maior participação do cidadão na gestão pública por meio de uma
“democracia participativa”, na qual o cidadão deixa de ser o demandante por serviços e passa a auxiliar na
identificação das reais necessidades e a exigir uma melhor atuação nos serviços oferecidos.
A atuação de uma gestão pública empreendedora vai além do cumprimento de metas orçamentárias e regras
institucionalizadas. Ela estabelece a missão de seus órgãos e define um conjunto de indicadores de forma que os
funcionários possam alcançar o que foi proposto. Tem foco nos resultados e não somente nos procedimentos,
processos e recursos e busca atender às demandas dos cidadãos e não da própria burocracia.
Os sistemas de orçamento em um governo burocrático tradicional induzem ao gasto dos recursos
desconsiderando à arrecadação. Já os governos empreendedores concentram-se na obtenção de receitas,
medindo e avaliando antecipadamente o retorno de cada investimento. Essa forma de gestão visa não só poupar
recursos, mas otimizá-los.
Seu planejamento estratégico considera a prevenção como um fator imprescindível para o aproveitamento de
recursos (físicos, financeiros, humanos, dentre outros). Sua atuação tem foco na prevenção de possíveis
problemas.
A descentralização é também uma característica marcante, pois confere maior autonomia, confiança e
responsabilidade aos gestores. O acompanhamento periódico dos resultados é feito em conjunto, o processo de
comunicação é estimulado e o trabalho conta com maior participação da equipe.
O que vem na próxima aula
Organização da Administração, as entidades políticas e administrativas e os conceitos de Administração Direta e
Indireta.
CONCLUSÃO
Nesta aula, você:
• identificou as formas de administração do Estado por meio dos modelos de gestão pública: •
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• identificou as formas de administração do Estado por meio dos modelos de gestão pública: 
patrimonialista, burocrática e gerencial; reconheceu os fatores que levaram às reformas da administração 
pública no Brasil e analisou os princípios da gestão pública empreendedora.
•
	Olá!
	
	Descentralização
	Controle dos resultados
	Gestão direcionada ao cidadão
	Valorização do servidor
	O que vem na próxima aula
	CONCLUSÃO