Politicas Publica 3

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GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
AULA 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Paulo Nascimento Neto 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Formulação de políticas públicas 
Dando sequência aos nossos estudos, organizados com base no modelo 
heurístico do ciclo da política pública, nos debruçaremos nesta aula sobre a 
segunda etapa do agir público, voltado à formulação de políticas públicas, fase 
subsequente à definição da agenda pública, na qual determinadas condições 
assumem o status de problemas públicos (figura 1). Esses problemas públicos 
passam inicialmente a compor a agenda sistêmica e, a partir de sua inclusão nas 
pautas de governo, se conformam dentro da agenda institucional. 
Figura 1 – Ciclo da Política Pública 
 
Fonte: Nascimento Neto, 2020. 
Particularmente sobre a fase de formulação do ciclo de políticas públicas, 
está em evidência o processo de transformação da agenda em objetivos e 
estratégias de intervenção sobre um problema público. Cabe-nos responder, 
essencialmente, às seguintes questões: a partir da pactuação de um problema 
público, como definir a melhor solução para intervir sobre ele? Quais as formas 
que a política pública pode assumir e quais instrumentos ela pode ou deve 
adotar? Quais os princípios racionais e políticos que ordenam esse processo? A 
partir dessas indagações organizamos os temas de estudo desta aula, na qual 
abordaremos a natureza complexa da proposição de soluções (tema 1), as 
diferentes formas que ela pode assumir (tema 2), como desenhamos políticas 
 
 
3 
públicas (tema 3), quais instrumentos podem ser adotados (tema 4) e quais 
subsistemas envolvidos neste processo (tema 5). Esses tópicos permitirão a 
você uma compreensão ampla e abrangente sobre o assunto. 
Desejamos um excelente estudo! 
TEMA 1 – MÚLTIPLAS SOLUÇÕES PARA UM PROBLEMA PÚBLICO 
De forma semelhante ao que observamos nas dinâmicas de formação da 
agenda pública, a formulação de políticas públicas também não segue um 
caminho linear e racional de tomada de decisão. Distante disso, o que 
observamos como regra é um processo permeado de revezes e transformações, 
inclusive na forma como o problema público em questão é interpretado, 
revelando a preponderância da articulação de interesses, sejam eles internos ao 
poder público ou entre estes e os atores da sociedade civil e iniciativa privada. 
Temos que ter em mente que a resposta a um problema público não origina de 
uma escolha neutra entre diferentes alternativas, mas está permeada de 
complexidade e subjetividade. 
Para fins analíticos, podemos organizar o processo de formulação de 
políticas públicas em dois momentos: um primeiro, no qual os esforços se 
concentram do desenvolvimento de alternativas de ação, envolvendo 
avaliações preliminares de custo e benefício e aceitação na arena política; e um 
segundo, relacionado ao processo efetivo de tomada de decisão, na qual estão 
envolvidos os atores de maior influência no governo. Normalmente, os fluxos e 
atores envolvidos em cada uma dessas dinâmicas são distintos, de tal forma que 
a formação de soluções possíveis para um problema é realizada em tempos e 
maneiras diferentes da tomada de decisão. 
Frey (2000), Jann e Wegrich (2007) nos recordam que, via de regra, as 
tomadas de decisão são realizadas com base em acordos previamente 
negociados entre os principais atores políticos, sendo raros os casos em que a 
escolha se dá a partir de um processo simples de avaliação das alternativas 
previamente elencadas. Nesse contexto, o processo de tomada de decisão 
passa a ser função da constelação e nível de poder dos interesses institucionais 
e substantivos dos atores envolvidos e dos acordos partidários. 
Destarte, temos duas dimensões da etapa de formulação de política 
pública que se inter-relacionam. Na dimensão técnica, busca-se produzir 
respostas para determinados problemas a partir de estudos técnicos e análises 
 
 
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de viabilidade. Mesmo esse processo não é integralmente neutro, já que, como 
já abordamos nas aulas anteriores, até mesmo o critério de avaliação de 
indicadores e dados pode resultar em diferentes leituras e, por conseguinte, em 
diferentes encaminhamentos. 
Para alguns autores, mesmo essa dimensão é resultado de um processo 
inerentemente político. Assim, se a definição de um problema é, em certa 
medida, um discurso crítico contra o governo (já que evidencia uma falta ou 
insuficiência), a definição de uma solução pode ser interpretada como um 
discurso de legitimação da ação do governo (Capella, 2018). 
Há casos, inclusive, que verificamos um “reetiquetamento” de políticas 
públicas, ou seja, a manutenção de seus principais elementos, mas com a 
adoção de outro nome. Essa estratégica é buscada com vistas a influenciar a 
percepção pública, aumentando suas chances de aceitação (Heinelt, 2007). 
Expandindo a análise nesse sentido, temos também casos em que, com a 
mudança de governo, temos a proposição de novos programas de ação que, em 
linhas gerais, são semelhantes aos anteriores vigentes, mas com nomes novos 
que vincularão os resultados a determinado agente político. 
 TEMA 2 – MÚLTIPLAS FORMAS PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS 
Tendo por base o entendimento sintético de política pública como o 
conjunto de ações e decisões tomadas pelo governo, buscaremos neste tópico 
explorar as diferentes formas de conceber uma solução para um problema 
público. Você saberia elencar alguma dessas formas? 
Inevitavelmente, a resposta que primeiro nos vem à cabeça é a produção 
e a implementação de leis. Dessa forma, temos, como exemplo, a Lei de 
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Federal n. 9.394/1996), as Leis 
Orgânicas da Saúde – que regulamentam o Sistema Único de Saúde (Leis 
Federais n. 8.080/1990 e 8.142/1990), a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 
Federal n. 6.938/1981). Cada uma delas estabelece princípios, diretrizes, 
competências, responsabilidades e (eventualmente) penalidades sobre 
determinados temas, em determinado nível federativo. Inclusive, a depender das 
competências estabelecidas na Constituição Federal, algumas temáticas 
apresentam legislações nas três esferas – nacional, estadual e municipal. 
 As leis realmente têm um papel central na materialização das políticas 
públicas. Entretanto, ao restringir o entendimento apenas às leis aprovadas, 
 
 
5 
simplificamos um quadro multidimensional em uma leitura limitada. 
Provavelmente você já deve ter ouvido falar sobre alguma lei que “não pegou”, 
certo? Agora que você está estudando a gestão de políticas públicas, você já 
pensou nas implicações disso? Essa questão, ainda que aparentemente 
simples, nos revela as múltiplas formas ou instrumentos segundo os quais as 
políticas públicas se efetivam. 
A despeito de variações de classificação na literatura do campo de 
políticas públicas, podemos elencar outros tipos. Embora todas tenham 
aderência às legislações vigentes, em observância ao princípio da legalidade do 
Estado democrático de direito, elas não se limitam à produção legislativa. 
Podemos inicialmente mencionar as campanhas e as premiações, que 
buscam estimular determinado comportamento ou ação por parte da sociedade. 
Assim, por exemplo, ao promover o Dia D de vacinação contra o Sarampo ou 
mais recentemente ao divulgar campanhas de conscientização quanto à etiqueta 
respiratória de preservação contra a Covid-19, o Ministério da Saúde também 
está pautando a atuação governamental em ações que integram a política de 
saúde pública. 
Ainda, ao conceder bonificações e prêmios por determinados 
comportamentos, o Estado também produz políticas públicas. Um exemplo 
emblemático em nosso país é o incentivo ao consumidor para exigir a emissão 
de nota fiscal, popularmente conhecido como CPF na nota. Esse programa, 
implementado em diversos estados e municípios com diferentes nomes (Boa 
nota, Nota Fiscal paulista etc.), estimula um comportamento individualdo 
consumidor, que, ao concorrer a prêmios, também contribui para evitar a 
sonegação fiscal das empresas. Outro caso, também amplamente presente em 
nosso país, consiste nos prêmios de Boas Práticas, aplicados a diferentes 
contextos, como, por exemplo, na gestão pública municipal. Esses prêmios 
estimulam condutas e comportamentos e, em última análise, também constituem 
política pública. 
Concomitantemente, programas implementados pelos governos nas 
diferentes esferas, como, por exemplo, um programa de obras de pavimentação 
em seu município ou mesmo o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), 
implementado ao longo da última década no país, também integram o corpus da 
política pública, ainda que não se tratem unicamente de legislações aprovadas. 
 
 
6 
Não pretendemos aqui trazer uma lista fechada de tipologias, mas 
demonstrar que a ação pública não se restringe unicamente à produção de leis 
ou a execução unicamente do que nela está precisamente previsto. Há casos 
em que as legislações estabelecem princípios e diretrizes a serem seguidos, 
princípios esses posteriormente detalhados em decretos, mas concretizados 
também por meio de programas, premiações, campanhas ou outras ações do 
poder público. 
TEMA 3 – DESENHO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Partindo dos estudos de Howlett, Ramesh e Perl (2013), podemos 
conceituar o desenho de políticas públicas (policy design) como o processo 
sistemático de geração de estratégias e de delineamento efetivo da ação 
governamental frente a um determinado problema, resultando em diferentes 
combinações de elementos de políticas públicas. Assim, nos aproximamos do 
entendimento de política pública como um conjunto de estruturas normativas e 
programas, em uma perspectiva mais ampla que a adoção única de 
instrumentos. 
É comum identificarmos a adoção de múltiplas ferramentas para lidar com 
um único problema público. Esses instrumentos, abordados em maior 
profundidade no tópico a seguir, devem ser articulados de forma a se reforçarem 
mutuamente e promoverem um ambiente no qual tanto os agentes públicos 
quanto a sociedade sejam induzidas ou coagidas a adotar determinadas 
condutas que, de outra forma, não seriam adotadas. 
O desenho da política e a definição de seu conjunto de instrumentos deve 
levar em consideração o contexto em que o processo de formulação se insere, 
seja em termos sociopolíticos e econômicos mais amplos (contexto social), seja 
em termos específicos, socialmente estabelecidos para o tema. 
Nesse cenário, a produção de políticas públicas gravita em torno de 
diferentes articulações de interesse e suas manifestações de poder, que, 
inclusive, podem ocorrer de formas menos estruturadas e visíveis, como nos 
casos em que ocorrem manipulação da opinião pública e persuasão por meio de 
ideologias específicas. Essas interações são mediadas pelas instituições, que 
estabelecem as “regras do jogo”, formais e informais, que condicionam o 
comportamento e os limites de atuação dos diferentes atores (Schneider; 
 
 
7 
Ingram, 1997). Sobre esse aspecto, Peters (2018, p. 7, tradução nossa) afirma 
que: 
O desenho de políticas públicas dentro do setor público se relaciona 
com o jogo político. Essa questão pode parecer óbvia, mas ações de 
cunho mais tecnocrático no desenho podem desconsiderar esta 
importante restrição de atuação. [...] Além disso, o desenho de políticas 
públicas vai gradativamente produzir o engajamento de atores sociais 
e cidadãos. [...] Enquanto desenhar um objeto físico deve se pautar por 
padrões estéticos ou pelo senso particular de utilidade, o desenho em 
um contexto sociopolítico exige um espectro diferente de 
sensibilidades. 
Nesse contexto, o autor destaca que as soluções mais viáveis são aquelas 
que se organizam a partir de um mínimo denominador comum entre os diferentes 
atores envolvidos no processo, sendo raro os casos em que o desenho efetivado 
corresponde a uma proposta clara e previamente estabelecida. Lembremos que 
a gestão pública não opera no vácuo, mas dentro de um contexto institucional, 
social e político. Dessa forma, em sua grande maioria, as políticas públicas se 
conformam muito mais como “redesenhos” do que como novas concepções, já 
que a maior parte dos problemas públicos persiste ao longo do tempo, alterando-
se apenas a forma, o escopo ou a solução com a qual se pretende intervir sobre 
ele. Mesmo os casos de programas bem-sucedidos permanecem objeto de 
contínua renovação e revisão, sobretudo de suas ideias centrais e das coalizões 
políticas que em torno dela gravitam (Peters, 2018). 
Em busca de uma síntese que nos instrumentalize na prática da gestão 
pública, devemos considerar para o desenho de políticas públicas seis 
elementos centrais: a (i) definição dos objetivos, diretamente vinculada ao 
problema público trabalhado; as (ii) regras, que condicionam procedimentos, 
competências e critérios para a ação pública; o (iii) público-alvo, relativo aos 
grupos para os quais se dirige a política pública em questão; os (iv) agentes que, 
individual ou institucionalmente, compõem a estrutura de governança e são 
responsáveis por esse processo; o (v) conjunto de valores e crenças que 
legitimam a política em questão; e (vi) as premissas técnicas e normativas que 
sustentam todo esse processo (Schneider; Ingram, 1997). 
Esse conjunto de fatores compõe o arcabouço mínimo de elementos a 
serem considerados no desenho de uma política pública. Além dessa dimensão 
mais instrumental, não podemos nos esquecer que os processos de formulação 
envolvem a articulação de diferentes atores, governamentais e não 
governamentais, em um contexto de autonomia relativa do Estado. Com isso, 
 
 
8 
desejamos destacar que, por vezes, em sua atividade cotidiana na gestão 
pública você poderá se deparar com cenários complexos de produção de 
políticas públicas que não respondem diretamente ao encadeamento lógico e a 
separações claras entre os diferentes elementos. Na prática da gestão pública 
contemporânea, é usual enfrentarmos avanços e retrocessos ao longo de 
dinâmicas que, por vezes, repactuam inclusive o escopo e a definição do 
problema público em questão. 
TEMA 4 – INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Em continuidade aos assuntos discutidos no item anterior, passamos 
agora a estudar os instrumentos de políticas públicas, ou seja, as ferramentas e 
as técnicas utilizadas pelos governos no exercício do poder com vistas a garantir 
os resultados pretendidos. 
A despeito da variedade de tipologias estabelecidas na literatura, 
adotaremos aqui a divisão criada por Howlett, Ramesh e Perl (2013), pois em 
nossa leitura ela capta a essência da discussão desse tema e permite uma fácil 
instrumentalização na prática da gestão pública. Destarte, com base nos estudos 
dos referidos autores, temos essencialmente quatro grandes classes de 
instrumentos de políticas públicas, quais sejam: (i) centralidade (nodality) dos 
governos no sistema social; (ii) autoridade (authority), relacionada ao poder 
legalmente concedido aos governos; (iii) tesouro (treasure), vinculada aos 
recursos financeiros de que os governos dispõem; e (iv) organização 
(organisation), ligada à estrutura institucional para ação governamental. 
Para cada classe, há diferentes instrumentos relacionados que, por suas 
características, respondem a determinados objetivos e desenhos específicos de 
políticas públicas (figura 2). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Figura 2 – Instrumentos de políticas públicas 
 
Fonte: Nascimento Neto, 2020. 
Na primeira dimensão – centralidade –, está em destaque a capacidade 
do governo em obter informações relevantes e produzir impactos significativos 
sem a necessidade de adoção de meios coercitivos. Seus custos de 
implementação são menores, o processo de efetivação, mais simples e não 
exige maiores esforços institucionais no caso de interrupção, destacando-se a 
realização de campanhaspúblicas (por exemplo, de combate à dengue), a 
consulta e publicização de atos à sociedade (por exemplo, orçamento 
participativo) e a formação de comissões e forças-tarefa, organizadas a partir da 
estrutura burocrática do Estado para compilar dados e influenciar tomadores de 
decisão. Em contraposição aos pontos positivos, esses instrumentos 
demonstram eficácia limitada pelo caráter essencialmente informativo, sendo 
insuficiente para algumas temáticas. 
Na sequência, na dimensão da autoridade, os instrumentos se organizam 
em três possibilidades: regulação, delegação e conselhos consultivos. Os 
instrumentos de regulação se vinculam ao exercício do poder do Estado no 
estabelecido de regras a serem cumpridas e se concretizam em forma de leis e 
regulamentações administrativas. Esses instrumentos produzem uma resposta 
rápida na sociedade, embora com risco de gerar respostas indesejadas. Já os 
instrumentos de delegação se relacionam à permissão para que atores não 
governamentais se autorregulem, tendo nas entidades profissionais o caso mais 
 
 
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emblemático (por exemplo, Ordem dos Advogados do Brasil – OAB e Conselho 
Regional de Medicina – CRM). Por fim, a formação de conselhos consultivos 
responde ao objetivo de articular diferentes atores e aproximá-los ao núcleo de 
produção de políticas públicas, garantindo sua participação na tomada de 
decisão. 
O terceiro tipo de instrumentos – tesouro – congrega as ferramentas 
vinculadas à arrecadação e à distribuição de recursos do governo. Em termos 
de arrecadação, temos os instrumentos que talvez sejam os mais fáceis de 
identificar: aqueles relacionados aos impostos e às taxas. Já em relação à 
distribuição, temos a transferência de recursos com vistas a incentivar 
determinas ações ou territórios. Sua implementação é permeada de competição 
entre diferentes grupos que procuram defender suas pautas de interesse. Temos 
como exemplos dessa possibilidade a Zona Franca de Manaus, que possui 
política tributária diferenciada de forma a estimular a instalação de indústrias na 
região, e o programa Minha Casa Minha Vida, que estabeleceu subsídios de 
forma a reduzir os custos de aquisição da moradia por família de menor renda. 
Por fim, na dimensão de organização, estão os instrumentos inerentes à 
própria estrutura organizacional dos governos, que se efetiva por meio da 
provisão direta, de empresas públicas, da criação de mercados e de 
reorganizações institucionais. Enquanto na provisão direta estão inseridas as 
ações diretas do Estado nas diversas áreas por meio de sua estrutura 
burocrática, por meio de empresas públicas o governo oferta serviços não 
disponibilizados pelo setor privado, seja por seu alto custo ou por falta de 
interesse. 
Por sua vez, ao criar mercados, o governo se utiliza de recursos da 
organização do Estado como instrumento para o desenho de políticas, tendo 
como exemplos claros a concessão de licença às emissoras de televisão e a 
privatização de empresas públicas, sobretudo em áreas em que o Estado detém 
o monopólio. Por fim, por meio de reformas na organização do Estado, pode-se 
também operar instrumentos de políticas públicas, como o ocorrido durante o 
conjunto de reformas empreendidas no Brasil na década de 1990. 
Após compreendermos cada um dos instrumentos, perguntamos: qual 
deles será melhor em cada política pública? Essa é uma pergunta para a qual 
não haverá uma única resposta. A resposta vai variar conforme o contexto 
específico e o processo político que se conformará em torno do problema 
 
 
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público. Assim, a escolha não ocorre apenas pela efetividade de cada 
instrumento em relação às demandas impostas, mas também segundo a 
influência ideológica e a própria trajetória histórica, que fazem com que 
diferentes políticas tenham suas tipologias “favoritas” e os utilizem de forma 
repetida. Como bem destacam Ollaik e Medeiros (2011, p. 1953), “um governo 
que atribui grande papel ao Estado tende a preferir legislação como instrumento, 
enquanto um governo que atribui ao Estado um papel mais limitado prefere 
incentivos econômicos ou mudança na autoridade (delegação)”. 
TEMA 5 – OS SUBSISTEMAS NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
As políticas públicas se inserem em um universo formado a partir da 
agregação dos atores e das instituições (internacionais, estatais e sociais) que, 
de forma direta ou indireta, têm influência sobre determinado tema. Esses atores 
e essas instituições, reunidos em grupos relativamente coesos que direcionam 
seus esforços para determinadas pautas, conformam subsistemas de política 
pública (policy subsystem) (Howlett; Ramesh; Perl, 2013). 
Modelos mais antigos se reportam ao que ficou conhecido como triângulo 
de ferro, a partir do qual os atores se organizariam em três grandes polos: 
parlamentares, burocracia do Estado e grupos de interesse. Esses atores, por 
meio de troca de favores e articulação de interesses tenderiam a dominar o 
processo de formulação de políticas públicas, impossibilitando a participação dos 
demais atores. Esse modelo foi frontalmente criticado por não considerar a rede 
menos estruturada de atores que podem influenciar a atuação do governo. 
Segundo Capella e Brasil (2015, p. 61-62): 
Enquanto o conceito de “triângulos de ferro” parte do pressuposto da 
existência de um grupo pequeno de participantes autônomos e 
relativamente estáveis, reunidos de forma a exercer estrito controle 
sobre programas públicos que afetassem seus interesses econômicos, 
as issue networks [redes temáticas] envolveriam uma quantidade 
maior de participantes, que se relacionariam em diversos níveis de 
comprometimento e dependência. Nessas redes, a permanência dos 
grupos seria mais fluida e menos estável, no sentido de que os grupos 
ingressariam e sairiam da rede constantemente. Além disso, o 
interesse material seria secundário: o principal interesse dos 
participantes dessas redes seria o comprometimento intelectual ou 
emocional. Assim, o elemento que os manteria unidos na rede é o 
compartilhamento de uma base comum de informação e compreensão 
sobre uma política e seus problemas. 
Sobre esse aspecto, devemos retomar os tópicos que estudamos em 
aulas anteriores, sobretudo relacionados à importância da rede de políticas 
 
 
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públicas (policy networks) frente ao cenário atual de autonomia relativa do 
Estado e ampliação de atores não estatais nos modelos de governança. 
Atualmente, diferentes modelos de análises de políticas públicas adotam 
distintas divisões de subsistemas de política pública, a depender da articulação 
dos principais elementos explicativos que adotam. Essas variações serão 
abordadas nas próximas aulas, nas quais você entrará em contato com 
diferentes modelos analíticos e suas bases explicativas. 
Neste momento, o que nos é fundamental é a compreensão se esses 
atores e essas instituições vinculados a determinada política pública conformam 
com arranjos próximos a microcosmos que interagem entre si e com outros 
atores não estatais, sobretudo especialistas no tema de escopo da política 
pública, grupos de interesse e a mídia. A compreensão da articulação entre 
esses subsistemas ainda é objeto de estudo por pesquisadores da área (Capella; 
Brasil, 2015), não havendo clareza sobre as dinâmicas de interação entre suas 
diferentes ideias e atores na produção de políticas públicas. 
NA PRÁTICA 
Para abordarmos os tópicos estudados nesta aula de forma 
contextualizada com a prática da gestão pública no Brasil, adotamos como 
exemplo a política de habitação em nível nacional. Conforme já tratamos 
anteriormente, a questão habitacional é, historicamente em nossos país, um 
problema público que demanda ações, seja na urbanização de favelas, seja na 
construção de moradias para os segmentos sociais de menor renda. 
Diante desse contexto, no início da década dos anos 2000, se destaca a 
aprovação de dois importantes marcos normativos,o Estatuto da Cidade (Lei 
Federal n. 10.257/2001) e a Política Nacional de Habitação (2004), que, por meio 
da articulação do princípio da função social da propriedade com os princípios 
desenhados coletivamente na política de habitação, levou à criação do Fundo 
Nacional de Habitação, em 2005, e do Plano Nacional de Habitação, em 2008. 
As estratégias de ação foram organizadas em quatro frentes – 
financiamento e subsídios, arranjos institucionais, cadeia produtiva da 
construção civil e estratégias urbano-fundiárias –, cada qual com seus próprios 
instrumentos de políticas públicas, arranjos e fontes de recursos (Bonduki, 
2009). Municípios e estados, para que pudessem acessar os recursos federais 
disponíveis nesse fundo, deveriam, obrigatoriamente, atender ao modelo 
 
 
13 
pautado pelo desenho de política pública implementado, sendo necessário a 
formulação de seus planos de habitação, a criação de seus fundos de habitação, 
bem como dos respectivos conselhos gestores. Veja que, nesse caso, o desenho 
da política pública atuou de forma a estimular os governos subnacionais a adotar 
determinados comportamentos e institucionalidades que permitiriam, a princípio, 
garantir uma maior efetividade na consecução da política pública (Nascimento 
Neto; Moreira, 2010). 
Ora, a sintética descrição apresentada até este momento demonstra um 
modelo lógico e hierarquizado que, via de regra, segue um desenho claro, 
correto? Contudo, devemos retomar os tópicos de estudo desta aula e lembrar 
da dimensão intrinsicamente presente do jogo político e de seus impactos sobre 
o processo de formulação das políticas públicas, influenciando, inclusive, em 
eventual repactuação do escopo do problema público. 
Assim, ao pularmos para a década seguinte, identificaremos a criação e 
implementação do programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Lançado em 
2009 e criado em ministério diverso daquele que desenvolveu a política 
habitacional, o PMCMV iniciou com uma meta arrojada de construir um milhão 
de casas em apenas um ano, meta que foi ampliada posteriormente nas duas 
versões subsequentes do programa. Seus objetivos, claramente vinculados à 
dinamização econômica do país, se afastaram dos princípios da Política 
Nacional de Habitação. 
O resultado desse processo gerou incongruências nos próprios objetivos 
e no desenho inicialmente definidos, de forma que: 
A sobreposição conflitante da atuação governamental frente às 
diretrizes da PNH e às metas do PMCMV conduz a iniciativas 
desarticuladas, permitindo se questionar o grau de subordinação dos 
projetos habitacionais às diretrizes de planejamento, ou, ainda, o grau 
de correlação entre os instrumentos de planejamento e o acesso de 
recursos da União. E essa constatação adquire contornos mais 
preocupantes ao se observar o volume de recursos envolvidos: 
enquanto o SNHIS movimentou R$ 2,4 bilhões em 2009, os recursos 
investidos no MCMV 1 superaram R$ 34 bilhões. (Nascimento Neto; 
Moreira; Schussel, 2012, p. 93) 
O delineamento desse panorama exprime a complexidade do processo 
de formulação de políticas públicas, podendo, inclusive, articular diferentes 
aportes teóricos e explicativos, como o próprio Ciclo de Atenção Pública 
estudado anteriormente. Veja que, ao chegarmos em 2009, em plena recessão 
econômica na Europa e nos Estados Unidos devido à ocorrência do que ficou 
 
 
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conhecido como bolha imobiliária, há uma mudança da opinião pública, que se 
direciona para a suposta necessidade de estímulo à economia por meio do setor 
da construção civil. Diante dos elementos que se impõem desse contexto, os 
mecanismos institucionais de funcionamento e controle, notadamente a 
exigência de planos, fundos e conselhos gestores, se desmancha em um modelo 
(PMCMV) que passou a dispensar essas condicionalidades para o acesso de 
recurso. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, aprofundamos nossos conhecimentos sobre o processo de 
formulação de políticas públicas. Para isso, um aspecto abordado inicialmente 
foi a dinâmica de articulação de interesses e poderes envolvidos que, por vezes, 
levam a definições que se distanciam muito de processos estruturais e racionais 
de definições de soluções. 
De fato, conforme estudamos ao longo dos tópicos e exemplificamos com 
o caso da política de habitação no Brasil, devemos desmanchar a concepção de 
que a formulação de uma política pública é a resposta racional (melhor escolha) 
em relação a um problema público. 
Se, conforme vimos anteriormente, a formação da agenda é um processo 
iminentemente político, a formulação de soluções e sua tomada de decisão 
também o são. Seja no nível mais amplo de definição de escopo, seja no nível 
específico de definição dos instrumentos e de seu desenho, as diferentes 
capacidades de poder exercidas por grupos de interesse em relação ao poder 
público levam, por vezes, à cooptação da ação pública em correspondência a 
determinadas ideologias ou valores dominantes, que não guardam qualquer 
relação com o fluxo de concepção prévia do desenho de políticas públicas. 
Nas próximas aulas, ao avançarmos sobre o tema da implementação de 
políticas públicas, você verá que essa tendência permanece fortemente 
presente. Mesmo com um processo adequado de desenho da política pública, 
observamos alterações e transformações dessa política ao longo de sua 
implementação, não apenas em suas escalas de constituição mais elevadas 
(grandes diretrizes e níveis federativos superiores), mas até mesmo nas 
burocracias de nível de rua, ou seja, no atendimento de balcão cotidiano da 
gestão pública, no qual também se operam mudanças não previstas. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
BONDUKI, N. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa Minha Vida. Teoria 
e Debate, n. 82, p. 8-14, maio- jun. 2009. 
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Diário Oficial da União, Brasília, 
DF, 11 jul. 2001. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>. Acesso em: 15 
maio 2020. 
_____. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da União, Brasília, 
DF, 2 set. 1981. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm>. Acesso em: 5 maio 
2020. 
_____. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, 
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm>. Acesso em: 15 maio 2020. 
_____. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Diário Oficial da União, 
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_____. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e 
bases da educação nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez. 
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