2 - Controle do uso e ocupação do solo urbano

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Controle do uso e ocupação do solo 
urbano
APRESENTAÇÃO
Quando as cidades se desenvolvem, crescem e se tornam mais complexas, é necessário criar 
mecanismos que, se não garantem a harmonia, viabilizem a convivência de um grande número 
de pessoas muitas vezes com prioridades e interesses conflitantes. Nesse contexto, o uso 
racionalizado do espaço urbano consiste na busca de um ideal inalcançável, mas não por isso 
menos desejável: um espaço que viabilize o exercício dos direitos sociais e individuais, da 
liberdade, do bem-estar, do desenvolvimento e que ainda seja seguro, justo e igualitário.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você irá reconhecer os instrumentos de uso e ocupação do 
solo, além de diferenciar sua fundamentação. Além disso, irá relacioná-los com estratégias de 
regulação e indução do comportamento humano.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Reconhecer os instrumentos de controle do uso e ocupação do solo urbano.•
Diferenciar seus fundamentos.•
Relacionar os instrumentos com indutores e reguladores do uso e da ocupação do solo 
urbano.
•
DESAFIO
A densidade edilícia e populacional de uma área da cidade deve ser compatível com a 
infraestrutura e equipamentos disponíveis. Nesse sentido, a taxa de ocupação e o índice de 
aproveitamento desempenham papel fundamental na distribuição funcional adequada das 
pessoas e das edificações. 
A taxa de ocupação define os limites de ocupação de um lote, equivalendo à área do terreno 
edificável. Por meio desse índice é estabelecida a relação entre a área ocupada pela projeção 
horizontal da edificação e a área do terreno. O índice, ou coeficiente de aproveitamento dita a 
quantidade de edificação, em metros quadrados, que é permitida construir na superfície do 
terreno. Aqui, a relação acontece entre a área total da edificação (e não somente de sua projeção 
horizontal) e a área do lote.
Você foi contratado para fazer uma ampliação em uma edificação existente. Seu cliente 
questionou qual é a área máxima que será possível construir, levando em conta o índice de 
aproveitamento do terreno e a edificação existente. 
A partir dos dados e da imagem apresentada, calcule os seguintes itens:
(a) Área do terreno.
(b) Área máxima para construção no terreno.
(c) Se é possível ou não acrescentar área à edificação. Em caso positivo, quanto.
INFOGRÁFICO
Os índices urbanísticos têm como finalidade definir os modelos de assentamento urbano em 
função da densidade populacional e edilícia desejada para cada zona da cidade. Alguns 
a) A área do terreno é igual a 10m x 30m = 300 m².
b) Como o índice de aproveitamento é de 1,5, é possível construir até 450 m².
c) O edifício atual tem três pavimentos de 20m x 05m ou 100 m² cada. A área total construída atual é de 300 m². Portanto, ainda é possível construir mais 150 m², totalizando os 450 m² que a legislação permite.
índices estão mais ligados à volumetria da edificação e da sua relação com o terreno, como a 
taxa de ocupação e o índice de aproveitamento. Outros, como os recuos e a taxa de 
permeabilidade, visam a manter o ambiente construído saudável, seguro e habitável.
No Infográfico a seguir, você verá um resumo dos principais índices estipulados pelos planos 
diretores municipais.
CONTEÚDO DO LIVRO
Na medida em que uma cidade cresce, a relação de convivência dos elementos que a constituem 
– o conjunto de edificações e os equipamentos públicos – torna-se mais complexa. Torna-se 
necessário o uso, sobretudo, de regras especiais que ordenem o espaço. Esses conjuntos de 
normas e instrumentos destinam-se a reger a conduta da comunidade em relação ao uso do solo.
No capítulo Controle do uso e ocupação do solo, da obra Arquitetura e Urbanismo, você 
conhecerá um pouco dos fundamentos que regem a gestão e o planejamento das cidades. Serão 
apresentadas as ferramentas para controle do uso do solo e criação de espaços urbanos coerentes 
com a ocupação do espaço.
Boa leitura.
ARQUITETURA E 
URBANISMO
Gabriel Lima Giambastiani
Controle do uso e 
ocupação do solo urbano
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer os instrumentos de controle do uso e ocupação do solo 
urbano.
  Diferenciar seus fundamentos.
  Relacionar os instrumentos com indutores e reguladores do uso e da 
ocupação do solo urbano.
Introdução
A cidade é um palco de encontros e de trocas, também de interesses e de 
desejos nem sempre harmônicos. O tamanho — físico e populacional — 
das cidades contemporâneas torna a tarefa de geri-las mais complexa do 
que foi no passado. Embora os desenvolvimentos tecnológicos tragam 
mais eficiência para a aferição de dados, o controle normativo e a gestão 
municipal, a velocidade do seu desenvolvimento não consegue fazer 
frente aos desafios atuais do desenvolvimento urbano.
Para viabilizar a convivência de um grande contingente de seres 
humanos usando esse espaço heterogêneo, se criou uma série de 
mecanismos — fundamentados em razões distintas — que regulam 
diferentes aspectos da cidade: do uso do solo à altura das edificações. 
Neste capítulo, você reconhecerá os instrumentos de controle do uso e 
ocupação do solo urbano, assim como seus fundamentos. Além disso, irá 
relacioná-los com estratégias de regulação e indução do comportamento 
humano.
Instrumentos de controle
Um dos aspectos fundamentais do planejamento urbanístico é a ordenação 
do uso e da ocupação do solo. Ela sugere uma estrutura mais orgânica para 
as cidades, através da aplicação de instrumentos legais de controle do uso e 
ocupação do solo, na intenção de obter densidades desejáveis da população e 
das edifi cações nos aglomerados urbanos (SILVA, 2010). 
Surgidos, inicialmente, como regras simples pautadas nos costumes, os 
instrumentos e normas do direito urbanístico ordenam os espaços habitáveis. 
Sua complexidade aumenta à medida em que os núcleos urbanos crescem 
e tornam-se mais complicados. Os aglomerados urbanos são centros de 
convivência, e quem se refere à convivência se refere a regras, pois “[...] não 
podem as pessoas viverem em comum sem que exista, ao menos, um elenco 
mínimo de princípios por que se pautem os seus recíprocos modos de agir” 
(MARQUES, 1972, p. 1).
Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 foi concebida durante o processo de 
redemocratização do Brasil. Por isso, é conhecida também como Constituição 
Cidadã. Seu conteúdo enfatiza as questões urbanísticas, reservando-lhes 
diversos dispositivos sobre as diretrizes do desenvolvimento das cidades. Seu 
caráter social pode ser observado já no texto do preâmbulo:
Nó s, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblé ia Nacional 
Constituinte para instituir um Estado democrá tico, destinado a assegurar o 
exercí cio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a seguranç a, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiç a como valores supremos de uma 
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social 
e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluç ã o pací fica das 
contrové rsias, promulgamos, sob a proteç ã o de Deus, a seguinte Constituiç ã o 
da Repú blica Federativa do Brasil (BRASIL, 1988, documento on-line).
A elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação 
do espaço e de desenvolvimento social são previstos no art. 21º IX, e ficam 
a cargo da União (BRASIL, 1988). Os municípios são os entes da federação 
considerados, pela Constituição, aptos a praticar as política de desenvolvimento 
urbano. Por estarem mais próximos à população, esses entes estão mais aptos 
a definir as regras do cotidiano, baseadas nas necessidades da cidade e dos 
habitantes. O uso da Constituição necessita de leis que regulem o conteúdo 
Controle do uso e ocupação do solo urbano2
explicitado em seu texto, dentre as quais destacam-se os planos diretores e o 
Estatuto da Cidade.Plano diretor
O principal objetivo do planejamento local é o ordenamento adequado do 
território das cidades, disciplinando o uso, o parcelamento e a ocupação do solo 
urbano. Para que seja considerado urbano, o solo deve ser “[...] ordenado para 
cumprir destino urbanístico, especialmente a edifi cabilidade e o assentamento 
de sistema viário” (SILVA, 2010, p. 57). A fi nalidade de um plano diretor é 
justamente esse ordenamento. “O plano diretor pode ser defi nido como um 
conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem 
e utilizam o espaço urbano” (BRASIL, 2001a, p. 40).
Instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, 
através do qual se efetiva o processo de planejamento urbanístico local, o plano 
diretor deve ser aprovado pela Câmara Municipal e tem a sua regulamentação 
dada pela Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001b), Estatuto 
da Cidade (BRASIL, 2001a), pelo Código Florestal (Lei nº. 4.771, de 15 de 
setembro de 1965) (BRASIL, 1965) e pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano 
(Lei nº. 6.766, de 19 de dezembro de 1979) (BRASIL, 1979). 
A elaboração de um plano diretor municipal, conforme estabelecido na 
Constituição Federal, é obrigatória para cidades com população superior a vinte 
mil habitantes, bem como para cidades integrantes de regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas onde o município pretenda usar instrumentos de coerção 
para forçar a propriedade a cumprir sua função social (independentemente do 
tamanho da população), e para cidades que integrem áreas de interesse turístico 
e que estejam na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto de âmbito regional ou nacional. 
Cabe ao município definir a função social da propriedade e delimitar e 
fiscalizar as áreas subutilizadas. O plano municipal deve guiar ações que 
possam influenciar no desenvolvimento urbano, da simples abertura de uma 
via à construção de uma edificação.
Os planos diretores abordam estratégias de divisão da cidade em áreas de 
uso diferentes. O zoneamento, como é chamado esse sistema de setorização, 
destina-se a fixar os usos mais adequados à determinados locais da cidade ou, 
o contrário, fixar áreas próprias para o exercício de cada função (SILVA, 2010). 
A maneira como um lote é povoado e a relação da quantidade de edificação 
sobre ele com a área do terreno caracteriza a ocupação do solo propriamente 
dita. Essa ocupação está subordinada a índices urbanísticos específicos, 
3Controle do uso e ocupação do solo urbano
previstos no plano diretor de cada cidade, para determinada zona de uso. 
Tais índices serão abordados e esclarecidos mais adiante no capítulo.
Estatuto da Cidade
Instituído pela Lei nº. 10.257/2001 (BRASIL, 2001b), o Estatuto da Cidade 
estabelece diretrizes gerais da política urbana, com o objetivo de “[...] ordenar 
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade 
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, 
bem como o equilíbrio ambiental” (SILVA, 2010, p. 58). Assim, ele assume 
características de uma “lei geral” de urbanismo.
O Estatuto da Cidade prevê o uso de diversos instrumentos de gestão que, 
juntos, constituem uma tentativa de democratização do processo de gestão das 
cidades. Uma das principais ferramentas previstas é o plano diretor municipal. 
Diversos agentes são envolvidos no processo de gestão, como o governo e 
a população. O governo fica responsável pela criação de leis e normas que 
regulem o uso e a ocupação do solo e pelo uso adequado dos recursos humanos 
e financeiros disponíveis. Já a população deve estar disponível para participar 
das decisões, através de audiências públicas que discutam os projetos e planos 
previstos para a cidade. 
Fundamentação dos instrumentos de controle
Os instrumentos de controle urbanístico são aqueles dispositivos através dos 
quais o poder público pode verifi car e aferir a observância das normas e planos 
urbanísticos. Tais instrumentos são, segundo José Afonso da Silva (2010), 
evocados em três momentos distintos: previamente à construção, durante a 
obra e após a intervenção do interessado. A seguir, você entenderá melhor as 
vantagens e desvantagens de cada uma destas esferas de controle.
O controle prévio, ou seja, aquele realizado antes da atuação do interessado, 
é considerado o mais importante, uma vez que é o momento onde o poder 
público tem poder para impedir o início de uma intervenção que venha a ferir 
as normas. Nesta etapa são realizadas as aprovações dos projetos e emitidas 
as licenças e os alvarás para a construção.
O controle concomitante, por sua vez, é realizado durante a atuação do 
agente com interesse na intervenção. Este controle é limitado a inspeções do 
canteiro, comunicações com os envolvidos e fiscalização da obra. Pode ocorrer, 
nesta etapa, o embargo de uma obra, o que leva à paralização das atividades.
Controle do uso e ocupação do solo urbano4
Já o controle sucessivo, ou a posteriori, é realizado pelo poder público depois 
da atuação do interessado. Trata-se, nesta etapa, da emissão de documentos 
como os autos de vistoria, de conclusão da obra e do habite-se, o documento 
que certifica que a obra está apta para receber seus usuários finais.
Ordenação da atividade edilícia
O controle da atividade edilícia é um dispositivo importante no controle da 
qualidade urbana, pois tem por objetivo, como bem diz José Afonso da Silva 
(2010, p. 429), “[...] examinar todos os projetos concretos de construção para 
verifi car se se acham, ou não, em harmonia com o plano e com as regras de 
uso e ocupação do solo”.
A expressão atividade edilícia é entendida como a atividade de edificar, ou, 
simplesmente, o ato de fazer casas e edifícios. José Afonso da Silva (2010, p. 32) 
atenta para a etimologia da palavra edilícia, que tem sua acepção mais comumente 
empregada no italiano, “[...] edilizia = arte de edificar" e amplia: 
[…] cabe observar que sua etimologia mais remota se liga precisamente 
a edifício, como também a palavra “edil”. Realmente, edifício vem de 
aedifícium, ii, que, por sua vez, vem de aedifícare, que promana da 
combinação aedis + facio (defacere) — ao pé da letra: fazer residência, 
morada ou habitação (SILVA, 2010, p. 32).
A atividade edilícia é regulamentada por duas categorias de normas, 
aquelas que constam no Código Civil e aquelas que são objeto de regulamentos 
administrativos. As primeiras, descritas no enunciado do art. 1.299º do Código 
Civil (BRASIL, 2002), versam sobre o direito de vizinhança, que regula os 
conflitos de vizinhança, enquanto os segundos são “[...] normas de direito 
público que disciplinam o direito de construir” (SILVA, 2010, p. 430).
5Controle do uso e ocupação do solo urbano
O art. 1.299º do Código Civil integra a Seção VII que trata do Direito de Construir 
(BRASIL, 2002). Leia a seguir o enunciado deste artigo: “O proprietário pode levantar 
em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os 
regulamentos administrativos” (BRASIL, 2002, documento on-line).
Se você se interessar por este assunto, cabe a leitura dos artigos da Seção VII, que 
pode ser feita diretamente no link:
https://qrgo.page.link/pv5QX
O controle da atividade edilícia é feito por duas categorias de normas, as 
normas que definem o controle técnico e funcional das edificações, contidas 
nos códigos de edificações, e as que definem o controle urbanístico da atividade 
urbanística, que estão nas leis de parcelamento do solo e zoneamento.
Autorizações e licenças
Toda atividade edilícia requer uma autorização por parte do poder público 
para poder ser iniciada. Tal autorização é emitida previamente ao início da 
atividade com base nos documentos contidos no projeto legal, que devem 
responder aos critérios urbanísticos contidos na legislação pertinente.
É imprescindível para a emissão de uma licença ou autorização de obra que 
o projeto seja "aprovado" pelos órgãos competentes.É papel desta repartição 
pública zelar pelo correto cumprimento da legislação urbanística e demais 
exigências legais, como licenças de habilitação profissional — emitidas pelo 
Conselho de Arquitetura e Urbanismo ou Conselho Regional de Engenharia 
e Agronomia, para arquitetos e engenheiros, respectivamente — além do pa-
gamento das taxas necessárias junto aos conselhos profissionais e prefeituras.
Autorizações e licenças, embora pareçam nomes diferentes para a mesma 
coisa, são documentos distintos, cada um com sua particularidade. Em Direito 
de construir, Hely Lopes Meirelles (2005, p. 213) sintetiza a diferença: “O 
alvará pode ser de licença ou de autorização para construir ou lotear. O de 
licença traz presunção de definitividade, o de autorização, de precariedade” 
e completa: 
Controle do uso e ocupação do solo urbano6
Assim, quando a Prefeitura aprova o projeto de um edifício em terreno do 
requerente, adequado a essa construção, deve expedir alvará de licença para 
construir; se, porém, no mesmo terreno ela apenas consente que se construa 
provisória e precariamente um barracão para estacionamento de carros ou outra 
atividade simplesmente tolerada, mas não assegurada por lei, ela expedirá um 
alvará de autorização, revogável a qualquer tempo (MEIRELLES, 2005, p. 213).
Portanto, fica clara a distinção: as autorizações, por seu caráter temporário, 
podem ser revogadas caso as circunstâncias mudem, enquanto as licenças 
presumem a permanência perene daquela edificação cujo alvará foi expedido.
Instrumentos de controle
Como você já sabe, os dispositivos de controle urbanístico podem ser evo-
cados em três momentos distintos: antes, durante e após a obra. Agora você 
vai conhecer as ferramentas que o poder público dispõe para controlar o 
cumprimento da legislação em cada uma das três etapas.
O controle prévio, realizado antes do início da obra, é feito pela emissão 
— ou negação da emissão — dos alvarás de obra, o que permite ou impede 
que sejam iniciados os trabalhos naquela edificação.
Durante a execução da atividade controlada, o controle concomitante, 
como é conhecido, é feito a partir do exame de relatórios, inspeções, vistorias 
e fiscalizações. Em cada uma destas atividades existe a figura do fiscal, 
funcionário público cuja função é verificar se “[...] [o trabalho] está, ou não, 
sendo desenvolvido de acordo com o projeto aprovado” (SILVA, 2010, p. 450). 
O produto desta fiscalização é um “termo de ocorrência” relativo à obra vis-
toriada. Havendo alguma irregularidade, emite-se um auto de infração junto 
com uma intimação para a regularização da obra.
Após a finalização da obra, existem dois tipos de controle: o sucessivo e 
o repressivo. O primeiro é a verificação da obra executada, feita para checar 
se ela está em conformidade com a atividade e o projeto aprovados. Já o 
repressivo visa a “[...] corrigir os desvios de legalidade no cumprimento da 
legislação edilícia e urbanística” (SILVA, 2010, p. 450). Quando a obra está 
em conformidade com o projeto aprovado e a legislação é emitido o habite-se, 
ou auto de conclusão.
7Controle do uso e ocupação do solo urbano
Regulamentação e indução do uso do solo 
urbano
As normas, instituiç õ es e institutos que disciplinam o uso do solo no exercí cio 
das funç õ es de habitar, trabalhar, circular e recrear constituem o regime 
urbanístico (SILVA, 2010). Sua fi nalidade é assegurar a utilização do solo 
conforme a função social da propriedade, reservando os espaços necessários, 
em adequada localização, destinados ao desenvolvimento das atividades 
urbanas, concentrando de maneira equilibrada as atividades e a população no 
território, através do controle de uso e aproveitamento do solo, e orientando 
o desenvolvimento urbano.
O zoneamento urbano tem como finalidade regular o uso da propriedade 
do solo e das edificações em áreas homogêneas, encontrando lugar para os 
usos essenciais das construções de uma cidade. Através dele, cada atividade 
é colocada no seu local adequado, incluindo as atividades que possam geram 
transtornos para a comunidade.
As principais funções urbanas são as de habitar, trabalhar, circular e recrear. 
Através delas, o uso do solo pode ser dividido, de maneira geral, em: uso 
residencial, uso industrial, uso comercial, uso de serviços, uso institucional, 
usos viários e usos especiais. Na Figura 1 você pode ver o mapa da divisão 
territorial de Porto Alegre.
Controle do uso e ocupação do solo urbano8
Figura 1. Mapa de divisão territorial da cidade de Porto Alegre.
Fonte: Porto Alegre (2019a, p. 21).
Os modelos de assentamento urbano, em funç ã o da densidade populacional 
e edilícia desejável para determinada zona ou á rea, são definidos pelos índices 
urbanísticos. 
Taxa de ocupação e índice de aproveitamento
A densidade edilícia e populacional de uma área da cidade deve ser compatível 
com a infraestrutura e os equipamentos disponíveis. Nesse sentido, a taxa de 
9Controle do uso e ocupação do solo urbano
ocupação e o índice de aproveitamento desempenham papel fundamental na 
distribuição funcional adequada das pessoas e das edifi cações.
A taxa de ocupação define os limites de ocupação de um lote, equivalendo 
à área do terreno edificável. Através desse índice, é estabelecida a relação 
entre a área ocupada pela projeção horizontal da edificação e a área do terreno. 
A taxa de ocupação costuma aparecer de duas maneiras: porcentagem, de 0 
a 100%, ou índice, de 0 a 1. Por exemplo, uma taxa de 0,65 significa que a 
projeção horizontal da edificação pode ocupar 65% da área do terreno. O 
índice, ou coeficiente, de aproveitamento dita a quantidade de edificação, em 
metros quadrados, que é permitida construir na superfície do terreno. Aqui, 
a relação acontece entre a área total da edificação (e não somente de sua 
projeção horizontal) e a área do lote. As normas estabelecem coeficientes de 
aproveitamento máximo, para que se limite a área total construída em um lote. 
Por exemplo, em um terreno com área de 100 m2 e índice de aproveitamento 
igual a 3 pode ser construída uma edificação de até 300 m2. 
Esses dois índices — taxa de ocupação e índice de aproveitamento — 
estão correlacionados. O índice de aproveitamento será aplicado dentro dos 
limites demarcados pela taxa de ocupação máxima. Assim, se o índice de 
aproveitamento de um terreno aumenta, ao passo que a taxa de ocupação é 
mantida, a metragem quadrada a mais que poderá ser construída ocasiona sua 
elevação vertical (uma vez que a projeção horizontal deve permanecer igual). 
A taxa de ocupação, quando aumenta, permite construções mais baixas, mas 
sacrifica áreas livres dentro do terreno
Uma taxa de ocupação maior que 1 jamais pode ocorrer, tendo em vista que isso 
representaria uma edificação ocupando uma área maior que a área do lote. 
Gabaritos
No que diz respeito ao direito de construir, o termo gabarito é utilizado para 
fi xar a altura máxima das edifi cações: é a medida entre o nível do ponto médio 
da rua e o plano horizontal que passa pelo ponto mais alto da construção. Um 
dos parâmetros utilizados para estipular o gabarito é a largura da rua. Assim, 
Controle do uso e ocupação do solo urbano10
busca-se um equilíbrio entre os dois elementos básicos da estrutura de uma 
cidade: o conjunto de edifi cações e os equipamentos públicos. É possível 
expressar esse índice na forma de número de pavimentos ou em medidas 
lineares. No Quadro 1, a seguir, vemos o regime volumétrico do plano diretor 
de Porto Alegre.
Fonte: Adaptado de Porto Alegre (2019b).
Área de 
ocupação Código
Altura
Taxa de 
ocupação
Máxima
(m)
Divisa
(m)
Base
(m)
Intensiva
01 9,00 9,00 — 66,6
02 9,00 9,00 4,00 75%
03 12,50 12,50 — 75%
03a 12,50 9,00 — 75%
04 12,50 12,50 9,00 75% e 90%
05 18,00 12,50 4,00 75% e 90%
06 18,00 9,00 4,00 75%
07 18,00 18,00 — 75%
08 18,00 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%
09 42,00 12,50 e 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%
11 52,00 12,50 e 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%
13 52,00 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%15 33,00 12,50 e 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%
17 27,00 12,50 e 18,00 4,00 e 9,00 75% e 90%
19 — — 9,00 75% e 90%
Intensiva 
e rarefeita
21 9,00 9,00 — 20%
23 9,00 9,00 — 50%
25 Regime urbanístico próprio
Quadro 1. Regime volumétrico do plano diretor da cidade de Porto Alegre
11Controle do uso e ocupação do solo urbano
Recuos
Os afastamentos entre o limite externo da projeção horizontal da edifi cação 
e as divisas do terreno são chamados de recuos. Existem recuos de três tipos: 
de frente, de fundos e laterais, sendo medidos, respectivamente, em relação ao 
alinhamento do terreno, em relação à divisa dos fundos do lote e em relação 
às divisas laterais do lote.
A imposição de recuos proporciona aos habitantes ambientes mais saudáveis 
e seguros, uma vez que garantem adequadas condições de ventilação e 
iluminação, proporcionam segurança às crianças em seus locais de recreio, 
criam espaço para distração de pessoas mais velhas, reduzem riscos de 
incêndios e asseguram espaços para árvores e vegetações (SILVA, 2010).
Taxa de permeabilidade
Nos lotes urbanos, uma parte da área do terreno deve ser livre de edifi cação, 
mantendo-se permeável ou semipermeável. Essa área mínima é estabelecida 
pelo índice denominado taxa de permeabilidade. Sua fi nalidade é assegurar 
que haja superfície sufi ciente para a absorção da água da chuva, permitindo 
que ela chegue sem impedimento até o lençol freático.
A taxa de permeabilidade diz respeito à área do terreno que deve ser livre 
de edificação, mantendo-se permeável ou semipermeável. O objetivo dessa 
ferramenta é garantir que haja superfície suficiente para permitir a absorção 
das águas pluviais.
Como foi dito, a cidade é um palco de encontros e de trocas. As normas 
que regulamentam o uso do solo estabelecem alguns parâmetros para que 
todos obedeçam às mesmas regras, independentemente de poder econômico 
ou de favorecimento pessoal. Além disso, o papel de destaque atribuído à 
cidade pela lei é testemunho da importância desse espaço na construção 
de uma sociedade apoiada na cidadania, dignidade dos seres humanos e no 
pluralismo de valores e ideais.
Controle do uso e ocupação do solo urbano12
BRASIL. Câmara dos Deputados. Estatuto da cidade: guia para implementação pelos 
municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 
2001a.
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Acesso em: 25 jul. 2019.
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BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Lei nº. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui 
o Código Civil. Brasília, DF, 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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MARQUES, J. D. Introdução ao estudo do direito. 4. ed. Lisboa: Centro de Estudos de 
Direito Civil, 1972.
MEIRELLES, H. L. Direito de construir. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de meio Ambiente e da 
Sustentabilidade. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental – PDDUA. 2019a. 
Disponível em: http://lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/spm/usu_doc/
guia_pddua.pdf. Acesso em: 25 jul. 2019. 
PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de meio Ambiente e da 
Sustentabilidade. Regime volumétrico – Anexo 7. 2019b. Disponível em: http://lproweb.
procempa.com.br/pmpa/prefpoa/spm/usu_doc/anexo_7revisao.pdf. Acesso em: 25 
jul. 2019. 
SABOYA, R. Planos diretores como instrumento de orientação das ações de 
desenvolvimento urbano. Vitruvius, ano 7, n. 074.05, jul. 2006. Disponível em: http://
www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/07.074/338. Acesso em: 25 jul. 2019.
SILVA, J. A. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2010.
13Controle do uso e ocupação do solo urbano
DICA DO PROFESSOR
A não adequação de um conjunto de edificações ou espaço urbano aos índices urbanísticos 
previstos pelo Plano Diretor pode causar uma série de transtornos à cidade e aos indivíduos. A 
permeabilidade do espaço construído, em especial, é de extrema importância para a prevenção 
de danos ambientais.
Na Dica do Professor, você vai aprender um pouco mais sobre a taxa de permeabilidade e 
conhecer algumas boas práticas que podem ser adotadas no projeto e no planejamento de 
construções.
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EXERCÍCIOS
1) A forma das cidades é definida tanto pelas ações das pessoas que a ocupam quanto 
pela legislação que estabelece os parâmetros, os critérios e as diretrizes de uso do 
espaço urbano. A lei que atribui aos municípios o papel de elaborar o instrumento 
básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana é a seguinte:
A) Código Civil.
B) Plano Diretor.
C) Norma da ABNT.
D) Estatuto da Cidade.
E) Constituição Federal.
2) 
A Constituição Federal atribui aos municípios o papel de elaborar a norma que disciplina a política de desenvolvimento e de expansão urbana. Mais importante é entender a lógica dessa decisão. Isso permite que o ente da Administração Pública direta mais próximo do cidadão elabore a norma. O Estatuto da Cidade apenas complementará a atribuição feita pela Constituição. Normas da ABNT não são leis, pois não são elaboradas atendendo ao processo legislativo e não são criadas por representantes democraticamente eleitos. O Plano Diretor é o próprio instrumento e o Código Civil não disciplina a matéria.
O Plano Diretor é um importante instrumento para o desenvolvimento urbano; no 
entanto, não é obrigatório para todas as cidades. De acordo com a Constituição 
Federal, assinale a alternativa correta referente à obrigatoriedade do Plano Diretor: 
A) É prescindível para municípios com perímetro urbano maior que 20 mil metros. 
B) É obrigatório para cidades com mais de 10 mil habitantes. 
C) É desnecessário para cidades turísticas com até 50 mil habitantes. 
D) Será indispensável quando o município tiver mais de 50% da sua área urbanizada.
E) É obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes. 
3) José economizou dinheiro por 30 anos para construir a sua casa própria. Em posse 
do projeto arquitetônico da residência, pleiteia junto à Administração Pública licença 
para construção. A qual tipo de ato de controle a situação acima se refere?
A) Controle sucessivo.
B) Controle a posteriori.
C) Controle concomitante.
D) Fiscalização de obra.
E) Controle prévio.
A legislação utiliza parâmetros de controle para disciplinar o uso do solo e 
influenciar a forma das edificações. Sobre os parâmetros de controle previstos na 
4) 
Segundo a CF, é obrigatório o Plano Diretor para (a) cidades com mais de 20 mil habitantes; (b) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas onde o município pretenda usar instrumentos do § 4º do artigo 182, da CF/88, independente de sua população; (c) integrantes de áreas de interesse turístico inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto de âmbito regionalou nacional. A Constituição não faz menção ao perímetro urbano e à área urbanizada como critérios de exigibilidade do Plano Diretor.
Trata-se de uma modalidade de controle prévio, cujo exemplo mais comum é a licença para construir. Controle sucessivo, também chamado de controle "a posteriori", é uma modalidade que ocorre depois da ação do interessado, como o habite-se, que é expedido após a conclusão da obra. Controle concomitante ocorre durante a atuação do interessado, e a fiscalização de obra é um exemplo dessa modalidade de controle.
legislação, é possível afirmar o seguinte:
I - A Taxa de Permeabilidade diz respeito ao fluxo de veículos nas vias urbanas; uma 
cidade é mais permeável à medida que favorece o uso de diversos modais de 
transporte, como por exemplo, carro, bicicleta, pedestre.
II - Recuos são os afastamentos entre o limite externo da projeção horizontal da 
edificação e as divisas do terreno.
III - Índice de Aproveitamento é calculado a partir da área do terreno e determina o 
seu potencial construtivo. Esse índice guarda relação com a Taxa de Ocupação.
Quais assertivas estão corretas?
A) Apenas I.
B) Apenas II.
C) Apenas III.
D) Apenas I e II.
E) Apenas II e III.
5) Uma das classificações dos atos administrativos diz respeito à sua precariedade, isto 
é, à possibilidade de poderem ser revogados ou não pela administração. Dentre as 
alternativas a seguir, qual é um exemplo de ato perene?
A) Autorização.
B) Projeto arquitetônico.
C) Plano Diretor.
A taxa de permeabilidade diz respeito à área do terreno que deve ser livre de edificação, mantendo-se permeável ou semipermeável. O objetivo dessa ferramenta é garantir que haja superfície suficiente para permitir a absorção das águas pluviais. Recuos são os afastamentos entre o limite externo da projeção horizontal da edificação e as divisas do terreno. A imposição de recuos proporciona aos habitantes ambientes mais saudáveis e seguros, uma vez que garantem adequadas condições de ventilação de iluminação. O índice de Aproveitamento é uma relação matemática que determina o potencial construtivo do terreno e guarda relação com a Taxa de Ocupação, uma vez que esses dois critérios podem ser associados com a verticalização das cidades.
A autorização é um ato precário, isto é, pode ser revogada pela Administração Pública por juízo de conveniência e oportunidade, por exemplo, autorização para a construção de comércio em área pública. O projeto arquitetônico compreende a atividade técnica do profissional da arquitetura, pode ser elaborado tanto em âmbito privado por particulares ou por servidores públicos dos diferentes entes da Administração Pública. O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, trata-se de lei aprovada pela Câmara Municipal. A Fiscalização de obra é ato concomitante que ocorre durante a atuação do agente, por exemplo, fiscalização durante a obra. Todavia, a licença é um ato que traz presunção de definitividade.
D) Fiscalização de obra.
E) Licença para construir.
NA PRÁTICA
A elaboração de um estudo de viabilidade não se confunde com a de um projeto de arquitetura. 
Este é o processo necessário para o desenvolvimento de um conjunto de notações e 
representações que viabilizará a construção de um edifício; aquele, uma ferramenta para análise 
financeira, econômica e urbanística da viabilidade do empreendimento.
Na Prática, você irá conhecer o caso do arquiteto Felipe, e saber como ele elaborou um estudo 
de viabilidade de incorporação imobiliária a partir de dados preliminares relativos aos 
parâmetros de controle e de uso do solo. 
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SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
O que é Plano Diretor?
O blog Urbanidades apresenta de maneira clara e objetiva alguns conceitos frequentes no 
discurso sobre as cidades. Neste artigo, o portal traz uma definição breve e precisa de Plano 
Diretor.
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Estatuto da Cidade: antecedentes e perspectivas
Em 2019, o Estatuto da Cidade completa 18 anos. Neste vídeo, o arquiteto e mestre em 
planejamento urbano José Roberto Bassul comenta o contexto em que a norma foi criada e os 
novos desafios envolvendo o planejamento urbano.
Highlight
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Operações urbanas consorciadas no Brasil e o caso de Fortaleza
As operações urbanas consorciadas são uma ferramenta introduzida no ordenamento jurídico 
brasileiro, pelo Estatuto da Cidade, como uma espécie de parceria público-privada. Neste artigo, 
a ferramenta é apresentada contextualizando-a com o caso da cidade de Fortaleza.
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