Livro Digital de Legislação Urbanística Aplicada

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LEGISLAÇÃO 
URBANÍSTICA APLICADA
Legislação Urbanística Aplicada
Flávio Kendi HiasaFlávio Kendi Hiasa 
GRUPO SER EDUCACIONAL
gente criando o futuro
A disciplina de Legislação Urbanística Aplicada irá apresentar ao aluno os elemen-
tos do Direito Urbanístico Brasileiro, indo desde a origem do conceito até seus prin-
cípios, regulamentação das cidades, direitos e deveres da vizinhança, construção, 
tombamento, desapropriações e usucapião, entre outros.
Inicialmente, será apresentado o conceito de cidades, e as necessidades do ser hu-
mano em relação a estas, a evolução histórica do pensamento urbanístico e a de-
manda pela gestão democrática das cidades, com a participação orgânica dos entes 
públicos e privados.
Posteriormente, será apresentada a visão geral das políticas públicas urbanísticas, 
tais como as diretrizes do Estatuto da Cidade, o plano diretor e os instrumentos de 
intervenção urbanística na propriedade.
Por � m, serão estudados os direitos e deveres individuais nas edi� cações, e como dá-
-se a obtenção de licenças, além do parcelamento do solo e as políticas de regulariza-
ção fundiária, dando, assim, uma visão completa da legislação urbanística brasileira.
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URBANÍSTICA APLICADA
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Flávio Kendi Hiasa
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ASSISTA
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mentares ou aprofundadas sobre o conteúdo estudado.
CITANDO
Dados essenciais e pertinentes sobre a vida de uma determinada pessoa 
relevante para o estudo do conteúdo abordado.
CONTEXTUALIZANDO
Dados que retratam onde e quando aconteceu determinado fato;
demonstra-se a situação histórica do assunto.
CURIOSIDADE
Informação que revela algo desconhecido e interessante sobre o assunto 
tratado.
DICA
Um detalhe específico da informação, um breve conselho, um alerta, uma 
informação privilegiada sobre o conteúdo trabalhado.
EXEMPLIFICANDO
Informação que retrata de forma objetiva determinado assunto.
EXPLICANDO
Explicação, elucidação sobre uma palavra ou expressão específica da 
área de conhecimento trabalhada.
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Unidade 1 - Direito Urbanístico: noções gerais
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 12
Direito urbanístico e o urbanismo .................................................................................... 13
Legislação urbanística básica e competências em matéria urbanística ................. 25
Princípios do direito urbanístico ...................................................................................... 27
Função social da cidade ................................................................................................ 31
Função social da propriedade ....................................................................................... 32
Planejamento participativo ............................................................................................ 34
Gestão democrática das cidades ................................................................................. 36
Sintetizando ........................................................................................................................... 39
Referências bibliográficas ................................................................................................. 40
Sumário
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Sumário
Unidade 2 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 42
Estatuto da Cidade................................................................................................................ 43
Diretrizes gerais ............................................................................................................... 44
Rol de instrumentos da política urbana ....................................................................... 46
Função social da propriedade urbana ............................................................................. 47
Instrumentos de intervenção urbanística na propriedade ........................................... 56
Efetividade dos instrumentos urbanísticos ..................................................................... 64
Sintetizando ........................................................................................................................... 66
Referências bibliográficas ................................................................................................. 67
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Sumário
Unidade 3 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 69
Direito de construir e seus limites: fundamentos .......................................................... 70
Restrições de vizinhança ............................................................................................... 70
Limitações administrativas ................................................................................................ 74
Licenças e autorizações urbanísticas ......................................................................... 74
Poder de polícia ............................................................................................................... 75
Elementos do traçado urbano ....................................................................................... 77
Parcelamento do solo urbano: conceitos ....................................................................... 78
Fases .................................................................................................................................. 82
Modalidades de parcelamento .......................................................................................... 86
Desmembramento ........................................................................................................... 86
Loteamento ....................................................................................................................... 87
Concurso voluntário ........................................................................................................ 89
Loteamentos fechados ................................................................................................... 90
Loteamentos ilegais ............................................................................................................. 91
Loteamentos irregulares ................................................................................................ 92
Loteamentos clandestinos ............................................................................................. 96
Sintetizando ...........................................................................................................................99
Referências bibliográficas ............................................................................................... 100
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Sumário
Unidade 4 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ......................................................................................................... 103
Regularização fundiária .................................................................................................... 104
Espécies de regularização fundiária .......................................................................... 106
Interesse social e interesse específico na regularização fundiária ....................... 108
Instrumentos de regularização fundiária ...................................................................... 109
Legitimação de posse ................................................................................................... 111
Usucapião especial de imóvel urbano ....................................................................... 113
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (Cuem) .................................... 115
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ............................................................... 116
Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) .............................................................. 118
Estratégia de regularização fundiária urbana no PDOT ............................................. 121
Registro da regularização fundiária urbana ................................................................. 125
Sintetizando ......................................................................................................................... 129
Referências bibliográficas ............................................................................................... 130
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Olá alunos e alunas!
A disciplina de Legislação Urbanística Aplicada irá apresentar ao aluno os 
elementos do Direito Urbanístico Brasileiro, indo desde a origem do concei-
to até seus princípios, regulamentação das cidades, direitos e deveres da vizi-
nhança, construção, tombamento, desapropriações e usucapião, entre outros.
Inicialmente, será apresentado o conceito de cidades, e as necessidades do 
ser humano em relação a estas, a evolução histórica do pensamento urbanísti-
co e a demanda pela gestão democrática das cidades, com a participação orgâ-
nica dos entes públicos e privados.
Posteriormente, será apresentada a visão geral das políticas públicas ur-
banísticas, tais como as diretrizes do Estatuto da Cidade, o plano diretor e os 
instrumentos de intervenção urbanística na propriedade.
Por fi m, serão estudados os direitos e deveres individuais nas edifi cações, 
e como dá-se a obtenção de licenças, além do parcelamento do solo e as políti-
cas de regularização fundiária, dando, assim, uma visão completa da legislação 
urbanística brasileira.
Bons estudos!
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Apresentação
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Aos meus pais, Cassia e Keizo, meus irmãos, Yuri e Igor, à Mylla e ao Felipe, 
pessoas essenciais para a conclusão desta obra.
O professor Flávio Kendi Hiasa é 
advogado e possui mais de 15 anos 
de experiência nos setores público 
e privado, é inscrito na Ordem dos 
Advogados do Brasil, seção São Pau-
lo, OAB/SP, membro do Núcleo de 
Memória dos Direitos Humanos da 
Ordem dos Advogados do Brasil, Se-
ção São Paulo, OAB/SP e bacharel em 
Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica de São Paulo, SP, PUC/SP, for-
mado em 2003.
Atualmente, é sócio do departamen-
to contencioso cível de um renomado 
escritório de advogados. Já foi diretor 
judicial na Prefeitura de Osasco, SP e 
coordenou o departamento jurídico de 
grandes multinacionais.
Currículo Lattes:
http://lattes.cnpq.br/6761657612944688
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 10
O autor
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DIREITO URBANÍSTICO: 
NOÇÕES GERAIS
1
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Introduzir o direito urbanístico;
 Conceituar cidade;
 Conhecer a evolução dos princípios do urbanismo;
 Compreender a adoção das diretrizes do urbanismo no direito pátrio;
 Explorar a cooperação entre o setor público e privado e a gestão democrática 
das cidades.
 Direito urbanístico e o urbanismo
 Legislação urbanística básica e 
competências em matéria urba-
nística
 Princípios do direito urbanístico
 Função social da cidade
 Função social da propriedade
 Planejamento participativo
 Gestão democrática das cidades
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Direito urbanístico e o urbanismo
Conceito de cidade
Originalmente, o termo “cidade” era utilizado de forma a conceituar um con-
glomerado urbano, nos quais as pessoas eram regidas por uma mesma norma. 
Somente no século XIX passou-se a tentar precisar um outro conceito para cida-
de, ainda próximo à visão anterior, defi nindo-a como um adensamento de pes-
soas em determinado local do solo de forma a facilitar a realização do trabalho, 
comércio, lazer e demais necessidades.
A partir de então, o conceito de cidade passou a evoluir além dos simples cri-
térios de aglomeração em um espaço, levando-se em consideração as atividades 
humanas exercidas nesse mesmo local, como infl uência de aspectos culturais, 
sociais e políticos, concebendo assim, também, o conceito de urbanismo e a ne-
cessidade da construção das cidades para o ser humano.
Atualmente, o conceito de cidade ultrapassa a mera noção espacial de um 
conglomerado, e leva-se em consideração toda a sua estrutura para o aten-
dimento do ser humano, principalmente após a evolução do urbanismo. Im-
portante ressaltar que esse último apregoa a necessidade da construção da 
urbe, de forma a atender todas as demandas dos indivíduos, como pode ser 
verifi cado a seguir.
Carta de Atenas
O atual conceito de urbanismo começou a tomar forma no início do sécu-
lo XX, tendo como marco o evento denominado 1º Congresso Internacional 
de Arquitetura Moderna, ou o I-CIAM, realizado no Castelo de La Sarraz, 
Suíça, em 1928, sendo esse o responsável por defi nir os novos parâmetros 
da arquitetura e urbanismo.
Com o urbanismo, nascia a noção de construção e desenvolvimento das ci-
dades para o atendimento das necessidades do indivíduo em sua moradia, tra-
balho, lazer e transporte. Isso deve ocorrer de forma totalmente funcional, ao 
mesmo tempo em que deve haver preocupação com a preservação do patrimô-
nio histórico da cidade. Surge, assim, a ideia de zoneamento do espaço urbano.
Pensava-se que, por meio da certifi cação de plena circulação, garantir-se-ia, 
também que todas as outras necessidades do indivíduo pudessem ser atendidas 
ante a possibilidade de acesso ao trabalho, lazer e moradia. Ademais, há a pers-
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Figura 1. Ilustração chave contida em A Carta de Atenas. Fonte: CORBUSIER, 1992, n.p.
pectiva de a cidade prover equipamentos suficientes para a salvaguarda do lazer 
e moradia, com amplos espaços para o convívio público.
Posto isso, de tais congressos o francês Le Corbusier compilou as princi-
pais ideias envolvidas, nascendo, assim, a obra denominada Carta de Atenas. 
Ela é dividida em três partes, a saber: generalidades, estado atual crítico das 
cidades e conclusões.
Na seção introdutória, Le Corbusier procura demonstrar que a cidade é 
uma parte orgânica de um conjunto de fatores sociais, políticos e econômicos, 
submetidos às condições geográficas, que acabaram por moldar as cidades ao 
longo do tempo.
Já na segunda parte, são apresentados os novos ideais de habitação e urba-
nismo, explanando os principais conceitos que ainda permeiam o urbanismo 
contemporâneo. Um exemplodisso é a noção de circulação como forma de ga-
rantir o acesso aos equipamentos públicos, trabalho, lazer e moradia; embora, 
àquela época, imaginava-se que as vias de circulação deveriam ser ocupadas, 
predominantemente, por carros, o que, atualmente, demonstra não ser o mé-
todo mais adequado para um grande centro urbano.
Uma das características do que se pensava para o desenvolvimento das ci-
dades presente na Carta de Atenas é a total segregação espacial por funções, ou 
seja: a completa separação da moradia, equipamentos de lazer e também dos 
locais de trabalho de acordo com suas funções.
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Um dos maiores exemplos que se pode ter do modelo estrutural de cida-
de construída sob os princípios desse conceito de urbanismo é o Plano Piloto 
de Brasília, no Distrito Federal, em que pode-se notar a distribuição dos equi-
pamentos públicos, áreas de habitação e lazer próximos, grandes vias para a 
circulação predominantemente de automóveis e isolamento de determinados 
serviços, como bairros somente de hotéis ou hospitais.
Figura 2. Visão panorâmica de Brasília, DF, demonstrando a separação das edificações e o modelo de circulação que 
prioriza automóveis. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 16/07/2020. 
Todavia, tomando-se como exemplo o próprio Plano Piloto, nota-se que os 
ideais preconizados não resistiriam ao avanço do crescimento populacional 
e, consequentemente, das cidades, trazendo grandes desafios aos pensado-
res urbanistas. Não obstante, o entendimento da importância da circulação, 
o meio de transporte anteriormente eleito, sobrecarrega, fatalmente, todo o 
sistema, assim como a própria demanda pela construção de equipamentos pú-
blicos nas grandes cidades.
Outras questões passam a ser discutidas e apontadas nos resultantes críti-
cos da cidade tida como moderna. Assim, a cidade-máquina modela um novo 
tipo de homem universal urbano, pautando-se no modo de vida consumista 
que contribui para a perda do sentido de lugar nas cidades, bem como inter-
pretando a natureza como uma resultante das fabricações humanas.
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CURIOSIDADE
Vale destacar o surgimento de um movimento norte-americano cha-
mado Novo Urbanismo que, ao elaborar uma carta no modelo da Carta 
de Atenas, almeja uma remodelação na forma de conceber o espaço 
urbano. Com uma visão focada no conceito de garantia de um sentido 
de lugar, busca garantir um sentimento de pertencimento por meio da 
elaboração de comunidades compactas, multifuncionais e independen-
tes do transporte particular. 
A cidade formulada pelo pensamento desenvolvimentista não considerava 
as relações complexas da vida urbana: os valores da população e a inter-rela-
ção das funções e atividades humanas. Esses novos desafios demonstraram a 
impotência da gestão vertical do processo de formação e desenvolvimento das 
cidades, culminando, assim, em novas soluções e aprimoramento dos concei-
tos outrora bastante festejados. Essas novas soluções foram condensadas na 
chamada Nova Carta de Atenas, de 1998.
Nova Carta de Atenas
Com o avanço da tecnologia, como a produção em massa trazida pelo for-
dismo, além das melhorias em saúde e saneamento básicos, houve um cresci-
mento populacional acelerado. Isso demandou da cidade uma capacidade de 
gestão que ultrapassa os próprios limites do Estado em relação às políticas 
urbanas, sendo inevitável, assim, contar com a participação popular para as 
decisões nessa área.
A preocupação com o bem-estar do ser humano ainda persiste, mas diante 
da impossibilidade de concretização dos princípios preconizados na Carta de 
Atenas, entendeu-se que os Estados sozinhos são incapazes de refletir acerca 
do desenvolvimento das cidades. Isso se dá, também, pelo avanço tecnológico, 
com a evolução industrial e a popularização de automóveis, eletrodomésticos 
e desenvolvimentos na área de saúde.
Preservando-se os conceitos já existentes anteriormente, a Nova Carta de 
Atenas (1998) procura dar uma visão adaptada, que evolui simultaneamente às 
novas demandas de crescimento populacional e das cidades, definindo uma 
agenda urbana e abordando o papel do Planejamento Urbano como um novo 
pensar e fazer a cidade. Verifica-se, ainda, o predomínio do conceito da circula-
ção, ligando as demandas de habitação, trabalho e lazer.
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A carta, resultante de discussões ocorridas no âmbito europeu no decorrer da dé-
cada de 90, enfatiza a necessidade de ação em postos-chave: promoção da competi-
tividade econômica e empregos; amparo da coesão social e econômica; efetivação do 
desenvolvimento sustentável e da qualidade de vida; e melhoria do transporte.
Norteada pela análise de dez questões (demografia e habitação, questões sociais, 
cultura e educação, sociedade informatizada, meio ambiente, economia, movimento, 
escolha e diversidade, segurança e saúde) atreladas ao aspecto espacial de planeja-
mento, a carta relaciona a forma urbana ao seu caráter intrínseco (genius loci). Dessa 
forma, o planejamento regional deve possibilitar a hierarquia e a funcionalidade das 
relações intra-urbanas e regionais.
Ela também reconhece, de forma positiva, o desenvolvimento do conceito de “ci-
dade cluster”, cada qual com suas propostas e identidades, interligadas por um eficien-
te transporte.
A grande alteração trazida, no entanto, é a adição da necessidade de horizontali-
zar as decisões para o desenvolvimento das cidades, democratizando-se, por meio da 
criação de conselhos populares, realização de consultas públicas e referendos. Assim, 
estipula-se uma cidade para todos, estabelecendo que seja garantida a incorporação 
dos grupos na vida econômica, social e cultural, por meio da participação popular nas 
diversas tomadas de decisões.
Participação popular
Conceito modermo de urbanismo
Lazer
Trabalho
Habitação
C
I
R
C
U
L
A
Ç
Ã
O
Figura 3. Gráfico visual do modelo pensado na Nova Carta de Atenas com a participação popular, permeando todo o 
processo de desenvolvimento, enquanto a circulação garante o acesso a todos os espaços.
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A Carta busca assegurar uma maior harmonia entre as construções, ob-
jetivando o desenvolvimento de uma rede de cidades coerentes. Para essa 
finalidade, a de pensar o espaço urbano como um local de desenvolvimento 
sustentável, pauta-se no planejamento estratégico do território que engloba 
trabalhos multidisciplinares, os quais irão debater, no plano crítico, a melhor 
gestão do espaço comum. Assim, a atividade do urbanista possibilita a anteci-
pação e prevenção dos impactos no espaço e na sociedade.
A Nova Carta de Atenas é dividida em duas grandes partes: na Parte A, são 
apresentados os objetivos de uma rede de cidades, que devem conservar a 
riqueza cultural e diversidade concebidas durante suas histórias, além de pro-
mover uma multitude de redes, plenas de conteúdos e funções úteis. Essas ci-
dades também devem buscar a completude e a cooperação, embora permane-
çam competitivas e criativas, contribuindo ao bem-estar dos seus habitantes.
Ainda na Parte A, a Nova Carta elenca uma visão de cidade coerente, uma 
projeção daquilo que entendemos e desejamos como cidade hoje e em seu 
plano futuro. Essa cidade busca uma ampla interligação, atuando em diferen-
tes escalas, passando pelas coerências visuais e materiais das edificações, de 
funções urbanas, infraestruturas e uso das tecnologias como ferramenta de 
informação e comunicação.
A cidade do século XXI não apresenta um discernimento óbvio em função 
do espraiamento das atividades humanas, que avançam sobre os tecidos ur-
banos e espaços limítrofes, sejam eles rurais ou naturais. Assim, as redes de 
transporte e outras infraestruturas urbanas consolidadaspara promover as 
ligações das atividades são afetadas, diretamente, por esse comportamento, 
que promove a degradação do espaço.
Colabora com o agravamento desse fato o surgimento de ligações entre ci-
dades pequenas e grandes, as quais favorecem o aparecimento de um conti-
nuum urbano, transformando, dessa maneira, as cidades em componentes de 
uma rede informal.
Como uma questão de construção temporal, falta às cidades uma coerência 
de evolução no tempo, uma identidade que as preserve diante de um mundo 
em constantes transformações e que não afete as diferenças sociais e cultu-
rais. Assim, a Cidade Coerente deve prezar pelo reconhecimento de cada um 
como indivíduo livre e representante de um todo.
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Para se alcançar a coerência no plano das disparidades sociais, a cidade al-
mejada deve buscar uma abrangente diversidade de escolhas, sejam econômi-
cas ou de empregos, para seus habitantes e trabalhadores. Deve-se assegurar 
saúde, educação e acesso ao maior número possível de equipamentos para o 
homem que habita e trabalha.
Outro fator relevante, que contribui para o equilíbrio social, é o desenvol-
vimento de uma nova forma de representação e participação, facilitando o 
acesso às informações, tanto dos residentes quanto dos cidadãos. Forma-se, 
assim, uma rede de cidadãos ativos que possuem voz e representatividade, 
participando da solidificação do ambiente urbano.
Outrossim, as diferentes culturas provenientes de imigrações urbanas po-
derão contribuir para o fortalecimento de um fator muito arraigado para a for-
mação da identidade pessoal do cidadão: a identidade urbana. Essa proverá de 
uma maior ou total integração entre culturas distintas, garantindo uma diversi-
dade maior e contribuindo para o enriquecimento da vida citadina.
O sistema de transporte deverá ser composto das mais diversas modali-
dades, facilitando a relação de escala estratégica entre vizinhança, cidade e 
região. A escala das cidades, compostas em rede, deve facilitar a melhoria das 
condições de trocas nas diferentes modalidades de transporte, contribuindo, 
assim, para sua mobilidade.
O acesso aos equipamentos e serviços (educativos, culturais, comerciais e de 
lazer), bem como a moradia, devem ser assegurados, seja nos setores de segu-
rança ou financeiros. Esse acesso deve estar adaptado, notadamente, às rápidas 
evoluções de necessidades e disponibilidade, apresentando um programa que 
permita a flexibilização e adaptação aos novos modelos de usos da cidade.
Outro conceito que a Carta enfoca é relativo às novas abordagens que as 
cidades deverão adotar em relação a sua estratégia de escolha econômica, le-
vando em consideração as aplicações tecnológicas, tanto nos meios de pro-
dução, como nos de serviço. Tratando-se dos meios de produção, a relação 
qualidade/preço entre os custos a pagar e as facilidades disponíveis serão fa-
tores fundamentais para a eleição dos locais de instalação das empresas. Com 
relação aos serviços, as características qualitativas prevaleceram.
O sucesso econômico dessas cidades se dá por meio da capitalização de 
suas vantagens competitivas, em que cidades coerentes que capitalizam seus 
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atributos culturais e naturais administram seus valores culturais e históricos e 
promovem suas singularidades apresentam vantagens notáveis.
A competitividade das cidades ocorre por meio de uma rede interligada (em 
que o papel do desenvolvimento estratégico é de suma importância), onde as 
cidades surgem como nós. Cada uma delas poderá desempenhar papéis distin-
tos, indo desde especializações diferentes ou semelhantes até trocas de bens 
e partilha de interesses comuns. Essas inter-relações dependerão da natureza 
das relações esperadas, podendo ser de fluxo de bens materiais e imateriais, 
informações e funções comuns.
A harmonização econômica entre as cidades favorece suas diversida-
des, encorajando a especialização e diversificação em decorrência das 
vantagens competitivas. O desempenho econômico (patrimônio natural e 
cultural, recursos humanos habilitados e especializados, localização estra-
tégica) remodelado de diferentes formas, contribui para a determinação 
do equilíbrio próprio de cada cidade.
O desenvolvimento sustentável do 
espaço urbano, visando uma maior sa-
lubridade e, consequentemente, uma 
vida urbana mais saudável, leva, em 
consideração, aspectos de preserva-
ção das cidades contra o excesso de 
poluição; a utilização de forma racio-
nal dos recursos disponíveis; a pro-
dução de energias majoritariamente 
renováveis; um sistema coerente e 
autossuficiente de transformação dos resíduos produzidos e o gerenciamento 
dos recursos consumidos, readaptando suas necessidades com o auxílio da 
tecnologia voltada para reutilização e reciclagem.
Configurando-se como um recurso para a obtenção de maior saúde nas 
cidades, o planejamento territorial atua como ferramenta para a criação de 
espaços livres, bem como garantindo a proximidade humana de seu espaço 
de vivência e trabalho, com os patrimônios culturais e naturais preservados. 
Dessa forma, este atua como uma eficaz garantia da relação de pertencimento 
do homem ao sítio do qual faz parte.
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A prudência do planejamento possibilitará uma melhora na articulação 
das diferentes redes espaciais. Nas cidades coerentes, as funções essen-
ciais dos centros e demais nós serão mantidas e melhoradas, ao passo que 
os espaços naturais serão protegidos contra a extensão e multiplicação 
das redes urbanas.
Tanto o desenho urbano como a composição urbana apresenta-se como 
ferramenta importante para o renascimento das cidades. Esses elementos 
permitem a preservação da característica própria das cidades, contrarian-
do a tendência de homogeneização das relações interpessoais através de 
politicas de espaços urbanos e intervenções distintas, como: o desenho 
e a composição urbana (melhorias e proteções das ruas, praças, ou seja, 
locais de coesão social); a reabilitação das áreas degradadas; melhorias no 
sentimento individual e coletivo de segurança (fatores para a liberdade e o 
bem-estar individual e social); excelência estética nos locais da cidade; va-
lorização da diversidade de caráter das cidades (espírito próprio do lugar) 
e a proteção dos elementos naturais ou culturais.
Já a Parte B traz as visões que fundamentam a Nova Carta de Atenas, 
com o levantamento dos desafios e questões que afetam as cidades, além 
dos compromissos que urbanistas precisam assumir para dar prática a essa 
nova visão, separando-as em quatro grupos, a saber: sociais e políticas, eco-
nômicas e tecnológicas, ambientais e, por fim, urbanas, assim preconizadas.
Alterações sociais e políticas 
Tendências
A globalização fez com que houvesse mais diversidade dentro das cida-
des europeias, do ponto de vista das questões socioculturais, passando a 
oferecer produtos e serviços influenciados tecnologicamente e culturalmen-
te por imigrantes. Também foi possível perceber que as pessoas precisaram 
se deslocar mais entre as cidades, para que fosse possível oferecer ou con-
sumir esses serviços e produtos.
Cresceu, assim, a competição entre as cidades, baseando-se, princi-
palmente, no fornecimento dessa diversificação. Então, um novo estilo 
de gestão foi adotado: a empresarial, com sua principal função ligada à 
promoção do interesse público, criando, assim, maiores parcerias entre 
o público/privado.
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Questões das cidades
Sendo assim, certas melhorias são pensadas apenas para a população com 
rendimento mais elevado, que podem e querem usufruir desses benefícios, 
excluindo os mais necessitados e sem posses, que precisamsair e procurar 
lugares mais degradados e/ou afastados.
Essas parcerias com o mercado fizeram com que aumentassem os proble-
mas sociais e financeiros dentro das cidades, criando deficiências na democra-
cia local e instaurando, em seus cidadãos, sentimentos de abandono por parte 
de seus representantes eleitos democraticamente.
Desafios para as cidades do futuro
Assuntos como desenvolvimento sustentável, identidade ur-
bana, vida na comunidade, segurança e saúde tornaram-se os 
principais assuntos para urbanistas, que buscam, 
dentro do planejamento estratégico, oferecer me-
lhorias na qualidade de vida em conjunto com 
melhorias na saúde e segurança, tornando es-
sencial o equilíbrio entre a sustentabilidade social, 
econômica e ambiental.
Outrossim, pode-se afirmar que é necessária a recuperação de laços de so-
lidariedade, os quais poderiam ser iniciados através do desenvolvimento de 
novas identidades culturais, baseadas na diversidade e respeito entre a popu-
lação. Por fim, um dos melhores caminhos para a evolução cultural e preserva-
ção da identidade da cidade ocorre através da participação dos cidadãos, que 
possuem necessidades ímpares.
Alterações econômicas e tecnológicas
Tendências
Foi grande, nítida e veloz a influência do desenvolvimento tecnológico refle-
tido nos modos de vida, na economia, nas estruturas do território e nas quali-
dades das cidades no início do séc. XXI.
Com a informática e a internet, passou a ser possível realizar trabalhos em 
casa, por exemplo, além do comércio, que também ganhou força na forma ele-
trônica, angariando um maior alcance de clientes, expandindo o comércio local 
para o regional, nacional e internacional, mudando os fundamentos econômi-
cos e exigindo novos meios no desenvolvimento urbano.
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Questões das cidades
Essa nova forma de vida possibilita uma menor necessidade de edificações 
nas cidades, mas, em contrapartida, impacta significativamente no serviço de 
transportes para a entrega das mercadorias, aumentando a circulação de veí-
culos nas vias das cidades.
Outro impacto no desenvolvimento urbano e que não deve ser desconside-
rado é a depreciação da economia e da cultura locais, que acabam por aumen-
tar a exclusão social das categorias menos favorecidas.
Desafios para as cidades do futuro
Tendo em vista a facilidade que o desenvolvimento tecnológico trouxe para 
o novo modo de vida e para a economia, seria necessário investir em atividades 
de lazer e culturais, tornando os espaços públicos mais atrativos para a socie-
dade, valorizando a paisagem e a identidade local e criando, assim, uma maior 
diversidade, sempre assegurando a inclusão da população.
Alterações ambientais
Tendências
O meio ambiente sofre bastante com a urbanização desenfreada e o 
aumento das atividades econômicas descontroladas, uma vez que ambos 
retiram as áreas naturais e a agricultura dos espaços urbanos. Isso faz com 
que a poluição e o consumo de recursos não renováveis só aumentem, con-
taminando cada vez mais o solo, a água, o ar e induzindo a aceleração das 
mudanças climáticas.
Questões das cidades
Com o número cada vez menor de biodiversidade nas cidades e nos espaços 
públicos, a qualidade de vida e a saúde da sociedade são deterioradas pela poluição.
Desastres naturais, como inundações, deslizamentos de terra, tempestades 
muito fortes e o aumento do nível da água do mar vêm acontecendo com maior 
frequência, tornando as cidades inseguras e exigindo a adoção de novas medidas 
públicas para proteção da população contra essas catástrofes naturais.
Desafios para as cidades do futuro
Faz-se necessário uma gestão preocupada com o urbanismo, que defenda o 
plano estratégico, proteja e integre os ecossistemas nas cidades e traga um equi-
líbrio entre o crescimento urbano e econômico, gerando, assim, uma melhoria 
na qualidade de vida.
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Incentivos financeiros para o desenvolvimento agrícola próximo aos espa-
ços construídos também é uma iniciativa que deve ser adotada nas gestões ur-
banas, principalmente quando falamos de abastecimento dos mercados locais 
e dos métodos de plantio orgânico.
Alterações urbanas
Tendências
Ante ao crescimento acelerado das cidades, é possível identificar o desen-
volvimento informal e não planejado, que precisa ser repensado para a conti-
nuidade do crescimento das cidades no futuro. Pode-se afirmar que, no geral, 
houve melhorias nas infraestruturas e nos transportes, que com o tempo fun-
cionará de forma mais eficaz e com custos reduzidos, criando, também, novas 
soluções e novos modelos urbanos.
Questões das cidades
As melhorias nas infraestruturas de transporte foram dedicadas, predomi-
nantemente, para veículos de circulação rápida, em detrimento dos meios de 
transportes alternativos, mais lentos, criando fragmentações nas estruturas e 
nas paisagens da cidade.
A globalização transformou a forma de dispersão da economia mundial-
mente, o que resultou em gestões e distribuições das funções nas grandes 
cidades, aumentando-as e criando as regiões metropolitanas, uma nova for-
ma de organização territorial. Podemos ver, como resultado, a segregação das 
classes sociais, separando-as e contrastando-as pelo desenvolvimento, ora so-
fisticado, ora não.
Desafios para as cidades do futuro
O desenvolvimento tecnológico deve ser utilizado de forma igualitária, a fim 
de que toda a população possa usufruí-lo. Assim como deve haver um equilí-
brio entre o passado das cidades, é necessário criar novas edificações, com no-
vas tecnologias, mas sempre mantendo a identidade histórica urbana, ornando 
e deixando-a mais atraente no futuro. É preciso, também, oferecer espaços ur-
banos integrados entre o público e o privado, combinados com áreas de lazer.
Lembrando que a globalização traz consigo novos usuários, que não ne-
cessariamente residem naquela cidade, mas que, de alguma forma, precisam 
estar ali e precisam ser bem acolhidos, com serviços de alta qualidade. Os es-
paços precisam assegurar o desenvolvimento sustentável e a coesão social, 
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além das adaptações e competições entre o desenvolvimento econômico.
Por fi m, é fundamental explicitar que o planejamento territorial e o urbanis-
mo sejam um trabalho em conjunto e multidisciplinar, aliado ao Poder Público. 
O urbanista possui o papel de aprimorar o desenvolvimento da sociedade, das 
leis e das políticas territoriais, concentrando seus estudos na sociedade e no 
desenvolvimento de longo prazo.
O desafi o do papel do urbanista, em meio a toda essa com-
plexidade, está ligado à presença de conselheiros estratégicos 
e planejadores do território, visando atingir um 
equilíbrio entre as causas e o público e o privado, 
mediando sempre com base em aproximações 
e fundamentações humanistas e científi cas, o 
que concebe consenso social e respeito pelas 
diferenças individuais.
Legislação urbanística básica e competências em 
matéria urbanística
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a competência legislativa 
que afeta o direito urbanístico é realizada de forma concorrente (em conjunto) 
entre a União, os Estados e o Distrito Federal, observando-se, no entanto, que 
a União será responsável apenas pelo estabelecimento de normas gerais, como 
pode ser verifi cado no artigo 24, inciso I e § § 1º e 2º, da Constituição:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legis-
lar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, fi nanceiro, penitenciário, econômico e ur-
banístico;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da 
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais;
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais 
não exclui a competência suplementar dos Estados.
Em outraspalavras, a União é responsável por indicar a direção de como 
deverão agir os Estados membros da Federação, enquanto que os Estados e o 
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Distrito Federal irão traçar as diretrizes executivas das políticas urbanísticas de 
desenvolvimento das cidades.
Já aos municípios, compete a legislação sobre as micropolíticas de de-
senvolvimento urbano, como a separação do espaço em zonas residenciais, 
comércio, industriais e rurais, delimitação da utilização do solo, normas 
para edificações e circulações, entre outros.
Ultrapassado o conceito puramente estrutural da norma, quanto à ma-
téria de política urbanística em si, é necessário observar os componentes 
básicos de uma estrutura urbana, a saber: o território (espaço físico), a cir-
culação, o meio ambiente, os serviços urbanos e o mobiliário urbano.
Além dos componentes básicos, há, também, a divisão nos 
setores social, econômico, privado e público, sendo 
que todos são geridos pelos seus respectivos Ins-
trumentos Urbanísticos. Tal separação também é 
verificada na legislação, com seus respectivos re-
cortes, a seguir descritos:
Componentes:
I. Territorial: Lei de Uso e Ocupação do Solo e Lei de Zoneamentos;
II. Circulação: Plano do Sistema Viário;
III. Serviços Urbanos: Códigos de Obras;
IV. Mobiliário Urbano: Lei do Mobiliário Urbano;
V. Meio Ambiente: Código Ambiental, leis ambientais estaduais e munici-
pais, Código da Pesca, Código de Mineração, dentre outros.
Setores:
I. Social: Estatutos e Códigos de Defesa, tais como o Código de Defesa 
do Consumidor, Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Estatuto do 
Idoso, dentre outros;
II. Econômico: Código Civil, que incorporou o Código Comercial em 
2002, Lei das Sociedades por Ações, Lei de Falências, Consolidação das 
Leis do Trabalho, dentre outros;
III. Entes Públicos: Constituição Federal, Código Tributário Nacional, 
Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município, dentre outros;
IV. Entes Privados: Constituição Federal, Código Civil, Código Penal, 
dentre outros.
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É importante destacar, nesse momento, que a legislação é orgânica entre si, 
ou seja: embora uma lei específi ca possa estar direcionada a um determinado 
setor ou componente, outros setores ou componentes também poderão ser afe-
tados por aquela legislação e, em um conjunto único, todas devem ser harmôni-
cas entre si, sem apresentar contradições.
Tal conceito orgânico também é observado na estrutura legislativa, em que 
a Constituição Federal traz direitos e princípios gerais, regulamentados pelas 
leis federais e em uma escala nacional. Já as constituições 
federais e leis estaduais trazem esses mesmos conceitos 
aos estados-membros da federação, ao passo que as 
leis municipais visam delimitar a forma com que todos 
os demais princípios, regramentos e orientações funcio-
narão em determinado município.
Princípios do Direito Urbanístico
Princípios, no Direito, são normas ou enunciações, de valor genérico, que 
dão orientação ao ordenamento jurídico de forma geral, conferindo a todo o 
sistema a possibilidade de compreensão orgânica, não sendo necessário que 
estejam escritos na carta legal.
QUADRO 1. ELEMENTOS ESTRUTURAIS DO URBANISMO.
COMPONENTES
•Territorial
•Circulação
•Serviços urbanos
•Mobiliário urbano
•Meio ambiente
SETORES
•Social
•Econômico
•Entes públicos
•Entes privados
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CITANDO
Nas palavras do ilustre jurista Ataliba (1998, n.p.), princípios do direito 
são “as linhas mestras, os grandes nortes, as diretrizes magnas do 
sistema jurídico. Apontam os rumos a serem seguidos por toda a socie-
dade e obrigatoriamente perseguidos pelos órgãos do governo (pode-
res constituídos).”
Ante tal possibilidade, os princípios são classificados como explícitos (es-
critos na norma) ou implícitos (não escritos, mas decorrentes da interpretação 
do conjunto de legislação como um organismo único), sendo ambos de igual 
importância ao ordenamento jurídico.
É importante destacar, também, que os princípios não podem ser confundi-
dos com simples regras legais, uma vez que eles configuram-se como verdadei-
ros orientadores da interpretação da norma.
Principais princípios do direito urbanístico
Antes de se estudar os princípios do direito urbanístico, faz-se necessário co-
nhecer os principais desafios do urbanismo, a fim de que se possa extrair deles 
o norte e orientação para a interpretação e objetivos da aplicação da Lei. Isso 
posto, tem-se que os desafios do urbanismo também são diferenciados em seus 
componentes e setores, cada um com seus desafios próprios, a saber:
Componentes:
I. Territorial: enfrentamento da desordem urbana, desocupação desorde-
nada, especulação imobiliária, uso indevido do solo e busca da isonomia do 
eixo centro-periferia;
II. Circulação: enfrentamento da desorganização histórica causada pelo 
centrismo, ausência de sistema, falta de cultura coletiva de transporte e 
transporte de cargas;
III. Serviços urbanos: verticalização, ventilação, saneamento básico, clan-
destinidade, enchentes, epidemias e vazios urbanos;
IV. Mobiliário urbano: configura-se de forma geral, particularmente nas 
questões urbanas, sonoras, visuais, de inacessibilidade e da própria mobili-
dade urbana;
V. Meio ambiente: equilíbrio entre o desenvolvimento e a preservação de 
áreas verdes, saneamento, poluição, queimadas, tratamento de esgoto e lixo, 
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verticalização, recargas aquíferas comprometidas e preservação do patrimô-
nio histórico e cultural.
Setores:
I. Social: traz como principais desafios o desenvolvimento das cidades de 
forma a minimizar problemas como fome, sub-habitação, analfabetismo, anal-
fabetismo funcional, criminalidade, “coisificação”, drogas, marginalidades, epi-
demias e assistencialismo;
II. Econômico: combate à economia informal, desemprego, subemprego, 
marginalização, falta de mão-de-obra qualificada e globalização perversa;
III. Entes públicos: enfrentamento das questões trabalhistas, segurança pú-
blica, pulverização da saúde e educação para todos, dentre outros;
IV. Entes privados: desafios de enfrentamento da ausência do pensamento 
coletivo, classicismo e canais de comunicação adequados ao enfrentamento 
dos desafios urbanos, dentre outros.
Entendendo os desafios, bem como as principais diretrizes que deverão ser 
adotadas, tanto na legislação das normas urbanísticas, quanto na execução 
das políticas de desenvolvimento, bem como observados os princípios gerais 
do direito, pode-se encontrar, no direito urbanístico, os seguintes princípios:
I. Princípio da função social da propriedade urbana: este princípio, derivado 
da Constituição Federal, será tratado em capítulo próprio dada a sua impor-
tância. Mas, em síntese, ele traz em si um conjunto de orientações ao direito de 
moradia, edificações e preservação da história e cultura, estando esculpido no 
artigo 5º, inciso XXIII, Carta Maior, assim transcrito “a propriedade atenderá a 
sua função social”, sendo que, mais adiante, é verificado no artigo 182, § 2º, que 
a “propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”;
II. Princípio da vinculação urbana ao plano diretor: o plano diretor, determi-
nado pela Constituição Federal, artigo 182, § 1º, é uma lei orgânica (pois oriun-
da da Câmara Municipal), elaborada exclusivamente para trazer as diretrizes 
para o desenvolvimento urbano, descrito na Constituição Federal como “ins-
trumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, ou 
seja: embora traga em seu bojo como se darão os zoneamentos, políticas de 
transporte, edificação e tombamento, seu conteúdonão é exaustivo, permi-
tindo que outras leis e normas o complementem. A vinculação trazida nesse 
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princípio, determina que não apenas os demais regramentos do ordenamento 
jurídico deverão obedecer às normas e diretrizes do plano diretor, como tam-
bém deverá ser com as atividades dos entes públicos e privados no desenvol-
vimento urbano;
III. Princípio da sustentabilidade urbana: tal princípio visa garantir que o 
desenvolvimento da cidade se dê de forma a garantir não apenas o bem-estar 
do ser humano, mas a possibilitar que a cidade possa sobreviver também para 
as próximas gerações, viabilizando sua duração no tempo. No Estatuto da Ci-
dade (Lei Federal nº 10.257/2001), assim ela está esculpida, no artigo 2º, caput 
e inciso I: “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes 
diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como 
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura 
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as 
presentes e futuras gerações”;
IV. Direito à moradia: trazida na Constituição Federal, artigo 6º, é um direito 
social, em conjunto com a educação, saúde, alimentação, transporte e lazer, 
dentre outros. É importante verificar que o direito à moradia caminha em con-
junto com toda a política urbanística, configurando-se como um dos pilares do 
urbanismo moderno, como já explicitado anteriormente;
V. Princípio da gestão democrá-
tica das cidades: outro Princípio de-
corrente das diretrizes basilares do 
urbanismo moderno, dada a sua 
importância, é observado nas mais 
diversas normas, estando presente 
inclusive no Estatuto da Cidade e nas 
leis estaduais e municipais. Pode-se 
destacar o Capítulo IV, Lei nº 10257/2001, que trata dos instrumentos para 
possibilitar a gestão democrática, tais como audiências e consultas públicas, 
órgãos colegiados de política urbana, iniciativa popular para projetos de lei e 
de desenvolvimento urbano (art. 43), e também a obrigatoriedade de que os 
organismos gestores de política urbana possuam participação da população 
e associações representativas (art. 45).
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É evidente que tais princípios não são exaurientes, devendo ser observa-
dos os demais princípios do ordenamento jurídico, bem como outros urbanís-
ticos, que decorrem de normais locais (estaduais e municipais), e cujo estudo 
merece e precisa ser aprofundado para a correta aplicação do ordenamento 
jurídico na prática.
Função social da cidade
A Constituição Federal determina, em seu artigo 182, que
Política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais 
fi xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade e ga-
rantir o bem-estar de seus habitantes.
Como se observa, embora seja determinado que o Poder Público tenha 
a obrigação de garantir o cumprimento da função social das cidades, não 
é explicitado quais seriam exatamente tais funções sociais, sendo possível 
identifi cá-las por meio da interpretação das normas (hermenêutica).
Assim, pode-se afirmar que uma das funções sociais das cidades é 
garantir que todos os componentes básicos estejam trabalhando em sua 
excelência, para que a sociedade possa exercer suas funções vitais, com 
todos seus direitos garantidos e com qualidade de vida.
QUADRO 2. QUADRO RESUMO DOS PRINCIPAIS PRINCÍPIOS DO DIREITO URBANÍSTICO 
PINCIPAIS PRINCÍPIOS DO DIREITO URBANÍSTICO
• Princípio da função social da propriedade urbana
• Princípio da vinculação urbana ao plano diretor
• Princípio da sustentabilidade urbana
• Direito à moradia
• Princípio da gestão democrática das cidades
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Da mesma forma, compete ao Poder Público que garanta, nas políticas 
urbanas, os objetivos fundamentais preconizados no artigo 3º, Constituição 
Federal, assim transcrita:
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Assim sendo, para que se cumpra com a função social da cidade, não apenas o legis-
lador, como também o poder executivo, devem pensar no desenvolvimento das cidades 
em um molde, que busque o combate à desigualdade social, à pobreza e à fome, garan-
tindo, assim, uma sociedade mais justa e solidária.
Função social da propriedade
A Constituição de 1938 estabeleceu os critérios acerca da função social da pro-
priedade, que vinha sendo repetida desde a Constituição de 1934. A princípio, es-
tabelecido no Código Civil de 1916, e vigorando até o ano de 2002, esta pautava-se 
no direito à propriedade individual, direito considerado irrestrito e absoluto. 
FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE
• Combater a desigualdade social
• Diminuir a pobreza
• Garantir acesso à moradia, trabalho e lazer
• Garantir o desenvolvimento sustentável da cidade
QUADRO 3. PRINCIPAIS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE
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A Constituição de 1988 permitiu uma nova abordagem e tratamento pe-
rante o ideário do princípio individualista que o Código Civil de 1916 havia es-
tabelecido, adotando o conceito de função social da propriedade e da cidade. 
Dessa forma, implementou-se um novo alicerce jurídico-político de desenvol-
vimento e controle urbano, por parte do Poder Público e da sociedade civil, 
pautado no controle do uso do solo.
Essa abordagem foi possível através do fortalecimento do dispositivo 
constitucional, que passava para os municípios o dever de controlar os pro-
cessos de desenvolvimento urbano, por meio de políticas territoriais de uso 
do solo, utilizando leis e instrumentos jurídicos, urbanísticos e financeiros. 
Essas politicas deveriam permitir a coexistência dos interesses dos proprie-
tários de terras com outros setores sociais, culturais e ambientais de grupos 
socioeconômicos das cidades.
Verificando-se o que preconiza a Constituição Federal, o artigo 5º, inciso 
XXIII determina que a propriedade atenda a sua função social, enquanto que o 
artigo 182, § 2º, afirma que a propriedade cumprirá com sua função social caso 
cumpra com todas as exigências fundamentais contidas no plano diretor.
Deve-se destacar que, mesmo nos municípios que não possuem o pla-
no diretor, que é obrigatório somente nas cidades com mais de 20.000 ha-
bitantes (art. 182, § 1º, CF), conforme determina o Estatuto da Cidade (Lei nº 
10.257/2001), também é exigência para o cumprimento da função social que a 
propriedade urbana atenda as “necessidades dos cidadãos quanto à qualida-
de de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”.
Não apenas isso: além do cumprimento dessas políticas, também é ne-
cessário que se observem os demais princípios do Ordenamento Jurídico, 
além dos preceitos e garantias fundamentais individuais e sociais, contidas 
na Constituição Federal.
Faz-se necessário ressaltar, nesse momento, a importância do 
cumprimento da função social pela propriedade, pos-
to que a própria Constituição Federal adverte que 
seu não cumprimento pode ensejar na perda da 
propriedade, por meio da desapropriação, nos 
termos do artigo 182, § 4º, inciso III, para os imóveis 
urbanos e 184, caput, para os rurais:
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Art. 182. (...)
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal,mediante lei especí-
fi ca para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei 
federal, do proprietário do solo urbano não edifi cado, subutiliza-
do ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamen-
to, sob pena, sucessivamente, de: (...)
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Fede-
ral, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, 
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e 
os juros legais;
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para 
fi ns de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo 
sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos 
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, res-
gatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de 
sua emissão, e cuja utilização será defi nida em lei.
Assim, verifi ca-se que a função social da propriedade ultrapassa a caracte-
rística principiológica, sendo norma cogente e sujeitando, a quem a descum-
prir, a perda dos direitos de propriedade.
Planejamento participativo
Como já demonstrado anteriormente, um dos objetivos do urbanismo 
moderno para o desenvolvimento das cidades, de forma moldada a atender 
as necessidades humanas, é possibilitar a participação popular na tomada de 
decisões e desenvolvimento urbano.
Irradiado por essa moderna forma de política urbana, o legislador pátrio, 
quando da elaboração do Estatuto da Cidade, afi rmou que a participação po-
pular é uma das formas de se cumprir com a função social das cidades e das 
propriedades, como se verifi ca no artigo 2º, incisos II e III, daquela lei:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade 
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...)
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SER_DIR_LUAP_UNID1.indd 34 11/09/2020 09:57:30
II - Gestão democrática por meio da participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de 
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III- Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os 
demais setores da sociedade no processo de urbanização, 
em atendimento ao interesse social;
A fim de colocar em prática as políticas de participação popular, faz-se ne-
cessário um planejamento estratégico, devendo ser verificado três requisitos 
organizacionais:
I. Social: traz como principais desafios o desenvolvimento das cidades, 
de forma a minimizar problemas como fome, sub-habitação, analfabetismo, 
analfabetismo funcional, criminalidade, epidemias e assistencialismo;
II. Participação mista dos setores público e privado, incorporando pro-
fissionais dos setores privados e mobilização de recursos para pôr as 
ações em prática;
III. Participação de diversos níveis governamentais, a fim de cumprir 
o compromisso e conceber a união com os setores privados para efetivar 
as ações.
Impende destacar, também, que compete ao Poder 
Público promover as políticas de democratização das 
decisões relativas ao desenvolvimento 
urbano, ao passo em que é da respon-
sabilidade daquele executar as ações, 
existindo, assim, uma dualidade 
técnico-política para assumir as ta-
refas de análise e coordenações, ofe-
recendo conclusões para que decisões 
estratégicas sejam tomadas.
Afinal, criar políticas públicas e diretrizes para solucionar os proble-
mas de cada componente básico da estrutura urbana com a finalidade 
de, segundo a Constituição, “desenvolver as funções sociais da cidade e 
desenvolver as funções sociais da propriedade” é responsabilidade do 
Poder Público. 
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Dito isso, é importante destacar que ao Poder Público cabe o dever de 
possibilitar a participação popular na tomada de decisões para o desen-
volvimento urbano, além de traçar as prioridades e princípios para que, 
posteriormente, se realize a consulta pública.
Assim, com objetivos bem delineados, é possível garantir não 
apenas a participação popular e democrática, mas prin-
cipalmente o desenvolvimento sustentável e voltado 
a atingir as necessidades humanas a curto, médio e 
longo prazo.
Gestão democrática das cidades
A regulamentação do Estatuto das Cidades por meio da Constituição 
Federal de 1988 propiciou o surgimento de uma nova abor-
dagem política, tomando como princípio a via-
bilização da participação popular como per-
sonagem no desenvolvimento das cidades. 
Para sua realização, antes da solidificação 
de seus feitos, é necessária a criação de um 
ambiente propício para o nascimento da cida-
dania, por meio de uma “releitura das cidades”.
Nessa atividade, tomar consciência da estrutura das cidades como pal-
co das diferentes formas de consumo e produção de capital evidencia a 
segregação social como a grande mazela de nossa civilização, uma vez que 
arraigada em suas raízes está presente a valorização da propriedade pri-
vada urbana.
Nesse sentido, a cidade apresenta-se como o local onde as discrimi-
nações sociais se formam, principalmente levando-se em consideração 
as diferenciações de bens e serviços urbanos.
ASSISTA
Assista ao vídeo Cidade é luta de classes em que a douto-
ra e professora da FAU-USP, Ermínia Maricato, explica a 
relação entre a cidade e a luta de classes. 
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Como meio de gestão, principalmente por ser o elemento de definição dos 
usos do solo, o planejamento urbano deveria garantir uma igualdade de acesso 
e espaços urbanos para toda a sociedade.
É necessária uma nova forma de atuação estatal frente à maneira como se 
estrutura e pensa as cidades, tomando, como principal medida, a participação 
popular nas decisões e produção da cidade. 
Nesse sentido, a Gestão Democrática das Cidades, anunciada pelo Estatuto 
da Cidade, atua como diretriz de política pública, principalmente por se tratar de 
uma ferramenta que favorece o debate nos processos participativos, almejando 
superar as desigualdades sociais caraterísticas das cidades brasileiras. Trata-se 
de um mecanismo que propicia às populações de baixa renda poder decisório 
quanto aos usos dos investimentos públicos e utilização do uso do solo.
As cidades são os locais onde a atuação do Poder Público se evidencia. Des-
ta forma, a administração das cidades não é possível sem a participação e a 
intervenção popular, principalmente por atribuir ao cidadão o poder de intervir 
e transformar a realidade de sua cidade.
A Gestão Democrática das Cidades é garantida mediante a utilização de 
instrumentos como: criação de órgãos colegiados de política urbana (na-
cional, estadual e municipal); audiências públicas e debates; conferências 
sobre assuntos de interesses urbanos (nacional, estadual e municipal); ini-
ciativas populares de projetos de lei; e programas e projetos de desenvol-
vimento urbano.
Outro instrumento utilizado pelo Estado para a garantia da Gestão 
Democrática são as audiências públicas como ferramenta propícia ao di-
reito à informação e à participação proativa. São nas audiências públicas 
que os atos da administração ganham notoriedade e são disponibilizados 
à coletividade, bem como possibilitam a apresentação de propostas por 
parte da população.
As conferências atuam como uma ferramenta de participação da socie-
dade na elaboração e análise das políticas públicas, e como plano de discus-
são entre sociedade e governo. Como resultante, uma série de diretrizes e 
planos de ações devem nortear as gestões de políticas públicas e garantir 
um espaço para o fortalecimento do planejamento urbano estratégico, pro-
porcionado por debates técnicos, políticos, econômicos e sociais.
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SER_DIR_LUAP_UNID1.indd 37 11/09/2020 09:57:30QUADRO 4. INSTRUMENTOS GARANTIDORES DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA DA CIDADE
INSTRUMENTOS GARANTIDORES DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA DAS CIDADES (ART. 43 DO ESTATUTO DA CIDADE)
• Órgãos colegiados de política urbana nos níveis nacional,
estadual e municipal
 • Debates, audiências e consultas públicas
conferências sobre
• Assuntos de interesse urbano nos níveis nacional, estadual e municipal
• Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano
Fortalecida pelo Estatuto da Cidade, a apresentação de programas e pro-
jetos por parte da população é outra ferramenta importante para a Gestão 
Democrática das Cidades, sem restrições quanto às matérias objetivadas. É 
importante salientar que o Estatuto das Cidades estipula, por 
meio da gestão orçamentária, a participação obrigatória da 
população através de debates, audiências e consultas pú-
blicas para as tomadas de decisões quanto à aprovação 
das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual.
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Sintetizando
Com o crescimento tecnológico e populacional, os arquitetos e urbanistas 
passaram a pensar na indispensabilidade de desenvolvimento das cidades vol-
tado de forma a atender todas as necessidades humanas, garantindo moradia, 
trabalho, lazer e possibilidade plena de circulação. 
Posteriormente, tal pensamento foi aprimorado com a necessidade de par-
ticipação popular na tomada de decisões para o desenvolvimento das cidades. 
Da mesma forma, a legislação pátria contempla a visão moderna de urbanismo, 
criando leis e mecanismos que visam garantir a plena satisfação do ser humano. 
Igualmente, todo o ordenamento jurídico possui princípios garantidores do 
desenvolvimento urbano sustentável, voltado ao atendimento das necessidades 
humanas e de garantia da propriedade.
Todavia, a garantia à propriedade não é plena, devendo o particular verificar, 
também, os códigos e normas para cumprir com a função social proposta, evi-
tando-se, assim, eventual desapropriação do imóvel.
Por fim, mesmo sendo dever do Estado de garantir a participação popular, 
também é seu dever traçar metas e direções para o desenvolvimento das ci-
dades, sendo igualmente responsabilizado pela execução e cumprimento das 
normas.
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DIREITO URBANÍSTICO 
2
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Conhecer o Estatuto da Cidade;
 Compreender a função social da propriedade urbana;
 Conhecer os instrumentos de intervenção urbanística na propriedade.
 Estatuto da Cidade
 Diretrizes gerais
 Rol de instrumentos da política 
urbana
 Função social da propriedade 
urbanao
 Instrumentos de intervenção 
urbanística na propriedade
 Efetividade dos instrumentos 
urbanísticos
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Estatuto da Cidade
Estatuto da Cidade é o nome da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 
2001, criada com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183 da Consti-
tuição Federal de 1988, que estabelece a formação do Estado Democrático de 
Direito. Entre os objetivos da lei, estão a construção de uma sociedade mais 
justa, livre e solidária, bem como a asseguração do desenvolvimento nacio-
nal, como forma de erradicar a pobreza e a marginalização no país. 
A rapidez com que as pessoas saíram dos campos e foram procurar uma 
nova vida nas cidades provocou um processo de urbanização descontrolada. 
Dessa forma, grandes problemas, como a segregação socioespacial, o défi cit 
habitacional, os impactos ambientais e os acessos informais à terra e à mo-
radia, foram criados. Além disso, outros fatores também contribuíram para 
o agravamento desses problemas, como a ordem jurídica obsoleta e as im-
probidades das respostas governamentais, que intensifi caram a tradição dos 
direitos individuais de propriedades.
Em 2003, a formação do Ministério das Cidades e do Conselho Nacional 
das Cidades ajudou a organizar as diretrizes gerais para o crescimento e o 
desenvolvimento urbano. Isso auxiliou os governos municipais a tornarem 
as cidades mais justas, favorecendo o coletivo, a segurança e o bem estar 
da sociedade, bem como equilibrando o desenvolvimento urbano e o meio 
ambiente. Para isso, o ministério também facilitou o acesso aos recursos fi -
nanceiros e à assistência técnica.
Mesmo assim, se quisermos um desenvolvimento urbano democrático e 
com moradia digna para todos, é necessário um futuro de mudanças para 
as cidades. Para isso, é preciso incorporar todos os setores, sejam os sociais, 
econômicos ou políticos, aos projetos de inclusão social.
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade propõe que as cidades 
sejam construídas e reconstruídas de uma forma 
mais humana, tornando a cidade o meio, ou 
habitat, em que todos queiram morar, inte-
grando e aumentando as áreas ambientais, de 
forma a sempre respeitar as identidades e a di-
versidade cultural dos habitantes.
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Diretrizes gerais
O Estatuto da Cidade consiste em 16 diretrizes gerais, objetivando mediar 
e orientar as políticas urbanas, em conjunto com as funções sociais da cidade 
e da propriedade urbana. Essas diretrizes são reconhecidas por serem inte-
gradas ao Plano Diretor Municipal, promovendo e auxiliando o desenvolvi-
mento urbano. Assim, analisaremos as dezesseis diretrizes:
I. afi rmar o direito de cidades mais sustentáveis, consistentes nos seguin-
tes direitos:
• Terra urbana;
• Moradia;
• Saneamento básico;
• Infraestrutura urbana;
• Transportes;
• Serviços públicos;
• Trabalho;
• Lazer.
II. gestão democrática, com a participação da população para formulação, 
execução e acompanhamento dos planos de governo;
III. cooperação entre público e privado nos processos de urbanização, 
atendendo ao interesse social;
IV. planejamento no desenvolvimento do espaço urbano, evitando e cor-
rigindo o crescimento desordenado da cidade, protegendoo meio 
ambiente;
V. oferecer transporte, serviços e equipamentos 
públicos, conforme a necessidade da população e 
do local;
VI. controle do uso do solo, evitando:
• a utilização inadequada de imóveis;
ASSISTA
Assista ao vídeo Como planejar o crescimento das 
cidades, um episódio de um documentário do Canal 
Futura, que mostra as contradições envolvidas no 
planejamento das cidades.
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• a utilização inadequada na região;
• o parcelamento do solo e da edificação, tornando-o inadequado em relação 
à infraestrutura urbana;
• a instalação de empreendimentos que sobrecarreguem a infraestrutura local;
• a especulação imobiliária pela retenção de imóveis urbanos para subutiliza-
ção ou a falta de utilização;
• depredação das áreas urbanas;
• poluição e degradação do meio ambiente.
VII. agregar as atividades urbanas e rurais, complementando o desenvolvimen-
to socioeconômico da cidade;
VIII. obedecer aos padrões de produção e consumo compatíveis com os limites 
de sustentabilidade ambiental, social e econômico;
IX. tornar justa a distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização;
X. adequar os instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos 
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar 
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferen-
tes segmentos sociais;
XI. recuperar os investimentos realizados pelo Poder Público, que acabou cul-
minando na valorização dos imóveis, 
de forma racional e de forma a rejeitar 
eventuais distorções na valorização de-
masiada dos imóveis, o que pode cau-
sar a especulação imobiliária;
XII. proteger, preservar e recuperar 
o meio ambiente natural e construído 
(patrimônios culturais, históricos, artís-
ticos, paisagísticos e arqueológicos);
XIII. promover audiências entre a po-
pulação e o Poder Público para decisões 
e o auxílio, em conjunto, ao desenvol-
vimento urbano, verificando os proble-
mas e as soluções deles para os espaços 
ambientais e urbanos;
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XIV. promover a regularização fundiária da população de baixa renda, ou seja, 
criar leis especiais para regularização de moradias. Ao mesmo tempo, promover a 
urbanização das áreas ocupadas por habitantes de assentos informais consolida-
dos, garantindo o direito à moradia e as funções sociais da propriedade urbana, 
dando importância às leis ambientais;
XV. legislações como parcelamento, uso e ocupação do solo deverão ser des-
complicadas, para reduzir os custos e aumentar a procura de lotes e unidades 
habitacionais;
XVI. equidade para agentes públicos e privados, que promovem serviços para 
o desenvolvimento urbano voltados ao interesse social.
Com essas diretrizes, o estatuto reconsidera o espaço da cidade, utilizando 
princípios de funções sociais da propriedade urbana. Passando o poder ao Poder 
Público municipal, o controle do uso do solo e do desenvolvimento urbano or-
ganiza as cidades e a população, assim como equilibra os interesses individuais, 
coletivos, sociais, culturais e ambientais dos envolvidos. 
Rol de instrumentos da política urbana
O Poder Público municipal ganha uma série de mecanismos jurídicos para 
garantir a inclusão social e sustentabilidade ambiental, a fi m de regularizar, 
reverter ou coibir que as ações do mercado imobiliário formal, informal e 
especulativo descumpram com a função social da cidade e da propriedade.
Com o escopo de construir cidades mais efi cientes, justas e sensíveis nas 
questões ambientais e sociais, é necessário que os municípios integrem, de 
forma democrática, o processo de decisões junto ao planejamento, os ins-
trumentos de políticas urbanas e as gestões urbanas e ambientais.
As políticas urbanas são utilizadas para que as administrações munici-
pais possam ter, como base, instrumentos para transformar suas 
cidades. As principais são as encontradas no Estatuto da Cidade: 
entre elas, o parcelamento do solo, a edifi cação com-
pulsória, o IPTU progressivo, a desapropriação com 
pagamento em títulos, preempção, outorga onero-
sa do direito de construir, operações urbanas con-
sorciadas, entre outras.
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Além desses instrumentos, o Poder Público também conta com o Plano Di-
retor, a Lei de Parcelamento do Uso 
e Ocupação do Solo, a Lei de Zonea-
mento Ambiental, o Plano Plurianual, 
a Lei das Diretrizes Orçamentárias 
e Orçamento Anual, a Lei de Gestão 
Orçamentária Participativa, a Lei dos 
Planos, programas e projetos seto-
riais e a Lei dos Planos de Desenvol-
vimento Socioeconômico. Ademais, o 
Poder Público pode utilizar os seguin-
tes institutos tributários e fi nanceiros: 
Imposto Sobre a Propriedade Predial 
e Territorial Urbana (IPTU); contribuição de melhorias e incentivos, além de be-
nefícios fi scais e fi nanceiros.
Ainda, como mencionado, o Poder Público municipal também pode contar 
com recursos previstos no Estatuto da Cidade que, por possuírem abrangência 
nacional, serão estudados a seguir. Assim, destaca-se, no Estatuto da Cidade, 
o instrumento denominado Gestão Democrática da Cidade, de natureza princi-
piológica, que versa sobre a necessidade de se realizar um planejamento par-
ticipativo, habilitando a sociedade para os debates e audiências públicas, uma 
vez que o início dos programas e planos de desenvolvimento urbano terão de 
ser aceitos pelos cidadãos.
Função social da propriedade urbana
Plano Diretor na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade
O Plano Diretor é um instrumento legal para o desenvolvimento urbano. 
É desenvolvido pela Câmara dos Vereadores de cada município (portanto, é 
uma lei orgânica, ou seja, lei municipal), embora seja obrigatório somente em 
municípios com mais de 20.000 habitantes.
A importância do Plano Diretor para o desenvolvimento das cidades é ta-
manha que a própria Constituição Federal traça as diretrizes fundamentais 
do Plano Diretor, no artigo 182, § § 1º e 2º:
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Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigató-
rio para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumen-
to básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando 
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade ex-
pressas no plano diretor (BRASIL, 1988, p. n.p.). 
Como se observa da leitura do artigo 182, CF/88, o Plano Diretor é o instru-
mento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Ele traça, 
portanto, todas as regras, direitos e deveres para a construção e crescimento 
das cidades, observando-se, evidentemente, as regras gerais estabelecidas 
na Constituição Federal, nas leis federais (como o Estatuto da Cidade) e esta-
tuais (como a Constituição Estadual).
A importância dessa lei municipal também é reforçada ao ser estipulado 
que a propriedade somente cumprirá sua função social caso obedeça aos 
ditames, previstos no Plano Diretor. Assim, caso o terreno ou edificação de-
sobedeça aos comandos do Plano Diretor, o proprietário estará sujeito às 
punições previstas em lei, sendo a punição mais severa a desapropriação.
Já o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, aprofunda as diretri-
zes do Plano Diretor, reforçando a possibilidade de serem incluídas as obriga-
ções e punições para o direito de propriedade e edificação.
Entre as diretrizes gerais, destacam-se a necessidade do Plano Diretor