ADMINISTRACAO - Governanca, accountability

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ADMINISTRAÇÃO
GERAL E PÚBLICA
GOVERNANÇA, GOVERNABILIDADE E ACCOUNTABILITY
Livro Eletrônico
PRESIDENTE: Gabriel Granjeiro
VICE-PRESIDENTE: Rodrigo Teles Calado
COORDENADORA PEDAGÓGICA: Élica Lopes
ASSISTENTES PEDAGÓGICAS: Francineide Fontana, Kamilla Fernandes e Larissa Carvalho
SUPERVISORA DE PRODUÇÃO: Emanuelle Alves Melo
ASSISTENTES DE PRODUÇÃO:
Giulia Batelli, Juliane Fenícia de Castro, Laís Rodrigues e Thaylinne 
Gomes Lima
REVISORES: Ângela Pereira da Silva de Oliveira e Luciana Postiglioni
DIAGRAMADORES: Antonio Jr, Leandro Chaves Padilha
CAPA: Washington Nunes Chaves
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ADRIEL SÁ
Professor de Direito Administrativo, Administra-
ção Geral e Administração Pública em diversos 
cursos presenciais e telepresenciais. Servidor 
público federal da área administrativa desde 
1999 e, atualmente, atuando no Ministério Pú-
blico Federal. Formado em Administração de 
Empresas pela Universidade Federal de Santa 
Catarina, com especialização em Gestão Públi-
ca. Foi militar das Forças Armadas por 11 anos, 
sempre atuando nas áreas administrativas. É 
coautor da obra “Direito Administrativo Facili-
tado” e autor da obra “Administração Geral e 
Pública - Teoria Contextualizada em Questões”, 
ambas publicadas pela Editora Juspodivm.
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Governança, Governabilidade e Accountability
Prof. Adriel Sá
Governabilidade, Governança e Intermediação de Interesses ............................6
1 Origens ..................................................................................................6
2 Governabilidade .......................................................................................6
2.1 Conceito ..............................................................................................6
2.2 Ingovernabilidade ou não Governabilidade ................................................8
3 Governança ............................................................................................9
3.1 Origem do Conceito de Governança .........................................................9
3.2 Princípios Básicos de Governança Corporativa .........................................11
3.3 Metodologia dos 8P’s ...........................................................................12
3.4 Governança Pública .............................................................................13
3.5 Governança e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) ....15
3.6 Princípios Básicos da Governança para o Setor Público .............................17
3.7. Decreto n. 9.203, de 22 de Novembro de 2017 ......................................23
4 Intermediação de Interesses ...................................................................32
Processos participativos de gestão pública ...................................................36
1 Introdução e conceitos ...........................................................................36
2 Conselhos .............................................................................................37
2.1 Conselhos Temáticos Institucionalizados .................................................38
2.1 Conselhos Tutelares .............................................................................39
2.3 Conselhos Gestores de Políticas Públicas ................................................39
3 Orçamento participativo ..........................................................................41
4 Ouvidorias ............................................................................................43
Resumo ...................................................................................................44
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Mapas Mentais .........................................................................................49
Questões de Concurso ...............................................................................51
Gabarito ..................................................................................................64
Gabarito Comentado .................................................................................65
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GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E INTERMEDIAÇÃO 
DE INTERESSES
1 Origens
Os conceitos de governabilidade e governança surgiram nos Estados moder-
nos do século XIX (democracia liberal-burguesa), não apresentando uma definição 
muito clara e precisa, além de possuírem variáveis conforme o autor e sua nacio-
nalidade, orientação ideológica e a ênfase dada a cada elemento que os compõem.
No entanto, é importante destacar que governabilidade e governança são temas 
indissociáveis e que se complementam entre si. Assim, estudar um conceito sem 
conhecer o outro é praticamente impossível. Além disso, as provas insistem nas 
comparações entre os termos justamente por causa desse vínculo forte existente 
entre ambos.
É por isso que as cobranças em concursos públicos, muitas vezes, causam con-
fusões e mexem com a “cabeça” dos candidatos. O que queremos apresentar não é 
uma discussão doutrinária aprofundada, mas “caminhos” que permitam fazê-lo(a) 
gabaritar as questões de provas.
Assim, apenas para fins didáticos e uma análise mais pormenorizada, vamos 
estudá-los de forma destacada, mas sempre que necessário, faremos remissões de 
um ao outro.
2 Governabilidade
2.1 Conceito
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A governabilidade das democracias teve iniciada sua discussão sobre a causa 
dos problemas de governabilidade e não governabilidade na Europa ocidental, no 
Japão e nos Estados Unidos, considerando o aumento das demandas sociais e a 
falta de recursos (financeiros e humanos) e de capacidade de gestão.
De forma direta, podemos entender a governabilidade como o próprio poder 
político, legitimado e contando com o apoio da sociedade e de seus represen-
tantes.
No entanto, outros conceitos se ramificam dessa definição inicial. Veja:
• Condições substantivas, sistêmicas, materiais e institucionais de exercício do 
poder e de legitimidade do Estado.
• Capacidade política de decidir e governar.
• Capacidade para agregar múltiplos interesses da sociedade e apresentar-lhes 
um objetivo comum.
• Definição de atuação do espaço público.
• Envolve o sistema de intermediação de interesses, as características do siste-
ma político, a forma de governo e as relações entre os Poderes.
• Termo que possui como fonte ou origem os cidadãos, além dos partidos polí-
ticos, as associações e demais grupos representativos da sociedade.
Na prática, um governo tem governabilidade na medida em que seus dirigentes 
contem com os necessários apoios políticos para governar. Portanto, a governabi-
lidade, ou seja, capacidade política de governar decorre do relacionamento do 
Estado e do seu governo com a sociedade.
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2.2 Ingovernabilidade ou não Governabilidade
Se a governabilidade decorre do relacionamento do Estado e do seu governo 
com a sociedade, a ingovernabilidade é a negação desse relacionamento, ou 
seja, é a relação de conflito do Estado e do seu governo com a sociedade.
Para Bobbio (2000),1 a ingovernabilidade ou a não governabilidade pode estar 
associada à sobrecarga fiscal, excesso de demandas e à crise de legitimidade do 
Estado.
A sobrecarga fiscal se refere à sobrecarga de problemas aos quais o Estado deve 
responder com a expansão de seus serviços e intervenção.
O excesso de demandas se refere ao desequilíbrio entre as demandas da popu-
lação e a capacidade estatal em atendê-las.
A crise de legitimidade que se origina quando a sociedade não aceita a legitimi-
dade dos atos administrativos e políticos do Estado, considerando o problema de 
acumulação, distribuição e redistribuição de recursos, bens e serviços.
Ainda, segundo o modelo de governabilidade proposto por Ferreira Filho (2001),2 
a crise de governabilidade, em regra, abrange três crises que estão interligadas: 
crise de sobrecarga, crise político-institucional ou agenciamento e crise democráti-
co- representativa.
A crise de sobrecarga consiste na incapacidade de o Estado dar conta de todas 
as tarefas assumidas e que lhe são atribuídas pela Constituição e leis, sendo que 
essas tarefas aumentam de forma ilimitada, e abrangem todos os setores da so-
ciedade. Para solucionar essa crise, o Estado precisa definir sua finalidade quanto 
governo. É necessário utilizar uma política racional, em que o Estado, somente, 
1 BOBBIO, N. Dicionário de Política. Brasília: UnB; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2000.
2 FERREIRA FILHO, M. G. A Democracia no Limiar no Século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001.
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oriente, incentive, fiscalize e ampare e realize as funções que apenas ele pode de-
sempenhar.
A crise político-institucional ou agenciamento resulta da base de organização 
governamental inadequada para um Estado intervencionista, adotada por muitos 
países, que é a separação dos poderes seguindo o modelo de Montesquieu (sepa-
ração em três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, independentes e au-
tônomos entre si). Um exemplo da crise é que para o Executivo poder atuar de 
forma eficiente, ele precisa de leis e no momento que são necessárias, mas não é 
isso que ocorre, já que a própria estrutura do Legislativo dificulta muitas decisões. 
E, também, por serem poderes autônomos, o que interessa para em determinada 
ocasião, pode não interessar para o outro.
A crise democrático-representativa decorre em função da vontade real do povo 
não ser transmitida aos órgãos da administração pública. Ocorre quando os gover-
nantes, depois de eleitos, agem seguindo a própria pretensão, para o seu proveito 
e não de acordo com os interesses das pessoas que os elegeram. Soma-se a isso 
o fato de o processo de escolha dos políticos ser feito por intermédio dos partidos 
políticos, que influenciam na formação da opinião da população, resultando na es-
colha equivocada e aleatória de desconhecidos ou aproveitadores.
3 Governança
3.1 Origem do Conceito de Governança
Governança corporativa é o sistema pelo qual as empresas e demais organi-
zações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos 
entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle 
e demais partes interessadas.
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No Brasil, o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), uma 
organização sem fins lucrativos, é a principal referência para o desenvolvimento 
das melhores práticas sobre o tema.
O instituto atualiza, periodicamente, o Código das Melhores Práticas de Go-
vernança Corporativa. Esse código foi desenvolvido, primariamente, com foco 
em empresas privadas. Entretanto, nas edições mais recentes é feita a opção pela 
palavra “organização”, a fim de tornar o documento mais abrangente e adaptável a 
outros tipos de organização, como, por exemplo, as do terceiro setor, cooperativas, 
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), órgãos governa-
mentais, entre outras. Isso porque cada tipo de organização tem suas peculiarida-
des em termos de governança.
Segundo Andrade e Rosseti (2006),3 há diferentes definições de governança 
corporativa. Elas podem ser classificadas em quatro grupos, que enxergam a go-
vernança como:
• Guardiã de direitos das partes com interesses em jogo nas empresas.
• Sistema de relações pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas.
• Estrutura de poder que se observa no interior das corporações.
• Sistema normativo que rege as relações internas e externas das empresas.
3 ANDRADE, A.; ROSSETI, J. P. Governança Corporativa: fundamentos, desenvolvimento e tendên-
cias. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
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3.2 Princípios Básicos de Governança Corporativa
Segundo o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa, os princí-
pios básicos de governança corporativa devem permear, em maior ou menor grau, 
todas as práticas da organização, e sua adequada adoção resulta em um clima de 
confiança tanto internamente quanto nas relações com terceiros. São eles:
Transparência (disclosure): consiste no desejo de disponibilizar para as partes 
interessadas as informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas im-
postas por disposições de leis ou regulamentos. Não deve restringir-se ao desem-
penho econômico-financeiro, contemplando também os demais fatores (inclusive 
intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à preservação e à oti-
mização do valor da organização.
Equidade (fairness): caracteriza-se pelo tratamento justo e isonômico de todos 
os sócios e demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração 
seus direitos, deveres, necessidades, interesses e expectativas.
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Prestação de contas (accountability): os agentes de governança devem pres-
tar contas de sua atuação de modo claro, conciso, compreensível e tempestivo, 
assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões e atuando com 
diligência e responsabilidade no âmbito dos seus papéis.
Responsabilidade corporativa (compliance): os agentes de governança devem 
zelar pela viabilidade econômico-financeira das organizações, reduzir as externali-
dades negativas de seus negócios e suas operações e aumentar as positivas, levan-
do em consideração, no seu modelo de negócios, os diversos capitais (financeiro, 
manufaturado, intelectual, humano, social, ambiental, reputacional etc.) no curto, 
médio e longo prazos.
3.3 Metodologia dos 8P’s
Segundo Andrade e Rossetti (2014),4 a criação de um ambiente de governança 
corporativa passa, geralmente, pelas oito dimensões dos “P’s”, que são:
Propriedade: a propriedade é o atributo fundamental e diferenciador das or-
ganizações, definindo as relações com as razões de ser e com as diretrizes da go-
vernança.
Princípios: os princípios são derivados do processo ético que deve prevalecer 
no mundo dos negócios: transparência (disclosure), equidade (fairness), prestação 
responsável de contas (accountability) e responsabilidade corporativa (complian-
ce).
Propósitos: os propósitos convergem para o máximo retorno total de longo 
prazo dos acionistas, além da harmonização de interesses com outras partes inte-
ressadas.
4 ANDRADE, A.; ROSSETTI, J. P. Governança Corporativa: fundamentos, desenvolvimento e ten-
dências. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
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Papéis: a segregação dos papéis resulta das diferentes atribuições de proprie-
tários, conselheiros e gestores e precisam ser claramente definidos entre os níveis 
organizacionais.
Poder: o poder, emanado dos acionistas ou proprietários, será exercido pelos 
administradores escolhidos, responsáveis pelo direcionamento da organização e 
pela geração de resultados.
Práticas: as práticas ou processos visam o estabelecimento de canais fluídos 
de informação e de consensual sistema para a tomada de decisões e acompanha-
mento das ações decorrentes.
Pessoas: na sustentação de todo os “P’s” estão as pessoas condutoras do con-
junto de legados e dos objetivos que dão vida e continuidade às operações organi-
zacionais.
Perenidade: a perenidade ou perpetuidade da organização é fortemente de-
pendente dos sete princípios precedentes, e define-se como objetivo síntese das 
organizações, sustentada por bons resultados econômicos, financeiros, sociais e 
ambientais.
3.4 Governança Pública
No setor público, é importante você compreender a governança como um con-
junto de arranjos formais e informais que determinam como são tomadas as deci-
sões públicas e como são implementadas as ações públicas.
Professor, esse conceito é muito semelhante ao de governabilidade?
• Verdade! Aí vai a primeira dica de prova:
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• Governabilidade é processo, é a análise da situação geral, é a análise de ce-
nário do governo (favorável ou desfavorável). Em suma, é a teoria!
• Governança é estruturar, é a prática das ações, é a capacidade técnica do 
governo. Em suma, é a prática!
Exemplificando:
Um governo pode possuir uma governabilidade (apoios políticos e da sociedade); 
ainda assim, poderá governar mal se lhe faltar a capacidade de governança (capa-
cidade técnica). Ou seja, a governança pode se apresentar deficiente em condições 
satisfatórias de governabilidade.
Imagine você e sua família na plateia de uma apresentação da Orquestra Real do 
Concertgebouw (Holanda), uma das melhores sinfônicas do mundo. De repente, o 
maestro passa mal e precisa ser conduzido ao hospital. Você, que naquela semana 
havia iniciado um curso básico de violão, grita algo do tipo “deixa comigo!”, achan-
do-se capaz de assumir o lugar do maestro; sua família coloca-se em pé em mani-
festo de apoio total à sua decisão “maluca” e toda a plateia, desconhecendo suas 
capacidades, também começa a apoiá-lo. Pergunta-se: mesmo com o apoio total 
de sua família e da plateia, teria você condições de conduzir a sinfônica pelo res-
tante do espetáculo? Não!
Pois é, você possui apoio de sua família e da plateia (governabilidade), mas não 
tem condições técnicas e prática necessária para conduzir a orquestra (governan-
ça).
Então, vamos comparar os conceitos de governabilidade aos de governança, 
para que tudo fique mais claro!
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GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA
Condições substantivas, sistêmicas, mate-
riais e institucionais de exercício do poder e 
de legitimidade do Estado.
Capacidade que um determinado governo 
tem para formular e implementar as suas 
políticas – regulação de transações e ope-
racionalização de soluções.
Capacidade política de decidir e governar. Capacidade técnica de gerir os recursos 
públicos.
Capacidade para agregar múltiplos inte-
resses da sociedade e apresentar-lhes um 
objetivo comum.
Surgem e se desenvolvem as condiçõesacordadas com a sociedade – capacidade 
de representar os interesses da sociedade.
Definição de atuação do espaço público. Atuação no espaço público.5
Envolve o sistema de intermediação de 
interesses, as características do sistema 
político, a forma de governo e as relações 
entre os Poderes.
Mecanismos formais e informais para ope-
racionalizar as políticas públicas.6
Termo que possui como fonte ou origem os 
cidadãos, além dos partidos políticos, as 
associações e demais grupos representati-
vos da sociedade.
Termo que possui como fonte ou origem os 
próprios agentes públicos ou servidores do 
Estado que possibilitam a implementação 
das políticas públicas.
Relaciona-se com processo. Relaciona-se com estrutura.
Conceito mais simples e restrito. Conceito mais complexo e amplo.
3.5 Governança e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
do Estado (1995)
A governança, como já vimos, pode ser entendida como a capacidade de o Es-
tado implementar, forma eficiente, políticas públicas.
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), a reforma 
gerencial de 1995 pretendia reforçar a governança – a capacidade de governo 
5 Em relação ao espaço público de atuação, a definição desse espaço se refere ao conceito de governabilidade, 
enquanto que a atuação propriamente dita se vincula ao conceito de governança.
6 Os mecanismos formais abrangem as próprias instituições governamentais; já os mecanismos 
informais, de caráter não governamental, como associações e organizações, impõem uma con-
duta determinada dentro da sua área de atuação, satisfazendo as necessidades e demandas da 
sociedade.
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do Estado – por meio da transição programada de um tipo de administração pública 
burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, 
para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o aten-
dimento do cidadão.
Nesse sentido, destaca o documento que o governo brasileiro não carecia 
de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade 
democrática e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto, 
um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as 
políticas públicas era limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.
Afirmava-se que a administração pública deveria reduzir o seu tamanho, ou 
seja, reduzindo seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-
-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor desses serviços. 
Assim, a administração pública deveria ser permeável à maior participação dos 
agentes privados e das organizações da sociedade civil (pluralismo), des-
locando a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Pelo contexto apresentado no PDRAE, temos a governança pública como uma 
consequência do movimento da Administração Pública Gerencial, com uma visão de 
mudança do papel do Estado (menos hierárquico e menos monopolista) na solução 
de problemas públicos. Por isso, a governança pública significa um resgate da polí-
tica dentro da administração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos 
nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de delibera-
ção na esfera pública – modelo horizontal de relação entre atores públicos e 
privados no processo de elaboração de políticas públicas.
Diferença entre “Reformar do Aparelho do Estado” e “Reforma do Estado”:
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Por aparelho do Estado, o PDRAE conceitua-o como a estrutura organizacional do 
Estado, em três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, 
Estados-membros e municípios). Assim, o aparelho do Estado é constituído pelo 
governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcioná-
rios e pela força militar.
O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adi-
cionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de 
um território.
O PDRAE focaliza-se na reforma do aparelho do Estado. Essa reforma visava esta-
belecer as condições para tornar a administração pública mais eficiente, ou seja, 
capaz de implementar políticas públicas. Logo, a Reforma do Aparelho do Estado 
volta-se para a estrutura: Governança!
Já a reforma do Estado seria um projeto mais amplo, que diria respeito às várias 
áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira. Logo, a Reforma do 
Estado volta-se para o processo: Governabilidade!
3.6 Princípios Básicos da Governança para o Setor Público
Vimos que a governança está ligada à democratização do processo decisório, à 
inserção do Estado na sociedade e à participação da sociedade civil organizada na 
formulação e gestão de políticas públicas.
De acordo com o TCU,7 especificamente no que se refere ao setor público, a 
crise fiscal dos anos 1980 exigiu novo arranjo econômico e político internacional, 
com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. Esse contexto propiciou discutir a 
governança na esfera pública e resultou no estabelecimento dos princípios básicos 
7 Referencial Básico de Governança – aplicável a órgãos e entidades da administração pública. Brasília: TCU, 
2014.
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que norteiam as boas práticas de governança nas organizações públicas: transpa-
rência, integridade e prestação de contas.
Um dos estudos que se destacou foi o estudo n. 13 – Boa governança no setor 
público –, da International Federation of Accountants (IFAC), publicado em 2001,8 
que definiu os princípios e recomendações da governança corporativa para o setor 
público, com o objetivo de contribuir para a melhoria da transparência e do controle 
sobre o desempenho da gestão: transparência, integridade e accountability.
Essa mesma publicação também fez constar quatro pilares ou dimensões para 
a governança no setor público:
1) Padrões de comportamento: relacionados ao exercício de liderança para 
a determinação de valores, padrões de comportamento e cultura da organização;
2) Estruturas e processos organizacionais: relacionados à forma como a 
alta gestão é indicada, as responsabilidades são definidas e a organização se torna 
confiável;
3) Controle de risco: relacionados à instituição dos controles de forma a sub-
sidiar o alcance dos objetivos da entidade, a eficiência a efetividade das operações, 
a confiabilidade dos relatórios e a conformidade com relação à aplicação de leis e 
regulamentos.
4) Relatórios externos: relacionados à forma como a alta gestão da organi-
zação demonstra sua responsabilização pela administração das finanças públicas edesempenho no uso dos recursos.
Adotando como referência essas quatro dimensões, a IFAC estabeleceu os ele-
mentos-chave para a definição das melhores práticas de governança, com foco na 
responsabilidade da gestão:
8 INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS – PSC/IFAC. Study 13. Governance in the Public Sector: A 
Governing Body Perspective, 2001.
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DIMENSÕES DA GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO
Padrões de
Comportamento
Liderança
Código de conduta: probidade e proprie-
dade, objetividade, integridade, honesti-
dade e relacionamento
Estruturas e Processos
Organizacionais
Responsabilidade de prestar conta estatu-
tária
Responsabilidade de prestar contas pelo 
uso do dinheiro público
Comunicação com as partes interessadas
Papéis e responsabilidades: equilíbrio de 
poder e autoridade, o grupo governante, o 
presidente do grupo de governo, o grupo 
governante não executivo e política de 
remuneração
Controle de Risco
Gestão de risco
Auditoria interna: comitês de auditoria, 
controle interno, orçamento, administração 
financeira e treinamento
Relatórios Externos
Relatórios anuais
Normas contábeis apropriadas
Medidas de desempenho
Auditores externos
Com o passar do tempo, novos princípios foram agregados à governança públi-
ca. Segundo a publicação do TCU, a governança pública, para ser efetiva, pressu-
põe a existência de um Estado de Direito; de uma sociedade civil participativa no 
que tange aos assuntos públicos; de uma burocracia imbuída de ética profissional; 
de políticas planejadas de forma previsível, aberta e transparente; e de um braço 
executivo que se responsabilize por suas ações.
Enfim, falar em princípios da governança pública não envolve uma lista exausti-
va, mas uma lista exemplificativa. Resoluções de questões de provas devem consi-
derar a análise das características do próprio conceito de governança. Ainda assim, 
vamos analisar alguns postulados doutrinários.
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Por exemplo, conforme sugerido pelo Banco Mundial, atualmente, podemos 
considerar como princípios da boa governança: a legitimidade, a equidade, a 
responsabilidade, a eficiência, a probidade, a transparência e a accountability.
Legitimidade: princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de Direito 
e critério informativo do controle externo da administração pública que amplia a 
incidência do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade. Não 
basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse público, o bem comum, 
foi alcançado. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que é legal é 
legítimo.
Equidade: promover a equidade é garantir as condições para que todos tenham 
acesso ao exercício de seus direitos civis – liberdade de expressão, de acesso à 
informação, de associação, de voto, igualdade entre gêneros –, políticos e sociais – 
saúde, educação, moradia, segurança.
Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança devem 
ter pela sustentabilidade das organizações, visando sua longevidade, incorporando 
considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações.
Eficiência: é fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor 
custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de bus-
car a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar probidade, 
zelo, economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar, 
arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores públicos. Enfim, refere-se à obri-
gação que têm os servidores de demonstrar serem dignos de confiança.
Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informa-
ções relativas à organização pública, sendo um dos requisitos de controle do Estado 
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pela sociedade civil. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, 
tanto internamente quanto nas relações de órgãos e entidades com terceiros.
Accountability: as normas de auditoria da Intosai conceituam accountability 
como a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado 
recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsa-
bilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de 
informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. Espera-se que os agentes 
de governança prestem contas de sua atuação de forma voluntária, assumindo in-
tegralmente as consequências de seus atos e omissões.
Já o autor Barrett (2005)9 assim elenca os principais princípios a que as enti-
dades do setor público devem aderir para efetivamente aplicar os elementos de 
governança corporativa:
Liderança: a governança do setor público requer liderança no governo e/ou do 
órgão executivo da organização. Um quadro efetivo requer a clara identificação e 
articulação da responsabilidade, bem como a compreensão real e apreciação das 
várias relações entre os stakeholders da organização e aqueles que são responsá-
veis pela gestão dos recursos e obtenção dos desejados resultados (outcomes).
Integridade: a integridade tem a ver com honestidade e probidade na adminis-
tração dos fundos públicos. Ela é dependente da eficácia do controle estabelecido 
e dos padrões pessoais e profissionalismo dos indivíduos dentro da organização. A 
integridade reflete-se nas práticas e processos de tomada de decisão e na qualida-
de e credibilidade do relatório de performance.
Compromisso: as melhores práticas de governança pública requerem um forte 
compromisso de todos os participantes, para serem implementados os elementos 
9 BARRET, P. Achieving Better Practice Corporate Governance in the Public Sector. AM Auditor General for Aus-
tralia. Disponível em: <http://www.anao.gov.au/uploads/documents/>. Acesso em: 17 dez. 2013.
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fundamentais da governança corporativa. Isso exige boa orientação das pessoas; 
melhoria na comunicação; uma grande ênfase nos valores da entidade e conduta 
ética; gestão do risco; relacionamento com os cidadãos e os clientes e prestação 
de serviço de qualidade.
Responsabilidade/prestação de contas(accountability): os envolvidos devem 
identificar quem é responsável por que, perante quem, e quando. Requer tam-
bém uma compreensão clara e apreciação dos papéis e das responsabilidades dos 
participantes no quadro da governança, em que os Ministros, a Administração da 
entidade e o CEO (executivo principal) são componentes-chave de uma responsa-
bilidade saudável.
Transparência: a abertura, ou a equivalente transparência, consiste em provi-
denciar aos stakeholders a confiança no processo de tomada de decisão e nas ações 
de gestão das entidades públicas durante a sua atividade. Comunicações completas 
e informação segura e transparente geram ações mais efetivas. A transparência é 
essencial para ajudar a assegurar que os corpos dirigentes são verdadeiramente 
responsáveis. A informação deve ser exibida e não detida por qualquer entidade 
particular – ela é um recurso público, assim como o dinheiro público ou os ativos.
Integração: os vários elementos da governança devem estar holisticamente in-
tegrados no programa organizacional, bem compreendida e aplicada pelos funcio-
nários dentro das entidades. Se estiver corretamente implementada, a governança 
pode providenciar a integração do quadro de gestão estratégica, necessária para 
obter os padrões de performance necessários para atingir as suas metas e objeti-
vos.
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Para o autor Matias-Pereira (2008),10 a governança pública está apoiada em 
quatro princípios:
Relações éticas: dizem respeito a permissões de ações, cujo parâmetro limita-
dor é a não nocividade social.
Conformidade: refere-se à compatibilidade dos procedimentos com as leis e 
regulamentos.
Transparência: visa disponibilizar às partes interessadas as informações que 
sejam de seu interesse, e não apenas aquelas impostas por disposições de leis ou 
regulamentos.
Prestação de contas (accountability): é o dever dos agentes de governança 
nas justificativas de suas atuações, assumindo integralmente as consequências de 
seus atos e omissões.
3.7. Decreto n. 9.203, de 22 de Novembro de 2017
Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, 
autárquica e fundacional.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, 
caput, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, DECRETA:
Art. 1o Este Decreto dispõe sobre a política de governança da administração 
pública federal direta, autárquica e fundacional.
Art. 2o Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:
I – governança pública – conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e 
controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas 
à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da socieda-
de;
10 MATIAS-PEREIRA, J. Administração Pública Comparada: uma avaliação das reformas administra-
tivas do Brasil, EUA e União Europeia. Revista de Administração Pública, v. 42, n. 1, 2008.
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II – valor público – produtos e resultados gerados, preservados ou entregues 
pelas atividades de uma organização que representem respostas efetivas e úteis 
às necessidades ou às demandas de interesse público e modifiquem aspectos do 
conjunto da sociedade ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destina-
tários legítimos de bens e serviços públicos;
III – alta administração – Ministros de Estado, ocupantes de cargos de natureza 
especial, ocupantes de cargo de nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Supe-
riores – DAS e presidentes e diretores de autarquias, inclusive as especiais, e de 
fundações públicas ou autoridades de hierarquia equivalente; e
IV – gestão de riscos – processo de natureza permanente, estabelecido, di-
recionado e monitorado pela alta administração, que contempla as atividades de 
identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam afetar a organização, 
destinado a fornecer segurança razoável quanto à realização de seus objetivos.
Art. 3o São princípios da governança pública:
I – capacidade de resposta;
II – integridade;
III – confiabilidade;
IV – melhoria regulatória;
V – prestação de contas e responsabilidade; e
VI – transparência.
Art. 4o São diretrizes da governança pública:
I – direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando 
soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as 
mudanças de prioridades;
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II – promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública 
e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio 
eletrônico;
III – monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os 
resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes 
estratégicas sejam observadas;
IV – articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração 
entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar 
e entregar valor público;
V – fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para 
orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e 
as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;
VI – implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que 
privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;
VII – avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas 
públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus 
custos e benefícios;
VIII – manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade 
legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação 
da sociedade;
IX – editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regula-
tórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e rea-
lizando consultas públicas sempre que conveniente;
X – definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das 
estruturas e dos arranjos institucionais; e
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XI – promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades 
e dos resultados da organização, de maneira afortalecer o acesso público à infor-
mação.
Art. 5o São mecanismos para o exercício da governança pública:
I – liderança, que compreende conjunto de práticas de natureza humana ou 
comportamental exercida nos principais cargos das organizações, para assegurar a 
existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam:
a) integridade;
b) competência;
c) responsabilidade; e
d) motivação;
II – estratégia, que compreende a definição de diretrizes, objetivos, planos e 
ações, além de critérios de priorização e alinhamento entre organizações e partes 
interessadas, para que os serviços e produtos de responsabilidade da organização 
alcancem o resultado pretendido; e
III – controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis 
riscos com vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução 
ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das atividades da organização, com 
preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de recursos públicos.
Art. 6o Caberá à alta administração dos órgãos e das entidades, observados as 
normas e os procedimentos específicos aplicáveis, implementar e manter mecanis-
mos, instâncias e práticas de governança em consonância com os princípios e as 
diretrizes estabelecidos neste Decreto.
Parágrafo único. Os mecanismos, as instâncias e as práticas de governança de 
que trata o caput incluirão, no mínimo:
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I – formas de acompanhamento de resultados;
II – soluções para melhoria do desempenho das organizações; e
III – instrumentos de promoção do processo decisório fundamentado em evi-
dências.
Art. 7o Fica instituído o Comitê Interministerial de Governança – CIG, com a 
finalidade de assessorar o Presidente da República na condução da política de go-
vernança da administração pública federal.
Art. 8o O CIG será composto pelos seguintes membros titulares:
I – Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que o 
coordenará;
II – Ministro de Estado da Fazenda;
III – Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; e
IV – Ministro de Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União.
§ 1o A suplência dos membros titulares será exercida pelos Secretários-Execu-
tivos.
§ 2o As reuniões do CIG serão convocadas pelo seu Coordenador.
§ 3o Representantes de outros órgãos e entidades da administração pública fe-
deral poderão ser convidados a participar de reuniões do CIG, sem direito a voto.
Art. 9o Ao CIG compete:
I – propor medidas, mecanismos e práticas organizacionais para o atendimento 
aos princípios e às diretrizes de governança pública estabelecidos neste Decreto;
II – aprovar manuais e guias com medidas, mecanismos e práticas organiza-
cionais que contribuam para a implementação dos princípios e das diretrizes de 
governança pública estabelecidos neste Decreto;
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III – aprovar recomendações aos colegiados temáticos para garantir a coerência 
e a coordenação dos programas e das políticas de governança específicos;
IV – incentivar e monitorar a aplicação das melhores práticas de governança no 
âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; e
V – expedir resoluções necessárias ao exercício de suas competências.
§ 1o Os manuais e os guias a que se refere o inciso II do caput deverão:
I – conter recomendações que possam ser implementadas nos órgãos e entida-
des da administração pública federal direta, autárquica e fundacional definidos na 
resolução que os aprovar;
II – ser observados pelos comitês internos de governança, a que se refere o art. 
14.
§ 2o O colegiado temático, para os fins deste Decreto, é a comissão, o comitê, 
o grupo de trabalho ou outra forma de colegiado interministerial criado com o ob-
jetivo de implementar, promover ou executar políticas o programas de governança 
relativos a temas específicos.
Art. 10. O CIG poderá constituir grupos de trabalho específicos para subsidiá-lo 
no cumprimento de suas competências.
§ 1o Representantes de órgãos e entidades públicas e privadas poderão ser con-
vidados a participar dos grupos de trabalho constituídos pelo CIG.
§ 2o O CIG definirá, no ato de criação do grupo de trabalho, seus objetivos es-
pecíficos e sua composição e, quando for o caso, o prazo para conclusão de seus 
trabalhos.
Art. 11. A Secretaria-Executiva do CIG será exercida pela Casa Civil da Presi-
dência da República.
Parágrafo único. Compete à Secretaria-Executiva do CIG:
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I – receber, instruir e encaminhar aos membros do CIG as propostas recebidas 
na forma estabelecida no caput do art. 10 e no inciso II do caput do art. 13;
II – encaminhar a pauta, a documentação, os materiais de discussão e os regis-
tros das reuniões aos membros do CIG;
III – comunicar aos membros do CIG a data e a hora das reuniões ordinárias ou 
a convocação para as reuniões extraordinárias;
IV – comunicar aos membros do CIG a forma de realização da reunião, se por 
meio eletrônico ou presencial, e o local, quando se tratar de reuniões presenciais; e
V – disponibilizar as atas e as resoluções do CIG em sítio eletrônico ou, quando 
for confidencial, encaminhá-las aos membros.
Art. 12. A participação no CIG ou nos grupos de trabalho por ele constituídos 
será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
Art. 13. Compete aos órgãos e às entidades integrantes da administração pú-
blica federal direta, autárquica e fundacional:
I – executar a política de governança pública, de maneira a incorporar os prin-
cípios e as diretrizes definidos neste Decreto e as recomendações oriundas de ma-
nuais, guias e resoluções do CIG; e
II – encaminhar ao CIG propostas relacionadas às competências previstas no 
art. 9o, com a justificativa da proposição e da minuta da resolução pertinente, se 
for o caso.
Art. 14. Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, au-
tárquica e fundacional deverão, no prazo de cento e oitenta dias, contado da data 
de entrada em vigor deste Decreto, instituir comitê interno de governança ou atri-
buir as competências correspondentes a colegiado já existente, por ato de seu di-
rigente máximo, com o objetivo de garantir que as boas práticas de governança se 
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desenvolvam e sejam apropriadas pela instituição de forma contínua e progressiva, 
nos termos recomendados pelo CIG.
Art. 15. São competências dos comitês internos de governança:
I – auxiliar a alta administração na implementação e na manutenção de pro-
cessos, estruturas e mecanismos adequados à incorporação dos princípios e das 
diretrizes da governança previstos neste Decreto;
II – incentivar e promover iniciativas que busquem implementar o acompa-
nhamento de resultados no órgão ou na entidade, que promovam soluções para 
melhoria do desempenho institucional ou que adotem instrumentos para o aprimo-
ramento do processo decisório;
III – promover e acompanhar a implementação das medidas, dos mecanismos 
e das práticas organizacionais de governança definidos pelo CIG em seus manuais 
e em suas resoluções; e
IV – elaborar manifestação técnica relativa aos temas de sua competência.
Art. 16. Os comitês internos de governança publicarão suas atas e suas resolu-
ções em sítio eletrônico, ressalvado o conteúdo sujeito a sigilo.
Art. 17. A alta administração das organizações da administração pública fede-
ral direta, autárquica e fundacional deverá estabelecer, manter, monitorar e apri-
morar sistema de gestão de riscos e controles internos com vistas à identificação, 
à avaliação, ao tratamento, ao monitoramento e à análise crítica de riscos que 
possam impactar a implementação da estratégia e a consecução dos objetivos da 
organização no cumprimento da sua missão institucional, observados os seguintes 
princípios:
I – implementação e aplicação de forma sistemática, estruturada, oportuna e 
documentada, subordinada ao interesse público;
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II – integração da gestão de riscos ao processo de planejamento estratégico e 
aos seus desdobramentos, às atividades, aos processos de trabalho e aos projetos 
em todos os níveis da organização, relevantes para a execução da estratégia e o 
alcance dos objetivos institucionais;
III – estabelecimento de controles internos proporcionais aos riscos, de maneira 
a considerar suas causas, fontes, consequências e impactos, observada a relação 
custo-benefício; e
IV – utilização dos resultados da gestão de riscos para apoio à melhoria contínua 
do desempenho e dos processos de gerenciamento de risco, controle e governança.
Art. 18. A auditoria interna governamental deverá adicionar valor e melhorar as 
operações das organizações para o alcance de seus objetivos, mediante a aborda-
gem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de 
gerenciamento de riscos, dos controles e da governança, por meio da:
I – realização de trabalhos de avaliação e consultoria de forma independente, 
segundo os padrões de auditoria e ética profissional reconhecidos internacional-
mente;
II – adoção de abordagem baseada em risco para o planejamento de suas ati-
vidades e para a definição do escopo, da natureza, da época e da extensão dos 
procedimentos de auditoria; e
III – promoção à prevenção, à detecção e à investigação de fraudes praticadas 
por agentes públicos ou privados na utilização de recursos públicos federais.
Art. 19. Os órgãos e as entidades da administração direta, autárquica e funda-
cional instituirão programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção 
de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição 
e à remediação de fraudes e atos de corrupção, estruturado nos seguintes eixos:
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I – comprometimento e apoio da alta administração;
II – existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na en-
tidade;
III – análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema da integridade; e
IV – monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade. 
Art. 20. O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, no prazo 
de cento e oitenta dias, contado da data de entrada em vigor deste Decreto, esta-
belecerá os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitora-
mento dos programas de integridade dos órgãos e das entidades da administração 
pública federal direta, autárquica e fundacional.
Art. 21. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 22 de novembro de 2017; 196º da Independência e 129º da República.
MICHEL TEMER
Dyogo Henrique de Oliveira
Wagner de Campos Rosário
4 Intermediação de Interesses
O estudo de temas relativos à governabilidade e à governança passa, entre ou-
tras coisas, pela reflexão sobre os mecanismos de intermediação de interesses.
Podemos dizer que tanto nas sociedades tradicionais como nas sociedades mo-
dernas, a construção da governabilidade e de governança envolve a administração 
de redes de lealdades marcadas ora pela simetria, ora pela assimetria, e, ainda, 
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pela horizontalidade e pela verticalidade, ou seja, uma rede baseada em trocas de 
todo tipo de recursos públicos por legitimação e apoio.
Veja alguns desses mecanismos!
Clientelismo – o Dicionário Aurélio (2016) conceitua clientelismo como a manei-
ra de agir que consiste numa troca de favores, benefícios ou serviços políticos ou 
relacionados com a vida política.
Nesse mecanismo, temos uma relação do tipo assimétrica (ação entre de-
siguais), em que políticos e Governo trocam serviços e empregos por votos, com 
setores pobres da população.
O clientelismo na política brasileira tem sua origem no período colonial. É possí-
vel vislumbrá-lo nas relações estabelecidas entre os grandes senhores de engenho 
e seus colonos livres, seus agregados e os agricultores pobres que rodeavam os 
latifúndios.
No entanto, essa prática acaba sendo enfraquecida à medida que o Estado dis-
ponibiliza serviços de caráter universal a toda a população.
Fisiologismo – o fisiologismo é a prática que se caracteriza pela ação de grupos, 
que buscam vantagens pessoais em detrimento do interesse público.
É um tipo de relação em que ações políticas e decisões são tomadas em troca 
de favores, favorecimentos e outros benefícios de interesses individuais, desconsi-
derando-se o bem comum.
Corporativismo – o corporativismo surgiu na Idade Média como uma forma de 
organização da sociedade, foi, também, utilizado pelo Estado. O corporativismo 
privado era uma prática em que artesãos e comerciantes promoviam a regula-
mentação de suas atividades. Dessa forma, pretendiam ordenar as margens de 
lucro, baratear os custos de produção e evitar o predomínio da concorrência.
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No âmbito público, temos o chamado corporativismo estatal, uma prática 
que se baseia em entidades representativas de interesses. Em suma, é uma ação 
sindical ou política, em que prevalece a defesa dos interesses ou privilégios de um 
setor organizado da sociedade (Dicionário Aurélio, 2003).
Segundo Schmitter (1974),11 corporativismo:
(...) é um sistema de representação de interesses cujas unidades constituintes são 
organizadas em um número limitado de entidades singulares, compulsórias, não com-
petitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou 
licenciadas (quando não criadas) pelo Estado, às quais é concedido monopólio de repre-
sentação dentro de sua respectiva categoria em troca da observância de certos contro-
les na seleção de seus líderes e na articulação de demandas e suporte.
No Brasil, o corporativismo estatal emerge a partir dos anos 30, durante o go-
verno de Getúlio Vargas, caracterizando-se pela exclusão da grande maioria dos 
trabalhadores.
Neocorporativismo – no neocorporativismo, também chamado de corporati-
vismo societal, as entidades privadas conquistaram o direito de participar do 
processo decisório. Diferentemente do corporativismo estatal, o corporativismo so-
cietal agrega grupos de interesse da sociedade que condicionam o poder estatal, 
deixando-o mais dependente de sua força e organização.
Presidencialismo de coalizão – o presidencialismo de coalizão foi um termo cria-
do pelo cientista político Sérgio Abranches. Segundo ele, o termo designa a rea-
lidade de um país presidencialista em que a fragmentação do poder parlamentar 
entre vários partidos obriga o Executivo a uma prática que costuma ser mais as-
sociada ao parlamentarismo. Para governar, o Executivo precisa “costurar” uma 
ampla maioria, frequentemente contraditória em relação ao programa do partido 
no poder, difusa do ponto de vista ideológico e problemática no dia a dia, em razão 
11 SCHMITTER, P. Still a Century of Corporatism? Review of Politics, n. 36, v. 1, p. 85-131, 1974.
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do potencial de conflitos trazido por uma aliança formada por forças políticas muito 
distintas entre si e que, com frequência, travam violenta competição interna.
Em suma, representa o conhecido padrão brasileiro de governança, em que os 
partidos políticos firmam “coalizões” para formar a chamada “base aliada” e, com 
isso, fazer com que o Presidente da República tenha a maioria no Congresso.
Anéis burocráticos – anéis burocráticos é uma terminologia cunhada por Fer-
nando Henrique Cardoso, ao se referir à aliança política entre a alta tecnoburocra-
cia estatal, civil e militar, e a classe empresarial durante o período militar.
Neoliberalismo – o neoliberalismo é uma doutrina que retoma os antigos ideais 
do liberalismo clássico, preconizando a mínima intervenção do Estado na economia.
Nesse modelo socioeconômico, temos a máxima desregulamentação da força 
de trabalho, com a diminuição da renda e a flexibilização do processo produtivo. 
Outra premissa básica do neoliberalismo é o desaparelhamento do Estado, ou seja, 
as privatizações.
Nesse sentido, a função do Estado é apenas garantir a infraestrutura básica para 
o bom funcionamento e escoamento da produção de mercadorias, bem como a in-
tervenção na economia em tempos de eventuais crises.
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PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA
1 Introdução e conceitos
O processo de democratização vivenciado pelo Brasil após a década de 1980 al-
terou a configuração dos processos de gestão pública. Inúmeras organizações sur-
gem nesse contexto de desenvolvimento da cidadania, como por exemplo, as or-
ganizações sociais, as associações, os movimentos, os conselhos, os fóruns, dentre 
outros.
O poder entre Estado e sociedade, que antes era visto de forma vertical, tende 
a ser substituído e complementado por relações mais horizontais, privilegiando o 
diálogo e a negociação.
A democracia, no sentido etimológico da palavra, significa o “governo do povo”, 
o “governo da maioria”. Ou seja, governo democrático requer participação popular!
O conceito de governo empreendedor sinaliza o deslocamento dos centros 
decisórios do domínio da burocracia para estruturas envolvendo a participação da 
sociedade, essa influenciando de maneira mais prática nas escolhas e decisões e, 
consequentemente, na ampliação do que podemos chamar de “espaço público” ou 
“espaço participativo”.
Convém destacar que o conceito de participação social é um conceito mais 
amplo que o conceito de controle social.
Conceitualmente, participação social está relacionada à capacidade de influ-
ência dos indivíduos na organização de uma sociedade.
Já o conceito de controle social é definido como meio de compartilhar, entre 
Estado e sociedade, o poder decisório acerca das políticas públicas como instru-
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mento de expressão e, divulgação da democracia e da cidadania. Logo, pode ocor-
rer desde a criação, a execução e fiscalização das políticas públicas.
Para Marcus Vinicius de Azevedo Braga (2011)12, o controle social tem:
1. Função política: que se expressa pela participação de segmentos da 
sociedade civil em processos decisórios, de promoção da transparência e do 
acompanhamento da gestão pública.
2. Função jurídica: que se faz presente ao funcionar como elemento de 
defesa dos interesses individuais e coletivos e dos aspectos de legalidade da 
gestão pública, conforme previsto no ordenamento jurídico e na legislação vi-
gente.
3. Função social: assegurar ou ampliar os direitos sociais aos cidadãos 
ou àquelas comunidades, antes excluídas desses direitos. Manifesta-se quan-
do estimulam-se os cidadãos ao aprendizado da cidadania e a serem sujeitos 
ativos.
2 Conselhos
As autoras Maria das Graças Rua e Roberta Romanini13, com maestria, apresen-
tam-nos um estudo direto e didático sobre essas formas de participação social.
No cenário brasileiro, os conselhos de participação social têm sua origem com os 
Conselhos Institucionalizados da década de 1990, que se destinavam a disciplinar 
os preceitos constitucionais da CF/1988. Portanto, compreendem nessa conceitu-
ação:
12 BRAGA, M. V. de A. Artigo: “O controle social da educação básica pública: a atuaçãodos conselheiros do 
FUNDEB”.
13 RUA, M. G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas. Brasília: IGEPP, 2013.
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• Conselhos Temáticos Institucionalizados;
• Conselhos Tutelares; e
• Conselhos Gestores de Políticas Públicas.
Vamos especificar e detalhar cada uma dessas modalidades de conselhos, se-
gundo as lições das autoras citadas.
2.1 Conselhos Temáticos Institucionalizados
Os Conselhos Temáticos Institucionalizados possuem a função de exercer o con-
trole e a fiscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das 
políticas de gestão de bens públicos.
Fazem parte desse tipo os conselhos de categorias sociais (idosos, indígenas, 
mulheres, etc.), os conselhos de áreas - também chamados “Conselhos de Gestão” 
ou “Conselhos Gestores” (saúde, transporte, educação, etc.) e os conselhos tarifá-
rios (atuam no âmbito das agências regulatórias e em outras instituições).
Ainda, podemos destacar nessa modalidade o “Conselho da República”, o “Con-
selho de Defesa Nacional”, o “Conselho de Governo”, dentre outros. Especifica-
mente na área econômica e de regulação, encontram-se o “Conselho Monetário 
Nacional (CMN)”, o “Comitê de Política Monetária (COPOM)”, o “Conselho Diretor 
das Agências Reguladoras”.
Com relação à área de administração de empresas estatais, empresas públicas 
e sociedades de economia mista, os “Conselhos de Administração e Deliberação”, 
os “Conselhos de Administração” e os “Conselhos Fiscais”.
Vinculados ao Poder Judiciário e Ministério Público, o “Conselho Nacional 
de Justiça (CNJ)”, o “Conselho da Justiça Federal (CJF)” e o “Conselho Nacional do 
Ministério Público (CNMP)”.
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Vinculados ao Poder Legislativo, os “Conselhos de Ética e Decoro Parlamen-
tar” da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Ainda, temos os “Conselhos Profissionais”, também chamados de “Conselhos 
Corporativos” e “Conselhos de Classe”. Possuem natureza jurídica de “autarquias 
corporativas” ou “autarquias profissionais”, regidos em parte pelo Direito Público e 
em parte pelo Direito Privado (CRM, CREA, OAB, etc.).
2.1 Conselhos Tutelares
Voltam-se para a proteção de crianças, adolescentes, idosos e incapazes. São 
instâncias encarregadas pela comunidade de zelar, no âmbito dos municípios, pelo 
cumprimento dos direitos a essas pessoas.
2.3 Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Esse tipo de conselho é o que, comumente, é cobrado em provas.
Os conselhos de gestores de políticas públicas correspondem à novidade mais 
substantiva das políticas públicas ao longo da década de 1990. Dotados de caráter 
interinstitucional, esses conselhos são instrumentos mediadores da relação Estado-
-sociedade, sendo compostos tanto por representantes (os conselheiros) do poder 
público quanto da sociedade civil organizada. Portanto, são instâncias instituciona-
lizadas de expressão, de representação e de participação social.
Os conselhos gestores viabilizam a participação de segmentos sociais na for-
mulação, na implementação e na avaliação de políticas públicas e possibilitam à 
população o acesso aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas.
A banca Cespe/Cebraspe, em especial, já enfatizou, várias vezes, aspectos do 
Conselho de Gestão Fiscal (CGF), previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
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Complementar 101/2000). Outras bancas também podem realizar essa cobrança. 
Então, vejamos:
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da po-
lítica e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de 
gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e 
esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas re-
presentativas da sociedade, visando a:
I – harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II – disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação 
e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endi-
vidamento e na transparência da gestão fiscal;
III – adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização 
das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal 
de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os 
pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;
IV – divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1º O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e 
reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados me-
ritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática 
de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.
§ 2º Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do con-
selho (grifei).
Salienta-se que, apesar de o Conselho de Gestão Fiscal (CGF) estar previsto 
na Lei de Responsabilidade Fiscal, até o momento não houve a sua implementação.
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3 Orçamento participativo
O orçamento participativo surge no país ainda na fase do regime militar instala-
do em 1964; no final dos anos 70, experimentos em Lages (SC), Vila Velha (ES) e 
Pelotas (RS) tiveram pouca visibilidade, dados as condições restritivas do contexto 
político.
A previsão constitucional mais evidente desse tipo de participação social está no 
art. 29, inciso XII, da CF/88:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstí-
cio mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, 
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Consti-
tuição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal; 
(Renumerado do inciso X, pela Emenda Constitucional n. 1, de 1992)
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade 
ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; 
(Renumerado do inciso XI, pela Emenda Constitucional n. 1, de 1992) (grifei)
A partir da promulgação da Constituição de 88, a experiência mais incisiva des-
se modelo foi a registrada no município de Porto Alegre (RS), a partir