Aula 04 - Poderes da Administracao II - Organizacao Administrativa I

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Direito Administrativo – Poderes da Administração Pública
Professor Barney Bichara
Aula 04
(atualização 23/04/17 – questões de concurso)
	- Poderes da administração pública (Parte II): Poder hierárquico. Poder regulamentar. Poder de polícia. (p. 120-129 e 153-162 – Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 29ª edição, Editora Forense)
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PARTE 2
8. PODER REGULAMENTAR
8.1. Significado da Expressão
A expressão poder regulamentar pode possuir dois significados, a depender do sentido no qual ela é empregada.
(A) Em sentido amplo[footnoteRef:1] [1: (TJAM-2016-CESPE): Poder Regulamentar é a prerrogativa concedida à administração pública de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação.] 
É o poder da Administração Pública, direta ou indireta, para editar atos administrativos normativos, ou seja, atos com conteúdo geral e abstrato (v.g. regulamentos, portarias, resoluções, instruções normativas). 
OBS: Maria Sylvia di Pietro denomina o poder regulamentar em sentido amplo de “poder normativo da Administração Pública”. O faz em razão de que os atos normativos não se resumem ao regulamento, sendo esse apenas um dentre vários.
	 Já caiu!
(TJGO-2015-FCC): O poder normativo não se restringe ao poder regulamentar, abarcando também atos originários relativos a matéria de organização administrativa. (V).
(B) Em sentido estrito
É o poder do Chefe do Poder Executivo para editar regulamentos. Veja-se que apenas o Chefe do Poder Executivo tem competência para editar o ato normativo denominado regulamento. 
OBS1. O ato administrativo é a declaração de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes e possui cinco elementos (sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade). O decreto é a forma de um ato administrativo, enquanto regulamento é o seu conteúdo: (i) Sujeito: Chefe do Poder Executivo; (ii) Forma: decreto; (iii) Conteúdo (objeto): resultado que o ato produz; (iv) Motivo: o fato e o direito; (v) Objetivo/finalidade: o descrito em lei.
OBS2. Decreto é a forma de todos os atos do Chefe do Poder Executivo, seja esse ato de conteúdo geral e abstrato (regulamento) ou de conteúdo individual e concreto.
8.2. Espécies de Regulamentos
(A) Regulamentos Executivos ou de Execução
Trata-se do regulamento que explica uma lei, para tornar viável sua execução. Em outras palavras, o regulamento executivo detalha lei que já existe. 
Destaque-se que o regulamento executivo não pode ir além ou contrariar a lei, pois dela que extrai-se seu fundamento de validade.
(B) Regulamento autônomo ou independente
É o regulamento que disciplina relação jurídica não prevista em lei, ou seja, é independente por ser expedido sem que haja uma lei anterior. Ele subdivide-se em duas espécies:
(a) Regulamento autônomo jurídico: é o regulamento que alcança terceiros estranhos à estrutura administrativa (trata-se de um ato extroverso), a eles impondo obrigações e encargos;
(b) Regulamento autônomo administrativo: é aquele que trata somente sobre matéria organizativa, ou seja, trata apenas de matéria relacionada à organização interna da Administração (ato introverso = dentro da Administração).
→ Pergunta: Como o direito brasileiro positivou a questão?
Quando da promulgação da CF era pacífico o entendimento de que não existiam decretos autônomos no Brasil, visto que a Carta Magna somente previa a expedição de regulamentos executivos (art. 84, IV, CF/88).
CF, art. 84, IV: Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
Porém, com a EC 32/01 alterou-se o artigo 84, VI, da CF/88, passando a ser permitido que o Presidente da República disponha sobre decreto sobre: (i) a organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, bem como sobre a (ii) extinção de funções ou cargos públicos vagos.
CF, art. 84, VI: Compete privativamente ao Presidente da República: VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Desde então a posição majoritária (incluindo do STF) é a de que passou a existir a possibilidade de expedição de regulamento autônomo administrativo no Brasil, permitindo que verse sobre a organização e funcionamento da administração, bem como à extinção de funções ou cargos públicos, desde que obedecidas as condicionantes (não aumentar despesa, nem criar ou extinguir órgãos públicos, estarem as funções ou cargos vagos).
OBS1. Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello: não há regulamento autônomo em razão do princípio da legalidade (art. 5º, II; art. 37, caput, CF).
OBS2. Conforme Maria Sylvia di Pietro: há previsão de regulamento autônomo, mas tão somente a CF, art. 84, VI, “a”. A alínea “b” não é hipótese de regulamento autônomo porque não possui natureza regulamentar, isto é, porque não tem conteúdo geral e abstrato.
Quadro comparativo:
	REGULAMENTOS EXECUTIVOS
	REGULAMENTOS AUTÔNOMOS
	Explicita a lei para sua fiel execução;
	Trada de questão não prevista em lei;
	Art. 84, IV, CF; 
	EC 32/01 – art. 84, VI, CF;
	Não inova na ordem jurídica;
* art. 49, V da CF/88: É da competência exclusiva do Congresso Nacional: sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
	Inova na ordem jurídica;
	Ato normativo secundário;
	Ato normativo primário;
* Sendo um ato normativo primário, retira seu fundamento de validade da CF (inconst. direta) e, por conseguinte, pode ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade.
	Não admitem delegação;
	Admitem delegação.
Vejamos algumas decisões:
Trata-se de ação direta na qual se pretende seja declarada inconstitucional lei amazonense que dispõe sobre a realização gratuita do exame de DNA. (...) Quanto ao art. 3º da lei, a "autorização" para o exercício do poder regulamentar nele afirmada é despicienda, pois se trata, aí, de simples regulamento de execução. Em texto de doutrina anotei o seguinte: "(o)s regulamentos de execução decorrem de atribuição explícita do exercício de função normativa ao Executivo (Constituição, art. 84, IV). O Executivo está autorizado a expedi-los em relação a todas as leis (independentemente de inserção, nelas, de disposição que autorize emanação deles). Seu conteúdo será o desenvolvimento da lei, com a dedução dos comandos nela virtualmente abrigados.
A eles se aplica, sem ressalvas, o entendimento que prevalece em nossa doutrina a respeito dos regulamentos em geral. Note-se, contudo, que as limitações que daí decorrem alcançam exclusivamente os regulamentos de execução, não os 'delegados' e os autônomos. Observe-se, ainda, que, algumas vezes, rebarbativamente (art. 84, IV), determinadas leis conferem ao Executivo autorização para a expedição de regulamento tendo em vista sua fiel execução; essa autorização apenas não será rebarbativa se, mais do que autorização, impuser ao Executivo o dever de regulamentar". No caso, no entanto, o preceito legal marca prazo para que o Executivo exerça função regulamentar de sua atribuição, o que ocorre amiúde, mas não deixa de afrontar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes.
A determinação de prazo para que o chefe do Executivo exerça função que lhe incumbe originariamente, sem que expressiva de dever de regulamentar, tenho-a por inconstitucional. Nesse sentido, veja-se a ADI 2.393, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 28-3-2003, e a ADI 546, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 14-4-2000. [ADI 3.394, voto do rel. min. Eros Grau, j. 2-4-2007, P, DJE de 15-8-2008.]
Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecidocitra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata. O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. 
Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada. [ADI 996 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 11-3-1994, P, DJ de 6-5-1994.] ADI 4.176 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 20-6-2012, P, DJE de 1º-8-2012
8.3. Deslegalização
Conceito: A deslegalização consiste na possibilidade do Poder Legislativo, através de lei (na qual definem-se os parâmetros dentro dos quais a Administração poderá atuar), transferir para a Administração Pública a competência para editar normas sobre assuntos cuja complexidade e velocidade de transformação exigem uma nova dinâmica normativa que possibilite, inclusive, o exercício de discricionariedade técnica (decisão administrativa baseada em critérios técnicos e não tão somente na conveniência e oportunidade).
Dentro da tripartição clássica dos poderes, cabe ao legislativo legislar. Ocorre que o Poder Legislativo possui uma dinâmica própria – sendo um espaço de consenso, debate e reflexão –, tornando-se assim o processo legislativo algo lento, que não consegue acompanhar as rápidas mudanças sociais, econômicas, etc., bem como a complexidade técnica de alguns temas. Uma saída para as consequências dessa morosidade é a chamada deslegalização, pela qual uma lei dá a Administração a competência para editar normas sobre determinados assuntos, mas desde que dentro de parâmetros previamente estabelecidos. Na deslegalização a Administração exerce uma discricionariedade técnica, ou seja, ela não é baseada em mera oportunidade e conveniência, mas sim em estudos e critérios técnicos.
OBS: A deslegalização surge como instrumento de atuação para as agências reguladoras. 
Exemplo: Sinal digital de TV → (i) A Anatel quer promover a modificação do sinal analógico para o digital; (ii) por meio de diversos estudos técnicos verifica qual a melhor forma de fazê-lo; (iii) com base em lei autorizadora prévia e dentro dos parâmetros por ela estabelecidos, a Anatel define por ato administrativo normas técnicas sobre o tema; (iv) o setor regulado, no caso as emissoras, devem cumprir o que decidiu a Anatel. Nesse sentido, o seguinte julgado do STF, publicado no Info 650:
INFORMATIVO 650 ADI 4568/DF
(...)
Cabe fazer, neste passo, uma nota conceitual. É que, muito embora o campo de liberdade de conformação do Executivo, segundo a Lei em pauta, seja manifestamente reduzido, nem por isso se pode afirmar que a hipótese não se amoldaria ao fenômeno da deslegalização, estudada com maestria pelos Professores do Direito Administrativo. Com efeito, consiste a deslegalização “na retirada, pelo próprio legislador, de certas matérias, do domínio da lei (domaine de la loi) passando-as ao domínio do regulamento (domaine de lordonnance)” (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Agências reguladoras, In: Mutações do direito administrativo, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2007, p. 218).
Ora, é justamente disso que se trata in casu, porquanto, inicialmente, a Lei define em seu art. 1º o valor do salário mínimo com referência ao ano de 2011, que deverá, nos anos subseqüentes, ter-se por revogado conforme sejam editados os Decretos consolidando o novo valor à luz dos índices definidos nos §§ 1º a 5º do art. 2º.
9. PODER DE POLÍCIA
9.1. Significado da Expressão
O poder de polícia é o poder do Estado (legislando e administrando) de limitar direitos individuais em prol do bem-estar coletivo (interesse público).
Divide-se em sentido amplo e em sentido estrito.
(A) Poder de polícia em sentido amplo
Em sentido amplo, o poder de polícia do Estado se desdobra em 
(i) atos legislativos; 
(ii) atos administrativos de consentimento; 
(iii) atos administrativos de fiscalização; 
(iv) atos administrativos de sanção. 
OBS. Veja-se que a soma desses desdobramentos se reflete na função administrativa e legislativa. (atos legislativos + atos administrativos).
Exemplo1: Ao falar que o fundamento das limitações administrativas (“atos gerais e abstratos, voltados para proprietários indeterminados, para proteger o interesse público abstratamente considerado, tendo natureza jurídica de poder de polícia”) é o poder de polícia, estamos falando dele em sentido amplo.
Exemplo2: Assim, atos legislativos de poder de polícia são leis que limitam direitos individuais em prol do bem comum (v.g. Estatuto do Desarmamento, CTB, EAOB, etc).
(B) Poder de polícia em sentido estrito
Por seu turno, em sentido estrito o poder de polícia refere-se apenas aos atos administrativos (consentimento, fiscalização e sanção), ou seja, à função de Polícia Administrativa. Essa é a matéria ora estudada.
Conforme exposto supra, os atos administrativos podem ser:
i. Atos administrativos de consentimento: São atos administrativos de polícia que consistem em aferir se o administrado preenche os requisitos da lei para exercer o direito. Em outras palavras, só pode exercer o direito aquele que a Administração consentir que o faça (v.g. somente saem do país pessoas para as quais a Administração der o passaporte; somente constrói quem tiver a autorização da Administração para construir). Tais atos administrativos de consentimento podem ser vinculados (v.g. passaporte) ou discricionários (v.g. posse de arma);
ii. Atos administrativos de fiscalização: São atos administrativos de polícia que consistem em verificar se o administrador exerce o direito conforme a lei (v.g. blitz para conferir se o camarada dirige certinho; revista pessoal no aeroporto; atuação da vigilância sanitária, etc.) 
iii. Atos administrativos de sanção: São atos administrativos de polícia que consistem em punir quem descumpre a lei. 
Obs1. Se é ato de sanção, ele deve ser precedido de contraditório, ampla defesa e devido processo legal.
Obs2. Se há o devido processo legal e ampla defesa, obviamente deve haver dupla notificação do administrado: uma para o conhecimento do procedimento e outra para o conhecimento da decisão administrativa. Exceção: Conforme jurisprudência, em caso de flagrante uma única notificação, referente à decisão administrativa, basta. 
9.2. Conceito 
(A) Conceito legal
Considerando que o poder de polícia é fato gerador da taxa, há sua conceituação no art. 78 do CTN:
 CTN, art. 78: Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
OBS. O CTN conceitua o poder de polícia em sentido estrito (polícia administrativa).
(B) Conceito doutrinário
Poder de polícia (em sentido estrito) consiste na atividade administrativa fundada em atos de supremacia geral que consiste em limitar, condicionar ou restringir exercício de direito individual relacionado à liberdade e à propriedade para impedir comportamentos antissociais. Manifesta-se tanto através de atos gerais quanto através de atos individuais, ora de forma preventiva, ora de forma repressiva, ora de forma fiscalizadora, podendo impor aos administrados obrigação de fazer, não fazer ou suportar[footnoteRef:2]. [2: (MPSC-2013): As condições de validade do ato de polícia são as mesmas do ato administrativo comum, compreendendo a competência, a finalidadee a forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e a legalidade dos meios empregados pela Administração.] 
· (…) “atividade administrativa fundada em atos de supremacia geral”: aqui diferencia-se do poder disciplinar. Enquanto o poder disciplinar exige vínculo específico de sujeição, o poder de polícia baseia-se na supremacia geral.
· (…) “consiste em limitar, condicionar ou restringir exercício de direito individual relacionado à liberdade e à propriedade para impedir comportamentos antissociais”. 
· (…) “Manifesta-se tanto através de atos gerais quanto através de atos individuais”, 
· (…) “de forma preventiva, repressiva ou fiscalizadora”, 
· (…) “podendo impor aos administrados obrigação de fazer, não fazer ou suportar”.
	 Já caiu!
(MPPR-2016): O poder público quando interfere na órbita do interesse público para salvaguardar o interesse público, restringindo direitos individuais, atua no exercício do poder de polícia. (V).
9.3. Características
(A) Discricionariedade 
A discricionariedade não está na escolha entre exercer e não exercer o poder de polícia (poder-dever de exercer o poder de polícia), mas sim no modo como o poder de polícia é exercido quando a lei não indica um único modo.
OBS. Aplicam-se aqui as mesmas considerações acerca do poder discricionário (itens 5.2. e 6.2.). Em abstrato é um poder discricionário, em concreto a discricionariedade ou vinculação devem ser analisadas pelo contexto.
CUIDADO: A licença é ato unilateral, de cunho vinculado, mediante o qual a Administração Pública faculta ao administrado o exercício de uma atividade, desde que preenchidos os requisitos legais. Atende a um direito do administrado. EX: licença para construir".
	 Já caiu!
(MPRO-2013-CESPE): A licença é um meio de atuação do poder de polícia e não pode ser negada se o requerente satisfazer os requisitos legais para a sua obtenção. (V).
(B) Coercibilidade[footnoteRef:3] [3: (TJSC-2009): A coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade. O ato de polícia só é autoexecutório porque dotado de força coercitiva.] 
O poder de polícia é coercitivo, ou seja, parte de uma autoridade e impõe obrigações ao destinatário. 
(C) Autoexecutoriedade
Em regra, o ato de polícia pode ser praticado sem ordem judicial (v.g. a Administração não precisa pedir autorização judicial para multar; a Administração não precisa pedir autorização judicial para rebocar carro estacionado em local proibido).
OBS. A divisão em executoriedade (possibilidade que tem o administrador de fazer cumprir as suas decisões e executá-las, independentemente da autorização de outro Poder) e exigibilidade (possibilidade de que o administrador decida, sem a exigência de controle pelo Poder Judiciário) será estudada em atos administrativos.
(D) Indelegabilidade
O exercício do poder de polícia não pode ser transferido para quem atua segundo regime jurídico de direito privado (pessoa física ou jurídica, que integre ou não a Administração). Isso ocorre em razão de que o exercício do poder de polícia exige prerrogativas públicas, as quais apenas são compatíveis dentro de um regime jurídico de direito público.
Destaque-se que é possível delegar atos de polícia de consentimento e de fiscalização[footnoteRef:4], pois neles é possível exercer o poder de polícia sem prerrogativas públicas. O mesmo não ocorre quanto aos atos de legislação e sanção, que derivam do poder de coerção do poder público, o qual constitui-se em prerrogativa pública. [4: (MPSP-2015): Quanto ao Poder de Polícia: Inexiste vedação constitucional para que pessoas administrativas de direito privado possam exercê-lo na sua modalidade fiscalizatória.
] 
RECURSO ESPECIAL Nº 817.534 - MG (2006/0025288-1) ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
(...)
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupos, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção). 
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro – aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido.
ATENÇÃO – JULGADO IMPORTANTE: Poder de polícia de trânsito e guardas municipais – (Info 793) – (MPSP-2015)
	As guardas municipais podem realizar a fiscalização de trânsito? 
SIM. As guardas municipais, desde que autorizadas por lei municipal, têm competência para fiscalizar o trânsito, lavrar auto de infração de trânsito e impor multas. 
O STF definiu a tese de que é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício do poder de polícia de trânsito, inclusive para a imposição de sanções administrativas legalmente previstas (ex: multas de trânsito). 
STF. Plenário.RE 658570/MG, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, j. 6/8/2015 (Info 793).
	Já caiu!!
(MPSC-2016): A fiscalização do trânsito, com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora possa se dar ostensivamente, constitui mero exercício de poder de polícia, não havendo, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais.
9.4. Prescrição Administrativa
A prescrição administrativa consiste na perda do poder da Administração para exercer seu poder de polícia. A definição do prazo de exercício do poder de polícia (do prazo de prescrição administrativa) é de competência de cada ente (União, Estados, DF e Municípios).
Exemplo: O prazo da União para exercer o poder de polícia é de 05 anos, contados da data da prática do ato ou do dia em que ele tiver cessado. A prescrição intercorrente é de 03 anos, contados da paralisação. Ademais, se o fato constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo penal.
Lei n. 9.873/99, art. 1º: Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º: Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. (prescrição administrativa intercorrente)
§ 2º: Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal
OBS. Distinção com o poder disciplinar 
Tratando-se de poder disciplinar, a prescrição administrativa começa a contar do dia em que a Administração tomou conhecimento do ato ou fato.
9.5. Diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária
	DIFERENÇAS
	POLÍCIA ADMINISTRATIVA
	POLÍCIA JUDICIÁRIA
	Regime jurídico:
	Direito Administrativo
	Direito Processual PenalCompetência:
	Qualquer órgão/entidade que a lei atribua competência
	Apenas órgãos especializados: Polícias Civil e Federal
	Finalidade:
	Combater atividades antissociais
	Persecução penal
	Bem jurídico sobre o qual recai:
	Exercício de direitos
	A pessoa
OBS1. Em regra, a polícia militar exerce a função de polícia administrativa. Entretanto, tratando-se de IP Militar (crimes propriamente militares), a polícia militar estará atipicamente exercendo a função de polícia judiciária.
OBS2. Tipicamente, as Polícia Civil e Federal exercem a função de polícia judiciária. Porém, havendo lei autorizadora, nada impede que elas exercem atipicamente funções de polícia administrativa.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA – PARTE 1
Conforme já visto, a expressão administração pública possui dois sentidos:
· Subjetivo: refere-se aos sujeitos incumbidos de exercer a atividade administrativa;
· Objetivo: refere-se à própria atividade administrativa.
Ao estudarmos a organização administrativa estamos estudando a organização dos sujeitos (v.g. administração direta e indireta) e da atividade (v.g. concentração, centralização). 
1. CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
São expressões que se referem à reunião (concentração) ou à repartição (desconcentração) de competências entre órgãos de uma mesma pessoa. Não se altera a unidade administrativa porque o vínculo hierárquico e o poder hierárquico mantém a unidade da Administração. 
Exemplo: juntar Ministérios (concentração) e criar novos ministérios (desconcentração).
Poderão ocorrer tanto dentro da administração direta, quanto dentro de uma pessoa jurídica da administração indireta.
2. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
(A) Centralização 
Ocorre quando o próprio Estado exerce a atividade administrativa, através de órgãos internos. 
(B) Descentralização 
Ocorre quando o Estado transfere para outra pessoa o encargo de exercer a atividade administrativa (pressupõe pluralidade de pessoas).
3. FORMAS DE DESCENTRALIZAÇÃO 
A decisão de como a atividade administrativa será prestada é do Estado. Seja através de seus próprios órgãos (forma centralizada), quanto transferindo o encargo a outra pessoa fora dele (forma descentralizada). 
Quando o Estado decide descentralizar, ele pode escolher como fará a descentralização. 
A doutrina apresenta três formas de descentralização administrativa: (i) geográfica ou territorial; (ii) técnica, por serviços ou funcional; e (iii) por colaboração ou delegação. 
(A) Descentralização geográfica (ou territorial) 
Ocorre quando o Estado cria pessoa jurídica de direito público com capacidade administrativa genérica e atribuições administrativas limitadas a um território definido em lei.
OBS. “capacidade administrativa genérica” significa capacidade igual ao do Estado.
Maria Sylvia di Pietro entende que os Territórios previstos na Constituição podem se encaixar nessa modalidade de descentralização. Por seu turno, José dos Santos Carvalho Filho entende que não, pois a CF/88 diz que o Território criado pela União com mais de 100k/hab terá uma Câmara Territorial e na descentralização administrativa descentraliza-se tão somente a atividade administrativa.
(B) Descentralização técnica (ou por serviços, ou funcional)
Ocorre quando o Estado cria pessoa jurídica de direito público ou de direito privado e a ela transfere a titularidade e a execução da atividade administrativa atribuindo capacidade administrativa específica.
O regime jurídico da pessoa a ser criada pelo Estado depende da atividade que se pretende descentralizar. Caso o exercício da atividade requeira prerrogativas públicas, cria-se uma pessoa jurídica de direito público. Ao revés, se o exercício da atividade visado não requerer prerrogativas públicas, cria-se uma pessoa jurídica de direito privado.
A criação das pessoas jurídicas da Administração Pública indireta se encaixa nessa forma de descentralização.
A expressão “capacidade administrativa específica” dá conta de que a pessoa criada só pode exercer a atividade administrativa dentro de suas atribuições institucionais (princípio da especialidade).
A doutrina tradicional (Hely Lopes Meirelles) denomina essa forma de descentralização de “outorga”. Entende essa doutrina que, enquanto a pessoa existir, ela é titular da atividade.
OBS. Para José dos Santos Carvalho Filho, quando o Estado descentraliza a atividade administrativa, ele nunca transfere a titularidade. Em outras palavras, transfere apenas a execução (delegação), não devendo se falar em outorga (transferência da titularidade e transferência da execução). 
ATENÇÃO aos conceitos: 
· Delegação: transferência da execução; 
· Outorga: transferência da titularidade e da execução.
(C) Descentralização por colaboração (ou delegação)
Ocorre quando o Estado transfere para pessoa que já existe apenas a execução da atividade administrativa, através de um ato administrativo unilateral ou através de um contrato administrativo.
4. FORMAS DE DELEGAÇÃO
Se o Estado decide delegar (transferir para pessoa que já existe apenas a execução da atividade administrativa), ele o faz pelas seguintes formas: 
(i) concessão de serviços públicos; 
(ii) permissão de serviços públicos; ou 
(iii) autorização de serviços públicos.
OBS1. Não confundir concessão de uso, permissão de uso ou autorização de uso com delegação, que são formas privativas de uso de bem público pelo particular.
OBS2. Cuidado com o ato de autorização, que pode ser para descentralizar a execução de um serviço público (delegação), para a utilização de bem (autorização de uso de bem), ou pode ser ato de polícia administrativa (v.g. autorização para porte de arma). Aqui estudamos apenas o ato de autorização como delegação, que visa descentralizar a execução de um serviço público.