teórico iv Relacionamento com Funcionários Públicos e Comportamentos Oportunistas

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Compliance e 
Atividade Empresarial
Relacionamento com Funcionários 
Públicos e Comportamentos Oportunistas
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Dr. Felippe Mendonça
Revisão Textual:
Maria Cecília Andreo
Nesta unidade, trabalharemos os seguintes tópicos:
• Introdução ao Tema;
• Orientações para Leitura Obrigatória.
Objetivo
• Contextualizar a relação governamental ética e comprometida com o controle social da pro-
bidade administrativa e das boas práticas de governança pública e privada.
Caro Aluno(a)!
Normalmente, com a correria do dia a dia, não nos organizamos e deixamos para o úl-
timo momento o acesso ao estudo, o que implicará o não aprofundamento no material 
trabalhado ou, ainda, a perda dos prazos para o lançamento das atividades solicitadas.
Assim, organize seus estudos de maneira que entrem na sua rotina. Por exemplo, você 
poderá escolher um dia ao longo da semana ou um determinado horário todos ou alguns 
dias e determinar como o seu “momento do estudo”.
No material de cada Unidade, há videoaulas e leituras indicadas, assim como sugestões 
de materiais complementares, elementos didáticos que ampliarão sua interpretação e 
auxiliarão o pleno entendimento dos temas abordados.
Após o contato com o conteúdo proposto, participe dos debates mediados em fóruns de 
discussão, pois estes ajudarão a verificar o quanto você absorveu do conteúdo, além de 
propiciar o contato com seus colegas e tutores, o que se apresenta como rico espaço de 
troca de ideias e aprendizagem.
Bons Estudos!
Relacionamento com Funcionários 
Públicos e Comportamentos Oportunistas
Fonte: Getty Im
ages
UNIDADE 
Relacionamento com Funcionários Públicos e Comportamentos Oportunistas
Introdução ao Tema 
Como dito anteriormente, o combate à corrupção é global, pois envolve inúmeros per-
sonagens, incluindo pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas, nacionais, internacionais 
e transnacionais. Nessa multiplicidade de personagens, evidentemente é possível encontrar 
governos mais determinados a combater a corrupção e outros menos, existindo, inclusive, 
aqueles que tentam impedir o funcionamento do sistema.
Esse sistema, como visto, emprega diversos meios que visam minimizar a ocorrência 
de corrupção nos diversos setores econômicos. Entre esses elementos, a transparência 
e a autonomia dos órgãos públicos de controle1 são essenciais para a efetividade do 
combate à corrupção. Quando ambos encontram barreiras governamentais, o sistema 
funciona de forma deficiente.
Assim, é possível afirmar que a transparência e a autonomia dos órgãos públicos de 
controle servem como termômetros para a análise do empenho governamental nesse 
combate. Governos que não cumprem a obrigação de transparência estabelecida por 
lei2 e que aparelham órgãos de controle são coniventes ou se beneficiam da corrupção.
A relevância do empenho governamental no combate à corrupção fica mais nítida 
quando compreendido o funcionamento do controle social, portanto, é preciso retomar 
o que foi dito no início da disciplina quanto ao microssistema jurídico que, aqui no Brasil, 
forma o arcabouço legal que gera obrigações aos agentes públicos e proíbe, obriga ou 
estimula práticas dos agentes privados.
Importante, aqui, lembrar que os agentes públicos são obrigados a seguir as normas jurídi-
cas, ou seja, só podem fazer ou deixar de fazer o que a norma jurídica estabelece em suas 
atividades (princípio da juridicidade – antigo princípio da estrita legalidade), enquanto os 
privados são livres para fazer o que quiser, a não ser que uma norma jurídica estabeleça um 
fazer ou não fazer, proibindo, obrigando ou estimulando condutas (princípio da legalidade).
Entre as diversas normas jurídicas3 que compõem esse microssistema, merecem des-
taque a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei de Combate à Corrupção) e o 
Decreto nº 8.420, de 18 de março de 2015, que a regulamenta; a Lei Complemen-
tar nº 131, de 27 de maio de 2009 (Lei da Transparência); a Lei nº 12.527, de 18 de 
novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação); a Lei nº 12.850, de 2 de agosto de 
2013 (Lei do Crime Organizado); a Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017 (Código 
de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos); a Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 
2018 (Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD) e a mais recente delas, Lei nº 13.848, 
de 25 de junho de 2019 (Nova Lei das Agências Reguladoras).
Basicamente, a leitura integrada desse microssistema evidencia a preocupação em per-
mitir e estimular o Controle Social, ou seja, a possibilidade de indivíduos ou instituições 
controlarem as atividades públicas, protegendo o patrimônio público, a probidade admi-
nistrativa, a lisura de processos licitatórios etc.
1 Em especial Ministério Público, Polícias investigativas e Controladorias.
2 No Brasil, trata-se da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.
3 O microssistema se completa com as normas dos demais entes da Federação, além de outros instrumentos norma-
tivos emitidos por órgãos da administração direita e indireta (portarias, decretos, instruções normativas etc.).
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Controle social é mais abrangente que combate à corrupção. Envolve um aspecto 
democrático de inclusão e participação dos cidadãos na gestão pública.
Um bom exemplo em tempo de COVID-19 é o Controle Social exercido pela popu-
lação no Sistema Único de Saúde.
Nas palavras de Ceccim e Feuerwerker:
Uma das características que dá ao SUS singularidade histórica e internacio-
nal é que, no Brasil, a participação popular não é para a avaliação do grau 
de satisfação com a atenção, para a cooperação ou extensão comunitária, 
para a organização de programas de educação para a saúde ou consul-
tiva. No Brasil, a população tem assento nas instâncias máximas da 
tomada de decisões em saúde, por isso a denominação controle social
dada à participação da sociedade no SUS4. Controle social, no sistema de 
saúde brasileiro, quer dizer direito e dever da sociedade de participar do 
debate e da decisão sobre a formulação, execução e avaliação da política 
nacional de saúde. (CECCIM; FEUERWERKER, 2004, p. 41-65)
Fernando Motta e Rafael Alcadipani, em instigante artigo que analisa o jeitinho bra-
sileiro como uma forma de controle social, pois “auxilia na manutenção do status quo
e, consequentemente, na manutenção do domínio do Estado que gere essa sociedade”, 
explicam que é possível classificar o controle social em seis modos5:
O controle organizacional (pela máquina burocrática), o controle dos resul-
tados (pela competição econômica), o controle ideológico (pela manifesta-
ção da adesão), o controle do amor (pela identificação total ou expressão de 
confiança), o controle pela saturação (um só texto repetido indefinidamente) 
e o controle pela dissuasão (instalação de um aparelho de intervenção). 
(MOTTA; ALCADIPANI, 1999, p. 6-12)
Há, nas ciências sociais, um rico debate sobre controle social que é recomendável ser 
do conhecimento de todos os profissionais do Combate à Corrupção. Um bom apanhado 
reflexivo sobre o tema encontra-se na pesquisa de Marcos César Alvarez, que, entre 
outros autores, destaca a obra de Anthony Giddens, que :
chama a atenção para os mecanismos de vigilância como uma das prin-
cipais dimensões institucionais da modernidade. Para esse autor, a con-
centração administrativa que caracteriza os Estados modernos em geral 
depende do desenvolvimento de condições de vigilância voltadas para a 
supervisão das atividades da população súdita, quer por meio da supervisão 
direta – em instituições como as prisões, as escolas, os locais de trabalho 
etc. –, quer por meio indireto, sobretudo a partir do controle da informação. 
(GIDDENS, apud ALVAREZ, 2004, p. 168-176)
4 Os autores amparam a afirmação em CÔRTES, S. M. V. As origens da ideia de participação na área da saúde. 
Saúde em debate, n. 51, 1996. p. 30-37.
5 Os autores apoiam a afirmação em ENRIQUEZ, E. Da horda ao estado: psicanálise do vínculo social. 2. ed. Rio 
de Janeiro:Zahar, 1990. Em seguida, esclarecem que acreditam “que o controle social pela competição econômica 
e o controle pela identificação total ou expressão de confiança se prestam mais à compreensão da dinâmica do 
jeitinho brasileiro, lembrando que, no primeiro caso, o que é realmente importante para os indivíduos, grupos ou 
organizações é o sucesso na vida ou nos negócios. É esse sucesso que deve ser reconhecido e invejado pelas outras 
pessoas ou agentes. É o sucesso de qualquer forma indispensável para se manter na corrida com uma vantagem 
diferencial e não ficar desacreditado”.
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Relacionamento com Funcionários Públicos e Comportamentos Oportunistas
O autor ainda faz análise reflexiva da condição do Brasil e aponta que :
as concepções críticas acerca do problema do controle social – influencia-
das por Foucault, mas não somente – penetram nos debates do pensamen-
to social no Brasil já no final dos anos 70 do século XX. Por exemplo, diver-
sas pesquisas históricas voltaram-se para o período específico da Primeira 
República como um momento privilegiado para o estudo da emergência 
de estratégias de controle social dirigidas à classe operária ou à população 
pobre em geral, sobretudo nos dois mais destacados centros urbanos do 
período, Rio de Janeiro e São Paulo. (ALVAREZ, 2004, p. 168-176 )
O tema do Controle Social chega à ciência jurídica pelo Direito Penal, nos estudos 
criminológicos, e pelo Direito Constitucional e Administrativo, pelos estudos sobre o re-
gime político democrático semidireto estabelecido pelas constituições modernas e pelo 
desenvolvimento da gestão pública que encontra determinações constitucionais e legais 
de ser inclusiva e transparente.
Assim, o microssistema jurídico busca efetivar os princípios constitucionais direta-
mente relacionados à democracia, como a cidadania6; os direitos políticos de partici-
pação e controle da administração pública; o acesso à informação e os princípios da 
administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), 
dos quais decorrem o dever de probidade dos gestores e demais agentes públicos.
Desse controle social da administração pública, do conceito jurídico de cidadania, 
da soberania popular e do regime político democrático semidireto surge uma relação 
indissociável entre governo e indivíduos que torna inconstitucional qualquer tentativa de 
impedir a participação popular na gestão pública.
Ocorre que existe outro lado da moeda, que é a participação espúria, nefasta, que 
visa obter vantagens e corromper o sistema, que é tratado como crime e conhecido 
popularmente como lobby.
A figura do lobista sempre foi um entrave ao combate à corrupção, inclusive em países 
que nunca criminalizaram a conduta, como os Estados Unidos da América. Esse persona-
gem se insere no sistema persuadindo agentes públicos e muitas vezes atuando com tráfico 
de influências, oferecimento de vantagens indevidas, propinas e outras práticas corruptivas.
6 Em dissertação de mestrado defendida em 2012, na Universidade de São Paulo, pesquisei o conceito jurídico de 
cidadania no panorama democrático do século XXI, concluindo ser a cidadania que alicerça o Estado. É a cidada-
nia o princípio da máxima inclusão dos indivíduos na sociedade, sendo essa inclusão de aspectos político, cultural 
e social, de onde nasce a imperatividade ao poder público de maximizar a inclusão dos indivíduos em todas as 
políticas públicas. Posteriormente, em tese de doutorado, ao analisar o controle de constitucionalidade das leis e 
o funcionamento dos sistemas francês e português de controle preventivo jurídico (durante o processo legislativo), 
concluí pela existência do direito de participação nos processos legislativos e pela necessidade de positivar esse 
direito para que seja possível exigir sua regulamentação pelas casas legislativas. A pesquisa do doutorado reforça 
a conclusão da dissertação de mestrado quanto à existência de um “princípio da máxima inclusão” decorrente da 
cidadania que funda o Estado Democrático de Direito junto à soberania popular, à dignidade da pessoa humana, 
os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa e o pluralismo político (MENDONÇA, F. A evolução do conceito 
jurídico de cidadania no panorama democrático do século XXI. Dissertação de Mestrado sob orientação de 
Sérgio Resende de Barros. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo do Largo São Francisco. São Paulo, 
2012. Disponível em: <https://bit.ly/3tkqP44>; MENDONÇA, F. A necessidade de introdução de controle 
jurídico preventivo para atenuar os problemas de legitimidade democrática do controle de normas com 
amplo apelo popular-análise comparada Brasil-Portugal-França. Tese de Doutorado sob a orientação de Elival 
da Silva Ramos. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo do Largo São Francisco. São Paulo, 2019. 
Disponível em: <https://bit.ly/3eHLFpZ>.
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É o microssistema jurídico que resolve a questão ao propiciar o surgimento da car-
reira de “relações governamentais”, que atua com os agentes públicos representando 
interesses econômicos de empresas, mas seguindo padrões rigorosos de ética e conduta 
que permitam o controle social e impeçam as práticas delitivas.
Esse profissional só pode existir em empresas que têm um programa de integridade 
e sua atividade precisa estar imbuída da maior transparência possível.
Eduardo Carlos Ricardo da Patri (2011), em exposição de sua experiência prática 
adquirida em quatro décadas de atuação profissional no Brasil e no exterior, esclarece a 
atividade de relações governamentais como :
O processo de gerenciamento das diversas etapas e ferramentas de traba-
lho para a defesa de interesses: 
• Monitoramento das iniciativas de políticas públicas que positivamente 
ou negativamente afetem seus interesses;
• Avaliação inicial do mérito, para classificação em termos de prioridades;
• Avaliação de timing para reação ou ação;
• Avaliação processual;
• Pesquisa de dados e informações;
• Identificação do marco regulatório e prováveis impactos futuros;
• Avaliação completa do mérito;
• Definição do objetivo;
• Pesquisa e monitoramento das propostas congêneres;
• Identificação dos aliados e oponentes;
• Construção de argumentos ou advocacy: dados, estatísticas, pareceres, 
impactos etc;
• Identificação dos pontos negociáveis e dos pontos não negociáveis;
• Construção de coalizões e alianças;
• Definição da estratégia, envolvendo mensagens, normas e timings pro-
cessuais, caminhos críticos;
• Busca de suporte na sociedade civil – formadores de opinião, atores, 
grupos de interesse, mídia, pesquisas de opinião pública;
• Formulação e implementação de um trabalho de comunicação pública;
• Identificação dos gestores da administração pública e os decisores;
• Identificação de alternativas ou o chamado plano B;
• Definição do plano de ação;
• Ação ou lobbying – parta para o trabalho de convencimento, com su-
porte técnico, representatividade ampla e com base local. (DA PATRI, 
2011, p. 140)
 O autor (DA PATRI, 2011) apresenta gráfico elucidativo que permite a visualização 
da transversalidade e verticalidade existente entre a sociedade organizada e a adminis-
tração pública.
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Figura 1 – Transversalidade e verticalidade entre sociedade organizada e administração pública
Fonte: DA PATRI, 2011, p. 134
Posteriormente, Da Patri diz:
Participar conscientemente do processo de formação das políticas pú-
blicas é exercer a cidadania. A democracia é algo que se constrói e se 
consolida no dia a dia, ao longo de muito tempo. Há alguns anos costu-
mo afirmar que “na democracia, o processo de formação das políticas 
públicas demanda participação de todos os segmentos da sociedade civil, 
informação confiável, representação qualificada, transparência e ética”. 
A evolução nessa direção é silenciosa, lenta, mas cada vez mais perceptí-
vel e significativa. (DA PATRI, 2011, p. 135)A atividade de relações governamentais está inclusa na lógica de soft law, que per-
meia não só o combate à corrupção, mas toda intervenção do Estado sobre a economia.
O dever de transparência
A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009 (Lei da Transparência), 
complementada pela Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à 
Informação), traz para a administração pública o dever de tornar públicas as informações 
que permitem o controle social e a participação dos indivíduos na gestão pública.
Entende-se por transparência ativa aquela que permite o acesso aos dados públicos 
sem a necessidade de solicitação pelo interessado, disponibilizando-os em locais de fácil 
acesso nos sites do poder público; por transparência passiva; aquela que é motivada pelo 
pedido do interessado através do portal da transparência do ente detentor da informação.
O dever de transparência, entretanto, não é somente do poder público. As empresas 
também encontram a transparência como valor determinante da governança corporati-
va e do código de ética e conduta.
O dever de transparência das instituições privadas é voltado, principalmente, para 
os sócios, acionistas e investidores, que têm o direito de exercer o controle da gestão e 
eventualmente defender seu patrimônio, portanto, precisam ter acesso às informações 
da companhia que podem ampliar ou reduzir seus riscos.
A transparência na inciativa privada também deve ser voltada para a proteção dos 
interesses dos consumidores, que têm o direito à boa informação dos produtos e serviços 
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que lhes são ofertados estabelecido no Código de Defesa do Consumidor e nas relações 
governamentais, em atenção ao combate à corrupção.
A transparência encontra limites tanto no setor público quanto no privado, e são eles, 
basicamente, relacionados às informações justificadamente sigilosas, tais quais dados 
sensíveis de pessoas (Lei Geral de Proteção de Dados), proteção patrimonial de segredos 
industriais, segurança nacional, entre outros.
Ao poder público se estabelece como regra a publicidade, e como exceção, o sigilo7, 
que deve ser sempre motivado e justificado, e a lei estabelece graus de sigilo, prazos e 
autoridades competentes para classificação.
7 Artigo 3º, I, da Lei 2.527/11 (Lei de Acesso à Informação).
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Orientações para Leitura Obrigatória
A leitura obrigatória desta unidade é o retrato da experiência de 40 anos como Rela-
ções Governamentais de Eduardo Carlos Ricardo da Patri.
DA PATRI, E. C. R. Relações governamentais, lobby e advocacy no contexto de public 
affairs. Organicom, v. 8, n. 14, p. 129-144, 2011. Disponível em: https://bit.ly/30LsnYx
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Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Vídeos
 OGP: mudando a cultura do governo
https://youtu.be/G9mJz3Gz2FA
Open Government Partnership
https://bit.ly/2OVR2Hc
 Leitura
 O Pró-Ética
https://bit.ly/2OU7MyL
Olho vivo no dinheiro público
https://bit.ly/3bP8rdB
Governo Aberto na Cidade de São Paulo
https://bit.ly/3qPu0Pu
Pacto Empresarial pela Integridade e contra a Corrupção
https://bit.ly/2Nrh4BW
 4º Plano de Ação Brasileiro
https://bit.ly/3lltt72
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UNIDADE 
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Referências
ALVAREZ, M. C. Controle social: notas em torno de uma noção polêmica. São Paulo 
em perspectiva, v. 18, n. 1, p. 168-176, 2004. Disponível em: <https://www.scielo.br/
pdf/spp/v18n1/22239.pdf>.
CECCIM, R. B.; FEUERWERKER, L . O quadrilátero da formação para a área da saúde: 
ensino, gestão, atenção e controle social. Physis: revista de saúde coletiva, v. 14, n. 1, 
p. 41-65, 2004. Disponível em: <https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103733120
04000100004&script=sci_arttext>.
DA PATRI, E. C. R. Relações governamentais, lobby e advocacy no contexto de public 
affairs. Organicom, v. 8, n. 14, 2011. p. 140. Disponível em: <https://www.revistas.
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apud ALVAREZ, M. C. Controle social: notas em torno de uma noção polêmica. São 
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MENDONÇA, F. A evolução do conceito jurídico de cidadania no panorama de-
mocrático do século XXI. Dissertação de Mestrado sob orientação de Sérgio Resende 
de Barros. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo do Largo São Francisco. 
São Paulo, 2012. Disponível em: <https://teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2134/tde-
03102012-085517/publico/A_evolucao_do_conceito_juridico_de_cidadania_Felippe_
Mendonca.pdf>.
________. A necessidade de introdução de controle jurídico preventivo para ate-
nuar os problemas de legitimidade democrática do controle de normas com am-
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sob a orientação de Elival da Silva Ramos. Faculdade de Direito da Universidade de 
São Paulo do Largo São Francisco. São Paulo, 2019. Disponível em: <http://deda-
lus.usp.br/F/44BR4BBPJI3R33M4LE6DVCVEYGYVXM871F4EEHR3BTASA4T2JP-
17195?func=full-set-set&set_number=003987&set_entry=000002&format=999>.
MOTTA, F. C. P; ALCADIPANI, R. Jeitinho brasileiro, controle social e competição. 
Revista de Administração de Empresas, v. 39, n. 1, p. 6-12, 1999. Disponível em: 
 <https://www.scielo.br/pdf/rae/v39n1/v39n1a02.pdf>.
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