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AdministrAção e PlAnejAmento sociAl
Unidade II
5 ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO 
5.1 Gestão pública e privada 
A compreensão do que é público e privado – conceitos diferentes e complementares – na gestão 
pública aproxima-se do entendimento e difícil distinção entre o que é administração e o que é gestão 
(KRULL, 2010).
Pelo fato de o termo gestão ser usualmente confundido com administração, essas duas palavras 
são muitas vezes utilizadas como sinônimas, pois a maioria não conhece a distinção entre esses dois 
conceitos. 
Para Ferreira (1997), a gestão é o ato de agir sobre um bem privado, enquanto administração é 
a ação sobre um bem público. Contudo, o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa aponta as duas 
palavras como sinônimas (FERREIRA, 2008).
Fayol (1960), por sua vez, trata administração como uma função na operação de uma empresa, 
que, juntamente com as áreas técnica, comercial, financeira, de segurança e de contabilidade, forma 
as funções essenciais das quais a direção deve cuidar. Assim, segundo o autor, a administração 
não estaria acima das outras funções e nem estas fariam parte da administração.
A gestão está baseada no bom relacionamento entre operários, logística e mercadologia. Ainda 
de acordo com Fayol, o gestor é definido pelas suas funções no interior da organização: é a ele 
que compete a interpretação dos objetivos propostos pela organização e a atuação por meio do 
planejamento, da organização, da direção e do controle a fim de atingir os referidos objetivos 
(FAYOL, 1960).
Desse modo, o gestor:
• desenvolve os planos estratégicos e operacionais que julga mais eficazes para atingir os objetivos 
da organização;
• concebe as estruturas e estabelece as regras, as políticas e os procedimentos mais adequados aos 
planos desenvolvidos;
• implementa e coordena a execução dos planos por meio de determinado tipo de comando e de 
controle. 
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 Observação
A administração é de cunho operacional e a gestão tem caráter 
estratégico.
Na prática vivencial, gestão é uma especialização tanto da administração como da gerência. O gestor 
não faz nada diferente daquilo que é feito pelo administrador, porém suas ações e responsabilidades 
devem ser respaldadas por uma maior engenhosidade (KRULL, 2010).
5.2 Administração pública
Não seria possível pensar no cenário econômico, político e social se não hovesse o convívio entre a 
administração pública e privada. Tanto a economia nacional como a internacional sofreriam significativas 
transformações caso houvesse somente uma das modalidades de gerenciamento.
A administração pública é importante no cenário empresarial porque favorece a economia 
e faz com que as crises sejam administradas da melhor maneira. Por esse motivo, o governo 
arrecada impostos que são aplicados em serviços que favorecem toda a população. Afinal, todos 
têm os mesmos direitos como cidadãos. Além disso, há facilidade na distribuição de renda.
A administração pública também é importante no cenário empresarial, pois 
permite a igualdade social e a garantia de serviços de qualidade para toda a 
população. Isso porque a burocracia é intensificada e há a garantia de maior 
eficiência em todos os serviços (CERIOLI, 2009).
A seguir, apresentamos alguns conceitos consoantes às três formas de administração pública: 
• administração pública patrimonialista: apresenta características predominantes do 
período feudal. Naquele período, o patrimonialismo atendia ao interesse da classe dominante. 
Na forma monárquica de governo, a administração se manifesta na apropriação privada 
dos bens públicos, tanto no caráter material (usurpação do patrimônio público) como no 
intangível (o próprio exercício do poder), mediante o qual o governante torna-se um Senhor 
que tudo pode e o Estado seria sua propriedade particular em detrimento dos direitos dos 
cidadãos os quais, em troca, recebiam benesses ao invés de exigir serviços e benefícios a eles 
devidos pelo poder público (MAJONE, 1999). 
• administração pública burocrática: a administração pública burocrática surge como uma 
protetora da coisa pública em relação às especulações pautadas em interesses particulares. 
É um sistema de frenagem aos excessos da administração pública patrimonialista. Nesse 
âmbito, o atendimento às necessidades do cidadão fica em segundo plano, pois, nessa forma 
de administração, a burocracia se constitui como um fim em si mesma (MAJONE, 1999). 
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• administração pública gerencial: surge com olhos na satisfação do cidadão-cliente. Redireciona 
o foco dos processos para o real objetivo de existência da administração, a saber, satisfazer a 
sociedade em suas vitais necessidades (MAJONE, 1999).
Atualmente, as três formas de administração pública são convergentes:
• a patrimonialista se manifesta nas empresas estatais; 
• a burocrática se manifesta pelas prestações de conta, leis orçamentárias, concurso público e 
também pelas licitações;
• a gerencial se manifesta nos polos público e privado. Relacionam-se usualmente quando existe a 
preocupação com a eficácia – em atingir objetivos – e com a eficiência – no bom uso dos recursos.
Já ao que concerne o processo licitatório, deve-se considerar que este apresenta suas bases na 
burocracia. Assim, busca reduzir o favorecimento do poder público a determinados interesses particulares 
nocivos ao interesse coletivo. Contudo a legislação não descarta os benefícios do patrimonialismo, 
principalmente quando este repercute positivamente na segurança nacional e na relação custo-benefício 
existente no setor público. 
Por esse motivo, é possível prever a dispensa daquilo que não pode ser exigido em alguns casos. Ao 
mesmo tempo, as licitações visam a selecionar as propostas mais vantajosas para a administração, com 
base no aspecto econômico e também na eficiência da prestação dos serviços públicos (KRULL, 2010).
5.2.1 A burocracia na administração pública
De acordo com os preceitos sociológicos de Max Weber, a burocracia torna as ações mais objetivas, 
pois é inflexível e foi estabelecida para oferecer eficiência no trabalho realizado no setor público.
Quando o filósofo pensou a burocracia, cada funcionário tinha sua atividade específica e a relação 
com outras atividades estava definida com precisão.
 Observação
Os burocratas são definidos como gestores habilidosos que fazem as 
organizações funcionar.
As características da burocracia são: 
• divisão do trabalho: as atividades são desmembradas em tarefas simples; 
• hierarquia de autoridade: posições ou empregados são organizados de modo a estruturar a 
hierarquia;
• racionalidade: as promoções ocorrem por desempenho, por capacitação técnica e por mérito;
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• regras e padrões: as decisões gerenciais acontecem dentro de regras, disciplina e controles; 
• compromisso profissional: todos trabalham para garantir a eficiência organizacional;
• registros escritos: registros que apresentam detalhes das transações da organização;
• impessoalidade: as regras e procedimentos aplicam-se com uniformidade e imparcialidade 
(SILVA, 2004).
5.2.2 Prós e contras da administração pública 
Max Weber ainda sugere a redução da desigualdade social a partir da prática da distribuição de 
renda entre a população.
Desse modo, a administração pública garante o crescimento sólido em todas as classes sociais, 
bem como melhora a intervenção estatal. Além disso, ela sugere programas de distribuição de renda e 
inclusão social que melhoram as condições de vida das pessoas. Isso possibilita o acesso a benefícios 
como saúde, lazer, cultura, educação de qualidade e melhores relações de trabalho.
O programa governamentalBolsa Família, por exemplo, sofre críticas por causa de falhas 
estruturais, porém ele desempenha papel fundamental na economia, pois promove a distribuição de 
renda (SILVA, 2004).
Com a distribuição de renda para as classes menos favorecidas, essa população passa a ter mais 
dinheiro para saciar suas necessidades. Isso impulsiona a demanda por produtos e serviços (SILVA, 2004).
O crescimento da demanda aumenta a produção. Isso gera mais riquezas para as empresas, e estas 
admitirão mais funcionários para suprir esse aumento. Em contrapartida, com menos desempregados, 
menor será o número de pessoas que necessitarão do auxílio do governo. Este, por sua vez, investirá 
mais recursos em outros projetos e, assim, toda a população ganha (SILVA, 2004).
Para o setor público, o lucro vem em forma de harmonia social, que irá gerar tanto a aprovação 
popular quanto a continuidade do sistema democrático e do pagamento dos impostos (KRULL, 2010).
Se o setor público administrar bem o lucro, ele próprio já estará lucrando. Porém, se administrar mal, 
vai faltar dinheiro e a máquina administrativa não vai andar como deveria.
Se há dinheiro envolvido, de certa forma há lucro, o que indica que não existem diferenças 
profundas e significativas entre gestão pública e gestão privada, já que tudo está baseado no 
sistema capitalista.
 O governo precisa de dinheiro e precisa também fazer com que as coisas funcionem. A razão pela 
qual há tantos problemas no setor público é que os governantes acreditam que podem administrar as 
verbas sem pensar em resultados coerentes e precisos. Essa mentalidade, por sua vez, é bastante comum 
nas empresas privadas que devem sobreviver às crises. 
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Atualmente, o setor público busca aproximar sua administração do setor privado, imitando-o em seu 
aspecto enxuto e competente. No entanto, vale considerar que esse processo ainda está na fase inicial.
Com a administração pública, a economia tende a ser mais forte, pois o governo arrecada valores por 
meio de impostos e possui diversos bens. Desse modo, a administração pública amplia a facilidade de se 
manter estável diante de crises em alguns setores.
A administração pública também apresenta um melhor planejamento na luta contra as forças 
econômicas externas e controla problemas de mercado.
De acordo com Max Weber, na administração pública, a economia avança de modo forte e planejado, 
atendendo, assim, à coletividade. 
O Estado distribui estabilidade à população e, por esse motivo, no modelo ideal, cada tarefa deve ser 
executada por um especialista. Assim, cada pessoa da administração pública torna-se responsável por 
uma atividade.
Para o filósofo, a promoção profissional deve-se ao mérito e à competência, oferecendo ao trabalhador 
estabilidade no cargo.
É fundamental haver a formalização dos processos para que todos tenham conhecimento de quais 
são os procedimentos para torná-los impessoais.
Na linha de comando, o subordinado realiza as tarefas e se reporta somente a um superior imediato.
Desse modo, para Max Weber, a burocracia é um grande perigo para o homem. Para ele, ela era uma 
doença, não um remédio (SILVA, 2004).
O planejamento estruturado da economia, com base na administração pública, não apresentaria 
problemas com crises, pois a economia seria controlada pela coletividade do Estado e haveria um maior 
planejamento e controle sobre as forças do mercado.
Outra vertente digna de ênfase na presença público-privada na gestão pública reside na atuação do 
terceiro setor e na consecução dos serviços de interesse público (KRULL, 2010).
5.3 O terceiro setor
O terceiro setor:
• corresponde às instituições com preocupações e práticas sociais; 
• não tem fins lucrativos; 
• gera bens e serviços de caráter público;
• congrega pessoas idealistas.
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São exemplos de instituições do terceiro setor:
• ONGs; 
• instituições religiosas; 
• clubes de serviços; 
• entidades beneficentes; 
• centros sociais; 
• organizações de voluntariado etc. 
Ainda que desfrute de recursos financeiros que recebe do Estado (primeiro setor), o terceiro setor 
não trabalha unicamente com recursos pecuniários. Faz parte de sua concepção:
• a prática de valores que motivam os indivíduos a buscar melhoria na própria vida e na do próximo; 
• o esmero das qualidades ou virtudes sociais; 
• o aprimoramento das aptidões e habilidades profissionais;
• o amadurecimento da cidadania; 
• o voluntariado;
• as iniciativas beneficentes; 
• o cooperativismo;
• a independência; 
• a objetividade; 
• o humanismo; 
• o subsidiário (que ajuda, socorre);
• a partilha etc. 
O poder de influência do terceiro setor reflete, inclusive, as mudanças e inovações sociais mais 
significativas dos últimos tempos. 
A presença do terceiro setor na gestão pública advém de: 
• explosão demográfica em termos globais; 
• aumento da pobreza; 
• corrupção em muitos países; 
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• efeitos da globalização sobre as economias dos países subdesenvolvidos, efeitos estes que 
desarticularam empresas locais; 
• dificuldade do Estado para gerenciar a coisa pública.
Isso exige profundas modificações ao que se refere às funções do Estado e à sua forma de administrar 
(MAJONE, 1999).
Assim, o surgimento, o fortalecimento e a crescente participação das organizações civis sem fins 
lucrativos (ONGs) ligadas à administração pública – o denominado terceiro setor – se dão junto ao 
governo e às empresas de atividade lucrativa. O terceiro setor é formado por um batalhão de pessoas 
das mais variadas profissões e áreas de atuação que lutam por objetivos comuns (KRULL, 2010).
É interessante observar que essas entidades não fazem parte da administração direta ou indireta, 
já que não são empresas paraestatais, mas sim entidades privadas que prestam serviços privados de 
caráter ou de interesse público.
No terceiro setor, os lucros devem ser reinvestidos em novos projetos ou mesmo distribuídos para 
os fins sociais a que se destinam. Assim, o terceiro setor congrega as mais diversas organizações sociais.
A qualidade do serviço público prestado também deve ser almejada, ou seja, deve-se tratar o usuário 
como um cliente exigente. Para isso, a colaboração do setor privado é primordial, pois o Estado não 
pode mais executar sozinho todas as atividades públicas que lhe são impostas, sob pena de continuar 
incompetente, burocrata e moroso, como é atualmente (KRULL, 2010).
O Estado deve buscar auxílio na força de trabalho das organizações sociais que compõem o terceiro 
setor, instituindo novas fórmulas de captação do potencial de trabalho, novas maneiras de estimular a 
produção e de negociar as medidas que pretende tomar etc. 
Também deve fazer parte dessa reforma a modificação da estrutura e dos métodos, para que possa 
haver campo para a flexibilização na política pública. Vale lembrar a importância de uma correta 
negociação dos contratos de gestão para a aplicação prática das diretrizes públicas que se pretendem. 
É evidente que as organizações públicas podem e devem se apropriar dos instrumentos de 
gerenciamento desenvolvidos no âmbito privado das diferentes organizações (KRULL, 2010).
Os referidos instrumentos podem ser o Planejamento Estratégico, o Balanced Scoreboard, o uso 
avançado e inteligente da TI (Tecnologia da Informação) e até mesmo, quando for o caso, o uso de 
ferramentas específicas da área de produção ou de gerenciamento de RH (inclusive a remuneração 
por produtividade e o reconhecimento pela participação de indivíduos e equipes com resultados de 
interesse público). 
Também é evidente que é cada vez mais interessante para as organizações privadas informar 
publicamente o que fazem em relaçãoà sociedade e ao meio ambiente. Porém, é necessário que haja 
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critério quanto à descentralização da ação pública. Afinal, parte dos parceiros é regida por um regime 
privado e contemplada em seus quadros dirigentes. Do mesmo modo, parte dos recursos financeiros 
dessas instituições é direta ou indiretamente oriunda da administração pública. Assim, um dos problemas 
das referidas organizações é o que segue: elas vivem do poder estatal, porém, não se submetem aos 
controles próprios da administração pública.
5.4 A administração privada
A administração privada gera mobilidade entre as classes sociais e oportunidade de crescimento 
econômico. 
Para Weber, a administração privada era importante no cenário empresarial porque cada 
pessoa passa a conquistar benefícios individuais, o que possibilita o aumento da renda per capita. 
Além disso, ela ainda é importante porque prioriza a satisfação do cliente e isso resulta em 
competitividade. Por esse motivo, há uma busca incessante pela ampliação de mercado, há a 
oferta de diferentes tipos de produtos e há também conflitos entre as classes sociais baseados no 
anseio por ascensão social (SILVA, 2004). 
As pessoas trabalham para ter seu dinheiro e ter reconhecimento profissional. Elas escolhem em 
qual das classes sociais desejam estar incluídas e lutam por essa posição. As que têm maior ambição 
trabalham mais para ganhar mais dinheiro ou abrem o seu próprio negócio, enquanto as demais 
trabalham para satisfazer suas necessidades particulares (SILVA, 2004). 
Assim, a administração privada:
• possui diferentes meios para melhor atender aos clientes;
• busca sobreviver, quando bem administrada;
• busca ser mais bem-vista perante a sociedade;
• as organizações funcionam em ambiente competitivo, e este inclui os concorrentes atuais.
 Lembrete
Para Max Weber, a administração privada pode oferecer o melhor 
serviço para alcançar a satisfação do cliente e tornar-se competitiva. 
Existe, inclusive:
• a ameaça de novos concorrentes;
• a ameaça de substitutos;
• o poder dos fornecedores e consumidores.
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A competitividade das empresas privadas remete à busca por uma produção em escala 
correta e por um preço competitivo. A meta de proporcionar a satisfação aos clientes demarca 
uma concorrência global e isso já faz parte da rotina das organizações, que se aproximam dos 
consumidores e procuram conhecer suas necessidades e valores (SILVA, 2004).
Frente a esse cenário, quem ganha é o cliente, que tem o poder final de escolha. As empresas 
disputam entre si para apresentar os melhores preços e atender aos clientes com eficiência. A meta 
central é sempre vender mais e obter lucros (SILVA, 2004). 
Apenas com a existência de organizações públicas, não haveria esse leque de opções oferecidas 
hoje às pessoas. Ou seja, seriam oferecidos produtos ou serviços que a empresa teria para oferecer à 
sociedade, e não os que esta deseja do modo que espera encontrar. 
 Lembrete
Para a gestão privada, o objetivo primordial é o lucro (KRULL, 2010).
5.4.1 A burocracia na administração privada
As características da burocracia na administração privada são:
• princípio das atribuições oficiais: grau de especialização;
• princípio da hierarquia funcional: sistema racionalmente organizado;
• mando e subordinação: linha de comando;
• uniformidade na organização das tarefas: conjunto específico de regras para a tomada de 
decisões;
• formação profissional: recrutamento com base no conhecimento técnico e na perícia;
• eficiência dos funcionários;
• normas;
• promoção por mérito e estabilidade no cargo;
• formalização de procedimento (SILVA, 2004).
5.4.2 Administração pública, administração privada, gestão pública e iniciativa privada
Para Max Weber, administração pública e administração privada devem ser analisadas sob a ótica da 
gestão e da iniciativa. Assim, pode-se observar:
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Administração pública Administração privada
Gestão pública Iniciativa privada
Não se preocupa com a
competitividade A empresa deve gerar lucro
Proporciona serviços aos cidadãos Conquista novos clientes a cada dia
Tem por intenção arrecadar tributos Oferece benefícios, preço e qualidade
Fonte: SILVA, 2004. 
5.5 Equilíbrio entre administração pública e privada
Seguem algumas considerações com relação às características pertinentes à administração púublica 
e à administração privada:
Quadro 11 – Importância das administrações pública e privada
Gestão pública Iniciativa privada
As organizações e as pessoas não seriam 
competitivas e não teriam a oportunidade de 
desenvolvimento pelo reconhecimento de seu 
trabalho. 
As pessoas não teriam poder de escolha e 
seriam dependentes desse tipo de organização.
Haveria desigualdade entre as de maior poder 
aquisitivo e as de classes econômicas mais 
baixas. Estas seriam cada vez mais excluídas e 
as de maior poder aquisitivo teriam o privilégio 
de mais escolhas e melhores oportunidades.
A burocracia existe em ambas as administrações e não se intensificaria ou se extinguiria se 
apenas uma delas existisse.
A burocracia faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e, ao mesmo tempo, 
uma contra a outra.
Para haver estabilidade e não haver oscilações nas ações tomadas tanto pela gestão pública 
como pela iniciativa privada, é preciso considerar que a organização privada depende da pública 
e vice-versa.
Para que uma gestão fiscalize a outra. 
Para haver o mencionado equilíbrio da sociedade.
Fonte: SILVA, 2004. 
 Observação
Para haver equilíbrio na sociedade, é preciso que tanto a gestão pública 
quanto a administração privada existam concomitantemente. Se existir 
apenas uma delas, haverá um abalo na estrutura da sociedade
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6 AUTOGESTÃO 
A autogestão é a prática econômica de trabalhadores como donos das ferramentas e equipamentos 
de produção. É também a organização do trabalho sem a existência de patrões. Desse modo, todas as 
decisões, planejamento e execução dos projetos ficam a critério e controle dos próprios trabalhadores 
(NASCIMENTO, 2004). 
Um caso emblemático para a autogestão é o dos catadores. A categoria luta pela oportunidade de 
autogerir suas organizações, que são administradas por prefeituras, universidades, ONGs e até empresas 
(NASCIMENTO, 2004). 
A busca pela autogestão garante às organizações a gerência do próprio negócio. Assim, cabe aos 
catadores o regime de cooperação com outras entidades e a garantia de total autonomia nas decisões 
de base.
A partir desses dados e exemplos, nota-se que o mundo do trabalho exige profissionais cada vez mais 
bem formados e com diversas habilidades, como a de atuar em ambientes dinâmicos e adversos. Esses 
dados estão embasados nos indicadores de desenvolvimento econômico, permeados por momentos de 
crises econômicas. 
O que se nota é que tanto nos momentos de crise como naqueles de desenvolvimento econômico, 
o profissional do serviço social é capaz de equilibrar as tomadas de decisão e auxiliar os demais líderes. 
Isso deve-se ao fato de que o mundo globalizado fomenta os gestores de empresas a rever suas 
práticas. Assim, o foco dos processos de avaliação por competência pode estar direcionado tanto para 
o desenvolvimento – ou seja, a identificação de fortalezas a serem trabalhadas em um plano de ação – 
como para processos de seleção, identificação de talentos, promoção e também sucessão (BRANDÃO; 
GUIMARÃES, 2001).
6.1 As 12 regras fundamentais para a autogestão
Conheça as 12 regras fundamentais para a autogestão1:
• 1. estabeleça objetivos para sua vida profissional e pessoal;• 2. seja sempre discreto e dê o exemplo, pois sua liderança é condizente com suas posturas e atitudes; 
• 3. procure ser sempre um voluntário. Tome a iniciativa. Se cair, levante-se e siga em frente sem 
medo. Se se sentir despreparado ou vulnerável, continue a caminhar, ao final do percurso, você 
estará mais forte; 
• 4. aja com humildade e confie em quem merece. O líder, muitas vezes, vai à frente, todavia, na 
maioria delas, anda junto ao grupo;
1 Adaptadas do site: <http://portal.mte.gov.br/portal-mte/>.
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• 5. descubra e ame experiências e ideias novas. Busque transformá-las em programas-piloto. 
Conheça o ditado: “tudo parecia impossível até o momento em que a primeira pessoa o fez”;
• 6. procure ser um curioso insaciável. Busque se há controvérsias e questione o porquê de tudo;
• 7. não abra mão de sua integridade e seja sempre verdadeiro e ético; 
• 8. procure a beleza que existe em cada pessoa, lugar etc. Surpreenda-se com os resultados; 
• 9. busque ser otimista, tolerante com as pessoas e intolerante com o pessimismo;
• 10. tente evitar atitudes que direcionem para a apatia e o tédio. Quem age sempre do mesmo 
modo irá obter os mesmos resultados; 
• 11. busque conhecer a vida. Leia bastante, viaje, ouça e aprenda com as pessoas que encontrar. 
Conheça e seja próximo de pessoas mais inteligentes que você. Procure estar sempre inspirado;
• 12. importe-se com as pessoas, conheça-as e volte a elas interessado (você pode inspirar-se em 
perguntas como “seu filho está melhor?”, “aquele seu problema foi resolvido?”). Tenha compaixão 
e empatia, isso manterá seu lado humano em atenção e você será escolhido para ser líder. 
Com essas atitudes, fica fácil tornar-se uma pessoa melhor e mais feliz, além de melhor preparada 
para liderar tanto sua própria vida como, inclusive, ajudar outros a liderarem as deles.
7 CONTROLE SOCIAL
A expressão controle social apresenta diferentes conotações dependendo do contexto em que é 
utilizada, que pode ser tanto semântico quanto representativo de dispositivos jurídicos existentes.
A palavra controle é de origem francesa e foi introduzida no direito brasileiro por Seabra Fagundes, 
em sua monografia O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, em 1941 (RAICHELIS, 
2008).
Na língua portuguesa, a palavra apresenta um significado de dominação. Esse pode ser o motivo de 
muitas vezes a palavra remeter a um procedimento inconveniente e inoportuno. Ninguém gosta de ser 
controlado, mas todos entendem a necessidade de controle.
O controle costuma ser confundido com burocracia (no sentido de burocratização), já que o aparelho 
burocrático dificulta o andamento dos processos da administração. 
Temos, como exemplo, o processo de informatização, que amplia o controle e torna mais eficiente o 
resultado da administração, não se apresentando como uma medida de burocratização.
Na administração pública, o controle é necessário, pois os recursos utilizados são públicos e, por esse 
motivo, devem necessariamente estar direcionados aos interesses de toda uma nação.
Desse modo, o controle social apresenta-se como um controle cuja origem está na própria sociedade. 
Além disso, é a ela que os representantes desse controle devem se reportar. 
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Ainda vale considerar que o controle é uma das funções administrativas previstas no paradigma da 
administração científica que fundamenta a escola clássica iniciada por Fayol e Taylor. 
7.1 Funções administrativas
As funções administrativas eram: 
• planejar;
• comandar;
• controlar;
• organizar;
• coordenar (SHVOONG, s. d.).
Ao longo dos últimos anos, mesmo com todas as transformações no estudo da teoria da administração 
até o estudo da teoria das organizações, num sentido mais amplo, o tema controle tem sido cada vez 
mais enfatizado como uma necessidade para se conseguir resultados.
O controle do Estado se dá de várias formas, dentre as quais podemos destacar o controle do 
próprio poder do Estado por meio de um sistema de freios e contrapesos, concebido originalmente por 
Montesquieu e consubstanciado no nosso ordenamento jurídico pela separação e independência dos 
poderes, previstas no artigo 2º da Constituição Federal de 1988: “são poderes da União, independentes 
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988).
Além disso, existem diversos dispositivos constitucionais que têm o objetivo de controlar as ações do 
Estado e dos gestores públicos no exercício de suas atribuições. 
Esse controle abrange todos os atos dos três poderes quando exercem atividades administrativas.
A função do controle é garantir a atuação da administração dentro dos princípios explicitados e dos 
que estão implícitos na Constituição Federal, a saber:
• legalidade;
• moralidade; 
• finalidade pública;
• motivação;
• impessoalidade;
• publicidade;
• princípio da eficiência.
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Segundo Di Pietro (1998), o controle da administração pública é: 
[...] o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos 
poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o objetivo de garantir a 
conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos pelo 
ordenamento jurídico (DI PIETRO, 1998, p. 478).
Esse conceito é formal e não prevê o controle direto pela sociedade como forma de controle da 
administração. Porém, segundo a própria autora, o controle da administração pode, inclusive, ser exercido 
pela sociedade mediante a participação dos cidadãos de forma individual ou coletiva (DI PIETRO, 1998).
No ordenamento jurídico brasileiro, o controle é viabilizado pela sistematização na elaboração do 
orçamento federal, prevista na Constituição Federal de 1988, no artigo 165.
Seção II - Dos orçamentos
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de 
cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
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I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentede isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária 
e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades 
inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão 
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração 
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento 
de fundos (BRASIL, 1988).
Nos dias atuais, vários foram os dirigentes e cidadãos da classe política brasileira que apresentaram 
na mídia a necessidade de implementação e ampliação das mudanças nos sistemas de controle sobre 
os recursos públicos. 
Tais mudanças não devem significar a imobilização das ações, mas sim a garantia do uso mais 
eficiente e transparente para a sociedade com relação à tributação imposta pelo Estado.
As transformações que deveriam ocorrer a partir das reformas administrativas ampliam o controle 
social, mas ainda são movimentos tímidos e de difícil percepção pela sociedade. O que vale a pena 
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perceber é que cada passo na busca por resultados nas referidas reformas caminha na direção da 
ampliação e consolidação da democracia no Brasil (RAICHELIS, 2008).
O controle social atuante pode representar o elemento essencial para garantir que o governo cumpra 
os objetivos estabelecidos para os órgãos públicos e para os programas de longa duração, com eficiência 
e dentro dos preceitos legais da ordem democrática. 
Toda essa preocupação existe por causa da corrupção, fenômeno social que existe inclusive nas 
nações mais desenvolvidas, que apresentam mecanismos de controle estatal bem elaborados. 
No entanto, quando a prática da corrupção atinge níveis que a sociedade não tolera, é importante 
que as formas de controle da administração pública passem por uma reavaliação a fim de coibir a 
ocorrência dessa prática (RAICHELIS, 2008).
A imprensa exerce um papel importante e contribui para a transparência das ações públicas. Ela traz 
à tona muitos dos acontecimentos que resultaram na perda de grandes quantias de recursos arrecadados 
pelo governo. 
Os tribunais de contas e o Ministério Público têm tido uma ação fundamental na condução desses 
casos, mas isso não parece ser suficiente para coibir novos abusos. 
 Lembrete
Coibir é impor limites e controles a algo, restringir, reprimir, fazer cessar. 
(HOUAISS, 2009).
A seguir, apresentamos exemplos de alguns dos mais famosos casos de desvio ou má utilização de 
recursos públicos: 
• caso dos “anões do orçamento”;
• desvios para liberação de recursos federais via contas fantasmas durante o governo Collor;
• superfaturamento no prédio do Superior Tribunal de Justiça;
• escândalo da Previdência;
• superfaturamento na construção do prédio do Tribunal do Trabalho, em São Paulo;
• ajuda do Banco Central aos bancos Marka e Fontcidam;
• omissão culposa na fiscalização de contas CC5 pelo Banco Central;
• cobrança de propinas pela máfia dos fiscais em São Paulo. 
É possível observar que o fenômeno da corrupção não é um privilégio do poder Executivo, ou seja, 
ele também ocorre no Legislativo, no Judiciário e nas esferas federal, estadual e municipal.
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Uma ampla discussão em torno do tema controle é urgente por dois motivos: a) por causa da 
corrupção existente na administração pública; e b) para garantir a existência de dispositivos que 
propiciem os ajustes necessários nas políticas públicas a fim de aplicarem-se, de modo mais eficiente e 
transparente, os recursos públicos. Isso é o que a sociedade mais deseja (RAICHELIS, 2008).
Assim, para que haja uma racionalização no controle financeiro e orçamentário, são considerados os 
elementos de coordenação e integração, com base nos três instrumentos legais apresentados a seguir: 
• Plano Plurianual (PPA); 
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); 
• Lei Orçamentária Anual (LOA).
7.2 Instrumentos legais para o controle financeiro e orçamentário
Os instrumentos legais Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária 
Anual (LOA) podem ser descritos como seguem: 
• Plano Plurianual (PPA): apresentação regionalizada das diretrizes, objetivos e metas relativas às 
despesas de capital da administração pública;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): o poder Executivo das três esferas devem apresentar projeto 
de lei ao Legislativo, antes da proposta orçamentária, contendo descrição do orçamento anual do 
gasto público. O poder Legislativo pode aprová-lo com ou sem emendas;
• Lei Orçamentária Anual (LOA): elaborada segundo a técnica do orçamento programa, apresenta 
as ações hierarquizadas do Estado e indica projetos e atividades das políticas públicas a serem 
implementadas no exercício (RAICHELIS, 2008).
Outro instrumento importante de controle é a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93). A Constituição 
Federal de 1988 estabeleceu que obras, serviços, compras e alienações fossem contratados mediante 
processo de licitação pública (artigo 37, inciso XXI). Com base nesse artigo, foi editada a Lei de Licitações, 
que estabelece normas gerais de licitação. Por meio desse dispositivo legal, busca-se assegurar o interesse 
público mediante seleção da proposta mais vantajosa para a administração, baseando-se em princípios 
como moralidade, impessoalidade e publicidade. 
 Saiba mais
Leia o texto da Lei de Licitações para saber mais como ela funciona: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 15 maio 2012.
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Vale considerar que as marcas e ajustes aqui presentes estão no texto original da lei.
Quadro 12 – Capítulo VII da Constituição da República Federativa do Brasil
Da administração pública – Seção I – Disposições gerais
Art. 37. – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998):
(...)
XXI – Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e 
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade 
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente 
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações (Regulamento).
Fonte: BRASIL,1988. 
Com isso, o que se espera é que haja maior controle no gasto de recursos públicos.
Os órgãos da administração pública, que exercem o controle dos recursos públicos por meio da 
fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, estão determinados nos artigos nº 70 a 74 
da Constituição de 1988. 
 Saiba mais
Leia a seção IX (da fiscalização contábil, financeira e orçamentária), 
artigos 70 a 74, da Constituição da República Federativa do Brasil (1988), 
que também aborda a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93): <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.Acesso 
em: 15 maio 2012.
Cabe a todos os órgãos da administração pública, mais especificamente àqueles aos quais compete 
o controle dos recursos públicos, prever os níveis de controle apresentados a seguir. Isso deve acontecer 
pela utilização da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, as quais acabaram de 
ser criteriosamente apresentadas. Desse modo, espera-se que haja maior controle para todo gasto dos 
recursos públicos.
Os dois níveis de controle são os apresentados a seguir:
• o sistema de controle interno de cada poder; 
• o controle de caráter externo, realizado pelos tribunais de contas e órgãos auxiliares do poder 
Legislativo, que apreciam as contas prestadas pelos chefes do Executivo. 
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Vale considerar que cabe sempre ao poder Legislativo o julgamento das contas dos administradores 
públicos, isso com base em pareceres dos tribunais de contas, mesmo quando for considerada a via do 
controle interno.
Apesar de cada vez mais utilizado nas discussões que se referem à administração pública, o controle 
social é um conceito com origem na sociologia.
 Saiba mais
LA PIERRE (1954) faz uma larga construção sobre controle social em seu 
livro A theory of social control. Leia-o:
LA PIERRE, R. A theory of social control. Nova Iorque: McGraw-Hill, 
1954.
7.2.1 O porquê do controle 
Com base no conceito de controle e adaptando-se o proposto por Edelman e Aparício (1992), 
pode-se indicar cinco objetivos principais dos sistemas de controle nas organizações em geral e, 
especialmente, na administração pública:
• primeiro objetivo: proteger os ativos da organização dos erros intencionais ou não e das 
irregularidades que se possam produzir, pois podem ocorrer diversas formas de omissões nos 
procedimentos, inadequações, cálculos errados e etc. Além disso, em toda organização existe a 
possibilidade permanente de fraudes, malversações dos recursos, uso indevido de bens ou qualquer 
ato de abuso dos bens da organização, tanto por terceiros como por funcionários. O sistema de 
controle deve estabelecer um conjunto de normas que impeça impropriedades ou, pelo menos, 
assegure a rápida detecção dessas situações;
• segundo objetivo: tem-se a obtenção de informações corretas e seguras que permitam a tomada 
de decisões acertadas tanto no âmbito interno como no externo. Na administração pública, isto 
visa à realimentação de informações para a correção de políticas públicas;
• terceiro objetivo: conseguir adesão às políticas gerais da organização. É preciso que os recursos 
e as pessoas estejam engajadas nas políticas gerais da companhia, promovendo uma melhor 
combinação de esforços; 
• quarto objetivo: visa a atingir as metas e programas da organização. Ou seja, o controle deve 
procurar levar a organização a atingir os fins que justificam sua existência como instituição. Na 
administração pública, esse fim é o interesse público manifestado via sistema democrático;
• quinto objetivo: promover a eficiência e eficácia nas operações da organização por meio de uma 
utilização racional dos recursos disponíveis. Esse objetivo está vinculado a todos os anteriores. A 
proteção dos ativos da organização aliada a um conjunto de informações corretas e seguras, às 
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políticas gerais e ao cumprimento de metas e programas levam a uma utilização mais racional e, 
portanto, mais eficiente dos recursos (EDELMAN; APARÍCIO, 1992).
Assim, nota-se que o controle é uma função muito importante dentro da administração pública.
7.2.2 Sem controle
A ausência de controle gera os seguintes cenários: 
• as metas não são corrigidas;
• os objetivos fundamentais muitas vezes ficam em segundo plano;
• há desperdício e inadequação no uso dos recursos;
• quando prevalece a má-fé, ocorrem também roubos e desmandos;
• um maior esforço da sociedade para arcar com os custos de tantas impropriedades (EDELMAN; 
APARÍCIO, 1992).
O controle da administração pública acontece a partir da necessidade de correção de rumos frente 
aos interesses da sociedade. Tais interesses foram legitimados nas propostas dos candidatos vencedores 
nas eleições e também na obrigação ética de utilização criteriosa dos recursos públicos.
O controle social pertence ao conceito de democracia representativa. O processo de planejamento, 
execução e controle administrativos do Estado poderia ser encarado com a seguinte sequência de etapas: 
• anseios da sociedade; 
• execução; 
• eleição (finda a contagem, cada eleito cumpre sua designação);
• proposta do candidato (eleito, torna-se o gestor público);
• controle e atuação por meio das vias democráticas; 
• planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) 
(RAICHELIS, 2008).
Na administração pública, às vezes os critérios de controle são variados e, segundo Di Pietro (1998), 
podem ser classificados como apresentado a seguir. 
7.2.3 Critérios de classificação dos controles
De acordo com Di Pietro (1998), existem instrumentos jurídicos que garantem a função administrativa 
do Estado. Algumas das mais importantes conquistas dos direitos do controle social, presentes na 
Constituição Federal (BRASIL, 1988), podem ser lidas a seguir:
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• a informação;
• a transparência da administração pública;
• a iniciativa popular de projeto de lei;
• a participação popular;
• o acesso às contas públicas junto ao Poder Legislativo;
• a denúncia de irregularidades e ilegalidades perante os tribunais de contas e junto ao Ministério 
Público.
Os referidos direitos foram ampliados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000). Nela, há como 
condição de validade a realização de audiências públicas por ocasião da elaboração do planejamento 
governamental. Isso incentiva a participação popular durante os processos de elaboração e discussão 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, mais conhecido como 
orçamento participativo (ARRUDA; TELES, s. d.).
Os demais sistemas de controle exprimem as possibilidades e tipos de controle que podem ser 
exercidos na administração. O critério de classificação mais amplo tem como fundamento a identificação 
do órgão que exerce esse controle, que, nesse sentido, se apresenta do seguinte modo:
• controle administrativo: é exercido por órgão administrativo e é o poder de fiscalização e 
correção que a administração pública exerce sobre seus próprios atos. Na administração direta, 
decorre do poder de autotutela, que permite à administração rever quando seus atos são 
inoportunos, ilegais ou inconvenientes. Na administração indireta, decorre do poder de tutela 
sobre essas entidades e só é exercido nos limites estabelecidos em lei;
• legislativo: é exercido pelo poder Legislativo, dá apoio ao sistema de controle interno de cada 
poder e pode constar de duas formas: 
— controle político: previsto em vários pontos da Constituição Federal, com competências 
exclusivas do poder Legislativo atuando nos atos da administração pública em sentido amplo;
— controle financeiro: previsto como conteúdo do artigo 70 da Constituição Federal, define 
a competência do Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, operacional, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União.
• judicial: é exercido por órgão judiciário e baseado no Estado de direito e no princípio da legalidade 
dos atos públicos. O sistema de jurisdição una é o sistema adotado no Brasil, fundamentado no 
artigo 5º, inciso 25, da Constituição Federal. 
O poder Judiciário ainda conta com a jurisdição una, que remete ao monopólio da função 
jurisdicional no país, o que significa que o poder Judiciário deve apreciar, com força de coisa julgada, a 
lesão ouameaça de lesão a direitos individuais ou coletivos, qualquer que seja o autor da lesão, mesmo 
que seja o poder público (DI PIETRO, 1998). 
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A partir dos critérios apresentados até aqui, surge outro critério de classificação, ou seja, se o controle 
partir de um órgão interno ou não à estrutura do ente controlado, ele também pode ser classificado em 
interno ou externo.
• controle interno:
— exercido por cada poder sobre seus próprios atos e agentes;
— exercerá poder sobre seus próprios atos e é previsto no artigo 74 da Constituição Federal.
• controle externo:
— é de um poder sobre o outro, como também o é o controle da administração direta sobre a 
indireta;
— a cargo do Congresso Nacional e com o auxílio do Tribunal de Contas, é previsto na Constituição 
Federal de 1988 nos artigos 70 e 72 (DI PIETRO, 1998). 
Além disso, o controle pode ser realizado em diversos momentos, a saber:
• controle prévio: pressupõe uma análise prévia do ato antes de o mesmo produzir seus efeitos, 
evitando-se que se cometa erros e desmandos; 
• controle concomitante: é o que alguns autores chamam de controle preventivo e se implementa 
no acompanhamento da execução orçamentária e, ainda, na fiscalização dos programas de 
governo durante sua execução; 
• controle posterior: visa à análise posterior do ato, buscando-se confirmá-lo, corrigi-lo ou 
desfazê-lo (DI PIETRO, 1998). 
Assim, o controle poderia ser de processo ou de resultados. 
• controle de processos: caracteriza-se pela ênfase na análise dos processos e por pouca ou 
nenhuma vinculação com os resultados a serem atingidos;
• controle de resultados: busca sempre objetivos mais amplos da organização, priorizando os 
resultados (DI PIETRO, 1998).
A necessidade de se estabelecer mecanismos eficientes de controle da administração evidencia as 
diferentes possibilidades do controle social (BRESSER-PEREIRA, 1998a). 
Nesse sentido, por meio de medidas ligadas ao plano de reforma administrativa, aumentou a 
possibilidade de o controle social incorporar a cada dia mais o ordenamento jurídico brasileiro. Em muitas 
leis, bem como própria Constituição Federal, estão inclusos dispositivos que ampliam a possibilidade de 
maior controle social dos recursos públicos. Esse é o caso do parágrafo 3º, artigo 37, da Constituição 
Federal, a seguir:
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Parágrafo 3º – A lei disciplinará as formas de participação do usuário na 
Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, 
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a 
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre 
atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo 
de cargo, emprego ou função na Administração Pública (BRASIL, 1988).
Outras medidas ligadas à possibilidade de controle social também estão incorporadas a outros 
instrumentos legais: leis, decretos, portarias de estruturação da reforma administrativa etc.
Não existem indicadores de que a sociedade tenha condições de exercer esse controle. Mas a reforma 
introduz alguns instrumentos legais que objetivam a participação da sociedade na fiscalização dos 
recursos envolvidos.
A administração é dividida em quatro níveis de governo, cuja finalidade é dar mais autonomia na 
gestão das instituições. Assim, de acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, os 
níveis de governo são:
• núcleo estratégico: poderes Legislativo e Judiciário, Ministério 
Público e a cúpula do poder Executivo. Trata-se do governo, em sentido 
amplo. É no núcleo estratégico que as leis e as políticas públicas são 
definidas e seu cumprimento é cobrado. É, portanto, o setor onde as 
decisões estratégicas são tomadas;
• atividades exclusivas: setor no qual são prestados serviços que só 
o Estado pode realizar, ou seja, aqueles em que se exerce o poder de 
regulamentar, fiscalizar e fomentar;
• serviços não exclusivos: setor onde o Estado atua simultaneamente 
com outras organizações públicas não estatais e privadas. As 
instituições desse setor não possuem o poder de Estado, mas este 
se faz presente porque os serviços envolvem direitos humanos 
fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem 
“economias externas” relevantes, à medida que produzem ganhos que 
não podem ser apropriados por esses serviços por meio do mercado. 
São exemplos desse setor as universidades, os hospitais, os centros de 
pesquisa e os museus;
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• produção de bens e serviços para o mercado: corresponde à 
área de atuação das empresas estatais do segmento produtivo ou 
do mercado financeiro. É caracterizada pelas atividades econômicas 
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado 
como as do setor de infraestrutura. Apesar de ser colocado como 
nível de governo, a política geral para esse setor é a da privatização 
(BRESSER-PEREIRA, 1998a).
Dentro do modelo apresentado, o que se espera é: 
• que as atividades exclusivas do Estado sejam executadas por agências autônomas (executivas ou 
reguladoras) na forma de autarquias e fundações; 
• que as atividades não exclusivas de Estado sejam transferidas às organizações sociais, entidades 
privadas qualificadas como tal para executarem as atividades. 
Nesses dois casos, a ligação com o núcleo estratégico acontece via contratos de gestão e haverá 
autonomia gerencial, financeira e orçamentária. 
Com isso, os indicadores de desempenho definidos nos contratos de gestão serão o instrumento 
fundamental para o controle dos recursos dessas transferências, isso tanto para entidades descentralizadas 
como agências autônomas e organizações sociais.
Assim, o que se nota pela análise do modelo gerencial apresentada é que o controle dos recursos 
públicos é uma questão fundamental tanto para o sucesso da reforma gerencial como, inclusive, para a 
necessária transformação da administração pública brasileira. 
Segundo Bresser-Pereira (1998a), a reforma gerencial atende a três orientações básicas: 
• orientação técnica: percebe a mudança de foco do controle dos 
procedimentos para o controle de resultados;
• orientação econômica: identifica o controle por quase-mercados 
ou competição administrada como o principal instrumento da 
administração gerencial;
• orientação política: soma aos controles de resultados e de 
competição administrada e define a forma de controle direto pela 
sociedade como uma das principais características da reforma 
gerencial (BRESSER-PEREIRA, 1998a).
Assim, no modelo gerencial, o controle não mais seria burocrático. Porém, haveria nele 
procedimentos realizados pelo próprio administrador e por órgãos de controle interno e externo e que 
seriam estruturados por uma combinação de quatro tipos de controle (BRESSER-PEREIRA, 1998a):
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• controle de resultados: a partir de indicadores de desempenho 
estipulados nos contratos de gestão;
• controle contábil de custos: pode ser entendido como o elemento 
central do controle de resultados;
• controle por quase mercados: formado pela competição 
administrada;
• controle social: por ele, os cidadãos exercitam formas de democracia 
direta (BRESSER-PEREIRA, 1998a).
Na análise das orientações do modelo gerencial, é possível perceber a existência de várias 
pressuposições do ambiente. Se elas estivessem compatíveis com a realidade brasileira, surtiriam os 
efeitos desejados.
Não é considerada verdadeira a crise queé uma crise de gestão pública, como delineada por Nogueira 
(1997).
7.2.4 Orientações do modelo gerencial
O modelo gerencial apresenta as seguintes orientações:
• orientação técnica: com a mudança de foco para os resultados, essa orientação pressupõe uma 
capacitação da administração pública que só pode ser conseguida a longo prazo;
• orientação econômica: com o estabelecimento de quase-mercados, pressupõe-se uma 
possibilidade de competição em um ambiente altamente dominado pela manipulação política;
• orientação política: com a previsão teórica de controle social, pressupõe-se uma sociedade 
capaz de suprir de forma preponderante a redução dos controles formais (NOGUEIRA, 1997).
Num ambiente propício para a reestruturação e de forte movimento para o rearranjo do poder 
dentro do Estado, fica evidente a tendência de dicotomia entre política e administração. 
Di Pietro (1998) também identifica riscos para o cidadão e para o patrimônio público no processo de 
reforma gerencial. 
Se não houver controle social adequado para as organizações sociais, os recursos públicos ficam à 
disposição dos grupos políticos no poder e distantes do interesse público. 
Entende-se que esse aspecto deve ser analisado cuidadosamente, com o objetivo de viabilizar os 
controles sociais adequados para que entidades descentralizadas, como as organizações sociais, não 
passem a se reproduzir simplesmente pelas facilidades que poderão existir na possibilidade de gastar 
recursos públicos com ampla autonomia (PENTEADO FILHO, 1998).
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Desse modo, pode-se perceber que a urgência nessa situação crítica da administração pública está 
associada à ânsia para que seja colocada em prática uma proposta inovadora
A forte tendência ao rearranjo do poder dentro do Estado tornaram algumas avaliações da realidade 
brasileira mais superficiais e, com isso, surgiram possíveis riscos para a conformação dos sistemas de 
controle propostos (PENTEADO FILHO, 1998).
A organização burocrática tem demonstrado incapacidade em contrabalançar abusos como 
corrupção, conduta aética e arbitrariedades do poder (CAMPOS, 1990). Contudo, a maior autonomia 
de gestão e a flexibilização da administração, almejadas na reestruturação do Estado, precisam ser 
compensadas com dispositivos realmente eficientes de controle. Ao que parece, esse plano de reforma 
pressupõe que o controle social passe a agir como mecanismo compensatório, criando elementos e 
condições para um funcionamento eficiente do modelo gerencial. 
7.3 Patrimonialismo
A dominação política racional-legal foi fruto da união entre o patrimonialismo dos regimes 
absolutistas e a burguesia emergente na Europa. Assim, o surgimento da burocracia racional-legal em 
países com burguesia emergente se deu como fruto de demandas por igualdade frente à lei (democracia 
de massas) e combinada à necessidade de refrear as pretensões dos funcionários, o que é uma espécie 
de aliança entre patrimonialismo e burguesia emergente (interesses capitalistas).
Porém, o que ocorreria nos países onde não havia uma burguesia ascendente com a mesma força e 
importância que a da Europa? Eles continuariam “tradicionais”?
A resposta é sim, pois eis o Brasil, país que ainda mantém traços do patrimonialismo no Estado 
burocrático (PINHO, 1998b). 
A formação histórica e social do Brasil facilitou a continuidade do patrimonialismo, unido aos novos 
padrões burocráticos e, possivelmente, aos novos traços do gerencialismo (PINHO, 1998b).
O gerencialismo proposto pela reforma gerencial implica:
• a redução de controles formais; 
• a diminuição da racionalidade formal da burocracia; 
• a permissão de que a racionalidade substancial se sobreponha. 
Para Schwartzman (1988), baseando-se em Max Weber, a racionalidade tem dois aspectos:
• racionalidade formal: é o mesmo que racionalidade legal e consta de uma série de normas 
explícitas de comportamento ou “leis”, que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador 
em todas as circunstâncias;
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• racionalidade substancial: maximização de um conjunto de objetivos que são independentes de 
regras e regulamentos formais (SCHWARTZMAN, 1988).
O surgimento da racionalidade substancial dentro do processo de dominação pode estar associado 
a dois fatores:
• à emergência da opinião pública e seus instrumentos de atuação e, de maneira mais específica, à 
democracia do tipo plebiscitária, que colocaria em risco os sistemas políticos baseados em normas 
estritas e consensuais; 
• às próprias “razões de Estado”, tal como são defendidas pelos detentores do poder. As “razões de 
Estado”, em combinação com a população passiva e sem consciência nem integração, é ideal para 
os regimes patrimoniais modernos. 
No caso da burocracia com o componente legal reduzido, predomina a racionalidade técnica, cuja 
função tanto no contrato social como na legalidade jurídica é quase inexistente. Isso caracteriza uma 
racionalidade apenas substancial, a qual é a base do neopatrimonialismo. 
Com relação aos pressupostos doutrinários do plano de reforma, temos as palavras de Bresser-Pereira 
(1996): 
[...] Já chegamos a um nível cultural e político em que o patrimonialismo 
está condenado, que o burocratismo está condenado, e que é possível 
desenvolver estratégias administrativas baseadas na ampla delegação de 
autoridade e na cobrança a posteriori de resultados (BRESSER-PEREIRA, 
1996). 
Para Fleury (1997):
[...] na política e na administração a coexistência de formas pretéritas 
(antigas) com as mais modernas apenas indica que elas cumprem diferentes 
funções no processo de circulação do poder (FLEURY, 1997). 
Fleury (1997) apresenta, inclusive, um segundo pressuposto doutrinário que orienta a reforma sob a 
ótica do caráter antidemocrático da burocracia:
Ora, qualquer leitor com alguma familiaridade com a teoria sociológica, 
weberiana ou não, sabe que a emergência de uma administração burocrática 
é a contraface da cidadania, um dos pilares, portanto, do Estado democrático 
(FLEURY, 1997).
A redução do componente formal da burocracia dentro do plano de reforma apresenta medidas 
que aumentam a autonomia de gestão tanto para os órgãos como entidades da administração pública. 
Algumas das medidas mencionadas são, por exemplo:
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• autorizar maior liberdade nas contratações
• reduzir os procedimentos formais de análises de processos
• reestruturar as atividades de governo
• estabelecer entidades autônomas geridas por contratos de gestão
• flexibilizar a demissão e admissão de funcionários públicos.2
Essas alterações são introduzidas com modificações da Constituição, de leis e de atos normativos. 
Isso reduz todo componente formal próprio para a atual burocracia estatal.
Isso simplesmente aumenta o neopatrimonialismo, pois existem facilidades para a apropriação do 
público pelo privado. 
7.4 A corrupção
A corrupção é um: 
[...] fenômeno social presente nas organizações públicas e privadas mesmo 
em nações politicamente mais desenvolvidas e com controles mais 
elaborados e eficazes (KLITGAARD, 1994). 
A corrupção, “por ser uma ameaça potencial de desprestígio das instituições, muitas vezes é relevada 
a segundo plano” (PINHEIRO; VIEIRA, 1993). 
Os casos de corrupção que estão na imprensa e são motivo de Comissões Parlamentares de Inquérito 
(CPIs) nos últimos anos demonstram que a sociedade não tolera os casos de corrupção nos níveis que se 
apresentam no Estado brasileiro. 
O auge dos processos de patrimonialismo e corrupção aconteceu no governo de Fernando Collor e 
culminou no seu impeachment.
 Lembrete
Impeachment é um processo político-criminal instaurado por 
denúncia no Congresso para apurar a responsabilidade, por grave delito 
ou má conduta,no exercício de suas funções, do presidente da República, 
ministros do Supremo Tribunal ou de qualquer outro funcionário de alta 
categoria (cabe ao Senado, se procedente a acusação, aplicar ao infrator a 
pena de destituição do cargo).
2 Essa medidas em especial abarcam a ideia de alteração da Lei das Licitações.
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No relatório A Comissão Especial e a corrupção na Administração Pública Federal (1994), consta o 
resultado dos trabalhos de investigação dos meandros da corrupção dentro da administração. O relatório 
é claro e confirma que as práticas patrimoniais e a corrupção estão enraizadas na cultura do país. 
Praticamente todos os setores da administração federal apresentam problemas, já que eles residem 
em todos os lugares onde há circulação de recurso público. 
Desse modo, é possível afirmar que os sistemas de controle são ausentes ou ineficazes.
O mecanismo indutor da corrupção está consubstanciado em diversos sistemas sofisticadíssimos, 
dentro dos quais a corrupção tornou-se uma segunda natureza do desempenho da máquina de poder. 
Quadro 13 – Alguns tipos de corrupção descritos no relatório da Comissão Especial
Superfaturamento de 
obras e serviços
“(...) via de regra, ela se constitui no viciamento de preços nos contratos em 
todas as formas de superfaturamento, tanto na celebração direta, como na 
concertação nos mecanismos de licitação, ou até na ampla institucionalização 
do sobrepreço (...)”.
Omissão do agente 
público nas licitações
“A presença do corrupto na celebração desses diversos instrumentos pode se 
transformar, ainda, na omissão de controle nas concorrências”.
Transferência de bens a 
preços irrisórios
“No plano dos direitos reais, a Comissão Especial detectou, também, como forma 
mais corrente de corrupção a adjudicação de imóveis a preço vil nos leilões, não 
obstante toda a observância formal das garantias do patrimônio”.
Emissão de declarações, 
diplomas e licenças sem 
legitimidade
“No campo da atribuição de direitos, em função de declarações de sua 
legitimidade, repetiram-se os atentados à função de controle do interesse 
público, do registro de diplomas e até das licenças para a circulação de 
medicamentos”.
Omissão culposa na 
fiscalização por órgãos e 
agentes fiscais oficiais
“Atentou também a Comissão Especial ao quanto as ações de locupletamento 
não nascem do conluio entre corruptos e corruptores, mas de uma omissão 
efetivamente culposa na sua fiscalização”.
Aditamento de contratos 
sem respaldo legal
“O aditamento a contratos firmados entre empreiteiras e a União tem ensejado 
o prolongamento excessivo e, por vezes, sem amparo legal, desses negócios, sob 
os mais variados pretextos, com evidentes prejuízos para o Erário. É também 
utilizado como expediente fraudulento, na contratação de obras por preços 
inferiores aos reais, para posteriores aditamentos e ampliação dos valores”.
Omissão na fiscalização 
de obras e contratos
“O atual sistema de fiscalização de obras e serviços não tem funcionado 
satisfatoriamente”.
Fraudes na transferência 
de recursos via convênios
“Os convênios, mediante os quais a União repassa recursos a Estados e 
Municípios, propiciam outras fraudes. O Governo Federal encontra dificuldade, 
até pelo excessivo volume, na fiscalização das obras nas quais aplica recursos, 
porque ficam as mesmas sob a administração de outras esferas de governo”.
Fonte: PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1994.
A Comissão também identificou no sistema de pagamento do funcionalismo público federal um 
dos maiores focos de corrupção. Em função das constatações da Comissão na folha de pessoal, foram 
realizados diversos recadastramentos gerais. 
Vale pensar, porém, que o simples recadastramento não é suficiente para garantir a solução das 
impropriedades existentes por pelo menos três motivos: 
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• a maioria dos servidores que executam as tarefas relacionadas ao processamento das folhas 
de pagamento são dos níveis mais baixos da administração, sem incentivos e sem treinamento 
adequado;
• o recadastramento não garante muito, pois talvez ele possa até mesmo criar uma situação ideal 
para incluir novas impropriedades na folha de pagamentos; 
• a análise dos registros é complexa porque depende de uma avaliação para cada caso e são 
tantas as legislações sobre a matéria que se torna difícil uma avaliação legal das rubricas de 
remuneração.
O que se sabe é que a corrupção tem mostrado uma tendência de crescimento não só no Brasil, 
mas no mundo. Por esse motivo, são necessárias análises mais aprofundadas para se chegar a respostas 
adequadas. Para esses casos, o Estado deve atuar com políticas preventivas enérgicas contra essa 
disfunção (KLIKSBERG, 1984). 
A conclusão do relatório do Banco Mundial de 1997 também aponta para a necessidade de utilização 
de mecanismos de controle realmente eficientes. 
Para que o Estado possa revigorar o desenvolvimento nos países emergentes, faz-se necessário um 
Estado que seja realmente eficaz, ajustado à sua capacidade e com instituições fortes.
Afinal, ainda de acordo com o relatório em questão, um Estado com instituições fracas precisará 
inicialmente ajustar sua capacidade institucional para, então, reduzir a flexibilidade e aplicar mais 
restrições. 
7.5 Como resolver? 
Conseguir flexibilizar a administração com autonomia e descentralização de atividades é 
intrinsecamente um ganho sob a ótica puramente administrativa. 
Porém, a administração pública pede cuidados devido às implicações políticas possíveis de redução 
da capacidade de controle.
Logo, a flexibilização na administração pública deve ser vista de duas formas: 
• com base no aumento da eficiência e, nesse sentido, há apenas os benefícios administrativos;
• considerando a eficiência como razão motivadora da flexibilização. Nesse sentido, a busca pela 
eficiência é uma solução superficial e sem análise mais profunda do processo.
Deve-se considerar, inclusive, de acordo com Osborne e Gaebler (1995), que o princípio é deixar a 
unidade de administração local com mais autonomia e liberdade para seus gestores. Desse modo, as 
instituições descentralizadas apresentarão vantagens, a saber: 
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• serão mais flexíveis que as instituições centralizadas;
• responderão com mais rapidez a mudanças nas circunstâncias;
• responderão com mais rapidez a necessidades dos clientes;
• serão mais eficientes que as centralizadas;
• serão mais inovadoras que as centralizadas;
• serão mais comprometidas e produtivas (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Os argumentos de Osborne e Gaebler (1995) apresentam as ideias de empreendedorismo na 
administração pública e de controle social. Isso deve-se ao anseio de que a sociedade comece a atuar 
diretamente na fiscalização dos atos dos gestores públicos. 
Uma das formas de atuação da sociedade é pela administração participativa, que visa a descentralizar 
o processo de tomada de decisões. 
Desse modo, a responsabilidade sobre os recursos gera, inclusive, uma responsabilidade sobre os 
resultados.
Há outro enfoque para a questão da descentralização e da flexibilização, proposto por Felicíssimo (1994).
A descentralização envolve a ampliação da cidadania. Mas isso nem sempre vai além de um 
desejo que não se realiza. Em contraponto a esta concepção, deve-se buscar somente a resolução 
imediata dos problemas mais evidentes, bem como restringir o resultado da participação nas 
decisões (FELICÍSSIMO, 1994).
7.6 O Brasil está preparado?
O controle efetivo do gasto público exige democracia, participação social ativa e eficiência dos 
gestores públicos, o que deve estar concebido na nossa sociedade.
O conceito de accountability é de fundamental importância ao se considerara participação social 
nas políticas públicas e a responsabilização dos gestores públicos. É a ideia de controle social da 
administração pública.
Mas qual seria o significado de accountability? 
Frederich Mosher (apud CAMPOS, 1990) define accountability como sinônimo de responsabilidade 
objetiva e, por isso, é oposto ao sinônimo de responsabilidade subjetiva. 
• responsabilidade subjetiva: origina-se em cada pessoa;
• accountability (responsabilidade objetiva): é a responsabilidade de uma pessoa (ou organização) 
diante de outra pessoa.
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Quem falha no cumprimento de diretrizes legítimas é considerado 
irresponsável e está sujeito a penalidades. A inexistência de controle 
efetivo e de penalidades aplicáveis ao serviço público, em caso de falhas na 
execução de diretrizes legítimas, enfraquece o ideal democrático do governo 
pelo povo, porque expõe os cidadãos aos riscos potenciais da burocracia 
(CAMPOS, 1990). 
Tais princípios reforçam a necessidade do controle com estruturas bem definidas e um sistema 
efetivo de punições. 
Vale lembrar que os controles formais internos já demonstraram que não são suficientes para 
garantir o bom atendimento do serviço público junto à sua clientela, o que seguiria corretamente os 
padrões normativos de um governo democrático. 
Desse modo, a organização burocrática mostra-se incapaz de contrabalançar abusos como:
• corrupção;
• conduta aética;
• arbitrariedades do poder;
• os sistemas de recompensas e punições;
• as práticas de avaliação de desempenho;
• a estrita definição de autoridade;
• a estrita definição de responsabilidade.
Com isso, a eficiência, a honestidade e a observância às regras estarão sempre limitadas aos valores 
burocráticos tradicionais (CAMPOS, 1990).
Cabem ainda alguns questionamentos a respeito da questão:
• esses mecanismos de controle burocrático serão suficientes para defender os cidadãos dos abusos 
do poder?
• qual a garantia de que o governo trabalhará para o povo? 
• esses mecanismos de controle burocrático serão eficientes na promoção da justiça social?
É claro que existem outros padrões de desempenho que merecem ser considerados, tais como:
• a qualidade dos serviços;
• a justiça na distribuição dos benefícios;
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• a justiça na distribuição dos custos econômicos, sociais e políticos dos serviços e bens produzidos;
• o grau de adequação dos resultados dos programas às necessidades dos clientes. 
De acordo com Campos (1990), esses padrões de accountability governamental não são garantidos 
pelos controles burocráticos e precisam ser repensados.
Isso se deve ao fato de que, ao se expandirem as atividades governamentais, há um inevitável 
aumento na intervenção do governo sobre a vida do cidadão. 
Porém, os direitos democráticos de todos os cidadãos devem ser preservados, o que exige uma 
cidadania organizada (em sindicatos, bairros etc). Afinal, uma sociedade desmobilizada não é capaz de 
garantir a accountability (CAMPOS, 1990).
Vale considerar que a accountability é determinada pela qualidade das relações entre governo e 
cidadãos e burocracia e clientelas.
A preocupação com a accountability (ou a ausência desse conceito na democracia) explica-se pela 
diferença no estágio de desenvolvimento político do país em questão. Afinal, quando o cidadão vê 
emergir as instituições fortes dentro da sociedade, isso favorece a recuperação de sua cidadania e da 
verdadeira vida democrática.
Assim, a cidadania organizada:
• influencia o processo de identificação das necessidades;
• influencia a canalização de demandas;
• melhora o desempenho do serviço público;
• abre caminho para a accountability.
Ainda para Campos (1990), existe uma relação de causalidade entre o desenvolvimento político e a 
vigilância do serviço público. 
Quanto menos amadurecida a sociedade for, menos provável será que ela se preocupe com 
a accountability do serviço público. No Brasil, torna-se difícil falar em controle social porque nossa 
sociedade não está amadurecida. Em sociedades amadurecidas, existem numerosas organizações por 
meio das quais a opinião dos cidadãos se faz ouvir e suas necessidades são discutidas, consolidadas, 
traduzidas em demandas e canalizadas para os órgãos públicos. 
Essas sociedades vivenciam uma cultura de autoconfiança. Esse é um traço muito forte, que reflete 
a postura do cidadão junto ao Estado e a disposição para exigir os próprios direitos. 
Nos países politicamente menos desenvolvidos – como é o caso do Brasil –, a prática da democracia 
restringe-se à votação nas eleições (esporádicas) e á aceitação passiva do domínio do Estado. Para 
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Campos (1990), isso se reflete na negação do direito à educação básica gratuita para todos e no valor 
do salário mínimo para os trabalhadores. 
7.7 Como acontece a accountability no Brasil? 
De acordo com O’Donnell (1998), há duas direções a partir das quais a accountability horizontal 
pode ser violada:
• na usurpação ilegal por uma agência estatal da autoridade da outra;
• vantagens ilícitas que uma autoridade pública obtém para si ou para aqueles de alguma forma 
associados a ela.
O controle da administração pública, presente nas instituições clássicas (poderes Executivo, Legislativo 
e Judiciário), está intimamente ligado à accountability horizontal. 
A Reforma do Estado é o ponto de partida para a transformação da democracia do país. Porém, de 
acordo com Przeworski (1998), só isso não é suficiente para superar as desigualdades políticas diante de 
diferenças econômicas e sociais. 
Com relação à valorização do controle social na estratégia de mudança, Pimenta (1998b) resume 
oito princípios, que devem estar presentes nas estratégias para se reformar a administração pública. 
Esses princípios são aqui utilizados para argumentar sobre o caso brasileiro. 
Assim, confira a seguir os oito princípios para a reforma da administração pública do país:
• desburocratização;
• descentralização; 
• transparência;
• accountability;
• ética;
• profissionalismo;
• competitividade;
• enfoque no cidadão (PIMENTA, 1998b).
Esses princípios estão ligados entre si. Caso a administração pública torne-se menos burocrática 
e mais flexível, suas ações serão mais transparentes e estarão voltadas ao bom uso dos recursos 
públicos. 
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A flexibilidade administrativa às vezes possibilita a má utilização dos recursos e, consequentemente, 
a corrupção. 
Assim, o comportamento ético e a accountability são fundamentais no processo de controle. 
Aliado a isso, o profissionalismo, o estímulo à competitividade e o enfoque no cidadão são reflexos da 
modernização da administração pública.
8 PLANEJAMENTO SOCIAL
Figura 12
Planejamento é o exercício de racionalidade e ordenação das ações, próprias do ser humano. 
Assim, com relação ao planejamento em serviço social, temos que: 
O planejamento sempre esteve presente no Serviço Social, desde sua primeira 
sistematização em 1917 por Mary E. Richmond (BARBOSA, 1990, p. 121). 
 
A racionalidade pode ser: 
[...] atributo essencial do processo de ação planejada do Serviço Social [e] 
fator desencadeador para a conformação e o reconhecimento da profissão 
(BARBOSA, 1990, p. 61).
O planejamento social proporciona maior interação entre profissionais e sociedade e seu 
objetivo são as singularidades. 
O planejamento necessita dos atos de reflexão/decisão/ação/reflexão, o que explica o 
planejamento social como uma “decisão a planejar”.
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Quadro 14 – Etapas para um planejamento correto