EBOOK TCE Módulo 1 - Os diferentes Orçamentos Públicos

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MÓDULO 
1 
OS DIFERENTES 
ORÇAMENTOS PÚBLICOS
SANDRA MARIA OLIMPIO MACHADO 
JOSÉ FÁBIO SOUSA DIOGO 
NAIANA CORRÊA LIMA PEIXOTO
RealizaçãoApoio
Controle Social das 
Contas Públicas
EXPEDIENTE
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4 
TCE - Educação e Cidadania
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T249 TCE Educação e Cidadania / vários autores ; ilustrado por Carlus 
Campos. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2023.
 372 p. : il. ; 1080px x 1920px. – (TCE Educação e Cidadania ; 10 v.)
 Inclui índice e bibliografia.
 ISBN: 978-65-5383-085-1 
 1. Administração pública. 2. Prestação de contas. 3. Orçamento 
público. I. Campos, Carlus. II. Título. III. Série.
 CDD 350
2023-2807 CDU 35
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
Índice para catálogo sistemático:
1. Administração pública 350
2. Administração pública 35
5 
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................6
2. TIPOS DE ORÇAMENTO .............................9
3. PRINCIPAIS INSTRUMENTOS 
LEGAIS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO 
DO BRASIL .................................................... 12
4. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO 
COMO INSTRUMENTO DE 
PLANEJAMENTO ........................................ 19
5. ORÇAMENTO PÚBLICO ...........................29
6. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ........... 33
7 CICLOS ORÇAMENTÁRIOS .....................37
8. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
REGIONAL .....................................................47
 PERFIL DOS AUTORES ........................... 49
 BIBLIOGRAFIA ............................................ 50
 GLOSSÁRIO ................................................. 52
6 
1. INTRODUÇÃO
O processo orçamentário brasileiro está baseado em diversos normativos legais, como a Constituição do Brasil e as Constituições 
estaduais. Este processo também está pautado em todo 
um planejamento de dimensão estratégica e operacional 
diferente, mas temporalmente sincronizadas. 
Deste processo surgem o planejamento e a execução 
das políticas públicas governamentais. Estas políticas 
são norteadas por diversos instrumentos integrados e 
harmônicos entre si, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA), criados pela nossa Constituição Federal, e 
que você vai aprender neste módulo. 
Neste módulo, você vai entender quais são os 
principais tipos de orçamento, os normativos legais que 
sustentam o nosso processo orçamentário, os princípios 
orçamentários, seu ciclo e etapas. 
Antes de começar, vamos contextualizar? Três 
eventos foram decisivos para organizar o mundo como 
o conhecemos hoje. Aconteceram na Inglaterra, na 
França e nos Estados Unidos. No calendário, estão 
separados por pouco mais de dez anos, sendo os três 
revolucionários. 
Um deles foi a Revolução Industrial causada pela 
invenção da máquina a vapor. Outro foi a Revolução 
Francesa, com as ideias de liberdade, igualdade 
e fraternidade. E, também, a Independência dos 
Estados Unidos. 
Esses eventos consolidaram o capitalismo, 
organizaram o Estado e estabeleceram a democracia. 
7 
Capitalismo se apoia na livre iniciativa, lucro e 
acumulação de riqueza. O Estado se estrutura na 
separação de poderes (legislativo, executivo e judiciário), 
repúblicas federativas e desenvolvimento da máquina 
pública financiada por tributos. 
A Democracia se consolida na representação pelo 
voto, alternância no poder e imprensa livre.
Este é um resumo básico e simplificado do que 
aconteceu nos últimos 230 anos e resultou (nesse 
curto espaço de tempo) num avanço maior do que em 
qualquer outro período conhecido da história.
Uma parte expressiva da vida civilizada moderna 
acontece em torno dos desdobramentos desses 
elementos estruturantes da política e da economia: 
essencialmente eleições regulares, ação de governos e 
disputas de mercado.
As ações de governos são realizadas por meio de 
um planejamento público. Sua execução é o exercício 
do poder. O planejamento público interessa a toda a 
sociedade e diz respeito a todos os segmentos sociais. 
Ele é participativo, pois é realizado por dois dos 
três poderes (Executivo e Legislativo). Além disso, o 
planejamento público dever ser transparente. 
Ele também é a síntese de princípios e valores da 
democracia nas sociedades livres, base fundamental 
da modernidade, instrumento de exercício da política 
e da cidadania.
O planejamento governamental, de acordo com o 
Manual Técnico do Orçamento da União, é uma atividade 
permanente da administração pública e se constitui 
como função essencial do Estado. 
O processo de planejamento compreende a escolha 
de políticas públicas e de instrumentos e modelos que 
8 
sejam capazes de responder a problemas enfrentados 
pela sociedade em um ambiente de recursos escassos 
(financeiros, organizacionais, informacionais e 
tecnológicos).
É imprescindível pensar o planejamento 
governamental como um processo dinâmico em sintonia 
com as mudanças que se operam nas dimensões 
política, social e econômica do país, relativas às 
preferências e demandas (crescentemente complexas) 
dos vários grupos sociais que compõem a sociedade 
brasileira (DE TONI, 2014).
Não pode existir planejamento sem orçamento. 
O orçamento público é, portanto, o instrumento de 
planejamento que detalha a previsão dos recursos a 
serem arrecadados e a destinação desses recursos, todos 
os anos.
A partir de agora, você vai aprender os principais 
conceitos sobre o orçamento como um instrumento de 
planejamento público.
Que essa jornada seja enriquecedora rumo ao 
aprimoramento da gestão pública e à construção de uma 
relação sólida e confiável entre os gestores e a sociedade 
que eles servem.
Boa leitura!
9 
2. TIPOS DE 
ORÇAMENTO
Antes de começarmos a estudar o processo orçamentário brasileiro, é importante que você entenda que, ao longo dos anos, os conceitos 
e técnicas envolvendo os orçamentos públicos foram 
evoluindo, com o objetivo de racionalizar a sua utilização.Esta evolução partiu de um conceito de orçamento 
meramente autorizativo de despesas até modelos mais 
complexos, verdadeiros instrumentos essenciais ao 
planejamento dos governos.
Vamos conhecer os diferentes tipos de orçamento?
Orçamento Tradicional (ou Clássico)
Sua principal função era a de possibilitar aos 
órgãos de representação um controle político sobre o 
Poder Executivo.
Neste modelo, o objetivo era manter o equilíbrio 
financeiro e evitar uma expansão dos gastos de 
forma desmedida. Ou seja, a técnica tradicional de 
orçamentação se restringia à previsão de receitas e 
autorização das despesas, com foco no objeto do gasto.
Outra característica dessa técnica é a elaboração do 
orçamento de forma incremental, ou seja, considerando 
apenas acréscimos em relação às receitas e despesas dos 
anos anteriores. 
Dessa forma, o orçamento tradicional ou clássico 
privilegiava o controle contábil do gasto, em detrimento 
ao atendimento das necessidades da sociedade ou do 
resultado que se pretendia alcançar.
10 
Orçamento de Desempenho 
Como evolução do orçamento Tradicional surgiu o 
Orçamento de Desempenho. Ele apresenta um novo 
enfoque na elaboração da peça orçamentária. 
Neste modelo, além do equilíbrio entre a receita e a 
despesa, o gestor buscava avaliar os resultados da ação 
governamental, ou seja, perseguia os benefícios que 
seriam obtidos.
Além do aspecto do orçamento Tradicional, que era o 
objeto do gasto, equilibrado com a receita, o orçamento 
de Desempenho incorporava um segundo aspecto, o 
programa de trabalho. 
Aqui o que se buscava era também a mensuração 
do desempenho, mas o foco passa a ser para que 
estão destinadas as despesas e não mais o objeto do 
gasto. Apesar desta significativa evolução, este tipo de 
orçamento ainda não contemplava o relacionamento 
direto com um sistema de planejamento das políticas 
públicas.
Orçamento de Base Zero
O orçamento do tipo Base Zero foi a adaptação de 
um modelo idealizado para a iniciativa privada, replicado 
para o setor público.
Essencialmente, é um tipo de orçamento em que 
a cada período de elaboração, todas as despesas 
demandadas pelos órgãos do governo são totalmente 
reavaliadas, como se nada houvesse sido programado ou 
executado no período imediatamente anterior.
É um modelo de difícil implementação, 
embora sua eficácia seja maior em empresas que 
prestem, essencialmente, serviços, como é o caso do 
setor público.
11 
Orçamento-Programa 
Considerado moderno, o Orçamento-Programa é a 
espécie de orçamento utilizada atualmente no Brasil. 
Aplica o foco nos programas de governo, ou seja, nas 
realizações que se buscam alcançar. 
Por conta disso, há uma forte ligação com o 
planejamento. O programa se traduz no plano de 
trabalho do governo, com as especificações das ações 
que se buscam realizar.
A adoção deste modelo no Brasil possibilitou criar 
a Classificação Funcional-Programática que perseguia 
dois objetivos: obter informações sobre o destino 
dos recursos orçamentários por áreas mais ou menos 
homogêneas; e possibilitar suporte esquemático à 
programação.
Isto possibilitou identificar onde o governo aplicava 
os recursos e entender a finalidade de executar tais 
despesas. Tudo isso graças à associação dos programas 
de trabalho com as funções de estado. 
Dessa forma, o orçamento passa a ser instrumento 
de operacionalização das ações do governo, em 
consonância com as diretrizes do planejamento.
12 
3. PRINCIPAIS 
INSTRUMENTOS 
LEGAIS DO SISTEMA 
ORÇAMENTÁRIO DO 
BRASIL
Constituição Federal e Constituições Estaduais 
O conjunto de normas de um país é construído em torno de uma lei suprema, a Constituição. Esta norma principal define como devem ser 
elaboradas as outras normas. Define também quem 
serão seus responsáveis e o conteúdo mínimo que o 
restante da legislação deve conter.
É na Constituição Federal brasileira onde estão 
contidas as regras orçamentárias. Todas as demais 
normas têm que obedecê-la sob pena de cometer vício 
de inconstitucionalidade.
As Constituições estaduais possuem a mesma 
prerrogativa de serem a norma suprema no âmbito 
regional em matéria orçamentária. Obviamente, não 
podem se contrapor à Constituição Federal.
Em função disso, o artigo 24 da Constituição Federal 
(CF) atribui competência à União, Estados e Distrito 
Federal para legislar concorrentemente sobre orçamento.
A partir daqui você percebe que o assunto orçamento 
é encarado com muita responsabilidade dentro 
da norma mais importante do país. Todos os entes 
federativos são obrigados a tratar de orçamento.
A Constituição conta com um título específico 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10638933/artigo-24-da-constituicao-federal-de-1988
13 
sobre Tributação e Orçamento, onde eles ganham 
destaque. Nele está contido, por exemplo, o artigo 
onde é mencionada a existência dos instrumentos de 
planejamento e seus responsáveis. 
Trata-se do artigo 165 que determina que as Leis 
de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o 
plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; e III - os 
orçamentos anuais. Neste módulo, você vai entender o 
que significa cada um deles.
A Constituição Federal também dispõe sobre o 
conteúdo mínimo que estes três instrumentos de 
planejamento devem conter. 
No caso do Plano Plurianual (PPA) seu aspecto 
regionalizado. Em relação às diretrizes orçamentárias, 
contempla uma lei, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), que estabelece as diretrizes para a aplicação dos 
recursos públicos.
E nos orçamentos anuais, outra lei, a Lei Orçamentária 
Anual (LOA), que é um instrumento mais operacional. 
Nela se observa a arrecadação de tributos e sua 
consequente aplicação, além de conter diversas 
premissas de observância obrigatória na sua elaboração.
Lei de Contabilidade Pública
Além da Constituição Federal e das Constituições 
estaduais, dispositivos que disciplinam diretamente o 
tema do orçamento, existem leis complementares que 
estabelecem normas sobre finanças e orçamentos.
Uma delas é a Lei de Contabilidade Pública, que 
apresenta normas legais de orçamento e controle 
capazes de manter equilibrado o planejamento 
orçamentário e a programação dos resultados que o 
gestor público deseja atingir.
https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/art-165-secao-ii-dos-orcamentos-constituicao-federal-comentada/1540359706?utm_source=google&utm_medium=cpc&utm_campaign=doutrina_dsa&utm_term=&utm_content=capitulos&campaign=true&gclid=Cj0KCQjwmICoBhDxARIsABXkXlIdHH0D9bwsb0usdUSEdQ3FbwG68ruTDrCOFAzboQL-ecLfBXWFGhEaApewEALw_wcB
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
14 
Esta norma também dedica todo um título para tratar 
de questões relacionadas à contabilidade pública, como 
forma de evidenciar tecnicamente os fatos ligados à 
administração orçamentária e financeira.
Lei de Responsabilidade Fiscal 
Outro exemplo de instrumento legal do sistema 
orçamentário do Brasil é a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF). Ela reúne diversos disciplinamentos sobre 
finanças e orçamento.
A LRF é a norma que foi criada mais recentemente 
e com grande avanço na cultura da gestão pública. 
Aprovada no Congresso Nacional sob os rigores de uma 
Lei Complementar, está baseada nos seguintes pontos: 
planejamento; transparência; controle; equilíbrio das 
contas públicas; limites para determinados gastos; e 
limites para o endividamento.
Vale a pena aprender que uma Lei Complementar, 
como a LRF, é uma lei que tem como propósito, 
complementar e explicar algo à Constituição. 
E por que dizemos que sua aprovação é rigorosa? 
Porque diferentemente de uma Lei Ordinária, que exige 
apenas maioria simples de votos para ser aprovada, a Lei 
Complementar exige maioria absoluta, ou seja, a metade 
mais um dos votos dos parlamentares. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
15 
PARA ENTENDER MELHOR
Os objetivos da LRF
Dar maior eficiência na arrecadação de tributos 
e aplicá-los de maneiramais responsável; moralizar 
a gestão pública e responsabilizar o gestor na 
atividade financeira e orçamentária; assim como 
regulamentar dispositivos da Constituição Federal.
Como a gestão pública funcionava antes dessa lei? 
Basicamente, até o momento da aprovação da LRF, a 
realidade brasileira era marcada por endividamento 
excessivo; aumento ilimitado nas despesas de pessoal, 
principalmente em momentos eleitorais; e falta de 
controle e de transparência na gestão dos recursos 
públicos.
Assim, a LRF organizou o planejamento orçamentário. 
Ela implementou um ciclo fiscal caracterizado pela 
responsabilidade gerencial de médio prazo. Também 
assegurou a qualidade do gasto público, reforçando a 
importância dos seus três instrumentos de planejamento 
(PPA, LDO e LOA), que você vai conhecer mais adiante.
16 
DICA DE ESTUDO
Para conhecer mais sobre a LRF, estude o 
Módulo 7 (Responsabilidade fiscal e 
socioambiental).
Outro grande marco resultante da LRF foi o 
acompanhamento de resultados do orçamento. Isso 
porque ela associa os números orçamentários às metas 
propostas, inclusive com uma mensuração posterior. E 
mais importante ainda, a LRF regula se as metas foram 
alcançadas.
A LRF obriga a todas as autoridades públicas, 
dirigentes de poderes, órgãos ou entidades públicas da 
União, dos Estados e dos Municípios terem sob a sua 
competência ou responsabilidade o gerenciamento de 
recursos públicos.
ENTENDENDO A DIFERENÇA
LRF e Lei de Contabilidade Pública
Não há sobreposição de enfoque ou objetivos 
entre a LRF e a Lei de Contabilidade Pública. A 
LRF apresenta normas para a melhoria da qualidade 
da gestão fiscal, pautada no planejamento, 
transparência, controle e responsabilidade. A Lei de 
Contabilidade Pública se propõe a disciplinar os 
procedimentos para a elaboração e o controle do 
orçamento e dos balanços.
17 
Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional e da 
Secretaria de Orçamento Federal 
Além das Constituições e Leis mencionadas, 
existem outros normativos legais que regulamentam 
os procedimentos orçamentários. Por exemplo, em seu 
artigo 50, a LRF determina que a edição de normas 
gerais para consolidação das contas públicas caberá ao 
órgão central de contabilidade da União.
Que órgão é esse? Ele se chama Secretaria do Tesouro 
Nacional (STN) e está vinculado ao Ministério da Fazenda. 
Ele tem, entre outras atribuições, editar normativos, 
manuais, instruções de procedimentos contábeis e plano 
de contas, com o objetivo de elaborar e publicar as 
demonstrações contábeis consolidadas.
Cumprindo com essas responsabilidades, a STN 
passou a editar o Manual de Contabilidade Aplicada 
ao Setor Público (MCASP). Esse manual tem por 
finalidade contribuir com o processo de elaboração e 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11238735/artigo-50-lc-n-101-de-04-de-maio-de-2000
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execução orçamentária, bem como o fortalecimento da 
contabilidade pública no Brasil.
Qual é a importância desse manual? Ele segue as 
Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas do Setor 
Público (NBC TSP), editadas pelo Conselho Federal 
de Contabilidade (CFC). Essas normas buscam a 
convergência às normas internacionais de contabilidade 
aplicadas ao setor público, conhecidas como 
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), 
editadas pelo International Public Sector Accounting 
Standards Board (IPSASB).
As normas dispostas no MCASP são de observância 
obrigatória para todos os órgãos e todos os poderes do 
setor público (da União, dos Estados e dos Municípios). 
Possui uma composição robusta e está disposta em cinco 
grandes partes, com destaque para a Parte I, que abrange 
os Procedimentos Contábeis Orçamentários.
É importante salientar, contudo, que este manual 
não reduz a força normativa das regras fixadas na Lei 
de Contabilidade Pública, que continua sendo a base 
para a elaboração e execução dos orçamentos federal, 
estaduais e municipais.
O MCASP é atualizado regularmente, estando vigente 
a 9ª edição, que você pode consultar aqui.
Além da STN, a Secretaria do Orçamento Federal 
(SOF) também auxilia na padronização da matéria 
orçamentária no âmbito de todos os entes federados. 
Como exemplo, podemos citar a Portaria 
Interministerial STN/SOF nº 163, de 04/05/2021. Ela 
estabelece a classificação de todas as receitas e despesas 
públicas, definindo códigos, natureza e estruturas 
padronizadas a serem seguidas por todos os entes da 
Federação.
https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:41943
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/orcamento/legislacao-sobre-orcamento/portariainterm1632001.pdf
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/orcamento/legislacao-sobre-orcamento/portariainterm1632001.pdf
19 
4. PROCESSO 
ORÇAMENTÁRIO 
COMO INSTRUMENTO 
DE PLANEJAMENTO
Vamos aprender agora um pouco mais sobre o aspecto de planejamento do processo orçamentário.
É importante destacar que o processo orçamentário 
no Brasil está pautado num planejamento de dimensão 
estratégica e operacional, com normas diferentes, mas 
temporalmente sincronizadas.
Sua base são o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. São estes 
instrumentos integrados e harmônicos entre si que 
norteiam o planejamento e execução das políticas 
públicas governamentais.
Por isso, para entender o nosso processo 
orçamentário, você precisa conhecer cada um desses três 
instrumentos.
20 
ENTENDENDO A DIFERENÇA
PPA, LDO e LOA
O Plano Plurianual, também conhecido pela 
sigla PPA, representa o planejamento de médio 
prazo dos entes governamentais. Tem como 
finalidade estabelecer as diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública para o período de 
quatro anos.
Já a Lei de Diretrizes Orçamentária, ou 
simplesmente LDO, anualmente, define as metas 
e prioridades da administração pública para o 
exercício financeiro seguinte e orienta a elaboração 
da lei orçamentária.
A Lei Orçamentária Anual, ou LOA, tem como 
principal função estimar as receitas e fixar as 
despesas para o exercício financeiro.
Vamos aprofundar?
O Plano Plurianual (PPA)
Dos três instrumentos de planejamento público, o 
PPA é o que possui o maior alcance temporal, por isso 
considera-se planejamento de médio prazo. 
O PPA é uma lei de iniciativa do Poder Executivo. 
Estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública. É obrigatório para os 
entes federal, estaduais e municipais. Abrange tanto a 
administração direta quanto a indireta.
21 
ENTENDENDO A DIFERENÇA
Administração Direta e Indireta
A administração direta é constituída pelos órgãos 
relacionados aos entes da federação, como por 
exemplo a União, os estados, o Distrito Federal e 
os municípios. Eles estão subordinados ao chefe 
do poder ao qual pertencem. Alguns exemplos 
desses órgãos são a Presidência da República (nível 
federal), a Assembleia Legislativa (nível estadual) e a 
Câmara dos Vereadores (nível municipal).
A administração indireta reúne o conjunto de 
órgãos que prestam serviços públicos, ligados à 
administração direta, com CNPJ próprio, como 
por exemplo as autarquias (Agência Nacional de 
Energia Elétrica), as fundações públicas (Fundação 
Nacional do Índio), as empresas públicas (Correios) 
e as sociedades de economia mista (Petrobras).
Os planejamentos governamentais de médio prazo, 
como o PPA, devem observar ainda pactos globais. Um 
dos mais relevantes é a Agenda 2030, adotada durante 
a Cúpula das Nações Unidas. Ela contém 17 Objetivos 
de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para serem 
atingidos até 2030.
Engloba ações destinadas a acabar com a pobreza, 
proteger o meio ambiente e o clima e garantir que as 
pessoas, em todos os lugares, possam desfrutar de paz e 
de prosperidade.
https://ipe.org.br/noticias/projetos-do-ipe-estao-comprometidos-com-a-agenda-global-dos-ods/
https://ipe.org.br/noticias/projetos-do-ipe-estao-comprometidos-com-a-agenda-global-dos-ods/
22 
VOCÊSABIA?
No caso do governo do Ceará, a Constituição 
Estadual, por meio de Emenda à Constituição 
nº 114, de 30 de março de 2022, traz ainda a figura 
do Planejamento de Longo Prazo. Ele é um 
importante instrumento de planejamento para 
direcionar as políticas públicas. Busca um ciclo 
prolongado de crescimento econômico e social 
sustentável, com redução das desigualdades sociais 
e regionais do Estado.
Componentes do PPA
A Constituição Federal estabelece que a lei 
que instituir o Plano Plurianual definirá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de 
capital.
Despesas de capital são aqueles gastos destinados 
à produção ou geração de novos bens ou serviços que 
integrarão o patrimônio público.
Também definirá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para os programas de duração continuada.
23 
ENTENDENDO A DIFERENÇA
Diretrizes, Objetivos e Metas
As Diretrizes são orientações, guias, rumos. 
Também são linhas que definem e regulam 
um traçado ou um caminho a seguir. Podem 
ser instruções ou indicações para estabelecer 
um plano, uma ação ou um negócio. No Plano 
Plurianual, as diretrizes estabelecem as linhas gerais 
que desenham tal plano. 
Os Objetivos são resultados que se desejam 
alcançar em um determinado período de tempo 
para transformar uma realidade. Os objetivos 
podem ser definidos como uma declaração clara e 
concisa do que se pretende alcançar, em termos de 
metas, resultados ou desempenho. 
As Metas são quantificações específicas de algo 
que queremos alcançar. No geral, elas fazem parte 
de um objetivo, porém são mais precisas. Para o 
escopo do PPA elas representam as parcelas de 
resultado que se pretendem alcançar no período de 
vigência do plano, para cada um dos objetivos.
Em outras palavras, você precisa saber que o PPA 
é estruturado para viabilizar a implementação de 
Programas de Governo. Eles são um conjunto articulado 
de ações orçamentárias e não orçamentárias para o 
alcance de um objetivo comum. 
Este objetivo comum busca alcançar a solução de 
um problema, o atendimento de uma demanda da 
sociedade ou aproveitar uma oportunidade para o 
desenvolvimento de determinada política ou região.
24 
Mas por que devem estar organizadas dentro 
de Programas? Para dar uma maior visibilidade aos 
resultados e benefícios gerados para a sociedade. Isto 
garante maior objetividade e transparência na aplicação 
dos recursos públicos.
Vigência do PPA
A Constituição estabelece que a vigência do PPA é de 
quatro anos e se dispõe de forma não alinhada com os 
mandatos dos chefes do Poder Executivo (presidente, 
governadores e prefeitos).
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 PPA 2024-2027
Fonte: Os autores
Vigência do PPA 1 Vigência do PPA 2
Elaboração
do PPA 1
Elaboração
do PPA 2
Elaboração
do PPA X
Gestão do Governo 1 Gestão do Governo 2 Gestão
Essa diferença temporal é muito importante. Ela 
garante que não haja uma ruptura drástica de programas 
continuados e para que o novo governante tenha tempo 
para construir seu novo planejamento de médio prazo.
Atualmente, considerando os PPAs da União e os dos 
Estados, no exercício de 2023 será executado o último 
ano do PPA 2020-2023, ao mesmo tempo que está sendo 
elaborado o próximo PPA, o do período 2024-2027. 
25 
Já no caso das prefeituras, também considerando 
o exercício 2023, estes entes federados elaboraram o 
atual PPA em 2021. Portanto, ainda estão finalizando 
o segundo ano de execução do referido plano (PPA 
2022-2025).
Essa diferença entre os períodos de elaboração e 
execução entre as prefeituras e os governos estaduais e 
federal está diretamente ligada ao período de gestão dos 
respectivos chefes do Poder Executivo. Não se esqueça 
de que os prefeitos são eleitos e exercem os seus 
mandatos em períodos diferentes dos do presidente da 
República e governadores de Estado.
PARA SABER MAIS
Você quer conhecer os PPAs do Governo 
Federal, do Estado do Ceará e da Prefeitura 
de Fortaleza? 
Governo Federal
Estado do Ceará
Prefeitura de Fortaleza
Participação Cidadã
A efetiva participação da sociedade na definição 
das políticas públicas é um pressuposto fundamental 
para a democracia. E o PPA também é um instrumento 
indutor da participação social na formulação das políticas 
públicas.
É importante você aprender que qualquer cidadão 
pode contribuir nas diretrizes do planejamento 
governamental. De que forma? Em 2023, por exemplo, 
durante a elaboração do PPA 2024-2027 tanto na esfera 
Federal, quanto na do Governo do Estado do Ceará, 
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/
https://www.seplag.ce.gov.br/planejamento/menu-plano-plurianual/ ppa-2020-2023/
https://transparencia.fortaleza.ce.gov.br/index.php/planejamento/ppa
26 
foram realizadas plenárias regionais, de forma presencial 
e, posteriormente, participação virtual, por meio de 
votação em plataforma digital.
Reforçando este conceito, para Tenório (2007), a 
elaboração do PPA é uma possibilidade real de construir 
na prática a cidadania deliberativa, com decisões 
legitimadas por processos de discussão, orientadas 
pelo princípio da inclusão, do pluralismo, da igualdade 
participativa, da autonomia e do bem comum.
PARA ENTENDER MELHOR
Participação cidadã no Brasil e no Ceará
Entenda mais sobre a participação cidadã na 
elaboração do PPA 2024-2027 nas esferas Federal 
aqui e do Estado do Ceará aqui. 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Agora que você já sabe o que é o Plano Plurianual, 
chegou a hora de aprender um pouco mais sobre a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e sua relação com o PPA. 
A LDO é uma lei anual que faz a ligação entre o plano 
de médio prazo de quatro anos, o PPA, e o instrumento 
operacional que viabiliza a execução deste plano em um 
exercício, que é a Lei Orçamentária Anual, a LOA. 
A LDO estabelece as regras para a elaboração 
da Lei Orçamentária Anual do ano seguinte. Mais 
especificamente, a LDO traz dispositivos no seu texto de 
lei que orientam a elaboração, alteração e execução do 
orçamento. Em outras palavras, a LDO faz o elo entre o PPA 
e a LOA. Mais adiante, você entenderá também a LOA.
https://brasilparticipativo.presidencia.gov.br/
https://cearaparticipativo.ce.gov.br/
27 
Além disso, identifica dentre as metas definidas para 
os quatro anos no PPA, quais são as prioridades para 
o ano seguinte, promovendo, dessa forma, também o 
direcionamento do orçamento. 
No caso do Governo do Estado do Ceará isso é 
definido por meio do Anexo de Metas e Prioridades.
VOCÊ SABIA?
Que segundo a Constituição Federal, os 
parlamentares só podem entrar de recesso 
no meio do ano se aprovarem o Projeto de 
Lei de Diretrizes Orçamentárias? 
Competências da LDO
A Constituição Federal, além de prever os três 
instrumentos de planejamento, dentre os quais figura a 
LDO, também estabelece as principais competências das 
diretrizes orçamentárias. 
Quais são exatamente as competências da LDO? 
Compreender as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente; orientar a elaboração 
da Lei Orçamentária Anual; dispor sobre as alterações na 
legislação tributária; e estabelecer a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento.
Atualmente, são consideradas agências financeiras 
oficiais de fomento o Banco da Amazônia (BASA), 
o Banco do Brasil (BB), o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Banco 
do Nordeste do Brasil (BNB), a Caixa Econômica Federal, 
a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e a Agência 
Especial de Financiamento Industrial (Finame).
28 
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem por finalidade 
a concretização dos objetivos e metas estabelecidos 
no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de 
orçamento propriamente dito. 
É um processo contínuo e dinâmico que traduz 
em termosfinanceiros para determinado período (um 
ano), os planos e programas de trabalho do governo. 
É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em 
consonância com a LDO, que vimos anteriormente.
Para tanto a LOA estima as receitas e fixa as despesas 
para um período de um ano, visando atingir as metas 
pré-estabelecidas.
PPA 2020-2023
LDO 2020 LOA 2020
LDO 2021 LOA 2021
LDO 2022 LOA 2022
LDO 2023
Planeamento
para 4 anos.
Metas para
1 ano.
Recursos
para o ano.
LOA 2023
Fonte: Os autores
EM RESUMO
PPA, LDO e LOA
29 
5. ORÇAMENTO 
PÚBLICO
O orçamento público brasileiro pode ser entendido como um conjunto de leis que autorizam os chefes do Poder Executivo 
a realizarem as despesas públicas necessárias ao 
atendimento das demandas da sociedade.
Estas despesas devem estar previstas adequadamente 
no orçamento. Por exemplo: pagamentos de salários, 
compra de medicamentos, construção de escolas e 
hospitais, manutenção dos prédios e órgãos públicos, 
restauração das estradas etc.
Para custear tais despesas, o orçamento público deve 
ter seus valores estimados da receita pública, que é o 
conjunto dos valores que se pretende arrecadar, e que vai 
permitir a realização dessas despesas.
Receitas e Despesas
Você aprendeu anteriormente que a LOA contempla a 
estimativa de receitas e a previsão de despesas para um 
exercício financeiro. Mas quais são as principais receitas e 
despesas públicas?
Receita Pública
Receitas Públicas são os recursos recolhidos pela 
Administração Pública e que serão incorporados ao 
patrimônio do Estado. Tais receitas custeiam as despesas 
públicas bem como os investimentos públicos. 
Existem duas formas básicas de ingressos de recursos 
nos Cofres Públicos. Os Ingressos Extraorçamentários, 
que representam apenas entradas compensatórias, ou 
seja, são recursos financeiros de caráter temporário e 
30 
não integram a Lei Orçamentária Anual (LOA), como os 
Depósitos Judiciais, por exemplo. 
E os Ingressos Orçamentários, que representam 
disponibilidades de recursos financeiros para o Estado. 
Tais receitas orçamentárias pertencem ao Estado, 
integram o patrimônio do Poder Público e estão previstas 
na LOA. 
As receitas orçamentárias podem ser provenientes de 
tributos (especialmente impostos, taxas e contribuições 
de melhoria).
Há também valores consideráveis para os 
entes subnacionais (estados, Distrito Federal e 
municípios) que são as transferências obrigatórias 
da União, previstas na Constituição Federal: o Fundo 
de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de 
Participação dos Municípios (FPM).
O orçamento também pode estabelecer parcerias 
com organismos privados, além de auferir receitas de 
serviços prestados pelas suas entidades, tais como o 
Detran, por exemplo.
O ente público pode contar ainda, para financiar suas 
despesas, com empréstimos que são classificados na 
contabilidade pública como “receita de operações de 
crédito” ou alienação de bens.
Elas devem ser utilizadas para a realização de 
investimento ou abatimento da dívida e não para 
despesas de custeio.
Para o ente Estado do Ceará, por exemplo, as 
principais receitas tributárias são provenientes do 
ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação 
de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços 
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de 
Comunicação); IPVA (Imposto sobre Propriedades 
31 
de Veículos Automotores); e ITCD (Imposto sobre 
Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens 
ou Direitos).
Acompanhe aqui a arrecadação do Estado do Ceará. 
Despesa Pública
As despesas públicas viabilizam a obtenção de 
resultados das políticas públicas planejadas pelos 
governos. É necessária a respectiva fixação na Lei 
Orçamentária Anual (LOA) para a sua execução. 
As despesas previstas no orçamento servem para 
gerar produtos, como rodovias, e serviços, como 
atendimento médico.
Tais despesas são estabelecidas em forma de 
classificações orçamentárias. Estas classificações podem 
evidenciar diversas óticas dos gastos, tais como: por 
órgão, por função de governo, por fonte de recursos, por 
região etc.
https://www.sefaz.ce.gov.br/arrecadacao-total/
32 
PARA ENTENDER MELHOR
Classificação das despesas públicas
Uma das principais formas de classificar a 
despesa é pelo Grupo da Natureza da Despesa 
(GND). Essa classificação evidencia o tipo de gasto. 
Pessoal e Encargos Sociais: despesas relacionadas 
ao pessoal ativo, inativo e pensionistas; 
Juros e Encargos da Dívida: despesas com o 
pagamento de juros, comissões e outros encargos 
de operações de crédito; 
Outras Despesas Correntes: despesas com 
aquisição de material de consumo, pagamento 
de diárias, auxílios e outros gastos relacionados à 
manutenção;
Investimentos: despesas com obras e a 
aquisição de instalações, equipamentos e material 
permanente; 
Inversões Financeiras: especialmente despesas 
com a aquisição de imóveis ou bens de capital já 
em utilização;
Amortização da Dívida: despesas com o 
pagamento e/ou refinanciamento de dívida e da 
atualização monetária ou cambial da dívida pública.
Acompanhe aqui a execução da despesa do Estado 
do Ceará.
http://web3.seplag.ce.gov.br/siofconsulta/Paginas/frm_consulta_execucao.aspx
33 
6. PRINCÍPIOS 
ORÇAMENTÁRIOS
Os Princípios Orçamentários são regras que funcionam como elementos norteadores do processo orçamentário. São premissas que 
devem ser observadas durante cada etapa, tanto na 
elaboração, quanto na execução orçamentária.
Você vai aprender agora quais são alguns princípios 
que integram a legislação brasileira e possuem 
aplicabilidade direta com a elaboração e execução do 
orçamento público.
Princípio da Unidade 
O princípio da Unidade estabelece que haverá 
apenas um orçamento para cada ente federativo em um 
determinado exercício financeiro. 
A principal finalidade de ter um único orçamento é 
apresentar de forma una, e não segregada, o panorama 
geral da estimativa de receitas e previsão de despesas. 
Além disso, é uma forma de evitar a existência de 
vários orçamentos para um mesmo ente federativo 
(União, Estados e Municípios), o que dificultaria a 
fiscalização e controle por parte do legislativo.
34 
Princípio da Universalidade 
Esta regra determina que o orçamento deve conter 
todas as receitas e despesas do ente, sem exceções. A 
Lei Orçamentária Anual deve compreender, portanto, 
todas as receitas e despesas orçamentárias de todos 
os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
Por universal, se entende que, segundo a 
Constituição, a LOA compreenderá o orçamento fiscal 
referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
A LOA também define o orçamento de investimento 
das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
E o orçamento da seguridade social, abrangendo 
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Princípio do Orçamento Bruto 
Para evitar a inclusão no orçamento, de importâncias 
líquidas, ou seja, apenas do saldo positivo ou negativo 
resultante do confronto entre receitas e despesas, surgiu 
o princípio do orçamento bruto. 
Por esta regra, todas as parcelas das receitas e das 
despesas devem aparecer no orçamento público com 
seus valores totais, ou seja, pelos valores brutos, sem 
qualquer dedução.
35 
Mas é importante você saber que o princípio do 
orçamento bruto aceita algumas exceções. Vejamos 
um exemplo: determinados tributos que, por força 
constitucional, devem ter uma parcela da sua 
arrecadação deduzida para a transferência para estados 
ou municípios.
Princípio da Anualidade ou Periodicidade 
Esta regra estabelece que o orçamento deve ser 
elaborado e autorizado para um exercício financeiro. 
Segundo a legislação brasileira, o exercício financeiroprecisa coincidir com o ano civil (de 1 de janeiro até o 
último dia de dezembro do mesmo ano).
Princípio da Exclusividade 
Este princípio indica que, nas fases de discussão, 
votação e aprovação da proposta do orçamento, nenhum 
dispositivo estranho à previsão da receita e fixação da 
despesa será considerado.
Destaca-se apenas a exceção trazida no art.7º da 
Lei 4.320 que permite a autorização para abertura de 
créditos suplementares até determinado valor e a 
contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita.
O crédito suplementar, portanto, como o próprio 
nome já diz, suplementa ou reforça uma dotação 
orçamentária já existente na LOA.
Princípio do Equilíbrio 
De acordo com o princípio do equilíbrio, o montante 
da despesa autorizada em cada exercício deverá ser 
compatível ao total de receitas estimadas para o mesmo 
período. Por isso, na LOA sempre é apresentado o valor 
de receitas igual ao total de despesas. 
36 
Princípio da Publicidade ou Transparência 
Tem como finalidade mostrar que o Poder Público 
deve agir com a maior transparência possível, para que 
a população tenha o conhecimento de todas as suas 
atuações e decisões. Desta forma todo ato orçamentário, 
seja de criação ou alteração, só pode ser implementado 
após a devida publicação do ato normativo.
DICA DE ESTUDO
Para saber mais sobre o princípio da
publicidade ou transparência, consulte o
Módulo 2 (Acesso à informação pública,
um direito de todos).
37 
7. CICLOS 
ORÇAMENTÁRIOS
Agora que você já sabe o que é o orçamento e quais são seus instrumentos de planejamento, chegou a hora de aprender sobre o Ciclo 
Orçamentário brasileiro. Vamos começar estudando as 
suas etapas.
Etapas do Ciclo Orçamentário 
Os instrumentos de planejamento definidos na 
Constituição Federal são de observância obrigatória para 
todos os entes federados: União, Estados e Municípios. 
Tais instrumentos, como vimos anteriormente, 
compõem-se do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 
Orçamentária e Lei Orçamentária Anual.
O ciclo orçamentário corresponde às etapas que 
envolvem a elaboração até a avaliação, passando pela 
execução e controle. O processo orçamentário, em suas 
etapas, repete-se a cada período bem definido, segundo 
o instrumento de planejamento em questão. Por isso 
chamamos de ciclo orçamentário.
38 
Apreciação
Execução
Elaboração
1
4
2
3
Avaliação
CICLO
ORÇAMENTÁRIO
EM RESUMO
Ciclo orçamentário, etapas e 
responsáveis.
Passo a passo da elaboração do orçamento
A Constituição Federal define que a elaboração dos 
instrumentos de planejamento é de iniciativa exclusiva 
do Poder Executivo. 
Para cada ente federativo, o respectivo chefe do 
Executivo possui essa atribuição (União, Estados e 
Municípios).
Vale destacar que, dentro de cada ente federativo, os 
poderes serão responsáveis por elaborar suas respectivas 
propostas orçamentárias que serão consolidadas pelo 
Poder Executivo.
No caso do Estado do Ceará, por exemplo, essa etapa 
é de responsabilidade do Governador do Estado, sendo 
39 
coordenada pela Secretaria do Planejamento e Gestão 
(Seplag).
Vejamos os passos:
Passo 1: inicialmente, em meados de julho, são 
analisados os cenários macroeconômicos e estimadas, 
juntamente com a Secretaria da Fazenda (Sefaz), 
as receitas orçamentárias para o exercício seguinte 
(Princípio da Anualidade).
Nesse momento são definidas as projeções de 
arrecadação de tributos como o ICMS, IPVA, ITCMD, 
Imposto de Renda na Fonte, principais receitas que 
compõem a arrecadação própria do Estado e financiam 
suas despesas. 
Além disso, são previstas também as transferências 
obrigatórias da União, tais como Fundo de Participação 
dos Estados (FPE).
PARA ENTENDER MELHOR
Planejamento
Assim como no orçamento doméstico, um bom 
planejamento financeiro requer que primeiro sejam 
identificadas e projetadas as receitas previstas para 
o período, para só depois fazer a distribuição desse 
orçamento de acordo com as necessidades.
Passo 2: a partir das projeções de recursos a serem 
arrecadados, são distribuídos os limites orçamentários. 
Nesta etapa, priorizam-se as despesas obrigatórias e 
essenciais, tais como pagamento de pessoal e encargos 
sociais, custeio de manutenção dos equipamentos 
públicos, pagamento de amortização e juros 
contratualizados. 
40 
Também são priorizadas as despesas de 
investimentos, como por exemplo, obras e aquisição 
de bens. 
Além do tipo de gasto, o recurso deve ser distribuído 
considerando as funções de governo, Educação, Saúde, 
Segurança Pública, dentre outras. 
Vale destacar que a Constituição Estadual trata de 
um percentual mínimo de aplicação de recursos para 
Educação (25%) e Saúde (12%). 
PARA ENTENDER MELHOR
Distribuição dos recursos
No planejamento do orçamento familiar, após 
identificados os recursos disponíveis, também é 
preciso definir a distribuição entre os membros da 
família ou entre os tipos de gastos. Por exemplo: 
plano de saúde, educação dos filhos, esportes, lazer, 
aquisição de vestuários, alimentação, pagamento 
de amortização e juros de financiamento, quando 
existe e, caso seja possível, a reforma da casa ou 
aquisição de veículo. Ou seja, assim como nos 
Governos, as necessidades são muitas, mas é 
preciso fazer um bom planejamento para conseguir 
priorizar as demandas dentro da receita estimada 
(Princípio do equilíbrio orçamentário).
41 
Passo 3: as Secretarias Setoriais do Estado detalham 
em agosto seus orçamentos, a partir dos limites 
estabelecidos, definindo o valor das ações, no âmbito de 
cada programa de governo e os recursos por região. 
Os Poderes também enviam à Seplag suas propostas 
orçamentárias. Nesse momento, por exemplo, pode ser 
visualizado na propositura da Secretaria da Educação 
(Seduc) quanto será destinado para a construção de 
novas escolas; na Secretaria da Saúde (Sesa) quanto 
é destinado para a manutenção dos hospitais; e na 
Superintendência de Obras Públicas (SOP), quanto está 
previsto para conservação ou implantação de rodovias.
Passo 4: a Seplag, em meados de setembro, 
revisa e consolida todas as propostas orçamentárias 
em um único documento (Princípios da Unidade e 
Universalidade) e o envia à Procuradoria Geral do Estado 
(PGE) para análise jurídica que, por sua vez, encaminha 
ao Governador.
Passo 5: o Governador do Estado, até 15 de outubro, 
conforme determinado na Constituição do Estado 
do Ceará, encaminha a proposta orçamentária para a 
Assembleia Legislativa do Estado.
Governo Federal 30 de agosto 15 de abril 31 de agosto
30 de setembro 2 de maio 15 de outubro
Ente Federativo/
Instrumento de
Planejamento
Governo Estadual
PPA LDO LOA
Fonte: Os autores
PARA ENTENDER MELHOR
Prazos legais
42 
Apreciação
O Poder Legislativo, ao receber o instrumento de 
planejamento orçamentário, irá discutir, votar e aprovar, 
respeitando cada regimento próprio.
No momento da discussão dos instrumentos de 
planejamento, são propostas emendas parlamentares 
com o intuito de aperfeiçoar a lei em apreciação.
No caso da Assembleia Legislativa do Ceará, 
a proposta vai inicialmente para a Comissão de 
Orçamento, Finanças e Tributação. Posteriormente, são 
apresentadas emendas parlamentares. Esta etapa é 
finalizada com a votação em plenária, ou seja, com todos 
os membros que compõem a Assembleia.
No governo federal as propostas relacionadas ao 
orçamento são apreciadas primeiro pela Comissão Mista 
de Orçamento e enviadas ao Plenário do Congresso, em 
sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado 
Federal.
Após apreciação das casas legislativas, o Projeto de 
lei volta aos Chefes do Executivo que podem sancionar 
ou vetar. A parte vetada retorna para o legislativo. 
Caso não haja veto, o projeto é transformado em 
Lei e passa para a publicação no Diário Oficial e em 
plataformas como os sites de transparência (Princípio 
da Transparência ou Publicidade).
Execução
A fase da execução orçamentária, como o próprio 
nome diz, é a etapa em que será realizada a efetiva 
arrecadaçãodas receitas e a execução das despesas, 
previstas no orçamento inicial.
Cabe destacar que, por meio do chamado 
duodécimo, os Poderes Legislativo, Judiciário, Ministério 
43 
Público e Defensoria Pública planejam a execução das 
suas despesas. 
O duodécimo é a razão do valor aprovado em lei para 
compor o orçamento dos respectivos poderes em cada 
mês do ano. Desta forma, o poder terá autonomia na 
execução do que foi planejado e aprovado.
É importante ressaltar que, no decorrer do exercício, 
podem surgir fatores externos e, consequentemente, ser 
necessário realizar ajustes ao orçamento previamente 
planejado na LOA. 
Pode ocorrer a chamada frustração de receitas e a 
necessidade de um contingenciamento das despesas. 
Também existe a possibilidade de que aconteça 
excesso de arrecadação, o que pode ampliar uma 
atividade já em andamento ou iniciar novos projetos. Há 
ainda casos de apenas remanejamento entre dotações 
orçamentárias.
Estes ajustes são realizados por meio de créditos 
adicionais, que segundo a Lei podem ser:
Suplementares, que são aqueles destinados a reforço 
de dotações orçamentárias inicialmente previstas no 
orçamento inicial. Para efetivação desse incremento de 
orçamento é necessário um decreto no âmbito do Poder 
Executivo;
Especiais, que são aqueles destinados a despesas 
para as quais não há dotação orçamentária específica. 
Necessita uma lei ordinária para autorizar o novo 
programa ou ação orçamentária que não estava 
previsto na LOA e, em seguida, o crédito é aberto por 
Decreto do Poder Executivo.
44 
Extraordinários, que são aqueles destinados a 
despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, 
ou calamidade pública, por exemplo, e são abertos 
por Decreto do Poder Executivo que dará imediato 
conhecimento ao Poder Legislativo.
PARA ENTENDER MELHOR
Mudanças no orçamento
No orçamento doméstico também pode haver 
aumento salarial e ampliação da possibilidade de 
novas despesas ou vice-versa. A diferença é que, 
no caso particular, a decisão é apenas gerencial e 
individual, enquanto na gestão pública precisa ter 
autorização prévia por meio de Leis e Decretos, ser 
justificada a necessidade da alteração, comprovado 
os recursos disponíveis e ser publicizado.
Avaliação
Após o planejamento das despesas, transformação do 
projeto em lei e sua execução, faz-se necessário avaliar 
se os objetivos estão sendo alcançados. Trata-se de uma 
atividade de responsabilidade, principalmente, do Poder 
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.
Por esta etapa é possível avaliar os programas, 
metas e resultados pretendidos e ajustar o processo 
de planejamento a fim de realimentar todo o sistema 
orçamentário, contribuindo para o início de um novo 
ciclo mais eficiente. 
Dentro da fase de avaliação encontramos também 
o controle, onde anualmente as contas prestadas pelo 
chefe do Poder Executivo são apreciadas.
45 
O controle interno é feito pela própria administração 
através dos seus órgãos. Já o controle externo é feito pelo 
Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas. 
Após a emissão de um parecer prévio por parte do 
Tribunal de Contas, a Casa Legislativa julga as referidas 
contas de modo a constatar se o chefe do executivo agiu 
com responsabilidade durante o orçamento aprovado.
Vale lembrar que a avaliação e o controle são 
realizados em todo o processo orçamentário. São os 
chefes de todos os poderes que terão suas contas 
analisadas e julgadas.
DICA DE ESTUDO
Para saber mais sobre controle interno e 
externo, estude o Módulo 6 (Controle interno 
e externo). 
Além do controle realizado pelo Poder Legislativo, 
vale destacar também a importância do controle social. 
Todos os cidadãos não só podem, como devem 
acompanhar como se dá a execução das despesas 
públicas. Além disso, podem acompanhar também 
dados como receitas arrecadadas, contratos firmados, 
licitação, salários dos servidores, entre outros. 
Esse acompanhamento poderá ser feito, por 
qualquer cidadão, por meio de consultas aos Portais 
de Transparência do governo federal, estados ou 
municípios.
https://cr2.co/controle-interno-administracao-publica/
46 
DICA DE ESTUDO
Para saber mais sobre o controle social das 
contas públicas e os portais da Transparência, 
estude o Módulo 4 (Controle Social: cidadãos 
empoderados).
Todos os meios de avaliação do processo orçamentário 
e controle, quer seja no âmbito legal ou social, são 
importantes para redirecionar os instrumentos de 
planejamento. 
Eles visam à utilização dos recursos públicos de 
forma cada vez mais eficiente e a construção de políticas 
públicas efetivas para um desenvolvimento econômico e 
social, de forma sustentável e participativa. 
47 
8. PLANEJAMENTO 
E ORÇAMENTO 
REGIONAL
Como você já aprendeu, o Brasil adota, como um dos instrumentos de planejamento, o Plano Plurianual (PPA). 
Com previsão expressa na Constituição Federal, este 
planejamento deverá ser realizado de forma regionalizada.
Mas na prática qual é a importância dessa 
determinação? Ela veio atender a um objetivo 
fundamental do Estado, o de erradicar a pobreza e a 
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais. 
Você deve saber que a regionalização do 
planejamento representa um grande desafio para os 
formuladores de políticas públicas. Isto porque as 
necessidades da sociedade são sempre maiores do que 
os recursos obtidos por meio da arrecadação de tributos.
48 
Como está orientada esta regionalização? O PPA da 
União apresenta cinco regiões de planejamento. Estas 
regiões são as definidas pelo Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE): Norte, Nordeste, Centro-
Oeste, Sudeste e Sul.
Nesta contextualização regional também está definida 
a chamada região nacional. Ela abriga todos os projetos 
que impactam mais de uma região de forma simultânea. 
Já o PPA do Governo do Estado do Ceará, 
por exemplo, compõe-se de quatorze regiões de 
planejamento, tais como Vale do Jaguaribe, Cariri e 
Litoral Leste. 
Há também a região Estado do Ceará, que é onde 
estão planejados os projetos que repercutem em mais de 
uma região simultaneamente.
Estas regiões foram definidas por lei, considerando 
características semelhantes, como aspectos geográficos, 
socioeconômicos, culturais e de rede de fluxos.
PARA ENTENDER MELHOR
As regiões do Ceará
Aqui você conhece mais sobre as 14 regiões de 
planejamento do Governo do Estado do Ceará e os 
municípios que integram cada uma delas.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) também possui a 
incumbência de mitigar as desigualdades regionais, uma 
vez que sua elaboração deve ser compatibilizada com o 
PPA. Assim, nos orçamentos anuais todos os recursos são 
distribuídos nas regiões.
https://www.ipece.ce.gov.br/regioes-de-planejamento/
49 
PERFIL DOS AUTORES 
Sandra Maria Olimpio Machado é Secretária de 
Planejamento e Gestão do Estado do Ceará. Mestre 
em Administração e especialista em Contabilidade e 
Controle e em Ciências Humanas: Sociologia, História 
e Filosofia. Possui diploma de Estudios Avanzados 
em Desenvolvimento Regional pela Universidade de 
Barcelona. É auditora fiscal do Ceará desde 1990. Atuou 
como secretária executiva de Planejamento e Gestão 
Interna na Secretaria da Fazenda (Sefaz).
Naiana Corrêa Lima Peixoto é Secretária Executiva 
de Planejamento e Orçamento da Secretaria do 
Planejamento e Gestão (Seplag). Possui mestrado em 
Economia do Setor Público, especialização em Finanças 
Públicas e Direito Tributário e graduação em Ciências 
Contábeis. É Analista de Planejamento e Orçamento da 
SEPLAG, tendo coordenado o Orçamento Estadual de 
2011 a 2017. De 2018 a 2021 foi secretária de Finanças do 
Ministério Público do Ceará.
José Fábio Sousa Diogo possui mestrado 
profissional em Planejamento e Políticas Públicas, 
especialização em Finanças Pública e Direito Tributário 
e graduação em Ciências Econômicas. É Analista de 
Planejamento e Orçamento da Seplag com especialidade 
em Orçamento Público. Também é professor visitante 
da Escolade Gestão Pública e da Academia Estadual de 
Segurança Pública.
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BIBLIOGRAFIA
ABRAHAM, Marcus. Lei de responsabilidade fiscal 
comentada. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, 
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2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras 
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1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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Nacional e Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Portaria 
Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 
2021. Dispõe sobre as normas gerais de consolidação 
das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, 
51 
Distrito Federal e Municípios e dá outras providências. 
Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/
assuntos/planejamento-e-orcamento/orcamento/
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pdf>. Acesso em: 9 de ago. 2023.
BRASIL, Ministério do Planejamento e Orçamento. 
Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de 
Orçamento MTO: 8ª Versão. Brasília, DF. MP, 2023.
CEARÁ. [Constituição (1989)]. Constituição do Estado 
do Ceará, 1989: [livro eletrônico]. Fortaleza: INESP, 
2022.
CEARÁ. Secretaria do Planejamento e Gestão. 
Coordenadoria de Gestão Orçamentária. Manual 
Técnico de Orçamento - MTO: Versão 2023. Fortaleza, 
CE. SEPLAG, 2022.
DE TONI, J.. A retomada do planejamento estratégico 
governamental no Brasil: novos dilemas e 
perspectivas. Revista Brasileira de Planejamento e 
Orçamento, v. 4, p. 5-20, 2014.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 15. ed. São 
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REALE, Miguel. Filosofia do Direito. 11. ed. São Paulo: 
Saraiva, 1986. p 60.
REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada e a lei de 
responsabilidade fiscal. 36. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 
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TENÓRIO, F. G. Cidadania. In. TENÓRIO, F. G (Org). 
Cidadania e desenvolvimento local. Rio de Janeiro: FGV; 
Ijuí: Ed. Unijui, 2007.
http://lattes.cnpq.br/9181587534442584
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GLOSSÁRIO
Administração direta: é composta pelos órgãos 
diretamente ligados aos entes da federação (União, 
estados, Distrito Federal e municípios).
Administração indireta: é feita por órgãos 
descentralizados e autônomos, mas sujeitos ao controle 
do Estado.
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Ações não orçamentárias: conjunto de intervenções 
de outras esferas de governo, do setor privado e 
de organizações da sociedade que contribui para a 
consecução de objetivo de Governo, cuja execução não 
depende de recursos orçamentários do Estado.
Ação orçamentária: instrumento que contribui para 
atender ao objetivo de um programa, podendo ser 
projeto, atividade ou operação especial.
Cidadania Deliberativa: política consultiva, na qual 
o indivíduo deve participar de um procedimento 
democrático, colaborando ativamente no destino da 
comunidade à qual está inserido.
Demonstrações Contábeis: são relatórios que 
representam a posição patrimonial e financeira, o 
resultado e o fluxo financeiro de uma entidade em 
um determinado período de tempo e são úteis para a 
tomada de decisões. 
Lei Complementar: lei adotada para regulamentar 
assuntos específicos, quando expressamente 
determinado na Constituição. O quórum para aprovação 
de projeto de lei complementar é maioria absoluta. É 
elaborada quando a Constituição prevê que esse tipo de 
lei seja necessária para regulamentar uma determinada 
matéria.
Políticas Públicas: são conjuntos de programas e ações 
desenvolvidos pelos governos nacionais, estaduais ou 
municipais que visam garantir o direito à população 
em diversas áreas, como saúde, educação, cultura ou 
para determinado segmento social, cultural, étnico ou 
econômico.
Realização
	1. INTRODUÇÃO
	2.	TIPOS DE ORÇAMENTO
	3.	PRINCIPAIS INSTRUMENTOS LEGAIS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO DO BRASIL
	4.	PROCESSO ORÇAMENTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO
	5.	ORÇAMENTO PÚBLICO
	6	PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
	7	CICLOS ORÇAMENTÁRIOS
	8	PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO REGIONAL
	PERFIL DOS AUTORES 
	BIBLIOGRAFIA
	GLOSSÁRIO