EBOOK TCE Módulo 3 - Quem controla a administração pública

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QUEM 
CONTROLA A 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA?
GUSTAVO RAPOSO PEREIRA FEITOSA
MÓDULO 
3 
RealizaçãoApoio
Controle Social das 
Contas Públicas
Controle Social das 
Contas Públicas
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)
Presidente 
Luciana Dummar
Diretor Administrativo-Financeiro 
André Avelino de Azevedo
Gerente-Geral 
Marcos Tardin
Gerente Editorial 
Lia Leite
Gerente de Marketing e Design 
Andréa Araújo
Gerente de Audiovisual 
Chico Marinho
Gerente de Criação de Projetos 
Raymundo Netto
Analistas de Projetos 
Aurelino Freitas e Fabrícia Góis
Analista de Contas 
Narcez Bessa
UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)
Gerente Educacional 
Deglaucy Jorge
Coordenadora Pedagógica 
Jôsy Braga Cavalcante
Coordenadora de Cursos e Secretária Escolar 
Marisa Ferreira
Desenvolvedora Front-End 
Isabela Marques
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ (TCE)
Presidente 
José Valdomiro Távora de Castro Júnior
Vice-Presidente 
Edilberto Carlos Pontes Lima
Corregedora 
Patrícia Lúcia Mendes Saboya
Ouvidor 
Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Conselheiros 
Luís Alexandre Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa
Soraia Thomaz Dias Victor
Rholden Botelho de Queiroz
Conselheiros Substitutos
Itacir Todero
Paulo César de Souza
David Santos Matos
Fernando Antônio Costa Lima Uchôa Júnior
Manassés Pedrosa Cavalcante
Ministério Público junto ao TCE/CE
Procurador-Geral de Contas 
Leilyanne Brandão Feitosa
Procuradores de Contas 
Gleydson Antônio Pinheiro Alexandre
Eduardo de Sousa Lemos
José Aécio Vasconcelos Filho
Júlio César Rola Saraiva
Cláudia Patrícia Rodrigues Alves Cristino
Diretor-presidente do Instituto Plácido Castelo 
Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Diretor Geral do Instituto Plácido Castelo 
Luis Eduardo de Menezes Lima
TCE - Educação e Cidadania
Concepção e Coordenador Geral 
Cliff Villar
Coordenadora de Operações 
Vanessa Fugi
Coordenadora de Projetos e Relacionamento 
Larissa Viegas
Coordenador de Conteúdo 
Daniel Oiticica
Coordenadora Editorial 
Lia Leite
Revisora 
May Freitas
Projeto Gráfico e Editora de Design 
Andréa Araújo
Designer Gráfico 
Welton Travassos
Ilustrador 
Carlus Campos
Analista de Projetos 
Hérica Paula Morais
T249 TCE Educação e Cidadania / vários autores ; ilustrado por Carlus 
Campos. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2023.
 372 p. : il. ; 1080px x 1920px. – (TCE Educação e Cidadania ; 10 v.)
 Inclui índice e bibliografia.
 ISBN: 978-65-5383-087-5 
 1. Administração pública. 2. Prestação de contas. 3. Orçamento 
público. I. Campos, Carlus. II. Título. III. Série.
 CDD 350
2023-2807 CDU 35
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
Índice para catálogo sistemático:
1. Administração pública 350
2. Administração pública 35
5 
SUMÁRIO
1. Introdução ................................................................6
2. Responsabilidades do gestor público ........... 15
3. Tribunal de Contas da União ........................... 21
4. Tribunais de Contas dos Estados e 
dos Municípios ...................................................... 25
5. O que são e o que fazem as 
Controladorias ..................................................... 32
6. As atribuições do Poder Legislativo no 
controle da Administração ..............................38
7. O papel do Ministério Público ......................... 42
8. O poder das polícias Civil e Federal ............. 45
9. O Ministério Público de Contas .......................47
 Perfil do autor ...................................................... 49
 Bibliografia ............................................................ 50
 Glossário ................................................................. 51
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1. INTRODUÇÃO
Para começar a pensar sobre o tema “quem controla a administração pública”, convido você a imaginar um lugar onde os gestores públicos 
não são controlados por ninguém. Um lugar onde eles 
poderiam realizar de maneira completamente livre tudo o 
que lhes parecesse bom e adequado.
E para realizar seus projetos esses gestores 
imaginários teriam ampla possibilidade de usar os 
recursos públicos, ou seja, o dinheiro arrecadado por 
meio dos impostos, sem precisar dar explicações, 
comprovações ou justificativas a ninguém.
O que você acha que aconteceria? Teríamos a sorte de 
ser governados por gestores sábios e de comportamento 
impecável ou correríamos um sério risco de uso indevido 
desses poderes e dos recursos públicos?
Essa provocação inicial serve para ajudar a 
entender uma questão central no desenho das 
instituições do Estado no Brasil e no mundo afora: 
não podemos depender apenas da nobreza do 
comportamento individual para a garantia do bom 
funcionamento da Administração. 
7 
Essa ideia básica é o que está por trás de boa parte 
da arquitetura institucional construída nas democracias 
contemporâneas ao longo da história. Precisamos de 
instituições permanentes, guiadas por leis e por um 
corpo técnico profissional, apto a manter padrões de 
controles necessários à garantia do bom funcionamento 
do Estado.
O percurso que nos traz até hoje durou muitos séculos 
e contou com grandes contribuições de pensadores e 
filósofos. Envolveu revoluções políticas, lutas e guerras. 
O que parece ser só uma organização pública, com seus 
funcionários e regras, na realidade, expressa um longo 
caminho de transformações.
Podemos destacar alguns aspectos importantes 
para entender melhor o atual modelo de controle da 
Administração Pública.
O primeiro ponto que merece nossa atenção tem 
origem nas chamadas revoluções liberais. A Revolução 
Francesa (1789), a Revolução Gloriosa Inglesa (1688), 
a Independência dos Estados Unidos (1776), além de 
outros movimentos políticos e sociais que aconteceram 
em várias partes do mundo ao longo dos séculos XVII, 
XVIII e XIX.
Eles levaram a uma ampla modificação na relação 
das pessoas com o Estado. Até então, as monarquias 
viam os indivíduos como súditos submetidos às 
vontades e caprichos dos reis. Os monarcas podiam 
criar decretos e dar ordens com pouca ou nenhuma 
limitação ou controle.
8 
PARA ENTENDER MELHOR
Controle desde o século XVIII
A Declaração dos Direitos do Homem e 
do Cidadão de 1789 sistematiza as ideias 
fundamentais do novo regime instaurado após a 
Revolução Francesa. A ideia de controle do cidadão 
sobre a Administração e sobre os agentes públicos 
já pode ser vista em seus artigos: 
Art. 14.º - Todos os cidadãos têm direito de verificar, 
por si mesmos ou pelos seus representantes, a 
necessidade da contribuição pública, de consenti-la 
livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar 
a repartição, a coleta, a cobrança e a duração.
Art. 15.º - A sociedade tem o direito de pedir contas 
a todo agente público pela sua administração. (In: 
FRANÇA, online)
Para o jurista e filósofo Norberto Bobbio, a 
grande revolução ocorrida no século XVIII consistiu 
na transformação dos súditos em cidadãos. Isso 
significou uma inversão da relação das pessoas com 
o Estado. Se antes os indivíduos serviam ao Rei, agora 
deveríamos ver o Estado e os gestores públicos como 
servidores da sociedade.
Esta mudança impôs uma nova disciplina e 
organização destinada a assegurar que a poderosa 
máquina estatal iria cuidar das pessoas e não servir aos 
interesses pessoais de quem estava no poder.
Trata-se de uma ideia, de um princípio e, 
poderíamos dizer, de uma verdadeira utopia. Mas, ainda 
https://www.ufsm.br/app/uploads/sites/414/2018/10/1789.pdf
https://www.ufsm.br/app/uploads/sites/414/2018/10/1789.pdf
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assim, essas concepções ofereceram um relevante guia 
para todas as democracias desenvolvidas ao longo dos 
séculos seguintes.
Outro aspecto importante para a compreensão dessa 
história deriva de um processo de profissionalização 
do funcionamento do Estado, realizado por meio das 
chamadas burocracias.
O sociólogo alemão Max Weber coloca a 
burocratização como uma das características mais 
marcantes datransição das antigas estruturas da Idade 
Média para o que será chamado de Estado Moderno.
Para a maioria de nós, burocracia é sinônimo de 
governo ineficiente, cheio de barreiras sem sentido e 
entraves legais. Mas, na verdade, podemos interpretá-la 
de forma diferente.
Com a criação de estruturas legais permanentes e 
impessoais, e carreiras de servidores dotados de elevada 
competência técnica, foi possível modernizar o Estado 
para garantir um funcionamento mais estável, seguro, 
guiado por leis e menos sujeito a abusos e caprichos.
O “burocrata” é o servidor público que deve servir ao 
interesse da sociedade e, para isso, vincula-se às normas 
e à Constituição.
Especialmente em momentos de crise e 
instabilidade, podemos perceber com mais clareza 
a importância de manter profissionais com grande 
conhecimento técnico, cuidando do correto 
funcionamento da Administração em áreas como 
saúde, direito, educação, finanças e tributos.
10 
DEFINIÇÕES
A necessidade dos controles 
sobre os governantes
James Madison escreveu em 1787: “Se os homens 
fossem anjos, não seria necessário haver governo. 
Se os homens fossem governados por anjos, não 
haveriam os controles internos e externos do 
governo.” James Madison (1787) (In: WEFFORT, 2010)
O novo modelo de Estado e de Administração Pública, 
nascido das revoluções que citamos acima, incorporou 
lentamente uma separação mais clara entre o interesse 
privado e o interesse público.
Por muito tempo, os monarcas enxergaram as 
riquezas nacionais como sua própria riqueza. E os grupos 
no poder encaravam com naturalidade a apropriação 
privada nos benefícios propiciados pelo Estado.
A distinção entre estas duas dimensões criou uma 
fronteira jurídica e política destinada a evitar que os 
gestores usassem as instituições em benefício próprio. 
E para evitar que isso acontecesse, foram criadas as 
instituições e instrumentos que discutiremos ao longo 
deste Módulo.
Não devemos perder de vista que essas mudanças 
aconteceram em etapas e de forma muito diversa 
em cada país. Em comum, para a maior parte das 
nações, observamos a opção pela elaboração de uma 
Constituição para marcar o início de um novo projeto de 
sociedade e de Estado.
A adoção de um texto constitucional projetaria um 
conjunto de princípios e valores que funcionariam 
11 
como um guia poderoso para o funcionamento das 
instituições. Conseguimos observar com clareza essa 
característica da Constituição quando lemos sobre os 
princípios da Administração Pública brasileira, tais como 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência. Ou ainda outros princípios fundamentais 
como o da separação de poderes, dignidade da pessoa 
humana e democracia.
DICA DE ESTUDO
Para saber mais sobre os princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência, consulte o Módulo 2 
(Acesso à informação pública, um direito de todos).
Em cada artigo da Constituição, ou mesmo na 
legislação elaborada pelo Poder Legislativo, podemos (e 
devemos) encontrar um esforço para pôr em prática tais 
princípios. O que, em última análise, reflete o projeto de 
uma sociedade e uma vida melhor. 
Uma Administração que segue o princípio da 
impessoalidade e da eficiência na gestão de saúde, 
por exemplo, acaba por trabalhar para a proteção da 
dignidade das pessoas. Vemos nessa teia de princípios a 
razão primeira dos controles da Administração Pública.
Mas afinal, a quem cabe realizar esse controle? Em 
última instância, o controle é feito pelo povo. No cenário 
democrático, cabe à população, por meio dos instrumentos 
de participação popular e eleitoral, dar a palavra final sobre 
a forma e o conteúdo da ação da Administração.
No entanto, numa sociedade complexa, plural 
e dinâmica, não se mostra viável deixar tal função 
12 
exclusivamente nas mãos dos eleitores. Não teríamos 
tempo, conhecimento ou mesmo força política para 
dar conta de tantos temas, envolvendo conhecimento 
técnico e bilhões de reais em recursos públicos.
Para entender melhor sobre o modelo de controle 
da Administração Pública, você vai aprender neste 
Módulo quem controla a Administração Pública, com as 
principais instituições dedicadas a tal finalidade. Você 
vai estudar os Tribunais de Contas da União, Estados 
e Municípios, as Controladorias, o Poder Legislativo, o 
Ministério Público, as polícias Civil e Federal e o Ministério 
Público de Contas. 
13 
PARA ENTENDER MELHOR
Controle externo, interno e específico
Para fins didáticos, é necessário distinguir controle 
interno e externo. 
O controle externo ocorre por meio de instituições 
como o Tribunal de Contas da União, que não faz 
parte da estrutura própria do Executivo, mas realiza 
atividades de controle, auxiliando o Legislativo na 
sua atribuição constitucional. 
O controle interno é realizado por órgão que 
funciona dentro da estrutura sujeita à fiscalização, 
como no caso da Controladoria Geral da União, pois 
pertence ao Executivo e fiscaliza os agentes deste 
mesmo Poder. 
Também é possível falar em órgãos de controle 
específico, que não cabem dentro desta divisão, 
como é o caso das polícias.
14 
Não estamos diante de um percurso já concluído ou 
de instituições estáticas. As complexas formas de atuação 
técnica dos profissionais dedicados ao controle de 
contas, à prevenção e combate à corrupção ou da busca 
da eficiência evidenciam um grande avanço em face 
daquele modelo inicial de Corte de Contas criado nos 
primórdios da República brasileira.
As dificuldades presentes não podem obscurecer o 
grande e positivo processo de transformação ocorrido 
desde o século XIX.
Que essa jornada seja enriquecedora rumo ao 
aprimoramento da gestão pública e à construção de uma 
relação sólida e confiável entre os gestores e a sociedade 
que eles servem.
Boa leitura!
15 
2. RESPONSABILIDADES 
DO GESTOR PÚBLICO
O estudo sobre a atuação das instituições de controle precisa ser iniciado com uma análise sobre o que seria o real papel destas 
organizações. Cada uma delas atua sobre dimensões 
e aspectos específicos, relacionados a um gradual 
processo de aprimoramento da organização do 
Estado brasileiro.
O primeiro passo consiste em separar o que 
seriam obrigações de um gestor público e a 
ideia de responsabilização. Quando falamos de 
responsabilidades, lembramos logo daquilo que precisa 
ser feito efetivamente pelo gestor.
Contudo, na maioria das vezes, estamos diante 
de um conceito jurídico distinto. Atuar como gestor 
público implica em deveres e obrigações bastante 
rígidas. Estas determinações condicionam fortemente 
sua conduta profissional.
16 
EM RESUMO
O que é um gestor público?
O gestor público é a pessoa responsável por 
administrar o funcionamento e a atuação do Estado 
no seu trabalho cotidiano de garantia e aplicação 
dos direitos da população. 
Cabe aos gestores realizar planejamento, organizar 
o funcionamento das instituições, acompanhar 
a execução das ações e cuidar do bom uso dos 
recursos públicos. 
Existem gestores nos municípios, nos estados, na 
União Federal, em autarquias, fundações públicas, 
entre outras instituições.
Quais são esses deveres? O primeiro deles consiste 
no dever de transparência. Essa obrigação encontra-se 
fortemente marcada no texto da Constituição Federal de 
1988, em particular em princípios como o da publicidade, 
da soberania popular, da democracia, da legalidade, da 
moralidade, entre outros.
Associado à transparência encontramos também 
o dever de prestar contas. Visto de uma maneira mais 
ampla, podemos entender a prestação de contas como 
um verdadeiro princípio. 
Em uma sociedade democrática, o gestor sujeita-se 
à necessidade de responder e atender continuamente 
a vontade soberana da população. Numa República, as 
ações governamentais guiam-se pelo interesse comum, 
por aquilo que implica na melhor forma de satisfação dos 
interesses e necessidades dos cidadãos.
17 
Tanto a transparência como a prestação de 
contas articulam-se com um conceito chamadode 
“accountability”. Essa estranha palavra inglesa engloba 
várias ideias importantes para o atual modelo de gestão 
de um Estado Democrático de Direito. 
A primeira parte do conceito diz respeito à 
necessidade de oferecer informação apta a permitir o 
controle social, político e jurídico das ações de gestores 
e do Estado como um todo. A segunda parte envolve a 
possibilidade de investigação, ou seja, o aprofundamento 
sistemático sobre dados, condutas, programas, ações e 
recursos, a fim de avaliar eventuais punições. E, por fim, 
encontramos o terceiro estágio, que consiste na punição. 
Como você vai aprender a seguir, cada uma das 
instituições estudadas atua, de alguma forma, dentro 
desses três níveis. Em algumas situações, exige-se 
transparência na informação, em outras, monitora-se e 
fiscaliza-se e, em último estágio, vem a punição.
18 
PARA ENTENDER MELHOR
Estado Democrático de Direito
A Constituição Federal de 1988 e o modelo político 
adotado no Brasil implica na associação entre 
a Democracia e a busca contínua pela defesa e 
proteção dos direitos da população. 
Não se trata apenas de aplicar a lei ou simplesmente 
de garantir o exercício da vontade popular. Trata-
se de uma junção em que o Estado mobiliza 
todos os seus esforços para garantir direitos como 
saúde, educação, igualdade e cultura, ao mesmo 
tempo em que deve dialogar continuamente com 
a população, ouvindo suas demandas, prestando 
contas e responsabilizando seus gestores. 
Nesse desenho constitucional, não se deve falar 
de direitos e leis sem o respeito à democracia. E o 
exercício da democracia é, acima de tudo, um valor 
voltado à busca por uma sociedade que assegura 
direitos amplos aos seus cidadãos.
E para tratarmos de punição, surge a necessidade 
de evidenciar a dimensão da responsabilização do 
agente público. Existem muitas classificações para 
ajudar a entender esse assunto. Optamos aqui por 
dividir essa responsabilidade em apenas três: civil, 
administrativo e penal.
19 
Ao falar em responsabilidade estamos falando de 
como uma pessoa, grupo de pessoas ou mesmo um 
organismo estatal sofrerá as consequências jurídicas 
de um ato que viola deveres e obrigações contidos na 
legislação ou na Constituição.
Na chamada responsabilidade civil, temos situações 
em que houve algum tipo de dano que pode ser 
quantificado em dinheiro e precisa ser reparado. 
Essa responsabilidade não exclui outras formas de 
responsabilidade, como a penal ou a administrativa.
Na responsabilidade administrativa, avalia-se, como 
regra geral, a conduta do agente em face das normas de 
direito administrativo aplicadas a este tipo de agente 
estatal. E na responsabilidade penal, estamos falando de 
infrações criminais sujeitas a penas previstas no Código 
Penal ou em inúmeras outras leis. 
Como exemplo, podemos citar um caso de um gestor 
que causou danos aos cofres públicos por meio de um 
ato de corrupção ou pelo superfaturamento em uma 
licitação. Dito de uma forma simplificada, podemos 
entender que atos desta natureza podem levar à perda 
da função pública (responsabilidade administrativa), ao 
dever de devolver o dinheiro (responsabilidade civil) e a 
uma condenação criminal (responsabilidade penal).
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Ou seja, essa conduta pode levar a uma 
investigação e punição perante um Tribunal de Contas, 
que pode determinar a devolução dos recursos. Mas 
esse mesmo tribunal não terá poder de determinar 
uma pena de prisão. 
Somente o Poder Judiciário pode determinar penas 
de reclusão ou detenção. Uma Controladoria pode 
atuar internamente e concluir pela necessidade de 
demitir um servidor. 
DICAS DE ESTUDO
Para saber mais sobre as responsabilidades 
do Gestor Público, estude o Módulo 8 
(Prestação de contas pelo Gestor Público). 
21 
3. TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO
O Tribunal de Contas da União é responsável pelo controle externo no âmbito da União Federal. Sua criação ocorreu após a Proclamação 
da República, por meio do Decreto 966-A, em 7 de 
novembro de 1890. 
O Decreto, assinado pelo Marechal Deodoro da 
Fonseca, previa que o tribunal faria revisão e julgamento 
das operações envolvendo receitas e despesas do 
Estado brasileiro. Toda e qualquer norma produzida 
pelo Poder Executivo que criasse despesas ou pudesse 
gerar interesse financeiro da República deveria passar 
previamente por esta nova instituição. 
Cabia também ao tribunal julgar mensalmente 
as contas apresentadas, requisitar documentos 
considerados importantes, analisar as prestações anuais 
de contas, entre outras atribuições. 
Iniciava-se um modelo de atuação que aspirava maior 
independência, certa disciplina fiscal, maior legalidade e 
uma crescente profissionalização contábil. 
Atribui-se ao jurista Ruy Barbosa, então ministro da 
Fazenda do Governo Provisório (1889 a 1891), a inspiração 
para o estabelecimento de uma Corte de Contas.
A Corte de Contas deveria manter independência em 
relação aos poderes da República. Contudo, auxiliaria 
o Legislativo na sua função constitucional de cuidar da 
fiscalização e controle do orçamento e do uso adequado 
dos recursos públicos.
Ao longo das décadas, com as diversas alterações 
políticas e constitucionais, o Tribunal de Contas foi 
ganhando importância e se consolidando como 
https://portal.tcu.gov.br/inicio/
22 
uma peça central no modelo de controle externo da 
Administração brasileira. 
A corte passou a chamar-se Tribunal de Contas da 
União (TCU) com a Constituição de 1937, mantendo essa 
designação até hoje. 
Ocorreram também muitas alterações de sede. O 
funcionamento inicial deu-se no casarão do Ministério 
da Fazenda no Rio de Janeiro, no século XIX, seguido por 
algumas mudanças até chegar a sua sede atual. 
O TCU funciona hoje em prédio próprio, situado em 
Brasília. De maneira significativa, o prédio está numa 
posição que permite simbolicamente “observar” as sedes 
dos Três Poderes.
O TCU compõe-se por nove membros denominados 
ministros. Para ocupar esse cargo, a pessoa deverá contar 
com mais de 35 e menos de 70 anos, idoneidade moral, 
reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, 
contábeis, econômicos e financeiros ou de administração 
pública. Deve ainda comprovar mais de dez anos em 
função ou atividade que exija tais conhecimentos.
A escolha de um terço das vagas é feita pelo 
Presidente da República, com aprovação do Senado, e 
os dois terços remanescentes, pelo Congresso Nacional. 
Duas das vagas sujeitas à escolha do Presidente serão 
destinadas alternadamente a auditores de carreira e 
membros do Ministério Público junto ao TCU, indicados 
em lista tríplice pelo Tribunal, por critérios de antiguidade 
e merecimento.
Para garantia da independência da atuação do 
TCU, seus ministros contam com as mesmas proteções 
e limitações que um magistrado do STJ, tais como 
irredutibilidade de vencimentos e vitaliciedade. Isso 
significa que ele só sai do cargo, quando se aposenta.
23 
A Corte de Contas também mantém um corpo 
funcional próprio, composto de profissionais 
concursados e dotados de elevada capacidade técnica 
em diversas áreas.
A Constituinte de 1988 depositou grandes esperanças 
e responsabilidades no TCU. O texto da CF ampliou suas 
competências ao estabelecer que o controle externo 
será realizado pelo Congresso Nacional, com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União.
PARA ENTENDER MELHOR
O controle e a fiscalização
O controle envolverá a “fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União e das entidades da administração direta 
e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e 
renúncia de receitas”. 
A fiscalização recairá sobre “qualquer pessoa física 
ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, 
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e 
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza 
pecuniária.” (artigo 70, Constituição Federal).
Podemos observar que essa redação abrange 
qualquerum que lide com bens e direitos pertencentes 
à União ou que possam gerar ônus para ela. Na prática, 
desde um servidor que recebe pequenos valores na 
forma de diárias ou passagens, até um ministro ou um 
presidente responsável por contratos de bilhões de reais 
sujeitam-se à atuação do TCU, desde que esses recursos 
pertençam à União. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
24 
Administradores públicos, em geral, precisam 
também ter suas contas julgadas pelo Tribunal, 
submetendo-se à verificação da legalidade, 
economicidade, regularidade, entre outros aspectos 
previstos na Constituição e na legislação.
A gigantesca gama de projetos, bens e recursos 
financeiros aplicados pela União nos mais de 5.500 
municípios, governos estaduais, entidades públicas 
e privadas, empresas públicas, entre outros agentes, 
oferece uma ideia do tamanho das atribuições do TCU. 
Dentre as suas principais competências merecem 
destaque: a análise das contas do Presidente da 
República, a avalição da legalidade da admissão de 
pessoal e aposentadoria, a realização de inspeções e 
auditorias, a fiscalização do uso dos recursos repassados 
pela União aos demais entes federados, a análise 
e determinação de correções em contratos com a 
Administração, entre outras.
Um exemplo impactante dessa responsabilidade 
consiste na apreciação das contas presidenciais.
EM RESUMO
Síntese do procedimento de análise 
das contas presidenciais
A Constituição estabelece que o Presidente deve 
enviar anualmente relatório sobre a execução 
financeira e orçamentária de sua gestão. Esse 
relatório será analisado pelo corpo técnico no 
TCU, que oferecerá os elementos para o ministro 
apresentar seu parecer (relatório), que será votado 
pelo conjunto dos Ministros da Corte. O resultado 
segue para o Congresso Nacional, a quem cabe a 
palavra final sobre o tema. 
25 
4. TRIBUNAIS DE 
CONTAS DOS 
ESTADOS E DOS 
MUNICÍPIOS
A Constituição Federal de 1988 prevê que o controle externo das contas públicas deve ser realizado pelo Tribunal de Contas da União para todas as 
questões relacionadas, em termos gerais, aos bens e 
recursos da União Federal.
Para as matérias vinculadas aos Estados da 
Federação, o controle de contas ocorrerá nos Tribunais 
de Contas dos estados. Todavia, para as contas 
municipais, a situação revela uma complexidade um 
pouco maior. O constituinte reconheceu a possibilidade 
de existência de tribunais específicos para os municípios 
que possuíssem previamente estas instituições. 
São exemplos destas cortes municipais, o Tribunal de 
Contas do Município de São Paulo (TCMSP) e o Tribunal 
de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ). 
Estes dois tribunais de contas municipais existiam antes 
do advento da Constituição de 1988 e se justificam na 
dimensão e na história destas grandes cidades. 
Outra situação específica prevista para os municípios 
consiste na possibilidade de criação de tribunais de 
contas destinados a atuar sobre todos os municípios 
de um estado. Fazem parte deste grupo, o Tribunal de 
Contas dos Municípios do Estado da Bahia, o Tribunal de 
Contas dos Municípios do Estado do Pará e o Tribunal de 
Contas dos Municípios do Estado de Goiás. 
O estado do Ceará manteve um Tribunal de 
Contas dos Municípios até 2017. Esta Corte de Contas 
26 
dispunha de sete conselheiros, corpo técnico próprio e 
competência para realizar o controle externo das contas 
de todos os municípios do estado.
O TCM do Ceará derivava do antigo Conselho de Contas 
do Município e passou a denominar-se tribunal apenas 
após a Emenda Constitucional estadual número 9 de 
1992. Em 2017, a Assembleia Legislativa Estadual aprovou 
a Emenda Constitucional número 92 extinguindo esta 
Corte de Contas e incorporando sua competência e corpo 
técnico ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
É fácil para você entender que nessa estrutura a 
competência para o controle de contas nos estados e 
municípios brasileiros recai, essencialmente, sobre os 
tribunais de contas dos estados. Estas Cortes reproduzem 
os princípios, atribuições e práticas previstas para o TCU.
A criação do Tribunal de Contas do Estado do 
Ceará ocorreu em 1935. O país vivia sérias agitações 
políticas que desaguaram na Revolução de 1930 e, 
posteriormente, no advento do Estado Novo.
Entretanto, esses anos também foram marcados 
por grandes transformações na forma de atuação 
da Administração Pública, com a busca por maior 
profissionalização, racionalização e rigor técnico. 
Discutia-se em todo o país sobre a necessidade de 
modernização e preparação nacional para um novo 
momento da economia internacional. 
O cenário de renovação estimulava iniciativas como 
a criação de uma Corte de Contas estadual, tendo em 
vista a sua importância para a modernização da gestão 
do Estado. O cuidado com as contas públicas poderia 
imprimir maior eficiência e racionalidade no uso dos 
recursos governamentais, com potenciais efeitos 
positivos sobre toda a economia e a sociedade brasileira. 
https://www.tce.ce.gov.br/
27 
No entanto, desde o momento da sua criação até 
a elaboração da Constituição Estadual de 1947, o TCE 
Ceará sofreu com interrupções, extinções e recriações, 
numa rotina atribulada que seguia as instabilidades 
nacionais.
Em 1948, o TCE Ceará passou a contar com uma lei de 
organização (Lei nº. 212/1948) e um Regimento Interno 
que permitiram oferecer um conjunto de competências e 
atribuições mais seguras para seu funcionamento.
PARA ENTENDER MELHOR
Um dos textos históricos do TCE Ceará 
(Constituição do Estado do Ceará de 1947)
Art. 80 – A administração financeira, especialmente 
a execução do orçamento, será fiscalizada, no 
Estado, pela Assembleia Legislativa, com o auxílio 
do Tribunal de Contas.
Art. 83 – Compete ao Tribunal de Contas:
I – Acompanhar e fiscalizar diretamente a execução 
do orçamento;
II – Julgar as contas dos responsáveis por dinheiro e 
outros bens do Estado e as dos administradores das 
entidades autárquicas e paraestatais;
III – Julgar a legalidade dos contratos e das 
aposentadorias, reformas e pensões;
IV – Exercer as funções de órgão de orientação 
técnica das Prefeituras Municipais, pela forma que a 
lei determinar.
O texto da Constituição estadual já continha alguns 
dos elementos centrais do modelo adotado até hoje para 
os tribunais de contas. Sobressai sua função fiscalizadora 
do uso regular e adequado dos recursos públicos, a 
28 
atuação como auxiliar do Poder Legislativo em sua 
função histórica de velar pelo orçamento do Estado, 
a preocupação com a orientação técnica da atuação 
dos administradores e a equiparação da proteção dos 
membros do tribunal àquelas oferecidas ao Judiciário.
A nova ordem democrática e a promulgação da 
Constituição de 1988 reforçaram e ampliaram o papel 
das Cortes de Contas, com impactos relevantes sobre os 
tribunais de contas dos estados.
Adotou-se um princípio de simetria em que o controle 
externo de contas dos entes federados reproduzia, de 
modo muito próximo, o padrão consolidado no âmbito 
federal para o TCU. 
O próprio Supremo Tribunal Federal, ao analisar ações 
que discutiam as competências e estruturas de Cortes 
de Contas dos estados, consolidou esse entendimento 
derivado do modelo federativo contido na CF.
Como se pode observar na Constituição do Estado do 
Ceará de 1989 e nas constituições dos demais estados 
brasileiros, optou-se por praticamente repetir, com 
pequenas adaptações, o texto da Constituição Federal. 
Dessa maneira, é possível aplicar boa parte das 
análises e explicações pertinentes ao modelo do TCU 
para a dinâmica dos tribunais de contas dos estados. E 
consequentemente, com as devidas correspondências, 
ao caso dos tribunais de contas dos municípios.
Em síntese, podemos dizer que toda pessoa, 
física ou jurídica, de direito público ou privado, que 
administre bens e recursos públicos (ou que sejam de 
responsabilidade do Estado) deve prestar contas. 
29 
Secretários de Estado, diretores, superintendentes,entre outras funções que impliquem na gestão de bens 
ou recursos públicos precisam se submeter ao poder 
fiscalizador e sancionador dos tribunais de contas. 
Isso significa que se for identificado desvio de 
dinheiro, mau uso, ilegalidade, entre outras formas de 
ilícitos, o administrador poderá ser obrigado a devolver 
os valores, sofrer a incidência de multas e outras 
punições com repercussões, inclusive eleitorais.
Os gestores públicos, como prefeitos e governadores, 
enviarão sua prestação de contas aos tribunais de contas 
competentes que elaborarão parecer a ser enviado ao 
Poder Legislativo respectivo. Em face desse parecer, 
caberá à Câmara Municipal ou à Assembleia Legislativa 
analisar estas contas.
30 
PARA ENTENDER MELHOR
Como a Constituição Estadual define as 
competências do Tribunal de Contas 
(Constituição do Estado do Ceará de 1989) 
Atualizada até a emenda n. 117/2022
Art. 68. A fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado 
e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, 
será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante 
o controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa 
física ou jurídica, de direito público ou de direito 
privado que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou 
administre dinheiro, bens e valores públicos ou 
pelos quais o Estado responda, ou que, em nome 
deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 69. O controle externo, a cargo da Assembleia 
Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal 
de Contas do Estado.
31 
Art. 76. Compete ao Tribunal de Contas:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo 
Governador do Estado, mediante parecer prévio que 
deverá ser elaborado em sessenta dias, a contar do 
seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e 
demais responsáveis por dinheiro, bens e valores 
públicos da administração direta e indireta, 
incluídas as fundações e sociedades instituídas 
e mantidas pelo Poder Público Estadual, e as 
contas daqueles que deram causa a perda, 
extravio ou outra irregularidade de que resulte 
prejuízo à Fazenda Estadual;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade 
dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, bem 
como a das concessões das aposentadorias, 
reformas e pensões.
32 
5. O QUE SÃO E O 
QUE FAZEM AS 
CONTROLADORIAS
As Controladorias assumem a responsabilidade de grande parte do chamado controle interno da Administração. De forma distinta da atividade 
realizada pelos Tribunais de Contas, as Controladorias 
funcionam dentro da estrutura dos Poderes sobre 
o qual atuam. Desempenham uma ampla gama de 
funções relacionadas à transparência, legalidade, 
eficiência, prevenção e combate à corrupção, ouvidoria, 
responsabilização dos agentes públicos, integridade, 
entre outras. 
Esse tipo de organização segue em linha com 
movimentos e documentos internacionais que visam 
difundir a cultura de governos abertos, transparentes, 
responsivos à população e íntegros. Em última análise, 
trata-se de uma expressão dos ideais democráticos e 
republicanos presentes na Constituição do Brasil e de 
outros países.
Em nível federal, o país conta com a Controladoria 
Geral de União (CGU), criada pela Lei 10.683, de 2003. 
Em seu formato original, incorporava as funções de 
defesa do patrimônio público, controle interno, auditoria 
pública, ouvidoria e incremento da transparência. 
Contudo, seu papel de maior destaque consistia 
na atividade de correição, ou seja, investigações, 
sindicâncias e processos administrativos destinados, em 
linhas gerais, a punir eventuais desvios funcionais de 
servidores públicos. Por este motivo, trouxe para dentro 
da sua estrutura a antiga Corregedoria Geral da União. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/l10.683impressao.htm
33 
A evolução do modelo das controladorias ao longo 
das duas décadas seguintes pode ser observada no atual 
conjunto de competências da CGU previstos pela Lei 
14.600, de 2023.
Podemos agrupar essas atribuições em alguns 
eixos: a proteção do patrimônio público e o combate à 
corrupção; transparência e diálogo com a população; 
avaliação contínua do funcionamento da administração 
e eficiência; integridade e correição. 
Tais eixos não podem ser vistos de modo isolado, pois 
interagem entre si de diversas formas na dinâmica das 
secretarias que compõem a CGU: Secretaria Federal de 
Controle Interno, Ouvidoria Geral da União, Corregedoria 
Geral da União, Secretaria de Integridade Privada, 
Secretaria de Integridade Pública e Secretaria Nacional 
de Acesso à Informação. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/lei/L14600.htm
34 
PARA ENTENDER MELHOR
Competências da Controladoria 
Geral da União
Lei n.14.600/2023
Art. 49. Constituem áreas de competência da 
Controladoria-Geral da União:
I - defesa do patrimônio público;
II - controle interno e auditoria governamental;
III - fiscalização e avaliação de políticas públicas e 
de programas de governo;
IV - integridade pública e privada;
V - correição e responsabilização de agentes 
públicos e de entes privados;
VI - prevenção e combate a fraudes e à corrupção;
VII - ouvidoria;
VIII - incremento da transparência, dados abertos e 
acesso à informação;
IX - promoção da ética pública e prevenção ao 
nepotismo e aos conflitos de interesses;
X - suporte à gestão de riscos; 
XI - articulação com organismos internacionais e 
com órgãos e entidades, nacionais ou estrangeiros, 
nos temas que lhe são afetos.
A transparência e o diálogo com a população 
implicam a necessidade de oferecer acesso amplo aos 
dados governamentais. Também de criar instrumentos 
destinados a captar a voz do cidadão. Podemos destacar 
aqui a Lei de Acesso à Informação (Lei nº. 12.527/2011) 
que estabelece procedimentos claros para assegurar o 
direito fundamental à informação. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm
35 
Você também deve aprender que existem as 
Ouvidorias. Elas realizam a atividade contínua de 
elaboração de diretrizes nacionais para proteção do 
usuário de serviço público e para o cidadão em geral 
(Lei nº 13.460/2017). 
DICA DE ESTUDO
Para saber mais sobre a Lei de Acesso 
à Informação, estude o Módulo 2 (Acesso à 
informação pública, um direito de todos).
A proteção ao patrimônio público e o combate à 
corrupção envolvem vários segmentos de ação. São 
eles: a criação de instrumentos mais eficientes para 
o acompanhamento do uso de recursos públicos, a 
realização de auditorias, a padronização de rotinas, a 
correição ou, ainda, a própria transparência. 
De maneira muita próxima, mas não exclusiva, 
existem as políticas de integridade pública e privada 
que fomentam regulamentos, procedimentos, práticas 
e programas que pretendem difundir comportamentos 
éticos, prevenir conflitos de interesses ou desvios e 
agilizar a correição/punição.
Merece destaque também a realização de auditorias 
e a criação de programas que produzam efeitos 
amplos e transversais sobre toda a grande estrutura 
da Administração Pública Federal e as instituições que 
recebem recursos da União.
Essa dimensão do trabalho da CGU guarda 
semelhanças com as rotinas das grandes empresas 
privadas, seguindo inclusive padrões de controle 
compatíveis com modelos internacionais de avaliação.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13460.htm
36 
Por fim, cabe ressaltar ainda a atuação das 
Corregedorias. Dentro da CGU existe uma Corregedoria 
Geral. Compete a ela coordenar e acompanhar o 
trabalho de uma ampla rede de corregedorias que 
funcionam internamente nos diversos ramos do serviço 
público federal.
Para integrar esse trabalho existe um Sistema 
de Correição do Poder Executivo Federal (SisCOR). 
As corregedorias cuidam da responsabilização dos 
servidores apenasquanto às matérias disciplinares, ou 
seja, à dimensão administrativa.
As penalidades principais nestes casos são 
advertência, suspensão e demissão. Não cabe a estes 
órgãos julgar matéria penal, competência exclusiva do 
Poder Judiciário, como você já aprendeu.
A estrutura da CGU, suas competências, normas e 
programas funcionam como modelo para a os órgãos 
que cumprem a mesma função na esfera estadual. No 
Ceará, por exemplo, existe a Controladoria e Ouvidoria 
Geral do Estado (CGE), responsável pelo controle interno 
da Administração estadual. 
Conforme estabelece a Lei estadual 16.710/18, 
alterada pela Lei 18.310/2023, a CGE possui como 
principais atribuições: zelar pela adequada aplicação 
dos recursos públicos, coordenar o Sistema de Controle 
Interno, acompanhar a execução de despesas e receitas, 
apoiar o controle social de programas governamentais, 
realizar atividades de prevenção e combate à corrupção, 
apurar irregularidades, contribuir de maneira geral com a 
eficiência da gestão pública, entre outras competências. 
https://belt.al.ce.gov.br/index.php/legislacao-do-ceara/organizacao-tematica/trabalho-administracao-e-servico-publico/item/8260-lei-n-18-310-de-17-02-2023-d-o-17-02-2023
37 
Trata-se de uma lista muito grande de funções 
relacionadas ao escopo maior de garantir o bom uso 
dos recursos e bens públicos, combater desvios na 
Administração e assegurar um espaço de escuta para 
os cidadãos. 
Estruturas semelhantes são encontradas em todos 
os estados da Federação e em suas capitais. A cidade de 
Fortaleza, portanto, também possui uma Controladoria e 
Ouvidoria Geral.
VOCÊ SABIA?
Existe um espaço para ouvir suas 
reclamações e denúncias
As controladorias em funcionamento no país 
mantêm serviços de escuta do cidadão. Por meio 
destes canais de comunicação, é possível fazer 
reclamação sobre serviços públicos, dar sugestões 
ou mesmo denunciar irregularidades e crimes.
Ouvidoria – CGU – Governo Federal 
Ouvidoria – CGE- Ceará
Central de Atendimento 155
E-mail: ouvidoria.geral@cge.ce.gov.br 
Ouvidoria – CGM – Fortaleza
https://falabr.cgu.gov.br/
https://cearatransparente.ce.gov.br/
https://ouvidoria.cgm.fortaleza.ce.gov.br/portal
38 
6. AS ATRIBUIÇÕES DO 
PODER LEGISLATIVO 
NO CONTROLE DA 
ADMINISTRAÇÃO
A adoção de um sistema de separação de poderes implica na distribuição cuidadosa de competências entre os Três Poderes da República. 
O modelo idealizado pelo pensador francês 
Montesquieu (1689-1755), partia da compreensão de que 
o ser humano seguiria uma tendência a usar de maneira 
excessiva o poder, caso não encontrasse diante de si 
algum limite. 
Para evitar o abuso, criou-se uma espécie de 
engenharia institucional destinada a balancear forças, 
distribuindo responsabilidades de um lado e formas de 
controle equivalente do outro. 
Dentro desse modelo, cabe ao poder Executivo, 
comandado no Brasil pelo Presidente da República, 
governar o país. A maior parte destas funções de gestão 
implicam o uso de bens e recursos públicos.
Como forma de evitar o exercício abusivo deste 
poder, os constituintes atribuíram ao Poder Legislativo 
a responsabilidade de controlar e fiscalizar o orçamento 
público. Essa opção evidencia uma lógica bem própria 
da democracia.
Ao escolher o chefe do Executivo, o povo estaria 
definindo as prioridades para os programas e ações de 
governo. Mas ao mesmo tempo, o Legislativo, como 
casa dos representantes do povo, poderia assegurar 
um controle mais plural e final sobre o uso dos 
recursos públicos. 
39 
Apesar de falhas e dificuldades, esse sistema é 
reproduzido em democracias por todo o mundo. Não 
por acaso, assistimos com frequência nos meios de 
comunicação as discussões entre membros do Executivo e 
do Legislativo sobre a destinação do orçamento nacional.
O texto da Constituição Federal de 1988 segue de 
maneira clara esse princípio. O artigo 48 estabelece, 
entre outras matérias, que cabe ao Congresso Nacional, 
com sanção do Presidente da República, dispor sobre 
sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas, 
diretrizes orçamentárias e orçamento anual.
De forma sintética, podemos indicar que esse 
processo leva à criação de duas normas: a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA).
A primeira define prioridades e orientações para 
a elaboração do orçamento. A segunda consiste no 
detalhamento sobre origem dos recursos (receitas) e 
como serão efetivamente realizados os gastos (despesas) 
ao longo de um ano.
Para assegurar o controle sobre o uso desses 
recursos, exige-se do chefe do Executivo que apresente 
anualmente sua prestação de contas. No plano federal, 
compete ao Congresso Nacional, com o suporte do 
Tribunal de Contas, realizar o julgamento destas contas. 
De modo semelhante, segue-se esse roteiro nos 
estados e nos municípios. Cabe aos poderes legislativos 
estaduais e municipais aprovar os orçamentos propostos 
pelos respectivos executivos e, ao final de um exercício 
financeiro, julgar as contas anuais com o suporte das 
cortes de contas.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14116.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14116.htm
https://www12.senado.leg.br/orcamento/legislacao-orcamentaria
https://www12.senado.leg.br/orcamento/legislacao-orcamentaria
40 
PARA ENTENDER MELHOR
O que diz a Constituição Federal?
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção 
do Presidente da República, não exigida esta para 
o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre 
todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre:
I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de 
rendas;
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, 
orçamento anual, operações de crédito, dívida 
pública e emissões de curso forçado;
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso 
Nacional:
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo 
Presidente da República e apreciar os relatórios 
sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por 
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, 
incluídos os da administração indireta;
41 
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida 
pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle 
externo, e pelos sistemas de controle interno do 
Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será 
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas 
dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou 
Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União 
e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas 
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno 
de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso 
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de 
Contas da União.
42 
7. O PAPEL DO 
MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público (MP) ganhou na Constituição Federal de 1988 e em diversas normas produzidas nas últimas décadas um novo arranjo institucional 
que ampliou e fortaleceu suas responsabilidades. Atribuiu-
se ao MP a função de verdadeiro defensor da sociedade e 
dos direitos do cidadão.
Este órgão abarca uma ampla gama de competências, 
que vão desde a promoção da ação penal contra pessoas 
acusadas de crimes até a defesa do meio ambiente e de 
direitos sociais, como a saúde e a educação.
O conjunto de atribuições definidas para o MP inclui a 
investigação de violações à moralidade administrativa e 
do mau uso de verbas e bens públicos.
As repercussões desses desvios podem ser civis 
(obrigação de devolver recursos ou reparar danos), 
penais (penas de prisão, por exemplo) e administrativas 
(anulação de atos da administração, por exemplo).
Em matéria de atuação do MP no controle da 
Administração, merece destaque a Lei de ImprobidadeAdministrativa (Lei n º 8.429/92). Ela estabelece punições 
para quem, no exercício de funções públicas, realiza atos 
que violem a probidade, indo contra a integridade do 
patrimônio público e social. Lembrando que probidade 
significa integridade, honestidade, retidão.
Então o que seriam atos de improbidade? Receber 
vantagens financeiras em troca da oferta de contratos 
com a administração, desviar recursos públicos, causar 
danos ao patrimônio público, entre outros.
https://www.mpu.mp.br
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
43 
A condenação por improbidade pode levar à perda 
da função pública, à suspensão de direitos políticos, 
à imposição do dever de reparar ou indenizar, dentre 
outros efeitos civis. Nestes casos, os responsáveis ainda 
podem sofrer outros processos relativos aos crimes 
cometidos. Também estarão sujeitos à responsabilização 
na esfera penal.
O MP também vem expandindo suas atividades 
no campo do combate à corrupção. A criação da Lei 
da Lavagem de Dinheiro (Lei n º 9.613/98), Lei das 
Organizações Criminosas (Lei nº 12.850/2013), e de 
alterações do Código Penal e Código de Processo 
Penal, entre outras mudanças, ofereceram novas e 
poderosas ferramentas destinadas a ampliar a punição 
sobre agentes públicos que se envolvam em práticas de 
corrupção ou outros delitos relacionados ao mau uso de 
bens e recursos públicos.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12850.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12850.htm
44 
EM RESUMO
A organização do Ministério Público
O Ministério Público brasileiro é composto pelo 
Ministério Público da União (MPU), Ministério 
Público dos Estados e Ministério Público Eleitoral. 
O MPU, por sua vez, é composto pelo Ministério 
Público Federal (MPF), Ministério Público do Trabalho 
(MPT), Ministério Público Militar (MPM) e Ministério 
Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT). 
Cada estado conta com seu próprio Ministério 
Público. E, por fim, existe ainda o Ministério Público 
Eleitoral (MPE), que possui funcionamento peculiar, 
na medida em que não apresenta membros 
próprios e exclusivos, utilizando integrantes do MPF 
e do MP estadual. 
Os municípios não possuem MP. As situações 
ocorridas nos municípios, de modo geral, estão 
sujeitas à atuação do MP estadual ou, para questões 
específicas, do MPU e MPE.
45 
8. O PODER DAS 
POLÍCIAS CIVIL E 
FEDERAL
A Polícia Civil nos estados e no Distrito Federal e a Polícia Federal exercem a função de polícia judiciária. 
Compete a elas realizar as investigações 
relacionadas às infrações penais cometidas no país. 
Por meio de um procedimento chamado de Inquérito 
Policial são coletadas provas, ouvidas testemunhas, 
realizadas perícias, entre outras iniciativas destinadas 
a oferecer os elementos para elaboração de denúncia 
pelo Ministério Público. 
46 
A grande maioria das investigações criminais no Brasil 
decorrem da ação destas instituições policiais. 
Compete à Polícia Federal investigar: as infrações 
penais que envolvem bens, serviços e interesses da 
União ou de suas entidades autárquicas ou empresas 
públicas; delitos com repercussão interestadual; crimes 
contra servidores federais; crimes contra a segurança 
nacional e a ordem política e social; entre outros.
A PF realiza também atividades de polícia marítima 
e de fronteira, dedica-se à prevenção de uma série de 
crimes, treina pessoal para o combate à criminalidade, 
além de múltiplas atividades administrativas. Em razão 
do seu foco nas questões federais, possui papel relevante 
no combate à corrupção e outras condutas lesivas aos 
bens e recursos pertencentes à União.
As demais infrações criminais seguem sob a 
responsabilidade das polícias civis nos estados. Em 
linhas gerais, podemos afirmar que tudo que não fizer 
parte da competência da PF, segue para apuração pela 
Polícia Civil.
Ambas as polícias têm criado estruturas internas 
especializadas para investigar crimes contra a 
Administração, especialmente quando contam com 
a participação de organizações criminosas com forte 
articulação com setores da política.
As polícias podem ser consideradas parte de um 
sistema de controle específico, distinto do controle 
externo (TCU, TCE) e do controle interno (CGE). Seus 
achados servem para instruir e auxiliar na atuação de 
outras instituições como Tribunais de Contas, Poder 
Judiciário, Ministério Público e Controladorias. 
47 
9. O MINISTÉRIO 
PÚBLICO DE CONTAS
O Ministério Público de Contas (MPTCU) encontra suas raízes na estrutura original criada no século XIX quando do estabelecimento do Tribunal de 
Contas da República (Decreto n º 1.116/1892).
A ideia de criar um tribunal responsável por julgar 
contas acaba por exigir a presença de um representante 
do Ministério Público responsável por promover e 
defender o interesse da sociedade no julgamento.
Ao longo das décadas seguintes, nas diversas 
constituições e normas dedicadas aos tribunais de 
contas, manteve-se a presença do Ministério Público 
junto à Corte de Contas.
A Constituição Federal de 1988 reconheceu 
expressamente sua função e importância, assegurando 
inclusive as mesmas proteções e prerrogativas dos 
integrantes do MPU e do MP estadual. No entanto, o MP 
junto aos tribunais de contas não é considerado parte do 
Ministério Público da União ou dos Estados. 
A Lei nº 8.443/92, (artigos 80 a 84) e o Regimento 
Interno do TCU (artigos 59 a 64) estabelecem as 
características, prerrogativas e competências do MP 
de Contas.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.htm
https://portal.tcu.gov.br/regimento-interno-do-tribunal-de-contas-da-uniao.htm
https://portal.tcu.gov.br/regimento-interno-do-tribunal-de-contas-da-uniao.htm
48 
De modo geral, cabe a seus membros promover 
e defender a ordem jurídica, requerendo medidas de 
interesse da Justiça, da Administração e do Erário. Mas 
o que é o Erário? É o conjunto dos recursos financeiros 
públicos, os dinheiros e bens do Estado, que precisam 
estar muito bem protegidos.
O MPTCU representa os interesses da sociedade e 
da cidadania nos processos e procedimentos sujeitos 
à análise e julgamento da Corte de Contas. Para além 
de uma função de fiscal da legalidade, o MP de Contas 
guia-se pelos princípios previstos na Constituição 
Federal de 1988, como a moralidade, publicidade, 
eficiência, entre outros.
Os tribunais de contas dos estados e os tribunais de 
contas dos municípios seguem um modelo simétrico 
ao estabelecido para o TCU. Em suas estruturas há 
a previsão de um Ministério Público de Contas com 
atuação na respectiva Corte. 
PERFIL DO AUTOR
Gustavo Raposo Pereira Feitosa
Doutor em Ciências Sociais pela Unicamp. Mestre 
em Sociologia pela UFC. Advogado. Professor Titular 
do PPGD-Unifor. Professor de Direito Processual Civil 
da FD-UFC. Líder do Grupo de Pesquisa JET (Justiça em 
Transformação).
50 
BIBLIOGRAFIA
AGUIAR, Ubiratan. O que é um tribunal de contas. In: 
FEITOSA, Gustavo. Curso Controle Cidadão. Fortaleza: 
Fundação Demócrito Rocha/Universidade Aberta do 
Nordeste, 2015.
BRASIL. Constituição da República Federativa do 
Brasil. Brasília, 1988.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: 
Campus/Elsevier, 2004.
FRANÇA. Embaixada da França. A Declaração dos 
Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Disponível 
em: https://br.ambafrance.org/A-Declaracao-dos-Direitos-
do-Homem-e-do-Cidadao. Acesso em: agosto de 2023.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito 
Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo - Teoria e 
Jurisprudência para os Tribunais de Contas. Rio de 
Janeiro: Forense 2023.
WEFFORT, Francisco. Os clássicos da política. V.1. São 
Paulo: Ática, 2010.
51 
GLOSSÁRIO
Competência: diz respeito aos limites jurídicos e 
atribuições legais ou constitucionais de autoridades(área 
territorial onde atuam, matéria que pode julgar etc.).
Correição: procedimento para avaliar a regularidade da 
conduta de servidores públicos em geral.
Exercício financeiro: período de um ano utilizado 
para organizar as atividades financeiras e contábeis da 
Administração.
Garantias: proteções constitucionais e legais 
asseguradas a juízes e promotores em razão da 
importância das suas funções, como a impossibilidade 
de perder o cargo, salvo por sentença judicial definitiva.
Infrações penais: termo amplo que inclui qualquer 
violação à lei penal. Engloba tanto as infrações 
mais graves (crimes), como as de menor gravidade 
(contravenções).
Ouvidoria: órgão responsável por receber, analisar e 
encaminhar reclamações, denúncias e sugestões da 
população.
Subsídios: designa a remuneração de juízes, 
promotores e outras autoridades que gozam de proteção 
constitucional para sua função.
Vedações: impedimentos constitucionais ou legais 
aplicados a certas funções, como a de juiz e de promotor. 
Realização
Apoio
	1. INTRODUÇÃO
	2. RESPONSABILIDADES DO GESTOR PÚBLICO
	3. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
	4. TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS
	5. O QUE SÃO E O QUE FAZEM AS CONTROLADORIAS
	6. AS ATRIBUIÇÕES DO PODER LEGISLATIVO NO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
	7. O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
	8. O PODER DAS POLÍCIAS CIVIL E FEDERAL
	9. O MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
	PERFIL DO AUTOR
	BIBLIOGRAFIA
	GLOSSÁRIO