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DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Intervenção do Estado na Propriedade
Livro Eletrônico
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Gustavo Scatolino
Intervenção do Estado na Propriedade
DIREITO ADMINISTRATIVO
Apresentação .................................................................................................................4
Intervenção do Estado na Propriedade ...........................................................................5
1. Competência ...............................................................................................................5
2. Modalidades ...............................................................................................................5
3. Intervenção Restritiva ................................................................................................5
4. Intervenção Supressiva: Desapropriação ....................................................................9
4.1. Fundamentos da Desapropriação ........................................................................... 10
4.2. Desapropriação por Necessidade Pública ............................................................... 11
4.3. Desapropriação por Utilidade Pública ..................................................................... 11
4.4. Desapropriação por Interesse Social ..................................................................... 13
5. Competência ............................................................................................................ 18
6. Sujeitos Ativos da Desapropriação .......................................................................... 20
7. Sujeitos Passivos da Desapropriação ........................................................................ 21
8. Bens Desapropriáveis ...............................................................................................22
9. Procedimento de Desapropriação .............................................................................23
9.1. Fase Declaratória/Prazo de Caducidade .................................................................24
9.2. Imissão Provisória na Posse ..................................................................................27
10. Indenização ............................................................................................................ 28
10.1. Indenização Mediante Títulos da Dívida Agrária e Títulos da Dívida Pública ........... 31
11. Espécies de Desapropriação ....................................................................................32
11.1. Desapropriação para Fins de Reforma Agrária – Interesse Social – Art. 186 da CF 32
11.2. Desapropriação Urbanística – Interesse Social – Art. 182 da CF ...........................34
11.3. Desapropriação por Sanção ou Confiscatória .......................................................35
11.4. Desapropriação Indireta ........................................................................................36
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11.5. Desapropriação por Zona .....................................................................................37
12. Direito de Extensão .................................................................................................37
13. Tredestinação .........................................................................................................38
14. Retrocessão ............................................................................................................38
Resumo ........................................................................................................................ 41
Questões de Concurso ..................................................................................................45
Gabarito ....................................................................................................................... 77
Gabarito Comentado .....................................................................................................79
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Intervenção do Estado na Propriedade
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ApresentAção
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
Vamos ver na aula de hoje a intervenção do Estado na propriedade.
É um tema que não é comum aparecer em provas de concurso.
Vamos ver as intervenções indiretas e diretas na propriedade.
Fique tranquilo(a), vamos fazer de uma forma bem didática.
Vamos lá!
“Não importa o quão devagar você vá, desde que você não pare!”
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Intervenção do Estado na Propriedade
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
1. CompetênCiA
A intervenção na propriedade é estabelecida pela CF, que dispõe em seu art. 22, I, II e III, 
que a competência para legislar sobre o direito da propriedade, desapropriação e requisição é 
da União Federal.
No que diz respeito à competência para legislar sobre as restrições e o condicionamento 
ao uso da propriedade, divide-se entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A competência para legislar sobre desapropriação é da União, mas, para promover a desa-
propriação, a competência é comum.
Promover a desapropriação significa efetivá-la. Ex.: entrar com a ação judicial; pagar a in-
denização.
2. modAlidAdes
Conforme aponta a doutrina, a  intervenção do Estado na propriedade pode admitir duas 
formas básicas, a intervenção restritiva e a intervenção supressiva.
A intervenção restritiva ocorre quando o Estado impõe restrições e condicionamentos ao 
uso da propriedade sem retirá-la de seu dono. O Estado não retira a propriedade do particular, 
apenas impõe condições ou restrições em seu uso. São modalidades: a servidão administrati-
va, a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento.
Já a intervenção supressiva ocorre quando o Estado, utilizando o princípio da supremacia 
do interesse público, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em nome do 
interesse público. A modalidade dessa intervenção é a desapropriação.
3. intervenção restritivA
Servidão 
administrativa
Direito real que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execu-
ção de obras e serviços de interesse coletivo. Ex.: instalação de redes elétricas e a imple-
mentação de gasodutos.
Pode incidir sobre bens públicos e particulares.
Instituída por acordo ou sentença judicial. Não há autoexecutoriedade.
Em regra, é permanente. Pode ser extinta, por exemplo, se a coisa gravada desaparece.
Em regra, não há indenização.
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Requisição
O Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público 
iminente. Ex.: requisita carro de particular para captura de quadrilha em fuga.
Fundamento constitucional: arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CF e também o inciso XXV do art. 5º 
da CF.
Se houver direito à indenização, será posterior.
Possui autoexecutoriedade, dispensando autorização prévia do Poder Judiciário.
É extinta depois que a situação de perigo desaparece.
Ocupação 
temporária
Ocorre quando o poder público deixa alocados, em algum terreno desocupado, máquinas, 
equipamentos, barracões de operários etc.
Pode haver indenização quando a ocupação decorre de obras e serviços vinculados a pro-
cesso de desapropriação.
Limitação 
administrativa
São determinações de caráter geral que o Poder Público impõe a pessoas indetermina-
das. Pode consistir em obrigações positivas (imposição da limpeza de terreno), negativas 
(impedimento de construir além de determinado número de pavimentos) ou permissivas 
(ingresso de agentes da vigilância sanitária), para o fim de condicionar as propriedades ao 
atendimento da função social.
Instituída por leis ou por atos normativos.
Fundamento constitucional: arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CF.
Em regra, não há indenização.
Tombamento
É a forma de intervenção na propriedade, em que o poder público protege o patrimônio 
cultural brasileiro, com a finalidade de preservar a memória nacional. Regulamentado pelo 
Decreto-Lei n. 25/1937.
Incide sobre bens móveis e imóveis.
Quanto à vontade, o tombamento pode ser:
a) voluntário: quando o proprietário consente o tombamento, seja este por meio de pedido 
que ele mesmo formula ou se concorda com a notificação que lhe é dirigida pelo poder 
público no sentido de tombamento do bem.
b) compulsório: quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, apesar da resis-
tência e do inconformismo do proprietário.
Quanto à eficácia:
a) provisório: quando estiver em curso o processo administrativo, instaurado pela notifi-
cação.
b) definitivo: depois de concluído o processo administrativo de inscrição no livro do tombo.
É possível ser desfeito, mediante manifestação do poder público de ofício ou em razão de 
solicitação do proprietário ou de outro interessado.
– Tem que haver inscrição no registro de imóveis.
– O proprietário deve conservar o bem tombado.
– Em regra, não há indenização.
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Nos concursos, sobre as intervenções restritivas, perguntam as disposições que coloquei 
nessa tabela. Então, memorize-a.
Questão 1 (2019/CESPE/MPE-PI/PROMOTOR DE JUSTIÇA SUBSTITUTO) Na hipótese 
de rescisão unilateral de contrato administrativo, a  administração pública poderá promover 
a apropriação provisória dos bens e do serviço vinculado ao objeto do contrato para evitar a 
interrupção de sua execução. Essa medida representa uma cláusula exorbitante que se mate-
rializa em intervenção do Estado na propriedade privada na modalidade denominada
a) limitação administrativa.
b) requisição administrativa.
c) ocupação temporária.
d) servidão administrativa.
e) retrocessão.
Letra c.
De fato a Lei de Licitações permite que a Administração Pública faça essa espécie de requisi-
ção de bens e serviços do contratado para não interromper a execução de um serviço essen-
cial.
Questão 2 (2019/CESPE/SEFAZ-RS/AUDITOR-FISCAL DA RECEITA ESTADUAL/BLOCO 
II) Se, na instalação de uma passagem de fios com a finalidade de distribuição de energia 
elétrica para a população local, apresentar-se como uma necessidade pública a utilização de 
parte de um terreno privado, caberá, sobre essa propriedade privada, a intervenção estatal na 
modalidade
a) servidão civil.
b) desapropriação.
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c) servidão administrativa.
d) tombamento.
e) requisição.
Letra c.
Se trata de servidão administrativa, já que há um direito real que autoriza o Poder Público a 
usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo.
EXEMPLO
Instalação de redes elétricas e a implementação de gasodutos.
Questão 3 (2019/CESPE/TJ-BA/JUIZ DE DIREITO SUBSTITUTO) O Estado, no exercício 
do poder de polícia, pode restringir o uso da propriedade particular por meio de obrigações 
de caráter geral, com base na segurança, na salubridade, na estética, ou em outro fim público, 
o que, em regra, não é indenizável. Essa forma de exercício do poder de polícia pelo Estado 
corresponde a
a) uma servidão administrativa.
b) uma ocupação temporária.
c) uma requisição.
d) uma limitação administrativa.
e) um tombamento.
Letra d.
Limitação administrativa são determinações de caráter geral que o Poder Público impõe a 
pessoas indeterminadas. Pode consistir em obrigações positivas (imposição da limpeza de 
terreno), negativas (impedimento de construir além de determinado número de pavimentos) 
ou permissivas (ingresso de agentes da vigilância sanitária), para o fim de condicionar as pro-
priedades ao atendimento da função social. Neste caso, ao restringir o uso da propriedade há 
uma limitação administrativa negativa.
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Questão 4 (2018/FCC/PGE-AP/PROCURADOR DO ESTADO) O tombamento, em suas vá-
rias modalidades, constitui ato administrativo que sempre ostenta a característica de
a) compulsoriedade
b) provisoriedade.
c) imperatividade.
d) irretratabilidade.
e) indenizabilidade.
Letra c.
O Tombamento é a forma de intervenção na propriedade, em que o poder público protege o pa-
trimônio cultural brasileiro, com a finalidade de preservar a memória nacional. Regulamentado 
pelo Decreto-Lei n. 25/1937.
Incide sobre bens móveis e imóveis.
Quanto à vontade, o tombamento pode ser:
• Voluntário: quando o proprietário consente o tombamento, seja este por meio de pedido 
que ele mesmo formula ou concordando com a notificação que lhe é dirigida pelo poder 
público no sentido de tombamento do bem;
• Compulsório: quando o poder público inscreve o bem como tombado, apesar da resis-
tência e do inconformismo do proprietário.
Quanto à eficácia:
• Provisório: quando estiver em curso o processo administrativo, instaurado pela notificação;
• Definitivo: depois de concluído o processo administrativo de inscrição no livro do tombo.
4. intervenção supressivA: desApropriAção
Desapropriação é o procedimento pelo qual o poder público retira a propriedade do particu-
lar, transferindo para si, ou para terceiros, por razões de utilidade pública, necessidade pública, 
ou de interesse social.
A Constituição garante o direito de propriedade em seu art. 5º, inciso XXII, mais adianteestabelece que a propriedade atenderá a sua função social (inciso XXIII).
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XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.
A desapropriação é forma ORIGINÁRIA de aquisição de propriedade, porque não decorre 
de nenhum título anterior, tornando-se o bem expropriado insuscetível de reivindicação, bem 
como a liberação de quaisquer ônus que sobre ele incidissem, ficando eventuais credores sub-
-rogados no preço. Ou seja, o bem entra livre (“limpo”) de qualquer ônus que sobre ele recaía. 
Por exemplo, se o imóvel estava hipotecado, o Estado desapropria, e o bem vem para o Estado 
sem a hipoteca.
4.1. FundAmentos dA desApropriAção
O art. 5º, inciso XXIV, determina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação 
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indeniza-
ção em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição.
Portanto, são três tipos diferentes de desapropriação:
• necessidade pública;
• utilidade pública;
• interesse social.
INTERVENÇÃO DO ESTADO
Servidão administrativa
Requisição
Ocupação temporário
Limitação administrativa
Tombamento
Desapropriação
Necessidade pública
Utilidade pública
Interesse social
RESTRITIVA
SUPRESSIVA
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4.2. desApropriAção por neCessidAde públiCA
A necessidade pública decorre de situações de emergência, em que é imprescindível a 
intervenção imediata do Estado com a necessária transferência inadiável de bens de terceiros 
para o poder público.
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/1941 apresenta algumas situações em que ocorre neces-
sidade pública:
Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de 
clima e fontes medicinais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em 
conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os as-
pectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente 
dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor 
histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
4.3. desApropriAção por utilidAde públiCA
A utilidade pública ocorre nas situações em que é conveniente a transferência do bem para 
o Estado.
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/1941 apresenta algumas situações em que ocorre neces-
sidade pública: criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular 
de meios de subsistência, criação e melhoramento de centros de população, seu abasteci-
mento regular de meios de subsistência, abertura, conservação e melhoramento de vias ou 
logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou 
sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou 
ampliação de distritos industriais, entre outras.
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Questão 5 (2018/FCC/TRT-6ª REGIÃO/PE/ANALISTA JUDICIÁRIO/ÁREA JUDICIÁRIA) A 
instalação de um laboratório de análises clínicas por um Estado da Federação vem encontran-
do dificuldades na escolha da alternativa de localização disponível. Havendo a definição da 
melhor região para tanto,
a) deverá o Estado licitar a aquisição de um imóvel, indicando as características necessárias 
para instalar as atividades, não sendo possível, no entanto, especificar a região.
b) poderá o Estado desapropriar o imóvel que melhor atenda as necessidades da atividade a 
ser desenvolvida no local, mediante justa e prévia indenização.
c) deverá o Estado adquirir o imóvel onerosamente diretamente de seu proprietário, negócio 
jurídico que deverá se formalizar contratualmente, mediante vontade das duas partes, vedada 
expropriação pelo Estado.
d) deverá o Estado desapropriar o terreno que melhor atender as características essenciais ao 
atingimento da finalidade, inexistindo previsão legal para aquisição direta de bens imóveis por 
entes públicos.
e) poderá o Estado comprar o terreno mediante dispensa de licitação, não sendo permitido ao 
proprietário discutir o preço ou o momento da desocupação.
Letra b.
Estabelece a Constituição Federal, art. 5º, XXIV: (...) a lei estabelecerá o procedimento para de-
sapropriação por necessidade ou por utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa 
e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.
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4.4. desApropriAção por interesse soCiAl
O interesse social consiste nas situações em que mais se destaca a função social da pro-
priedade. A Lei n. 4.132/1962 determina que a desapropriação por interesse social será decre-
tada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar 
social.
A desapropriação por interesse social comporta três espécies:
• desapropriação por interesse social genérica;
• desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária;
• desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística – art. 182 da CF;
• desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção – art. 243 da CF.
Genérica
Fins de reforma agrária
Urbanística
Sanção
DESAPROPRIAÇÃO 
POR INTERESSE 
SOCIAL
FUNÇÃO SOCIAL DA 
PROPRIEDADE
Denominamos desapropriação genérica, uma vez que não terá disciplina própria, ao con-
trário do que ocorre com as demais: desapropriação para fins de reforma agrária e desapropria-
ção urbanística. Essa forma de desapropriação é de competência de todos os entes federati-
vos, União, Estados, DF e Municípios. São várias as situações que autorizam a desapropriação 
por interesse social genérica:
Lei n.4.132/1962:
Art. 2º Considera-se de interesse social:
I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessi-
dades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por 
seu destino econômico;
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II – a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a 
plano de zoneamento agrícola, VETADO;
III  – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho 
agrícola:
IV – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do 
proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) 
famílias;
V – a construção de casa populares;
VI – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços 
públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e 
irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VII – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao de-
senvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei n. 6.513, de 20.12.77)
Portanto, temos quatro casos de desapropriação por INTERESSE SOCIAL.
1. Desapropriação por interesse social genérica
Todos os Entes Federativos podem utilizá-
-la
2. Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária Somente a União
3. Desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística Somente os Municípios
4. Desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção 
– art. 243 da CF
Somente a União
A desapropriação de terras rurais, para fins de reforma agrária, é caso típico de interesse 
social, pois busca condicionar o uso da terra à sua função social, cuja competência é exclusiva 
da União.
Somente a União pode desapropriar imóveis rurais para reforma agrária.
A desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, que tem como fundamen-
to o interesse social, é disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF, pela Lei n. 8.629/1993, arts. 18 
a 23 do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964), e seu procedimento judicial regido pela Lei Com-
plementar n. 76/1993.
A desapropriação urbanística tem como pano de fundo o interesse social, de competência 
dos Municípios, originada pela Constituição de 1988, em seu art. 182, § 4º, que possui o ca-
ráter de punir o proprietário que não utiliza a propriedade urbana conforme sua função social.
Desapropriação por sanção ou confiscatória. Trata-se de modalidade de desapropriação 
com caráter punitivo ao proprietário que explora o cultivo de plantas psicotrópicas, não 
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adequando o uso de sua propriedade à função social. Sua fonte constitucional está no art. 243 
da CF. Vamos ver à frente com mais detalhes cada um dos tipos de desapropriação!
Questão 6 (2018/FCC/DPE-MA/DEFENSOR PÚBLICO) A desapropriação para fins de re-
forma agrária
a) pode ser realizada por qualquer dos entes federados, a fim de promover a justa distribuição 
de terras.
b) depende de prévia indenização em dinheiro em valores referente à área desapropriada e às 
benfeitorias úteis e necessárias.
c) se destina aos imóveis urbanos ou rurais que não estejam cumprindo com a sua função 
social.
d) pode incidir sobre a média ou a grande propriedade rural, bastando que sejam improdutivas.
e) isenta as operações de transferência do imóvel desapropriado de impostos federais, esta-
duais e municipais.
Letra e.
a) Errada. A desapropriação para fins de reforma agrária é modalidade de desapropriação por 
interesse social de competência da União e disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF. Lembre-
-se disso: somente a UNIÃO pode desapropriar para fins de REFORMA AGRÁRIA.
b) Errada. A  indenização será em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do 
valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, 
e cuja utilização será definida em lei. As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em 
dinheiro (§ 1º do art. 184 da CF).
c) Errada. Se destina a imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.
d) Errada. Conforme a Constituição, são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma 
agrária (art. 185 da CF):
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DIREITO ADMINISTRATIVO
I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não pos-
sua outra;
II – a propriedade produtiva.
e) Certa.
Art. 184, § 5º da CF. São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de 
transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. Apesar de constar o termo 
“isentas” na redação do artigo, trata-se de hipótese de imunidade tributária, pois prevista na Cons-
tituição Federal.
Questão 7 (2019/VUNESP/PREFEITURA DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO-SP/PROCURA-
DOR DO MUNICÍPIO) A respeito da desapropriação, assinale a alternativa correta.
a) A declaração de utilidade pública ou de interesse social para fins de desapropriação caduca 
em cinco anos, caso não efetivada a desapropriação nesse período.
b) A desapropriação é procedimento de competência privativa do Poder Público e, como tal, 
não comporta a delegação de qualquer de seus atos a agentes privados.
c) É facultado ao Poder Público municipal exigir do proprietário do solo urbano não edificado 
ou subutilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de desapropriação com 
pagamento mediante títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até dez anos.
d) É facultado ao Poder Público municipal desapropriar por interesse social, para fins de refor-
ma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa 
indenização em títulos da dívida agrária.
e) A desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, exige justa e 
prévia indenização em dinheiro, sem exceções.
Letra c.
a) Errada. Com a expedição do decreto, inicia-se a contagem do prazo para ocorrência da 
caducidade do ato, tendo ainda por efeito a indicação do estado em que se encontra o bem 
objeto da desapropriação. Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de ca-
ducidade é de dois anos, também contado a partir da expedição do decreto (art.  3º, Lei n. 
4.132/1962). Não consta da Lei n. 4.132/1962 estipulação de prazo para nova declaração após a 
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caducidade, quando o motivo da desapropriação for por interesse social. Destaca a doutrina 
que esse prazo refere-se não apenas à efetivação da desapropriação, mas, também, às provi-
dências de aproveitamento do bem expropriado, diferindo da desapropriação por utilidade ou 
por necessidade pública, previstas no Decreto-Lei n. 3.365/1941. No entanto, entende o STF 
que ocorre a caducidade do próprio direito, sendo vedada nova declaração de interesse social 
sobre o mesmo bem.
b) Errada. A competência executória se refere à atribuição para promover efetivamente a de-
sapropriação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na 
transferência da propriedade. É mais ampla, alcançando, além das entidades da administração 
direta e indireta, os agentes delegados do poder público, como os concessionários e permis-
sionários.
c) Certa. A desapropriação urbanística tem como pano de fundo o interesse social, de compe-
tência dos Municípios, originada pela Constituição de 1988, em seu art. 182, § 4º, que possui 
o caráter de punir o proprietário que não utiliza a propriedade urbana conforme sua função 
social.
Art. 182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutili-
zado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
d) Errada. A desapropriação para fins de reforma agrária é modalidade de desapropriação por 
interesse social de competência da União.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel 
rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos 
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, 
a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
e) Errada. A indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. No entanto, essa regra geral com-
porta exceções em três casos: desapropriação para fins de reforma agrária, para fins urbanísti-
cos e desapropriação-sanção (art. 243 da CF). Assim, na desapropriação para fins urbanísticos 
a indenização se dá por meio de títulos da dívida pública.
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Questão 8 (2016/FCC/PGE-MT/ANALISTA/BACHAREL EM DIREITO) A respeito das cha-
madas “desapropriação-sanção”, por descumprimento da função social da propriedade, é IN-
CORRETO afirmar:
a) Prescindem de pagamento de indenização ao proprietário do imóvel desapropriado, visto 
que têm, justamente, caráter sancionador.
b) Aplicam-se a propriedades rurais ou urbanas.
c) Demandam pagamento de justa indenização, embora não em dinheiro.
d) Pressupõem, dentre outros requisitos, o inadequado aproveitamento da propriedade.
e) São executadas mediante devido processo legal.
Letra c.
Não há pagamento de indenização ao proprietário. O art. 243 da CF assim dispõe:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas cul-
turas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão 
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer 
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que 
couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 81, de 2014)
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico 
ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e re-
verterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n. 81, de 2014)
Trata-se de modalidade de desapropriação com caráter punitivo ao proprietário que explora 
o cultivo de plantas psicotrópicas, não adequando, desse modo, o uso de sua propriedade à 
função social.
5. CompetênCiA
A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, nos termos do 
art. 22, II, da Constituição. Assim, somente a União pode fazer leis sobre o tema.
A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem, visando à fu-
tura desapropriação, é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como 
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de pessoas administrativas que tenham recebido essa atribuição por lei (ex.: DNIT e Aneel). 
Declarar significa expedir a manifestação de vontade que dará início à desapropriação. Pode 
ser mediante um ato administrativo (ex.: decreto do presidente ou do prefeito ou resolução da 
Aneel) ou mediante uma lei.
A competência executória se refere à atribuição para promover efetivamente a desapro-
priação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na trans-
ferência da propriedade. É  mais ampla, alcançando, além das entidades da administração 
direta e indireta, os agentes delegados do poder público, como os concessionários e permis-
sionários. Executar uma desapropriação significa concretizá-la com a prática dos demais atos 
após a declaração.
Na execução da desapropriação, teremos o processo administrativo que resultará no paga-
mento da indenização ou a propositura da ação judicial que fixará o valor a ser pago.
Competências na desapropriação:
• Para legislar: somente a União;
• Para declarar: todos os entes federativos, eventualmente, demais pessoas administra-
tivas;
• Para executar: todos os entes federativos, eventualmente, demais pessoas administra-
tivas e particulares.
LEGISLAR
União
DECLARAR
Entes federativos
+
Pessoas 
administrativas
Entes federativos
+
Pessoas 
administrativas
+
Particulares
EXECUTAR
COMPETÊNCIAS
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Questão 9 (2017/VUNESP/PREFEITURA DE MARÍLIA-SP/PROCURADOR JURÍDICO) A 
competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem com vistas à futura 
desapropriação é
a) da União, exclusivamente.
b) dos Estados,exclusivamente.
c) dos Municípios, exclusivamente.
d) da União e dos Estados, concorrentemente.
e) da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Letra e.
De acordo com o Decreto-Lei n. 3.365/1941 (que dispõe sobre desapropriações por utilidade 
pública), art. 2º, mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapro-
priados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. Logo, a competên-
cia é concorrente, todos os entes podem fazê-la.
6. sujeitos Ativos dA desApropriAção
Quem pode fazer desapropriação?
Entes políticos superiores1 podem desapropriar bens de outros entes da Federação, desde 
que haja autorização legislativa. Desse modo, a União pode desapropriar bens dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios; os Estados podem desapropriar bens dos Municípios; os 
bens da União não são passíveis de expropriação; e os Municípios e o Distrito Federal não têm 
poder de desapropriar os bens das demais entidades federativas.
1 Utilizamos a expressão superiores em destaque porque, na verdade, não há uma hierarquia propriamente dita entre os 
Entes Políticos (União, Estados, DF e Municípios).
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Desapropriação por NECESSIDADE ou UTILIDADE PÚBLICA ou INTERESSE 
SOCIAL (‘genérica’).
Todos os Entes da Federação.
Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção – art. 243 da CF.
Somente União.
Desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística – art.  182 
da CF.
Somente Municípios.
7. sujeitos pAssivos dA desApropriAção
Quem pode sofrer a desapropriação?
O sujeito passivo da desapropriação é a pessoa que terá o bem expropriado. Pode ser uma 
pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ressalvada a União, qualquer pessoa física ou ju-
rídica de natureza pública ou privada pode ter bem desapropriado. Ninguém está imune. Essa 
é a regra.
O art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/1941 prevê que os bens do domínio dos Estados, 
Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Mu-
nicípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
Percebe-se que os entes federativos menores não detêm competência para desapropriar 
bens de outros entes federativos.
Pessoa física
Pessoa jurídica
Pública
Privada
SUJEITOS 
PASSIVOS
Exceto a União
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8. bens desApropriáveis
Quais bens podem ser objeto de desapropriação?
Em regra, a desapropriação pode recair sobre qualquer espécie de bem com conteúdo pa-
trimonial, podendo ser móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo. Admite-se que a desapropria-
ção incida sobre: o espaço aéreo; o subsolo; as ações, quotas ou direitos de qualquer socie-
dade etc. No passado, foi comum a União desapropriar hospitais privados para transformá-los 
em públicos. Poderia acontecer hoje de a União ter uma sociedade de economia mista (empre-
sa estatal) e querer transformá-la em empresa pública (capital apenas público), desaproprian-
do as ações que pertençam a particulares. Por exemplo, a União quer transformar a Petrobras 
(sociedade de economia mista) em empresa pública.
Contudo, existem bens que não podem ser desapropriados, como a moeda corrente do 
País e os chamados direitos personalíssimos, tais como a honra, a liberdade, a cidadania, ór-
gãos do corpo humano etc.
O autor José dos Santos Carvalho Filho admite desapropriar o corpo humano (cadáver), 
após a morte da pessoa. Tem razão o autor, pois pode haver interesse científico no cadáver.
Questão 10 (2019/CESPE/PGE-PE/ANALISTA JUDICIÁRIO DE PROCURADORIA) À luz das 
normas pertinentes à administração pública e com relação a atos e contratos administrativos, 
serviços públicos, improbidade administrativa e intervenção do Estado na propriedade, julgue 
o item seguinte.
Somente bens imóveis de valor histórico e cultural brasileiro são passíveis de tombamento, 
sendo essa modalidade de intervenção restritiva ao uso da propriedade.
Errado.
Podem ser passíveis de tombamento bens móveis e imóveis. Assim dispõe o Decreto-lei n. 
25/1937:
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Art. 1º Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis 
existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos 
memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, biblio-
gráfico ou artístico.
9. proCedimento de desApropriAção
Neste tópico, vamos ver o procedimento administrativo e judicial para efetivar a desapro-
priação.
O procedimento administrativo de desapropriação é composto de duas fases distintas: 
fase declaratória e fase executória.
Na fase declaratória, o poder público expõe (declara) a existência de um dos pressupos-
tos constitucionais para a desapropriação (necessidade pública, utilidade pública ou interesse 
social). Essa declaração (manifestação) do Estado pode ocorrer por meio de LEI ou ATO ADMI-
NISTRATIVO (decreto caso seja proferida por chefe do Poder executivo).
Na fase executória, são adotadas as providências para consumar a transferência do bem 
do patrimônio particular para o poder público (fazer perícias, fixar o valor, fazer o pagamento 
etc.).
Essa fase executória pode ser administrativa ou pela via judicial. Neste último caso se o 
particular não concordar com os valores propostos pelo Estado.
A partir da Lei n. 13.867/2019, acrescentou-se expressamente ao Decreto-lei n. 200/1967 a 
possibilidade de ser feita mediação ou resolver a questão por meio da arbitragem, não tendo, 
assim, que ir para a Justiça Comum (via judicial).
Assim, estabelece a lei que o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe 
oferta de indenização. Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual 
será título hábil para a transcrição no registro de imóveis. Se finalizar assim, ótimo! Encerra-se 
o procedimento. Contudo, pode o particular não concordar com o valor, fazendo opção pela 
mediação ou pela via arbitral, devendo o particular indicar um dos órgãos ou instituições espe-
cializados em mediação ou arbitragem previamente cadastrados pelo órgão responsável pela 
desapropriação (art. 10-B).
A mediação seguirá as normas da Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015, que dispõe sobre a 
mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de 
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conflitos no âmbito da administração pública e, subsidiariamente, os regulamentos do órgão 
ou instituição responsável. Não havendo acordo, o Estado deve propor ação judicial de desa-
propriação.
Fazendo opção pela arbitragem, seguirá as normas da Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 
1996, e, subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável. Com a arbitra-
gem, a lide será resolvida e finalizada a desapropriação.
É possível a desistência do processo de desapropriação, caso não persistam os motivos 
que provocaram a sua iniciativa. A desistência pode ocorrer, inclusive, no decorrer da ação 
judicial.
Com a desistência, terá o expropriado direito à indenização por todos os prejuízos causa-
dos pelo expropriante. No entanto, não pode se opor à desistência.2
FASE DECLARATÓRIA
FASE EXECUTÓRIA
Pressupostos constitucionais
Providências para a transferência 
para o poder público
Por lei ou ato 
administrativo
Pode ser administrativa 
ou pela via judicial
PROCEDIMENTO
9.1. FAse deClArAtóriA/prAzo de CAduCidAde
Na declaração expropriatória (ex.: Decreto do chefe do PE ou Lei), devem constar: a) a des-
crição precisa do bem a ser desapropriado; b) a finalidade da desapropriação; e c) o dispositivo 
legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de desapropriação.
2 RE n. 99.528, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 29/11/1988, Primeira Turma, DJ 20/3/1992.
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Após o ato de declaração, a indenização somente abrange as benfeitorias necessárias, que 
são aquelas destinadas a conservar o bem ou evitar que se deteriore. Por exemplo, é preciso 
reformar uma parede que está caindo.
As benfeitorias úteis (aumentam ou facilitam o uso do bem) serão indenizadas quando o 
proprietário for autorizado pelo poder público.
Não são passíveis de indenização as benfeitorias voluptuárias feitas após referida decla-
ração. Voluptuárias são aquelas benfeitorias de mero deleite ou recreio, que não aumentam o 
uso habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor. É a famosa 
construção da piscina!
Com a expedição do decreto, declarando a utilidade pública, necessidade pública ou o in-
teresse social, as autoridades competentes podem penetrar no prédio objeto da declaração, 
sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário. Penetrar não 
significa tomar posse do bem, apenas entrar para, por exemplo, fazer vistorias.
Com a expedição do decreto, inicia-se a contagem do prazo para ocorrência da caducida-
de do ato, tendo ainda por efeito a indicação do estado em que se encontra o bem objeto da 
desapropriação.
No caso de declaração de utilidade ou necessidade pública, o decreto expropriatório ca-
duca no prazo de cinco anos (art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/1941)3, contado da data da expe-
dição do decreto, se a desapropriação não for efetivada mediante acordo ou sentença judicial 
nesse prazo. Vale dizer que possui a Administração, desde o ato declaratório, cinco anos para 
dar início à fase executória da desapropriação.
Ocorrendo a caducidade, somente decorrido um ano poderá ser o mesmo bem objeto de 
nova declaração. Após esse período, o poder público poderá expedir novo decreto declaratório 
da utilidade pública ou do interesse social na desapropriação do mesmo bem.
Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, 
também contado a partir da expedição do decreto (art. 3º, Lei n. 4.132/1962). Não consta da 
Lei n. 4.132/1962 estipulação de prazo para nova declaração após a caducidade, quando o 
motivo da desapropriação for por interesse social. Destaca a doutrina que esse prazo refere-se 
não apenas à efetivação da desapropriação, mas, também, às providências de aproveitamento do 
3 Súmula n. 23 do STF.
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bem expropriado, diferindo da desapropriação por utilidade ou por necessidade pública, pre-
vistas no Decreto-Lei n. 3.365/1941. No entanto, entende o STF que ocorre a caducidade do 
próprio direito, sendo vedada nova declaração de interesse social sobre o mesmo bem.
Caducidade:
• Necessidade ou utilidade pública: cinco anos – nova declaração – um ano;
• Interesse social: dois anos – nova declaração – não é possível (STF).
Questão 11 (2018/FCC/CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL/CONSULTOR LE-
GISLATIVO/DESENVOLVIMENTO URBANO) Um Município declarou de interesse social um 
terreno urbano para fins de implantação de um conjunto habitacional de baixa renda. Após, deu 
início aos estudos e levantamentos técnicos e documentais necessários para o ajuizamento 
da ação de desapropriação, o que ocorreu 3 anos depois da edição do decreto. Quando do 
ajuizamento da desapropriação,
a) caberá ao expropriado impugnar apenas o preço expropriado, não lhe sendo permitido dedu-
zir outros questionamentos de ordem formal ou material.
b) o expropriado poderá alegar a desnecessidade da aquisição, indicando outro terreno mais 
adequado à edificação, o que autorizaria a suspensão da ação.
c) o decreto de declaração de interesse social terá caducado, pois tem validade de três anos, 
não sendo possível republicá-lo, sendo obrigatório identificar outro imóvel.
d) o expropriado poderá impugnar o decreto de declaração de interesse social, porque já de-
corrido o prazo decadencial de 2 anos desde a sua edição para o ajuizamento da ação de de-
sapropriação.
e) não será mais possível ao expropriante alegar urgência e requerer a imissão provisória na 
posse, considerando o decurso de prazo superior a 1 ano desde a edição do decreto de decla-
ração de interesse social.
Letra d.
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desapropriação. Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade 
é de dois anos, também contado a partir da expedição do decreto (art. 3º, Lei n. 4.132/1962). 
Não consta da Lei n. 4.132/1962 estipulação de prazo para nova declaração após a caducida-
de, quando o motivo da desapropriação for por interesse social. Destaca a doutrina que esse 
prazo refere-se não apenas à efetivação da desapropriação, mas, também, às providências de 
aproveitamento do bem expropriado, diferindo da desapropriação por utilidade ou por neces-
sidade pública, previstas no Decreto-Lei n. 3.365/1941. No entanto, entende o STF queocorre 
a caducidade do próprio direito, sendo vedada nova declaração de interesse social sobre o 
mesmo bem.
9.2. imissão provisóriA nA posse
Ocorre quando o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes da finalização 
da ação de desapropriação. Significa que o Estado já irá atuar como se fosse proprietário do 
bem. Para tanto, deve haver declaração de urgência e depósito prévio (art. 15 do Decreto-Lei 
n. 3.365/1941).
A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer 
a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias. Excedido esse 
prazo, não será concedida a imissão provisória. A imissão provisória na posse será registrada 
no registro de imóveis competente. (§§§ 2º, 3º e 4º do art. 15 do Decreto-Lei n. 3.365/1941).
O expropriante (poder público) tem direito subjetivo à imissão provisória, não podendo o 
juiz denegar o requerimento, desde que cumpridos os pressupostos acima indicados.
O desapropriado, ainda que discorde do preço oferecido, do arbitrado ou do fixado pela 
sentença, poderá levantar até 80% (oitenta por cento) do depósito feito (art. 33, § 2º, do Decre-
to-Lei n. 3.365/1941). Para tanto, exige-se prova de propriedade, de quitação de dívidas fiscais 
que recaiam sobre o bem expropriado e publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para 
conhecimento de terceiros. Se o juiz verificar que há dúvida fundada sobre o domínio, o preço 
ficará em depósito, ressalvada aos interessados a ação própria para disputá-lo (art. 34 do De-
creto-Lei n. 3.365/1941).
O direito ao levantamento independe da concordância do expropriado.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
10. indenizAção
No cálculo da indenização, incidem uma série de valores. Advinha o que eles gostam de 
perguntar em prova?!?!?
Podem incidir juros moratórios, juros compensatórios e honorários advocatícios.
Conforme o texto constitucional, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. Essa 
é a regra!
Base de cálculo Percentual (%) Início do pagamento
Juros morató-
rios
Valor da indenização fixado 
na sentença
Seis por cento ao ano. 
(Medida Provisória n. 
2.183-56/2001).
A partir de 1º de janeiro do exercí-
cio seguinte àquele em que o paga-
mento deveria ser feito.
Obs.: Só haverá juros moratórios 
se o pagamento não ocorrer nesse 
prazo previsto na CF. Se o poder 
público pagou nesse prazo, não 
estará em mora.
Juros compen-
satórios
LEI − Diferença entre o valor 
ofertado em juízo e o valor 
fixado na sentença (Medida 
Provisória
n. 2.183-56/2001).
STF – diferença apurada 
entre 80% do preço ofertado 
em juízo e o valor do bem 
fixado na sentença (ADI n. 
2.332).
6% ao ano (ADI n. 2.332). Imissão provisória na posse do bem 
pelo expropriante.
Se o poder público pede a imissão 
provisória na posse, deverá pagar 
juros compensatórios.
H o n o r á r i o s 
Advocatícios
Diferença entre o valor ofer-
tado em juízo e o valor fixado 
na sentença (Medida Provi-
sória n. 2.183-56/2001)
Meio e cinco por cento 
do valor da diferença 
entre o ofertado pelo 
expropriante e o fixado 
na sentença. (Medida 
Provisória n. 2.183- 
56/2001)
-------
ADI n. 2.332 MC/DF. O STF declarou INCONSTITUCIONAL a expressão “não podendo os 
honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” do § 1º do art. 27 
do Decreto-Lei n. 3.365, em sua nova redação, mas manteve o percentual de meio e cinco por 
cento. Assim, o valor dos honorários pode ultrapassar o valor de $ 151.000,00.
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O STF concluiu o julgamento da ADI n. 2.332. Ele havia feito uma análise inicial e proferido 
decisão liminar sobre alguns pontos do DL n. 3.365/1941, especialmente o art. 15-A, que fo-
ram alterados por medida provisória. Em 2018, ele julgou em definitivo o mérito da citada ADI, 
mantendo em parte as decisões liminares proferidas e alterando outros pontos. Vejamos o 
resultado do julgamento:
JURISPRUDÊNCIA
1) em relação ao caput do art. 15-A do DL 3.365/41:
1.a) reconheceu a CONSTITUCIONALIDADE do percentual de juros compensatórios no 
patamar fixo de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do 
ente público na posse de seu bem; o citado artigo menciona em percentual de até 6% 
ao ano:
Atenção que isso MUDOU da decisão liminar para o mérito da ação. O STF tinha enten-
dido inicialmente que deveria ser de 12% (não é mais).
Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo diver-
gência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos 
em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o 
valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cál-
culo de juros compostos.
1.b) Consequentemente declarou a INCONSTITUCIONALIDADE do vocábulo “até”; Assim, 
nas ações de desapropriação o % será de 6% fixo.
Consequentemente, essas duas súmulas ficarão sem aplicação:
Súmula 618-STF: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é 
de 12% (doze por cento) ao ano.
Súmula 408-STJ: Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após 
a Medida Provisória 1.577 de 11/06/1997 devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 
e a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula 618 do Supremo Tribunal Federal.
1.c) deu INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO ao caput do art. 15-A, de maneira 
a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado em juízo 
pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença; Isso foi mantido no julgamento do 
mérito.
2) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 1º do art. 15-A, que condiciona o pagamento 
dos juros compensatórios à comprovação da “perda da renda comprovadamente sofrida 
pelo proprietário”;
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3) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 2º do art. 15-A, afastando o pagamento de 
juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência 
iguais a zero; Isso MUDOU, porque se entendia que mesmo que a terra fosse improdutiva 
deveria haver juros compensatórios.
4) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 3º do art. 15-A, estendendo as regras e restri-
ções de pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta.
Art. 15-a. § 3º O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias de 
indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às 
ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em 
especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o valor fixado 
na sentença5) declarou a INCONSTITUCIONALIDADE do § 4º do art. 15-A;
§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não será o Poder Público onerado por juros compensa-
tórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor 
da ação.
6) declarou a CONSTITUCIONALIDADE da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e 
máximo (5%) para a concessão de honorários advocatícios e a INCONSTITUCIONALI-
DADE da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cin-
quenta e um mil reais)” prevista no § 1º do art. 27. STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min. 
Roberto Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902).
Pois bem. Já dissemos que juros de mora só serão devidos se o Estado não fizer o paga-
mento no prazo previsto na CF, art. 100 (prazo de pagamento de precatórios).
Quanto aos juros compensatórios, serão devidos se o Estado pediu a imissão provisória na 
posse. Nesse caso, o STF proferiu decisão mais benéfica para o particular, pois amplia a base 
de cálculo. Vejamos:
Pela LEI, será a diferença entre o valor ofertado em juízo e o valor fixado na sentença. As-
sim, se o valor ofertado foi de R$ 100,00 e o valor fixado na sentença foi de R$ 200,00, haverá 
juros compensatórios de 12% ao ano (posição do STF) sobre a diferença dos dois valores 
(100).
Já na posição do STF, os juros compensatórios serão calculados pela diferença apurada 
entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença. Assim, se o valor 
ofertado foi de R$ 100,00 e o valor fixado na sentença foi de R$ 200,00, haverá juros compensatórios de 
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12% ao ano (posição do STF) sobre 80% de R$ 100, que é R$ 80, e o valor fixado na sentença 
(R$ 200,00). Ou seja, juros compensatórios sobre 120, e não apenas 100, como na disposição 
da lei.
Viu como a decisão do STF foi mais benéfica para o proprietário?!
Se, no bem desapropriado, estiver fundo de comércio, só haverá sua inclusão no valor da 
indenização se o expropriado também for o proprietário do fundo. Se for terceiro o proprietário 
do fundo de comércio, deverá promover ação autônoma contra o expropriante (art. 26, Decre-
to-Lei n. 3.365/1941) (REsp n. 704.726/RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julg. 
em 15/12/2005)
10.1. indenizAção mediAnte títulos dA dívidA AgráriA e títulos dA 
dívidA públiCA
Como dito anteriormente, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. No entanto, 
essa regra geral comporta exceções em três casos: desapropriação para fins de reforma agrá-
ria, para fins urbanísticos e desapropriação-sanção (art. 243 da CF).
Vejamos de forma esquematizada!
Forma de desapropriação Indenização Resgate
Para fins de reforma agrária. Imóvel não 
cumpre função social. (CF, art. 184)
– TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA, 
com cláusula de preservação do 
valor real;
– Resgatáveis no prazo de até 
vinte anos, a partir do segundo 
ano de sua emissão.
Para fins urbanísticos (CF, art. 182, § 4º, III) – TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA;
– Emissão anteriormente apro-
vada pelo Senado Federal.
– Resgate de até dez anos, em 
parcelas iguais e sucessivas;
– Assegurado o valor real da 
indenização e os juros legais.
Confiscatória (art. 243 da CF) Não há indenização.
Veja bem para não se confundir, pois é isso que tentarão fazer com você na prova!
Na desapropriação para fins de reforma agrária, o resgate do título é em até 20 anos, a par-
tir do segundo ano de sua emissão. E é com TDA – títulos da dívida agrária (fácil decorar a 
parte final!!!). E NÃO há a exigência de prévia aprovação do Senado.
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Já na desapropriação para fins urbanísticos, o resgate dos títulos ocorre em até 10 anos, 
devendo ter aprovação prévia do título pelo Senado e NÃO se exige que seja a partir do segun-
do ano de emissão. Mas a CF dispõe que tem que ser em parcelas iguais e sucessivas.
O STF possui orientação de que a inexistência de qualquer indenização sobre a parcela 
de cobertura vegetal sujeita à preservação permanente implica violação aos postulados que 
asseguram os direitos de propriedade e a justa indenização (CF, artigo 5º, incisos XXII e XXIV). 
Na visão do Tribunal, cabe indenização, inclusive das áreas consideradas de preservação per-
manente.4
11. espéCies de desApropriAção
Agora, vamos ver cada uma das formas de desapropriação.
Fica mais fácil, já que vimos praticamente todas as regras gerais.
Vamos em frente!
11.1. desApropriAção pArA Fins de reFormA AgráriA – interesse soCiAl 
– Art. 186 dA CF
Essa desapropriação é para atender a função social da propriedade, pois a reforma agrária 
é para fazer justa distribuição de terras. Tirar a propriedade de quem tem grandes terras e não 
quer nela produzir e dar para quem quer fazer produção.
Por isso já adiantamos, e vamos repetir à frente, que não se desapropria para fins de refor-
ma agrária a terra produtiva, nem a pequena ou média propriedade rural, porque não resolveria 
a questão agrária no País.
Se a área objeto da desapropriação é integrada por um condomínio, a notificação deve ser 
feita a cada um dos condôminos, sejam eles usufrutuários, sejam nu-proprietários, de forma 
direta ou por meio de seus representantes legalmente constituídos.5
Segundo a CF, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultanea-
mente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos 
(art. 186 da CF):
4 RE 267817, Relator (a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Segunda Turma, julgado em 29/10/2002; (RE 267.817, Rel. Min. Maurício 
Corrêa, julgamento em 29-10-2002, Segunda Turma, DJ de 29-11-2002).
5 MS 23.012, Rel. p/ o ac. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 4-6-98, Plenário, DJ de24-8-01).
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I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
A desapropriação para fins de reforma agrária é modalidade de desapropriação por interes-
se social de competência da União e disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel 
rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos 
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, 
a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Lembre-se disso: somente a UNIÃO pode desapropriar para fins de REFORMA AGRÁRIA.
Trata-se de desapropriação incidente sobre imóveis rurais que não estejam cumprindosua 
função social. O expropriante, nessa hipótese, é exclusivamente a União, e a indenização será 
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro (§ 1º do art. 184 da CF).
Por determinação constitucional, são isentas de impostos federais, estaduais e municipais 
as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária (§ 5º 
do art. 185).
Para atender ao comando constitucional que autoriza a desapropriação para fins de re-
forma agrária, foi editada a Lei n. 8.629/1993, que regulamenta o dispositivo constitucional 
referente ao assunto.
Conforme a Constituição, são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária 
(art. 185 da CF):
I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não pos-
sua outra;
II – a propriedade produtiva.
Basta que qualquer desses requisitos se verifique para que a imunidade objetiva prevista 
no art. 185 da Constituição atue plenamente, em ordem a pré-excluir a possibilidade jurídica de 
a União Federal valer-se do instrumento extraordinário da desapropriação-sanção.
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A pequena e a média propriedades rurais podem ser desapropriadas por interesse social 
para reforma agrária, SE o proprietário possuir outra propriedade rural. Também podem ser 
desapropriadas por outro fundamento (necessidade, utilidade ou interesse social).
Então, se na prova estiver disposto que a pequena e a média propriedade rural não podem 
ser desapropriadas, estará errado...
Como assim, professor?!
Explico!
A pequena e a média propriedade rural não podem ser desapropriadas para fins de reforma 
agrária SE o proprietário não possuir outra propriedade. Aí a impossibilidade é total! Mas, se ele 
tiver outra propriedade, nada impedirá.
Em outra hipótese, a pequena e a média propriedade rural podem ser desapropriadas por 
motivo de utilidade ou necessidade pública também.
11.2. desApropriAção urbAnístiCA – interesse soCiAl – Art. 182 dA CF
Art. 182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutili-
zado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Essa hipótese de desapropriação possui caráter sancionatório e pode ser aplicada ao pro-
prietário de solo urbano que não atenda à exigência de promover o adequado aproveitamento 
de sua propriedade, nos termos do plano diretor do Município.
O expropriante, nessa hipótese, será o Município, segundo as regras gerais de desapro-
priação estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e 
os juros legais.
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A Lei n. 10.257/1991 regulamenta os arts. 182 e 183 da CF.
Para essa modalidade de desapropriação, exige-se que o Município tenha editado plano 
diretor, destacando-se que ele é obrigatório para Municípios com mais de 20.000 habitantes 
(art. 182, § 1º, da CF).
Nessa espécie de desapropriação, o Município aplicará, antes da desapropriação, para for-
çar o proprietário a utilizar a propriedade, o imposto sobre a propriedade predial e territorial 
urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco 
anos consecutivos (art. 7º da Lei n. 10.257/1991).
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha 
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder 
à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º da Lei n. 
10.257/1991).
11.3. desApropriAção por sAnção ou ConFisCAtóriA
O art. 243 da CF assim dispõe:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas cul-
turas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão 
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer 
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que 
couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 81, de 2014)
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico 
ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e re-
verterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n. 81, de 2014)
Trata-se de modalidade de desapropriação com caráter punitivo ao proprietário que explo-
ra o cultivo de plantas psicotrópicas, não adequando, desse modo, o uso de sua propriedade à 
função social.
O STF entende que a desapropriação deve ser estendida a toda a propriedade, mesmo que 
o cultivo seja em apenas parte dela.6
6 O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao absurdo de expropriar-se 150m2 
de terra rural para nesses mesmos 150m2 assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de produtos alimentícios e medi-
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Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 635.336, em matéria de Repercussão Geral, o STF 
fixou a seguinte tese: “A expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser 
afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando 
ou in eligendo”. Portanto, se o proprietário comprovar que tomou todas as precauções devidas 
para evitar que sua propriedade fosse usada por terceiros (ex.: caseiro, locatário, arrendatário) 
para fins de plantio de plantas psicotrópicas, não caberá a expropriação do art. 243 da CF.
Essa forma de desapropriação é regida pela Lei n. 8.257/2001, sendo de competência da 
UNIÃO.
11.4. desApropriAção indiretA
Ocorre quando o patrimônio particular passa para o domínio estatal sem a observância 
dos procedimentos legais.
O fundamento legal para