DIREITO ADMINISTRATIVO RESUMO FABIO

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FÁBIO SILVA E RICARDO MEDRADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SEJA FODA EM DIREITO ADMINISTRATIVO 
Regime Jurídico Administrativo - Organização 
Administrativa - Terceiro Setor - Atos Administrativos 
Poderes Administrativos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Editora 
 
 
 
 
 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
REGIME JURÍDICO 
ADMINISTRATIVO 
 
1. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Seja bem-vindo, caro amigo concurseiro! Aqui é o Professor Ricardo Medrado. 
 
Iremos, agora, iniciar o estudo do Direito Administrativo de uma forma nunca vista 
antes por você, tenho certeza disso! Mas, antes de adentrarmos no objeto de estudo 
dessa disciplina jurídica, quero te apresentar algumas premissas básicas e alguns 
conceitos iniciais. 
 
Portanto, memorize o seguinte: 
 
a) o poder estatal (do Estado) tem caráter instrumental, pois serve como meio 
(instrumento) para que possa alcançar os seus fins; 
 
b) o Estado Democrático de Direito tem por objetivo geral o atendimento 
do interesse público; 
 
c) caso o Estado venha a se afastar do interesse coletivo, os atos praticados pela 
administração pública padecerão de “vícios de finalidade”, tecnicamente 
denominado de “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”, falha esta que 
resultará na invalidação de tais atos na via administrativa ou judicial; 
 
d) o poder do Estado se manifesta por meio de seus órgãos, sempre no exercício 
de três funções básicas: administrativa (ou executiva), legislativa e judicial; 
 
e) para que seja viável o desempenho das funções estatais, estas foram atribuídas 
a diversos órgãos do Estado, os quais foram agrupados em três blocos 
denominados “Poderes” (Poder executivo, Poder legislativo e Poder judiciário); 
 
f) nem os Poderes, nem os Órgãos que os integram, possuem personalidade 
jurídica (a personalidade jurídica é do ente político - União, estados-membros, 
DF e Municípios); 
 
g) todos os entes federativos possuem Poderes Executivo e Legislativo, ao passo 
que o Poder Judiciário existe apenas no âmbito da União, dos estados-membros e 
do DF, não existindo Poder Judiciário Municipal; 
 
h) de acordo com a “Teoria dos Três Poderes de Estado”, também chamada, de 
forma inapropriada, de “Teoria da Tripartição de Poderes”, de autoria de 
Montesquieu, cada um dos Poderes estatais exerce suas respectivas funções não 
de forma exclusiva, mas com preponderância, ou seja, cada um dos Poderes 
desenvolve funções que lhe são típicas (primárias) ou atípicas (secundárias, 
acessórias). A função típica do Poder Executivo é a administrativa, levada a cabo 
pela gestão dos bens, serviços e interesses públicos, nos termos da lei. Não 
obstante suas funções típicas, o Executivo também exerce funções atípicas (por 
exemplo, quando edita medidas provisórias, julga processos administrativos – 
estes sem a “força” da coisa julgada); 
 
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i) percebe-se, assim, que a atividade administrativa, apesar de ser típica do 
Executivo, também é exercida atipicamente no âmbito dos demais Poderes: 
Legislativo e Judiciário; 
 
j) o objeto de estudo do Direito Administrativo é a função/atividade 
administrativa desempenhada pela Administração Pública; 
 
k) o termo “Administração Pública” abrange os 3 Poderes de Estado - 
Executivo, Legislativo e Judiciário - quando estes estiverem no desempenho de 
uma função específica, qual seja, a função ADMINISTRATIVA que, conforme já 
mencionado acima, é exercida ora de forma TÍPICA, ora de forma ATÍPICA 
pelos órgãos que os integram. Então: 
 
*** Não confunda: Administração Pública ≠ Poder Executivo 
 Os termos acima não coincidem! Não são exatamente sinônimos! 
 
l) não se deve confundir as expressões ESTADO, GOVERNO e 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, pois são coisas absolutamente distintas: 
 
ESTADO GOVERNO ADM. PÚBLICA 
É o ente dotado de 
soberania, constituído por 
um povo (elemento 
humano) situado num dado 
território (elemento 
geográfico) 
 
Tem natureza política e 
possui a atribuição de 
formular as políticas 
públicas governamentais 
(diretrizes políticas) 
Responsável 
pela execução das 
diretrizes e 
programas de 
governo 
 
 
Pronto. Agora sim!!! 
Depois de termos estudado esses conceitos preliminares, devemos partir para o que nos 
interessa. Preste atenção nos vários esquemas e se ligue nas observações que iremos 
destacar de agora em diante. Rumo à sua aprovação!!! 
 
 
2. CLASSIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Existem 3 formas distintas de classificar a Administração Pública. São elas: 
 
Adm. Pública em sentido 
SUBJETIVO, FORMAL ou 
ORGÂNICO 
Adm. Pública em sentido 
OBJETIVO, MATERIAL ou 
FUNCIONAL 
“Administração Pública” (grafada em 
letras maiúsculas). 
“administração 
pública” (grafada em letras 
minúsculas). 
 
Designa os entes que exercem as 
funções administrativas. 
Designa a função 
administrativa propriamente 
dita. 
 
Não abrange os particulares 
concessionários e permissionários de 
serviços públicos. 
Abrange os particulares 
concessionários e 
permissionários de serviços 
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***Ambos os critérios aplicados de forma isolada são insuficientes, razão pela 
qual a Doutrina costuma aplicá-los de forma conjunta, sendo ambos adotados 
no Direito Administrativo Brasileiro. 
 
 
Adm. Pública 
em SENTIDO AMPLO 
Adm. Pública 
em SENTIDO ESTRITO 
A Administração Pública 
compreende tanto os órgãos 
constitucionais de governo, 
responsáveis pelas formulações de 
políticas públicas, quanto os 
órgãos administrativos, 
responsáveis por executar os 
planos governamentais. 
 
A Administração Pública 
compreende apenas os órgãos 
administrativos responsáveis pela 
atividade de execução dos planos 
governamentais. 
Abrange, portanto, 2 tipos de 
atividades: a política e a 
administrativa. 
 
Abrange, portanto, somente um 
tipo de atividade: a administrativa. 
Não foi adotada no Direito 
Administrativo Brasileiro, pois é 
objeto de estudo do Direito 
Constitucional. 
 
Adotada no Direito Administrativo 
Brasileiro. 
 
 
3. DIREITO PÚBLICO X DIREITO PRIVADO 
 
públicos. 
 
Compreende: União, estados-membros, 
DF, Municípios, autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas (tanto as 
prestadoras de serviço público 
quanto às exploradoras de atividade 
econômica) e sociedades de economia 
mista (tanto as prestadoras de serviço 
público quanto as exploradoras de 
atividade econômica). 
 
Compreende: União, estados-
membros, DF, Municípios, 
autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas (somente as 
prestadoras de serviço 
público) e sociedades de 
economia mista (somente as 
prestadoras de serviço 
público). 
Leva em consideração o que dispõe a 
lei (Decreto-lei nº 200/67). 
 
Leva em consideração apenas 
a atividade exercida pelo ente. 
Adotada no Direito Administrativo 
Brasileiro. 
 
Não foi adotada no Direito 
Administrativo Brasileiro. 
Adm. Pública INTROVERSA Adm. Pública EXTROVERSA 
Refere-se às relações jurídicas 
celebradas entre a Administração 
Pública e os seus agentes 
públicos. 
Refere-se às relações jurídicas 
celebradas entre a Administração 
Pública e os Particulares 
(administrados). 
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O que separa os dois ramos do Direito é a natureza das relações jurídicas disciplinadas. 
Enquanto que o direito privado disciplina as relações jurídicas em que prevalece o 
interesse dos particulares, o direito público regula as relações jurídicas em que 
predomina o interesse público. 
 
DIREITO PRIVADO DIREITO PÚBLICO 
Igualdade entre as partes. Desigualdade entre as partes 
(no aspecto jurídico). 
 
Princípio da predominância do 
interesse particular. 
 
Princípio da supremacia do 
interesse público. 
Autonomia da vontade Indisponibilidade do interesse 
Público 
 
Liberdade contratual 
 
Legalidade 
Horizontalidade 
nas relações jurídicas 
 
Verticalidade 
nas relações jurídicas 
O contrato é tipicamente privado, 
faz “lei entre as partes” e 
possibilita a alteração/rescisão 
bilateral (sendonecessário o 
consentimento de ambos os 
contratantes) 
O contrato é tipicamente público 
(denominado “contrato 
administrativo”) e possui cláusulas 
exorbitantes que possibilitam à 
Administração Pública a 
prerrogativa de alteração e rescisão 
unilateral. 
 
O particular possui liberdade para 
administrar seu patrimônio, 
podendo tomar medidas que 
venham a diminuí-lo (pode, por 
exemplo, perdoar uma dívida). 
O patrimônio estatal não pertence à 
autoridade administrativa, razão 
pela qual esta não pode dispor 
livremente do interesse público 
(sem expressa autorização legal, o 
gestor público não pode tomar 
medidas com impacto negativo 
sobre o patrimônio público, por 
exemplo, perdoar um tributo). 
 
 
 
4. NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Possui natureza de direito público, uma vez que se destina a regular relações jurídicas 
em que predomina o interesse público, tal como se dá com a desapropriação, com o 
exercício do poder de polícia etc. 
 
 
5. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 
Consiste no conjunto de regras e princípios que orientam, regulamentam e disciplinam o 
Direito Público. 
 
Se ligue na diferença entre regras e princípios, ambos de caráter normativo: 
 
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REGRAS PRINCÍPIOS 
Têm natureza concreta. 
 
Têm natureza abstrata 
Se referem a situações específicas, 
determinadas. 
 
Se referem a situações genéricas, 
indeterminadas 
Ex: a norma constitucional que 
estabelece o direito à licença-
maternidade. 
 
Ex: a norma constitucional que 
define o princípio da legalidade 
 
 
 
6. ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
O Direito Administrativo tem origem no próprio Estado de Direito. 
 
Esse ramo jurídico nasceu já na fase do Estado Moderno, relacionando-se diretamente 
com a consagração dos ideais da Revolução Francesa de 1789. Foram os ideais de 
“liberdade, igualdade e fraternidade” da REVOLUÇÃO FRANCESA que levaram ao 
desenvolvimento do Estado de Direito. 
 
 
7. CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Lembre-se que, ao posicionarmos o Direito Administrativo como um dos ramos do 
Direito Público, não significa que todas as relações jurídicas por ele disciplinadas 
são regidas exclusivamente por normas de direito público. 
 
Podemos citar, como exemplo, um “contrato de locação de imóvel” tendo o Poder 
Público como locatário. 
 
Esse contrato, apesar da presença da Adm. Pública, é regido “predominantemente” por 
normas de Direito Privado. Trata-se de um típico contrato de direito privado, no qual 
a Adm. Pública “se nivela” ao Particular (administrado), sem ostentar a sua posição 
de superioridade (já que não costuma fazer uso de prerrogativas de direito público, de 
seus poderes especiais). 
 
Note que esse contrato de locação celebrado pela Adm. Pública não é regido 
unicamente por normas de Direito Privado. Incidem também inúmeras normas de 
natureza pública, do regime jurídico administrativo. Prova disso é o que estabelece a Lei 
de Licitações Públicas, nº 8.666/1993, em seu Art. 62, § 3.º, I, cumulado com o Art. 58: 
 
“se aplicam aos contratos privados celebrados pela 
Administração, naquilo que couber, as chamadas cláusulas 
“exorbitantes” (alteração e rescisão unilateral, fiscalização, 
aplicação direta de penalidades etc.).” 
 
Feitas tais considerações, passamos, então, a conceituar o Direito Administrativo: 
 
 
AUTOR CONCEITO DE DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Para HELY LOPES “é o conjunto harmônico de 
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MEIRELLES: princípios jurídicos que regem os 
órgãos, os agentes e as atividades 
públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os 
fins desejados pelo Estado”. 
 
Para CELSO ANTÔNIO 
BANDEIRA DE 
MELLO: 
“é o ramo do direito público que 
disciplina a função administrativa, 
bem como pessoas e órgãos que a 
exercem”. 
 
Para MARIA SYLVIA 
ZANELLA DI PIETRO: 
“é o ramo do direito público que 
tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas 
que integram a Administração 
Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de 
que se utiliza para a consecução de 
seus fins, de natureza pública”. 
 
Para JOSÉ DOS 
SANTOS CARVALHO 
FILHO: 
“é o conjunto de normas e 
princípios que, visando sempre o 
interesse público, regem as relações 
jurídicas entre as pessoas e órgãos 
do Estado e entre este e as 
coletividades a que devem servir”. 
 
Para FERNANDA 
MARINELA: 
“é o conjunto de normas e 
princípios que, norteados pela 
busca da consecução do interesse 
público, estabelecem a disciplina 
jurídica do exercício da função 
administrativa pelos agentes, 
órgãos e entidades do estado ou de 
quem lhe faça as vezes.” 
 
 
 
8. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
As principais “fontes” do direito administrativo, ou seja, de onde emanam as normas 
administrativas são as seguintes: 
 
 
LEI Tomada em sentido “amplo”, 
isto é, abrangendo toda e 
qualquer espécie normativa: a 
CF/88; as Constituições 
Estaduais; as Leis orgânicas 
Municipais; as leis ordinárias, 
complementares e delegadas; 
as medidas provisórias; os 
decretos legislativos; as 
resoluções legislativas (até 
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aqui, tem-se os atos 
normativos primários); além 
dos atos normativos 
expedidos no âmbito do Poder 
Executivo (denominados de 
atos normativos 
secundários). 
 
DOUTRINA São as lições dos mestres e 
estudiosos do Direito; 
exerce papel fundamental na 
sistematização das diversas 
fontes do Direito; 
influencia o próprio processo 
de criação e elaboração das 
normas; não têm caráter 
vinculante; não é 
obrigatório. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA 
 
Caracterizada pela reiteração, 
repetição dos julgamentos 
proferidos pelos órgãos do 
Poder Judiciário, sempre no 
mesmo sentido; 
não têm caráter vinculante 
(com exceção apenas das 
Súmulas Vinculantes do 
STF); 
no âmbito da Adm. Pública 
são denominados de 
“precedentes 
administrativos”. 
 
COSTUMES São as condutas e 
comportamentos repetidos no 
seio de uma comunidade, com 
a convicção de sua 
obrigatoriedade; 
também denominado de 
Direito Consuetudinário; 
não possuem o poder de 
substituir ou revogar as 
previsões legais; 
só são admissíveis quando 
estiverem de acordo com a lei. 
 
PRINCÍPIOS GERAIS 
DE DIREITO 
São as normas não-escritas 
tidas como universais; 
“ninguém pode se beneficiar 
da própria torpeza”; “quem 
cala, consente”; “proíbe-se o 
enriquecimento ilícito”; 
“quem causar dano, assume o 
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dever de indenizar”; etc. 
 
 
Atenção, pois o tema FONTES DO DIREITO é bastante controvertido na doutrina. 
Dependendo do autor, pode haver uma classificação diferente da que foi aqui 
apresentada. 
 
Este resumo é inspirado nas lições da ilustre professora Fernanda Marinela. 
 
 
9. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Segundo a maioria dos autores, o Direito Administrativo não é codificado, já que não 
existe um “código de direito administrativo”. As inúmeras leis administrativas 
encontram-se espalhadas, esparsas pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
 
O autor Alexandre Mazza afirma, no entanto, que o Direito Administrativo atual 
caminha para uma codificação parcial. 
 
 
10. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
 
São os mecanismos de controle utilizados para invalidação dos atos ilegais ou ilegítimos 
praticados pela Administração Pública. São dois: 
 
 
SISTEMA DO 
CONTENCIOSO 
ADMINISTRATIVO 
SISTEMA DE JURISDIÇÃO 
ÚNICA 
Sistema francês 
 
Sistema inglês 
O Poder Judiciário não pode 
apreciar a 
validade/regularidade dos atos 
praticados no âmbito da 
Administração Pública. 
O Poder Judiciário pode 
apreciar qualquer tipo de lide 
(conflito de interesses), 
inclusive aqueles praticados no 
âmbito da Administração 
Pública. 
 
Cabe a um órgão/tribunal 
administrativo a análise dos 
atos praticados pelo 
administrador público. 
Cabe a um órgão/tribunal 
judiciário a análise dos atos 
praticados pelo administrador 
público (quanto à legalidade e 
legitimidade). 
 
As decisões proferidaspelos 
órgãos administrativos não 
estão sujeitas à revisão pelo 
Poder Judiciário. 
As decisões proferidas pelos 
órgãos/tribunais 
administrativos estão sujeitas à 
revisão pelo Poder Judiciário, 
no que diz respeito à 
legalidade. 
 
Justiça administrativa. 
 
Inafastabilidade da Jurisdição. 
Não é adotado no Brasil. Adotado no Brasil 
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11. CRITÉRIOS DE DEFINIÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
A conceituação do Direito Administrativo sempre foi marcado de inúmeras 
controvérsias, em especial devido à divergência de entendimentos dos doutrinadores 
quanto ao objeto de estudo dessa disciplina jurídica. 
 
Assim, foram criados inúmeros critérios utilizados para defini-lo, sendo a sua 
memorização uma etapa importante na sua preparação para as provas de concursos 
públicos. 
 
São eles: 
 
 
CRITÉRIO DO 
SERVIÇO PÚBLICO 
O Direito Administrativo tem 
por objeto tão-somente a 
prestação dos serviços públicos. 
 
CRITÉRIO DO 
PODER EXECUTIVO 
o Direito Administrativo tem 
por objeto toda a atividade 
desenvolvida e prestada pelo 
Poder Executivo. 
 
CRITÉRIO DAS 
RELAÇÕES JURÍDICAS 
o Direito Administrativo tem 
por objeto a disciplina das 
relações jurídicas celebradas 
entre a Administração Pública e 
os administrados. 
 
CRITÉRIO FINALÍSTICO 
OU TELEOLÓGICO 
o Direito Administrativo tem 
por objeto a regulamentação 
das atividades concretas do 
Estado que buscam o 
cumprimento dos fins de 
interesse público. 
 
CRITÉRIO NEGATIVISTA 
OU RESIDUAL 
o Direito Administrativo tem 
por objeto tudo aquilo que não 
corresponde às atividades 
legislativa e jurisdicional. 
 
CRITÉRIO 
DA ATIVIDADE SOCIAL 
o Direito Administrativo tem 
por objeto o estudo da atividade 
não contenciosa do Estado e os 
seus meios de atuação no 
contexto social. 
 
CRITÉRIO 
DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
o Direito Administrativo tem 
por objeto o estudo da função 
administrativa desenvolvida 
pelos entes, órgãos e agentes 
públicos integrantes da 
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Administração Pública. Trata-
se do critério adotado no 
Direito Administrativo 
Brasileiro. 
 
 
 
12. PRINCÍPIOS BASILARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
É somente com a compreensão do conteúdo e do alcance dos princípios que se consegue 
entender as diversas normas integrantes de um determinado ramo do direito e, por 
conseguinte, o ordenamento jurídico por completo. 
 
No que concerne ao Direito Administrativo, dois princípios basilares ganham especial 
relevância por possibilitarem a compreensão de todos os demais princípios e normas 
integrantes desse ramo de direito. 
 
São eles: a supremacia do interesse público e a indisponibilidade do interesse público. 
 
12.1. INTERESSE PÚBLICO 
 
Assim, por presumivelmente atuar na busca da consecução de interesses coletivos que a 
Administração desfruta de vantagens não extensivas aos particulares (como o poder de 
desapropriar um imóvel), ela não pode, por óbvio, abrir mão desses fins públicos. 
 
Dito de outro modo, ao agente público não é lícito, sem lei que o autorize, transigir, 
negociar, renunciar, mitigar, ou seja, de qualquer forma dispor de interesses públicos, 
mesmo daqueles cujos equivalentes na seara privada seriam considerados em regra 
disponíveis (como o direito de cobrar um crédito). 
 
É nesse contexto que se chega à afirmação de que A SUPREMACIA do interesse 
público justifica a concessão de prerrogativas, enquanto A INDISPONIBILIDADE de 
tal interesse impõe a estipulação de restrições (sujeições) à atuação administrativa, 
sendo estes os princípios basilares (ou supraprincípios) cujo estudo é o ponto de partida 
para a perfeita compreensão do regime jurídico administrativo. 
 
CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO 
 
É a busca da satisfação do interesse público. 
 
É a própria razão de existir do Estado. 
 
Ora, se o objetivo de qualquer Estado é o bem comum de seu povo, ao relacionar os 
objetivos da República Federativa do Brasil, o povo, por meio de seus representantes, 
definiu os contornos de bem comum segundo a concepção brasileira. 
 
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO 
 
O interesse público pode ser dividido em duas categorias: o interesse público 
primário e o interesse público secundário. 
 
O interesse público primário é aquele relacionado à satisfação das necessidades 
coletivas (justiça, segurança, bem comum do grupo social etc.), perseguido pelo 
exercício das atividades-fim do Poder Público, enquanto o interesse público 
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secundário corresponde ao interesse individual do próprio Estado, estando relacionado 
à manutenção das receitas públicas e à defesa do patrimônio público, operacionalizadas 
mediante exercício de atividades-meio do Poder Público. 
 
O Estado é uma pessoa jurídica e, como tal, tem patrimônio próprio, pessoal 
funcionalmente a ele vinculado, enfim, possui toda uma estrutura designada de 
“aparelho estatal”. 
 
Quando o Estado age defendendo o aparelho estatal em uma relação jurídica qualquer, 
ele se equipara, nesse aspecto, a um particular, que tem o natural impulso de defender o 
seu patrimônio. 
 
Ele está na realidade defendendo um interesse público secundário. 
 
12.2. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O 
INTERESSE PRIVADO 
 
É inerente a qualquer sociedade. 
 
Não obstante tal constatação, a Constituição Federal não fez menção expressa a esse 
princípio, embora possam ser encontradas diversas manifestações concretas dele no 
texto constitucional, a exemplo dos institutos da desapropriação e da requisição da 
propriedade particular (CF, art. 5.º, XXIV e XXV). 
 
Por isso, pode-se afirmar que o princípio da supremacia do interesse público sobre o 
particular encontra-se implícito na Constituição Federal. 
 
Conforme lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da supremacia do 
interesse público “está presente tanto no momento da elaboração da lei como no 
momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o 
legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação”. 
 
Em nome do princípio da supremacia do interesse público, o legislador pátrio previu 
diversos mecanismos de intervenção do estado na propriedade e no domínio 
econômico, a exemplo da desapropriação para fins de necessidade ou utilidade pública 
ou interesse social, da requisição da propriedade no caso de iminente perigo público, do 
tombamento para resguardar o patrimônio histórico e cultural etc. 
 
Além de inspirar o legislador, o princípio da supremacia do interesse público também 
vincula a autoridade pública no exercício da função administrativa, uma vez que as 
prerrogativas (poderes) conferidas à Administração não são manejáveis ao sabor dos 
interesses pessoais dos governantes. 
 
O poder é atribuído por ser necessário à consecução de finalidades públicas, 
consistindo, justamente por isso, num poder-dever a ser exercido. 
 
Não obstante sua notória importância, a supremacia do interesse público sobre o 
interesse privado, justamente por ser um princípio, não desfruta de posição 
hierárquica privilegiada quando em conflito com os demais princípios. 
 
Em suma, podemos afirmar que a supremacia do interesse público sobre o interesse 
privado fundamenta a atribuição ao Estado de prerrogativas nas suas relações com os 
particulares, mas o exercício desses privilégios somente será legítimo se respeitados 
os direitos e as garantias individuais. 
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12.3. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO 
 
Forma a base do regime jurídico- administrativo. 
 
Todos os demais princípios de Direito Administrativo se constroem sobre ele. 
 
O princípio da indisponibilidade do interesse público também está implícito na 
Constituição Federal. 
 
Como a administração pública é mera gestora de bens e interesses públicos, que em 
última análise pertencem ao povo, estes não se encontram à livre disposição do 
administrador, devendo o agente público geri-los,curá-los, da forma que melhor 
atenda ao interesse da coletividade. 
 
Com efeito, a Administração não pode abrir mão da busca incessante da satisfação do 
interesse público primário (bem comum) nem da conservação do patrimônio 
público (interesse público secundário). 
 
Tal indisponibilidade é imposta às autoridades administrativas, que administram 
patrimônio alheio, não podendo dele dispor. 
 
Como manifestação desse princípio, a Administração não pode alienar bens públicos 
enquanto estes estiverem destinados a uma finalidade pública específica (afetados a uma 
finalidade pública). 
 
Mesmo quando os bens públicos estiverem desafetados, a sua alienação não é livre, 
devendo respeitar as exigências legais, dentre as quais se destacam a necessidade de 
autorização legislativa e a realização de licitação. 
 
Além disso, em razão da indisponibilidade, a Administração Pública, ao contratar seus 
servidores ou celebrar contratos com terceiros, deverá proceder à escolha destes 
mediante a realização de concurso público e de licitação pública, respectivamente. 
 
Por fim, segundo lição de Celso Antônio Bandeira De Mello, como consequência da 
indisponibilidade, a Administração se submete também aos princípios: 
 
a) da legalidade, 
 
b) da obrigatoriedade do desempenho e da continuidade do serviço público, 
 
c) do controle administrativo ou tutela, 
 
d) da igualdade dos administrados, 
 
e) da publicidade, 
 
f) da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos e 
 
g) do controle judicial dos atos administrativos. 
 
12.4. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
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Surgiu com o Estado de Direito e vincula toda a atuação do Poder Público, seja ela 
administrativa, legislativa ou jurisdicional. 
 
A atividade administrativa deve ser exercida em estrita consonância com a lei. 
 
Em outros termos, a administração somente pode agir quando autorizada por lei, dentro 
dos limites que a lei estabelecer e seguindo o procedimento que a lei exigir. 
 
Condiciona a validade do ato administrativo à prévia autorização legal. 
 
O princípio da legalidade se aplica de maneira distinta aos particulares e à 
Administração. 
 
No caso dos particulares, aplica-se o disposto no art. 5.º, II, da CF/1988, segundo o 
qual: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude 
de lei”. Com efeito, para os particulares vige o princípio da autonomia da vontade, 
sendo estes livres para praticar todo e qualquer comportamento que a lei não vedar. 
 
Diferentemente, o princípio da legalidade vincula de maneira positiva a Administração, 
estando o agente público, no exercício de sua função, subordinado aos exatos termos 
da lei, somente podendo praticar os atos que lhe sejam legalmente autorizados. 
 
Como decorrência do princípio da legalidade, a administração pública não pode, por 
simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou 
impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei. 
 
 
Como consequência prática do princípio da legalidade, por exemplo: 
 
a) não pode ser exigido exame psicotécnico em concurso público sem que 
tal fato esteja expressamente previsto em lei (STF, 1.ª Turma, AI 677718 
AgR/DF); 
 
b) não pode ser imposto limite de idade em concurso público sem que tal 
exigência esteja prevista em lei (STF, 1.ª Turma, RE 425760 AgR/DF); 
 
c) não pode um servidor ser exonerado de ofício (sem prévio processo 
disciplinar) por abandono de cargo, já que mesmo nesse caso a lei obriga a 
realização de processo disciplinar; 
 
d) não pode um decreto (que é ato hierarquicamente inferior à lei) conceder 
direitos e impor obrigações a terceiros etc. 
 
Por outro lado, não podemos perder de vista que a legalidade, além de subordinar os 
atos administrativos vinculados, condiciona os atos administrativos discricionários. 
 
Mesmo nesses casos, a atuação administrativa, embora discricionária, não é totalmente 
livre, já que sob alguns aspectos (competência, forma e finalidade) a lei impõe 
limitações. 
 
Daí por que podemos afirmar que a discricionariedade implica liberdade de agir 
dentro dos limites impostos pela lei. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Segundo observa Celso Antônio Bandeira de Mello, no nosso ordenamento jurídico 
existem algumas restrições excepcionais ao princípio da legalidade, quais sejam: 
 
a) medidas provisórias; 
 
b) estado de defesa; 
 
c) estado de sítio. 
 
As MEDIDAS PROVISÓRIAS são atos do Presidente da República, expedidos em 
casos de relevância e urgência, gozando de “força de lei”. 
 
O ESTADO DE DEFESA é medida decretada pelo Presidente da República, depois de 
serem ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, destinada a 
preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem 
pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou 
atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza (CF/1988, art. 136). 
Dentre as medidas previstas na Constituição Federal possíveis de serem adotadas no 
estado de defesa estão as de restrição aos direitos de: 
 
a) reunião, ainda que exercida no seio das associações; 
 
b) sigilo de correspondência; 
 
c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica. 
 
Por sua vez, o ESTADO DE SÍTIO será decretado pelo Presidente da República, após 
serem ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional e após 
autorização do Congresso Nacional, nos casos de: 
 
a) comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que 
comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa; e 
 
b) declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira 
(CF/1988, art. 137). 
 
No estado de sítio podem ser adotadas, entre outras, as seguintes medidas restritivas de 
direitos individuais: 
 
a) obrigação de permanência em localidade determinada; 
 
b) detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes 
comuns; 
 
c) restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das 
comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, 
radiodifusão e televisão, na forma da lei; 
 
d) suspensão da liberdade de reunião etc. 
 
Realmente a edição de medidas provisórias com “força de lei” e a possibilidade de 
restrição de direitos e garantias formalmente fundamentada em atos do Poder Executivo 
devem ser consideradas exceções ao princípio da legalidade. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
12.5. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
 
O princípio da impessoalidade apresenta três significados (ou facetas), quais sejam: 
 
a) finalidade pública; 
 
b) isonomia; 
 
c) imputação ao órgão ou entidade administrativa dos atos praticados pelos 
seus servidores. 
 
Todos os agentes públicos devem cumprir a lei de ofício, mesmo que, em virtude de 
suas convicções, considerem a norma injusta. 
 
Segundo essa primeira acepção da impessoalidade, os fins públicos, na forma 
estabelecida em lei, devem ser perseguidos independentemente da pessoa que exerce a 
função pública. 
 
É por conta desse raciocínio que alguns autores enxergam implicitamente inserido no 
princípio da impessoalidade o princípio da finalidade. 
 
Se eventualmente o agente público pratica o ato administrativo sem interesse público, 
visando unicamente satisfazer a interesse privado, o ato sofrerá desvio de finalidade, 
podendo por isso vir a ser invalidado. 
 
A segunda faceta do princípio da impessoalidade traz o foco da análise para o 
administrado. Não importa a pessoa que está se relacionando com a administração, o 
tratamento deve sempre ser isonômico. A lei é para todos. Não pode haver a concessão 
de privilégios ou realização de perseguições. 
 
Nessa segunda acepção, a exigência de impessoalidade decorre do princípio da 
isonomia, o que repercute: 
 
a) na exigência de licitação prévia às contratações realizadas pela Administração; 
 
b) na necessidade deconcurso público para o provimento de cargo ou emprego 
público; 
 
c) na vedação ao nepotismo, conforme cristalizado na Súmula Vinculante 13 do 
Supremo Tribunal Federal; 
 
d) na invocação de impedimento ou suspeição pela autoridade responsável por 
julgar o processo administrativo; 
 
e) no respeito à ordem cronológica para pagamento dos precatórios etc. 
 
Numa terceira acepção do princípio da impessoalidade, deve-se imputar a atuação 
administrativa ao Estado, e não aos agentes públicos que a praticam. 
 
Com efeito, as realizações estatais não são imputadas ao servidor que as praticou, mas 
ao ente ou entidade em nome de quem foram produzidas. 
 
Na contramão da impessoalidade, vemos a utilização da propaganda oficial como meio 
de promoção pessoal de agentes públicos. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Tentando restringir a promoção pessoal de agentes públicos, por meio de propaganda 
financiada com os cofres públicos, o art. 37, § 1.º, da CF/1988 estabelece a seguinte 
regra: 
 
Art. 37. [...] 
§ 1.º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
 
Assim, a propaganda anunciando a disponibilização de um novo serviço ou o início de 
funcionamento de um novo hospital é legítima, tendo importante caráter informativo. 
Não é correto, contudo, anunciar que o Governador Fulano de Tal conseguiu mais um 
hospital em benefício da coletividade ou adotar um slogan ou um símbolo que 
automaticamente ligue a realização à determinada pessoa. 
 
Outra maneira de enxergar a aplicação do princípio da impessoalidade nessa terceira 
acepção diz respeito ao exercício de fato de função pública por servidor investido 
irregularmente em cargo ou função. Como os atos que ele pratica são imputados à 
administração e não à pessoa do servidor, eles são considerados válidos, não se podendo 
prejudicar os particulares de boa-fé que foram atendidos por tal agente. 
 
 
12.6. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA 
 
A moral administrativa é aquela que determina a observância a princípios éticos 
extraídos da disciplina interna da administração. 
 
Nesse ponto devemos deixar claro que não existe um conceito legal ou constitucional de 
moralidade administrativa. 
 
Na verdade, trata-se de um conceito jurídico indeterminado, a ser formatado pelo 
entendimento da doutrina e jurisprudência. 
 
Com efeito, o princípio da moralidade diz respeito à noção de obediência aos valores 
morais, aos bons costumes, às regras da boa administração, aos princípios da 
justiça e da equidade, à ideia comum de honestidade, à ética, à boa-fé e à lealdade. 
 
Tal princípio deve ser observado não só pelos agentes públicos, como também pelos 
particulares ao se relacionarem com a Administração Pública. 
 
Como exemplo de atos praticados pelos agentes públicos que violam o princípio da 
moralidade administrativa podemos citar: 
 
a) prática de nepotismo; 
 
b) utilização de publicidade governamental com o fim exclusivo de 
autopromoção da autoridade pública; 
 
c) prática de atos de favorecimento próprio etc. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Por sua vez, os particulares também violam a moralidade administrativa quando, por 
exemplo: 
 
a) fazem “colas” em concursos públicos; 
 
b) ajustam conluios em licitações etc. 
 
A moralidade é requisito de validade do ato administrativo. 
 
Assim, a conduta imoral, à semelhança da conduta ilegal, também pode trazer como 
consequência a invalidade do respectivo ato, que pode ser decretada pela própria 
administração (autotutela) ou pelo Poder Judiciário. 
 
O controle judicial da moralidade administrativa está consagrado no art. 5.º, LXXIII, da 
CF/1988, que trata da ação popular, ao dispor que: 
 
Art. 5.º [...] 
LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação 
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou 
de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e 
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência. 
 
Há um tipo de imoralidade qualificada cuja gravidade é tão acentuada que mereceu 
especial tratamento constitucional e legal. Trata-se da improbidade administrativa, 
que, uma vez reconhecida, redundará na retirada do ato do ordenamento jurídico e na 
imposição ao sujeito que a praticou das seguintes consequências: perda da função 
pública, indisponibilidade dos bens, ressarcimento ao erário e suspensão dos 
direitos políticos (CF, art. 37, § 4.º). 
 
O procedimento administrativo de apuração encontra-se disciplinado na Lei 8.429/1992 
(Lei de Improbidade Administrativa). 
 
De forma ainda mais severa, o art. 85, V, da Constituição Federal qualifica como crime 
de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a probidade 
administrativa. 
 
12.7. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
 
O princípio da publicidade decorre do princípio democrático. 
 
A publicidade se liga diretamente ao exercício da cidadania, ao permitir que o povo, 
tomando conhecimento de práticas administrativas que considere lesivas ao interesse 
público, adote providências no sentido de corrigi-las e punir o responsável. 
 
O seu primeiro objetivo é assegurar transparência ou visibilidade da atuação 
administrativa, possibilitando o exercício do controle da Administração Pública. 
 
Nessa linha, o inciso XXXIII do art. 5.º da Constituição Federal garante a todos “o 
direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de 
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
sociedade e do Estado.” 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
O sigilo é excepcional, podendo ser aplicado apenas quando a divulgação da informação 
puser em risco a segurança da sociedade e do Estado. 
 
Além disso, a publicidade também não pode ser interpretada a ponto de permitir a 
violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (CF, art. 5.º, 
X), ou do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional (CF, art. 5.º, XIV). 
 
Digno de nota, o fato de o STF haver decidido que a divulgação dos vencimentos brutos 
mensais dos servidores, como medida de transparência, não viola a intimidade ou a vida 
privada do servidor, uma vez que tal medida se refere à atuação dele enquanto agente 
estatal. A Corte entendeu que a exigência legal da publicação de tais dados é 
constitucional, deixando registrado que, para amenizar os possíveis riscos à segurança 
física do servidor, não é possível divulgar o seu endereço residencial e os números do 
seu CPF (STF, Plenário, SS 3.902, j. 09.06.2011). 
 
Visando garantir transparência na atuação da administração pública, a CF/1988 prevê: 
 
a) o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa 
de direitos e esclarecimento de situações de interesse 
pessoal, independentemente do pagamento de taxas (art. 5.º, XXXIV, “b”); 
 
b) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra 
ilegalidade ou abuso de poder, independentemente do pagamento de 
taxas (art. 5.º, XXXIV, “a”); 
 
c) e o direito de acesso dos usuários a registros administrativos e atos de 
governo (art. 37, § 3.º, II). 
 
Em caso de desrespeito a tais regras, o interessado possui à sua disposição ações 
constitucionais específicas para a tutela do seu direito como o habeas data (CF, art. 5.º, 
LXXII) e o mandado de segurança (CF, art. 5.º, LXIX) ou mesmo as vias judiciais 
ordinárias. 
 
Registremos que, visando disciplinar “os procedimentos a serem observados pela 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com a finalidade de garantir o acesso a 
informações previstas no inciso XXXIII do art.5.º, no inciso II do § 3.º do art. 37 e no § 
2.º do art. 216 da Constituição Federal”, foi editada a Lei 12.527/2011, apelidada 
de Lei de Acesso à Informação ou Lei da Transparência Pública. 
 
Trata-se de uma lei de normas gerais, de caráter nacional, que obriga todos os entes 
públicos, todas as entidades da Administração Indireta, todas as entidades controladas 
direta ou indiretamente pelos entes federados e todas as entidades privadas sem fins 
lucrativos que recebam recursos públicos à realização de ações de interesse público. 
 
No que concerne aos mecanismos adotados para a concretização do princípio, a 
publicidade poderá se dar por meio da publicação do ato ou, em alguns casos, pela sua 
simples comunicação aos destinatários. 
 
Assim, se não houver norma determinando a publicação, os atos administrativos que 
não gerem efeitos externos à Administração não precisam ser publicados, ficando 
atendido o princípio da publicidade mediante a comunicação aos interessados. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
O dever de publicação somente recai sobre os atos que gerem efeitos externos à 
Administração ou quando haja norma legal determinando a publicação. 
 
Quando a lei obrigar a publicação do ato, esta deverá ser feita na Imprensa Oficial. 
 
A publicidade do ato é necessária para que este gere efeitos (eficácia), mas não para 
sua validade ou sua perfeição. Assim, um ato não publicado, conquanto não esteja apto 
a gerar efeitos perante terceiros, não pode, somente por isso, ser considerado inválido ou 
imperfeito. 
 
Por fim, repisamos que, conforme explanado na análise do princípio da impessoalidade, 
“a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo 
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos” (CF, art. 37, § 1.º). 
 
12.8. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
 
Somente com o advento da Emenda Constitucional 19/1998 – denominada “Emenda da 
Reforma Administrativa” – é que o princípio da eficiência passou a ser expressamente 
previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988. 
 
O dever de eficiência corresponde ao “dever da boa administração”. Exige que a 
atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. 
 
É o mais moderno princípio da função administrativa. 
O conteúdo do princípio da eficiência diz respeito a uma administração pública que 
prime pela produtividade elevada, pela economicidade, pela qualidade e celeridade 
dos serviços prestados, pela redução dos desperdícios, pela desburocratização e 
pelo elevado rendimento funcional. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro propõe a análise do princípio sobre dois aspectos: 
 
1.º) modo de atuação do agente público; e 
 
2.º) modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública. 
 
Do ponto de vista da atuação do agente público, espera-se que este desempenhe suas 
funções norteado pela busca dos melhores resultados. 
 
O mesmo se espera da estrutura administrativa, que deve ser organizada de forma a 
lograr os melhores resultados na prestação do serviço público. 
 
 
12.9. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE 
 
São princípios gerais que, apesar de não previstos expressamente no texto 
constitucional, permeiam diversos dispositivos da CF/1988, constituindo-se em 
princípios constitucionais implícitos. 
 
Nesse ponto, devemos advertir que não há uniformidade na doutrina quanto ao conteúdo 
dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, havendo autores que tratam os 
dois princípios como sinônimos, outros que entendem que a proporcionalidade é apenas 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
uma das facetas do princípio da razoabilidade, e, ainda, uma corrente que trata os dois 
como princípios distintos. 
 
Não obstante a divergência doutrinária, para nós a razoabilidade diz respeito à 
aceitabilidade da conduta em face de padrões racionais de comportamento, que 
levem em conta o bom senso do homem médio. Exige-se do administrador uma 
atuação coerente, racional, com bom senso. 
 
O princípio da proporcionalidade, por sua vez, diz respeito à conduta equilibrada, sem 
excessos, proporcional ao fim a que se destina. 
 
Registramos, por fim, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem 
frequentemente utilizado o princípio da razoabilidade como maneira de aferir se 
discriminações efetivadas pelo legislador ordinário ou pela Administração são ou não 
agressivas ao princípio constitucional da isonomia. 
 
O problema não é discriminar, e sim a razoabilidade do critério utilizado para a 
discriminação (fator de discrímen). 
 
12.10. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO 
 
Determina que a Administração Púbica indique os fundamentos de fato e de direito de 
suas decisões. 
 
Permite o controle, por parte dos administrados, da licitude dos motivos apontados pela 
Administração para a prática dos seus atos. 
 
Motivos são as circunstâncias de fato ou de direito que autorizam ou determinam a 
prática de certo ato. 
 
Tratando-se de atos vinculados, o motivo determina que o ato seja praticado. 
 
Já quando o ato é discricionário, a presença do motivo apenas autoriza a consumação do 
ato. 
 
MOTIVO E MOTIVAÇÃO 
 
Não se confundem. 
 
A motivação é a exposição dos motivos feita pela autoridade administrativa, integrando 
a formalização do ato. 
 
 
NECESSIDADE DE MOTIVAR OS ATOS 
 
A regra é a necessidade de motivação de todos os atos ou decisões administrativas, quer 
se trate de ato vinculado, quer se trate de ato discricionário. 
 
O art. 50 da Lei 9.784/1999 determina que os atos administrativos deverão ser 
necessariamente motivados, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, 
sempre que: 
 
1) neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
2) imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 
3) decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 
4) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
 
5) decidam recursos administrativos; 
 
6) decorram de reexame de ofício; 
 
7) deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem 
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
 
8) importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
 
Conforme entendimento dominante na doutrina e na jurisprudência, a lista anterior é 
meramente exemplificativa. 
 
Com efeito, o dever de motivar os atos administrativos é amplo, não se limitando à 
relação dos atos previstos no art. 50 da Lei 9.784/1999. 
 
Existem, no entanto, alguns atos administrativos que não precisam ser motivados, como 
é o caso da exoneração de um servidor de um cargo em comissão ou da sua dispensa de 
uma função de confiança. 
 
Não obstante, embora não seja exigida a motivação nesses casos, se a autoridade optar 
pela apresentação dos motivos, a validade do respectivo ato ficará condicionada à 
existência e licitude dos motivos apontados, conforme teoria dos motivos 
determinantes. 
 
12.11. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA 
 
É um dos princípios fundamentais do direito e tem por funções garantir a estabilidade 
das relações jurídicas consolidadas. 
 
Também denominado princípio da proteção da confiança. 
 
É visando ao atendimento da estabilidade das relações jurídicas que o ordenamento 
jurídico exige respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. 
 
Veda-se à interpretação retroativa de norma jurídica. 
 
Nesse sentido, na esfera federal tem aplicação a Lei 9.784/1999 que, em seu art. 2.º, 
parágrafo único, XIII, veda a aplicação retroativa de nova interpretação de matéria 
administrativa já anteriormente avaliada. 
 
É também como decorrência da segurança jurídica que há a limitação temporal para que 
a Administração, no exercício da autotutela, anule atos administrativos do qual advêm 
efeitos favoráveis para os destinatários, salvocomprovada má-fé (na esfera federal, o 
prazo é de cinco anos, conforme art. 54 da Lei 9.784/1999). 
 
12.12. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Corresponde ao aspecto subjetivo da segurança jurídica, de forma a ser considerado 
desdobramento deste. 
 
Leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo 
Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria 
Administração e por terceiros” 
 
Fundamenta a manutenção de atos ilegais ou até inconstitucionais, além dos atos 
praticados por funcionário de fato. 
 
Devemos destacar também que, ao contrário do princípio da segurança jurídica, que está 
previsto no caput do art. 2.º da Lei 9.784/1999, não há disposição normativa expressa 
estatuindo o princípio da proteção à confiança em nosso ordenamento jurídico, sendo 
ele, por conseguinte, considerado mais um dos princípios administrativos implícitos. 
 
12.13. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ 
 
Implícito no texto constitucional. 
 
A boa-fé abrange dois aspectos: 
 
1.º) aspecto objetivo: diz respeito à conduta leal e honesta, objetivamente 
considerada; 
 
2.º) aspecto subjetivo: se refere à crença do sujeito de que está agindo 
corretamente. 
 
Há autores que identificam o princípio da boa-fé com o princípio da proteção à 
confiança. 
 
À semelhança do princípio da proteção à confiança, o princípio da boa-fé também tem 
sido invocado para justificar a manutenção de atos administrativos inválidos ou de atos 
praticados por funcionário de fato. 
 
12.14. OUTROS PRINCÍPIOS RELEVANTES 
 
Além dos já estudados, são também relevantes para o Direito Administrativo brasileiro 
os seguintes princípios: 
 
a) REALIDADE: os atos praticados pela Administração Pública devem ter 
sujeito, motivo, objeto e resultado real. Em outras palavras, devem reunir 
todas as condições objetivas para que efetivamente se obtenham resultados 
para a sociedade; 
 
b) RESPONSABILIDADE: diz respeito ao dever que a Administração tem 
de indenizar quando algum de seus agentes, no exercício da função pública, 
causar mal a alguém; 
 
c) RESPONSIVIDADE: constitui-se num princípio instrumental da 
democracia, que salvaguarda a expressão da vontade popular expressa na lei 
e o princípio republicano. Exige de quem administra interesses que não são 
seus que o mesmo preste as devidas contas da maneira mais ampla possível; 
 
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d) SINDICABILIDADE: diz respeito à possibilidade jurídica de submeter 
qualquer lesão ou ameaça a direito a algum mecanismo de controle; 
 
e) SANCIONABILIDADE: refere-se à instituição de estímulos para 
reforçar o cumprimento de comandos jurídicos, o que pode ser feito por 
meio de sanções premiais (para encorajar) ou sanções aflitivas (para 
desencorajar); 
 
f) PONDERAÇÃO: é pertinente a técnica interpretativa utilizada para 
solucionar conflito entre princípios; 
 
g) SUBSIDIARIEDADE: prescreve o escalonamento das atribuições entre 
os indivíduos e os órgãos político-sociais. Em princípio, cabe aos 
particulares individualmente decidirem e agirem no que concerne aos seus 
interesses individuais, e apenas secundariamente e sucessivamente o Estado 
agirá para tomar decisões sobre interesses coletivos; 
 
h) CONSENSUALIDADE: favorece a colaboração dos cidadãos com o 
Poder Público no planejamento, na tomada de decisões, na execução e no 
controle das políticas públicas; 
 
i) MONOCRÁTICO: fundamenta as decisões administrativas unipessoais 
dos agentes públicos, concentrando a responsabilidade da ação em uma só 
pessoa; 
 
j) COLEGIADO: informa a criação e a atuação de órgãos colegiados, cuja 
decisão final será o produto da vontade consensual ou da maioria dos 
membros do colegiado; 
 
k) COERÊNCIA ADMINISTRATIVA: destina-se a conferir segurança 
jurídica, impondo ao poder central o dever de harmonizar as divergências 
entre os vários órgãos internos. 
 
12.15. OUTRAS OBSERVAÇÕES: 
 
Alguns autores criaram as seguintes frases de memorização, objetivando facilitar o 
estudo do tema princípios: 
 
 
> Princípios da Lei 8.666/93, art. 2º: CHÁ IM PARIS. 
 
C = Continuidade 
H = Hierarquia 
A = Auto-executoriedade 
 
I = Isonomia 
M = Motivação 
 
P = Presunção de legitimidade 
A = Autotutela 
R = Razoabilidade 
I = Indisponibilidade do interesse público 
S = Supremacia do interesse público 
 
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> Princípios implícitos: PRIMCESA 
 
P = Presunção de Legitimidade 
R = Razoabilidade 
I = Indisponibilidade do Interesse Público 
M = Motivação 
C = Continuidade do Serviço Público 
E = Especialidade 
S = Supremacia do Interesse Público 
A = Autotutela 
 
 
 
QUESTÕES 
 
 
Questão 1: FUNDATEC - Proc (ALERS)/ALERS/2018 
Assunto: Regime Jurídico da Administração e Regime Jurídico Administrativo 
NÃO é característica da administração pública extroversa: 
 a) O fomento econômico. 
 b) A intervenção na propriedade privada. 
 c) O exercício do poder de polícia administrativa. 
 d) A prestação dos serviços públicos. 
 e) A gestão de pessoal. 
 
Questão 2: CONSULPAM - Ass Tec Leg (CM JF)/CM Juiz de Fora/Administrador de Gestão 
de Recursos Humanos/2018 
Assunto: Regime Jurídico da Administração e Regime Jurídico Administrativo 
Complete as lacunas do enunciado sobre o artigo 9º da Lei Orgânica do Município de Juiz 
de Fora: 
 
Artigo 9º: A alienação dos bens públicos municipais, subordinada a existência de 
______________________ devidamente justificada, será precedida de prévia avaliação 
feita por ___________ habilitado de órgão competente do Município e obedecerá as 
normas gerais de licitações e contratos da Administração Pública. 
 
§ 1º A alienação de bens imóveis de que trata o caput deste artigo, submeter-se-á a 
justificativa, avaliação e autorização legislativa prévia, mediante aprovação de 
_________________ dos membros da Câmara Municipal. 
 
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§ 2º O Município, preferencialmente à venda ou doação de bens imóveis, outorgará 
concessão de ______________ de uso mediante prévia autorização legislativa e 
concorrência, dispensada esta nas hipóteses previstas nas normas gerais de licitações e 
contratos da Administração Pública e nos casos de destinação a entidades assistenciais ou 
de relevante interesse público, devidamente justificado. 
 
A sequência CORRETA está em: 
 a) Motivo de força maior – servidor – dois terços – posse. 
 b) Fato gerador – servidor – um terço – direito de garantia. 
 c) Interesse público – perito – dois terços – direito real. 
 d) Fato gerador – perito – dois terços – direito real. 
 
Questão 3: FUNDATEC - Esc Pol (PC RS)/PC RS/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
De acordo com o que preceitua o art. 37, “caput” da Constituição Federal de 1988, a 
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá a princípios. A partir dos princípios enumerados 
no artigo supramencionado, é correto afirmar que: 
 a) Ainda que sua existência autônoma seja questionada por alguns autores, pode-se 
entender que, pelo princípio da eficiência, a Administração Pública deve atender não só à 
lei, mas à própria moral comum, aos bons costumes, às regras de boa administração, aos 
princípios de justiça e equidade, à ideia comum de honestidade. 
 b) Segundo Di Pietro, o princípio da publicidade pode permitir duas interpretações, uma 
vez que tanto deve ser observado em relação aos administrados (relacionado com a 
finalidade pública) como a própria Administração Pública (atos e provimentos 
administrativos não são imputáveis aos funcionários que os praticam). 
 c) Tanto o modo de atuação do agente público quanto o modo de organizar, estruturar e 
disciplinar a Administração Pública, a fim de alcançar os melhores resultados, são aspectos 
a serem considerados na definição do princípio da eficiência. 
 d) Oprincípio da impessoalidade significa que a Administração Pública, em toda a sua 
atividade, está atrelada aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar. A 
Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. 
 e) Pelo princípio da legalidade, é exigida a ampla divulgação dos atos praticados pela 
Administração Pública direta e indireta, ressalvadas as hipóteses legais de sigilo. 
 
Questão 4: FUNDATEC - Proc (ALERS)/ALERS/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
A súmula vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal trata da vedação de nepotismo na 
nomeação de parentes para o exercício de cargo de direção, chefia ou assessoramento, 
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. NÃO é considerado ato de nepotismo a nomeação: 
 a) De irmão do administrador nomeante, servidor público estável, para o exercício de 
cargo em comissão. 
 b) De primo do administrador nomeante para o exercício de cargo em comissão. 
 c) De pai do administrador nomeante que já exercia cargo em comissão antes da edição 
da súmula. 
 d) De tio do administrador nomeante, para o exercício de cargo em comissão por via de 
nepotismo cruzado. 
 e) De filho do administrador nomeante, em razão da relação de confiança, para o 
exercício de cargo em comissão. 
 
Questão 5: IESES - NeR (TJ CE)/TJ CE/Remoção/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
Princípio inerente ao Estado democrático de direito e que está intimamente ligado à 
perspectiva de transparência, dever da administração pública e direito da sociedade. A 
sentença acima descreve qual princípio da administração pública? 
 a) Princípio da razoabilidade. 
 b) Princípio da publicidade. 
 c) Princípio da impessoalidade. 
 d) Princípio da eficiência. 
 
Questão 6: NUCEPE UESPI - Per (PC PI)/PC PI/Médico Legista/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
Em relação aos Princípios Gerais da Administração Pública, assinale a 
alternativa CORRETA. 
 a) Com base no Princípio da Legalidade, a Administração Pública não está proibida de agir 
além da lei. 
 b) Pelo Princípio da Moralidade, toda atuação da Administração deve ter como finalidade a 
satisfação do interesse público. 
 c) O Princípio da Publicidade exige transparência na atuação administrativa, não 
permitindo o controle da administração pública pelos administrados. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 d) A exigência de uma atuação ética por parte dos agentes da administração pública está 
ligada ao princípio da Impessoalidade. 
 e) Seguindo o Princípio da Eficiência, a Administração Pública reduz o controle das 
atividades-meio e privilegia a aferição de resultados, afastando a morosidade e 
desperdícios. 
 
Questão 7: UEG - Tec (Pref Iporá)/Pref Iporá/Enfermagem/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
O servidor público, no exercício de suas funções, poderá obrigar os particulares a fazer ou 
deixar de fazer, desde que exista 
 a) um regulamento prevendo tal obrigação. 
 b) uma vontade administrativa motivada. 
 c) uma determinação do seu superior. 
 d) um entendimento da sociedade. 
 e) uma lei que obrigue o particular. 
 
Questão 8: FGV - Ana Leg (ALERO)/ALERO/Administração/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
O princípio da legalidade na Administração Pública, reconhecido expressamente pela 
Constituição Federal, surge a partir do conceito de Estado de Direito, e tem, como 
decorrência, 
 a) a liberdade da administração pública para realizar tudo o que não é proibido por lei. 
 b) a obrigação do administrador público de fazer apenas o que está previsto em lei. 
 c) a impossibilidade de decisões de caráter discricionário por parte da administração 
pública. 
 d) a permissão da discriminação de indivíduos em prol da manutenção da lei. 
 e) a impedimento da irretroatividade da lei visando preservar a pretensão de direitos 
públicos. 
 
Questão 9: FGV - Ana Leg (ALERO)/ALERO/Engenharia Civil/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
Pela Lei nº 8.666/93, a licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a 
promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Ela deve ser processada e julgada em 
estrita conformidade com os princípios básicos da Administração Pública. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
O princípio que busca o descerramento oficial do ato administrativo para o conhecimento 
público, para a validade universal perante as partes e a terceiros e que, uma vez não 
atendido, deixa de produzir efeitos regulares, deixando o ato sujeito à invalidação, é o da 
 a) legalidade. 
 b) moralidade. 
 c) publicidade. 
 d) finalidade. 
 e) improbidade. 
 
Questão 10: CS UFG - Ass Tec Leg (CM GYN)/CM GYN/Assessor Geral/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
A obrigatoriedade de realização de concurso público para ocupar cargos efetivos na 
administração pública é diretamente derivada de qual princípio fundamental? 
 a) A impessoalidade. 
 b) A eficiência. 
 c) A publicidade. 
 d) A moralidade. 
 
Questão 11: QUADRIX - Fisc (CRMV AC)/CRMV AC/2018 
Assunto: Princípios expressos, explícitos ou constitucionais 
A respeito de Estado, governo, Administração Pública, organização administrativa da União, 
agentes públicos e poderes administrativos, julgue o próximo item. 
 
Com base no princípio da publicidade, a atuação do Poder Público deve ser acessível e 
transparente, sendo vedada, ainda que para resguardar a segurança da sociedade e do 
Estado, qualquer limitação relacionada à divulgação e ao acesso às informações estatais. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 12: CESPE - TJ (STM)/STM/Administrativa/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Acerca do direito administrativo, dos atos administrativos e dos agentes públicos, julgue o 
item a seguir. 
 
Em razão do princípio da tipicidade, é vedado à administração celebrar contratos 
inominados. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 13: FUNDATEC - Proc (ALERS)/ALERS/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
A evolução do Direito Administrativo no Estado Democrático de Direito permite afirmar ter 
ocorrido certa relativização do princípio da supremacia do interesse público. Sendo assim, é 
correto afirmar que um dos elementos inovadores que representa essa relativização é: 
 a) O princípio constitucional da legalidade. 
 b) A rescisão unilateral de contratos administrativos. 
 c) A intervenção na propriedade privada quando atendidos requisitos prévios previstos em 
lei. 
 d) As cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos. 
 e) O princípio da dignidade da pessoa humana. 
 
Questão 14: CESPE - AJ STJ/STJ/Administrativa/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
De acordo com os conceitos, valores e princípios éticos e morais, bem como com as 
disposições da Lei n.º 8.429/1992, julgue o item a seguir. 
 
A ideia de probidade administrativa equivale à de moralidade, na medida em que ambas se 
relacionam à honestidade na administração pública, sendo, por isso, exigidas do agente 
público a observância dos princípios éticos e a consciência dos valores morais. 
 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 15: FGV - APPGG (CGM Niterói)/Pref Niterói/Gestão Governamental/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Próximo do término da construção de um túnel que passa sob um morro onde existe uma 
grande comunidade,os peritos verificam que, em função do peso das casas, a construção 
desabaria. 
 
O governador do Estado, tomando ciência do fato, decide realizar a desapropriação de 100 
casas que se localizavam na encosta do morro, mesmo sofrendo duras críticas de grupos 
da população. 
 
Ao agir, pautando-se nos princípios da Administração Pública, o governador teve a sua 
decisão motivada, especificamente, pelo princípio 
 a) da autotutela. 
 b) da legalidade. 
 c) da especialidade. 
 d) da supremacia do interesse público sobre o privado. 
 e) da segurança jurídica. 
 
Questão 16: CESPE - Adv (EBSERH)/EBSERH/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
A respeito de danos causados a particular por agente público de fato (necessário ou 
putativo), julgue o item a seguir. 
 
Em razão do princípio da proteção da confiança, quando o dano for causado por 
funcionário público putativo, o Estado não responderá civilmente perante particulares de 
boa-fé. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 17: Com. Exam. (TRF 3) - JF TRF3/TRF 3/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
É obrigatória a aprovação prévia em concurso público para a ocupação de cargos e 
empregos públicos efetivos. Trata-se da realização do princípio da igualdade de acesso ao 
serviço público. Com base nesse enunciado, indique a afirmação CORRETA: 
 a) Limites de idade, sexo, altura e capacitação profissional devem ser estabelecidos em 
regulamento do concurso e não apenas no edital. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 b) Para que o candidato possa fazer jus às vagas reservadas aos portadores de 
deficiência, estas precisam necessariamente causar dificuldades no desempenho das 
funções do cargo disputado, em função da aplicação do princípio da congruência. 
 c) O princípio da igualdade de gênero impede que o edital de concurso público preveja a 
participação apenas de concorrentes de determinado sexo. 
 d) Conflita com o princípio da razoabilidade a eleição, como critério de desempate, do 
desempenho profissional anterior, relacionado com a titularidade do serviço para o qual se 
realiza o concurso. 
 
Questão 18: FUNRIO - Ass Tec Leg (ALERR)/ALERR/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
A Constituição Federal, no Artigo 37, preceitua que a Administração Pública obedecerá aos 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Também 
existem princípios que por nortearem a atividade administrativa, informam e fundamentam 
o Direito Administrativo. Um princípio do Direito Administrativo estabelece que a 
Administração Pública esteja obrigada a policiar, em relação ao mérito e à legalidade, os 
atos administrativos que pratica, cabendo assim retirar do ordenamento jurídico os atos 
inconvenientes e inoportunos e os ilegítimos. 
 
Trata-se do princípio da 
 a) autotutela. 
 b) indisponibilidade. 
 c) eficiência. 
 d) finalidade. 
 
Questão 19: IDECAN - Proc Prev I (IPC)/IPC/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
Preencha corretamente a lacuna: 
 
No direito administrativo, o princípio da _______________ permite que a Administração 
Pública anule seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque 
deles não se originam direitos, ou revogue-os, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial: 
 a) Indisponibilidade do interesse público. 
 b) Supremacia do interesse público. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 c) Proporcionalidade. 
 d) Autotutela. 
 
Questão 20: CESPE - ACE (TCE-MG)/TCE-MG/Direito/2018 
Assunto: Princípios implícitos, reconhecidos e infraconstitucionais 
Assinale a opção correta de acordo com os princípios implícitos ou reconhecidos da 
administração pública. 
 a) Segundo o primado do interesse público, cabe à administração rever os seus erros 
para restaurar a situação de regularidade. 
 b) O princípio da indisponibilidade exige que os serviços públicos não sejam 
interrompidos. 
 c) O princípio da precaução determina a observância da correção administrativa dentro da 
norma. 
 d) Com base no princípio da autotutela, a câmara municipal possui personalidade jurídica. 
 e) A segurança jurídica está em conferir certeza e estabilidade na relação da 
administração pública com os administrados. 
 
1) E 2) C 3) C 4) B 5) B 6) E 7) E8) B 9) C 10) A 11) Errado 12) Errado 13) E 
14) Certo15) D 16) Errado 17) D 18) A 19) D 20) E 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
 
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O Estado necessita estruturar seus órgãos, entidades e servidores públicos para que estes 
possam bem desempenhar suas atividades e atingir seus objetivos. Pra isso, o mesmo 
faz uso de algumas técnicas de organização estatal. 
 
Antes de estudarmos as técnicas, faz-se necessário que você, concurseiro, memorize o 
seguinte: 
 
a) a organização administrativa se dá, via de regra, por meio de lei 
(excepcionalmente, se dá por meio de decreto e outras normas inferiores); 
 
b) no âmbito federal, já existe norma que trata de estruturar e organizar a 
Administração Pública Federal, trata-se do Decreto-Lei nº 200/67 
(recepcionado pela atual CF/88 com status de “lei ordinária”); 
 
c) a Administração Pública se divide em Direta e Indireta; 
 
d) a atividade administrativa pode ser prestada por pessoas que não 
integram a Administração Pública (são eles os particulares 
concessionários e permissionários de serviços públicos); 
 
e) o Estado é considerado um ente personalizado, tanto no plano 
internacional quanto no plano interno (dentro do território nacional); 
 
f) Estado = União + estados-membros + DF + Municípios; 
 
g) são Entes Políticos: a União, os estados-membros, o DF e os Municípios; 
h) são Entes administrativos: as Autarquias, as Fundações Públicas (de 
Direito Público e de Direito Privado), as Empresas Públicas e as Sociedades 
de Economia Mista; 
 
i) Entidades Federativas = Entes Políticos = Pessoas Políticas; 
 
j) Entidades administrativas = Pessoas administrativas; 
 
k) todas as Pessoas Políticas são Pessoas Jurídicas de Direito Público; 
 
l) nem todas as Pessoas administrativas são Pessoas Jurídicas de Direito 
Público. Algumas delas são Pessoas Jurídicas de Direito Privado (é o caso 
das Fundações Públicas de Direito Privado, das Empresas Públicas e das 
Sociedades de Economia Mista); 
 
m) o que diferencia as Pessoas Políticas das Pessoas Administrativas é a 
capacidade que têm as primeiras de: 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
m.1) editar suas próprias leis, inovando a ordem jurídica (o que 
se denomina capacidade de autolegislação); 
 
m.2) organizar sua própria estrutura, por meio de normas 
estruturantes previstas numa Constituição ou numa Lei Orgânica 
(o que se denomina capacidade de auto-organização); 
 
m.3) possuir governo próprio (o que se denomina capacidade 
de autogoverno); 
 
n) como consequência da capacidade de legislar, as Pessoas Políticas 
podem criar Pessoas administrativas, que irão compor as suas respectivas 
Administrações Indiretas; 
 
o) os Entes Políticos e as Entidades administrativas podem ser divididos, 
internamente, em órgãos públicos; 
 
p) os Entes Políticos e as Entidades administrativas, por serem Pessoas 
Jurídicas, possuem o que se denomina Personalidade Jurídica. 
 
 
2. CONCEITUAÇÃO: CENTRALIZAÇÃO, DESCONCENTRAÇÃO E 
DESCENTRALIZAÇÃO. 
 
De início, esclareça-se que será abordada a forma de agir do Estado na via 
administrativa, isto é, não será tratado, em detalhes, da atuação política do Estado. A 
matéria política é destrinchada, com riqueza de detalhes, em Manuais de Direito 
Constitucional. 
 
Os conceitos de centralização e descentralização não são desconhecidos, por serem 
decorrentes da simples formação das palavras. Pensando na vidareal, sabemos 
que “pessoas centralizadoras” são aquelas que realizam as tarefas sem qualquer 
distribuição de parcela da atribuição a outras pessoas, ao passo que 
a “descentralização” pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas distintas. 
 
Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na centralização 
administrativa, é o próprio ente federativo quem age (a União, por exemplo). 
 
No caso, a União poderia agir por meio de um único órgão (centralização-
concentrada) ou de dois ou mais órgãos (centralização-desconcentrada). 
 
No entanto, no campo administrativo, a atuação centralizada por meio de um único 
órgão (concentrada) é de aplicação apenas teórica, haja vista as diversas atribuições 
constitucionais dos entes políticos. 
 
Por sua vez, na descentralização administrativa, o ente federativo não atua sozinho, 
repassando o exercício de parte de suas atribuições a outras pessoas, físicas ou jurídicas, 
conforme o caso. 
 
Por exemplo: a emissão de moeda compete constitucionalmente à União. Porém, no 
lugar de realizar a atribuição por meio de seus próprios órgãos (centralização), 
outorgou a competência à Casa da Moeda do Brasil (empresa pública, nova pessoa 
jurídica) (descentralização). 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
2.1. COMBINAÇÃO ENTRE OS FENÔMENOS 
 
Atenção, concurseiro! 
É interessante que você compreenda, pois, o seguinte: 
 
a) CENTRALIZAÇÃO CONCENTRADA: quando as 
competências são exercidas por uma única pessoa jurídica política, 
sem divisões internas. 
 
b) CENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRADA: quando as 
competências são atribuídas a uma única pessoa política, dividida 
internamente em órgãos. 
 
c) DESCENTRALIZAÇÃO CONCENTRADA: quando são 
atribuídas competências a outras pessoas jurídicas autônomas, 
distintas do ente político, sem que elas possuam divisões internas. 
 
d) DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRADA: quando são 
atribuídas competências a outras pessoas jurídicas autônomas, 
distintas do ente político, as quais são divididas internamente. 
 
Na atividade centralizada há órgãos públicos, os quais, ao fim, darão conta das tarefas 
de incumbência do Estado. A técnica administrativa pela qual se criam órgãos públicos 
é a denominada desconcentração, entendida como “uma distribuição interna de 
competências dentro da mesma pessoa jurídica”. 
 
A desconcentração, portanto, é uma técnica utilizada “interna corporis”, ou seja, 
ocorrida no interior de uma pessoa jurídica. 
 
Com a desconcentração, surgem novas áreas, repartições, todas desprovidas de 
personalidade jurídica. 
 
As tarefas ou atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de 
escalões superiores para escalões inferiores, dentro da pessoa jurídica (repartição 
pública). Por exemplo: 
 
• O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em Ministérios (entre 
outros órgãos), como da Saúde, da Previdência, da Cultura, dos Transportes, 
logo, em diversas áreas temáticas (desconcentração por matéria); 
 
• Os Tribunais Federais têm órgãos espalhados em Brasília, em Minas Gerais, no 
Piauí e no Acre. É a mesma pessoa jurídica, no caso, a União, só que as 
competências são realizadas por órgãos em bases geográficas distintas 
(desconcentração territorial ou geográfica); e 
 
• A Secretaria de Saúde de Divinópolis (Minas Gerais) é 
órgão subordinado hierarquicamente à Prefeitura, ambos, por sua vez, são 
órgãos da mesma pessoa jurídica, no caso do Município. É o que a doutrina 
denomina desconcentração por hierarquia. 
 
Fácil constatar que os órgãos não são pessoas jurídicas, ao contrário disso, são partes 
de uma pessoa, tal como os órgãos do corpo humano. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Ao contrário da desconcentração, NÃO HÁ na descentralização relação de 
hierarquia ou de subordinação, o que existe é um laço de vinculação, de controle 
finalístico ou de supervisão ministerial. 
 
Há uma característica comum em todos os tipos de descentralização de atividades 
administrativas; no caso, o Estado atribui à outra pessoa, física ou jurídica, a 
possibilidade de realizar algo. 
 
Na descentralização haverá pelos menos duas pessoas envolvidas: o descentralizador 
e o descentralizado. 
 
Comentou-se sobre a possibilidade de descentralização para pessoas físicas. Vamos 
detalhar isso um pouco melhor. 
 
A descentralização administrativa nem sempre é do Estado para o Estado (por exemplo: 
da União para autarquia, de Estado para empresa pública ou de Município para 
fundação). É possível, ainda, que as atribuições estatais sejam entregues a particulares; é 
o que a doutrina reconhece como descentralização por colaboração. 
 
Nesse caso, o Estado delegará serviços públicos a particulares: concessionárias, 
permissionárias e autorizatárias, conforme o caso. E, no caso de permissões e 
autorizações, estas podem ser formalizadas com pessoas físicas. 
 
Uma questão que se impõe é saber se o processo de desconcentração é possível 
dentro da descentralização. Vejamos. 
 
É plenamente possível que ocorra a desconcentração em uma entidade descentralizada. 
 
A criação de uma autarquia é exemplo de descentralização administrativa, pois nasce 
uma nova entidade da Administração Indireta. 
 
Ao se criar, no interior dessa autarquia, uma superintendência, uma gerência ou uma 
diretoria, todas essas unidades serão órgãos criados na entidade, a qual, portanto, 
desconcentra a atividade. 
 
Logo, é factível a desconcentração dentro do processo de descentralização. 
 
Por reforço, registra-se que na desconcentração há um vínculo de hierarquia a unir os 
órgãos integrantes de um Poder, o que não acontecerá na descentralização 
administrativa. A relação entre o ente político e a entidade descentralizada é baseada 
noutros instrumentos, como a supervisão Ministerial, no caso das entidades da Indireta 
ligadas ao Poder Executivo Federal. 
 
A desconcentração não fratura a unidade administrativa da Administração Pública. 
Diferente disso, a repartição interna tem como efeito aproximar o Estado do real 
“cliente” de suas atividades: o cidadão. Com efeito, com a existência de mais órgãos, ao 
menos em tese o cidadão deverá ser atendido com mais adequação, uma vez que, muito 
provavelmente, possuirá uma proximidade maior com a instituição pública. 
 
 
2.2. DIFERENÇAS ENTRE DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E 
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
O Brasil adota, enquanto forma de governo, a República; e, enquanto forma de estado, o 
Federalismo. 
 
O Estado Federal é marcado pela multiplicidade de ordens internas; há uma distribuição 
interna de poder por diferentes centros políticos, os entes federativos (União, Estados, 
DF e Municípios). 
 
Ocorre que essa descentralização é política (chamada de VERTICAL). 
 
A criação de um novo ente integrante da federação não será descentralização 
administrativa (conhecida como horizontal), mas sim política, já que a nova unidade é 
dotada de autonomia política. 
 
A característica fundamental da descentralização política é que o ente descentralizado 
exerce suas atribuições por meio de seu corpo legislativo. A capacidade legislativa, 
portanto, é a principal característica de diferenciação da descentralização política 
quando comparada com a administrativa. 
 
 
2.3. MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Com base na doutrina, são identificados quatro tipos de descentralização 
administrativa: por colaboração, por serviços, territorial e social. 
 
 
 DESCENTRALIZAÇÃO 
Por 
Colaboração 
Por 
Serviço/Técnico/Funcional 
Territorial Social 
 
 
 
A Descentralização por Colaboração se verifica quando a execução de um serviço 
público é transferida à pessoa jurídica de Direito Privado, ou mesmo à pessoa física, por 
meio de CONTRATO ou ATO ADMINISTRATIVO, conservando o Poder Público 
a titularidade do serviço. 
 
É o que ocorre, por exemplo, na concessão ou permissão de serviços públicos (formas 
de delegação de serviços públicos), cujoregramento é encontrado na Lei 8.987/95 (Lei 
Geral das concessões e permissões de serviços públicos). 
 
A Descentralização por Serviços, também denominada de descentralização funcional 
ou técnica, é aquela em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de Direito 
Público ou Privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de determinado 
serviço público. 
 
No Brasil, a descentralização por serviços dá-se exclusivamente por lei. 
 
Por vezes, a lei, diretamente, cria a entidade, correspondendo à figura das 
autarquias e das fundações públicas de Direito Público. 
 
Por outras, a lei autoriza a instituição, correspondendo às fundações públicas de direito 
privado; sociedades de economia mista; e empresas públicas. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Com relação às empresas estatais (mistas e empresas públicas), adianta-se que 
costumam ter dois campos de atuação: ora exploram atividades econômicas, em razão 
do que dispõe o art. 173 da CF/1988, sobretudo no seu §1º; ora são prestadoras de 
serviços públicos, nos termos do art. 175 da CF/1988. 
 
Essa antecipação é para revelar que, no caso de atividades 
econômicas exploradas pelo Estado, não há que se falar de descentralização 
funcional, uma vez que não há prestação de serviços públicos (a ECT é um exemplo 
de descentralização funcional ou por serviços, pois é prestadora de serviços 
públicos). 
 
Acrescenta-se que, para parte da doutrina nacional (que não prevalecerá nos 
concursos públicos), somente as autarquias são aplicações da descentralização por 
serviços. É que o pré-histórico Decreto-Lei 200/1967 define apenas a autarquia como 
entidade prestadora de serviço público típico do Estado. 
 
Porém, além das autarquias, foram criadas pessoas jurídicas por parte do Estado e a elas 
foram transferidas a titularidade e execução de serviços públicos. É o exemplo da ECT, 
prestadora de serviço público de correspondência postal, e da Infraero, prestadoras de 
serviços públicos aeroportuários. 
 
Antes de prosseguirmos, memorize esse quadro-resumo sobre a distinção entre 
a descentralização por serviços e por colaboração: 
 
 
Doutrinariamente, os conceitos de outorga e de delegação são inconfundíveis. 
 
A atribuição conjunta de titularidade e execução é chamada de OUTORGA. 
 
Agora, quando o Estado transfere apenas a execução, está-se diante da DELEGAÇÃO. 
 
Na Descentralização Territorial, uma entidade local, geograficamente delimitada, é 
dotada de personalidade jurídica própria, de Direito Público, com capacidade 
administrativa ampla. 
LEI 
ESPECÍFICA 
CRIA 
AUTORIZA 
Autarquia 
Fundações públicas 
de Direito Público 
Sociedade de Economia 
Mista 
Empresa Pública 
Fundações Públicas de 
Direito Privado 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
 
No Brasil, os territórios federais são incluídos nessa modalidade de descentralização. 
 
São integrantes da União, com a personalidade de Direito Público e capacidade 
administrativa genérica (não gozam de capacidade política). Daí, duas observações: 
 
a) Hoje não mais existem, no Brasil, os territórios, como foram os 
territórios de Roraima e Amapá (atuais Estados) e Fernando de 
Noronha (anexado ao Estado de Pernambuco). Contudo, há possibilidade 
de criação de novos territórios, por lei complementar federal, segundo 
estabelece o texto constitucional; 
 
b) Os territórios integram a União, não sendo, portanto, integrantes da 
Federação. Assim, territórios não são entes federativos ou políticos, mas 
sim meras entidades administrativas. Há aqueles que os classificam 
como autarquias da União. 
 
Em resumo: a descentralização política é uma técnica utilizada no processo de 
formação do ESTADO FEDERAL BRASILEIRO e foi ela que deu origem aos ENTES 
POLÍTICOS (cada um deles dotado de competências políticas). Já a descentralização 
administrativa é uma técnica administrativa utilizada para a criação dos ENTES 
ADMINISTRATIVOS (não de forma exclusiva, pois lembre-se dos particulares 
concessionários e permissionários que também recebem transferência de competências 
administrativas por meio de descentralização), sendo cada uma dessas entidades 
PESSOAS JURÍDICAS dotadas de competências administrativas. 
 
 
 
 
Por fim, uma forma menos comum em concursos públicos: a Descentralização 
SOCIAL. 
 
 DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL 
- Entidades local; 
 
- Geograficamente delimitada; 
 
- Dotada de personalidade 
jurídica própria; 
 
- Direito Público; 
 
- Capacidade Administrativa 
ampla 
Exemplo: Estados Unitários 
Impuros. 
 
- França 
- Portugal 
- Espanha 
Brasil: Territórios Federais 
 
- Não existe mais no Brasil; 
- Integram a União; 
- NÃO integram a Federação 
- NÃO gozam de capacidade 
política. 
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O Estado contemporâneo – de natureza gerencial – é caracterizado, essencialmente, 
pela existência de novos mecanismos de associação e parceria entre o Poder Público e a 
iniciativa privada. 
 
Rompe-se com a ideia de que o Estado deve, com os próprios órgãos e entidades, arcar 
com todas as atribuições públicas constitucionais e legais. Afasta-se, enfim, o 
pressuposto de que o Poder Público deva ser o executor direto dos serviços públicos. 
 
Nesse contexto, em razão, sobretudo, da escassez dos recursos públicos, o Poder 
Público busca na iniciativa privada, ora com fins lucrativos, ora sem fins lucrativos, a 
formalização de parcerias. 
 
Assim, para os serviços públicos industriais ou econômicos, geradores de renda (lucro), 
o Estado capta, na iniciativa privada, particulares, os quais assumirão o papel de 
concessionárias, permissionárias e autorizatárias (Descentralização por Colaboração). 
 
Agora, tratando-se de atividades públicas que são, paralelamente, desempenhadas pela 
iniciativa privada, sem fins lucrativos, como é o caso da saúde, educação e preservação 
ambiental, o Estado vem firmando parcerias com o Terceiro Setor. 
 
Nesse caso, as atividades públicas, antes desempenhadas por estruturas estatais, são 
repassadas para corpos não estatais (são paraestatais). 
 
Destacam-se os exemplos das Organizações Sociais (OS’s) e Organizações da 
Sociedade Civil do Interesse Público (OSCIP’s), em que o Estado, nessa ordem, 
formaliza contratos de gestão e termos de parceria. 
 
Com outras palavras, há a distribuição de competências entre pessoas jurídicas 
diversas (há descentralização) e com o objetivo não lucrativo (de cunho, 
portanto, social). Está-se, assim, diante da descentralização SOCIAL. 
 
 
3. ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 
A Administração Direta (União, Estado, Distrito Federal e Municípios) atua através de 
seus órgãos públicos. 
 
Para explicar essa “ficção jurídica”, que faz com que um ato praticado por uma 
pessoa física (agente público) seja atribuído e enseje a responsabilização do Estado, 
surgiram algumas teorias que serão vistas a seguir. 
 
TEORIA DO 
MANDATO 
TEORIA DA 
REPRESENTAÇÃO 
TEORIA DO 
ÓRGÃO 
Essa teoria era baseada 
em um instituto típico 
do Direito Civil: o 
contrato de mandato. 
 
Pelo contrato de 
mandato, o mandante 
confere, por meio de 
uma procuração, 
poderes a outra pessoa, 
o mandatário, para que 
A teoria da 
representação, 
também já superada, 
equiparava o Estado a 
uma pessoa incapaz e 
considerava o agente 
público como um 
representante do 
Estado, à semelhança 
de um representante 
de incapazes (como o 
A teoria do órgão foi 
elaborada na 
Alemanha, por Otto 
Gierke, e hoje é 
universalmente aceita 
pela doutrina e pela 
jurisprudência. 
 
De acordo com essa 
tese, o Estado (pessoa 
jurídica) manifesta 
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esta pratique 
determinados atos em 
nome do mandante e 
sob a responsabilidade 
deste. 
 
A principal crítica a 
essa tese, que a fez 
fracassar, foi o fato de 
não explicar como o 
Estado, que não tem 
vontade própria, 
poderia outorgar o 
mandato. 
 
 
tutor ou curador). 
 
Essatese não vingou 
pelo fato de não 
explicar como o 
Estado, que seria um 
incapaz, poderia 
outorgar validamente 
a sua própria 
representação. 
 
 
suas vontades por meio 
dos órgãos que 
integram a sua 
estrutura 
administrativa. 
 
Com efeito, quando os 
agentes que atuam 
nesses órgãos 
manifestam a sua 
vontade é como se o 
próprio Estado se 
manifestasse. 
 
É também chamada de 
Teoria da Imputação 
Volitiva. 
 
 
 
A teoria do órgão tem servido para justificar a validade dos atos praticados pelos 
denominados “funcionários de fato” (aqueles que foram irregularmente investidos em 
cargos, empregos ou funções públicas), como ocorre com o servidor público nomeado 
para um cargo de nível superior sem que tivesse a formação universitária exigida. 
 
Nessa hipótese, por serem considerados atos do órgão, os atos praticados por esse 
agente (por exemplo: a emissão de uma certidão) serão considerados válidos, 
independentemente de haver vícios na sua investidura no cargo, sendo ao Estado 
imputada a autoria dos atos. 
 
São três as TEORIAS QUE PRETENDEM EXPLICAR A NATUREZA 
JURÍDICA DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: 
 
a) TEORIA SUBJETIVA: os órgãos seriam os próprios agentes 
públicos. Assim, se desaparecesse o agente, o órgão deixaria de 
existir; 
 
b) TEORIA OBJETIVA: o órgão seria um conjunto de atribuições 
que não se confundem com os agentes públicos que as exercem, o 
que leva à acertada conclusão de que o desaparecimento do agente 
não implica a extinção do órgão; 
 
c) TEORIA ECLÉTICA (OU MISTA): essa concepção tenta 
conciliar as anteriores, afirmando que o órgão seria formado por 
dois elementos: o agente e o plexo de atribuições; 
 
 
3.1. CRIAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
A criação de órgãos públicos é justificada pela necessidade de especialização das 
funções estatais. 
 
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Assim, por exemplo, a Polícia Federal, órgão que compõe a estrutura da Administração 
Direta da União, dentre outras atribuições, é responsável e especializada em combater o 
tráfico internacional de drogas. 
 
É oportuno registrar que os órgãos existem tanto na estrutura das pessoas políticas 
(Administração Direta) quanto na estrutura das entidades da Administração Indireta. 
 
Nesse sentido, o art. 1.º, § 2.º, I, da Lei 9.784/1999, que trata do processo administrativo 
no âmbito da Administração Pública Federal, define órgão como “a unidade de atuação 
integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
indireta”. 
 
No âmbito da Administração Direta, a criação e a extinção de órgãos dependem de 
lei, conforme previsto no art. 48, XI, da Constituição Federal. 
 
No caso do Poder Executivo Federal, a competência para a iniciativa dessa lei é do 
Presidente da República (Chefe do Poder Executivo), o que se aplica também, por 
simetria, aos demais entes da federação. 
 
Com efeito, a criação ou extinção de órgãos pertencentes à estrutura dos Poderes 
Executivos dos municípios ou dos Estados depende de lei de iniciativa dos respectivos 
prefeitos ou governadores. 
 
No entanto, em que pese a necessidade de lei para criação de órgãos públicos na 
estrutura da administração direta, a disciplina da organização e funcionamento desta, 
desde que não impliquem aumento de despesa, podem ser veiculados em decreto 
(autônomo) do chefe do poder executivo (CF, 84, VI, “a”). 
 
Lembre-se também que a criação de órgãos públicos em demasia, de forma 
desnecessária, sem “racionalidade administrativa” é prejudicial, o que faz com que o 
serviço público se torne burocrático e ineficiente. 
 
3.2. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
Quanto à posição estatal (posição ocupada na escala governamental ou administrativa), 
os órgãos podem ser: independentes, autônomos, superiores ou subalternos. 
 
a) ÓRGÃOS INDEPENDENTES (ou órgãos primários do 
Estado): são aqueles previstos na Constituição e representativos dos 
Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Não sofrem 
qualquer tipo de subordinação hierárquica ou funcional, sujeitando-
se apenas aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. 
Incluem-se nessa categoria o Congresso Nacional, a Câmara dos 
Deputados, o Senado Federal, as Assembleias Legislativas, Câmaras 
de Vereadores, Presidência da República, Governadorias dos 
Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais, Tribunais 
Judiciários e Juízos singulares. Pelo alto grau de independência, 
conferido pela própria Constituição Federal, integram também essa 
categoria o Ministério Público, as defensorias públicas e os 
Tribunais de Contas; 
 
b) ÓRGÃOS AUTÔNOMOS: segundo HELY LOPES 
MEIRELLES, os órgãos autônomos estão “localizados na cúpula da 
Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e 
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diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia 
administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos 
diretivos”. A título de exemplo, são considerados órgãos autônomos 
os Ministérios, as Secretarias estaduais e municipais e a Advocacia-
Geral da União; 
 
c) ÓRGÃOS SUPERIORES: são aqueles que têm poder de 
direção, controle e decisão, mas estão sujeitos à subordinação e 
ao controle hierárquico de níveis superiores de chefia. Não possuem 
autonomia administrativa e financeira. Incluem-se nessa categoria, 
dentre outros, as procuradorias, as coordenadorias e as inspetorias; 
 
d) ÓRGÃOS SUBALTERNOS: são aqueles que possuem baixo 
poder decisório e cujas atribuições são de mera execução, a exemplo 
das seções de expediente, material, de portaria e de pessoal. 
 
 
Quanto à estrutura, os órgãos podem ser: simples ou compostos. 
 
a) ÓRGÃOS SIMPLES (OU UNITÁRIOS): são os constituídos 
por um único centro de competência, ou seja, sem subdivisões 
internas. O órgão simples não é aquele que tem apenas um agente 
lotado, mas o que não possui outro órgão incrustado em sua 
estrutura. Assim, pode existir um órgão simples com diversos cargos 
e agentes; 
 
b) ÓRGÃOS COMPOSTOS: são aqueles que reúnem em sua 
estrutura uma série de outros órgãos menores. É o caso, por 
exemplo, dos Ministérios ou de Secretarias de Estado, como uma 
Secretaria de Saúde, que tem em sua estrutura vários hospitais 
(outros órgãos). 
 
Quanto à atuação funcional, os órgãos se classificam em: singulares ou colegiados. 
 
a) ÓRGÃOS SINGULARES (OU UNIPESSOAIS): são aqueles 
que atuam e decidem por meio de um único agente, que reúne as 
qualidades de chefe e representante. Esses órgãos podem ter muitos 
outros agentes auxiliares, mas o que caracteriza sua unipessoalidade 
é o desempenho de sua função principal por um só agente investido 
como seu titular. O que ocorre, por exemplo, com a Presidência da 
República ou com as Governadorias dos Estados; 
 
b) ÓRGÃOS COLEGIADOS (OU PLURIPESSOAIS): são 
aqueles que atuam e decidem pela maioria da vontade de seus 
membros; como ocorre com as decisões proferidas pela composição 
plena dos Tribunais de Contas. 
 
 
Quanto à esfera de ação, os órgãos classificam-se em: 
 
a) CENTRAIS: exercem suas atribuições sobre todo o território 
nacional, estadual ou municipal, a exemplo dos Ministérios, 
Secretarias de Estado e Secretarias municipais. 
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b) LOCAIS: exercem suas atribuições apenas sobre parte do 
território, como as Delegacias Regionais da Receita Federal ou a 
Delegacia de Polícia de determinado município. 
 
 
Quanto às funções exercidas, os órgãos públicos classificam-se em: 
 
a) ATIVOS (expressam decisões estatais para cumprimento dos fins 
públicos); 
 
b) DE CONTROLE (fiscalizam e controlam a atividade de outros 
órgãos); 
 
c) CONSULTIVOS (órgãos de aconselhamento); 
 
d) VERIFICADORES (encarregados de perícias ou de 
conferências); 
 
e) CONTENCIOSOS (julgam situações controversas). 
 
3.3. DIFERENÇA DE ORGÃOS PÚBLICOS E PESSOAS JURÍDICAS 
 
Os órgãos públicos (Administração Direta) diferem das Pessoas Jurídicas 
(Administração Indireta) pelo seguinte: 
 
ÓRGÃO PÚBLICO PESSOA JURÍDICANão tem personalidade jurídica. Tem personalidade jurídica 
(de Direito Público ou de Direito 
Privado). 
 
É ente despersonalizado 
 
É ente personalizado 
Não é sujeito de direito 
 
É sujeito de direito 
Não tem patrimônio próprio 
 
Tem patrimônio próprio 
Não tem receita própria 
 
Tem receita própria 
Não pode celebrar contratos 
(com exceção dos contratos de 
gestão) 
 
Pode celebrar contratos 
Não possui capacidade processual 
(com exceção dos chamados órgãos 
independentes e autônomos - estes 
são detentores de uma “capacidade 
processual especial” denominada de 
personalidade judiciária, que lhes 
permite atuar em processos, em 
nome próprio, na condição de autor 
ou réu, desde que estejam na 
defesa de suas prerrogativas 
Possui capacidade processual 
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institucionais). 
 
Somente alguns têm CNPJ. 
 
Tem CNPJ 
 
 
 
4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DIRETA 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
INDIRETA 
Constituída pelos entes políticos. Constituída pelos entes 
administrativos. 
 
Presença de órgãos públicos Presença de órgãos públicos. 
 
Detentores de autonomia política Detentores de autonomia 
administrativa. 
 
Possuem poder de legislar Não possuem poder de legislar. 
 
Atividade adm. centralizada Atividade adm. Descentralizada. 
 
Centralização adm. Descentralização por serviços. 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA: corresponde aos órgãos que integram a estrutura das 
pessoas políticas, que exercem a atividade administrativa de forma centralizada. 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: corresponde às pessoas jurídicas criadas pelos 
entes federados, vinculadas às respectivas Administrações Diretas, cujo objetivo 
é exercer a função administrativa de forma descentralizada. 
 
4.1 CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
A criação ou autorização de pessoas jurídicas da Administração Indireta está submetida 
ao Princípio da Reserva Legal. Nesse contexto, como cada pessoa política possui 
autonomia para editar as suas próprias leis, podemos afirmar que é possível a 
existência da Administração Indireta no âmbito de todos os entes federados (União, 
estados-membros, DF e Municípios). 
 
É oportuno registrar que não há qualquer relação de subordinação hierárquica entre 
a entidade administrativa criada e o seu ente político criador. 
 
Todavia, apesar da autonomia (meramente administrativa) decorrente da personalidade 
jurídica própria, as entidades administrativas criadas não são absolutamente 
independentes; existe uma relação de vinculação entre a pessoa jurídica 
administrativa e o ente político que a criou, o que possibilita a este exercer um 
controle de natureza finalística sobre a atuação da entidade criada. 
 
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DECRETO-LEI: Nos literais termos do art. 4.º, inciso II, do Decreto-lei 200/1967, a 
administração indireta compreende apenas as autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
Dentre as entidades que compõem a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, algumas sempre 
se constituirão como pessoas jurídicas de direito público (autarquias), outras, sempre 
como pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e sociedades de 
economia mista), e, por fim, há aquelas entidades que admitem a constituição por um 
ou outro modelo – público ou privado (fundações públicas e consórcios públicos). 
 
No caso das pessoas administrativas de direito público, a lei cria diretamente a 
entidade, de modo que a sua existência e, por consequência, a aquisição de sua 
personalidade jurídica coincidem com a vigência da respectiva lei instituidora. 
 
No caso das pessoas administrativas de direito privado, a lei apenas autoriza a 
criação. Com efeito, a entidade somente passa a existir e adquirir personalidade jurídica 
quando, após a lei autorizadora, arquivados seus atos constitutivos no registro 
competente (que pode ser a junta comercial ou o registro civil da pessoa jurídica, 
conforme o caso). 
 
4.2. AUTARQUIAS 
 
4.2.1. INTRODUÇÃO 
 
Autarquia, cujo vocábulo é formado pela junção de duas expressões (autos - próprio 
+ arquia - direção), significa uma entidade que se comanda, que tem sua própria 
direção. 
 
A palavra expressa bem o sentido que se deve ter para as entidades da Administração: 
entidades autônomas (administrativamente). 
 
Sobre o tema, vejamos a definição constante no Decreto-Lei 200/1967 (inc. I do art. 5º): 
 
Um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
 
 
A definição é de 1967, mas é razoável. Todavia, omitiu-se a natureza da personalidade, 
que é de Direito Público. E não poderia ser diferente, porque as autarquias 
desempenham atividades exclusivas do Estado, sendo a personalidade de Direito 
Público a garantia de tratamento diferenciado. 
 
Note que o conceito do autor se aproxima do estabelecido no Decreto-Lei. Reforça-se 
que as atividades a serem desempenhadas pelas autarquias são típicas da Administração 
Pública. 
 
Isto, aliás, sempre despertou polêmica na doutrina: o que seriam tais atividades? Passa-
se, então, às características das autarquias, para melhor compreensão dos demais trechos 
do conceito. 
 
4.2.2. Características Gerais 
 
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O ponto de partida é estabelecer o que é “atividade típica” a ser desempenhada por uma 
autarquia. O conceito é variável, ou seja, depende do momento histórico vivido. 
 
Para ser mais claro: o que hoje é visto como atividade típica da Administração pode não 
o ser daqui a alguns anos. Um exemplo serve para ilustrar: em nosso país, prisões são 
administradas pelo Estado, pois, na média, as pessoas creditam essa atividade a um ente 
público. Já nos Estados Unidos da América, os estabelecimentos prisionais são 
verdadeiras empresas. Será que o nosso país um dia também fará isso? Isso dependerá 
do que se veja por atividade típica de Estado. Percebeu? 
 
Entretanto, o fato é que, para os concursos públicos, as autarquias desenvolvem 
atividades típicas da Administração, sejam lá quais forem essas no momento 
histórico atravessado. E mais: não se pode criar autarquia para exploração de atividade 
econômica, já que esta não é típica da Administração, mas sim do mercado. 
 
Eventualmente, qualquer entidade da Administração Pública poderia explorar 
atividades econômicas; mas, insiste-se que os fins que justificam a criação de uma 
autarquia não são as atividades econômicas, mas sim as atividades típicas da 
Administração. 
 
Noutras palavras: o INSS, que é uma autarquia federal, eventualmente pode 
“comercializar” um imóvel de sua propriedade, mas não seria isso (vender imóveis) que 
justificaria a criação do INSS. Para exploração de atividades econômicas deverão ser 
criadas outras espécies de entidades estatais, como sociedades de economia mista ou 
empresas públicas. 
 
De acordo com a CF/1988, as autarquias são as únicas entidades da Administração 
Indireta que “nascem” por lei, ou, mais precisamente, por lei específica. 
 
Observe o disposto no inc. XIX do art. 37 da Constituição: 
 
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. 
 
 
Destaca-se que a lei é ESPECÍFICA de CRIAÇÃO da autarquia ou 
de AUTORIZAÇÃO (também específica!) das demais entidades da Indireta. Ainda que 
o efeito prático seja o mesmo, pois sempre se exige a lei, tem-se que, juridicamente, a 
lei que cria é diferente da lei que autoriza. 
 
De fato, pode-se afirmar que a autarquia “nasce” com a Lei, enquanto as demais 
entidades da indireta estão “autorizadas a nascer”, dependendo de um ato posterior para 
que possam efetivamente funcionar, ou seja, para exercer os direitosinerentes à 
personalidade jurídica. 
 
E para a extinção da autarquia também é necessária a edição de lei específica. É assim 
por conta do princípio da simetria ou paralelismo das formas: se a Lei cria, a Lei 
extingue. Essa é a regra: o instrumento jurídico utilizado para a criação de algo deve ser 
idêntico ao da extinção. Entretanto, tal regra terá exceções, como na extinção de cargos 
públicos, os quais, embora sejam criados por lei, podem ser extintos, se vagos, por 
decretos (inc. VI do art. 84 da CF/1988), chamados doutrinariamente de autônomos. 
 
É digno de nota que as fundações públicas podem ser de Direito Público. 
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E, na visão do STF, as fundações de Direito Público equiparam-se às autarquias para 
todos os efeitos. Neste caso, a lei específica criará diretamente a fundação, sendo 
dispensável o registro do ato constitutivo no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, como 
condição para a aquisição de sua personalidade jurídica. 
 
O regime jurídico aplicável às autarquias é, predominantemente, o Direito Público, 
pois sempre há algo do Direito Privado aplicado àqueles que são regidos essencialmente 
pelo Direito Público. Exemplo: um cheque de uma autarquia é igual ao cheque de 
qualquer um de nós. Se não houver recursos na conta corrente, não vai ser pago. Ou 
seja, vale para o cheque da autarquia o Direito Privado, e não o Direito Público. 
 
De modo geral, o foro, ou seja, a justiça competente para julgar as causas em que as 
autarquias FEDERAIS sejam partes é a justiça FEDERAL (inc. I do art. 109 da CF). 
 
As autarquias possuem uma série de privilégios processuais, pois exercem atividades 
típicas de Estado, sendo enquadradas no conceito de Fazenda Pública. 
 
Por exemplo: as autarquias possuem prazo em dobro para todas as suas manifestações 
processuais (antes do novo CPC/2015, vigorava o prazo quádruplo para contestar), 
exceção feita às hipóteses listadas na legislação específica, como é o caso da Lei da 
Ação Popular, a qual prevê o prazo de 20 dias, prorrogável por igual período para 
contestar. 
 
Contam, ainda, com o duplo grau de jurisdição obrigatório (como regra), de modo que 
as sentenças contra as autarquias não produzirão seus efeitos antes de confirmadas por 
um Tribunal (órgão colegiado). 
 
Há, também, a questão dos débitos judiciais das autarquias. De regra, o pagamento é 
feito via precatórios. E o prazo prescricional de suas dívidas passivas é de cinco anos. 
 
De toda forma, cumpre destacar que tais prerrogativas processuais não são absolutas. 
 
O duplo grau ou reexame necessário, por exemplo, sofre restrição quando a condenação 
em desfavor da autarquia não ultrapassar, no âmbito da União (por exemplo), 1000 
salários mínimos (art. 496 do CPC/2015) e ou quando a decisão, por exemplo, estiver 
fundamentada em jurisprudência do STF ou em súmula de qualquer Tribunal Superior 
competente (§4º do art. 496 do CPC/2015). 
 
Em tais hipóteses, a autarquia, caso deseje, terá que interpor recurso voluntário, se 
quiser ver suas razões apreciadas na instância superior. 
 
As autarquias contam, também, com imunidade com relação aos impostos que 
porventura incidam sobre seu patrimônio, renda e serviços (§ 2º do art. 150 da 
CF/1988) vinculados a suas atividades essenciais. 
 
Note que tal imunidade não se refere à totalidade de tributos, mas sim 
aos impostos ligados às atividades essenciais das autarquias. 
 
Não é demais lembrar, também, que as autarquias são pessoas jurídicas de Direito 
Público. Logo, sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, típica dessas pessoas, por 
determinações constitucionais (§ 6º do art. 37 da CF/1988). 
 
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Por fim, no que diga respeito ao patrimônio, bens e rendas, como qualquer entidade da 
Indireta, a autarquia os têm em seu nome, dado possuírem personalidade jurídica 
própria. 
 
Os bens pertencentes às autarquias, aliás, são públicos, ante o que estabelece o Código 
Civil (art. 98), e sendo bens públicos, contam com as características inerentes a estes, 
como a impenhorabilidade e a imprescritibilidade. 
 
A seguir, uma síntese das principais prerrogativas extensíveis às autarquias e às 
fundações públicas (de Direito Público): 
 
• Imunidade tributária recíproca: não precisam pagar impostos (não é qualquer 
tributo, cuidado!) sobre o patrimônio, renda e serviços, relativamente às 
finalidades essenciais ou às que dela decorram. Por exemplo: autarquias não 
pagam IPTU de seus imóveis (ainda que alugados a terceiros); 
 
• Bens públicos não sujeitos à usucapião: qualquer bem público (especial, uso 
comum ou dominial) não está sujeito à aquisição prescritiva, ou seja, em razão do 
tempo de permanência; 
 
• As dívidas passivas (crédito em favor de terceiros) prescrevem em cinco anos; 
 
• As dívidas ativas (crédito em favor do Estado) têm execução por um processo 
especial – Lei 6.830/1980; 
 
• Os bens públicos são impenhoráveis, logo, o pagamento das dívidas passivas 
será feito mediante sistema de precatórios, a não ser que os débitos sejam de 
pequeno valor(dispensam, nesse caso, a inscrição em precatórios); 
 
• Os prazos nos processos no Judiciário são diferenciados: dobro para todas as 
manifestações, com ressalva para as hipóteses previstas na legislação específica; 
 
• Sujeitas ao duplo grau de jurisdição: se uma autarquia perde o processo em 
juízo singular, não precisa interpor recurso, porque o processo sobe, 
imediatamente, para o Tribunal competente (é o que se denomina de reexame 
necessário). No entanto, nem sempre isso ocorrerá imediatamente, pois, 
dependendo do valor (até 100 salários mínimos para os Municípios que não sejam 
sede de capital) e da existência de jurisprudência do STF ou Súmula de Tribunal 
Superior, se a autarquia pretender o reexame da matéria deverá interpor o recurso 
(leia-se: voluntário). 
 
4.2.3. Classificação 
 
A doutrina utiliza os mais diversos critérios para conceituar as autarquias. 
 
Serão abordados os mais recorrentes em concursos públicos. 
 
As TERRITORIAIS correspondem aos extintos territórios, que são meras 
unidades administrativas descentralizadas por área geográfica. 
 
Lembre-se de que Território não é pessoa política, mas sim autarquia geográfica da 
União. 
 
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Já INSTITUCIONAIS são as autarquias criadas pelas pessoas políticas, para o 
desempenho de atividades típicas destas pessoas, e descentralizadas por uma questão de 
especialidade. 
 
Note que o critério utilizado para tais autarquias não é o geográfico, mas sim o material 
(por tarefa), em uma espécie de especialização da entidade. 
 
Dentro do contexto das atividades típicas, o autor José dos Santos Carvalho Filho 
sugere as seguintes categorias: 
 
 
a) autarquias ASSISTENCIAIS: visam a promover auxílio a regiões 
menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim de 
diminuir as desigualdades regionais e sociais. Exemplos: a SUDENE – 
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste e a SUDAM – 
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia; 
 
b) autarquias PREVIDENCIÁRIAS: voltadas para a atividade de 
previdência social oficial. Exemplo: o INSS (Instituto Nacional do Seguro 
Social); 
 
c) autarquias CULTURAIS: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a 
UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro); 
 
d) autarquias PROFISSIONAIS (ou CORPORATIVAS): incumbidas da 
inscrição de certos profissionais e de fiscalização de suas 
atividades. Exemplo: CRM (Conselho Regional de Medicina) e CORECON 
(Conselho Regional de Economia). Registre-se que alguns autores e o STJ 
costumam se referir aos Conselhos como autarquias “sui generis”, afinal 
desempenham atividade típica de Estado (poder de polícia), mas não se 
vinculam a qualquer órgão ministerial. 
 
e) autarquias DE CONTROLE: nesta categoria estão as agências 
reguladoras, que, regularmente, possuem natureza autárquica. Tem a 
função primordial de controle sobre as pessoasque prestam serviços 
públicos ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões 
de serviços públicos. Exemplos: ANATEL (Agência Nacional de 
Telecomunicações) e ANP (Agência Nacional do Petróleo). 
 
f) autarquias ASSOCIATIVAS: são as “associações públicas”, ou seja, 
os consórcios públicos, regidos pela Lei nº 11.107/2005. Exemplo dos 
consórcios públicos intermunicipais e da Autoridade Pública Olímpica, 
esta criada pela Lei nº 12.396/2011, sob a forma de associação pública de 
natureza de autarquia em regime especial, integrando a Administração 
Indireta de cada um dos entes consorciados. 
 
g) autarquias ADMINISTRATIVAS: esta é uma categoria residual, a ser 
composta pelas entidades que se destinam a várias atividades 
administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da 
pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO 
(Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial) e 
BACEN (Banco Central do Brasil). 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Uma questão que se impõe é a classificação da ORDEM DOS ADVOGADOS DO 
BRASIL (OAB). 
 
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) é um caso todo particular. Na ADIN 
3026/DF, o STF assim se posicionou: 
 
Não procede a alegação de que a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB sujeita-se aos 
ditames impostos à administração pública direta e indireta. A OAB não é uma 
entidade da administração indireta da União. A Ordem é um serviço público 
independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no 
direito brasileiro. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que 
se tem referido como ‘autarquias especiais’ para pretender-se afirmar equivocada 
independência das hoje chamadas ‘agências’. Por não consubstanciar uma entidade da 
administração indireta, a OAB não está sujeita a controle da administração, nem a 
qualquer das suas partes está vinculada. (...) Improcede o pedido do requerente no 
sentido de que se dê interpretação conforme o art. 37, II, da Constituição do Brasil 
ao caput do art. 79 da Lei 8.906, que determina a aplicação do regime trabalhista aos 
servidores da OAB. Incabível a exigência de concurso público para admissão dos 
contratados sob o regime trabalhista pela OAB. Princípio da moralidade. Ética da 
legalidade e moralidade. Confinamento do princípio da moralidade ao âmbito da ética 
da legalidade, que não pode ser ultrapassada, sob pena de dissolução do próprio 
sistema. 
 
Note que a Suprema Corte não chega a ponto de dizer que a Ordem não é um Conselho, 
mas afirma com clareza que a OAB é ímpar, isto é, não há ninguém que se ponha ao 
lado da Ordem, a qual, então, deve ser compreendida como um serviço público 
independente. 
 
Na visão do STF, a OAB não é autarquia! 
 
Não se deve confundir, ainda, as autarquias corporativas com as instituições do 
‘Sistema S’, os serviços sociais autônomos, como SEBRAE, SENAI, APEX e ABDI. 
Tal Sistema integra o Terceiro Setor. 
 
 
4.3. EMPRESAS ESTATAIS (EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADESDE 
ECONOMIA MISTA) 
 
4.3.1. INTRODUÇÃO 
 
De início, esclareça-se que o conceito de empresa estatal ou governamental não 
coincide com o de empresa pública. Empresa estatal é gênero, que comporta as 
espécies: sociedades de economia mista, empresas públicas e outras empresas 
controladas direta ou indiretamente pelo Estado. 
 
Vejamos o que diz o texto constitucional (inc. XVII do art. 37 da CF): 
 
 
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, 
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, 
e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. 
 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
O destaque não consta do original, servindo para que você perceba que podem existir 
outras empresas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público e que não são 
enquadradas no conceito de empresa pública ou sociedade mista. 
 
Enfim, o gênero “empresa estatal” é bastante abrangente, envolvendo toda e qualquer 
empresa controlada pelo Estado. 
 
O autor José dos Santos Carvalho Filho aponta, ainda, empresas nas quais o Estado 
participa de modo minoritário, por questões afetas à política econômica. Nesse caso, 
não se tem uma empresa estatal, mas uma mera participação, um investimento do 
Estado. 
 
Assim, pode-se concluir que nem toda empresa que o Estado venha a participar do 
capital integrará a Administração Pública. 
 
Com relação às empresas públicas, dispõe o Decreto-Lei 200/1967 (inc. II do art. 5º): 
 
Entidade de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e 
capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica 
que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência 
administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
 
 
O conceito, no entanto, tem algumas arestas a serem efetuadas. Vejamos: 
 
1ª - É informado que as empresas públicas “serão” criadas por lei. Atualmente, isso 
não está correto, porque o art. 37, inc. XIX, da CF/88, dispõe que são 
apenas autorizadas por lei; 
 
2ª - Informa-se, ainda, que a entidade se destina tão só à exploração de atividade 
econômica. Entretanto, existem muitas empresas públicas que prestam serviços 
públicos, como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a INFRAERO, o 
METRÔ-SP. Nesse contexto, vejamos julgado do STF (ADPF 46/DF): 
 
O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o envio de 
correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado 
– não consubstancia atividade econômica em sentido estrito. Serviço postal é serviço 
público. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas 
espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de 
atividade econômica em sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. 
A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de 
privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no 
âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. A Constituição do 
Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o 
correio aéreo nacional (artigo 21, inciso X). O serviço postal é prestado pela Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, empresa pública, entidade da 
Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 
1.969. É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação 
dos serviços públicos, do regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração 
de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado. A Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade na 
prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. 
Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos 
importam em que essa atividade seja desenvolvida sob o privilégio, inclusive, em regra, 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
o da exclusividade. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada 
improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretação conforme a Constituição ao 
artigo 42 da Lei n. 6.538 para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas 
no artigo 9º desse ato normativo. 
 
Acerca das sociedades de economia mista (SEM), o Decreto-Lei 200/1967, em seu art. 
5º, conceitua-a como: 
 
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da administração 
indireta. 
 
Vale aqui o apontamento feito com relação às empresas públicas: sociedades mistas 
também podem ser prestadoras de serviços públicos. Vejamos (STF ADI 1642/DF): 
 
Distinçãoentre empresas estatais prestadoras de serviço público e empresas estatais 
que desenvolvem atividade econômica em sentido estrito. (...). As sociedades de 
economia mista e as empresas públicas que explorem atividade econômica em sentido 
estrito estão sujeitas, nos termos do disposto no § 1º doart. 173 da Constituição do 
Brasil, ao regime jurídico próprio das empresas privadas. (...). O § 1º do art. 173 da 
Constituição do Brasil não se aplica às empresas públicas, sociedades de economia 
mista e entidades (estatais) que prestam serviço público. 
 
 
4.3.2. Características Gerais 
 
De início, registre-se que a instituição tanto das sociedades mistas quanto das empresas 
públicas depende de prévia autorização em lei específica: como a lei 
é autorizativa de criação, serão necessários atos posteriores para que tais entidades 
possam ser consideradas, efetivamente, criadas. 
 
Tais atos posteriores, que vão possibilitar o funcionamento das sociedades de mista e 
das empresas públicas, não são objeto de estudo do Direito Administrativo, mas sim do 
Direito Civil, razão pela qual não serão aqui explorados. 
 
De qualquer forma, tenha atenção para o fato de que empresas governamentais ou 
entidades empresariais do Estado não “nascem” com a lei, mas tão só são 
AUTORIZADAS. E, por simetria, a extinção de tais entidades necessitará de lei 
autorizativa. 
 
Quanto à natureza jurídica, ambas são pessoas jurídicas de Direito Privado, com 
derrogações parciais, no entanto, de normas de Direito Público, afinal devem, por 
exemplo, realizar concursos públicos para a seleção de seus empregados e licitações 
para contratação de seus fornecedores. 
 
Tais deveres (de licitar e de realizar concursos para seleção de pessoal) são derivados de 
normas públicas, razão pela qual os doutrinadores afirmam que no caso de tais entidades 
há um hibridismo (mistura). E aqui faz toda diferença a atividade exercida por tais 
entidades. 
 
Quando exploradoras de atividade econômica, prevalecerá o Direito Privado. Por 
outro lado, quando prestadoras de serviços públicos, a predominância será do Direito 
Público. Nesse contexto, vejamos trecho de julgado do STF (RE 599628/DF): 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista 
que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como objetivo 
distribuir lucros aos seus acionistas. 
 
 
Destaca-se que a exploração de atividade econômica pelo Estado por intermédio de suas 
entidades da Administração Indireta, de acordo com a CF/1988, deve ser feita por 
sociedades de economia mista e empresas públicas, ou por subsidiárias destas. Mais 
uma vez, vale citar o texto constitucional (§ 1º do art. 173): 
 
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia 
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os 
princípios da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a 
participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 
 
Ainda sobre o tema, dispõe a CF/1988 (§ 2º do art. 173): 
§ 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de 
privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
 
 
Essa vedação alcança somente as empresas públicas e sociedades de economia 
mista exploradoras de atividades econômicas, e não as prestadoras de serviços 
públicos. Estas podem gozar de privilégios fiscais, quando não competirem com 
empresas privadas. Noutras palavras, quando o Estado explora atividades econômicas, 
submete-se às regras gerais do mercado. 
 
Uma questão que tem sido corrente nos concursos públicos é conhecer em que situações 
as empresas governamentais poderão gozar de imunidade tributária de impostos. 
 
De pronto, esclareça-se que não há imunidade tributária recíproca condicionada para 
as entidades empresariais interventoras no domínio econômico. Porém, o STF, no RE 
363412/BA, fixou o entendimento de que a imunidade recíproca de impostos alcança as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos 
de natureza monopolística. 
 
Um bom exemplo para o concurso público é o da ECT. A Empresa de Correios e 
Telégrafos (Correios) é prestadora de serviços públicos - serviços postais -, os quais, na 
visão do STF, são exclusivos do Estado. 
 
Não há, portanto, paralelo no setor privado, não há concorrência entre a ECT e outros 
do setor, e, bem por isso, o Supremo considerou os bens da ECT impenhoráveis, 
autorizou o pagamento por meio de precatórios e lhe estendeu a imunidade tributária de 
impostos. Para José dos Santos Carvalho Filho, a decisão do STF é aceitável, pois o 
serviço público monopolizado não causará prejuízos ao mercado. 
 
Mais uma vez, vejamos o § 1º do art. 173 da CF: 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia 
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (...) 
 
 
O dispositivo constitucional dispõe que LEI estabelecerá o estatuto jurídico próprio das 
sociedades de economia mista e empresas públicas que explorem atividades 
econômicas ou que prestem serviços. Essa é uma norma de eficácia limitada, ou seja, 
que fica a depender, para a produção completa de seus efeitos, da edição de lei. E a 
referida lei ainda não foi editada. Por isso, muitas incertezas surgem a partir daí, em 
especial se sociedades mistas e empresas públicas que explorem atividade econômica se 
submetem (ou não) ao processo falimentar (obrigação de natureza comercial). 
 
No que se refere à forma jurídica, há relevante diferença entre tais instituições: todas 
as sociedades de economia mista são Sociedades Anônimas (S/A). Já as empresas 
públicas podem assumir qualquer configuração admitida no direito, inclusive ser S/A. 
 
Com efeito, há algumas empresas públicas constituídas sob a forma jurídica de S/A, 
como a Caixa Econômica Federal (CEF). Contabilmente, há críticas quanto a isso: não 
faria muito sentido uma empresa que tem seu capital limitado (somente capital público 
formará o capital da empresa pública) adotar a forma de S/A. 
 
Mas o caso da CEF é emblemático, porque as normas do setor bancário determinam que 
todo banco seja uma S/A; e a CEF, mesmo sendo uma ‘caixa’ (agente financeiro oficial 
do sistema de habitação), é um banco. Logo, tem de ser S/A! 
 
A concessão de um ou outro privilégio seria aceitável nesse caso em virtude da 
inexistência de ameaça ao mercado e da ausência do risco de abuso do poder 
econômico. Com efeito, se o serviço é monopolizado, por força de alguma estratégia 
especial do Estado, não há regime de competitividade e nem se pode considerar 
propriamente o serviço executado como atividade econômica stricto sensu, esta sim 
suscetível de exercício pelas empresas privadas em geral (...). 
 
Toda sociedade mista é sempre uma S/A; já as empresas públicas podem ser 
constituídas sob essa ou qualquer outra forma jurídica admitida. 
 
 
Quanto à composição do capital social, nas sociedades de economia mista, a maioria 
das ações com direito a voto é do Estado, não havendo, portanto, a integralidade de 
capital público. Já nas empresas públicas, o capital social tem de ser 100% Público. 
 
Impõe-se desvendar se os 100% do capital das empresas públicas são provenientes de 
uma única pessoa ou se, para a integralização, admite-sea composição de dois ou mais 
entes públicos. Vejamos o que dispõe o art. 5º do Decreto-Lei 900/69: 
 
 
Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será 
admitida, no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de 
direito público interno bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
A leitura do dispositivo nos permite concluir pela viabilidade da existência de diversas 
origens PÚBLICAS de capital. Nesse caso, a empresa pública terá dois ou mais sócios, 
sendo chamada de PLURIPESSOAL. 
 
Todavia, o capital integralizado tem que ser 100% PÚBLICO, ainda que oriundo de 
entidades da Administração Indireta, sendo este um dos traços distintivos em relação 
às sociedades de economia mista. 
 
Para reforçar o aprendizado, cite-se o caso da TERRACAP, que é empresa pública do 
Distrito Federal, mas que conta com integralização de capital na ordem de 49% por 
parte da União. A doutrina assevera que mesmo uma sociedade de economia mista 
poderia participar da formação do capital de uma empresa pública, dado ser também 
uma instituição da Administração Pública. 
 
Ser pluripessoal, no entanto, é uma exceção. Não há muitos exemplos atuais 
(TERRACAP e HEMOBRAS, por exemplo). A regra é que as empresas públicas 
sejam UNIPESSOAIS, enfim, quando um só ente é responsável pela integralização de 
capital. É o caso da Empresa de Pesquisa Energética e da Caixa Econômica Federal, em 
que os capitais foram integralizados exclusivamente pela União. 
 
No que tange ao regime de pessoal, vigora, de regra, o regime celetista, o que, 
obviamente, não afasta o princípio do concurso público (inc. II do art. 37). 
 
Abre-se um parêntese para esclarecer que a exigência do concurso público não dá aos 
empregados públicos direito à estabilidade, conforme tem asseverado o STF, uma vez 
que tal instituto é próprio daqueles que ocupam cargos efetivos (art. 41 da CF/88). Por 
outro lado, por exercerem suas atividades laborais em instituições estatais, tais 
empregados têm direito de ver sua demissão motivada, dado que tal desligamento se 
equipara a um ato administrativo, o qual deve ser devidamente justificado (RE 
589998/PI). 
 
Esclareça-se que nem todos aqueles que trabalham em sociedades de economia mista e 
empresas públicas serão, estrito senso, empregados públicos regidos pela CLT. Há uma 
situação muito própria: a dos dirigentes. 
 
Estes não são meros empregados, pois, juridicamente, possuem responsabilidade muito 
maior. Também não são ocupantes de cargos comissionados, pois estes dizem respeito 
aos órgãos da Administração Direta, autarquias e fundações. 
 
Em verdade, os dirigentes de sociedades de economia mista e empresas públicas são 
considerados empresários. 
 
Conforme o STF não cabe ao legislativo aprovar o nome dos dirigentes das empresas 
empresariais do Estado, para que, só então, os chefes de Executivo possam nomeá-los. 
 
Com relação ao foro competente para julgamento das causas, façamos a leitura dos 
trechos abaixo: 
 
- Nas causas em que seja parte Empresa Pública FEDERAL, competência 
da Justiça Comum Federal (inc. I do art. 109 da CF/88); 
 
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, 
competência da Justiça Comum Estadual (Súmula/STF 556); e 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, 
competência da Justiça Comum Federal, quando a União intervém como 
assistente ou opoente (Súmula/STF 517). 
 
O Federal, em destaque, serve para apontar que as empresas estaduais e municipais 
terão suas ações ordinárias processadas e julgadas regularmente pela Justiça Comum 
Estadual. 
 
Cabe a lembrança de que nem todas as causas serão julgadas pela Justiça Comum, há 
litígios de competência da Justiça Especializada (no caso, do Trabalho). Por exemplo: 
caso a ação judicial tenha por intuito discutir a relação centrada no contrato de trabalho 
do empregado, a competência será da justiça especializada, qual seja, a Justiça do 
Trabalho. 
 
Assim, ações judiciais movidas por empregados de sociedades de economia mista e 
de empresas públicas serão julgadas pela Justiça do Trabalho. 
 
Outro caso interessante diz respeito à licitação promovida por sociedades de economia 
mista federal. Em caso concreto, o STJ entendeu que, na hipótese, seria competência da 
Justiça FEDERAL o processo a apreciação de eventual mandado de 
segurança (Conflito de Competência 71843/PE). 
 
Em tal situação, deve-se levar em conta a POSIÇÃO da autoridade coatora (a que 
responderá pela decisão). Por conseguinte, tratando-se de um dirigente de entidade 
FEDERAL, ainda que se cuide de sociedade mista, o foro competente será o da Justiça 
Federal. 
 
E por falar em Mandado de Segurança (MS), esclareça-se ser possível a interposição de 
Mandado de Segurança contra atos dos dirigentes de tais entidades, quando praticados 
na qualidade de autoridade pública. Nesse contexto, é a Súmula 333 do STJ: 
 
Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por 
sociedade de economia mista ou empresa pública. 
 
 
Em idêntica trilha, os atos referentes a concursos públicos realizados por sociedades 
mistas e empresas públicas são considerados atos de autoridade, e, portanto, 
questionáveis via MS. Esse é o entendimento do STJ no REsp 1186517/RJ. 
 
Por outro lado, não caberá o MS quando o ato for de mera gestão econômica, ou seja, 
quando a entidade não estiver investida em prerrogativas públicas. Assim tem se 
posicionado a doutrina e a jurisprudência nacionais. 
 
No que se refere aos bens pertencentes às empresas estatais, pela estrita definição do 
Código Civil (art. 98), seriam estes PRIVADOS. Vejamos: 
 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
 
 
Empresas estatais não são pessoas de direito público. Logo, seus bens, pela estrita 
definição do Código Civil, são privados. Contudo, no campo doutrinário, há distinção 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
se a estatal é interventora no domínio econômico (exemplo do Banco do Brasil) ou 
prestadora de serviços públicos (exemplo da Infraero). 
 
Se prestadoras de serviços públicos, o regime de bens é diferenciado, ou seja, os bens 
afetados à prestação dos serviços contarão com a proteção própria dos bens públicos. E, 
nesse caso, são caracterizados pela impenhorabilidade, imprescritibilidade e outras 
garantias próprias aos bens definidos legalmente como públicos. 
 
Por fim, um quadro resumo sobre os principais traços distintivos entre as SEM e as EP: 
 
 
 Entidades 
Federais 
SEM EP 
Composição 
do capital 
Maioria das ações com 
direito a voto do Estado 
100% capital 
público (1) 
Formação 
societária 
Sempre S/A Qualquer forma 
admitida em direito (2) 
Foro 
de julgamento 
Justiça Comum 
Estadual (3) 
Justiça Comum 
Federal (4) 
 
 
(1) O primeiro detalhe é que se exige 100% de capital público e não de 100% de 
patrimônio público. O segundo é um reforço de que as empresas públicas podem 
serpluripessoais, ou seja, pode ser constituída com vários sócios, por exemplo: uma 
autarquia, um município, e, em tese, até mesmo uma sociedade de economia mista. 
Nesse caso, basta a sociedade de economia mista integralizar a parte pública de seu 
capital, assim, continuaremos a ter 100% de capital PÚBLICO. 
 
(2) A formação societária nem sempre será um traço distintivo, já que a EP pode 
assumir qualquer configuração admitida em lei, como Sociedade Anônima, 
oportunidade que se igualará à SEM. 
 
(3) As sociedades de economia mista federais, estaduais e municipais têm o foro de 
julgamento na Justiça Comum Estadual. No entanto, temos uma exceção, tratando-se 
de SEM federais – Súmula 517 do STF: as sociedades de economia mista só têm foro 
na Justiça Federalquando a União intervém como assistente ou opoente. 
 
(4) A Administração Direta, autárquica e empresas públicas FEDERAIS têm foro de 
julgamento na Justiça Comum Federal. No entanto, para as empresas públicas 
municipais e estaduais, o foro de julgamento é a Justiça Comum Estadual. 
 
4.4.3. SUBSIDIÁRIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A subsidiária é a “filial” cujo controle e gestão são atribuídos às entidades da 
Administração Indireta do Estado. Estas são as entidades primárias (ou de primeiro 
grau); e as subsidiárias são as entidades secundárias (ou de segundo grau), enfim, 
controladas por uma entidade integrante da Administração Indireta. 
 
O inc. XX do art. 37 da CF/1988 dispõe: 
 
Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das 
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer 
delas em empresa privada. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Não há dúvida, portanto, de que a criação de subsidiárias depende de autorização 
legislativa. Todavia, cumpre trazermos rápidos esclarecimentos quanto ao que se pode 
entender por “subsidiária”. 
 
A expressão “subsidiária” é autoexplicativa, quer se referir à sociedade controlada por 
outra. Sobre o tema, o art. 243, §2º, da Lei 6.404/1976 assim conceitua sociedade 
controlada: 
 
Art. 243. (...) 
§ 2º Considera-se controlada a sociedade na qual a controladora, diretamente ou 
através de outras controladas, é titular de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo 
permanente, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos 
administradores. 
 
 
Acontece que, em termos administrativos, a história é diferente. O inciso XVII do art. 
37 da CF/88 estabelece: 
 
Art. 37. (...) 
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, 
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e 
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. 
 
 
É possível perceber, claramente, que os conceitos de controlada e de subsidiária são 
distintos. Afinal qual seria a lógica Constitucional de mencionar dois nomes, no 
lugar de apenas um, caso não fossem diferentes? 
A subsidiária, diferentemente das controladas pelo Estado, tem seu nascimento 
dependente de lei, nos termos do inc. XX do art. 37 da CF/1988: 
 
Art. 37. (...) 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das 
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer 
delas em empresa privada. 
 
 
Com a edição da lei autorizativa, inicia-se o controle da subsidiária pela entidade da 
Administração Indireta, diferentemente de outras empresas, em que o controle advém da 
aquisição de ações em número suficiente. 
 
Em síntese: as subsidiárias, embora do gênero controladas, com estas não se 
confundem, haja vista serem criadas por entidades da Administração Indireta. Por 
exemplo: o fato de o BNDES Participações S/A adquirir ações de outras empresas, não 
quer dizer que passem a integrar a Administração Indireta, afinal o investimento é 
temporário, sem interesse de o Estado manter o controle por prazo indeterminado. 
 
Outro quesito de interesse é saber se a sociedade de economia mista (p. ex.: Petrobrás 
– primeiro grau), ao constituir uma subsidiária integral, está a criar 
automaticamente uma sociedade de economia mista de segundo grau? 
 
Automaticamente, não! 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Para que a entidade criada seja considerada sociedade de economia mista, a lei deve 
atribuir essa qualidade à subsidiária. 
 
O fato de uma empresa ser subsidiária de uma sociedade de economia mista indica 
apenas que não é controlada diretamente por entidade política, de forma que, dentro 
dessa categoria, podemos encontrar, além das empresas governamentais de 2º grau, 
outra mera sociedade empresarial. 
 
Sobre o tema, o STF tem decidido que, mesmo que o Poder Público detenha a maioria 
do capital da empresa, esta não poderá ser considerada automaticamente como 
sociedade de economia mista, afinal de contas, não é suficiente qualquer fato jurídico, 
mas sim o advento de lei autorizativa nesse sentido. 
 
Por fim, é digna de nota a interpretação do trecho constitucional: “depende de 
autorização legislativa, EM CADA CASO, a criação de subsidiárias”. Uma leitura 
apressada levaria o concursando ao entendimento equivocado de que a autorização 
legislativa deva ser de natureza específica. 
 
É digno de nota que as “subsidiárias” são, na maior parte das vezes, confundidas 
com “partes” das entidades empresariais do Estado. No entanto, o texto constitucional 
autoriza a existência de tais figuras jurídicas nas autarquias e fundações. Vejamos: 
 
Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das 
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer 
delas em empresa privada. 
 
 
 
4.4. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
 
4.4.1. INTRODUÇÃO 
 
De plano, assinale-se que as fundações, de que ora se trata, são as públicas, ou seja, as 
constituídas pelo Estado. Apesar de um tanto evidente, isso deve ser dito para evitarmos 
confusão, porque, na iniciativa privada, são comuns as fundações criadas por 
particulares. Sobre o tema, dispunha o art. 62 do CC/2002: 
 
 
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou 
testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e 
declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. 
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins religiosos, morais, 
culturais ou de assistência. 
 
 
Os grifos não constam do texto original, servindo-nos para esclarecer: 
 
1o – A figura do instituidor: é o sujeito que entrega patrimônio (bens 
livres) para a criação da entidade. Isso pode ser feito ainda em vida 
(escritura pública) ou “post mortem” (testamento); 
 
2o – Os fins a serem atingidos pela fundação: podem ser vistos como 
sociais, já que são religiosos, morais, culturais ou de assistência. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
A doutrina criticava a restrição das áreas de atuação das Fundações, afinal, o rol não 
esgota todas as atividades sociais atreladas à satisfação dos direitos fundamentais. Por 
esta razão, o dispositivo foi alterado pela Lei nº 13.151/2015, passando à seguinte 
redação: 
 
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por 
escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, 
especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a 
maneira de administrá-la. 
 
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para 
fins de: 
I – assistência social; 
II – cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
III – educação; 
IV – saúde; 
V – segurança alimentar e nutricional; 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e 
promoção do desenvolvimento sustentável; 
VII – pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias 
alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e 
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e 
científicos; 
VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos 
direitos humanos; 
IX – atividades religiosas. 
 
O inciso IV do art. 5º do Decreto-Lei 200/1967 define a fundação pública como: 
 
 
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, 
criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que 
não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
 
 
De partida, perceba que está bem claro na norma que as fundações não podem ter 
intuito lucrativo. Isso, aliás, dentre as entidades da Administração Indireta, só é 
possível para sociedades mistas e empresas públicas,entidades empresariais do Estado. 
 
Conceitualmente, note que o decreto afirma que as atividades a serem desenvolvidas 
pelas Fundações não exigem que tenham de ser órgãos ou entidades de Direito 
Público. E deve ser assim, pois, caso precisassem da natureza de Direito Público, 
necessariamente, deveriam ser constituídas sob a forma de autarquia. Há inclusive um 
grupo de fundações que serão chamadas de “autárquicas”, pelas razões a seguir 
demonstradas. 
 
4.4.2. Características Gerais 
 
O primeiro ponto a se destacar – e que é o de maior controvérsia na doutrina – é 
a natureza da personalidade jurídica das fundações. No Decreto-Lei 200/1967, as 
fundações públicas possuem personalidade jurídica de Direito Privado. Ocorre que a 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
doutrina majoritária admite a existência de fundações com personalidade de Direito 
Público. 
 
Além disso, conforme entendimento do STF (RE 101126/RJ), caso uma fundação 
pública seja dotada de personalidade jurídica de Direito Público, constituirá uma 
“espécie” do gênero autarquia. Essa última afirmativa, apesar de feita pelo Supremo, 
vem recebendo críticas da doutrina. 
 
Com efeito, dizer que uma fundação pública é espécie de autarquia equivale a 
reconhecê-la como autarquia. De toda forma, ainda que objeto de severas críticas 
doutrinárias, a matéria deve ser incorporada para fins de concurso público. E essas 
fundações, públicas de Direito Público, passaram a ser chamadas pela doutrina 
de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais. 
 
Portanto, considerando a posição do STF, temos que as fundações de Direito Público, 
haja vista a natureza autárquica, serão criadas diretamente por lei. E, por exclusão, as 
estatais de Direito Privado serão apenas autorizadas por lei. 
 
Ocorre que a CF/1988 (inc. XIX do art. 37) não revela a natureza jurídica das 
fundações, e, bem por isso, se for afirmado em prova que “fundações têm sua criação 
autorizada em lei”, acate o quesito como correto. Só deve haver preocupação quanto ao 
processo “diferenciado” das fundações públicas de Direito Público, isso, porém, se a 
ilustre banca organizadora citar expressamente. 
 
Em conformidade com §3º do art. 5o do Decreto-Lei 200/1967, as fundações públicas de 
Direito Privado adquirem sua personalidade com a inscrição da escritura pública de 
sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas. Enfim, a lei autoriza a 
instituição, e o Registro consolida o início da personalidade jurídica. 
 
Outra decorrência da natureza jurídica das fundações é quanto ao regime jurídico que 
lhes é aplicável. Se forem de Direito Público, haverá o predomínio das normas 
publicísticas, afinal se trata de uma autarquia. Se forem de Direito Privado, predominará 
tal regime jurídico, com derrogações parciais, no entanto, de normas de Direito Público. 
Perceba que, nesse último caso, há um hibridismo quanto ao regime jurídico, pois 
apesar de Direito Privado, devem, por exemplo, fazer concursos públicos para 
selecionar seus empregados. 
 
E, por falar em regime de pessoal, temos que o regime jurídico do pessoal das 
fundações de Direito Público é o estatutário, que, no caso federal, é o previsto na Lei 
8.112/90. Contudo, para as fundações de Direito Privado, o regime é o celetista, com a 
contratação de empregados públicos. 
 
No que se refere à Justiça competente para julgamento das causas das fundações, 
cabe a separação segundo a natureza jurídica da entidade. Se a fundação federal é 
pública de Direito Público, aplicam-se as regras atinentes às autarquias federais; logo, as 
ações ordinárias serão julgadas na Justiça Federal. Vejamos trecho de decisão do STF 
(RE 215741/SE): 
 
Fundação Pública – Autarquia – Justiça Federal. 
 
1. A Fundação Nacional de Saúde, que é mantida por recursos orçamentários oficiais 
da União e por ela instituída, é entidade de direito público. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
2. Conflito de competência entre a Justiça Comum e a Federal. Artigo 109, I, da Const. 
Federal. Compete à Justiça Federal processar e julgar ação em que figura como parte 
fundação pública, tendo em vista sua natureza jurídica conceitual assemelhar-se, em 
sua origem, às autarquias. 
 
3. Ainda que o art. 109, I da Const. Federal não se refira expressamente às fundações, 
o entendimento desta Corte é o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime 
administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas espécie do 
gênero autarquia. 
 
Apenas atenção ao fato de que a FUNASA, citada no julgado, é fundação de direito 
PÚBLICO. Para as fundações privadas, o foro competente para julgamento das causas 
será a Justiça Comum Estadual. 
 
Retomemos a leitura da Constituição Federal (inc. XIX do art. 37): 
 
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. 
 
 
Observe que a Constituição exige LEI COMPLEMENTAR para definir a ÁREA DE 
ATUAÇÃO das fundações. Note que não é autorização de criação, mas sim área de 
atuação. O legislador constituinte fez isso para que se tratasse, em separado, do que 
cabe às fundações realizar, de maneira a se promover um debate específico, em termos 
legislativos, do que estas podem e devem fazer. 
 
Quanto às prerrogativas processuais relativas a prazos de contestação, recursos e 
duplo grau obrigatório de jurisdição, conforme aponta José dos Santos Carvalho 
Filho, “deve entender-se que não incidem sobre as fundações governamentais de direito 
privado, mas apenas sobre as fundações de direito público por serem espécies de 
autarquias”. 
 
Ou seja, tais prerrogativas são referentes apenas às fundações autárquicas. 
 
A questão que se impõe é saber se, das prerrogativas estatais, as fundações públicas de 
Direito Privado gozam de imunidade tributária recíproca de impostos. 
 
Quanto aos privilégios tributários, a lógica é diferente. O §2º do art. 150 da CF/1988 
menciona apenas “fundações”, sem distinguir, na espécie, se são de Direito Público ou 
de Direito Privado. 
 
Logo, para o STF, a imunidade é aplicável a todas as fundações instituídas e mantidas 
pelo Poder Público, independente se de direito público ou privado. 
 
Relativamente ao regime de bens, tem-se que a natureza dos bens das fundações varia 
conforme a natureza jurídica de tais entidades. Se de Direito Público, seus bens são 
públicos; se de Direito Privado, seus bens são privados, os quais, se voltados à prestação 
de serviços públicos, contarão com a proteção da ordem jurídica, tal como decidido, 
pelo STF, no caso da ECT, em que se reconheceu a impenhorabilidade dos bens 
públicos. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Por fim, a questão do controle por parte do Ministério Público. Esse é um aspecto 
peculiar das fundações, pois o art. 66 do Código Civil prevê que o Ministério Público 
fiscalizará as fundações, onde estas estiverem situadas. 
 
 
AUTARQUIA 
 
 
 
FUNDAÇÃO 
PÚBLICA (DE 
DIR.PÚBLICO) 
 
 
FUNDAÇÃO 
PÚBLICA (DE 
DIR.PRIVADO) 
 
EMPRESA 
PÚBLICA 
 
SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA 
Pessoa jurídica de 
direito 
público 
 
(tem 
personalidade 
jurídica própria) 
 
Pessoa jurídica de 
direito 
público 
 
(tem 
personalidade 
jurídica própria) 
 
Pessoa jurídica de 
direito 
privado 
 
(tem 
personalidade 
jurídica própria) 
 
Pessoa jurídica de 
direito 
privado 
 
(tem 
personalidade 
jurídica própria) 
 
Pessoa jurídica de 
direito 
privado 
 
(tem 
personalidade 
jurídica própria) 
 
Ente 
administrativo 
da 
Adm. Indireta 
 
Ente 
administrativo 
da 
Adm. Indireta 
Ente 
administrativo 
da 
Adm. Indireta 
Ente 
administrativo 
da 
Adm. Indireta 
Ente 
administrativo 
da 
Adm. Indireta 
Possui 
autonomia 
administrativa 
 
Possui 
autonomia 
administrativa 
Possui 
autonomia 
administrativa 
Possui 
autonomiaadministrativa 
Possui 
autonomia 
administrativa 
Detentor de 
capacidade de 
auto-
administração 
 
(autonomia 
gerencial) 
 
Detentor de 
capacidade de 
auto-
administração 
 
(autonomia 
gerencial) 
 
Detentor de 
capacidade de 
auto-
administração 
 
(autonomia 
gerencial) 
 
Detentor de 
capacidade de 
auto-
administração 
 
(autonomia 
gerencial) 
 
Detentor de 
capacidade de 
auto-
administração 
 
(autonomia 
gerencial) 
 
Possui Possui Possui Possui Possui 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
patrimônio 
próprio 
 
(autonomia 
patrimonial) 
 
patrimônio 
próprio 
 
(autonomia 
patrimonial) 
patrimônio 
próprio 
 
(autonomia 
patrimonial) 
patrimônio 
próprio 
 
(autonomia 
patrimonial) 
patrimônio 
próprio 
 
(autonomia 
patrimonial) 
Possui 
receita 
própria 
 
(autonomia 
orçamentária) 
 
Possui 
receita 
própria 
 
(autonomia 
orçamentária) 
Possui 
receita 
própria 
 
(autonomia 
orçamentária) 
Possui 
receita 
própria 
 
(autonomia 
orçamentária) 
Possui 
receita 
própria 
 
(autonomia 
orçamentária) 
Criada e 
extinta 
por meio de 
lei (ordinária) 
específica 
Criada e 
extinta 
por meio de 
lei (ordinária) 
específica 
Autorizada a sua 
criação e extinção 
por meio de 
lei (ordinária) 
específica 
 
Autorizada a sua 
criação e extinção 
por meio de 
lei (ordinária) 
específica 
Autorizada a sua 
criação e extinção 
por meio de 
lei (ordinária) 
específica 
Lei criadora 
(basta sua 
vigência) 
 
Lei criadora 
(basta sua 
vigência) 
Lei autorizadora 
+ 
Decreto do Chefe 
do Executivo 
+ 
Registro em 
cartório/junta 
comercial 
Lei autorizadora 
+ 
Decreto do Chefe 
do Executivo 
+ 
Registro em 
cartório/junta 
comercial 
Lei autorizadora 
+ 
Decreto do Chefe 
do Executivo 
+ 
Registro em 
cartório/junta 
comercial 
 
Nunca exerce 
atividade 
econômica 
(sem fins 
lucrativos) 
Nunca exerce 
atividade 
econômica 
(sem fins 
lucrativos) 
Nunca exerce 
atividade 
econômica 
(sem fins 
lucrativos) 
Pode exercer 
atividade 
econômica 
Pode exercer 
atividade 
econômica 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Desempenha 
atividades 
típicas 
da Adm. Pública 
Desempenha 
atividades atípicas 
da Adm. Pública 
(de interesse 
social) 
 
Desempenha 
atividades atípicas 
da Adm. Pública 
(de interesse 
social) 
Presta serviços 
públicos 
ou 
explora atividade 
econômica 
Presta serviços 
públicos 
ou 
explora atividade 
econômica 
Pratica 
atos 
administrativos 
Pratica 
atos 
administrativos 
Pratica 
atos 
regidos pelo 
Direito Privado 
Pratica 
atos 
regidos pelo 
Direito Privado 
Pratica 
atos 
regidos pelo 
Direito Privado 
 
Celebra 
contratos 
administrativos 
Celebra 
contratos 
administrativos 
Celebra 
contratos 
regidos 
pelo 
Direito Privado 
Celebra 
contratos 
regidos 
pelo 
Direito Privado 
Celebra 
contratos 
regidos 
pelo 
Direito Privado 
 
Seus bens são 
públicos e 
dotados de 
prerrogativas 
públicas. 
São, pois, 
impenhoráveis, 
inalienáveis 
e imprescritíveis. 
 
Seus bens são 
públicos e 
dotados de 
prerrogativas 
públicas. 
São, pois, 
impenhoráveis, 
inalienáveis e 
imprescritíveis. 
 
 
Seus bens são 
privados. 
Porém, 
terão as mesmas 
prerrogativas 
inerentes aos bens 
públicos (apesar 
de serem 
privados). 
Isso porque tais 
bens são 
empregados 
diretamente na 
prestação de 
serviço público 
(sua destinação é 
Seus bens são 
privados. 
 
Via de regra, 
não são 
dotados de 
prerrogativas 
públicas. 
São, pois, 
penhoráveis, 
alienáveis e 
prescritíveis. 
 
No entanto, 
Seus bens são 
privados. 
 
Via de regra, 
não são 
dotados de 
prerrogativas 
públicas. 
São, pois, 
penhoráveis, 
alienáveis e 
prescritíveis. 
 
No entanto, 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
pública). 
 
os bens 
empregados 
diretamente na 
prestação de 
serviço público 
terão as mesmas 
prerrogativas 
inerentes aos bens 
públicos (apesar 
de serem 
privados). 
Isso por conta da 
sua destinação 
pública. 
os bens 
empregados 
diretamente na 
prestação de 
serviço público 
terão as mesmas 
prerrogativas 
inerentes aos bens 
públicos (apesar 
de serem 
privados). 
Isso por conta da 
sua destinação 
pública. 
 
Seu pessoal é 
estatutário 
(titulares de 
cargos públicos), 
via de regra. 
 
A contratação 
celetista é medida 
excepcional. 
Seu pessoal é 
estatutário 
(titulares de 
cargos públicos), 
via de regra. 
 
A contratação 
celetista é medida 
excepcional. 
 
Seu pessoal é 
celetista 
(ocupantes de 
empregos 
públicos). 
Seu pessoal é 
celetista 
(ocupantes de 
empregos 
públicos). 
Seu pessoal é 
celetista 
(ocupantes de 
empregos 
públicos). 
 
Sujeita à 
controle 
finalístico 
 
(supervisão 
ministerial) 
 
Sujeita à 
controle 
finalístico 
 
(supervisão 
ministerial) 
 
Sujeita à 
controle 
finalístico 
 
(supervisão 
ministerial) 
 
Sujeita à 
controle 
finalístico 
 
(supervisão 
ministerial) 
 
Sujeita à 
controle 
finalístico 
 
(supervisão 
ministerial) 
 
Possui os 
privilégios 
processuais da 
Fazenda Pública. 
Possui os 
privilégios 
processuais da 
Fazenda Pública. 
Não possui os 
privilégios 
processuais da 
Fazenda Pública. 
Somente as que 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que possuem os 
Somente as que 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que possuem os 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
São eles: 
a) prazo em dobro 
para todas as suas 
manifestações 
processuais 
b) dispensa do 
adiantamento 
do pagamento das 
custas e despesas 
processuais 
c) dever de 
intimação pessoal 
d) foro privativo 
(varas da Fazenda 
Pública) 
e) duplo grau de 
jurisdição 
obrigatório 
(reexame 
necessário) 
nas decisões 
desfavoráveis 
que condenem 
ao pagamento de 
valor acima de 
1.000 salários 
mínimos (União), 
acima de 500 
salários mínimos 
(estados-
membros) e acima 
de 100 salário 
mínimos 
(municípios) 
f) desnecessidade 
de anexar 
procuração do 
representante 
 privilégios 
processuais da 
Fazenda Pública. 
privilégios 
processuais da 
Fazenda Pública. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
legal 
 
Sofrem controle 
do: 
a) Tribunal de 
Contas 
b) Poder 
Legislativo 
c) Poder Judiciário 
 
Sofrem controle 
do: 
a) Tribunal de 
Contas 
b) Poder 
Legislativo 
c) Poder Judiciário 
 
Sofrem controle 
do: 
a) Tribunal de 
Contas 
b) Poder 
Legislativo 
c) Poder Judiciário 
 
Sofrem controle 
do: 
a) Tribunal de 
Contas 
b) Poder 
Legislativo 
c) Poder Judiciário 
 
Sofrem controle 
do: 
a) Tribunal de 
Contas 
b) Poder 
Legislativo 
c) Poder Judiciário 
 
Exemplos: 
INSS, 
INCRA, 
DNOCS, 
IBAMA, 
IPHAN, 
BACEN, INMETRO, 
SUDAM, 
SUDENE, 
CREA, CRO, CRM, 
ANP, 
ANATEL, 
ANEEL, 
ANTAQ, 
ANVISA, 
ANA, 
ANAC, 
ANS, 
ANTT, 
ANCINE, 
CVM, 
AGÊNCIA 
Exemplos: 
FUNAI, 
FUNASA, PROCON, 
IBGE, ENAP, 
FUNARTE, 
FUNDAÇÃO 
BIBLIOTECA 
NACIONAL, 
FUNCEP, 
FUNDAÇÃO DA 
CASA POPULAR, 
FUNDAÇÃO BRASIL 
CENTRAL, IPEA, 
FUNDAÇÃO PADRE 
ANCHIETA RÁDIO 
E TV EDUCATIVAS, 
FUNDAÇÃO DO 
ESTADO DE SÃO 
PAULO 
MANTENEDORA 
DE RÁDIO E TV 
CULTURA, CNPQ. 
 
Exemplos: 
FUNPRESP-EXE, 
FUNPRESP-JUD. 
Exemplos: 
BNDES, 
ECT, 
EMBRAPA, 
INFRAERO, 
RADIOBRAS, CASA 
DA MOEDA DO 
BRASIL, 
EMPRESA 
BRASILEIRA DE 
SERVIÇOS 
HOSPITALARES, 
EMPRESA DE 
PESQUISA 
ENERGÉTICA, 
SERPRO. 
 
Exemplos: 
PETROBRÁS, 
BANCO DO BRASIL, 
TELEBRAS, 
ELETROBRAS, 
FURNAS, 
HOSPITAL 
NOSSA SENHORA 
DA CONCEIÇÃO. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
ESPACIAL 
BRASILEIRA. 
 
Possui 
imunidade 
tributária 
(relativa a 
impostos sobre o 
seu patrimônio, 
renda ou seus 
serviços 
vinculados às 
finalidades 
essenciais)Possui 
imunidade 
tributária 
(relativa a 
impostos sobre o 
seu patrimônio, 
renda ou seus 
serviços 
vinculados às 
finalidades 
essenciais) 
 
Possui 
imunidade 
tributária 
(relativa a 
impostos sobre o 
seu patrimônio, 
renda ou seus 
serviços 
vinculados às 
finalidades 
essenciais) 
 
Somente as 
prestadoras de 
serviços públicos 
possuem 
imunidade 
tributária 
(relativa a 
impostos sobre o 
seu patrimônio, 
renda ou seus 
serviços 
vinculados às 
finalidades 
essenciais) 
 
Somente as 
prestadoras de 
serviços públicos 
possuem 
imunidade 
tributária 
(relativa a 
impostos sobre o 
seu patrimônio, 
renda ou seus 
serviços 
vinculados às 
finalidades 
essenciais) 
 
Pagamento de 
seus débitos via 
precatórios 
judiciais 
 
Pagamento de 
seus débitos via 
precatórios 
judiciais 
 
Seus débitos 
não estão 
sujeitos ao regime 
de precatórios 
judiciais. 
 
Somente os 
débitos das que 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que 
estão sujeitos ao 
regime de 
precatórios 
judiciais. 
 
Somente os 
débitos das que 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que 
estão sujeitos ao 
regime de 
precatórios 
judiciais. 
 
A execução de 
seus créditos 
ocorre por meio 
de ação de 
execução fiscal. 
 
A execução de 
seus créditos 
ocorre por meio 
de ação de 
execução fiscal. 
 
A execução de 
seus créditos 
não ocorre 
por meio de ação 
de execução fiscal. 
 
A execução dos 
créditos somente 
das que são 
prestadoras de 
serviços públicos é 
que ocorre por 
meio de ação de 
execução fiscal. 
 
A execução dos 
créditos somente 
das que são 
prestadoras de 
serviços públicos é 
que ocorre por 
meio de ação de 
execução fiscal. 
 
Seus débitos Seus débitos Seus débitos Somente os 
débitos das que 
Somente os 
débitos das que 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
estão 
sujeitos a 
prescrição 
quinquenal. 
 
estão 
sujeitos a 
prescrição 
quinquenal. 
 
não estão 
sujeitos a 
prescrição 
quinquenal. 
 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que estão sujeitos 
a prescrição 
quinquenal. 
 
são prestadoras de 
serviços públicos é 
que estão sujeitos 
a prescrição 
quinquenal. 
 
Compete à 
justiça federal 
processar e julgar 
as causas em que 
as autarquias 
federais 
forem 
interessadas 
(exceto as de 
falência, acidentes 
de trabalho e as 
sujeitas à 
Justiça Eleitoral e 
à Justiça do 
Trabalho). 
 
Compete à 
justiça federal 
processar e julgar 
as causas em que 
as fundações 
autárquicas 
federais 
forem 
interessadas 
(exceto as de 
falência, acidentes 
de trabalho e as 
sujeitas à 
Justiça Eleitoral e à 
Justiça do 
Trabalho). 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as fundações 
governamentais 
federais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça federal 
processar e julgar 
as causas em que 
as empresas 
públicas 
federais 
forem 
interessadas 
(exceto as de 
falência, acidentes 
de trabalho e as 
sujeitas à 
Justiça Eleitoral e à 
Justiça do 
Trabalho). 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as sociedades de 
economia mista 
federais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as autarquias 
estaduais e 
municipais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as fundações 
autárquicas 
estaduais e 
municipais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as fundações 
governamentais 
estaduais e 
municipais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as empresas 
públicas estaduais 
e municipais 
forem 
interessadas. 
 
Compete à 
justiça estadual 
processar e julgar 
as causas em que 
as sociedades de 
economia mista 
estaduais e 
municipais 
forem 
interessadas. 
 
 
 
Cabe à lei 
complementar 
definir as áreas de 
Cabe à lei 
complementar 
definir as áreas de 
 
 
 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
----------------------- 
sua atuação 
(art. 37, XIX, 
CF/88) 
sua atuação 
(art. 37, XIX, 
CF/88) 
 
 
----------------------- 
 
----------------------- 
Sujeitas à 
fiscalização pelo 
Ministério Público 
Sujeitas à 
fiscalização pelo 
Ministério Público 
(não a do art. 66 
do Código Civil) 
Sujeitas à 
fiscalização pelo 
Ministério Público 
(não a do art. 66 
do Código Civil) 
 
Sujeitas à 
fiscalização pelo 
Ministério Público 
Sujeitas à 
fiscalização pelo 
Ministério Público 
 
Regime de seu 
pessoal: 
a)obrigatoriedade 
de realização de 
concurso público 
b) proibição de 
acumulação de 
cargos, empregos 
ou funções 
públicas 
c) remuneração 
dos servidores 
sujeita 
ao teto 
constitucional 
d) direito à 
estabilidade 
e) regime próprio 
de previdência 
social (RPPS) 
 
Regime de seu 
pessoal: 
a)obrigatoriedade 
de realização de 
concurso público 
b) proibição de 
acumulação de 
cargos, empregos 
ou funções 
públicas 
c) remuneração 
dos servidores 
sujeita 
ao teto 
constitucional 
d) direito à 
estabilidade 
e) regime próprio 
de previdência 
social (RPPS) 
 
Regime de seu 
pessoal: 
a)obrigatoriedade 
de realização de 
concurso público 
b) proibição de 
acumulação de 
cargos, empregos 
ou funções 
públicas 
c) remuneração 
dos servidores 
sujeita 
ao teto 
constitucional 
d) não têm 
direito à 
estabilidade 
e) regime geral de 
previdência social 
(RGPS) 
 
Regime de seu 
pessoal: 
a)obrigatoriedade 
de realização de 
concurso público 
b) proibição de 
acumulação de 
cargos, empregos 
ou funções 
públicas 
c) remuneração 
dos servidores 
não está 
sujeita ao teto 
constitucional, 
exceto quando 
receberem 
recursos da União, 
dos estados, DF e 
Municípios para 
pagamento da 
remuneração do 
pessoal e despesas 
de custeio em 
geral 
d) não têm 
direito à 
estabilidade 
Regime de seu 
pessoal: 
a)obrigatoriedade 
de realização de 
concurso público 
b) proibição de 
acumulação de 
cargos, empregos 
ou funções 
públicas 
c) remuneração 
dos servidores 
não está 
sujeita ao teto 
constitucional, 
exceto quando 
receberem 
recursos da União, 
dos estados, DF e 
Municípios para 
pagamento da 
remuneração do 
pessoal e despesas 
de custeio em 
geral 
d) não têm 
direito à 
estabilidade 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
e) regime geral de 
previdência social 
(RGPS) 
 
e) regime geral de 
previdência social 
(RGPS) 
 
Sua 
responsabilidade 
civil é objetiva 
(sem 
comprovação de 
culpa) 
Sua 
responsabilidade 
civil é objetiva 
(sem comprovação 
de culpa) 
Sua 
responsabilidade 
civil é objetiva 
(sem comprovação 
de culpa) 
As que são 
prestadoras de 
serviços públicos 
possuem 
responsabilidade 
civil objetiva 
(sem comprovação 
de culpa). 
 
As que são 
exploradoras de 
atividade 
econômica 
possuem 
responsabilidade 
civil subjetiva (com 
comprovação de 
culpa). 
As que são 
prestadoras de 
serviços públicos 
possuem 
responsabilidade 
civil objetiva 
(sem comprovação 
de culpa). 
 
As que são 
exploradoras de 
atividade 
econômica 
possuem 
responsabilidade 
civil subjetiva (com 
comprovação de 
culpa). 
 
O Estado é 
responsável 
subsidiário pela 
quitação da 
condenação 
indenizatória. 
O Estado é 
responsável 
subsidiário pela 
quitação da 
condenação 
indenizatória. 
O Estado é 
responsável 
subsidiário pela 
quitação da 
condenação 
indenizatória. 
O Estado é 
responsável 
subsidiário pela 
quitação da 
condenação 
indenizatória 
(somente nas que 
são prestadoras de 
serviços públicos). 
O Estado é 
responsável 
subsidiário pela 
quitação da 
condenação 
indenizatória 
(somente nas que 
são prestadoras de 
serviços públicos). 
 
Não está 
sujeita à 
Lei de Falências 
(Lei nº 
11.101/2005) 
Não está 
sujeitaà 
Lei de Falências 
(Lei nº 
11.101/2005) 
Não está 
sujeita à 
Lei de Falências 
(Lei nº 
11.101/2005) 
Não está 
sujeita à 
Lei de Falências 
(Lei nº 
11.101/2005) 
Não está 
sujeita à 
Lei de Falências 
(Lei nº 
11.101/2005) 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
 
QUESTÕES 
Questão 1: FUNRIO - Ass CI (CGE RO)/CGE RO/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
Bruna, advogada, recebe consulta sobre a complexa organização do Estado e verifica que a 
mesma permite um grande número de classificações. Ao elaborar parecer sobre o tema 
aponta que, no concernente à estrutura, podem ser classificados os órgãos públicos em: 
 a) autônomos e principais. 
 b) políticos e pessoais. 
 c) vagos e estruturais. 
 d) simples e compostos. 
 e) especiais e subalternos. 
 
Questão 2: FCC - TJ TRT6/TRT 6/Administrativa/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
As unidades de atuação denominadas órgãos públicos 
 a) integram a estrutura da Administração pública direta, mas não da Administração 
pública indireta, cujos plexos de competência denominam-se entidades. 
 b) integram a estrutura da Administração pública direta e da indireta e não têm 
personalidade jurídica, ao contrário das entidades. 
 c) têm personalidade jurídica própria e distinta da entidade que integram. 
 d) não têm personalidade jurídica própria, quando integram a estrutura da Administração 
pública direta, mas são unidades de atuação, da Administração indireta, dotadas de 
personalidade jurídica. 
 e) confundem-se com os agentes públicos por congregarem as funções que estes 
exercem, sendo o todo do qual aqueles são a parte. 
 
Questão 3: CESPE - AJ STJ/STJ/Judiciária/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
Tendo como referência a jurisprudência dos tribunais superiores a respeito da organização 
administrativa e dos agentes públicos, julgue o item a seguir. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
O fato de a advocacia pública, no âmbito judicial, defender ocupante de cargo 
comissionado pela prática de ato no exercício de suas atribuições amolda-se à teoria da 
representação. 
 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 4: FUNRIO - Tec Leg (CM SJM)/CM SJM/Técnico Administrativo/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
Avalie se as seguintes afirmativas acerca da administração pública direta são falsas (F) ou 
verdadeiras (V): 
• É composta por órgãos diretamente ligados ao chefe do Poder Executivo, como ao 
presidente da República, no caso do Governo Federal. 
• Seus órgãos possuem personalidade jurídica própria. 
• Os servidores lotados na administração pública direta são contratados sob as 
regras da CLT. 
As afirmativas são respectivamente: 
 a) F, F e F. 
 b) F, V e F. 
 c) V, F e V. 
 d) V, F e F. 
 e) F, V e V. 
 
Questão 5: IBADE - Ag Prev (IPM JP)/IPM JP/Assistente de Suporte de Administração e 
Finanças/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
A respeito dos órgãos públicos, assinale a opção correta. 
 a) Os órgãos públicos são entes personificados, funcionando como simples subdivisão 
interna de uma pessoa jurídica. 
 b) Como consequência de sua natureza, em regra, tem capacidade processual. 
 c) A criação de uma empresa pública é exemplo típico da desconcentração. 
 d) Quem responde juridicamente por seus atos é a pessoa jurídica a que estão 
vinculados. 
 e) A Câmara Municipal, por ser dotada de capacidade processual, possui personalidade 
jurídica de direito público. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Questão 6: CESPE - Del Pol (PC SE)/PC SE/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
No que se refere aos institutos da centralização, da descentralização e da desconcentração, 
julgue o item a seguir. 
 
A centralização consiste na execução de tarefas administrativas pelo próprio Estado, por 
meio de órgãos internos e integrantes da administração pública direta. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 7: CESPE - Assist (FUB)/FUB/Administração/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
Com referência às características dos órgãos e das entidades da administração direta e 
indireta federal, julgue o seguinte item. 
 
O Ministério da Educação é um exemplo de órgão componente da administração pública 
direta integrado à estrutura administrativa da União. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 8: IBADE - Aud Int (CM Vilhena)/CM Vilhena/2018 
Assunto: Administração Direta (órgãos públicos) 
A partir do Decreto lei 200/67, a administração pública ficou dividida em administração 
direta e indireta. A alternativa que apresenta um Órgão associado à administração direta é: 
 a) Estatais 
 b) Fundações públicas 
 c) Ministérios. 
 d) Autarquias. 
 e) Sociedades de economia mista. 
 
Questão 9: FUNDEP - Aud (TCE-MG)/TCE-MG/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Em relação à organização administrativa, considere as seguintes características 
 
I. Sua criação deve ser autorizada por lei. 
II. Podem apresentar substrato corporativo. 
III. Podem possuir bens alienáveis, como objeto de direito pessoal, ou real. 
 
Entre as características anteriormente enumeradas, aplica(m)-se às autarquias a(s) do(s) 
item(ns): 
 a) I e II, apenas. 
 b) I e III, apenas. 
 c) II e III, apenas. 
 d) I, II e III. 
 e) I, apenas. 
 
Questão 10: FUNRIO - Ass CI (CGE RO)/CGE RO/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Avalie se os processos relativos às parcerias entre governo e sociedade apresentam as 
características a seguir indicadas: 
 
I. A fiscalização pelo poder público se dá por meio de relatório de execução e prestação de 
contas. 
 
II. O contrato de gestão é o instrumento contratual em que governo e a Organização 
Social, negociam metas de desempenho e resultados esperados. 
 
III. O instrumento celebrado deve contemplar obrigações, prazos, metas e indicadores de 
execução relativos aos serviços. 
 
IV. O contrato de repasse o instrumento celebrado entre o Governo e a Organização Social 
em que são pactuadas as metas financeiras e indicadores de resultados. 
 
Os itens corretos são apenas: 
 a) I, II e III. 
 b) I, II e IV. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 c) II, III e IV. 
 d) I, III e IV. 
 e) I e IV. 
 
Questão 11: CONSULPLAN - Cons Leg (CM BH)/CM BH/Administração Pública, Orçamento 
e Finanças/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Em relação às empresas estatais, analise as afirmativas a seguir. 
 
I. Os empregados das empresas públicas municipais independentes sujeitam-se a teto 
constitucional. 
 
II. A sociedade de economia mista pode se estruturar como sociedade anônima ou por 
cotas. 
 
III. A criação de subsidiárias das empresas públicas depende de autorização legislativa. 
 
IV. Os Municípios podem participar de empresas privadas até o limite máximo de um terço 
do capital. 
 
Assinale a alternativa que aponta a quantidade de afirmativas corretas. 
 a) Um. 
 b) Dois. 
 c) Três. 
 d) Quatro. 
 
Questão 12: CESPE - AJ STJ/STJ/Administrativa/2018 
Assunto: Administração Indireta 
No tocante ao controle da administração pública, julgue o item seguinte. 
 
A supervisão ministerial exercida sobre as autarquias é exemplo de controle administrativo 
hierárquico. 
 Certo 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 Errado 
 
Questão 13: CS UFG - Ana (APARECIDAPREV)/APARECIDAPREV/Previdenciário/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Leia a situação hipotética a seguir. 
 
A União, utilizando-se de uma lei ordinária genérica, que tratava de inúmeras matérias, autorizou a 
instituição de uma fundação pública. Na norma, estava expresso que a área de atuação da entidade 
seria definida por lei complementar. 
 
Calcado na situação exposta e observando o critério constitucional para criação das 
pessoas jurídicas integrantes da administração indireta conclui-seque a 
 a) área de atuação da fundação pública, atendendo ao princípio da moralidade, deveria 
ter sido definida na lei que autorizou a instituição. 
 b) fundação não apresenta qualquer vício de ordem constitucional ou infraconstitucional 
em relação à autorização para sua instituição. 
 c) instituição da fundação não poderia ter sido autorizada por lei genérica, que trata de 
diversas matérias, mas somente por lei específica. 
 d) área de atuação da fundação pública, atendendo ao princípio da eficiência, poderia ter 
sido definida na lei que autorizou a instituição. 
 
Questão 14: FUNDEP - Tec (INB)/INB/Logística/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Segundo Meireles (2015), o patrimônio da sociedade de economia mista é formado com 
bens públicos e subscrições particulares. Os bens públicos recebidos para a integralização 
do capital inicial e os havidos no desempenho das atividades estatutárias, na parte cabente 
ao Poder Público, continuam sendo patrimônio público, mas com destinação especial, sob 
administração particular da entidade a que foram incorporados para a realização dos 
objetivos estatutários. 
 
No que se refere aos bens públicos, assinale a alternativa INCORRETA. 
 a) A incorporação dos bens públicos pode ser feita mediante avaliação prévia e 
recebimento pela diretoria. 
 b) Na extinção da sociedade de economia mista, os bens públicos são leiloados. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 c) A legislação preserva o patrimônio das sociedades de economia mista contra qualquer 
ato lesivo. 
 d) Imóveis públicos podem ser incorporados ao patrimônio de uma sociedade de 
economia mista. 
 
Questão 15: VUNESP - Ass Jur (Pref SBC)/Pref SBC/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Com relação à Administração indireta, o Superior Tribunal de Justiça sumulou: 
 a) Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por 
sociedade de economia mista ou empresa pública. 
 b) Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar ações de que participa a 
Fundação Habitacional do Exército, equiparada à entidade autárquica federal, 
supervisionada pelo Ministério do Exército. 
 c) As autarquias só têm foro na Justiça Comum Estadual, quando a União intervém como 
assistente ou opoente. 
 d) Compete à Justiça Federal processar e julgar as causas cíveis em que é parte 
sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento. 
 e) As sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Comum Estadual, quando a 
União intervém como assistente ou opoente. 
 
Questão 16: VUNESP - ATM (Pref SJC)/Pref SJC/Gestão Tributária/2018 
Assunto: Administração Indireta 
São órgãos da administração pública indireta, respectivamente, da Prefeitura de São José 
dos Campos, do Governo do Estado de São Paulo e do Governo Federal: 
 a) Secretaria de Apoio Jurídico, DETRAN e CNPq. 
 b) Fundação Cassiano Ricardo, Centro Paula Souza e Casa Civil. 
 c) URBAM, FAPESP e Núcleo de Assuntos Estratégicos. 
 d) Fundação Hélio Augusto de Souza, Dersa e Cade. 
 e) Secretaria de Apoio Social ao Cidadão, Universidade de São Paulo e Banco Central. 
 
Questão 17: COPS UEL - Ana Des (Fomento PR)/Fomento Paraná/2018 
Assunto: Administração Indireta 
Assinale a alternativa que apresenta, corretamente, a denominação da entidade dotada 
de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e criação autorizada 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
por lei, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal ou pelos Municípios, conforme definido em legislação federal. 
 a) Autarquia. 
 b) Empresa pública. 
 c) Fundação privada. 
 d) Sociedade anônima. 
 e) Sociedade de economia mista. 
 
 
Questão 18: IBADE - Ana (CM Vilhena)/CM Vilhena/Parlamentar/2018 
Assunto: Administração Indireta 
A definição de Pessoa Jurídica de Direito Provado, que faz parte da Administração Pública 
Indireta, criada através de autorização legal sob qualquer forma societária admitida em 
direito, formada com capital exclusivamente público, proporcionando serviços públicos ou 
desenvolvendo atividades econômicas, refere-se à: 
 a) Empresas Públicas. 
 b) Órgãos Públicos. 
 c) Sociedade de Economia Mista. 
 d) ONGs. 
 e) Cooperativas. 
 
Questão 19: CESPE - Ag (TCE-PB)/TCE-PB/Documentação/2018 
Assunto: Desconcentração e Descentralização 
No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade e 
a execução do serviço, ocorre 
 a) o exercício da capacidade administrativa do órgão descentralizado mediante 
dependência financeira em relação ao poder central. 
 b) a sujeição do órgão descentralizado a controle — ou tutela —, exercido pelo poder 
central nos limites da lei para assegurar certa independência ao órgão descentralizado. 
 c) o uso de patrimônio próprio pelo órgão descentralizado, bem como a sua não sujeição 
ao princípio da especialização. 
 d) a sujeição do órgão descentralizado ao princípio da especialização, bem como a sua 
dependência financeira em relação ao poder central. 
 e) a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Questão 20: CESPE - Tec Min (MPE PI)/MPE PI/Administrativa/2018 
Assunto: Desconcentração e Descentralização 
A respeito de organização administrativa, julgue o item que se segue. 
 
A existência de órgãos públicos que realizem atribuições predeterminadas, originárias da 
própria administração pública, caracteriza um processo de desconcentração administrativa. 
 Certo 
 Errado 
 
1) D 2) B 3) Errado 4) D 5) D 6) Certo 7) Certo8) C 9) C 10) A 11) A 12) Errado 13) C 
14) B15) A 16) D 17) B 18) A 19) B 20) Certo 
 
 
5. ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR (REGIME DE PARCERIAS - OS, 
OSCIP, SISTEMA S E FUNDAÇÕES DE APOIO) 
 
 
5.1. INTRODUÇÃO 
 
Denominam-se Terceiro Setor as entidades não estatais sem fins lucrativos, que 
desenvolvem atividades de interesse público. 
 
Nesse universo de pessoas jurídicas de direito privado, destacam-se as entidades 
paraestatais. 
 
Etimologicamente, paraestatal é aquela que se coloca ao lado do Estado, mas não o 
integra. 
 
No campo sociopolítico, havia a compreensão de que os setores da sociedade eram 
apenas dois: o público e o privado, distintos pelas características e pela 
personalidade; “de um lado estaria o Estado, a Administração Pública, a sociedade; do 
outro, restava o Mercado, a iniciativa particular e os indivíduos”. 
 
A designação Terceiro Setor identifica a área pertinente e implicada com a solução das 
questões sociais. 
 
No Brasil, convencionou-se que o Primeiro Setor é o Governo, representante do Estado 
e maior provedor das necessidades de uma coletividade. 
 
No Segundo Setor encontra-se a iniciativa privada, cuja competência administrativa 
dos meios de produção cuida da satisfação dos anseios individuais, porém com 
finalidade lucrativa. 
 
Por sua vez, com o aumento das carências e das ameaças de falência do Estado, a 
iniciativa privada (cidadania) passou a se preocupar com as questões sociais. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Deste último extrato surge o Terceiro Setor, representado por cidadãos integrados em 
organizações sem fins lucrativos, não governamentais, voltados para a solução de 
problemas sociais e com objetivo final de gerar serviços de caráter público. 
 
 
1° SETOR 2° SETOR 3° SETOR 
è Cabe ao Estado o 
atendimento dos 
interesses coletivos 
è Mercado $$$ è Paraestatais – 
Entidades privadas de 
interesse público, 
sem fins lucrativos. 
 
 
 
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, as entidades paraestatais são 
designadas por “públicas não estatais”: públicas, porque prestam atividades de 
interesse público, e não estatais por não comporem a Administração Pública Direta ou 
Indireta. 
 
Enfim, não representam a Administração Pública em acepção subjetiva ou formal. 
Pode-se até nominá-las de Administração Públicamaterial, afinal, induvidosamente 
realizam tarefas originariamente estatais. 
 
Na realidade, trata-se de verdadeiros parceiros públicos (e não delegatários de 
serviços públicos, como concessionárias ou permissionárias. Fique atento!). 
 
Desse modo, tais estruturas são regidas por normas do direito privado, parcialmente 
derrogadas por normas do direito público em situações específicas (leia-se: há 
influências de normas de direito público no âmbito dessas Entidades), quando se 
sujeitam ao controle pelo Tribunal de Contas, conforme a origem dos recursos. 
 
O Estado do Bem-Estar Social ou Providência (Welfare State, para os ingleses) é o 
ponto de partida na evolução do conceito de Terceiro Setor, que passa a atuar como 
prestador de serviços e empresário, privilegiando a igualdade em detrimento da 
liberdade. 
 
No entanto, com o aumento das demandas sociais, o Estado se viu sem recursos 
suficientes para responder às expectativas da população. 
 
Daí surge a noção do Estado Regulador, com a possibilidade de prestação de serviços 
públicos pela iniciativa privada. 
 
É uma fase em que o núcleo das atividades exclusivas do Estado restringe-se ao poder 
de tributar, fiscalizar, regulamentar e fomentar. 
 
Com isso, as atividades econômicas retornam à iniciativa privada (mercado) e os 
serviços públicos de natureza econômica (fornecimento de energia elétrica, por 
exemplo) têm a execução repassada a particulares por meio de contratos de permissão e 
concessão de serviço público. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Por sua vez, o núcleo de serviços não exclusivos é transferido para o chamado Terceiro 
Setor, quando o Estado atua simultaneamente com organizações públicas não estatais e 
privadas. 
 
No Brasil, a sistemática é semelhante. 
 
O surgimento do Terceiro Setor é decorrência das políticas reformistas do Estado, 
ocorridas nas últimas décadas do século XX, as quais provocaram, em muitos casos, o 
desmantelamento das estruturas públicas voltadas para prestação de serviços sociais à 
comunidade, conforme preleciona o autor Gustavo Justino de Oliveira. 
 
Entretanto, o autor destaca que a criação de entidades desprovidas de finalidades 
lucrativas, direcionadas a desenvolver atividades nos campos da defesa e da promoção 
dos direitos sociais, é anterior à constituição e à formalização do Estado brasileiro. 
 
Para ele, “tal afirmação apoia-se no fato de que a fundação da Santa Casa de 
Misericórdia de Santos em 1543 representa a certidão de nascimento do Terceiro Setor 
no Brasil, no sentido de marcar a atuação, em nosso país, de organizações privadas 
não lucrativas na consecução de atividades qualificadas como de interesse público ou 
de relevância pública”. 
 
A expressão Terceiro Setor passou a ser utilizada e rapidamente popularizada no Brasil 
a partir da década de 1990, procurando representar uma realidade extremamente ampla, 
abrangendo desde o que seria um conjunto de entidades privadas para fins não 
lucrativos até a delimitação de um espaço de ação social alternativo (e por isso 
“Terceiro”) entre o espaço estatal e o espaço de mercado. 
 
A partir de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado criou o setor de 
serviços não exclusivos do Estado, transferindo para o setor público não estatal a 
execução dos serviços sociais que anteriormente eram prestados pelo Estado. 
 
Dessa forma, desenvolveu-se em todo o País o espaço denominado Terceiro Setor, 
ocupado por organizações sem fins lucrativos, responsável pela execução dos serviços 
públicos sociais. 
 
Nesse contexto de transformações, foram aprovadas as Leis 9.637/1998 e 9.790/1999, 
as quais, respectivamente, cuidam da regulamentação das Organizações Sociais (OSs) e 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), tratadas mais adiante. 
 
A Administração Pública, em seu sentido objetivo, é caracterizada como atividade 
administrativa que abrange o fomento, a polícia administrativa, o serviço público e a 
intervenção na atividade econômica privada, esta última considerada por alguns autores 
como espécie de fomento. 
 
O fomento é a atividade que alcança as entidades paraestatais, ou seja, é a atuação do 
Estado voltada a atender interesses públicos de forma indireta e mediata, contando com 
a colaboração dos particulares. 
 
Em que pese haver divergências doutrinárias quanto ao sentido conferido ao termo 
“paraestatal”, a maioria dos autores e as bancas organizadoras de concursos usam a 
terminologia tradicional do direito administrativo brasileiro, incluindo no Terceiro Setor 
as chamadas entidades paraestatais. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Como visto, o termo paraestatal referencia entidades privadas, sem fins lucrativos ou 
econômicos, que desenvolvam atividades de interesse coletivo e mantenham vínculo 
com o poder público. Desse modo, são consideradas entidades paraestatais: 
 
1. Serviços Sociais Autônomos; 
2. Organizações Sociais; 
3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público; e 
4. Fundações ou entidades de Apoio. 
 
5.2. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (PESSOAS DE COOPERAÇÃO 
GOVERNAMENTAL) 
 
Hely Lopes Meirelles conceitua os Serviços Sociais Autônomos como “aqueles 
instituídos mediante autorização legislativa, com personalidade jurídica de direito 
privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos 
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou 
contribuições parafiscais”. 
 
Essas entidades paraestatais são criadas mediante autorização legislativa para atuarem 
ao lado do Estado na realização de atividades que lhes são atribuídas. 
 
Os Serviços Sociais Autônomos não prestam serviços públicos, mas sim atividades 
privadas de interesse público; logo, possuem como objeto a prestação de um serviço 
de utilidade pública, beneficiando certos grupamentos sociais ou profissionais. 
 
 
Destaca-se que a autorização legislativa permite que as Confederações Nacionais criem 
tais entidades, com o registro do estatuto no Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas. 
 
EXEMPLO: 
 
A Confederação Nacional da Indústria, por meio do Decreto-lei 4.048/1942, recebeu a 
responsabilidade de criar, organizar e dirigir o Serviço Nacional de Aprendizagem 
Industrial (SENAI). 
 
Atualmente, são exemplos de entidades tradicionais dessa categoria: 
 
► SESI (Serviço Social da Indústria), destinado à assistência social a 
empregados do setor industrial; 
 
► SESC (Serviço Social do Comércio), destinado à assistência social a 
empregados do setor comercial; 
 
► SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), destinado à 
formação profissional e educação para o trabalho no setor industrial; e 
 
► SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), destinado à 
formação profissional e educação para o trabalho no setor comercial. 
 
► SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), 
que se destina à execução de programas de auxílio e orientação a empresas 
de pequeno porte; 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
► SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), com o objetivo de 
organizar, administrar e executar o ensino da formação profissional rural e a 
promoção social do trabalhador rural; 
 
► SEST (Serviço Social do Transporte) e SENAT (Serviço Nacional de 
Aprendizagem do Transporte), que visam a fins dirigidos especificamente 
aos serviços de transporte, seja como empresa, seja como trabalhador 
autônomo; 
► APEX-Brasil (Agência de Promoção de Exportações do Brasil), com o 
objetivo de promover e fomentar a execução de políticas relacionadas a 
exportações, em cooperação com o Poder Público; 
 
► ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial), destinada a 
promover a execução de políticas de desenvolvimento do setor industrial; e 
 
► REDE SARAH, como centro especializado em neurorreabilitação. 
 
Percebam que, à exceção dos três últimos exemplos, todos iniciam com a letra “S”, e, 
bem por isso, há quem os nomine de ‘Sistema S’. 
 
Aindaque não sejam entidades econômicas, essas organizações podem possuir 
superávit (excedente operacional), por meio de valores remanescentes dos recursos que 
a elas são distribuídos; entretanto, esses valores devem ser revertidos para os objetivos 
de melhoria, aperfeiçoamento e maior extensão de suas atividades. 
 
Por fim, apesar de regidos por normas do direito privado, sofrem parcialmente 
influências de normas de direito público. Assim, os atos praticados pelo ‘Sistema S’, no 
exercício da sua atividade-fim, poderão ser controlados por mandado de segurança. 
 
Ainda, tais entidades sujeitam-se ao controle do poder público, uma vez que arrecadam 
contribuições parafiscais. 
 
Neste contexto, acham-se obrigadas a prestar contas ordinariamente ao Tribunal de 
Contas da União (órgão de controle externo). 
 
Quanto à sujeição dos Serviços Sociais Autônomos à Lei 8.666/1993, há divergências. 
 
Alguns entendimentos são favoráveis à aplicação da Lei de Licitações a tais entes, 
porém o Tribunal de Contas da União vem se posicionando pela exclusão do ‘Sistema 
S’ da incidência da norma, com o argumento de que a expressão “entidades 
controladas”, constante do parágrafo único do art. 1.º da Lei 8.666/1993, refere-se às 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS 
 Instituídos mediante autorização legislativa 
 Personalidade jurídica de direito privado 
 Finalidade de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais 
 Ausência de fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
 
5.3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) 
 
As Organizações Sociais (OS) disciplinadas, no âmbito federal, pela Lei 9.637/1998, 
são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas, em regra, por 
iniciativa de particulares, qualificadas pelo Poder Executivo como OS e cujas atividades 
se destinem taxativamente às seguintes atividades: 
 
a) ensino; 
 
b) pesquisa científica; 
 
c) desenvolvimento tecnológico; 
 
d) cultura; 
 
e) proteção e conservação do meio ambiente; e 
 
f) saúde. 
 
 
 
 
 Áreas de atuação das Organizações Sociais (OS) 
Ensino Pesquisa Científica Desenvolvimento 
Tecnológico 
Preservação e Conservação do Meio 
Ambiente 
Cultura Saúde 
 
 
 
Nenhuma entidade nasce com o nome de organização social; a entidade é criada como 
associação ou fundação e, habilitando-se perante o Poder Público, recebe a 
qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder Público. 
 
 
Para a qualificação como OS, a entidade é declarada de interesse social e de utilidade 
pública, mediante decreto (ato discricionário) do chefe do Poder Executivo, podendo 
receber recursos orçamentários, permissão de bens públicos e cessão de servidores para 
o cumprimento de contratos de gestão que venham a firmar (arts. 11 e 12). 
 
Depois da qualificação como OS, a entidade poderá firmar contrato de gestão com 
órgão da Administração Pública direta, sujeitando-se a um conjunto de normas que lhe 
asseguram certos benefícios. 
 
Por sua vez, a entidade sofrerá sujeição ao controle do Tribunal de Contas e do 
órgão público supervisor, integrante da Administração Pública. 
 
Como se percebe, não se trata de exercício de atividade delegada, como a efetuada por 
concessionárias, mas sim de atividade privada com incentivo do Poder Público. 
 
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Nos termos da Lei de Licitações e Contratos, será dispensada a licitação para a 
celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações 
sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão (inc. XXIV do art. 24). 
 
Com outras palavras, os Estados-membros não podem contratar, por dispensa de 
licitação, as OSs que tenham sido qualificadas pela União. 
 
Observe que a contratação direta não é para a qualificação ou para a assinatura de 
contrato de gestão, mas para os serviços integrantes do contrato de gestão. 
 
Para que um Estado realize tal contratação direta, deve ter qualificado a entidade como 
OS; o mesmo vale para um Município. 
 
Isso porque a lei estipula que a contratação direta da OS, com base na dispensa de 
licitação, deve ocorrer no âmbito da respectiva esfera federativa que houver qualificado 
a entidade como OS. 
 
Outro destaque está no fato de que Fundações Públicas podem ser “transformadas” 
em Organizações Sociais. 
 
Nesse caso, deixam de ser entidades da Administração Indireta e passam a ser 
paraestatais. 
 
Foi o caso da extinção da Fundação Federal Roquette Pinto e criação da ACERP 
(Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto), na qualidade de Organização 
Social. 
 
 
 
 
 
 PODEM ser transformadas em 
 
 
 
 
Vejamos as principais características da Organização Social: 
 
• é pessoa jurídica de direito privado, criada por particulares sem fins 
lucrativos; 
 
• habilita-se perante a Administração Pública para obter a qualificação de 
organização social; 
 
• uma vez declarada como OS, intitula-se “entidade de interesse social e 
utilidade pública”; 
 
FUNDAÇÕES 
PÚBLICAS 
ADMINISTRAÇÃO 
INDIRETA 
O S 
PARAESTATALIDADE 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
• pode atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento 
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde; 
 
• possui órgão de deliberação superior, com a necessidade da composição 
por representantes do Poder Público e membros da comunidade, de notória 
capacidade profissional e idoneidade moral; 
 
• o contrato de gestão é o instrumento que declara as atribuições, 
responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social, 
especificando, ainda, o programa de trabalho proposto pela organização 
social, as metas a serem atingidas, os respectivos prazos de execução, bem 
como os critérios objetivos de avaliação de desempenho, inclusive mediante 
indicadores de qualidade e produtividade; 
 
• supervisão do contrato de gestão pelo órgão ou entidade supervisora da 
área de atuação correspondente à atividade desenvolvida (controle de 
resultado); 
 
• recebe recursos orçamentários e bens necessários ao cumprimento da 
atividade. 
 
 
 
 
5.4. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO 
(OSCIP) 
 
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), disciplinadas pela 
Lei 9.790/1999, regulamentada pelo Decreto 3.100/1999, são constituídas por iniciativa 
de particulares, sob o regime jurídico de direito privado e sem o intuito de lucro. 
 
São prestadoras de serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e 
fiscalização do Poder Público e com vínculo jurídico por meio de TERMO DE 
PARCERIA. 
 
O art. 1º da Lei das OSCIPs sofreu uma importante alteração, pela Lei nº 13.019/2014. 
Atualmente, não é suficiente, para a qualificação, que a entidade seja destituída de 
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finalidade lucrativa. Há a necessidade de a instituição encontrar-se em 
funcionamento regular por, no mínimo, 3 (três) anos. 
 
 
Verifica-se, pois, que as OSCIP possuem conceito assemelhado ao das OS. 
 
Veremos que assemelhado, porém não igual! 
 
A essencial diferença entre OS e OSCIP é verificada quanto ao vínculo jurídico junto ao 
Poder Público: 
 
• as OSs recebem ou podem receber delegação para a gestão de serviço público, 
cujo vínculo ocorre por meio de Contrato de Gestão; 
 
• as OSCIPs exercem atividades de natureza privada, com a ajuda do Estado, e o 
vínculo se dá por meio de Termo de Parceria. 
 
A doutrina registra, ainda, que as OSCIPs, quando comparadas com as OS, encontram-
se melhores estruturadas, inclusive com requisitos de maior rigidez para a obtençãoda 
qualificação, conforme comandos emanados da Lei 9.790/1999, que trata da matéria, 
tanto que o ato de qualificação das OSCIP, diferentemente do da OS, é ato vinculado. 
 
Assim como as Organizações Sociais, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse 
Público não fazem parte de nova categoria de pessoa jurídica, mas sim de qualificação 
dada pelo Poder Público a algumas pessoas jurídicas, observadas as condições 
estabelecidas na lei de regência. 
 
Os objetivos das entidades que ensejam o título de OSCIP devem ser (art. 3.º da Lei 
9.790/1999): 
 
• promoção da assistência social; 
 
• promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e 
artístico; 
 
• promoção gratuita da educação; 
 
• promoção gratuita da saúde; 
 
• promoção da segurança alimentar e nutricional; 
 
• defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
 
• promoção do voluntariado; 
 
• promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 
 
• experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de 
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; 
 
• promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e 
assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
 
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• promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da 
democracia e de outros valores universais; 
 
• estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, 
produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos 
que digam respeito às atividades mencionadas supra. 
 
NÃO PODEM se qualificar como organizações da sociedade civil de interesse público 
várias categorias de pessoas jurídicas (art. 2.º): 
 
a) sociedades comerciais, inclusive as que comercializam planos de saúde e 
as cooperativas, bem como as organizações creditícias relacionadas com o 
sistema financeiro; 
 
b) entidades de representação de classe e sindical; 
 
c) instituições partidárias; 
 
d) entidades religiosas; 
 
e) hospitais e escolas sem gratuidade; 
 
f) pessoas, inclusive fundações, instituídas pelo Poder Público; 
 
g) e as organizações sociais. 
 
Um detalhe importante é que a Lei 9.790/1999 veda, expressamente, a qualificação de 
OS e de fundações públicas como OSCIP (art. 2.º). 
 
No entanto, a vedação não atinge as OSCIP, que podem ser qualificadas como OS. 
Portanto, nenhuma OS pode ser OSCIP, mas alguma OSCIP pode ser OS. 
 
O Termo de Parceria é o instrumento que firma a cooperação da entidade com 
Administração, no qual deverão estar formalizadas suas cláusulas essenciais (§2º do art. 
10): 
 
I – objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto 
pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 
 
II – estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os 
respectivos prazos de execução ou cronograma; 
 
III – previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a 
serem utilizados, mediante indicadores de resultado; 
 
IV – previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu 
cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas pela 
organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal a 
serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a 
seus diretores, empregados e consultores; 
 
V – as obrigações da Sociedade Civil de Interesse Público, entre as quais a 
de apresentar ao Poder Público, ao término de cada exercício, relatório sobre 
a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo 
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específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado 
de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, 
independentemente das previsões mencionadas no item IV; 
 
VI – publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, 
conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato do Termo 
de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, 
conforme modelo simplificado estabelecido na Lei, contendo os dados 
principais da documentação obrigatória do item V, sob pena de não 
liberação dos recursos previstos no Termo de Parceria. 
 
Em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será transferido para 
outra pessoa jurídica qualificada, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da 
extinta. 
 
 
 
 
Como se pode observar, as OS e as OSCIP são entidades de muitas semelhanças, mas 
com características específicas entre si. 
 
A despeito dessas similaridades, organizamos um quadro que traça esses paralelos, e 
extremamente válido nos concursos públicos: 
 
Pontos OS OSCIP 
Diploma Legal (1) Lei 9.637, de 15.05.1998 Lei 9.790, de 23.03.1999 
Personalidade Direito Privado Direito Privado 
Acordo Contrato de Gestão (2) Termo de Parceria 
Natureza do Acordo Convênio (3) Convênio 
Finalidade Entidade sem fins lucrativos Entidade sem fins 
lucrativos 
Qualificação Decreto do Executivo (4) Portaria Ministerial (5) 
Prerrogativas Cessão de servidores, 
permissão de uso de bens e 
repasses orçamentários 
Não há previsão legal (6) 
Remuneração de dirigentes Vedada (art. 3.º, VII) (7) Garantida (art. 4.º, VI) 
Participação do Poder 
Público no Conselho de 
Administração 
Obrigatória (8) Facultativa (9) 
Área de Atuação Ensino, Cultura, Saúde, Promoção: educação 
ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) 
Qualificação mediante ato vinculado ministerial 
Personalidade jurídica de direito privado 
Promoção da educação, saúde, assistência social, assistência jurídica complementar e outras 
A lei silencia, mas a doutrina entende a possibilidade de o Estado, dentro de sua conveniência 
administrativa, garantir o repasse de bens e de servidores às OSCIP’s, conforme o caso 
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Pesquisa Científica, 
Desenvolvimento 
Tecnológico e Preservação do 
Meio Ambiente (10) 
gratuita, saúde gratuita, 
cultura, assistência 
social, assistência 
jurídica complementar e 
outras (11) 
Criação Podem provir da extinção de 
instituições públicas 
Não são provenientes de 
órgãos da Administração, 
pois é entidade com 
patrimônio pré-existente. 
Controle pelo Tribunal de 
Contas 
Processos específicos (12) Processos específicos 
(12). 
Responsabilidade Solidária (13) Solidária (13) 
Licitação Regulamento próprio Regulamento próprio 
 
1. Tais diplomas legais são federais, ou seja, não obrigam aos demais entes 
políticos, os quais, se entenderem conveniente, podem se utilizar das normas 
federais ou ter suas próprias leis a respeito do assunto; 
 
2. O Contrato de Gestão não se confunde com o Termo de Parceria. As 
OSs, ao assinarem Contrato de Gestão, não desempenham outro papel a não 
ser aquele previsto no acordo programa; já as OSCIPs, ao assinarem o 
Termo de Parceria, não deixam de realizar outras tarefas institucionais, 
participando ao lado do Estado a título de promoção, de subsídio, e não 
absorção integral das atividades; 
 
3. Os interesses buscados pelas entidades são mútuos, paralelos ao do 
Estado, não sendo o caso, portanto, de os pactos denominarem contratos 
administrativos, pois nestes os interesses são opostos. Por isso, a doutrina 
prefere qualificá-los como verdadeiros convênios, com a observação de que 
a Instrução Normativa e os Decretos sobre Convênios não se aplicam às 
OSCIPs e às OSs; 
 
4. Enquanto a qualificação das OSs é ato discricionário, a das OSCIPs é 
ato vinculado. A desqualificação (administrativa ou judicial, conforme o 
caso) dessas entidades é sempre precedida do contraditório e da ampla 
defesa; 
 
5. O Ministério da Justiça é responsável pela qualificação das OSCIPs, 
tendo o prazo de trinta dias para deferir ou não o pedido (art. 6.º da Lei 
9.790/1999). No caso de deferimento, o Ministro emitirá, no prazo de 
quinze diasda decisão, o certificado de qualificação (§ 1.º). Indeferido o 
pleito, será dada ciência da decisão mediante publicação no Diário Oficial (§ 
2.º); 
 
6. Apesar de a lei silenciar a respeito, há entendimento na doutrina de que 
pode o Estado, dentro de sua conveniência administrativa, garantir o 
repasse de bens e de servidores às OSCIPs, conforme o caso; 
 
7. Os conselheiros não devem receber remuneração pelos serviços que, 
nesta condição, prestarem às OS; no entanto, podem fazer jus à ajuda de 
custo por reunião da qual participem (inc. VII do art. 3.º); 
 
8. O Conselho de Administração (CONSAD) reúne-se ordinariamente, no 
mínimo, três vezes, a cada ano, detendo formação bastante heterogênea, pois 
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mescla membros natos do Poder Público (de 20% a 40%); representantes da 
sociedade civil (de 20% a 30%); 10% a 30% escolhidos pelo próprio 
Conselho; até 10%, conforme o estatuto; 
 
9. Nas OSCIPs, o único órgão de constituição obrigatória é o Conselho 
Fiscal; 
 
10. O rol de atividades das OS é fechado ou taxativo, ou seja, as 
entidades sem fins lucrativos só podem ser qualificadas para atuarem nessas 
áreas; 
 
11. As seguintes entidades não podem ser qualificadas como 
OSCIP, entre outras: sociedades comerciais; sindicatos; instituições 
religiosas; organizações partidárias; entidades de benefício mútuo (se o 
círculo de associados for restrito); entidades que comercializam planos de 
saúde; escolas privadas de ensino não gratuito; cooperativas; fundações 
públicas; e organizações sociais; 
 
12. Quanto à submissão ao Tribunal de Contas, tanto as OSs como 
as OSCIPs estão sob o crivo do controle externo, de acordo com a origem 
dos recursos geridos. Por exemplo, se o recurso é de origem federal, a 
competência para acompanhar e fiscalizar será do TCU; se de origem 
Estadual, a competência será do TCE. 
 
Informe-se que existem Tribunais de Contas dos Municípios – TCMs 
(Ceará; Pará; Goiás e Bahia). Nesse caso, a competência para controlar, caso 
o recurso seja de origem municipal, será dos TCMs. Ainda, os municípios 
de São Paulo e do Rio de Janeiro têm um Tribunal de Contas Municipal. 
Quanto a recursos originários desses dois municípios, então, a competência 
será do TCM. 
 
Por fim, apesar de tanto as OSs como as OSCIPs prestarem contas do 
Contrato de Gestão e do Termo de Parceria, respectivamente, junto ao 
Ministério Supervisor, tais contas não são encaminhadas, posteriormente, 
para o julgamento anual pelo TCU. Esta Corte de Contas Federal poderá 
atuar, no entanto, em processos específicos, a exemplo da tomada de contas 
especial. 
13. Os responsáveis pela fiscalização dos Contratos de Gestão e 
Termos de parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade 
na utilização dos recursos públicos, devem dar imediata ciência ao Tribunal 
de Contas e ao Ministério Público, sob pena de 
responsabilidade solidária (e não subsidiária). 
 
Uma última observação: enquanto a participação do Poder Público no 
Conselho de Administração das OS é obrigatória, nas OSCIP, se existente 
Conselho de Administração, a participação será facultativa. Fica o reforço 
de que as OSCIPs não estão obrigadas a constituir Conselho de 
Administração, apenas Conselho Fiscal. 
 
 
6. FUNDAÇÕES (ENTIDADES) DE APOIO 
 
As Fundações de Apoio são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por servidores 
públicos para a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do 
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Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da Administração direta ou indireta, 
em regra por meio de convênio. 
 
 
FUNDAÇÕES DE APOIO “SISTEMA S” 
Suporte administrativo e 
finalístico aos projetos das 
instituições federais de ensino 
superior e instituições de 
pesquisa (IFES). 
Propiciar assistência social, 
médica, ensino à população e a 
certos grupos profissionais 
Prestação, em caráter privado, de 
serviços sociais não exclusivos 
do Estado. 
Não prestam serviços públicos, 
exercendo atividade privada de 
interesse público 
Contratação direta Não seguem integralmente a Lei 
das Licitações. Contam com 
regulamento próprio de 
licitações. 
 
 
Essas entidades surgiram no Brasil nos anos 70, como entes de cooperação às 
instituições federais na execução de projetos de ensino, pesquisa, extensão e de 
desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, como consta do parágrafo único 
do art. 1.º do Decreto Federal n.º 7.423/2010, que regulamenta a Lei Federal n.º 
8.958/1994. 
 
Na realidade, essas fundações são bastante criticadas, sobretudo porque, muitas vezes, 
acabam se confundindo com a própria instituição em razão da qual foram criadas, no 
intuito de dar suporte a elas. 
 
Sem dúvida que a ideia teórica presente no modelo das fundações de apoio é de 
eficiência, provendo uma estrutura melhor para as atividades de pesquisas em nosso 
país. 
 
O fato é que isso foi desvirtuado, e, em algumas oportunidades, o Tribunal de Contas da 
União já detectou o uso da Fundação de Apoio para, por exemplo, contratação de mão 
de obra para a instituição apoiada, o que é expressamente vedado. 
 
Vejamos o que diz a Lei 8.958/1994: 
 
“Art. 4.º As IFES e demais ICTs contratantes poderão autorizar, de acordo 
com as normas aprovadas pelo órgão de direção superior competente e 
limites e condições previstos em regulamento, a participação de seus 
servidores nas atividades realizadas pelas fundações referidas no art. 
1.º desta Lei, sem prejuízo de suas atribuições funcionais. 
(...) 
§ 3.º É vedada a utilização dos contratados referidos no caput para 
contratação de pessoal administrativo, de manutenção, docentes ou 
pesquisadores para prestar serviços ou atender a necessidades de caráter 
permanente das contratantes”. 
 
Da mesma forma, já foram detectadas pelo TCU “fundações” que prestavam serviços de 
limpeza, conservação, vigilância, assistência técnica de equipamentos, concursos 
vestibulares, além de administrarem restaurantes e hospitais universitários. 
 
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro, manifestando-se quanto à suposta eficiência de tais 
entes, afirma que, na realidade, “não está comprovada a eficiência ou, pelo menos, 
quais sejam os beneficiários dessa eficiência: seriam os usuários dos serviços públicos 
sociais do Estado? Seriam os clientes particulares? Ou seriam os dirigentes dessas 
entidades ditas de apoio, que complementam seus vencimentos com receitas oriundas 
da utilização do patrimônio público?”. 
 
Como as demais entidades do Terceiro Setor, as Fundações de Apoio se submetem à 
fiscalização do Tribunal de Contas competente, quanto à parcela pública de recursos 
que administrem. 
 
Entretanto, tais entidades também auferem recursos advindos de relações privadas. 
Quanto a estes, o Tribunal de Contas não tem competência fiscalizatória. 
 
Finalmente, registre-se que as Fundações de Apoio se submetem à fiscalização do 
Ministério Público (curadoria das Fundações), nos termos do Código Civil e do Código 
de Processo Civil, já que se trata de Fundações Privadas. 
 
 
FUNDAÇÕES (entidades) de Apoio 
Pedidos de registro e credenciamento decididos em ato conjunto dos titulares dos Ministérios da Educação e da Ciência e 
Tecnologia 
Personalidade jurídica de direito privado 
Finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e 
estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos 
Ausência de fins lucrativos a aplicação de recursos públicos 
 
 
 
 
 
ESQUEMA DE REVISÃO E MEMORIZAÇÃO 
 
ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR 
 
 
 
CARACTERÍSTICAS 
 
chamados de entidades de cooperação ou entidades paraestatais 
 
não integram a Adm. Pública 
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não têm fins lucrativos 
 
são pessoas jurídicas de direito privado (seu regime é “preponderantemente” de 
direito privado) - sofremincidência parcial de normas de direto público 
 
realizam projetos de interesse do Estado 
 
sujeitam-se a controle da Adm. Pública e do Tribunal de Contas 
 
recebem fomento estatal 
 
 
 
SERVIÇOS SOCIAIS 
AUTÔNOMOS 
(Sistema “S”) 
ORGANIZAÇÕES 
SOCIAIS 
(OS) 
ORGANIZAÇÕES DA 
SOCIEDADE CIVIL DE 
INTERESSE PÚBLICO 
(OSCIP) 
Pessoas jurídicas de 
 direito privado 
 
Pessoas jurídicas de 
 direito privado 
 
(regidas pela 
Lei federal nº 9.637/98) 
 
Obs: a referida lei não é 
de âmbito nacional 
 
Pessoas jurídicas de 
 direito privado 
 
(regidas pela 
Lei federal nº 9.790/99) 
 
Obs: a referida lei não é 
de âmbito nacional 
 
Sem fins lucrativos 
 
Sem fins lucrativos 
 
Sem fins lucrativos 
 
Integrantes da 
Iniciativa privada 
Integrantes da 
Iniciativa privada 
Integrantes da 
Iniciativa privada 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Instituídos pelas 
Confederações Nacionais 
(após a devida 
autorização legislativa) 
 
OBS: o APEX-BRASIL 
(Agência de promoção de 
exportações), 
O ABDI (Agência 
brasileira de 
desenvolvimento 
industrial) e 
O APS (Associação das 
pioneiras sociais) 
São criados 
Diretamente 
Por lei 
 
Instituídos pelos 
particulares 
 
OBS: é uma 
“qualificação” especial 
outorgada 
(decisão discricionária) 
pelo Governo Federal 
(que autoriza a fruição de 
vantagens peculiares) 
 
 
OBS: devendo haver 
“aprovação” do Ministro 
de Estado ou titular de 
órgão supervisor/regulador 
da área de atividade 
correspondente 
E também do 
Ministro de Estado da 
Administração Federal e 
Reforma do Estado 
(atualmente, Ministro do 
Planejamento) 
 
OBS: poderá haver 
também a 
“desqualificação” da 
entidade (por meio de ato 
do Poder Executivo - 
respondendo os seus 
dirigentes individual e 
solidariamente pelos 
danos) > o que implicará 
na reversão dos bens e 
Instituídos pelos 
particulares 
 
OBS: é uma 
“qualificação” especial 
outorgada 
(decisão vinculada) 
Pelo Governo Federal 
(que autoriza a fruição de 
vantagens peculiares) 
 
 
OBS: devendo haver 
“aprovação” do Ministro 
da Justiça 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
OBS: poderá haver 
também a 
“desqualificação” da 
entidade (por meio de ato 
do Poder Executivo – 
respondendo os seus 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
valores entregues 
 
OBS: os Estados e 
Municípios 
Poderão criar OS 
(desde que aprovem suas 
leis próprias) 
 
dirigentes individual e 
solidariamente pelos 
danos) 
 
 
 
OBS: os Estados e 
Municípios 
Poderão criar OS 
(desde que aprovem suas 
leis próprias) 
 
Podem assumir a forma 
de fundações, associações 
ou sociedades civis, bem 
como podem ter 
estrutura peculiar 
prevista em lei específica 
 
As áreas de atuação são: 
 
- ensino 
- saúde 
- cultura 
- pesquisa científica 
- desenvolvimento 
tecnológico 
- proteção e preservação 
do meio ambiente 
 
Obs: rol taxativo 
 
As áreas de atuação são: 
 
- assistência social 
- educação 
- saúde 
- cultura 
- segurança alimentar e 
nutricional 
- promoção do 
voluntariado 
- promoção do 
desenvolvimento 
sustentável 
- promoção do 
desenvolvimento 
econômico-social 
- combate à pobreza 
- estudos e pesquisas 
- proteção e preservação 
do meio ambiente 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
- defesa/conservação do 
patrimônio histórico e 
artístico 
 
Obs: rol exemplificativo 
 
Desempenham atividades 
privadas de 
interesse/utilidade 
 pública a determinadas 
categorias profissionais 
 
 
 
(tais atividades 
Não são 
Serviços públicos – 
Já que tais entes 
Não são 
Delegatários) 
 
Desempenham atividades 
privadas de 
interesse/utilidade 
Pública 
 
(prestam serviços sociais 
não exclusivos do estado) 
 
(tais atividades 
Não são 
Serviços públicos – 
Já que tais entes 
Não são 
Delegatários) 
 
Desempenham atividades 
privadas de 
interesse/utilidade 
Pública 
 
(prestam serviços sociais 
não exclusivos do estado) 
 
(tais atividades 
Não são 
Serviços públicos – 
Já que tais entes 
Não são 
Delegatários) 
 
Podem receber dotação 
orçamentária 
E, além disso, 
 são mantidas mediante 
contribuições parafiscais 
(parafiscalidade 
tributária – art. 7º do 
ctn) 
 
Podem receber dotação 
orçamentária 
 
(são mantidos por 
 recursos públicos) 
Podem receber dotação 
orçamentária 
 
(são mantidos por 
 recursos públicos) 
 Podem receber 
 Bens públicos mediante 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
-------------- permissão de uso 
 
-------------- 
 
-------------- 
Podem receber 
Cessão especial de 
servidores públicos sem 
custo (ônus) para a 
entidade 
 
 
-------------- 
 
------------- 
 
Celebram 
Contrato de gestão 
Com a Adm. Pública 
 
(cujas cláusulas 
estabelecem metas, prazos 
de duração e execução, 
atribuições, 
responsabilidades, limites 
de despesa com 
remuneração, etc.) 
 
Celebram 
Termo de parceria 
Com a Adm. Pública 
 
(cujas cláusulas 
estabelecem metas, prazos 
de duração e execução, 
atribuições, 
responsabilidades, limites 
de despesa com 
remuneração, etc.) 
 
Sesi, senai, sesc, sebrae, 
senac, senar, sest, senat, 
Apex-brasil, abdi,aps 
 
Associação brasileira de 
tecnologia luz síncrotron 
(abtlus); 
Instituto de 
desenvolvimento 
sustentável mamirauá 
(idsm); 
Centro de gestão e estudos 
estratégicos (cgee); 
Instituto de matemática 
pura e aplicada (impa); 
Associação rede nacional 
de ensino e pesquisa (rnp) 
 
Instituto joãozinho 
trinta/rj; 
Agência de produção e 
gestão cultural e artística, 
mar & mar/es; arte vida/df; 
Centro de referência em 
mediação e arbitragem 
(cerema/sp); 
Fórum estadual de defesa 
do consumidor 
(fedc/rs); 
Instituto jurídico 
empresarial/pr; 
Instituto de integração e 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
ação social do tocantins – 
instituto asas/to; 
Organização ponto 
terra/mg 
 
Precisa 
Realizar licitação 
Para as contratações 
Com terceiros 
 (porém, não conforme as 
regras da lei nº 8.666/93 
– mas sim de acordo com 
seu regulamento próprio) 
 
Obs: devem observar os 
princípios da licitação e 
não as disposições da 
Lei nº 8.666/93 
 
Não precisa 
Realizar licitação 
Para as contratações 
Com terceiros 
(art. 17, lei nº 9.637/98) 
 
* porém, se exige 
obediência a 
procedimento previsto 
em regulamento próprio 
 
Obs: há previsão legal de 
contratação direta (por 
dispensa de licitação) 
 quando forem celebrar 
contratos de prestação de 
serviços com a adm. 
Pública 
(apenas serviços 
contemplados no contrato 
de gestão) > art. 24, inc. 
Xxiv, lei nº 8.666/93 
 
Não precisa 
Realizar licitação 
Para as contratações 
Com terceiros 
(art. 14, lei nº 9.790/99) 
 
* porém, se exige 
obediência a 
procedimento previsto 
em regulamento próprio 
 
Obs: não há previsão legal 
de contratação direta sem 
licitação 
Seu regime de pessoal é 
celetista, sendo que: 
 
- não estão submetidos à 
exigência de concurso 
Seu regime de pessoal é 
celetista, sendo que: 
 
- não estão submetidos à 
exigência de concurso 
Seu regime de pessoal é 
celetista, sendo que: 
 
- não estão submetidos à 
exigência de concurso 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
público 
Obs: no entanto, é 
necessário um processo 
seletivo com critérios 
objetivos para 
contratação de pessoal 
 
- seus empregados são 
equiparados a 
funcionários públicos 
para fins penais (art. 327, 
cp) e para fins de 
improbidade 
administrativa (lei nº 
8.429/82) 
 
público 
Obs: no entanto, é 
necessário um processo 
seletivo com critérios 
objetivos para 
contratação de pessoal 
 
público 
Obs: no entanto, é 
necessário um processo 
seletivo com critérios 
objetivos para 
contratação de pessoal 
 
Atuam na indústria, 
transporte, exportações, 
etc. 
 
 
------------- 
 
 
------------- 
 
Não gozam de privilégios 
fiscais, nem processuaisNão gozam de privilégios 
fiscais, nem processuais 
 
Não gozam de privilégios 
fiscais, nem processuais 
 
Não têm imunidade 
tributária 
Obs: porém, é possível 
que esses entes se 
beneficiem de outros 
privilégios tributários, 
em razão do seu caráter 
assistencial 
 
Não têm imunidade 
tributária 
 
Não têm imunidade 
tributária 
 
Estão sujeitos à 
Jurisdição da 
 
------------- 
 
------------- 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Justiça estadual 
(súmula 516 do stf) 
 
 
Os atos de seus dirigentes 
são passíveis de mandado 
de segurança, ação 
popular e 
responsabilidade pessoal 
por danos 
 
Os atos de seus dirigentes 
são passíveis de mandado 
de segurança, ação popular 
e responsabilidade pessoal 
por danos 
 
Os atos de seus dirigentes 
são passíveis de mandado 
de segurança, ação popular 
e responsabilidade pessoal 
por danos 
 
Sujeita-se a controle da 
Adm. Pública e do 
Tribunal de Contas 
 
Sujeita-se a controle da 
Adm. Pública e do 
Tribunal de Contas 
 
Sujeita-se a controle da 
Adm. Pública e do 
Tribunal de Contas 
 
 
------------- 
 
Não podem receber a 
qualificação de OSCIP 
 
 
------------- 
 
 
 
 
------------- 
 
 
 
 
------------- 
 
Prazo mínimo de 
 Três anos de 
funcionamento regular 
para que uma entidade 
possa ser qualificada como 
OSCIP 
 
 
------------- 
 
Utilizadas para substituir 
órgãos que foram extintos 
(publicização) > o Estado 
está abrindo mão de 
Serviço público para 
transferi-lo à iniciativa 
privada 
 
O Estado não está 
Abrindo mão de 
Serviço público 
Para transferi-lo à 
iniciativa privada, mas 
Fazendo parceria 
 O Poder Público O Poder Público 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
------------- 
 
Participa 
 Dos seus quadros 
diretivos 
Não participa 
Dos seus quadros diretivos 
 
 
 
 
 
 
------------- 
 
Os responsáveis pela 
fiscalização da execução 
do contrato de gestão, 
Ao tomarem conhecimento 
de qualquer irregularidade 
Na utilização de recursos 
ou bens de origem pública, 
dela darão ciência ao 
TCU, sob pena de 
Responsabilidade 
solidária 
 
 
 
 
 
 
------------- 
 
 
 
 
QUESTÕES 
 
Questão 1: FGV - Cont (SEFIN RO)/SEFIN RO/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
A partir da reforma administrativa e da ideia de um estado mínimo, em que a atuação do 
poder público está restrita às áreas onde sua presença é indispensável, foram criadas 
entidades e regulamentaram-se institutos com o propósito de possibilitar e incentivar a 
prestação de serviços de interesse da coletividade por pessoas privadas não integrantes da 
Administração Pública. 
 
Com relação às entidades sem fins lucrativos, chamadas organizações sociais, analise as 
afirmativas a seguir e assinale (V) para a verdadeira e (F) para a falsa. 
 
I. Organização Social é um tipo de autarquia. 
 
II. O título de Organização Social é conferido de maneira irreversível. 
 
III. Organização Social é uma pessoa jurídica de direito privado integrante da 
Administração Pública. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Observada a ordem apresentada, as afirmativas são, respectivamente, 
 a) V – F – F. 
 b) F – F – F. 
 c) F – V – F. 
 d) F – F – V. 
 e) F – V – V. 
 
Questão 2: CESPE - ACP (TCE-PB)/TCE-PB/Demais Áreas/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
As organizações sem fins lucrativos que são voltadas à resolução de problemas coletivos de 
interesse social e podem prestar serviços públicos são 
 a) as sociedades de economia mista. 
 b) os consórcios públicos. 
 c) os convênios públicos. 
 d) as fundações. 
 e) as organizações da sociedade civil de interesse público. 
 
Questão 3: CESPE - DP PE/DPE PE/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Considerando-se as novas formas de desestatização da prestação de serviços públicos de 
caráter social, as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que, atendidos os 
requisitos previstos em lei, firmam parceria com o poder público, por instrumento de 
contrato de gestão, para a execução de atividades de interesse público — especialmente 
ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio 
ambiente, cultura e saúde — recebem a qualificação de 
 a) agência executiva. 
 b) fundação pública. 
 c) organização social. 
 d) organização da sociedade civil de interesse público. 
 e) serviço social autônomo. 
 
Questão 4: CESPE - AJ STJ/STJ/Judiciária/"Sem Especialidade"/2018 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Acerca das organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e dos atos 
administrativos, julgue o item seguinte. 
 
A concessão, pelo poder público, da qualificação como OSCIP de entidade privada sem fins 
lucrativos é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos legais estabelecidos para tal. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 5: VUNESP - Inv (PC BA)/PC BA/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Assinale a alternativa que corretamente discorre sobre a Organização Administrativa. 
 a) Os serviços sociais autônomos não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas 
atividade privada de interesse público e, exatamente por isso, são incentivados pelo poder 
público, sendo que, neste caso, a atuação estatal é de fomento e não de prestação de 
serviço público. Não se trata de atividade que incumbisse ao Estado, como serviço público, 
e que ele transferisse para outra pessoa jurídica, por meio do instrumento da 
descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse público que o Estado 
resolveu incentivar e subvencionar. 
 b) Em relação às entidades paraestatais, fica muito clara a intenção de fugir ao seu 
enquadramento entre as entidades da Administração Indireta e, em consequência, ao 
regime jurídico imposto a elas como licitação, concurso público e controle. No entanto, 
considerando que tais entidades administram, em regra, bens do patrimônio público, 
inclusive dinheiro público, não é possível que fiquem inteiramente à margem de 
determinados preceitos publicísticos, sob pena de burla aos preceitos constitucionais que 
regem a Administração Pública. 
 c) Entidades de apoio são pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando 
atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a 
serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo; não 
abrangem as entidades da Administração Indireta; trata-se de pessoas privadas que 
exercem função típica (embora não exclusiva do Estado), como as de amparo aos 
hipossuficientes, de assistência social, de formação profissional. 
 d) Por Organizações Sociais, pode-se entender as pessoas jurídicas de direito privado, 
sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, porém em nome próprio, sob a 
forma de fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter privado, de 
serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da 
administração direta ou indireta, em regra por meio de convênio. 
 e) Organizações Sociais de Interesse Público são pessoas jurídicas de direito privado, sem 
fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo 
jurídico instituído por meio de contrato de gestão. 
 
Questão 6: FGV - APPGG (CGM Niterói)/Pref Niterói/Gestão Governamental/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
O Município Norte-Sul qualificou a associação "Mar Sem Fim", dedicada à proteção e 
preservação do meio ambiente e de ecossistemas marinhos, como OrganizaçãoSocial 
(OS). 
 
Considerando a referida qualificação, 
 a) o Município Norte-Sul pode realizar contratação direta com a Organização Social, por 
inexigibilidade de licitação, para a prestação de serviços de limpeza e de restauro de uma 
lagoa, com vistas à preservação do meio ambiente. 
 b) o Município Norte-Sul não pode realizar qualquer forma de contratação com a 
associação por ele qualificada como Organização Social, embora possa com ela celebrar um 
convênio. 
 c) qualquer município localizado no mesmo estado em que está situado o Município 
Norte-Sul pode realizar contratação direta com a Organização Social, para a prestação de 
serviçosrelacionados à proteção e à preservação do meio ambiente. 
 d) o Município Norte-Sul pode celebrar contrato com a associação por ele qualificada 
como Organização Social, mas sempre precedido de licitação. 
 e) o Município Norte-Sul pode realizar contratação direta com a Organização Social, por 
dispensa de licitação, para a prestação de serviços de limpeza e de restauro de uma lagoa, 
com vistas à preservação do meio ambiente. 
 
Questão 7: FGV - AMCI (CGM Niterói)/Pref Niterói/Auditoria Governamental/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
No Município de Córrego Seco, a associação Meu Bem Querer, sem fins lucrativos e que 
oferece educação básica e cursos profissionalizantes para menores em situação de 
vulnerabilidade, pleiteou qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse 
Público (OSCIP). 
 
A esse respeito, assinale a afirmativa correta. 
 a) Ainda que a associação preencha os requisitos previstos em lei, a outorga da 
qualificação é ato discricionário do Poder Executivo. 
 b) Caso obtenha a qualificação pleiteada, a associação poderá firmar termo de parceria 
com o Município de Córrego Seco. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 c) Qualquer instrumento de parceria só poderá ser firmado entre a associação qualificada 
como OSCIP e o Poder Público que lhe outorgou a qualificação. 
 d) Um dos requisitos necessários à obtenção da qualificação é a exigência de estar 
constituída e em funcionamento regular há pelo menos um ano. 
 e) Caso preencha os requisitos previstos em lei, a associação qualificada como OSCIP 
pode celebrar contrato de gestão para exercício das atividades descritas em seu estatuto. 
 
Questão 8: VUNESP - Proc Jur (CM Jabo)/CM Jaboticabal/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
O Poder Público municipal pretende oferecer à população em situação de rua pontos de 
apoio com vestiários, chuveiros, refeitório, além de assistente social, para atendimento 
temporário. Não possui, contudo, recursos materiais e humanos suficientes para oferecer 
tal atendimento de forma direta, dispondo apenas de recursos financeiros, no exercício em 
curso, no montante estimado de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). Conforme orçamentos 
realizados, o referido montante seria suficiente para custear o atendimento pretendido em 
um único ponto de apoio, por sete meses, na região central. Para atender à finalidade 
proposta, poderá o Chefe do Poder Executivo 
 a) abrir chamamento público com vistas a selecionar organização da sociedade civil para 
celebrar termo de colaboração com o município, tendo por objeto a implantação e 
manutenção de posto de apoio e atendimento à população em situação de rua naquela 
localidade. 
 b) firmar convênio com organização social, tendo por objeto a implantação e manutenção 
de posto de apoio e atendimento à população em situação de rua naquela localidade. 
 c) formalizar contrato de gestão com a Secretaria de Assistência Social do Município, 
estabelecendo como meta o atendimento direto da população em situação de rua e, 
simultaneamente, abrir concurso público para contratação de assistentes sociais. 
 d) abrir procedimento de licitação com vistas à contratação de associação ou cooperativa 
especializada no atendimento social de pessoas em situação de rua, incluindo, no objeto do 
certame, o valor relativo ao aluguel de espaço apropriado para atendimento do público 
alvo. 
 e) firmar termo de parceria com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, 
previamente selecionada por meio de manifestação de interesse social, que disponha de 
imóvel próprio na região central para o atendimento pretendido. 
 
Questão 9: VUNESP - Proc (CM Itaquactba)/CM Itaquaquecetuba/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
O Poder Executivo Municipal qualificou como organização social uma entidade de direito 
privado, sem fins lucrativos, que atua na área de pesquisa científica, e elaborou o 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
respectivo contrato de gestão, estabelecendo a competente parceria, nos termos da Lei nº 
9.637/98, ficando estabelecido que o prazo de execução do contrato será de dois anos e 
que o Município cederá um servidor para a organização social, com ônus para a origem. 
Considerando essa hipótese e os elementos abordados, é correto afirmar a respeito desse 
contrato de gestão que 
 a) não poderia ser assinado com entidade de direito privado, sem fins lucrativos. 
 b) a entidade a ser contratada não poderia atuar na área de pesquisa científica, por falta 
de expressa previsão legal. 
 c) não poderia ser estipulado o prazo de execução de dois anos para o contrato de 
gestão. 
 d) está dentro do que permite a legislação, não apresentando qualquer irregularidade nos 
aspectos mencionados. 
 e) o Município, nesse tipo de contrato, não poderia autorizar a cessão de servidor, com 
ônus para a origem. 
 
Questão 10: CESPE - Ana Min (MPE PI)/MPE PI/Processual/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
O estado do Piauí concedeu incentivo fiscal a determinada organização social (OS), visando 
fomentar a execução de projeto social voltado à preservação do meio ambiente. Assim, foi 
firmado contrato de gestão para o fomento e a execução de atividades, ficando consignado 
no ajuste que o ente federado repassaria verba pública à OS. No início da execução da 
parceria, a OS contratou, sem concurso público, um profissional para trabalhar na área de 
atuação da OS. No exercício de suas funções, esse profissional, com o auxílio de um 
servidor público estadual, permitiu que sua esposa utilizasse, para fins particulares, parte 
da verba pública transferida pela administração pública à entidade. O Ministério Público, ao 
tomar ciência do fato, requereu ao juízo competente medida cautelar de indisponibilidade 
de bens do trabalhador contratado e do servidor público que o havia auxiliado. 
 
Com relação a essa situação hipotética, julgue o item a seguir. 
 
O contrato de trabalho firmado entre a referida OS e o profissional é nulo, uma vez que a 
contratação de pessoal por OS deve ser processada por meio de concurso público. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 11: VUNESP - Ana Jur (MPE SP)/MPE SP/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
A contribuição do terceiro setor para o desenvolvimento de políticas públicas tem se 
ampliado ao longo dos anos, em razão da busca do Estado por eficiência na aplicação dos 
recursos públicos, considerando-se o regime jurídico mais flexível dessas entidades em 
comparação ao regime aplicável às entidades integrantes da Administração Pública. 
 
A esse respeito, é correto afirmar que 
 a) as entidades do terceiro setor que atuam em parceria com a Administração Pública 
passam a integrar a Administração Indireta para fins orçamentários e de controle 
administrativo. 
 b) o regime jurídico das entidades do terceiro setor que atuam em parceria com os entes 
públicos é único, não havendo distinção entre as diferentes formas de interação do Estado 
com essas entidades, seja mediante convênio, termo de parceria ou contrato de gestão. 
 c) as entidades do terceiro setor estão sujeitas à realizaçãode licitação para a 
contratação de bens e serviços, salvo quando relativos às suas atividades fins. 
 d) as organizações sociais que recebam recursos orçamentários para o desempenho de 
suas funções deverão, em qualquer caso, obedecer ao teto constitucional para a fixação da 
remuneração de seus funcionários, diretores e colaboradores em geral. 
 e) o repasse de recursos financeiros a entidades do terceiro setor depende da efetiva 
compatibilidade entre as finalidades estatutárias da beneficiária e o objeto da 
transferência, não se admitindo em geral a fixação de taxa de administração, de gerência 
ou de característica similar. 
 
Questão 12: IADES - Ana (APEX)/ApexBrasil/Aspectos Organizacionais Internos/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Com relação à natureza jurídica dos entes que compõem o chamado Sistema S, assinale a 
alternativa correta. 
 a) Por receberem contribuições parafiscais, são entidades com personalidade jurídica de 
direito público. 
 b) Por serem instituídos por lei, são fundações públicas. 
 c) São empresas públicas da administração direta. 
 d) São entidades privadas, com personalidade jurídica de direito privado. 
 e) São empresas estatais da administração indireta. 
 
Questão 13: QUADRIX - Ass Adm (CRESS PR)/CRESS PR/2018 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
No que diz respeito a órgãos e entidades da Administração Pública, julgue o item 
subsequente. 
 
As organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à 
Administração Pública. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 14: CESPE - AG (TCE-PE) /TCE-PE/Administração/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
A respeito dos processos eletrônicos do TCE/PE e das organizações da sociedade civil de 
interesse público (OSCIP), julgue o item subsequente. 
 
Os requisitos para que uma organização seja qualificada como OSCIP incluem a exigência 
de que o seu estatuto contenha normas expressas sobre a observância dos princípios da 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da 
eficiência. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 15: CESPE - AG (TCE-PE) /TCE-PE/Administração/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
No que tange a regime jurídico-administrativo, organização administrativa e teoria do 
direito administrativo brasileiro, julgue o item a seguir. 
 
Uma pessoa jurídica qualificada como organização social pode, simultaneamente, ser 
qualificada como organização da sociedade civil de interesse público. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 16: CESPE - AG (TCE-PE) /TCE-PE/Julgamento/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
No que concerne às regras acerca da organização do poder público e à delegação de 
serviços públicos, julgue o item subsequente. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
As organizações da sociedade civil de interesse público têm natureza jurídica de autarquias 
públicas. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 17: IBFC - AJ (TJ PE)/TJ PE/Administrativa/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Assinale a alternativa que não apresenta conteúdo de cláusula essencial do Termo de 
Parceria firmado entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse 
Público (OSCIP): 
 a) estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de 
execução ou cronograma 
 b) previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem 
utilizados, mediante indicadores de resultado 
 c) determinação de plano plurianual de atividades que serão executadas sem a 
necessidade de amparo do Poder Público 
 d) objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 
 e) previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando 
item por item as categorias contábeis usadas pela organização e o detalhamento das 
remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados 
ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores 
 
Questão 18: IADES - TAS I (CREMEB)/CREMEB/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
A que tipo de organização pertence o Conselho Regional de Medicina do Estado da Bahia? 
 a) Primeiro setor. 
 b) Segundo setor. 
 c) Terceiro setor. 
 d) Quarto setor. 
 e) Quinto setor. 
 
Questão 19: VUNESP - AFF (TCE-SP)/TCE-SP/Administração/2017 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Conforme a Lei nº 9.790/1999, uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – 
OSCIP – deve ser uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que tenha 
sido constituída e se encontre em funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos. 
Além disso, no Estatuto da organização, deverão constar normas expressas que disponham 
sobre 
 a) a proibição da remuneração para os dirigentes da entidade que atuem na gestão 
executiva, exceção para aqueles que a ela prestam serviços específicos. 
 b) o estabelecimento dos Conselhos Fiscal, Administrativo e de Ética de Gestão, de tal 
forma a conferir austeridade, assim como transparência nos resultados. 
 c) a adoção de planejamento estratégico de gestão, na qual se estabelecem indicadores 
de desempenho, assim como a indicação de uma empresa de auditoria independente. 
 d) a transferência, no caso de dissolução da entidade, do respectivo patrimônio líquido 
para organização privada cujo objeto seja congênere ao da OSCIP. 
 e) a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
economicidade e da eficiência. 
 
Questão 20: VUNESP - CUP (SEPOG SP)/SEPOG SP/Controle e Auditoria/2017 
Assunto: Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) 
Sobre as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, assinale a alternativa 
correta. 
 a) Pode ser previsto no estatuto o pagamento de remuneração compatível com os valores 
praticados pelo mercado para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão 
executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos. 
 b) Para se qualificarem como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, as 
pessoas jurídicas de direito privado devem ter sido regularmente constituídas e 
funcionarem há pelo menos 2 (dois) anos. 
 c) Mesmo após a comprovação dos requisitos previstos na legislação federal, a outorga 
da qualificação é ato discricionário, podendo ser negado por razões de conveniência e 
oportunidade. 
 d) Uma entidade privada qualificada como Organização Social pode também ser 
qualificada cumulativamente como uma Organização da Sociedade Civil de Interesse 
Público. 
 e) Bens imóveis, adquiridos com recursos provenientes da celebração do Termo de 
Parceria, podem ser alienados, desde que mediante prévia autorização da autoridade 
competente, sob pena de nulidade. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
1) B 2) E 3) C 4) Certo 5) A 6) E 7) B8) A 9) D 10) Errado 11) E 12) D 13) Errado 
14) Certo15) Errado 16) Errado 17) C 18) A 19) E 20) A 
 
 
 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1. Atos da Administração Pública. 
A Administração Pública contrata serviços. O Poder Executivo sanciona e 
veta leis. O Presidente da República edita Decretos Regulamentares. A 
Polícia Federal autoriza porte de armas. O Fisco loca espaço de particular 
para depósito de bens apreendidos. Os municípios destroem produtos piratas 
e interditam estabelecimentos poluidores. O Estado-administrador realiza 
concursos públicos para o provimento dos cargos públicos. 
Então, será que, nessa lista, todos os atos praticados pela Administração 
são atos administrativos? Certamente que não! 
De regra,o ato praticado no exercício da função administrativa é ato da 
Administração, porém, nem todo ato da Administração é ato administrativo. 
Em notação matemática, o ato administrativo é uma amostra do “universo” ato 
da Administração (o ato administrativo está contido no conjunto dos atos 
da Administração). Em outros termos, o ato administrativo é espécie do 
qual o ato da Administração é gênero. 
Além disso, há atos administrativos produzidos do lado de fora da 
Administração. Por exemplo: as concessionárias, prestadoras de serviços 
públicos, fazem as vezes do Estado, e, nesse instante, os agentes destas 
pessoas produzem atos administrativos, embora tais entidades, de Direito 
Privado, não integrem a estrutura orgânica do Estado. 
Socorrendo-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, a expressão ato da 
Administração – figura mais ampla do que ato administrativo – comporta as 
seguintes espécies: 
• Atos de Direito Privado: são aqueles praticados pela Administração 
despida das prerrogativas de direito público, como as doações, a 
permuta, a compra e venda e a locação; 
 
• Atos materiais da Administração: são atos os quais envolvem apenas 
execução, como a demolição de uma casa, a apreensão de mercadoria, a 
realização de um serviço e varrer o piso; 
• Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: são todos aqueles 
que não geram efeitos jurídicos imediatos, como os atestados, as 
certidões, e os pareceres (nominados de meros atos administrativos); 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
• Atos políticos ou de governo: são os que estão sujeitos a regime 
constitucional, como a sanção, o veto, o indulto e a concessão de 
naturalização; 
 
• Contratos e convênios: são atos em que a vontade é manifestada de 
forma bilateral; e 
 
• Atos normativos: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim, 
com conteúdo de leis, e só formalmente são atos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Enfim, pode se afirmar que nem todo ato praticado no exercício da função 
administrativa é ato administrativo. Exemplo disso são os cheques emitidos 
pela Administração Pública para pagar despesas e as locações imobiliárias. 
São atos da Administração, e, claro, praticados no desempenho da atividade 
administrativa, mas não são atos administrativos típicos. 
 
2. Conceito de Ato Administrativo. 
A função administrativa é materializada em atos e fatos da Administração. 
Entre esses, destacam-se os atos administrativos, que são declarações 
unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as vezes, exemplo das 
concessionárias de serviços públicos, e que são regidos predominantemente 
pelo Direito Público, sendo sujeitos ao controle judicial e aptos à produção 
imediata de efeitos jurídicos 
O trabalho da doutrina seria o de sistematizar e o de unificar a interpretação 
dos institutos jurídicos. Porém, apesar das ricas discussões acadêmicas, os 
doutrinadores, com sua criatividade, “inventam” os mais diversos conceitos, e, 
maior parte das vezes, distintos entre si. Nesse contexto, encontram-se 
definições das mais diversas de atos administrativos. Por essa razão, 
socorre-se, a partir de agora, dos ensinamentos da autora Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro, para quem ato administrativo é: 
 
A declaração unilateral do Estado ou de quem o represente que produz 
efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de 
Direito Público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. 
 
 
 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
Atos de 
Direito 
Privado 
Atos 
Administrativos 
propriamente 
ditos 
Atos 
Materiais 
Contratos 
 
Atos 
Político
s 
 
Meros 
atos 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Passa-se à apresentação do conceito em compartimentos, para que o 
conteúdo seja assimilado com mais naturalidade. 
I) O ato administrativo é um declaração unilateral do Estado ou de quem o 
represente: por este trecho, o ato administrativo pode ser visto como 
uma exteriorização de vontade advinda de alguém, que será o agente 
público a quem a ordem jurídica entrega a competência para a prática do ato. 
De fato, o Estado, sozinho, não poderia agir, dado que é um ser abstrato. São 
necessários “os braços e as pernas” dos agentes públicos para a 
materialização da atuação estatal. 
Como é de conhecimento corrente, o Brasil adota a clássica tripartição de 
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário – art. 2º da CF/1988), a 
qual, diferentemente da inicialmente desenhada por Montesquieu, não 
é absoluta, de tal sorte a comportar situações em que os demais 
Poderes (Legislativo e Judiciário) também administram (atipicamente). 
Quem nega que o Legislativo também realiza concursos públicos para 
provimento de seus cargos? Quem nega que o Judiciário, tendente à aquisição 
de nova frota de veículos, sujeita-se à licitação? Quem nega que todos os 
Poderes, diante de infrações administrativas de seus servidores, instauram 
processos administrativos investigatórios? 
Em resumo, à semelhança do Executivo, os demais Poderes detêm 
competência de editar atos administrativos, com o detalhe de que ao Executivo 
é que compete tipicamente administrar. 
Vencida a consideração sobre o alcance de Estado para fins de produção de 
atos administrativos, esclareça-se que a expressão “ou de quem o represente” 
comporta a ideia de quem esteja investido de prerrogativas estatais pode 
produzir atos considerados administrativos, ainda que se trate de um particular. 
Exemplo disso são os delegatários da Administração, como na prestação de 
serviços públicos pelas concessionárias. Alexandre Santos de Aragão cita o 
exemplo das concessionárias de energia elétrica, que podem sancionar 
administrativamente o cidadão que realizou ligação clandestina; e de 
transporte de passageiros, que podem determinar a expulsão de passageiros 
que não se comportem adequadamente. 
Além disso, é digno de nota que, no conceito de Estado-administrador, leva-se 
em consideração a prestação centralizada e descentralizada dos serviços. 
Na Administração Descentralizada, incluem-se, por exemplo, as empresas 
estatais, pessoas jurídicas de Direito Privado. Quando as empresas 
governamentais, interventoras no domínio econômico, editam atos de império, 
enfim, cercados de prerrogativas públicas, temos a prática de atos 
administrativos. Por exemplo: o edital de licitação subscrito por sociedade de 
economia mista é ato administrativo sujeito às normas de Direito Público. 
II) O ato administrativo produz efeitos imediatos: a atribuição de efeitos 
imediatos estabelece uma distinção geral entre o ato administrativo e a lei, 
dado que esta, em razão de suas características de generalidade e 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
abstração, não se presta, de regra, a gerar efeitos imediatos. Tais efeitos 
jurídicos imediatos podem ser constitutivos, enunciativos e declaratórios de 
direitos e de obrigações, atingindo tanto particulares como a própria 
Administração. A imediata operacionalidade dos atos é permitida pelo atributo 
da presunção de legitimidade, afinal, atos ilegais, embora não retirados do 
mundo jurídico, consideram-se legais e eficazes. 
Por consequência, pelo conceito da autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os 
atos normativos (decretos regulamentares, por exemplo) não se enquadram no 
conceito de ato administrativo, os quais, em seu conteúdo, assemelham-se à 
lei. Contudo, frisa-se que os atos normativos só MATERIALMENTE é que 
não podem ser considerados atos administrativos. Formalmente, o são, 
pelo que, assim como os atos materiais ou enunciativos, devem ser 
entendidos como atos administrativos FORMAIS. Isso será essencialmente 
relevante quando tratarmos dos atos administrativos que tenham a forma de 
“parecer”, que fazem parte da espécie atos enunciativos. 
III) O ato administrativo é gerado sob o regime jurídico de Direito Público: 
a submissão do ato administrativo a regime jurídico administrativo de direito 
público evidencia quea Administração, ao produzir atos administrativos, 
apresenta-se com as prerrogativas e as restrições próprias do Poder Público. 
Por esse motivo, não se encaixam na definição de ato administrativo os 
produzidos sob o Direito Privado. 
IV) O ato administrativo nasce em observância à lei: esse trecho do 
conceito é clara decorrência do Estado de Direito, enunciado no art. 1º da 
CF/1988. De fato, se o Estado é de Direito, cria a Lei para que todos a 
cumpram. Porém, até para dar o exemplo, é o primeiro que deve cumpri-la. 
Assim, todo ato administrativo, SEM EXCEÇÃO, contará com “presunção 
de legitimidade”, ou seja, será tido como de acordo com o Direito. Mais à 
frente veremos que a presunção de legitimidade nos atos 
administrativos não é absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em 
conformidade com a ordem jurídica, o ato administrativo poderá (deverá) ser 
questionado judicialmente, desde que por alguém possuidor de prerrogativa 
para tanto. 
Por fim, o ato administrativo funciona como “providência complementar” à Lei, 
já que deve ser produzido em observância a esta. Contudo, em raras 
situações, os atos administrativos serão produzidos em observância direta à 
Constituição. Isso se dá, por exemplo, com os decretos doutrinariamente 
chamados de autônomos (inc. VI do art. 84 da CF/1988), os quais são 
produzidos em conformidade direta com a Constituição Federal. Mais à frente 
voltaremos a falar dos decretos. 
V) O ato administrativo pode ser questionado judicialmente: este trecho é 
apenas para reafirmar o dito na passagem anterior. O ato administrativo, 
embora manifestação da vontade Estatal, não deixa de estar submetido, 
quando necessário, ao controle pelo Poder Judiciário. É aquilo que a 
doutrina costuma chamar de princípio da inafastabilidade da tutela 
jurisdicional (inc. XXXV do art. 5º da CF/1988). 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Tudo o que foi exposto diz respeito ao conceito ESTRITO de ato administrativo, 
o preferido das bancas organizadoras. Para complementar o aprendizado, 
vejamos o conceito de ato administrativo oferecido por Hely Lopes Meirelles: 
 
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, 
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados 
ou a si própria. 
 
Por fim, esclareça-se que a definição é muito próxima da de ato jurídico (art. 
104 do Código Civil de 2002). E, no caso, não poderia ser diferente, pois, 
como sobredito, o ato administrativo nada mais é do que uma espécie de ato 
jurídico. 
3. Silêncio Administrativo. 
É fora de dúvida que o silêncio é a ausência de manifestação ou declaração 
formal. Porém, no que diz respeito aos efeitos jurídicos produzidos, o 
silêncio, no mundo administrativo, é assunto repleto de discussões 
doutrinárias. 
Grifou-se “no mundo administrativo” porque, no Direito Privado, o silêncio 
importa, de regra, a concordância tácita, considerando-se os usos e as 
circunstâncias normais (art. 111 do Código Civil de 2002). Vale a máxima de 
que “quem cala, consente!”. É o que se reconhece como silêncio qualificado 
ou circunstanciado. 
No Direito Administrativo, contudo, a história é diferente. De partida, informe-se 
que, para a doutrina majoritária, o silêncio não é propriamente ato 
administrativo, mas sim fato administrativo, o qual pode gerar 
consequências jurídicas como a prescrição e a decadência. E, de fato, não é 
ato, pois falta ao silêncio algo que é essencial ao conceito de ato 
administrativo: a declaração de vontade. O silêncio é o oposto disso: 
é ausência de manifestação. E não há ato sem a declaração de vontade. 
Uma questão que se impõe é saber se o particular, diante da inércia da 
Administração, pode se socorrer do Judiciário, e este, eventualmente, suprir a 
lacuna decorrente da omissão do Administrador. 
Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que a solução do 
Judiciário depende do conteúdo do ato administrativo. Se o ato é vinculado, o 
juiz poderá suprir a omissão administrativa, uma vez que o titular do direito 
tenha preenchido os requisitos legais. Se o ato é discricionário, o juiz poderá 
fixar prazo para que a Administração se pronuncie, estipulando, inclusive, multa 
diária até que haja pronunciamento conclusivo por parte da autoridade 
competente. 
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Por fim, esclareça-se que, para Alexandre Santos de Aragão, o silêncio 
administrativo não se confunde com o ato administrativo implícito. No 
silêncio, há ausência de manifestação do Poder Público. No ato implícito, a 
Administração responde ao pedido do interessado, mas a resposta não 
contempla o objeto pleiteado. 
4. Mérito Administrativo. 
O mérito administrativo corresponde à liberdade limitada de a autoridade 
administrativa escolher determinado comportamento e praticar o ato 
administrativo correspondente, referindo-se ao juízo de valor sobre a 
conveniência e a oportunidade da prática do ato administrativo. 
Para Hely Lopes Meirelles, a presença do mérito administrativo verifica-se 
sempre que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as 
consequências ou vantagens do ato, consubstanciando-se, pois, na “valoração 
dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida 
de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade 
e justiça do ato a realizar”. 
Em decorrência do mérito administrativo, a Administração pode decidir ou 
atuar valorando internamente as consequências ou vantagens do ato, 
traduzindo-se, pois, na valoração dos Motivos e na escolha do Objeto do 
ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a 
decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. Em 
síntese, o mérito administrativo pode ser definido com uma espécie de 
liberdade administrativa, a qual, contudo, é limitada. 
De fato, a liberdade dada ao administrador público para tomar determinadas 
decisões não pode ser entendida como arbítrio. Ou seja, o campo de liberdade 
é restrito, pois a lei, direta ou indiretamente, sempre constitui limite ao 
exercido da atividade administrativa (vigora a máxima de que o administrador 
só pode fazer ou deixar de fazer o que a lei permitir ou autorizar). 
Por consequência da definição de mérito, observa-se que este é ligado 
estreitamente ao ato discricionário, assim entendido como aquele ato em 
que há liberdade, margem de flexibilidade de atuação, conferida legalmente 
à Administração, a qual sempre terá limites. Para que fique mais fácil: o ato é 
discricionário quando há pelo menos duas alternativas juridicamente 
válidas, encontrando-se a Administração Pública apta a valorar entre ambas, 
ou seja, tem pelo menos duas saídas jurídicas. 
Como exemplo, tomemos a licença capacitação, prevista no art. 87 da Lei 
8.112/90, o qual é citado para facilitar a explicação: 
 
Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da 
Administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva 
remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação 
profissional. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
Sem dificuldade, percebe-se que cumpre à Administração Pública deferir ou 
negar o pedido da licença capacitação, conforme tenha interesse ou não no 
curso pretendido pelo servidor público. Fica a pergunta, então: quando a 
atuação é discricionária, e, por consequência, quando há mérito no ato 
administrativo? Basicamente, a partir dos ensinamentos de Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro, pode-se apontar que há discricionariedade, em situações de 
normalidade administrativa, em três casos: 
I) a própria lei concede a possibilidade à Administração de agir de forma 
discricionária, como no caso de remoção de ofício do servidor, para atender 
necessidade de serviço; 
 
II) a lei é omissa, dado que não há viabilidade de se prever por meio de 
normas decunho geral e abstrato todas as hipóteses que surgirão para a 
decisão administrativa. Assim, cabe à Administração decidir, em razão 
do “vazio da norma”, sempre tendo em conta o interesse público que deve ser 
atingido; 
III) a lei prevê certa competência, mas não a conduta a ser adotada, diante 
de determinada situação. Melhor exemplo a ser dado refere-se ao poder de 
polícia, para o exercício do qual é impossível traçar todas as condutas 
possíveis diante de lesão ou ameaça de lesão à vida e à segurança pública. 
Caberá à instituição pública que exerce tal poder decidir qual a melhor conduta 
a ser adotada, de modo mais ou menos livre (com mérito em si). 
Lembre-se de que a CF/1988 consagra a separação não absoluta das funções 
de Estado, quando trata da independência dos Poderes, em seu art. 2º. Com 
efeito, é clássica a afirmativa de que não cabe ao Judiciário rever os 
critérios adotados pelo administrador, a não ser que sob a rotulação 
de mérito administrativo encontre-se inserida qualquer ilegalidade resultante 
de abuso ou desvio de poder ou, ainda, falta de proporcionalidade, de 
razoabilidade, de adequação entre os meios utilizados para os fins que a 
Administração deseja alcançar. 
De fato, não fosse assim, seria melhor o Juiz (o Poder Judiciário) substituir o 
administrador, assumindo o papel deste. Caberia, por exemplo, ao Juiz 
determinar por onde passará o ônibus e quais serão suas paradas, o que 
é impensável. Há vários exemplos jurisprudenciais relacionados a esta 
afirmativa (de que o mérito não pode ser invadido pelo Poder Judiciário). 
Abre-se um parêntese para esclarecer, todavia, que a doutrina mais moderna 
tem apontado ser cada vez menor a discricionariedade da Administração, 
em razão da ampliação dos fundamentos permissivos do controle judicial dos 
atos administrativos. Assim, embora permaneça válido para fins de concurso a 
afirmativa de que ao Poder Judiciário não é dado o exame do mérito do ato 
administrativo, nota-se forte tendência a reduzir-se o espaço entre a 
legalidade e o mérito. Admite-se a apreciação judicial sobre a legalidade do 
uso da discricionariedade e dos limites de opção do agente administrativo, 
sobremodo em face dos novos princípios norteadores da atividade 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
administrativa e de teorias que permitem a aferição da LEGALIDADE do ato 
discricionário. 
5. Elementos, requisitos ou pressupostos do ato administrativo 
 
5.1. Noções Iniciais 
O concursando não tem grandes dificuldades para definir o que seja uma 
cadeira, um computador, uma caneta, um pássaro. É que, quando você olha 
para a cadeira ou para o pássaro, identifica as “pernas”, o assento, as penas, 
eventuais “braços”, e, portanto, reconhece, imediatamente, a coisa ou o ser. 
 
Isso ocorre porque, no mundo dos fatos, nós, seres humanos, padronizamos os 
institutos, atribuindo-lhes elementos identificadores, de formação. Portanto, se 
não há pernas e assento, não há cadeira, por inexistirem os elementos que a 
compõem. Com o ato administrativo não é diferente. Os atos administrativos 
também possuem elementos de formação. 
 
Registra-se que a nomenclatura varia de autor para autor. Alguns preferem a 
utilização de elementos; outros, requisitos, ou, ainda, pressupostos. Na Lei 
da Ação Popular (Lei 4.715/65), por exemplo, mencionam-se elementos 
essenciais: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
 
Abre-se um parêntese para esclarecer que os elementos previstos na Lei da 
Ação Popular são essenciais, ou seja, sem estes o ato administrativo não 
existe, é inexistente. Porém, ao lado dos essenciais, os atos podem contar 
com elementos acidentais, aqueles que podem ou não estar presentes nos 
atos administrativos (é um acidente!), são eles: termo, condição e encargo 
(modo). 
 
Elementos Essenciais 
(CO FI FO M Ob) 
DEVEM existir 
Elementos Acidentais (ECT) 
PODEM ou não existir 
CO mpetência Encargo ou Modo 
FI nalidade Condição FO rma 
M otivo Termo Ob jeto 
 
Antes do conceito dos elementos essenciais, vejamos, brevemente, noções 
dos elementos acidentais, os quais só raramente são cobrados em provas de 
Direito Administrativo. 
 
O termo é fato futuro e certo, podendo ser inicial (por exemplo: “este Decreto 
entra em vigor daqui a 60 dias”, ou seja, só começa produzir efeitos depois de 
decorrido tal prazo) e final (por exemplo: “a Prefeitura autoriza a realização de 
Show na praça “X” para o próximo domingo”. Portanto, a partir de segunda-
feira, o ato perde automaticamente seus efeitos). 
 
Já a condição é fato futuro e incerto. Por exemplo: há decretos municipais 
que só operam efeitos quando da ocorrência de calamidades públicas. 
 
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Por fim, o encargo ou o modo, o qual tem estreita ligação com tarefas a 
serem realizadas. Por exemplo: a União doa imóvel ao Município “Y”, para que 
este construa uma escola municipal. É o que a doutrina chama de doação com 
encargo. Assim, se o Município der outra destinação ao bem, a União poderá 
cancelar o ato de doação, perdendo, assim, seus efeitos. 
 
Na tabela abaixo, serão apresentados os elementos essenciais, com a 
indicação sobre a eventual vinculação ou discricionariedade, caso a caso. 
Vejamos: 
 
 
ELEMENTO VINCULADO 
Competência SIM 
Finalidade SIM 
Forma SIM 
Motivo Em regra, discricionário 
Objeto Em regra, discricionário 
 
 
Perceba que Motivo e Objeto são, em regra, elementos discricionários. 
Tais elementos, veremos a seguir, favorecem o mérito administrativo, assim 
entendido como a margem de conveniência e de oportunidade garantida 
pelo legislador ao administrador. 
 
5.2. Espécies de Elementos dos Atos Administrativos 
 
5.2.1. Competência 
 
5.2.1.1. Conceito de Competência 
 
A competência é o poder atribuído “pela norma” ao agente da 
Administração para o exercício legítimo de suas atribuições. 
 
O termo entre aspas (“na norma”) serve para esclarecer, logo de início, que a 
lei não é a fonte única para fixar o círculo de atribuições dos agentes públicos. 
O Presidente da República e os Ministros de Estado, por exemplo, têm 
competências administrativas previstas diretamente na CF/1988. O autor José 
dos Santos Carvalho Filho aponta, ainda, a fixação de competências 
em escala secundária, como na expedição de Decretos Autônomos (decretos 
de natureza organizativa), nos termos do inc. VI do art. 84 da CF/1988. 
 
Uma vez que o ato seja emanado de agente incompetente ou realizado além 
dos limites de sua competência, é inválido, por faltar-lhe legitimidade. 
Ressalva-se, desde logo, que o vício de competência poderá, em algumas 
hipóteses, ser corrigido por convalidação (sanatória ou saneamento, para 
outros). 
 
Ressalte-se, ainda, que a expressão “competência”, dentro do Direito 
Administrativo, não tem o sentido de capacidade ou habilidade que detém um 
servidor público para editar um ato administrativo. De outra 
forma, diferentemente do Direito Privado, a competência, para o direito 
administrativo, deve ser entendida como a quem compete produzir o ato, ou 
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seja, um sujeito, um alguém que é responsável pela prática do ato. Não diz 
respeito, portanto, à capacidade, mas sim ao poder de praticar o ato. Assim, 
como dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim 
quem a norma determinar que é. 
 
5.2.1.2. Características 
Dispõe o art. 11 da Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo Federal): 
A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a 
que foi atribuída como própria, salvo os casos 
de delegação e avocação legalmente admitidos. 
Conforme Edmir Netto de Araújo, a competência é de exercício obrigatório, 
sendo irrenunciável, como decorrência do princípio da indisponibilidade do 
interesse público. No entanto, a irrenunciabilidade não impede que a 
Administração Pública transfira a execução de uma tarefa, isto é, o exercício 
da competência para fazer algo. Transfere-se o exercício, mas a titularidade dacompetência continua a pertencer a seu “proprietário”. 
A irrenunciabilidade, porém, não é a única característica da competência. São 
apontadas, ainda, as seguintes características: 
I) sempre decorrente de lei: a competência não se presume, exigindo-se texto 
expresso de norma; 
II) intransferível (inderrogável): a competência não se transmite por mero 
acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a delegação, é preciso 
um ato formal que registre a prática (caput do art. 14 da Lei 9.784/99); 
III) improrrogável: no processo civil, é comum ouvir-se falar que se um 
determinado vício de competência relativa (em razão do valor ou território) 
não for alegado no momento oportuno, o juiz de incompetente passa à 
competente, ou seja, fica “prorrogada” sua competência. No Direito 
Administrativo não é isso que acontece, pois os interesses que estão “em jogo” 
não são particulares como no Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo 
não transforma a incompetência em competência. Para a alteração da 
competência, é necessária a edição de norma que especifique quem agora 
passa a dispor da competência; 
IV) imprescritível: o não uso da competência não torna o agente 
incompetente. Não se pode falar, portanto, em “usucapião” de competência; e 
V) pode ser objeto de delegação (ato de repartir o exercício da competência) 
ou de avocação (ato de trazer para si o exercício da competência), desde que 
não reservada à competência exclusiva. 
5.2.1.3. Critérios Definidores de Competência 
A competência dos agentes públicos é distribuída a partir de quatro critérios 
fundamentais. Vejamos: 
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• Matéria à cumpre ao órgão/entidade o desempenho conteúdo 
administrativo específico. Por exemplo: na esfera federal, temos 
Ministérios, os quais desempenham as mais diversas matérias, como 
saúde, educação e cultura. Está-se diante de uma forma de 
desconcentração por matéria; 
• Lugar ou Territorial à as atribuições são desempenhadas por centros 
de competência localizados em pontos territoriais distintos. Por exemplo: 
o INSS (autarquia federal) conta com órgãos espalhados pelos Estados-
membros (AC, RR, RJ, MG, SP, MA, por exemplo). Está-se diante 
da desconcentração territorial ou geográfica; 
• Hierarquia à as competências são escalonadas segundo o grau de 
complexidade e de responsabilidade. Por exemplo: o chefe do Executivo 
é o Presidente da República, e cumpre-lhe, com exclusividade, expedir 
decretos regulamentares. Os ministros, submetidos à hierarquia do 
Presidente, podem expedir instruções e portarias normativas; 
• Tempo à a competência tem início a partir da investidura legal e término 
com o fim do exercício da função pública. 
 
5.2.2. Finalidade 
5.2.2.1. Conceito 
Os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem 
comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público 
deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou 
desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu 
a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral 
será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da 
coletividade (por Hely Lopes Meirelles). 
A finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a prática do 
ato. É aquilo que o Estado-administrador pretende alcançar com a prática do 
ato administrativo. 
2.2.2. Finalidade X Objeto 
A finalidade é o resultado de interesse público, porém, de 
maneira mediata (para o futuro). Desse modo, diferencia-se do efeito jurídico 
imediato do ato administrativo, a ser buscado por meio do objeto, este 
traduzido na aquisição, na transformação ou na extinção de direitos. 
Na licença-gestante, qual seria o interesse público a ser alcançado 
(finalidade)? Dentre outras finalidades, a proteção à infância e o direito à 
lactância (natureza mediata). E para que serve a licença (objeto)? Para permitir 
o afastamento da servidora durante o período de proteção e lactância. 
 
Na construção de escolas públicas, o interesse público é a finalidade a ser 
alcançada, e a escola, propriamente dita é o objeto do ato. Com a construção, 
tem-se, imediatamente, o objeto, mas, enquanto a escola não estiver 
funcionando regularmente, não houve o alcance da finalidade. 
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José dos Santos Carvalho Filho acrescenta que o objeto é variável conforme o 
resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a 
finalidade é invariável para qualquer espécie de ato: será sempre o interesse 
público. 
Na autorização para estacionamento, o objeto é o de consentir que alguém 
estacione. Na licença para construir, o objeto é consentir que alguém edifique. 
Na admissão, o objeto é autorizar que alguém ingresse em estabelecimento 
público. Enfim, a cada ato praticado, o objeto é variável. Porém, 
a finalidade é invariável, por ser comum a todos eles: o interesse público. 
Finalidade >> Mediata (interesse a ser alcançado) >> Invariável (sempre o 
interesse público) 
Objeto >> Imediato (resultado prático alcançado) >> Variável (a cada ato, um 
objeto distinto) 
5.2.3. Forma 
5.2.3.1. Conceito 
A forma é o elemento responsável pela exteriorização do ato administrativo, 
isto é, a ‘embalagem’ do ato, o modo pelo qual ele é apresentado ao mundo. 
Tradicionalmente, a forma é indicada como sendo um elemento vinculado e 
indispensável à validade do ato administrativo. Não é suficiente que o ato tenha 
forma, mas que esta seja válida, ou seja, em consonância com que preceitua a 
norma. De fato, os atos inválidos também possuem forma. 
No tocante à vinculação, ressalta-se que há, na doutrina, entendimento de a 
forma ser elemento discricionário, como a possibilidade de o administrador 
celebrar contratos administrativos verbais (parágrafo único do art. 60 da Lei 
8.666/93). 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Porém, o direito, 
sobretudo o Administrativo, é a “ciência das exceções”. Não se excluem os 
atos administrativos praticados de forma não escrita, consubstanciados em 
ordens verbais e por meio de sinais, como as placas de trânsito, os gestos, os 
sinais sonoros e luminosos. 
No Direito Público, do qual o Direito Administrativo é um dos ramos, impera 
o princípio da solenidade das formas, ao contrário do princípio da liberdade 
ou instrumentalidade das formas, inerente ao Direito Privado. 
Em realidade, por tratar de interesses públicos, o Direito Administrativo deve 
preservar as formas e ritos, que permitem o alcance desses interesses. Pode-
se dizer que a observância da forma prescrita em lei constitui verdadeira 
garantia jurídica para a Administração e para o administrado: pelo 
revestimento do ato administrativo é que se perceberá a obtenção do resultado 
pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administração, quer pelos 
destinatários, e quanto ao que se realizará. 
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Abre-se breve parêntese para explicar que o império da formalidade vem sendo 
amenizado. Recentemente, a Lei 9.784/99, em seu art. 22, previu 
expressamente: 
Os atos do processo administrativo não dependem de forma 
determinada, a não ser quando a lei expressamente a exigir. 
A doutrina tem evoluído exatamente no sentido de moderação quanto às 
formalidades. Aponta que para a prática de qualquer ato administrativo devem 
ser exigidas tão só formalidades estritamente essenciais, desprezando-se 
procedimentos meramente protelatórios. É possível perceber o surgimento de 
um novo princípio: o do formalismo moderado. 
Assim, caso não se tenha forma específica na norma para a prática de um ato 
administrativo, este poderá ser praticado de mais de uma forma (escrita, 
verbal, gestual). 
No entanto, a forma continua a ser vista, de regra, como um 
elemento vinculado do ato administrativo, uma vez que prevalece neste ramo 
do direito a forma prescrita em lei para os atos. A Lei 9.784/99, todavia, atenua 
esseentendimento, ao determinar que as formalidades para a prática desses 
atos devem ser exigidas somente quanto ao essencial. 
A forma é ligada, também, às formalidades inerentes ao processo 
administrativo. Nesse caso, o elemento deve ser tomado em acepção ampla. E, 
detalhe, o vício de forma, tomado um ato isoladamente, ou de formalidade, no 
caso do processo administrativo, leva à mesma consequência: a ilicitude. 
Exemplo disso: mesmo que a melhor proposta da licitação seja identificada, se 
a Administração não proceder à licitação, sendo ela obrigatória por lei, haverá 
vício. E note que, isoladamente, não havia problemas com relação à melhor 
proposta, já que ela foi identificada. O problema foi a não observância da 
formalidade procedimental. 
De todo modo, quando a forma não for essencial, isto é, quando não tiver 
especificada pela Lei, poderá ocorrer a correção (convalidação) do vício. Isso 
ocorre quando a inobservância da formalidade não prejudica o interesse 
público. Exemplo disso: as folhas do processo licitatório devem ser todas elas 
rubricadas por um agente público. Caso falte tal formalidade, o processo não 
precisa ser anulado, desde que, claro, atinja o interesse público. 
5.2.3.2. Diferença de Forma e Formalização 
Forma não se confunde com a formalização do ato, que é uma solenidade 
especial exigida para a edição de certos atos administrativos, com a sua forma 
ordinária e regular. 
Formalização é uma solenidade reclamada para a exteriorização de 
determinados atos, como o regulamento, a desapropriação e a nomeação, que 
necessitam do decreto para serem expedidos (outros exemplos: os atos 
expedidos por decreto, instrução, resolução, portaria). A formalização não é 
exigível para todo ato administrativo, enquanto a forma é. Quando prescrita em 
lei, a forma também é elemento vinculado de todo e qualquer ato 
administrativo, ainda que o ato seja discricionário. (por Dirley da Cunha Junior 
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5.2.4. Motivo 
5.2.4.1. Conceito 
O motivo é o que leva alguém a fazer alguma coisa. Exemplo: por que o leitor 
adquiriu este livro de concurso público? Pelo prazer exclusivo da boa leitura? 
Por que não tem muito que fazer? Ou para, finalmente, resolver o problema do 
Direito Administrativo em concursos públicos? Provavelmente, deve ser por 
causa da última situação, então, atenção: motivo é o que leva à prática de 
um ato, ou melhor, são os pressupostos de fato e de direito que levam 
a Administração Pública a agir. 
O pressuposto de fato é o motivo real, o que realmente ocorreu; o de 
direito é a norma legal que descreve a situação que levará a Administração 
Pública a agir. 
5.2.4.2. Diferença de Motivo e Causa 
Nos principais manuais de concursos públicos, há a indicação de que motivo é 
sinônimo para causa. Para fins de concursos, devemos ter certa cautela quanto 
a essa afirmação. 
Para o autor Dirley da Cunha Junior, a causa é uma correlação lógica entre os 
elementos finalidade, conteúdo e motivo. Correlação lógica? Por exemplo: 
1) O servidor “X” acaba de ser removido (conteúdo) para o interior do Estado, 
no interesse da Administração, para preenchimento de novas vagas (motivo). 
2) O Estado “Y” dissolve (conteúdo) passeata, porque se tornou tumultuosa 
(motivo). 
3) O Município “Z” interdita (conteúdo) estabelecimento, porque é poluidor 
(motivo). 
A partir desses exemplos, temos: 
a) Se há necessidade de vagas (motivo), a remoção (conteúdo) atenderá 
a finalidade pública, existindo, portanto, CAUSA para a prática do ato. 
b) Se houve tumulto na passeata (motivo), a dissolução (conteúdo) atende o 
interesse público, havendo CAUSA. 
c) Se a remoção está mascarando eventual perseguição; se a dissolução deve-
se por motivos discriminatórios; e se a interdição de estabelecimento é por 
perseguição política, não há CAUSA, estando o ato viciado por DESVIO DE 
FINALIDADE. 
5.2.4.3. Teoria dos Motivos Determinantes 
Considerando o tópico anterior, o motivo é o que leva a Administração Pública 
a agir. Todavia, quando os motivos que levaram à prática de um ato forem 
expostos, deverão ser reais e adequados, amparando-se em razões de 
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interesse público, sob pena de invalidação do ato amparado em motivo falso 
ou inexistente, dentro do que a doutrina conhece como ‘Teoria dos Motivos 
Determinantes’. 
A dispensa do servidor ocupante de cargo em comissão é hoje uma das raras 
exceções em que se dispensa a motivação expressa do ato praticado pela 
Administração. Suponha, então, que um ocupante de cargo em comissão tem 
sua exoneração ocorrida pela sua inassiduidade habitual, conforme apontado 
pela Administração em despacho fundamentado. O ex-comissionado 
comprova, então, que jamais faltou sequer a um dia de trabalho. Sua 
dispensa poderá, em consequência, ser invalidada com fundamento na 
“Teoria dos Motivos Determinantes”. 
Tal teoria estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos 
indicados como seu fundamento e sua prática, de maneira que 
se inexistentes ou falsos os motivos, o ato será nulo. Assim, mesmo que a 
lei não exija a motivação, caso a Administração a faça, estará vinculada aos 
motivos expostos. 
Para Alexandre Santos de Aragão, ainda que o motivo não esteja 
expressamente consignado na lei em todos os seus aspectos, havendo, então, 
discricionariedade da Administração Pública em elegê-lo, fato é que, depois de 
sua explicitação, a veracidade do motivo passa a ser condição de validade do 
ato administrativo, ainda que outro motivo pudesse ter sido originariamente 
invocado para fundamentar o ato. 
No entanto, esclareça-se que, ao motivar o ato, não significa sobremaneira 
que a Administração esteja “transformando” um ato discricionário em 
vinculado. De modo algum. O ato continua com a natureza de origem: se o ato 
é discricionário, não é a motivação que o torna vinculado. Acontece, tão 
somente, que ficará a Administração, quando da motivação, vinculada aos 
motivos declarados. 
5.2.4.4. Diferença de Motivo e Motivação 
Em síntese, motivar é explicar, reduzir a termo, enunciar, pôr no papel, expor 
os motivos que determinaram a prática de um ato. É a formalização do que 
levou à Administração produzir determinado ato administrativo. Por exemplo: 
na punição de um servidor, praticante de infração funcional, o motivo é a 
própria infração, enquanto a motivação seria a “capa” do ato, a formalização 
dos motivos, contida em ato que indique as razões, a gradação da pena, o 
resgate a atos precedentes e outros que permitam verificar a existência do 
motivo indicado. 
A Administração tem o dever de motivar seus atos, sejam eles discricionários, 
sejam eles vinculados. Assim, de regra, a validade do ato administrativo 
depende do caráter prévio ou da concomitância da motivação pela autoridade 
que o proferiu com relação ao momento da prática do próprio ato. 
O princípio da motivação é o elo dos demais princípios constitucionais, isso 
porque é inimaginável um Estado de Direito e Democrático em que os cidadãos 
não conheçam os motivos pelos quais são adotadas as decisões 
administrativas. 
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Portanto, decisões administrativas, legislativas e judiciais devem 
ser precedidas dos pressupostos de fato e de direito que fundamentaram a 
prática dos atos discricionários e vinculados. 
Atente-se para o fato de que atos discricionários não podem ser motivados a 
posteriori (mas sim prévia ou concomitantemente), pois, em caso contrário, o 
administrador fica livre para criar o motivo que melhor lhe aprouver. 
Em outra visão a respeito da República, em especial quanto à origem da 
expressão, essa pode ser vista como coisa pública, como explica a maior parte 
dos dicionários pátrios. Desse modo, por pertencer a todos, o uso que se faz 
da República deve ser bem explicado, levando, portanto, à necessidade de 
motivação da maior parte dos atos que provenha da Administração Pública. 
O grifo em “maior parte” deve-se à circunstânciade que certos atos 
dispensarão motivação para sua prática. Nesse contexto, o art. 50 da Lei 
9.784/99 determina ser necessária a motivação dos seguintes atos 
administrativos: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
Ora, se a lei determina que nessas hipóteses os atos administrativos deverão 
ser motivados, conclui-se que em outras, evidentemente, poderão deixar de 
ser. Assim, nem sempre a motivação dos atos é obrigatória. Embora 
desejável e quase sempre necessária, a motivação poderá não ser 
expressamente exigida. 
Nesse contexto, cite-se a possibilidade de exoneração “ad nutum” (a 
qualquer instante) de um servidor ocupante de cargo em comissão, para a qual 
a Administração é dispensada de apresentar a motivação expressa de tal 
decisão. Em outros termos, embora existente o motivo, a motivação não se 
faz necessária. A homologação de processo licitatório é outro exemplo de 
situação que prescinde de motivação, uma vez que as leis não a exigem para 
esta. 
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Ressalte-se que a Constituição não exige, direta e expressamente, do 
administrador, a motivação de seus atos administrativos. Quem o faz, 
expressamente, indicando a motivação como princípio é a Lei 9.784/99, no art. 
2º, em decorrência, por exemplo, de princípios constitucionais, como o da 
publicidade. Porém, para as decisões administrativas levadas a efeito no 
âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de motivação é expressa na 
CF/1988. Vejamos (inc. X do art. 93): 
As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão 
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus 
membros. 
5.2.5. Objeto 
5.2.5.1. Conceito 
Também denominado de conteúdo por alguns autores, o objeto diz respeito à 
essência do ato administrativo, constituindo o efeito jurídico imediato que 
tal ato produz, isto é, o resultado que, juridicamente, o ato se propõe a 
produzir. Exemplo disso: na exoneração do cargo público, o objeto é fazer 
com que o sujeito deixe de estar no cargo. Este é o resultado jurídico do ato, 
seu objeto. Para identificar o objeto, verifica-se o que o ato prescreve ou 
dispõe. 
Em determinadas circunstâncias, o objeto do ato deve reproduzir aquilo que 
deseja o legislador. Noutras, permite-se, em lei, ao agente ponderar quanto 
àquilo que pretende atingir com sua manifestação volitiva (de vontade). No 
primeiro caso, tem-se objeto vinculado; no segundo, discricionário. É preciso 
ter em conta que o objeto guarda íntima relação com o motivo do ato 
administrativo, constituindo, estes dois elementos, o núcleo do que a doutrina 
comumente denomina de mérito do ato administrativo. 
Por fim, pode-se dar como exemplos de objetos de ato administrativo: uma 
licença para construção tem por objeto permitir que o interessado possa 
edificar de forma legítima; no ato de posse, é a investidura do servidor em 
cargo público; na aplicação de uma multa, o objeto é punir o transgressor. Vê-
se que o objeto é, repisando, aquilo que se pretende de forma imediata, 
enquanto que, de forma mediata, a pretensão tem a ver com o 
elemento finalidade, a satisfação do interesse público. 
 
2.5.1. Diferença de Objeto e Conteúdo 
No âmbito dos concursos públicos, muitas organizadoras apresentam-nos 
o conteúdo como sinônimo para objeto. Porém, há na doutrina aqueles que os 
tratam como se fossem conceitos diversos. 
 
Para Raquel Melo Urbano de Carvalho, a noção de conteúdo distingue-se da 
ideia de objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato prescreve. 
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O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual recai o conteúdo. 
O conteúdo da desapropriação é a aquisição originária de um bem pelo Poder 
Público com a extinção da propriedade alheia. É isto que o ato dispõe: 
aquisição pública e perda dominial daquele que sofre a intervenção. O objeto é 
o bem sobre o qual o conteúdo (desapropriação) recai. 
Dentro do contexto acima, vamos identificar o objeto e o conteúdo no ato 
administrativo de demissão de servidor público. 
O conteúdo é sobre o que dispõe o ato, no caso, a extinção da relação 
jurídico-funcional. É o interior do ato administrativo. O objeto é sobre o que 
recai o conteúdo do ato, no caso, recai sobre a relação jurídica. É o que está 
do lado de fora do ato. 
Apesar de todo o exposto, pede-se sua atenção. Como a situação acima é 
excepcional, só pode ser recordada se a banca organizadora for expressa, 
como algo do tipo: “há, na doutrina, entendimento de que conteúdo não se 
confunde com o objeto, sendo este exterior ao ato, e aquele interior ao ato 
administrativo”. Caso contrário, siga a regra de que conteúdo é sinônimo 
para objeto. 
5.3. Vícios nos Elementos de Formação. 
Os vícios são defeitos que acarretam a invalidação dos atos. Tratando-se de 
atos administrativos, os vícios atingem os elementos de formação: 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
A seguir, vamos sintetizar algumas passagens de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
acerca dos vícios nos elementos de formação dos atos administrativos, 
conforme definidos pela Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65). 
5.3.1. Em relação ao sujeito, os vícios podem ser de incompetência ou 
de incapacidade. 
A competência é o círculo de atribuições, definidas em lei, entregues ao 
servidor. Assim, atos praticados fora da circunferência são manchados pelo 
vício de competência. São espécies de vícios de competência: 
 
- A usurpação de função pública – é quando “alguém” se 
apodera, indevidamente, das atribuições dos agentes públicos, sem que, 
no entanto, tenha sido investido no cargo, emprego ou função (é capitulado 
como crime de particular contra a Administração). Portanto, quaisquer atos 
praticados pelo usurpador de função é considerado INEXISTENTE. 
 
- O excesso de poder – ocorre quando o agente vai além dos limites de sua 
competência, podendo configurar crime de abuso de autoridade. São 
exemplos: a demissão de servidor público federal por Ministro de Estado, sem 
que o presidente da República tenha delegado a atribuição de provimento de 
cargos, e uso de meios desproporcionais para a prática de atos na esfera de 
competência. 
 
- A função de fato – a pessoa que pratica o ato está irregularmente 
investida no cargo, emprego ou função. No entanto, segundo a Teoria da 
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Aparência, os atos serão considerados válidos e eficazes, perante terceiros 
de boa-fé. 
 
Mévio, servidor estatutário, detentor de cargo efetivo, completa 70 anos (idade 
da aposentadoria compulsória). Porém, gosta tanto do trabalho que decidiu 
permanecer na Administração Pública. Tício, cidadão, comparece à 
Administração e solicita certidão a Mévio, agora com 71 anos. 
 
A despeito disso, a certidão será considerada válida e eficaz (Teoria da 
Aparência). Nesse caso concreto, o ato praticado por Mévio é 
considerado EXISTENTE E VÁLIDO, distintamente do usurpador de função 
pública. 
 
Os vícios de incapacidade, por sua vez, são previstos, por exemplo, na Lei 
9.784/99, quando esta lista os casos de impedimento e de suspeição. 
 
O impedimento são situações objetivas, facilmente constatáveis, como o 
grau de parentesco. Inclusive, por esse motivo, é dever da autoridade, 
embora competente nos termos da lei, decretar-se impedida de julgar ou 
participar do processo (presunção absoluta). Por exemplo: como você se 
comportaria no julgamento de sua própria mãe? Perceba que haveria, por 
óbvio, uma grandeinclinação de quebra da desejada imparcialidade. 
 
A suspeição, por sua vez, são situações subjetivas, discutíveis. Por isso, a 
presunção é relativa, não sendo dever da autoridade a decretação, de ofício, 
da suspeição. 
 
O servidor “X” é amigo do servidor “Y”. O servidor “X” responde a processo 
administrativo, que será julgado pelo servidor “Y”. Então, o servidor “Y” é, 
certamente, competente; no entanto, seria ele capaz? Difícil responder. Anota-
se, contudo, que a lei destaca que a amizade deve ser ÍNTIMA. 
 
Não é tão simples assim afirmar, categoricamente, o que é ou não uma 
amizade íntima. Por isso, a presunção de incapacidade é relativa e deve ser 
provada. 
 
5.3.2. Vícios de forma. 
Na Lei da Ação Popular, o vício de forma se verifica quando há omissão na 
observância incompleta ou irregularidade de formalidades indispensáveis 
à existência ou seriedade do ato. 
 
O Presidente da República demite servidor público por meio de Portaria. Ora, o 
ato privativo do chefe do Executivo Federal é o Decreto. 
 
Determinado órgão da Receita Federal lança a carta-convite 235/2014 para a 
realização de concorrência tendente à contratação de serviços não comuns na 
área de tecnologia da informação. Ora, a publicidade e a formalização da 
concorrência são por meio de edital, e não de carta-convite. 
 
O servidor público “X” é demitido; no entanto, a autoridade competente 
esqueceu-se de motivar o ato. Isso mesmo. Existe motivo, porém os motivos 
não foram exteriorizados, não foi dado forma. 
 
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5.3.3.Vícios de finalidade. 
Acarretam o que doutrinariamente convencionou-se nominar de “desvio de 
poder ou finalidade”. Verifica-se quando o agente pratica ato visando a fim 
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de 
competência. 
 
5.3.4.Vícios quanto aos motivos. 
A lei diz que o vício ocorre quando a matéria de fato ou de direito, em que se 
fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao 
resultado obtido. 
 
Por exemplo: a Administração pune servidor, mas este não praticou qualquer 
ilícito administrativo (o motivo é inexistente). 
 
5.3.5.Vícios quanto ao objeto. 
O objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. A sua ilegalidade 
ocorre quando o resultado viola lei, regulamento ou outro ato normativo. 
 
6. Atributos do ato administrativo 
 
Os atos administrativos são emanações do poder estatal, e, portanto, são 
dotados de determinadas características que os distinguem dos atos jurídicos 
em geral. A doutrina costuma nomear essas características de atributos do ato 
administrativo, sendo certo que Odete Medauar prefere distingui-las 
como notas peculiares. 
 
Dessa forma, para que se externe a supremacia do interesse público em 
relação ao particular, é necessário que os atos administrativos sejam dotados 
de certas características que não são encontradas nos demais atos jurídicos. 
Apesar das divergências encontradas, a doutrina aponta como atributos 
unânimes: a presunção de legitimidade e de veracidade, a autoexecutoriedade 
e a imperatividade. 
 
ELEMENTOS: partes do ato ATRIBUTOS: características do 
ato[1] 
COMPETÊNCIA: Poder atribuído Presunção de legitimidade e de 
veracidade: sempre existem. É a 
conformidade do ato com a ordem 
jurídica e os fatos presumem-se 
verdadeiros, respectivamente. 
FINALIDADE: interesse público (de 
modo amplo) 
FORMA: exteriorizador do ato (como 
este vem ao mundo) Autoexecutoriedade: permite que a 
Administração Pública aja, 
independente de autorização judicial. MOTIVO: pressupostos de fato e de 
direito 
OBJETO: conteúdo (resultado 
imediato) 
Imperatividade: em razão dela, o 
destinatário deve obediência ao ato, 
independente de concordância. 
 
6.1. Presunção de Legitimidade e de Veracidade 
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Dispõe o inc. II do art. 19 da CF/1988: 
 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
II - recusar fé aos documentos públicos. 
 
Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública. Isso 
porque todos os atos praticados pela Administração Pública são 
presumidamente legítimos, independentemente de sua natureza 
(administrativa, judicial ou extrajudicial). É que, em toda sua vida funcional, 
o administrador deve observar a lei, em face de disposição expressa da 
Constituição Federal (caput do art. 37). Portanto, não é necessária norma 
infraconstitucional que reafirme a presunção de legitimidade dos atos. 
Conforme o atributo da presunção de legitimidade, os atos da Administração 
Pública presumem-se legítimos desde sua origem, isto é, desde seu 
nascimento, sendo tidos em conformidade com as normas legais e os 
princípios, e, bem por isso, vinculam os administrados por eles atingidos desde 
a edição. Um dos efeitos da presunção de legitimidade é o de permitir que o 
ato opere efeitos imediatamente, o que faz com que a Administração aja mais 
celeremente. E isso será reforçado por outro atributo: autoexecutoriedade, já 
que esta última faz com que a Administração Pública possa agir, independente 
de autorização de quem quer seja. 
Ainda, é em decorrência deste atributo dos atos administrativos que os 
recursos administrativos, em geral, são desprovidos de efeito 
suspensivo. 
E o leitor se questiona: a presunção de legitimidade significa que não posso me 
opor à execução de um ato? Não é isso. Obviamente, o particular, ao se sentir 
atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de se socorrer ao Poder 
Judiciário, utilizando, para tanto, dos remédios jurídicos postos à sua 
disposição, levando-se em conta a aplicabilidade, no Brasil, do princípio da 
Jurisdição UNAou única (sistema inglês), conforme previsto no inc. XXXV 
do art. 5º da CF/1988. 
Logo, pelo fato de se permitir a discussão administrativa ou judicial do ato, é 
possível concluir que a presunção de legitimidade não é absoluta (“jure et de 
jure”), mas sim relativa (“juris tantum”). Porém, ainda que o ato da 
Administração contenha forte aparência de ilegalidade, sabe-se que o 
Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a provocação do 
particular interessado. 
Abre-se um parêntese para informar que a presunção de legitimidade não se 
confunde com a de veracidade. A presunção de legitimidade é a 
conformidade do ato com o Direito, mas no campo puramente abstrato 
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(normativo). Nesse caso, avalia-se o ato da Administração, deixando de lado as 
considerações sobre eventuais consequências prático-jurídicas dele advindas. 
Já a presunção de veracidade significa que os fatos alegados pela 
Administração presumem-se verdadeiros. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 
esta última característica tem o efeito de inverter o ônus da prova, ou seja, 
caberá ao administrado provar o contrário, apesar de ser válida a ideia, no 
Direito Civil, de que quem alega tem o dever de provar os fatos. 
A inversão do ônus da prova deve ser esclarecida. Então, quem deve 
provar a suposta ilegalidade do ato administrativo? A Administração que 
alega? Ou os administrados que se opõem? Se a resposta levasse em 
consideração o Direito Processual Civil, seríamos levados ao entendimento de 
que competiria à Administração provar a legitimidade, afinal “quem alega tem 
o dever de provar”. No entanto, a presunção de legitimidade dos 
atos inverte o ônus da prova, competindo ao particular demonstrar que 
o ato da Administração foi produzido em descompasso com o direito 
vigente e, ainda, que os fatos alegados não são reais, não são adequados. 
TÍCIO, em alta velocidade, ao ultrapassar sinal vermelho, é multado por agente 
de fiscalização. Depois de determinado prazo, chega à residência de TÍCIO 
referida multa pela transgressão, ou seja, a Administração ALEGA que TÍCIO 
ultrapassou o sinal vermelho. Será verdadeira a alegação da Administração? 
Quem alega tem de provar? A resposta é que, embora a regra seja de que 
quem alega é quedeve provar, tratando-se de Direito Público, INVERTE-SE 
O ÔNUS DA PROVA. Logo, TÍCIO terá de provar o equívoco da Administração 
ao multá-lo, dado que, a princípio, o ato administrativo é presumivelmente 
legítimo. 
Gustavo Scatolino registra-nos que se tem admitido ser incabível a inversão do 
ônus da prova diante dos fatos negativos, pois não se produz prova de tais 
fatos. Assim, no caso de realização de teste físico para concurso público, se 
um candidato não alcançar o número mínimo no teste de “barras”, com a sua 
consequente exclusão, caso o candidato alegue que isso não ocorreu, será a 
Administração que deverá provar que o número mínimo de flexões não foi 
realizado, utilizando-se dos meios possíveis, como vídeos, por exemplo. 
Mais um detalhe: enquanto o ato não for julgado ilegal e retirado do mundo 
jurídico, continuará produzindo seus efeitos regulares. E, ainda mais, na visão 
da autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "O Judiciário não pode apreciar ex 
officio a validade do ato; sabe-se que, em relação ao ato jurídico de direito 
privado, o artigo 146 do CC determina que as nulidades absolutas podem ser 
alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministério Público, quando lhe 
couber intervir, e devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do ato 
ou dos seus efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, 
cuja nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa 
interessada". 
6.2. Imperatividade 
A imperatividade é a característica pela qual os atos administrativos se 
impõem como obrigatórios a terceiros, independentemente da anuência 
destes, que, assim, sujeitam-se à imposição estatal. 
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A imperatividade é uma aplicação direta do princípio da supremacia do 
interesse público sobre o particular, ou seja, o Estado determina ordens, de 
forma unilateral, e nós, administrados, devemos acatá-las para não sermos 
sancionados. Nota-se que a supremacia traduz uma ideia de verticalidade, de 
prerrogativa. 
Importante perceber que os atos administrativos são tão fortes, a ponto de seus 
efeitos serem sentidos por particulares que não se submetem à hierarquia 
da Administração. Ou seja, os atos são emitidos pelo Estado 
e ultrapassam sua esfera, alcançando os particulares sem qualquer vínculo 
especial. Os atos administrativos extravasam o âmbito interno administrativo, 
no que a doutrina denomina de Poder Extroverso, que é prerrogativa dada ao 
Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros. 
No entanto, esclareça-se que nem todos os atos são dotados de 
imperatividade! 
Para encontrarmos os atos não imperativos é só procurarmos pelas situações 
em que o Estado encontra restrições em sua atuação, eis que, como 
informamos, a imperatividade traduz prerrogativa estatal. Por exemplo: se 
um servidor solicita uma certidão por tempo de serviço, o Estado tem a 
prerrogativa de negar? Se o Estado tem o desejo de contratar uma nova frota 
de veículos, poderia forçar uma concessionária ao fornecimento? A resposta, 
para ambos os casos, é NÃO. Daí porque concluímos que atos 
enunciativos (certidões, atestados e outros) e atos negociais (autorização, 
permissão e outros), não são dotados de imperatividade, porque funcionam 
como uma restrição para o Estado e não uma prerrogativa. 
6.3. Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos administrativos 
sejam executados imediata e diretamente pela própria 
Administração, independentemente de ordem ou autorização judicial. 
É comum que os concursandos se percam na distinção entre 
autoexecutoriedade e imperatividade. São conceitos interligados, mas 
inconfundíveis entre si. Imagine o semáforo com a luz vermelha. Se o sinal está 
vermelho, há uma ordem do Estado para que o administrado não o ultrapasse. 
Enfim, está-se diante da imperatividade. Agora, é possível que o administrado 
deixe indevidamente de cumprir a ordem do Estado, ultrapassando o sinal 
vermelho; aqui, não se faz presente o atributo da autoexecutoriedade. Portanto, 
para que a sociedade se mantenha sob as ordens estatais, o Estado conta com 
o atributo que lhe garante o uso da força, inclusive física, se for o caso: é o 
atributo da autoexecutoriedade. 
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da presunção de 
legitimidade, embora com esta não se confunde. Afinal, de nada valeria dizer 
que os atos administrativos são presumivelmente legítimos caso a 
Administração precisasse de autorizações judiciais para agir. 
O atributo da autoexecutoriedade garante, até mesmo, o uso da força física, se 
for necessária, no entanto, com uso de meios adequados e proporcionais. 
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Estudantes de universidade pública, de forma pacífica, mantêm-se instalados 
em determinado bem público de uso especial (reitoria da faculdade). Nesse 
caso, seria possível a expulsão do grupo, sem a intervenção do Judiciário? É 
claro que sim, mas sem maus-tratos, sem violência desmedida, enfim, com 
proporcionalidade e razoabilidade, princípios que acabam funcionando como 
limites para a autoexecutoriedade administrativa. 
Porém, abre-se um parêntese para esclarecer que a autoexecutoriedade não 
existe em todos os atos administrativos. Conforme a doutrina majoritária, só 
há autoexecutoriedade quando: 
a) expressamente prevista em lei; ou 
b) tratar-se de medida urgente que, acaso não adotada de imediato, pode 
ocasionar prejuízo maior para o interesse público. 
Com base no comentário anterior, cabe o apontamento de que parte da 
doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos: a 
exigibilidade e a executoriedade. 
Na exigibilidade, a Administração usa de meios indiretos de coerção para 
que suas decisões sejam cumpridas, como a utilização das multas. 
Na executoriedade, a Administração emprega meios diretos de coerção, 
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se 
inclusive da força. 
4. Tipicidade 
Para parte da doutrina, em razão da tipicidade, o ato administrativo deve 
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a 
produzir determinados resultados. 
Por este atributo, afasta-se a possibilidade de produzir atos 
administrativos unilaterais inominados (sem nomes), especialmente em 
consequência direta do princípio da legalidade: para cada finalidade pretendida 
pela Administração existe um ato definido em lei. 
Duas consequências podem ser apontadas em razão do princípio da 
tipicidade. Impede-se: 
I) a Administração de produzir atos unilaterais e coercitivos, sem expressa 
previsão legal, representando verdadeira garantia ao administrado; 
II) a prática de atos totalmente discricionários (que seriam, em realidade, 
arbitrários), porque a previsão legal define os contornos em que a 
discricionariedade poderá ser exercida. 
Destaque-se, por fim, que não há de se falar em tipicidade com relação aos 
atos bilaterais, como é o exemplo clássico dos contratos administrativos, 
pois, em relação a estes, não há imposição da vontade administrativa. Assim, 
nestes acordos, a vontade da Administração dependerá da aceitação do 
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particular, não havendo óbices à formalização de contratos inominados, desde 
que haja o melhor atendimento do interesse público e do particular. 
Obviamente, por vezes, mesmo nos contratos administrativos, o princípio da 
tipicidade se fará presente, como é o caso dos contratos de concessão de 
serviços públicos, já tipificados na Lei 8.987/95, por exemplo. 
Reforça-se que, a partir da Lei 9.784/99, o atributo da tipicidade vem perdendo 
força. É que o art. 22 da lei diz que esta só pode ser exigida quando 
expressamente prevista em norma legal. Por conseguinte, se a lei não 
estabelece textualmente a forma para produção do ato, a Administração terá 
mais liberdade de escolha. 
Enfim, as notas peculiares (atributos) aqui apontadas são as mais importantes 
para efeitos de concursos públicos.7. Classificação e espécies dos atos administrativos 
 
7.1. Perfeição, vigência, validade, eficácia e exequibilidade. 
 
O ato perfeito é aquele que esgota todas as fases necessárias à sua 
produção, completando o ciclo necessário à sua formação, tais como 
assinatura e publicação. Em resumo, o ato perfeito é aquele que já foi 
produzido, ou seja, é o que já existe. 
 
O ato vigente é aquele que passa a existir no mundo jurídico, até o instante em 
que desaparece, ao ser desfeito por outro ato, ou por haver completado o 
tempo de duração que recebeu ao ser editado. 
 
O ato válido é aquele que está em conformidade com a lei, ou seja, é válido o 
ato que se adequar às exigências do sistema normativo. Ato praticado de forma 
contrária à lei é, portanto, inválido. 
 
O ato eficaz é aquele apto à produção dos efeitos que lhe são inerentes, não 
estando a depender de quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz 
é aquele que não depende de nada para produzir efeitos típicos ou próprios. 
 
O ato exequível é aquele que a Administração possui a efetiva disponibilidade 
para coloca-lo em operação. Um exemplo explica a diferença entre um ato 
eficaz e exequível: 
EXEMPLO: 
O município “X” autoriza, em maio, a realização de festa de rua para o mês de 
dezembro próximo. Nesse caso, o ato, apesar de eficaz, é inoperante, ou seja, 
inexequível. 
Conjugando os conceitos de perfeição, validade e eficácia, a doutrina aponta 
quatro combinações possíveis. O ato administrativo pode ser: 
• PERFEITO, VÁLIDO e EFICAZ: quando cumpriu seu ciclo de formação 
(perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e 
disponível para a produção dos efeitos que lhe são inerentes (eficaz); 
 
• PERFEITO, INVÁLIDO e EFICAZ: cumprido o ciclo de formação 
(perfeito), o ato, ainda que contrário à ordem jurídica (inválido), encontra-se 
produzindo os efeitos que lhe são inerentes (eficaz). 
 
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• PERFEITO, VÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação 
(perfeito), encontra-se em consonância com a ordem jurídica (válido), contudo, 
ainda não se encontra disponível para a produção dos efeitos que lhe são 
próprios, por depender de evento futuro para lhe dar eficácia (ineficaz). 
 
• PERFEITO, INVÁLIDO e INEFICAZ: cumprido o ciclo de formação 
(perfeito), o ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica 
(inválido), ao tempo que não pode produzir seus efeitos, por se encontrar na 
dependência de algum evento futuro necessário à produção de seus efeitos 
(ineficaz), enfim, está pendente do implemento. 
7.2 Quanto ao grau de liberdade, os atos administrativos podem ser 
VINCULADOS ou DISCRICIONÁRIOS. 
Atos VINCULADOS são aqueles praticados pela Administração sem (ou 
mínima) margem de liberdade, pois a lei já define todos os aspectos da 
conduta. Exemplo: licença para construir. 
Os atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito 
(juízo de conveniência e oportunidade) relacionado à prática do ato. Entretanto, 
devem ser anulados por vício de legalidade. 
Atos DISCRICIONÁRIOS são aqueles praticados pela Administração dispondo 
de margem de liberdade para que o agente público decida, diante do caso 
concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público. Exemplo: 
decreto expropriatório. 
Os atos discricionários, por possuírem mérito administrativo (juízo de 
conveniência e oportunidade) podem ser revogados por razões de interesse 
público e devem ser anulados na hipótese de vício de legalidade. 
Destaca-se que os atos discricionários estão sujeitos a amplo controle de 
legalidade perante o Judiciário. Ao juiz é proibido somente revisar o mérito do 
ato discricionário. 
Por fim, a expressão “discricionariedade” não é sinônima para a expressão 
“arbitrariedade”. Arbitrário é o ato praticado fora dos padrões da legalidade, 
exorbitando os limites de competência definidos pela lei. O ato discricionário, 
ao contrário, é exercido dentro dos limites da legalidade. 
7.3. Quanto à formação de vontade, os atos administrativos podem ser 
SIMPLES, COMPOSTOS e COMPLEXOS. 
Atos SIMPLES são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, 
seja singular (simples singulares) ou colegiado (simples colegiais ou coletivos). 
Exemplo: declaração de comissão parlamentar de inquérito. São atos que se 
desenvolvem no interior de um único órgão (interna corporis). 
Atos COMPOSTOS são aqueles praticados por um único órgão, mas que 
dependem da verificação, visto, aprovação, anuência, homologação ou “de 
acordo” por parte de outro, como condição de exequibilidade. A manifestação 
do segundo órgão é secundária ou complementar. Exemplo: auto de infração 
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lavrado por fiscal e aprovado pela chefia (ato confirmatório). Em suma, a 
existência, a validade e a eficácia dos atos compostos dependem da 
manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas a execução fica pendente 
até a manifestação do outro órgão (ato secundário). 
Atos COMPLEXOS são os atos administrativos formados pela conjugação de 
vontades de mais de um órgão ou agente. Diferentemente dos atos compostos, 
em que a manifestação do segundo órgão possui condição de exequibilidade, 
nos atos complexos a manifestação do último órgão é elemento de existência. 
Assim, somente após ela, o ato torna-se perfeito, ingressando no mundo 
jurídico. Com a integração da vontade do último órgão ou agente, é que o ato 
passa a ser atacável pela via judicial ou administrativa. Exemplo: investidura de 
Ministro do Supremo Tribunal Federal. 
Um exemplo bastante clássico em provas é o da aposentadoria do servidor 
público. Na visão do STF, o ato de aposentadoria é complexo, uma vez que 
emitido pelo órgão de lotação do servidor, mas sujeito à apreciação de 
legalidade (atividade de registro) pelo Tribunal de Contas competente (inc. III 
do art. 71 da CF/1988). 
7.4. Quanto aos destinatários, os atos administrativos podem ser GERAIS 
(regulamentares), COLETIVOS (plúrimos) ou INDIVIDUAIS. 
Atos GERAIS (regulamentares) são atos que alcançam a todos que se 
encontrem na mesma situação abstrata e, portanto, não há destinatário 
determinado. Possuem, por isso, as características de abstração e 
impessoalidade. Exemplo: edital de concurso. 
Os atos gerais ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial. 
Não havendo meio de publicação nos jornais, devem ser afixados em locais 
públicos para conhecimento geral. 
Atos COLETIVOS (plúrimos) são atos expedidos em função de um grupo 
definido de destinatários. Exemplo: alteração no horário de funcionamento de 
um órgão público. A publicidade é atendida com a simples comunicação aos 
interessados. 
Atos INDIVIDUAIS são aqueles direcionados a um destinatário determinado. 
Exemplo: promoção de servidor público. A exigência de publicidade é cumprida 
com a comunicação ao destinatário. 
7.5. Quanto à estrutura ou natureza de conteúdo, os atos administrativos 
podem ser CONCRETOS ou ABSTRATOS (normativos). 
Atos CONCRETOS são atos que regulam apenas um caso, esgotando-se após 
a primeira aplicação. Exemplo: ordem de demolição de um imóvel com risco de 
desabar. 
Atos ABSTRATOS (normativos) são aqueles que se aplicam a uma quantidade 
indeterminável de situações concretas, não se esgotando após a primeira 
aplicação. 
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A competência para expedição de atos normativos é indelegável, de acordo 
com o art. 13, I, da Lei 9.784/1999). Exemplo: regulamento do IPI. 
7.6. Quanto ao alcance, os atos administrativos podem ser INTERNOS ou 
EXTERNOS. 
Atos INTERNOS são os que: produzem efeitos dentro da Administração, 
vinculando somente órgãos e agentes públicos. A publicidade é atendida com o 
ciente dos interessados. Exemplos: portaria ministerial. 
Atos EXTERNOS são os atos que produzem efeitos perante terceiros. 
Exemplo: fechamento de estabelecimento. 
7.7. Quanto à prerrogativa ou objeto, os atos administrativos podem ser 
DE IMPÉRIO, DE GESTÃOou DE EXPEDIENTE. 
Atos de IMPÉRIO são atos praticados pela Administração em posição de 
superioridade, usando de sua supremacia sobre o administrado ou sobre o 
servidor, impondo-lhes atendimento obrigatório. Exemplo: interdição de 
atividade. 
Atos de GESTÃO são aqueles expedidos pela Administração em posição de 
igualdade perante o particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo 
direito privado. Exemplos: locação de imóvel. 
Atos de EXPEDIENTE são atos de simples tramitação, que dão andamento a 
processos administrativos. São atos de rotina interna praticados por agentes 
subalternos sem competência decisória e sem forma especial. Exemplo: 
numeração dos autos de processo. 
7.8. Quanto à manifestação de vontade, os atos administrativos podem 
ser UNILATERAIS ou BILATERAIS. 
Atos UNILATERAIS são atos que dependem de somente uma vontade. 
Exemplo: licença para construir. 
Atos BILATERAIS são os que dependem da anuência das duas partes. 
Exemplo: contrato administrativo. 
7.9. Quanto ao conteúdo, os atos administrativos podem ser 
AMPLIATIVOS ou RESTRITIVOS. 
Atos AMPLIATIVOS são aqueles que aumentam a esfera de interesse do 
particular. Exemplo: autorização. 
São atos administrativos destituídos de imperatividade, exigibilidade e 
executoriedade. 
Atos RESTRITIVOS são os que limitam a esfera de interesse do destinatário. 
Exemplo: sanções administrativas. 
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7.10. Quanto aos efeitos, os atos administrativos podem ser 
CONSTITUTIVOS, EXTINTIVOS (desconstitutivos), DECLARATÓTIOS 
(enunciativos), ALIENATIVOS, MODIFICATIVOS ou ABDICATIVOS. 
Atos CONSTITUTIVOS são aqueles que criam novas situações jurídicas. 
Exemplo: admissão de aluno em escola pública. 
Atos EXTINTIVOS (desconstitutivos) são os que extinguem situações jurídicas. 
Exemplo: demissão de servidor. 
Atos DECLARATÓRIOS (enunciativos) são atos que visam preservar direitos e 
afirmar situações preexistentes. Exemplo: certidão. 
Atos ALIENATIVOS são os que realizam a transferência de bens ou direitos a 
terceiros. Exemplo: venda de bem público. 
Atos MODIFICATIVOS são atos que alteram situações preexistentes. Exemplo: 
alteração do local de reunião. 
Atos ABDICATIVOS são aqueles em que o titular abre mão de um direito. 
Exemplo: renúncia à função pública. 
7.11. Quanto à situação jurídica que criam, os atos administrativos podem 
ser REGRA, SUBJETIVOS ou CONDIÇÃO. 
Atos-REGRA são atos que criam situações gerais, abstratas e impessoais, não 
produzindo direito adquirido e podendo ser revogados a qualquer tempo. 
Exemplo: regulamento. 
Atos SUBJETIVOS são os que criam situações particulares, concretas e 
pessoais. Podem ser modificados pela vontade das partes. Exemplo: contrato. 
Atos-CONDIÇÃO são atos praticados quando alguém se submete a situações 
criadas pelos atos-regra, sujeitando-se a alterações unilaterais. Exemplo: 
aceitação de cargo público. 
7.12. Quanto à eficácia, os atos administrativos podem ser VÁLIDOS, 
NULOS, ANULÁVEIS, INEXISTENTES ou IRREGULARES. 
Atos VÁLIDOS são atos praticados pela autoridade competente que atendem a 
todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica. 
Atos NULOS são aqueles expedidos em desconformidade com as regras do 
sistema normativo. Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, 
especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Exemplo: ato 
praticado com desvio de finalidade. 
Atos ANULÁVEIS são os praticados pela Administração Pública com vícios 
sanáveis na competência ou na forma. Admitem convalidação. Exemplo: ato 
praticado por servidor incompetente. 
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Atos INEXISTENTES são aqueles atos que possuem um vício gravíssimo no 
ciclo de formação, impeditivo da produção de qualquer efeito jurídico. Exemplo: 
ato praticado por usurpador de função pública. 
Atos IRREGULARES são atos portadores de defeitos formais levíssimos que 
não produzem qualquer consequência na validade do ato. Exemplo: portaria 
publicada com nome de “decreto”. 
7.13. Quanto à exequibilidade, os atos administrativos podem ser 
PERFEITOS, IMPERFEITOS, PENDENTES e CONSUMADOS (exauridos). 
Atos PERFEITOS são os atos que atendem a todos os requisitos para sua 
plena exequibilidade. 
Atos IMPERFEITOS são aqueles incompletos na sua formação. Exemplo: 
ordem não exteriorizada. 
Atos PENDENTES são aqueles que, embora perfeitos, estão sujeitos à 
condição ou termo para que comecem a produzir efeitos. Exemplo: permissão 
outorgada para produzir efeitos daqui a doze meses. 
Atos CONSUMADOS (exauridos) são atos que produziram todos os seus 
efeitos. Exemplo: edital de concurso após a posse de todos os aprovados. 
7.14. Quanto à retratabilidade, os atos administrativos podem ser 
IRREVOGÁVEIS, REVOGÁVEIS, SUSPENSÍVEIS e PRECÁRIOS. 
Atos IRREVOGÁVEIS são aqueles insuscetíveis de revogação, tais como os 
atos vinculados, os exauridos, os geradores de direito subjetivo e os protegidos 
pela imutabilidade da decisão administrativa. Exemplo: lançamento tributário 
(ato vinculado). 
Atos REVOGÁVEIS são atos sujeitos à possibilidade de extinção por 
revogação. Exemplo: autorização para bar instalar mesas sobre a calçada. 
Atos SUSPENSÍVEIS são aqueles praticados pela Administração com a 
possibilidade de ter os efeitos interrompidos temporariamente diante de 
situações excepcionais. Exemplo: autorização permanente para circo, com 
possibilidade de suspensão quando o local for cedido para outro evento ou 
utilizado para outros fins. 
Atos PRECÁRIOS são atos expedidos pela Administração Pública para criação 
de vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passíveis de desconstituição a 
qualquer momento pela autoridade administrativa diante de razões de interesse 
público superveniente. Pela sua própria natureza, não geram direito adquirido. 
Exemplo: autorização para instalação de banca de jornal em calçada. 
8. Espécies dos Atos Administrativos 
Apesar de a sistematização adiante exposta ser a mais conhecida (Hely Lopes 
Meirelles), é certo que ela não é consenso entre os doutrinadores. No entanto, 
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por ser a mais cobrada em provas de concursos, vamos nos ater a essa 
divisão. 
8.1. Atos Normativos 
Atos NORMATIVOS são aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e 
abstratos para viabilizar o cumprimento da lei. Para alguns autores, tais atos 
seriam leis em sentido material. São exemplos de atos normativos: 
Decretos: atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes do 
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). Essa espécie 
não se confunde com o decreto legislativo previsto no inciso VI do art. 59 da 
Constituição Federal, o qual equivale, do ponto de vista formal, à lei, já que 
resulta do Poder Legislativo e se compreende no processo de elaboração das 
leis. 
Destaque-se que os chamados decretos regulamentares ou de execução (inc. 
IV do art. 84 da CF/1988) são indelegáveis, enquanto os autônomos podem ter 
suas matérias objeto de delegação (inc. VI do art. 84). Para melhor 
visualização, vejamos as aludidas disposições constitucionais: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução; 
(...) 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; 
(...) 
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições 
mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de 
Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, 
que observarão os limites traçados nas respectivas delegações. 
Regulamentos: são atos privativos do Poder Executivo que especificam 
mandamentos da lei e são postos em vigência, em regra, por decretos. Em 
síntese, são atos dependentesde outros, aos quais servem de “apêndice”. De 
acordo com a sua relação com a lei, é possível distinguir os regulamentos em 
dois grupos: (i) os regulamentos de execução; e (ii) os regulamentos 
autônomos. 
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Os regulamentos de execução destinam-se a desenvolver ou pormenorizar o 
conteúdo de uma lei. Não podem ampliar ou restringir o âmbito de aplicação da 
lei, limitando-se a explicitar o seu conteúdo para que seja devidamente 
executada. Diferentemente, os regulamentos autônomos dispensam a 
existência de lei anterior, extraindo o seu fundamento de validade diretamente 
da Constituição. 
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de 
Estado para a execução das leis, decretos ou regulamentos. 
Regimentos: são atos normativos de atuação interna, dado que se destinam a 
reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. 
Resoluções: são atos emanados de autoridades de elevado escalão 
administrativo, como Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de 
algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo. Constituem matérias das 
resoluções todas as que se inserem na competência específica dos agentes ou 
pessoas jurídicas responsáveis por sua expedição. É possível a expedicão de 
resoluções também por órgãos colegiados, como as Câmaras de Coordenação 
do MPF, que formulam certas decisões por tal espécie normativa. 
As resoluções não podem contrariar os regulamentos e regimentos e são 
expedidas por outras autoridades, que não o chefe do Executivo. 
Não se confunde essa espécie de ato administrativo com a resolução referida 
no art. 59, inc. VII, da Constituição Federal (processo legislativo). 
Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, como 
conselhos, comissões e tribunais administrativos. 
8.2. Atos Ordinatórios 
Atos ORDINATÓRIOS são manifestações internas da Administração 
decorrentes do poder hierárquico, que disciplinam o funcionamento de órgãos e 
a conduta de agentes públicos. São exemplos de atos ordinatórios: 
Portarias: são editadas pelos chefes de órgãos em geral, sem qualquer ligação 
direta com autoridade especificada. As portarias trazem determinações gerais 
ou especiais aos que a elas se submetem. São utilizadas também para se 
designar agentes públicos para o exercício de certas tarefas, como 
sindicâncias ou processos administrativos disciplinares (portarias de 
nomeação). Algumas ostentam caráter normativo, e, nessa condição, também 
podem ser enquadradas como atos dessa natureza (normativos). 
Circulares: é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir 
ordens internas uniformes a seus subordinados. 
Ordens de serviço: determinações especiais dirigidas aos responsáveis por 
obras ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de 
caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua 
realização (Hely Lopes Meirelles). Também são utilizadas para transmitir 
determinações a subordinados, quanto ao modo de conduzir certa tarefa. 
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Exemplo: cabe a expedição de ordem de serviço para determinar que um 
servidor do fisco realize auditoria em instituição privada e o modo (uso das 
técnicas) que deva agir. 
8.3. Atos Negociais 
Atos NEGOCIAIS são os atos que manifestam a vontade da Administração em 
concordância com o interesse de particulares. Possuem algumas 
características comuns, tais como, a) todos dependem da concordância do 
Poder Público; b) dependem do pedido do interessado (não são conferidos de 
ofício); e c) são necessários para legitimar a atividade a ser desenvolvida pelo 
interessado. 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, por meio dos atos negociais, o 
particular, com a anuência da Administração, poderá fazer algo que, antes, não 
poderia. Daí também serem nominados de atos de consentimento. São 
exemplos de atos negociais: 
Licença: tem por objeto uma atividade material. É ato vinculado e definitivo, 
não podendo, em regra, ser revogada. Só em condições excepcionais, a 
licença poderá ser revogada, como, por exemplo, licença para obra de 
construção ainda não iniciada. 
Permissões: têm por objeto o uso de bem público. 
Autorização: pode ter por objeto o uso de bem público, serviço de utilidade 
pública ou atividades materiais. A doutrina considera que, dos atos negociais, 
mais precário de todos é a autorização, a qual não gera quaisquer direitos de 
permanência da atividade desenvolvida. 
LICENÇAS PERMISSÕES AUTORIZAÇÕES 
Têm por objeto 
uma atividade 
material. 
Têm por objeto o uso de 
bens públicos. 
Têm por objeto o uso de 
bens públicos, prestação 
de serviços de utilidade 
pública ou atividade 
material. 
São vinculadas. São discricionárias. São discricionárias. 
Não são 
revogáveis 
(regra). 
São revogáveis. São revogáveis. 
 
Admissão: é o ato vinculado pelo qual o Poder Público defere ao interessado 
uma atividade de seu interesse, tal como no ingresso em instituição de ensino 
público, após a aprovação em exame vestibular. Por ser ato vinculado, a 
admissão não pode ser negada a alguém que tenha direito a ela. 
Protocolo: é o ato negocial pelo qual o Poder Público acerta com o particular a 
realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de 
certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado 
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signatário. O protocolo é um ato bifrontal, pois para a Administração 
prevalecerá o Direito Público, e, para o particular, o Direito Privado. 
Aprovação: por intermédio da aprovação, a Administração dá a possibilidade 
de alguém praticar certo ato ou concorda com algum que já fora praticado. 
Pode, então, ser prévia ou a posteriori. É ato discricionário e se refere tanto ao 
exame de legalidade, quanto da conveniência e oportunidade da prática de um 
ato. 
Homologação: é ato de controle, de natureza vinculada, expedido por uma 
autoridade que examina os atos anteriormente produzidos pela própria 
Administração ou mesmo por particulares, os quais, sem a homologação, não 
produzirão maiores efeitos jurídicos. Por sua natureza (de controle e 
vinculada), a homologação não dá margem de apreciação de conveniência e 
oportunidade por parte da autoridade incumbida de procedê-la; portanto, ou 
homologa o que fora anteriormente produzido, ou simplesmente não a realiza. 
A doutrina aponta que há diferença substancial com relação à aprovação, pois 
a homologação só pode se dar a posteriori. Outra diferença com relação à 
aprovação é que esta é ato discricionário, e a homologação é vinculada. 
8.4. Atos Enunciativos 
Atos ENUNCIATIVOS são atos que certificam ou atestam uma situação 
existente, não contendo manifestação de vontade da Administração Pública. O 
STF, acompanhando parte da doutrina, entende que os atos enunciativos são 
meros atos da Administração e não propriamente atos administrativos. São 
exemplos de atos enunciativos: 
Certidões: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas extraídas de livros, 
processos ou documentos em poder da Administração e de interesse do 
administrado requerente. A obtenção de certidões em repartições públicas é 
direito constitucionalmente assegurado, conforme se vê na alínea b do inc. 
XXXIV do art. 5º da CF/1988. 
Não havendo prazo, as certidões terão de ser expedidas no prazo de 15 dias, 
improrrogáveis, contados da data do registro do pedido, sob pena de 
responsabilidade da autoridade omissa quanto à emissão do ato. 
Atestados: constituem uma declaração da Administração referente a uma 
situação de que tem conhecimento em razão de atividade de seus órgãos. A 
diferença essencial com relação à certidão é que o fato ou situação constante 
do atestado não consta de livro ou arquivo da Administração. 
Parecer: constitui manifestação de órgão técnico, de caráter opinativo, em 
regra, sobre assuntos submetidos a sua manifestação. São atos internos da 
Administração consultiva, istoé, a responsável por atender as indagações que 
lhe forem formuladas. 
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. No primeiro caso, a 
autoridade é obrigada a demandar a opinião do parecerista, em virtude de 
disposição da norma nesse sentido. É o que acontece, por exemplo, em 
processos licitatórios, nos quais a autoridade responsável deve, 
obrigatoriamente, demandar a opinião da área jurídica do órgão a respeito da 
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legalidade das minutas de editais (parágrafo único do art. 38 da Lei nº 
8.666/1993). 
Os pareceres facultativos, de outra forma, permitem à autoridade competente 
demandá-los ou não. 
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela tomada de 
decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com efeito 
vinculante. É o caso dos pareceres expedidos pela Advocacia-Geral da União, 
quando ratificados pelo Presidente da República, e da hipótese de 
aposentadoria por invalidez, pois, para esta, a Administração Pública deverá 
seguir a opinião da junta médica oficial. 
8.5. Atos Punitivos 
Atos PUNITIVOS são os que aplicam sanções a particulares ou servidores que 
pratiquem condutas irregulares. São exemplos de atos punitivos: 
Multa: é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado, incluindo 
não só as multas administrativas propriamente, mas também as fiscais; 
Interdição de atividade: é o ato que veda a prática de outros atos ou a 
utilização de bens; 
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se 
inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou 
nocivos ao consumo ou ainda proibidos por lei. 
 SÍNTESE DAS ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO 
 ATOS 
NORMATIVO
S 
ATOS 
ORDINATÓRIO
S 
ATOS 
NEGOCIAIS 
ATOS 
ENUNCIATIVO
S 
ATOS 
PUNITIVO
S 
Comandos 
gerais e 
abstratos para 
aplicação da 
lei. 
Disciplinam 
órgãos e 
agentes 
públicos. 
Vontade da 
Administraçã
o em 
concordância 
com 
particulares. 
Certificam ou 
atestam uma 
situação 
existente. 
Aplicam 
punições a 
agentes e 
particulares
. 
 
9. Convalidação 
 
Convalidação ou sanatória é uma forma de suprir defeitos leves do ato para 
preservar sua eficácia. A convalidação tem natureza vinculada (corrente 
majoritária), constitutiva, secundária e eficácia ex tunc. 
 
O fundamento da convalidação é a preservação da segurança jurídica e da 
economia processual, evitando-se que o ato viciado seja anulado e, em 
decorrência, seus efeitos sejam desconstituídos. 
 
O art. 55 da Lei 9.784/1999 disciplina a convalidação nos seguintes termos: 
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Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse 
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis 
poderão ser convalidados pela própria Administração. 
Existem três espécies de convalidação: 
 
a) ratificação: quando a convalidação é realizada pela mesma autoridade que 
praticou o ato; 
 
b) confirmação: quando a convalidação é realizada por outra autoridade; 
 
c) saneamento: nos casos em que o particular é quem promove a sanatória do 
ato. 
 
O objeto da convalidação pode ser tanto um ato administrativo discricionário 
como vinculado, com defeitos na COMPETÊNCIA ou na FORMA. Portanto, 
defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando a anulação 
do ato. 
 
- Vício de COMPETÊNCIA: em regra, é convalidável; no entanto, se a 
competência é exclusiva e o ato for praticado por outra autoridade, o ato é nulo. 
 
- Vício de FINALIDADE: NÃO é convalidável. O ato praticado desviado de sua 
finalidade não pode ser aproveitado. 
 
- Vício de FORMA: em regra, é convalidável; no entanto, se a forma for 
essencial, ou seja, forma necessária à validade do ato, o ato é nulo. 
 
- Vício de MOTIVO: NÃO é convalidável. O vício de motivo ocorre quando a 
matéria de fato ou de direito é materialmente inexistente ou inadequada ao 
resultado pretendido. 
 
- Vício de OBJETO: NÃO é convalidável. Há, na doutrina, quem defenda que, 
em se tratando de objeto plúrimo, é possível a convalidação. 
 
10. Desfazimento do ato administrativo 
 
10.1. Extinção do ato administrativo eficaz 
 
O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital 
encerra-se de diversas maneiras, conhecidas como formas de extinção do ato 
administrativo. 
 
As diversas modalidades extintivas do ato administrativo eficaz podem ser 
assim sintetizadas: 
 
Extinção natural: também chamada de extinção ipso iuri pelo cumprimento 
integral de seus efeitos, ocorre quando o ato administrativo produz todos os 
efeitos que ensejaram sua prática, ocorrendo exaurimento integral de sua 
eficácia. 
 
Extinção subjetiva: ocorre quando desaparece o destinatário/sujeito do ato. 
Exemplo: extinção da permissão concedida a taxista que vem a óbito. 
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Extinção objetiva: ocorre com a extinção do objeto. Exemplo: extinção de 
permissão de uso de terreno de marinha, que acabou invadido pelo mar. 
 
Extinção por implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é 
extinto quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. 
Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para conduzir veículos. 
 
Extinção por renúncia: ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da 
situação proporcionada pelo ato. Exemplo: exoneração de cargo a pedido do 
ocupante. 
 
Cassação: é a retirada do ato quando o destinatário descumpriu condições que 
deveriam permanecer atendidas a fim de dar continuidade à situação jurídica. 
Exemplo: habilitação para dirigir cassada porque o condutor ficou cego. 
 
Caducidade ou decaimento: quando o ato perde seus efeitos jurídicos em 
razão de norma jurídica superveniente que impede a permanência da situação 
anteriormente consentida. Exemplo: perda do direito de utilizar imóvel com fins 
comerciais com a aprovação de lei transformando a área em exclusivamente 
residencial. 
 
Contraposição: ocorre com a expedição de um segundo ato, fundado em 
competência diversa, cujos efeitos são contrapostos aos do ato inicial, 
produzindo sua extinção. Exemplo: ato de nomeação de um funcionário extinto 
com a exoneração. 
10.2. REVOGAÇÃO 
Revogação é a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex 
nunc, praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse 
público (conveniência e oportunidade). 
Todo ato válido nasce com a presunção relativa de estar em conformidade com 
interesse público. No entanto, em um dado momento, pode o ato se tornar 
inconveniente e inoportuno. Por isso, deve-se preservar os efeitos produzidos 
pelo ato até a data de sua revogação. Daí, a revogação produz efeitos futuros, 
não retroativos, ex nunc ou proativos. 
Nesse sentido, temos (grifou-se): 
Lei 9.784/1999, art. 53: A Administração deve anular seus próprios atos, 
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
Com o mesmo teor (grifou-se): Súmula 473 do STF: A administração pode 
anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
Por envolver questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pela 
Administração Pública, e não pelo Poder Judiciário. No entanto, essa é uma 
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afirmação genérica, pois a revogação é de competência da mesma autoridade 
que praticou o ato revogado. Logo, quando Judiciário e o Legislativo praticam 
atos administrativos no exercício de função atípica, a revogação pode ser por 
eles determinada. 
O motivo da revogação é a superveniência de fato novo impondo outro juízo 
sobre o interesse público relativo ao ato praticado. Portanto, o ato revocatório 
deve ser fundamentado,apresentando-se qual foi o fato superveniente 
justificador da revogação, sob pena de anulação administrativa ou judicial. 
A doutrina alguns atos considerados irrevogáveis. Assim, não podem ser 
revogados os seguintes atos: 
• EXAURIDOS OU CONSUMADOS: com o fundamento de que o efeito da 
revogação é não retroativo, a retroação para alcançar os efeitos passados; 
 
• VINCULADOS: a revogação tem por fundamentos razões de mérito, 
aspectos de conveniência e de oportunidade, inexistentes, portanto, nos atos 
vinculados. Entretanto, há situações excepcionais em que se admite a 
revogação de ato vinculado, a exemplo da licença de obra de construção, 
quando esta não tiver sido iniciada, conforme entendimento do STF; 
 
• GERADORES DE DIREITOS ADQUIRIDOS: conforme previsto na 
jurisprudência do STF (Súmula 473); 
 
• INTEGRANTES DE UM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO: porque a 
prática do ato sucessivo acarreta a preclusão do ato anterior, a exemplo da 
celebração de contrato administrativo, que impede a revogação do ato de 
adjudicação. 
 
• ATOS ENUNCIATIVOS: porque os efeitos são prefixados pelo 
legislador, como os atestados, os pareceres e as certidões; 
 
• COMPLEXOS: como tais atos são formados pela conjugação de 
vontades de órgãos diversos, a vontade de um dos órgãos não pode desfazer 
um ato para o qual a lei impõe a integração de vontades para sua formação. 
 
10.3. ANULAÇÃO 
 
Anulação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela Administração ou 
pelo Judiciário, com eficácia retroativa, pois há vício no ato, relativo à 
legalidade ou à legitimidade. 
 
O ato nulo já nasce contrariando o ordenamento jurídico. Assim, a 
anulação deve desconstituir os efeitos desde a data da prática do ato 
administrativo defeituoso. É por isso que a anulação produz efeitos retroativos, 
passados, ex tunc ou pretéritos. 
 
Apesar de os efeitos da anulação de um ato administrativo retroagirem à data 
da prática do ato ilegal, admite-se a produção de efeitos válidos em relação a 
terceiro de boa-fé, podendo o ato anulado ensejar, por exemplo, uma ação de 
reparação de dano. 
 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
Nesse sentido, temos (grifou-se): 
Lei 9.784/1999, art. 53: A Administração deve anular seus próprios atos, 
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
Com o mesmo teor (grifou-se): Súmula 473 do STF: A administração pode 
anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial. 
Em que pese o uso do verbo “poder” na jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal, o entendimento doutrinário é de que a Administração “deve” anular 
seus atos ilegais. Daí, conclui-se que a anulação é um dever da Administração, 
e não uma simples faculdade. 
 
Ao contrário da revogação, a competência para anular é tanto da 
Administração (de ofício ou por provocação) quanto do Poder Judiciário (por 
provocação). 
 
Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o 
princípio da legalidade, tendo prazo decadencial de cinco anos para ser 
decretada. 
 
Lei 9.784/99, art. 54: O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai 
em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada 
má-fé. 
Já a anulação judicial é decorrente do controle externo exercido sobre a 
atividade administrativa e se sujeita ao prazo prescricional de cinco anos. 
 
A doutrina considera que a anulação não pode ser realizada quando: 
• ultrapassado o prazo legal; 
• houver consolidação dos efeitos produzidos; 
• for mais conveniente para o interesse público manter a situação fática já 
consolidada do que determinar a anulação (teoria do fato consumado); 
• houver possibilidade de convalidação. 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO 
 
Item REVOGAÇÃO ANULAÇÃO 
Motivo 
Conveniência e 
oportunidade 
 
Ilegalidade 
Competência 
Somente a 
Administração 
 
Administração e Poder 
Judiciário 
Efeitos 
 
Não retroativos (ex nunc) 
 
Retroativos (ex tunc) 
Natureza 
 
Decisão discricionária 
 
Decisão vinculada 
Alcance Atos discricionários 
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Atos vinculados e atos 
discricionários 
 
Prazo 
 
Não há 
 
5 anos 
 
QUESTÕES 
Questão 1: OBJETIVA CONCURSOS - ACI (Pref Nonoai)/Pref Nonoai/2018 
Assunto: Conceito de atos administrativos 
Com base na obra de ALEXANDRINO e PAULO e em relação aos atos administrativos, 
analisar a sentença abaixo: 
 
Por serem praticados no exercício de atribuições públicas, os atos administrativos estão 
sujeitos ao regime de direito público (1ª parte). Os autores definem atos administrativos 
como manifestações ou declarações da Administração Pública, nesta qualidade, ou de 
particulares no exercício de prerrogativas públicas, que tenham por fim imediato a 
produção de efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público e 
sob regime predominante de direito público (2ª parte). 
 
A sentença está: 
 a) Totalmente correta. 
 b) Correta somente em sua 1ª parte. 
 c) Correta somente em sua 2ª parte. 
 d) Totalmente incorreta. 
 
Questão 2: CESPE - AI (ABIN)/ABIN/2018 
Assunto: Mérito Administrativo 
No que tange aos atos administrativos, julgue o item seguinte. 
 
Nas situações de silêncio administrativo, duas soluções podem ser adotadas na esfera do 
direito administrativo. A primeira está atrelada ao que a lei determina em caso de ato de 
conteúdo vinculado. A segunda, por sua vez, ocorre no caso de ato de caráter 
discricionário, em que o interessado tem o direito de pleitear em juízo que se encerre a 
omissão ou que o juiz fixe prazo para a administração se pronunciar, evitando, dessa 
forma, a omissão da administração. 
 Certo 
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 Errado 
 
Questão 3: FGV - AnaLM (CM Salvador)/CM Salvador/Administrativa/Gestão da 
Qualidade/2018 
Assunto: Elementos, requisitos e pressupostos (atos administrativos) 
Em matéria de elementos do ato administrativo, a doutrina de Direito Administrativo 
destaca o elemento: 
 a) da competência, que é a atribuição normativa da legitimação para a prática de um ato 
administrativo; 
 b) da finalidade, em que se aplica o princípio da supremacia do interesse privado sobre o 
público; 
 c) da forma, segundo o qual todo ato administrativo deve ser publicado no prazo de 
quinze dias no diário oficial; 
 d) do motivo, que está inserido no âmbito da íntima convicção do administrador com 
finalidade privada; 
 e) da capacidade, que, em regra, é discricionária, não havendo margem de liberdade para 
o administrador. 
 
Questão 4: CESPE - OI (ABIN)/ABIN/Área 1/2018 
Assunto: Elementos, requisitos e pressupostos (atos administrativos) 
No que se refere a atos administrativos, julgue o item que se segue. 
 
Na discricionariedade administrativa, o agente possui alguns limites à ação voluntária, tais 
como: o ordenamento jurídico estabelecido para o caso concreto, a competência do agente 
ou do órgão. Qualquer ato promovido fora desses limites será considerado arbitrariedade 
na atividade administrativa. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 5: CESPE - Adv (EBSERH)/EBSERH/2018 
Assunto: Elementos, requisitos e pressupostos (atos administrativos) 
Um edital de licitação foi publicado e, em seguida, foram apresentadas propostas. No 
entanto, antes da etapa de homologação, o gestor do órgão licitador decidiu não realizar o 
certame, sob a alegação de que aquele não era o momento oportuno para tal. 
 
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Nessa situação hipotética, 
 
ao determinar que não realizaria o procedimento licitatório, o gestor deveria ter justificado 
a medida, elencando os motivos queo levaram a tomar referida decisão. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 6: FCC - AGA (Pref Recife)/Pref Recife/2019 
Assunto: Atributos ou características dos atos administrativos 
Os atos administrativos têm atributos que os distinguem de outros atos jurídicos. Dentre 
esses atributos, a 
 a) presunção de legitimidade está presente apenas nos atos administrativos vinculados, 
porque estes são editados nos estritos termos da lei. 
 b) imperatividade confere aos atos administrativos a prerrogativa de serem executados 
independentemente de decisão judicial, desde que se trate de atos discricionários, pois os 
atos vinculados são obrigatórios por força de lei. 
 c) imperatividade significa que a Administração não depende de ordem judicial para 
execução de suas decisões, o que não exclui esses atos do âmbito do controle judicial. 
 d) tipicidade confere aos atos elencados na legislação o poder de serem executados 
diretamente pela Administração, independentemente do tipo e natureza dos mesmos. 
 e) presunção de veracidade não afasta a possibilidade do ato administrativo que está 
produzindo efeitos ser invalidado diante da comprovação de que seu objeto ou conteúdo 
não são aderentes aos fatos. 
 
Questão 7: VUNESP - AgAd (CM Indaiatuba)/CM Indaiatuba/2018 
Assunto: Atributos ou características dos atos administrativos 
Atribuída para os atos administrativos torna-os cogentes, obrigatórios para aqueles a quem 
se destinam, estabelecendo para estes, independentemente de qualquer concordância, 
obrigações que haverão de ser adimplidas. 
 
Assinale a alternativa que contenha o atributo do ato administrativo que corresponde ao 
enunciado: 
 a) indisponibilidade. 
 b) autoexecutoriedade. 
 c) imperatividade. 
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 d) veracidade. 
 e) legitimidade. 
 
Questão 8: CESPE - Aux Inst (IPHAN)/IPHAN/Área 1/2018 
Assunto: Atributos ou características dos atos administrativos 
Acerca dos atos administrativos, julgue o item. 
 
A imperatividade do ato administrativo prevê que a administração pública, para executar 
suas decisões, não necessita submeter sua pretensão ao Poder Judiciário. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 9: CESPE - Esc Pol (PC MA)/PC MA/2018 
Assunto: Atos administrativos: espécies, classificação, fases de constituição 
Governador de estado que pretenda nomear um escrivão de polícia para ocupar cargo de 
confiança deverá fazê-lo por 
 a) decreto. 
 b) homologação. 
 c) circular. 
 d) alvará. 
 e) resolução. 
 
Questão 10: CESPE - AJ (STM)/STM/Administrativa/2018 
Assunto: Atos administrativos: espécies, classificação, fases de constituição 
A respeito do direito administrativo, dos atos administrativos e dos agentes públicos e seu 
regime, julgue o item a seguir. 
 
A licença consiste em um ato administrativo unilateral e discricionário. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 11: VUNESP - AgAd (CM Indaiatuba)/CM Indaiatuba/2018 
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Assunto: Atos administrativos: espécies, classificação, fases de constituição 
Quando se defere ao agente o poder de valorar os fatores constitutivos do motivo e do 
objeto, apreciando a conveniência e a oportunidade da conduta, estamos diante de um ato 
administrativo 
 a) vinculado. 
 b) perfeito. 
 c) eficaz. 
 d) discricionário. 
 e) válido. 
 
Questão 12: FGV - AnaLM (CM Salvador)/CM Salvador/Mesa Diretora/Ouvidoria/2018 
Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação, Cassação, 
Caducidade, Contraposição) 
Márcia obteve do Município de Salvador licença para funcionamento de uma pousada. 
Ocorre que, durante o prazo de validade da licença, Márcia modificou a finalidade do 
empreendimento, que passou a funcionar como uma casa de festas, sem comunicação, 
ciência e autorização do poder público. Após regular processo administrativo, a autoridade 
municipal competente extinguiu o ato administrativo de licença, mediante sua: 
 a) cassação, eis que houve ilegalidade superveniente praticada por Márcia, que deixou de 
cumprir os requisitos de quando teve o ato deferido; 
 b) caducidade, eis que Márcia deixou de cumprir os requisitos legais para manutenção da 
eficácia do ato administrativo; 
 c) revogação, eis que ocorreu ilegalidade superveniente praticada por Márcia, que deveria 
cumprir as condicionantes da licença; 
 d) anulação, eis que o ato deixou de ser conveniente e oportuno, diante da conduta ilícita 
praticada por Márcia; 
 e) convalidação, eis que Márcia inobservou os requisitos de validade e eficácia do ato 
administrativo que originariamente a favoreceu. 
 
Questão 13: FUNDATEC - Proc (ALERS)/ALERS/2018 
Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação, Cassação, 
Caducidade, Contraposição) 
Assinale a alternativa correta, considerando o entendimento majoritário da doutrina 
brasileira em relação aos atos administrativos: 
 a) Contraposição é uma das formas de extinção de ato administrativo e ocorre quando é 
emitido outro ato cujos efeitos são contrapostos ao primeiro. 
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 b) Denomina-se ato complexo aquele que se forma pela dependência da vontade de um 
só órgão administrativo. 
 c) Encampação é uma das formas de extinção bilateral do ato administrativo, por razão 
de interesse público, mediante prévia autorização legislativa. 
 d) A anulação dos atos administrativos constitui um dever-poder da administração 
pública, devendo ocorrer sempre que desaparecer a oportunidade de sua manutenção. 
 e) A motivação constitui sinônimo de motivo do ato administrativo, consistindo na sua 
tipificação legal. 
 
Questão 14: CESPE - Aux Inst (IPHAN)/IPHAN/Área 1/2018 
Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação, Cassação, 
Caducidade, Contraposição) 
Com relação ao processo administrativo federal, julgue o item que se segue. 
 
A administração pública deve anular seus próprios atos quando eivados de vício de 
legalidade, respeitados os direitos adquiridos. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 15: CESPE - Del Pol (PC SE)/PC SE/2018 
Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação, Cassação, 
Caducidade, Contraposição) 
A respeito da extinção de atos administrativos, julgue o próximo item. 
 
A cassação de um ato administrativo corresponde a extingui-lo por descumprimento dos 
requisitos estabelecidos para a sua execução. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 16: CCV UFC - Tec (UFC)/UFC/Administrativo em Educação/Assistente em 
Administração/2018 
Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação, Cassação, 
Caducidade, Contraposição) 
Para preencher as lacunas do parágrafo abaixo, assinale a alternativa correta. 
Ellen Karen Mello barauna - 94952914291
 
A Administração deve _____________ seus próprios atos, quando eivados de vício de 
__________, e pode _______ por motivo de _____________ ou oportunidade, respeitados 
os direitos adquiridos. 
 a) revogar/legalidade/anulá-los/conveniência. 
 b) anular/legalidade/revogá-los/conveniência. 
 c) anular/conveniência/revogá-los/ilegalidade. 
 d) revogar/conveniência/anulá-los/ilegitimidade. 
 e) anular/conveniência/revogá-los/ilegitimidade. 
 
Questão 17: IADES - Proc (ALEGO)/ALEGO/2019 
Assunto: Convalidação e Conversão dos atos administrativos 
O interesse público é o grande vetor de interpretação dos atos administrativos. Como 
exemplo, pode-se apresentar a hipótese em que os referidos atos, quer pela respectiva 
formação incompleta, quer pelo próprio vício na sua edição, mesmo assim, poderão, por 
meio da própria integração ou do aperfeiçoamento, ser considerados válidos quanto aos 
respectivos efeitos. Com base no exposto, acerca do cenário do instituto jurídico-
administrativo da sanatória, assinale a alternativa correta. 
 a) Da teoria da nulidade, tem-se o respectivo reconhecimento doutrinário da aplicação ao 
instituto da sanatória da equiparação dos atos inexistentes aos defeituosos. 
 b) A diferença entreos institutos da reforma e da conversão, em se tratando de 
sanatória, reside no fato de que, naquele, há o aproveitamento dos elementos válidos do 
ato viciado para que seja produzido um novo, enquanto, no da conversão, são eliminados 
os vícios do ato originário, sendo mantida a eficácia da respectiva parte válida. 
 c) Não há consenso quanto ao instituto da repristinação à sanatória se ocorrer a anulação 
do ato inválido. 
 d) A denominada sanatória indireta necessariamente será introversa, não produzindo 
efeitos de maneira extroversa. 
 e) A teoria da evidência aplicável, quando da edição do ato, afasta o instituto da 
sanatória. 
 
Questão 18: CESPE - Aux Inst (IPHAN)/IPHAN/Área 1/2018 
Assunto: Convalidação e Conversão dos atos administrativos 
Acerca dos atos administrativos, julgue o item. 
 
O ato administrativo praticado por autoridade incompetente pode ser convalidado. 
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 Certo 
 Errado 
 
Questão 19: FCC - Tec Min (MPE PE)/MPE PE/Administrativa/2018 
Assunto: Convalidação e Conversão dos atos administrativos 
Os atos administrativos vinculados, quando editados pela Administração pública com vícios, 
 a) são nulos caso apresentem vícios de legalidade, o que impede o aproveitamento dos 
mesmos e dos direitos deles decorrentes. 
 b) podem ensejar convalidação, como nos casos de vícios de finalidade e objeto, desde 
que seja materialmente possível a recomposição da situação ao status anterior à edição 
dos mesmos. 
 c) podem ser convalidados no caso de serem sanáveis os vícios de legalidade que o 
maculam, como, por exemplo, em se tratando de vício de forma. 
 d) não admitem convalidação, instituto típico e exclusivo dos atos discricionários, na 
medida em que compreendem juízo de oportunidade e conveniência pelo administrador. 
 e) devem ser editados pelas autoridades competentes, estabelecidas na lei específica que 
autorizou a edição dos atos, o que impede o exercício da convalidação, pois significaria 
alteração de lei por meio de ato administrativo. 
 
Questão 20: FCC - Aux Fis Ag (AGED MA)/AGED MA/2018 
Assunto: Teoria dos Motivos Determinantes 
Suponha que um Secretário de Estado tenha decidido pela construção de um hospital de 
referência em doenças infectocontagiosas em determinado município, com base em dados 
epidemiológicos que indicavam a necessidade de atenção específica naquela região. 
Posteriormente, restou comprovado que aqueles dados eram falsos e que, na verdade, a 
incidência das doenças em questão se mostrava muito mais expressiva em outras regiões 
do Estado. Com base em tais dados, a decisão administrativa de construir o hospital na 
localidade indicada 
 a) é passível de controle judicial, podendo ser anulada por vício de motivo. 
 b) deve ser anulada administrativamente, por razões de mérito. 
 c) é passível de controle legislativo, por razões de interesse público. 
 d) somente pode ser revogada se comprovado desvio de finalidade. 
 e) é passível de revogação, pela via administrativa ou judicial, por vício de motivação. 
 
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1) A 2) Certo 3) A 4) Certo 5) Certo 6) E 7) C8) Errado 9) A 10) Errado 11) D 12) A 
13) A 14) Certo15) Certo 16) B 17) E 18) Certo 19) C 20) A 
 
 
 
 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
Para que o Estado possa alcançar seus fins e objetivos, o ordenamento jurídico confere 
aos agentes públicos algumas prerrogativas, também denominadas de poderes 
administrativos. 
 
Tais poderes são instrumentais, uma vez que são concedidos com o objetivo de 
viabilizar a realização e o atingimento da satisfação das necessidades coletivas. É como 
se fossem as “ferramentas de trabalho” da Adm. Pública. 
 
Atenção: 
 
Não confunda poderes administrativos com poderes do Estado! São coisas distintas! 
 
 
Poderes administrativos Poderes de Estado 
da Administração Pública do Estado 
designa os órgãos 
administrativos 
designa os órgãos estruturais do 
Estado (Legislativo, Executivo e 
Judiciário) 
caráter instrumental manifestação do poder político 
servem ao interesse público 
(coletividade) 
servem a fins político-estruturais 
 
 
O exercício dos poderes administrativos não se constitui em mera faculdade para o 
agente público, daí serem considerados verdadeiros “poderes-deveres”. O agente 
público não pode deixar de exercê-lo, sob pena de responder por omissão. 
 
Características dos poderes administrativos: 
 
 
SÃO IRRENUNCIÁVEIS 
de exercício obrigatório pelos seus titulares 
sofrem limites (pois devem respeitar os direitos e garantias 
individuais) 
caráter instrumental 
oriundos do princípio da Supremacia do 
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interesse público sobre o particular 
 
 
Hely Lopes Meirelles enumera a existência dos seguintes poderes administrativos: 
 
 
Poder vinculado Quando inexiste qualquer liberdade 
para os agentes públicos avaliarem a 
conveniência e a oportunidade da 
prática/realização do ato 
administrativo. 
 
Poder discricionário Quando existe relativa liberdade para os 
agentes públicos avaliarem a 
conveniência e a oportunidade da 
prática/realização do ato administrativo 
discricionário. 
 
Poder hierárquico Decorrência da forma como se organiza a 
administração pública. 
 
Poder disciplinar Relativo à possibilidade de punição 
interna das infrações funcionais dos 
servidores públicos e das demais pessoas 
que se vinculam à administração. 
 
Poder regulamentar Atinente à faculdade que tem o chefe do 
poder executivo de expedir decretos que, 
em regra, possuem apenas a finalidade de 
explicitar o conteúdo da lei. 
 
Poder de polícia Destinado a disciplinar, restringir ou 
condicionar o exercício dos direitos 
individuais em prol do interesse coletivo. 
 
 
 
PODERES VINCULADO E DISCRICIONÁRIO 
 
Podemos dizer que poder vinculado (ou regrado) é aquele que a administração utiliza 
na prática de atos administrativos vinculados (isto é, aqueles atos cujos elementos e 
requisitos estão todos pré-definidos na lei, não havendo qualquer margem de liberdade 
quanto ao seu conteúdo). 
 
Em outras situações, a Administração Pública tem liberdade para decidir como e 
quando agir. São casos em que é lícito ao administrador público decidir sobre a 
conveniência e a oportunidade da prática de determinado ato (discricionário). 
 
Conforme a lição de Hely Lopes Meirelles, “a discricionariedade é sempre relativa e 
parcial, porque, quanto à competência, à forma e à finalidade do ato, a autoridade está 
subordinada ao que a lei dispõe, como para qualquer ato vinculado”. 
 
Isso se deve ao fato do ato administrativo ser constituído por cinco elementos (ou 
requisitos de validade): competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
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Segundo a doutrina mais tradicional, a discricionariedade, quando existir, estará 
presente apenas nos elementos motivo e objeto, que constituem o mérito do ato 
administrativo. Os demais elementos do ato administrativo discricionário (competência, 
finalidade e forma) serão sempre vinculados (subordinados à lei). 
 
Embora o poder discricionário confira uma certa margem de liberdade à autoridade 
pública para que esta possa decidir acerca do aspecto meritório (motivo e objeto) do ato, 
é certo que não se pode esquecer a possibilidade de controle judicial sobre os excessos 
cometidos sob a alegação de suposta “discricionariedade administrativa”. 
 
Para tanto, são utilizados como parâmetro verificador os princípios da razoabilidade e 
proporcionalidade, sendo, portanto, considerados ilegais os atos administrativos que os 
contrariem. 
 
 
Quando a própria lei fornece uma pequena margem de liberdade para que a autoridade 
tome decisões acerca da prática de um ato, não está a lei autorizando que o faça de 
maneira contrária ao bom senso, devendo assim a atuação administrativa ser 
analisada à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 
 
PODER HIERÁQUICO 
 
É conferido à autoridadeadministrativa para fins de distribuição e escalonamento de 
cargos/funções públicas dentro da entidade, estabelecendo-se, assim, uma autêntica 
relação de coordenação e subordinação entre os servidores. 
 
Para que a divisão de tarefas ocorra de forma harmoniosa, os órgãos e agentes públicos 
são organizados em graus hierárquicos. 
 
Essa relação de subordinação/hierarquia acarreta algumas consequências, tais como: 
 
a) o dever de obediência dos subordinados (exceto quanto às ordens 
manifestamente ilegais emanadas do superior hierárquico); 
 
b) a possibilidade de o superior delegar ou avocar atribuições; 
 
c) a possibilidade de o superior rever os atos praticados pelos seus 
subordinados. 
 
A delegação de atribuições/competências se submete às seguintes regras: 
 
Não é possível a delegação de atribuições de um Poder a outro, salvo quando 
expressamente autorizado pelo texto constitucional 
(exemplo da “lei delegada”, prevista no art. 68 da CF/88) 
 
Não é possível a delegação de atos de natureza política 
(sanção, veto, concessão de indulto, etc...) 
 
Não podem ser delegadas atribuições 
que a lei fixar como exclusivas 
(por serem de competência exclusiva) 
 
A delegação não pode ser recusada 
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(o que implica na aceitação pelo subordinado) 
 
As atribuições não podem ser subdelegadas 
(exceto quando houver expressa 
autorização da autoridade delegante) 
 
Não podem ser também objeto de delegação: a edição de atos de caráter normativo e a 
decisão de recursos administrativos 
 
A delegação de competência é sempre parcial (pois não se delega todas as atribuições 
inerentes a um cargo) 
 
 
A delegação pode ser feita para órgãos ou agentes 
subordinados hierarquicamente ou não 
(não se exige subordinação entre delegante e delegatário) 
 
O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial (diário oficial, via de regra) 
 
O ato de delegação especificará as matérias e os poderes transferidos, os limites da 
atuação do delegatário, a duração, os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada 
 
O ato de delegação é revogável a qualquer tempo 
pela autoridade delegante 
 (a transferência de atribuições não é definitiva) 
 
As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e 
serão consideradas editadas pelo delegatário 
 
 
 
A avocação é o procedimento inverso da delegação. Ocorre quando o superior assume 
as atribuições que eram originalmente de algum de seus subordinados. 
 
Só é possível avocar quando existe subordinação entre os dois envolvidos. Somente o 
superior pode “chamar para si” competências do subordinado e isso desde que a 
competência avocada não seja do tipo exclusiva. 
 
A Lei 9.784/1999 estabelece que a avocação das competências somente será permitida 
em caráter excepcional e temporário, devendo, para isso, haver motivos relevantes 
devidamente justificados. 
 
Por fim, deve ser ressaltado que a relação de hierarquia é peculiar à função 
administrativa, não existindo entre os membros do Poder Legislativo e do Judiciário 
(quando estes estiverem no desempenho de suas funções típicas). 
 
Sendo assim, os membros dos Poderes Legislativo e Judiciário também se submetem à 
relação de hierarquia quando se tratar do exercício de funções atípicas 
(administrativas). 
 
É importante não confundir também: 
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subordinação ≠ vinculação administrativa 
 
A subordinação é uma decorrência do poder hierárquico e somente existe no âmbito da 
mesma pessoa jurídica, ou seja, verifica-se entre os órgãos e agentes de um mesmo ente. 
 
Já a vinculação é resultante do poder de supervisão ou de tutela que a Administração 
Direta exerce sobre as entidades da Administração Indireta. 
 
 
PODER DISCIPLINAR 
 
Autoriza a Administração Pública a proceder com apuração de infrações administrativas 
e aplicação de penalidades aos servidores públicos e às demais pessoas sujeitas à 
disciplina administrativa (particulares concessionários e permissionários de serviços 
públicos). 
 
Somente está sujeito ao poder disciplinar aquele que possui algum vínculo jurídico 
específico com a Administração (funcional ou contratual). 
 
Quando há vínculo funcional, o poder disciplinar é decorrência do poder hierárquico. 
 
No caso dos particulares concessionários e permissionários, como não há relação de 
hierarquia entre o ele e a Administração Pública, o fundamento para a aplicação das 
sanções é o princípio da Supremacia do interesse público, e não o poder hierárquico. 
 
O poder disciplinar não se confunde com o poder de investigar e punir crimes. Enquanto 
o primeiro somente se aplica àqueles que possuem vínculo específico com a 
Administração (funcional ou contratual), o segundo é exercido sobre qualquer pessoa 
que viole as leis penais. 
 
Do mesmo modo, não devem ser confundidas as penalidades decorrentes do poder 
disciplinar com aquelas provenientes do exercício do poder de polícia. Embora ambas 
(as sanções disciplinares e as sanções de polícia) tenham natureza administrativa, os 
atos de poder de polícia só alcançam as pessoas que estejam colocando em risco a 
segurança da coletividade. 
 
 
PODER REGULAMENTAR 
 
O exercício do poder regulamentar encontra fundamento no art. 84, IV, da Constituição 
Federal, consistindo na competência atribuída aos Chefes de Poder Executivo para que 
editem normas gerais e abstratas destinadas a possibilitar a fiel execução das leis. 
 
Tal poder se manifesta por meio da expedição de regulamentos. 
 
Os regulamentos são publicados por meio de decreto, que é a forma de que se revestem 
os atos editados pelo chefe do Poder Executivo. 
 
Existem três espécies diferentes de regulamentos: 
 
 
 
 
- disciplina a forma como a lei deve ser 
fielmente cumprida 
- é norma geral e abstrata 
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Regulamento executivo 
- não tem destinatário determinado, 
atingindo quaisquer pessoa que se 
ponha na situação regulada 
- disciplina a discricionariedade 
administrativa 
- se submete a controle de legalidade 
- é indelegável 
- ato normativo secundário 
 
 
 
 
 
 
Regulamento 
independente (ou autônomo) 
 
- não se presta a detalhar uma lei, 
podendo inovar a ordem jurídica, da 
mesma forma que uma lei 
- ato normativo primário 
(porque retira sua força diretamente da 
Constituição) 
- previsto na alínea “a” do inciso VI do 
art. 84 da CF/88 (que estabelece a 
competência do Presidente da República 
para dispor sobre organização e 
funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa 
nem criação ou extinção de órgão 
público) 
- está sujeito a controle de 
constitucionalidade 
- pode ser objeto de delegação aos 
Ministros de Estado 
 
 
 
 
 
 
 
 
Regulamentos autorizados 
 
- não se limita apenas a explicar, detalhar 
ou complementar a lei, ele na 
realidade inova o ordenamento 
jurídico ao criar normas técnicas não 
contidas na lei, o que faz em razão de 
expressa determinação legal 
- decorre do fenômeno da deslegalização 
(pelo qual as competências para regular 
determinadas matérias foram transferidas 
para órgãos administrativos técnicos) 
- a normatização sai da esfera da lei para 
a esfera do regulamento autorizado 
- é dependente de expressa autorização 
contida na lei 
- pode inovar a ordem jurídica 
 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
 
O poder de polícia consiste na faculdade conferida ao Estado de estabelecer regras 
restritivas e condicionadoras do exercício de direitos e garantias individuais, tendo em 
vista o interesse público. 
 
O seu exercício regular gera pagamento de “taxa” (espécie tributária). 
 
O Código Tributário Nacional apresenta conceito, em seu art. 78: 
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Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, 
interesse ou liberdade, regula a prática de atoou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à 
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade 
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais 
ou coletivos. 
 
O poder de polícia é, em princípio, discricionário, mas será vinculado se a norma legal 
que o rege estabelecer o modo e a forma de sua manifestação. 
 
Exemplos de atos de poder de polícia: 
 
a) Apreensão de mercadoria; 
 
b) Suspensão de atividades lesivas ao meio ambiente; 
 
c) Fiscalização exercida pelos conselhos de fiscalização profissional; 
 
d) Apreensão de mercadoria ilegal; 
 
e) Interdição de um estabelecimento; 
 
f) Aplicação de uma multa a restaurante; 
 
g) Lavratura de auto de infração contra empresa; 
 
h) Demolição de edifício particular; 
 
i) Expedição de porte de arma de fogo. 
 
 
EXPRESSÕES DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
Sentido Amplo Sentido Estrito 
Corresponde tanto aos atos do 
Executivo quanto aos do 
Legislativo (edição de leis) que 
condicionem a propriedade e a 
liberdade do indivíduo em prol 
do interesse coletivo. 
 
Corresponde unicamente aos atos 
do Poder Executivo que 
impliquem limitação da 
propriedade e da liberdade 
individual em favor da 
coletividade, quer estes sejam 
intervenções gerais e abstratas 
(como os regulamentos), quer 
sejam concretas e específicas 
(como as licenças e autorizações). 
 
 
DISTINÇÃO ENTRE POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA 
 
 
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Polícia Administrativa Polícia Judiciária 
Caráter preventivo (como regra) Caráter repressivo (como regra) 
Incide sobre bens, direitos e atividades Atua apenas sobre as pessoas 
Exercida por diversos órgãos da 
Administração, inclusive pelas 
próprias corporações policiais 
Privativa de corporações especializadas 
(polícia civil, polícia militar, polícia 
federal) 
Se destina a prevenir ou reprimir 
ilícitos administrativos 
Tem por objetivo prevenir ou reprimir 
ilícitos penais 
 
 
PODER DE POLÍCIA E SERVIÇO PÚBLICO 
 
 
poder de polícia serviços públicos 
Visa a restringir a atuação livre dos 
particulares, de modo que seja possível 
um bom convívio social 
Se destinam a fornecer comodidades ou 
utilidades aos administrados 
 
 
COMPETÊNCIA PARA O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
Em regra, a competência para exercer o poder de polícia é da mesma pessoa que 
possui competência para regular a matéria, sendo que: 
- as questões de interesse nacional se sujeitam ao poder de polícia da União; 
- as questões de interesse regional estão submetidas ao poder de polícia 
dos Estados e do Distrito Federal; 
- as questões de interesse local se subordinam ao poder de polícia 
dos municípios e do Distrito Federal. 
 
O STF considerou que os municípios seriam competentes para exigir que bancos 
instalem porta eletrônica com detector de metais e vidros à prova de bala (STF, RE 
240.406). 
 
O STF deixou assentado na Súmula 645 que: “é competente o município para fixar o 
horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. 
 
O STJ registrou na Súmula 19 que: “a fixação de horário bancário, para atendimento 
ao público, é da competência da União”. 
 
 
MODOS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA 
 
Expedição de atos normativos Expedição de atos administrativos 
Editando decretos, resoluções, 
portarias, instruções normativas 
De fiscalização, de vistoria, de concessão 
de autorização ou de licença; de 
interdição de estabelecimentos 
comerciais; de apreensão de mercadorias 
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estragadas; de dissolução de reunião; de 
demolição de prédio. 
 
 
FASES/CICLOS DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
 
Ordem de polícia (1º ciclo) 
- norma legal que estabelece a 
obrigação de fazer ou deixar de fazer 
algum comportamento 
- é indelegável para os particulares 
 
 
Consentimento de polícia (2º ciclo) 
 
- é o ato administrativo de anuência do 
Poder Público 
- é delegável para os particulares 
 
 
Fiscalização de polícia (3º ciclo) 
Consiste em verificar se estão sendo 
cumpridas as normas relativas aos bens e 
atividades que receberam consentimento 
- é delegável para os particulares 
 
 
Sanção de polícia (4º ciclo) 
Se forem verificadas infrações às ordens 
de polícia, aplicam-se as sanções de 
polícia, que têm o objetivo de repreender 
o infrator 
- é indelegável para os particulares 
 
 
ATRIBUTOS E CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA 
 
 
 
 
 
Discricionariedade 
- embora a discricionariedade dos atos 
de polícia seja a regra, em algumas 
situações o exercício do poder de 
polícia é vinculado, não deixando 
margem para que a autoridade 
responsável possa fazer qualquer tipo 
de opção (ato de concessão de alvará 
de licença, por exemplo) 
 
 
 
 
 
Autoexecutoriedade 
- faculdade de a Administração decidir e 
executar diretamente sua decisão por seus 
próprios meios, sem intervenção do 
Judiciário 
- nem todas as medidas de polícia são 
dotadas de autoexecutoriedade. Esta só 
existe em duas situações: quando 
estiver prevista expressamente em lei; 
quando houver situação de urgência que 
demande a execução direta da medida 
 
 
Coercibilidade 
- faz com que o ato seja imposto ao 
particular, independentemente de sua 
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concordância 
- manifestação do ius imperii estatal 
- obrigatoriedade do ato para os seus 
destinatários 
 
 
A Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro revela que alguns autores desdobram o 
atributo da autoexecutoriedade em dois: a exigibilidade e a executoriedade. Nesse 
sentido, a exigibilidade seria a possibilidade de a Administração tomar decisões que 
imponham obrigações aos administrados ainda que estes não concordem, e a 
executoriedade, a faculdade de executar diretamente essas decisões, sem necessidade de 
intervenção do Poder Judiciário, valendo-se, quando necessário, do emprego direto da 
força pública. 
 
 
QUESTÕES 
 
Questão 1: CESPE - AJ (STM)/STM/Administrativa/2018 
Assunto: Poder Vinculado e Discricionário 
A respeito dos poderes administrativos, da contratação com a administração pública e do 
processo administrativo — Lei n.º 9.784/1999 —, julgue o item seguinte. 
 
A contratação de prestação de serviços de manutenção predial está dentro da esfera do 
poder discricionário da administração. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 2: FUNDATEC - Proc (ALERS)/ALERS/2018 
Assunto: Poder Vinculado e Discricionário 
Segundo o predominante entendimento da doutrina brasileira, são limitações ao poder 
discricionário da administração pública, EXCETO a: 
 a) Motivação dos atos administrativos. 
 b) Publicidade dos atos administrativos. 
 c) Adequação da conduta administrativa à finalidade pública. 
 d) Observância da competência e da forma do ato administrativo. 
 e) Faculdade de praticar ou não praticar o ato administrativo. 
 
Questão 3: QUADRIX - Ana (CODHAB)/CODHAB/Administração/2018 
Assunto: Poder Vinculado e Discricionário 
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A respeito da discricionariedade administrativa, julgue o item. 
 
A conveniência e a oportunidade, que caracterizam a discricionariedade, são passíveis de 
controle quando, embora dentro da legalidade, se revelem desproporcionais ou inefetivas 
para o atingimento do interesse público. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 4: CESPE - AJ (STM)/STM/Judiciária/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto: Poder Regulamentar 
Considerando a doutrina majoritária, julgue o item, referente aos poderes administrativos, 
à organização administrativa federal e aos princípios básicos da administração pública. 
 
No exercício do poder regulamentar, o Poder Executivo pode editar regulamentos 
autônomos de organização administrativa, desde que esses não impliquem aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 5: FCC - AJ TRT2/TRT 2/Judiciária/"Sem Especialidade"/2018 
Assunto:Poder Regulamentar 
A edição de um decreto pelo Chefe do Executivo instituindo proibição de circulação de 
veículos por determinado perímetro da cidade 
 a) encontra fundamento no poder regulamentar, porque este se presta a suprir lacunas 
legais. 
 b) insere-se dentre as atribuições inerentes ao poder hierárquico, considerando a 
supremacia do interesse público sobre o particular, que permite a limitação da liberdade 
dos administrados, em prol da coletividade. 
 c) configura expressão do poder disciplinar, posto que se presta a pacificar as relações 
entre a Administração pública e os administrados. 
 d) excede os limites do poder regulamentar, na medida em que inova o ordenamento 
jurídico ao estabelecer nova restrição a direitos sem que conste haver o devido 
fundamento em lei. 
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 e) excede os limites do poder de polícia, tendo em vista que esta atuação se presta 
apenas a imposição de obrigações, não sendo admitido o estabelecimento de limitação ou 
restrição a direitos dos administrados. 
 
Questão 6: FCC - Proc Leg (CL DF)/CL DF/2018 
Assunto: Poder Regulamentar 
Suponha que o Chefe do Executivo tenha editado decreto reestruturando determinada 
Secretaria de Estado. Nos termos do referido decreto, operou-se a concentração de 
atribuições em determinados órgãos da Pasta, com a correspondente redução em outros. 
Além disso, o ato extinguiu cargos vagos, efetivos e de livre provimento. Referido decreto 
foi contestado judicialmente pelos servidores, sustentando que o mesmo não encontra 
base legal, extrapolando, assim, os limites do poder regulamentar conferido ao Chefe do 
Executivo. Considerando as competências constitucionalmente estabelecidas, conclui-se 
corretamente que a edição do referido ato afigura-se juridicamente 
 a) ilegítima, eis que a extinção de cargos efetivos, ainda que vagos, constitui matéria de 
reserva de lei, não podendo ser operada por decreto. 
 b) legítima, eis que se situa no âmbito e nos limites da competência do poder normativo 
do Chefe do Executivo para dispor sobre organização administrativa. 
 c) legítima apenas no que concerne à realocação de atribuições internas, porém 
inconstitucional quanto à extinção de cargos, por afronta ao princípio da legalidade. 
 d) legítima apenas se precedida de delegação legislativa para o Poder Executivo, ainda 
que de forma genérica, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes. 
 e) ilegítima, pois tanto a extinção de cargos como a reorganização de atribuições 
administrativas constituem matéria reservada ao campo da lei em sentido formal, cabendo 
apenas a regulamentação por decreto. 
 
Questão 7: VUNESP - CI (PAULIPREV)/PAULIPREV/2018 
Assunto: Poder Hierárquico 
O agente público que está investido na posição de superior pode tomar medidas concretas 
de controle, como a manutenção dos atos válidos, convenientes e oportunos, a 
convalidação de atos com defeitos sanáveis, a anulação de atos ilegais e a revogação de 
atos discricionários inoportunos ou inconvenientes. Tais medidas são tomadas no exercício 
do poder 
 a) hierárquico. 
 b) disciplinar. 
 c) de polícia. 
 d) vinculado. 
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 e) discricionário. 
 
Questão 8: CESPE - Adv (EBSERH)/EBSERH/2018 
Assunto: Poder Hierárquico 
Julgue o seguinte item a respeito dos poderes da administração pública. 
 
O poder hierárquico se manifesta no controle exercido pela administração pública direta 
sobre as empresas públicas. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 9: FCC - AFRE SC/SEF SC/Gestão Tributária/2018 
Assunto: Poder Hierárquico 
Diante de um novo contrato firmado por uma autarquia, o administrador precisava 
designar o servidor responsável pela coordenação das tarefas inerentes à execução da 
avença. Dentre os membros da equipe competente para a execução do contrato, nenhum 
dos servidores se dispôs a assumir a coordenação, o que levou o gestor público a designar, 
de ofício, aquele que tinha mais experiência no setor. A atuação do administrador 
 a) se insere dentro do poder disciplinar que lhe é inerente, tendo em vista que a recusa 
dos servidores para a coordenação do trabalho exigiu o sancionamento por parte da chefia. 
 b) é compatível como exercício do poder hierárquico, que implica o gerenciamento de 
tarefas e o sancionamento discricionário diante da recusa dos servidores. 
 c) é expressão do poder normativo, considerando que o ato de designação do servidor 
para exercer as funções de coordenador não tem natureza de ato administrativo. 
 d) adequa-se ao desempenho do poder hierárquico, que abrange a possibilidade de 
designação, de ofício, de tarefas aos servidores integrantes do quadro, observado o 
respectivo âmbito de atuação. 
 e) está abrangida pelo poder de polícia em sentido amplo, que também inclui o 
gerenciamento e limitação das condutas dos servidores a ele subordinados. 
 
Questão 10: FCC - Tec Leg (ALESE)/ALESE/Apoio Técnico Administrativo/2018 
Assunto: Poder Disciplinar 
O poder disciplinar 
 a) é sempre vinculado. 
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 b) equipara-se, em determinadas hipóteses, ao poder punitivo do Estado, realizado por 
meio da Justiça Penal. 
 c) não abrange as sanções impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da 
Administração. 
 d) pode ser exercido ainda que não esteja legalmente atribuído. 
 e) vincula-se ao poder hierárquico, um reduzindo-se ao outro, haja vista que o primeiro é 
mais amplo que o segundo. 
 
Questão 11: FCC - Con Leg (CL DF)/CL DF/Constituição e Justiça/2018 
Assunto: Poder Disciplinar 
Entre os poderes próprios da Administração, decorrentes do regime jurídico administrativo 
que lhe atribui determinadas prerrogativas e sujeições, insere-se o poder disciplinar, que 
 a) possui, como uma das suas manifestações, o poder-dever de apurar infrações e aplicar 
penalidades aos servidores públicos, comportando alguma margem de discricionariedade 
no que concerne à dosimetria das sanções. 
 b) também alcança os particulares que não possuem vínculo laboral ou contratual com a 
Administração, coibindo condutas nocivas ou perigosas, como expressão do princípio da 
supremacia do interesse público sobre o privado. 
 c) corresponde ao poder dos superiores de proferir ordens a seus subordinados, 
constituindo expressão da hierarquia, excluídas as aplicações de penalidades, que se 
inserem no bojo do poder sancionador. 
 d) constitui o poder de organizar as atividades administrativas, mediante expedição de 
instruções, portarias, ordens de serviços e outros atos infralegais, decorrendo do poder 
normativo, exercido nos limites da lei. 
 e) corresponde à parcela do poder de polícia exercido preventivamente pela 
Administração, disciplinando o exercício de atividades de particulares que ensejem risco à 
segurança, saúde ou incolumidade pública. 
 
Questão 12: Instituto AOCP - Tec (UNIR)/UNIR/Laboratório/Análises Clínicas/2018 
Assunto: Poder Disciplinar 
Princípio vem do latim principium e quer dizer base inicial, fonte, nascedouro, alicerce, 
começo, início, origem, ponto de partida. Nesse sentido, em relação à Administração 
Pública e seus Poderes Administrativos em respeito à base hierárquica e disciplinar, julgue, 
como VERDADEIRO ou FALSO, o item a seguir. 
 
O poder hierárquico é decorrência direta do poder disciplinar. Com efeito, o poder 
hierárquico é conferido à Administração Pública que lhe permite punir, apenar a prática de 
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infrações funcionais dos servidores e de todos que estiverem sujeitos à disciplina dos 
órgãos e serviços da Administração, como é o caso daqueles que com ela contratam. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 13: CESPE - JE TJBA/TJ BA/2019 
Assunto: Poder de Polícia 
O poder de polícia administrativo 
 a) limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade individual, regulando e fiscalizando 
atos civis ou penais. 
 b) inclui, no âmbito das agênciasreguladoras, a possibilidade de tipificar ineditamente 
condutas passíveis de sanção, de acordo com o STJ. 
 c) pode ser delegado a sociedade de economia mista que explore serviço público, a qual 
poderá praticar atos de fiscalização e aplicar multas. 
 d) possui autoexecutoriedade, princípio segundo o qual o ato emanado será obrigatório, 
independentemente da vontade do administrado. 
 e) deve obedecer ao princípio da proporcionalidade no exercício do mérito administrativo 
e, por isso mesmo, é impassível de revisão judicial nesse aspecto. 
 
Questão 14: FUNDEP - Aud (TCE-MG)/TCE-MG/2018 
Assunto: Poder de Polícia 
Avalie a proposição (1) e a razão (2) a seguir. 
 
1. O exercício do poder de polícia pela Administração Pública tem fundamento na chamada 
supremacia especial, 
 
PORQUE 
 
2. essa supremacia confere à Administração Pública a prerrogativa de condicionar a 
liberdade e a propriedade das pessoas em geral, ajustando-as aos interesses públicos. 
 
Assinale a alternativa CORRETA. 
 a) A proposição e a razão são verdadeiras, e a razão justifica a proposição. 
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 b) A proposição e a razão são verdadeiras, mas a razão não justifica a proposição. 
 c) A proposição é verdadeira, mas a razão é falsa. 
 d) A proposição é falsa, mas a razão é verdadeira. 
 e) A proposição e a razão são falsas. 
 
Questão 15: CESPE - Adv (EBSERH)/EBSERH/2018 
Assunto: Poder de Polícia 
Julgue o seguinte item a respeito dos poderes da administração pública. 
 
A coercibilidade é um atributo que torna obrigatório o ato praticado no exercício do poder 
de polícia, independentemente da vontade do administrado. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 16: CS UFG - Ana (APARECIDAPREV)/APARECIDAPREV/Previdenciário/2018 
Assunto: Poder de Polícia 
Poder de Polícia nada mais é do que a prerrogativa da Administração Pública para 
condicionar e restringir o uso e o gozo de bens e atividades. O conceito do poder em 
comento tem sede 
 a) na doutrina, não se encontrando positivado no ordenamento jurídico brasileiro. 
 b) na jurisprudência, não se encontrando positivado no ordenamento jurídico brasileiro. 
 c) na Lei n. 5.172, de 1966, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional. 
 d) na Lei n. 9.784, de 1999, que regulamenta o processo administrativo em âmbito 
federal. 
 
Questão 17: CESPE - DPF/PF/2018 
Assunto: Poder de Polícia 
Em relação aos poderes administrativos, julgue o item seguinte. 
 
Embora possam exercer o poder de polícia fiscalizatório, as sociedades de economia mista 
não podem aplicar sanções pecuniárias. 
 Certo 
 Errado 
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Questão 18: UEG - Del Pol (PC GO)/PC GO/2018 
Assunto: Poder de Polícia 
Sobre o poder de polícia, tem-se o seguinte: 
 a) o poder de polícia baseia-se no princípio da supremacia do interesse público sobre o 
particular e, por esse motivo, é incompatível com as liberdades individuais. 
 b) a polícia administrativa é privativa de corporações especializadas, assim entendidas a 
polícia civil e a polícia militar. 
 c) a executoriedade do poder de polícia está condicionada à sua exigibilidade e esta, por 
sua vez, à prévia autorização judicial. 
 d) a decretação do estado de sítio permite a extensão excepcional do poder de polícia, 
com possibilidade de restrições aos direitos de reunião, à liberdade de imprensa e à própria 
inviolabilidade de domicílio. 
 e) a coercibilidade inerente ao poder de polícia não exime a Administração de buscar, em 
juízo, autorização para restringir direitos dos administrados. 
 
Questão 19: CESPE - PRF/PRF/2019 
Assunto: Abuso de Poder: Excesso de Poder e Desvio de Finalidade (poderes da 
Administração) 
No tocante aos poderes administrativos e à responsabilidade civil do Estado, julgue o item. 
 
O abuso de poder, que inclui o excesso de poder e o desvio de finalidade, não decorre de 
conduta omissiva de agente público. 
 Certo 
 Errado 
 
Questão 20: CESPE - TJ STJ/STJ/Administrativa/2018 
Assunto: Abuso de Poder: Excesso de Poder e Desvio de Finalidade (poderes da 
Administração) 
Acerca dos poderes da administração pública e da responsabilidade civil do Estado, julgue 
o item a seguir. 
 
Em razão da discricionariedade do poder hierárquico, não são considerados abuso de poder 
eventuais excessos que o agente público, em exercício, sem dolo, venha a cometer. 
 Certo 
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 Errado 
 
1) Certo 2) E 3) Errado 4) Certo 5) D 6) B 7) A8) Errado 9) D 10) C 11) A 12) Errado 
13) B 14) E15) Certo 16) C 17) Certo 18) D 19) Errado 20) Errado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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