leitura micro e macro-41

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P o lítica F iscal e 
S eto r P úblico
1 INTRODUÇÃO
Em vários capítulos anteriores, tivemos a oportunidade de discutir os as­
pectos da atuação do setor público sobre a atividade econômica. Especificamen­
te, foi enfatizado, a partir do Capítulo 10, o papel dos instrumentos de política 
fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas, para minimizar as flutuações 
econômicas relativas ao nível de atividade, de emprego e de preços. No Capítulo
4 da parte da análise microeconômica, discutiu-se como o governo pode atuar 
no equilíbrio de mercados específicos, por meio do estabelecimento de impostos 
e preços mínimos na agricultura.
Neste capítulo, discutiremos mais detidamente o papel do Estado, desta­
cando alguns aspectos institucionais que delimitam sua atuação e alguns ou­
tros efeitos provocados por ela.
2 O CRESCIMENTO DA PARTICIPAÇÃO DO SETOR PÚBLICO NA 
ATIVIDADE ECONÔMICA
Ao longo da história e principalmente neste século, a participação do Esta­
do na economia vem crescendo pelas seguintes razões:
• crescimento da renda per capita: o aumento da renda per capita 
gera um aumento da demanda de bens e serviços públicos (lazer, 
educação superior, medicina etc.);
• mudanças tecnológicas: a invenção do motor de combustão signi­
ficou maior demanda por rodovias e infra-estrutura (bens de com­
petência do Estado);
Política Fiscal e Setor Público 3 9 3
• mudanças populacionais: alterações na taxa de crescimento 
populacional fazem com que o Estado aumente sua despesa com 
educação, saúde etc.;
• efeitos de guerra: durante períodos de guerra, a participação do 
Estado na economia aumenta (portanto aumenta o gasto públi­
co). Todavia, o interessante é que, quando a guerra acaba, o gasto 
público cai, mas não ao nível anterior ao da guerra;
• fatores políticos e sociais: novos grupos sociais passaram a ter maior 
presença política, demandando assim novos empreendimentos 
públicos;
• mudanças da Previdência Social: inicialmente, a Previdência So­
cial foi concebida como um meio de o indivíduo autofinanciar sua 
aposentadoria. Posteriormente, essa instituição constituiu-se como 
um instrumento de distribuição de renda. Isso levou a uma partici­
pação maior do Estado (logo, do gasto público) no mecanismo 
previdenciário.
Aliada a esses fatores, a própria evolução das economias mundiais no sé­
culo XX levou ao desenvolvimento dos mercados financeiros, do comércio inter­
nacional, que tornaram mais complexas as relações econômicas, adicionando 
elementos de incerteza, especulação, que praticamente não existiam anterior­
mente.
Com todos esses fatores, a economia não tinha mais condições de regular- 
se automaticamente e promover a estabilidade do nível de atividade, do empre­
go e dos preços. Isso ficou claramente demonstrado com o crack da Bolsa de 
Nova York, em 1929, e a posterior grande depressão dos anos 30. Como foi 
enfatizado anteriormente, ficou evidente a necessidade de maior atuação do 
Estado por meio de políticas econômicas.
3 AS FUNÇÕES ECONÔMICAS DO SETOR PÚBLICO
A necessidade da atuação econômica do setor público prende-se à 
constatação de que o sistema de mercado não consegue cumprir adequada­
mente algumas tarefas ou funções.
Como vimos, existem alguns bens que o mercado não consegue fornecer 
(bens públicos) e, por outro lado, existem externalidades associadas ao consu­
mo ou produção de alguns bens e serviços. Logo, a presença do Estado é neces­
sária (é a função alocativa). O sistema de mercado não leva a uma justa distri­
buição de renda, sendo necessária a intervenção do Estado (função distributiva). 
Finalmente, a economia de mercado não consegue auto-regular-se, sendo ne­
cessária a função estabilizadora do Estado.
3 9 4 Economia Micro e Macro • V a s c o n c e llo s __________________________ ___________________________________________________________________ trtten
3.1 FUNÇÃO ALOCATIVA
A função alocativa do governo está associada ao fornecimento de bens e 
serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado e à correção 
de externalidades (positivas ou negativas) na produção ou consumo de alguns 
bens e serviços.
Como vimos no Capítulo 4, esses bens são denominados bens públicos, 
que são bens de consumo coletivo, que têm como principal característica a im­
possibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo (consumo não 
exclusivo), e não disputável ou não rival. Diferenciam-se dos bens e serviços 
privados, que não são exclusivos, e são disputáveis ou rivais.
3.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
A distribuição de renda depende da produtividade do trabalho e dos demais 
fatores de produção do mercado. Ou seja, ela dependerá da oferta de fatores e 
do preço que eles atingem no mercado. Assim, se deixarmos o mercado funcio­
nar livremente, teremos uma distribuição de renda que dependerá da produtivi­
dade de cada indivíduo no mercado de fatores, mas que sofrerá a influência das 
diferentes dotações iniciais de patrimônio.
O governo funciona como um agente redistribuidor de renda à medida que, 
por meio da tributação, retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade 
(pessoas, setores ou regiões) e os transfere para os segmentos menos favorecidos.
Em termos da distribuição pessoal de renda, a redistribuição pode ser 
implementada mediante uma estrutura tarifária progressiva, em que os indiví­
duos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto. Ainda, a redistribuição 
pode ser feita combinando impostos sobre produtos adquiridos por pessoas ri­
cas com subsídios para produtos adquiridos por consumidores de baixa renda.
Paralelamente, o governo deve preocupar-se com o investimento em capi­
tal humano, que aumenta a produtividade marginal do trabalho a partir da 
educação e da capacitação da mão-de-obra.
Em termos de distribuição setorial ou regional, o instrumento governa­
mental mais adequado seria uma política de gastos públicos e subsídios 
direcionados para as áreas mais pobres.
3.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA
A função estabilizadora do governo está relacionada com a intervenção do 
Estado na economia, para alterar o comportamento dos níveis de preços e em­
prego, pois o pleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira 
automática na economia.
Alguns estudos da área de Finanças Públicas destacam uma quarta função 
do setor público: a Função de Crescimento Econômico, que diz respeito às
Política Fiscal e Setor Público 3 9 5
políticas acerca da formação de capital. Ou seja, refere-se à atuação do Estado, 
tanto no tocante aos investimentos públicos (fornecimento de bens públicos, 
infra-estrutura básica), quanto no tocante aos incentivos e financiamentos para 
estimular os investimentos do setor privado, ambos visando ao crescimento eco­
nômico de longo prazo. No nosso entender, a função de crescimento já está 
praticamente nas funções anteriores subentendida.
4 ESTRUTURA TRIBUTÁRIA
4.1 PRINCÍPIOS DE TRIBUTAÇÃO
O financiamento para que o Estado cumpra suas funções com a sociedade é 
feito por meio da arrecadação tributária, ou receita fiscal. Para isso, existe uma 
série de princípios que a Teoria da Tributação deve seguir. Entre esses princípios, 
dois são fundamentais: o princípio da neutralidade e o princípio da eqüidade.
Princípio da Neutralidade
Sobre o princípio da neutralidade, sabemos que as decisões sobre alocação 
de recursos baseiam-se nos preços relativos determinados pelo mercado. A neu­
tralidade dos tributos seria obtida quando esses não alterassem os preços relati­
vos, minimizando sua interferência nas decisões econômicas dos agentes de 
mercado. Assim, um dos objetivos do sistema tributário é não ter impactos ne­
gativos sobre a eficiência econômica. Sendo adequados, os impostos podem ser 
utilizados na correção de ineficiências do setor privado.
Princípio da Eqüidade
Pelo princípio da eqüidade, um imposto, além de ser neutro, deve ser 
equânime, no sentido de distribuir o seu ônus de maneira justa entre os indiví­
duos. A eqüidade pode ser avaliada sob outros dois princípios: princípiodo 
benefício e princípio da capacidade de pagamento.
• Princípio do Benefício
De acordo com o princípio do benefício, um tributo justo é aquele em 
que cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente relacionado 
com os benefícios que recebe do governo. De outra forma, o indivíduo paga o 
tributo de maneira a igualar o preço do serviço recebido ao benefício marginal 
que ele recebe com sua produção.
Esse princípio determina simultaneamente o total da contribuição tributá­
ria e sua vinculação ao gasto (isto é, como a tributação foi distribuída).
O princípio do benefício possui alguns problemas de implementação. O 
principal é que existe uma dificuldade em identificar os benefícios que cada
3 9 6 Economia Micro e Macro • Vasconcellos fitfen.
indivíduo atribui a diferentes quantidades do bem ou serviço público. Ou seja, 
não é possível obter as curvas de demanda individuais pelo bem público, que 
beneficiam toda a sociedade. Além disso, como o consumo do bem público é 
coletivo, não haveria motivo para as pessoas revelarem suas preferências, pois 
isso poderia aumentar sua contribuição.
Como aplicação desse princípio, temos os serviços públicos que utilizam 
taxas específicas para seu financiamento (transportes, energia).
• Princípio da Capacidade de Pagamento
Segundo este princípio, os agentes (famílias, firmas) deveriam contribuir 
com impostos de acordo com sua capacidade de pagamento. O imposto de ren­
da seria um típico exemplo. As medidas utilizadas para auferir a capacidade de 
pagamento são: renda, consumo e patrimônio. Sobre essas medidas de capaci­
dade de pagamento, existem algumas controvérsias.
Os argumentos favoráveis à utilização da renda como capacidade de paga­
mento baseiam-se na abrangência dessa medida. Utilizando a renda, inclui-se 
consumo e poupança. Uma pessoa com renda de R$ 5.000 e consumo de R$ 
2.000 seria tributada da mesma forma que uma pessoa que tivesse os mesmos 
R$ 5.000 de renda e os gastasse integralmente.
Por outro lado, os defensores da utilização do consumo como base tributá­
ria argumentam que a capacidade de pagamento deve ser definida em função 
do que o indivíduo consome (“retira do pote”) e não em termos do que ele poupa 
(“põe no pote”). O argumento que existe por trás disso é que o ato de poupar e 
o de investir são atos que beneficiam outros indivíduos, e o consumo seria um 
ato individualista e, logo, anti-social. No entanto, os defensores da renda como 
capacidade de pagamento afirmam que esse acúmulo de poupança é feito com 
base em uma dada taxa de juros (atraente para o poupador) e, mais, o acúmulo 
de poupança traz aos indivíduos status e poder econômico. Ainda, mesmo sen­
do a poupança uma renúncia ao consumo presente, se o indivíduo optasse por 
acumular indefinidamente, este jamais seria tributado.
Ainda, os defensores da utilização do consumo como base tributária argu­
mentam que isso evitaria a tributação da poupança. Ou seja, a poupança vista 
como renúncia ao consumo somente seria tributada quando fosse utilizada para 
consumo. Todavia, se a renda fosse utilizada como indicador de capacidade de 
pagamento, a poupança seria tributada inicialmente quando o agente a rece­
besse e, no futuro, quando esta fosse convertida em consumo.
Na prática, o que ocorre é que os impostos sobre a renda são aplicados de 
maneira diferenciada para cada agente (são utilizadas alíquotas diferenciadas 
e isenções), enquanto o imposto sobre consumo tem uma abrangência global 
(alíquotas constantes). Logo, os defensores de um sistema progressivo de tribu­
tação preferem os impostos sobre a renda.
Quanto ao patrimônio (riqueza), tem o problema de ser formado por 
fluxos de renda acumulados do passado, que já foram anteriormente tribu­
tados.
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Política Fiscal e Setor Público 3 9 7
4.2 EFEITOS DA POLÍTICA TRIBUTÁRIA SOBRE A ATIVIDADE 
ECONÔMICA
Vimos anteriormente que os impostos são divididos em diretos (que incidem 
diretamente sobre a renda das pessoas) e indiretos (que incidem sobre o preço 
das mercadorias). Os impostos indiretos, por sua vez, podem ser específicos 
(valor fixo em $, independente do valor do bem) ou ad valorem (alíquota fixa 
sobre o preço do bem).
Uma estrutura tributária é considerada progressiva quando a alíquota co­
brada aumenta, quando a renda do contribuinte aumenta. A estrutura tributá­
ria é considerada regressiva quando, quanto maior a renda do contribuinte, 
menor a tributação, em proporção a sua renda. Finalmente, uma estrutura tri­
butária é considerada proporcional ou neutra quando todos os contribuintes 
pagam uma mesma parcela de imposto, em relação a sua renda.
Claramente, os impostos de renda são progressivos e, portanto, mais jus­
tos ou equânimes do ponto de vista fiscal. Os impostos sobre vendas podem ser 
considerados regressivos, já que, como todos pagam o mesmo valor (em $) de 
imposto sobre os bens adquiridos, esse valor representa proporção maior da 
renda dos contribuintes com menor rendimento. Entretanto, deve-se conside­
rar o fato de que os contribuintes de maior renda, ao consumir relativamente 
menos e poupar mais, podem aumentar seu consumo futuro, o que redunda­
ria no pagamento de impostos futuros. Assim, do ponto de vista intertemporal, 
os impostos sobre vendas não seriam tão regressivos, como sugere a análise 
estática.
Posto isso, vamos avaliar qual o impacto dos tributos sobre o nível da ativi­
dade econômica, particularmente sobre a demanda agregada.
Um imposto proporcional sobre a renda seria neutro do ponto de vista do 
controle da demanda agregada, pois a renda total, a renda disponível (renda 
total menos impostos) e o gasto em consumo crescem às mesmas taxas.
Um imposto progressivo exerce um controle quase automático sobre a 
demanda, pois, num cenário inflacionário, a receita fiscal cresceria de manei­
ra mais rápida que a renda nominal, freando assim o consumo. Por outro 
lado, na recessão, o contribuinte, que teria sua renda diminuída, cairia de 
alíquota e seria beneficiado por uma redução da carga tributária. Ou seja, o 
tributo progressivo tem um efeito anticíclico sobre a renda disponível. Esse 
efeito, que já apresentamos no Capítulo 10, é também chamado de estabi­
lizador automático.
Ainda com relação aos efeitos da estrutura tributária sobre o nível de ativi­
dade, e particularmente sobre a competitividade de produtos no comércio inter­
nacional, destaque-se a diferença entre impostos sobre valor adicionado e os 
impostos em cascata.
Enquanto os impostos sobre valor adicionado descontam o valor cobra­
do nas etapas anteriores do processo produtivo, os impostos em cascata são 
cobrados indistintamente de todos os agentes, nas transações intermediárias, 
somando-se ao preço dos insumos e do produto final. Por exemplo, os impostos
3 9 8 Economia M icro e Macro • Vasconcellos
sobre movimentação financeira, como a CPMF (Contribuição Provisória sobre 
Movimentação Financeira), que incide sobre todas as transações bancárias.
Existe uma relação interessante entre o total da arrecadação tributária e a 
taxa (alíquota) de impostos, conhecida como Curva de Lafer. Quando a alíquota 
é relativamente baixa, há uma relação direta entre a alíquota e a arrecadação. 
De acordo com esta, existe uma alíquota ótima de arrecadação. Entretanto, a 
partir de determinado nível da alíquota, qualquer elevação da taxa resulta numa 
redução da arrecadação global, devido à provável evasão fiscal (sonegação), à 
elisão fiscal (redução da carga mediante expedientes tributários legais) e ao 
desestímulo provocado sobre os negócios em geral.
5 CONCEITOS DE DÉFICIT PÚBLICO
Ocorre superávit das contas públicas quando a arrecadação supera os gas­
tos; quando os gastos superam a arrecadação, temos o déficit público. Existem 
várias conceituações de déficit público, que discutiremos a seguir.
5.1 CONCEITOS DE DÉFICIT PÚBLICO1
• Déficit Nominal ou Total (também chamado de Necessidades 
de Financiamento Líquido do Setor Público Não Financeiro 
(NFSP) - Conceito Nominal)Essa medida indica o fluxo líquido de novos financiamentos, obtidos ao 
longo de um ano pelo setor público não financeiro em suas várias esferas: União, 
governos estaduais e municipais, empresas estatais e Previdência Social.
• Déficit Primário ou Fiscal
É medido pelo déficit total, excluindo a correção monetária e os juros reais 
da dívida contraída anteriormente. No fundo, é a diferença entre os gastos pú­
blicos e a arrecadação tributária no exercício, independente de juros e corre­
ções da dívida passada.
• Déficit Operacional (ou Necessidades de Financiamento do 
Setor Público - Conceito Operacional)
É medido pelo déficit primário acrescido dos juros reais da dívida passada. 
Colocando de outra forma, é o déficit total ou nominal, excluindo a correção
1 Os conceitos de déficit ou superávit são definidos ao longo de um dado período de tempo (mês, trimestre, ano), sendo 
portanto um fluxo, uma variação da dívida no tempo. Já a dívida é um estoque, ou saldo, num dado instante do tempo.
Política Fiscal c Setor Público 3 9 9
monetária e a cambial. É considerada a medida mais adequada para refletir as 
necessidades reais de financiamento do setor público.
Resumindo:
Déficit Primário = Gastos Públicos Correntes (G) - Receita
Fiscal Corrente (T) = G - T
Déficit Operacional = (G - T) + juros reais da dívida pública
Déficit Nominal = (G - 70 + juros reais + correção monetária
e cambial da dívida =
= (G - T) + juros nominais da dívida pública
Existe ainda o conceito de déficit de Caixa, que omite as parcelas do fi­
nanciamento do setor público externo e do resto do sistema bancário, bem como 
de fornecedores e empreiteiros. É a parcela do déficit público que é financiada 
pelas autoridades monetárias. Trata-se do conceito de menor utilidade para efeitos 
de avaliação de política econômica, já que podemos até encontrar um superávit 
de caixa, mas devido à postergação de dívidas para o período seguinte (o que, 
aliás, é uma prática comum no setor público brasileiro).
5.2 FINANCIAMENTO DO DÉFICIT
Numa situação de déficit, além das medidas tradicionais de política fiscal 
(aumento de impostos ou corte de gastos), o governo pode financiar seu déficit 
por meio de recursos extrafiscais. Existem duas fontes de recursos:
• emitir moeda: o Tesouro Nacional (União) pede emprestado ao 
Banco Central;
• vender títulos da dívida pública ao setor privado (interno e externo).
Na primeira possibilidade, trata-se de uma forma eminentemente inflacio­
nária (cria o imposto inflacionário), mas que não aumenta o endividamento 
público no setor privado. Isso também é conhecido como monetização da dívi­
da, significando que o Banco Central cria moeda (base monetária) para finan­
ciar a dívida do Tesouro. No Brasil, porém, o Banco Central está proibido, por 
Constituição, de financiar excesso de gasto público.
Na segunda possibilidade, o governo troca títulos (ativo financeiro não 
monetário) por moeda que já está em circulação, o que, a princípio, não traria 
qualquer pressão inflacionária. No entanto, esse tipo de financiamento provoca 
uma elevação da dívida pública. Ademais, o governo, para colocar esses títulos, 
precisa oferecer juros mais atraentes, o que representa uma elevação adicional 
no endividamento.
Isso foi exatamente o que ocorreu a partir do Plano Real, no qual o fim da 
monetização deu lugar ao crescimento da razão dívida pública/PIB.
4 0 0 Economia M icro e Macro • V a s c o n c e l lo s _______________________________________________________________________________________________________________________ a tlas
5.3 UMA NOTA SOBRE DÉFICIT PÚBLICO E INFLAÇÃO
Cabe uma digressão sobre a questão do déficit público e da inflação. Por que 
países que têm um déficit público, em relação ao PIB, mais elevado que o Brasil, 
como Estados Unidos, Itália, Espanha, Coréia, têm taxas de inflação quase nulas?
A resposta está não no montante ou valor do déficit, mas em seu horizonte 
de financiamento. As dívidas daqueles países, de moeda forte, estão distribuídas 
de forma uniforme ao longo de 20 ou 30 anos, pois os investidores internacio­
nais compram títulos públicos de longo prazo desses países, de até 30 anos, mas 
não evitam comprar títulos do governo brasileiro de longo prazo! Na verdade, 
nem os investidores brasileiros compram títulos do governo brasileiro de curto 
prazo, razão pela qual a dívida interna é totalmente renegociada (“gira”) em 
menos de 60 dias. Evidentemente, os investidores internacionais preferem in­
vestir em países que ofereçam menores riscos para suas aplicações. Aliás, por 
essa razão, os países em vias de desenvolvimento, além de prazos relativamente 
curtos, são obrigados a oferecer as maiores taxas de juros do mundo, para atrair 
os capitais externos.
5.4 SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA. EQUIVALÊNCIA 
RICARDIANA
Associado ao ponto anterior, existe o conceito de equivalência ricardiana. 
Trata-se de um conceito postulado durante os anos 80 pelo economista norte- 
americano Robert Barro, a partir da obra de David Ricardo, daí o nome. A idéia 
central é bastante simples: o governo, como qualquer agente, enfrenta uma 
restrição orçamentária. A única diferença é que o horizonte através do qual o 
governo financia seu excesso de gastos pode ser muito mais extenso que o dis­
ponível para consumidores e empresas.
Assim, mesmo que no período atual o governo tenha déficit fiscal, ele será 
solvente se pode, em períodos futuros, gerar um superávit proporcionalmente 
equivalente. Se a política fiscal e tributária são conseqüentes, dizemos que se cum­
pre a equivalência ricardiana ou que o governo está seguindo uma política fiscal 
sustentável. Caso contrário, dizemos que a política fiscal não é sustentável.
Trata-se, enfim, de avaliar a chamada consistência dinâmica ou intertem- 
poral de políticas públicas. Ou seja, medidas de curto prazo devem sempre con­
siderar seus efeitos sobre a trajetória de longo prazo das variáveis macroeconômicas, 
buscando sempre o crescimento econômico contínuo e sustentável.
QUESTÕES DE REVISÃO
1. Descreva as funções alocativa, distributiva e estabilizadora do setor público.
2. Em matéria de tributação, o que afirmam:
Política Fiscal c Setor Público 4 0 1
a) O Princípio do Benefício?
b) O Princípio da Capacidade de Pagamento?
3. Defina os seguintes termos:
a) Impostos Diretos e Impostos Indiretos.
b) Impostos Ad valorem e impostos específicos.
4. O que caracteriza uma Estrutura Tributária progressiva, regressiva ou neu­
tra?
5. O que vem a ser a Curva de Lafer?
6. Quanto aos conceitos de déficit público:
a) Defina Déficit Total, Déficit Operacional e Déficit Primário do Setor Pú­
blico.
c) Qual a diferença entre déficit e dívida pública?
7. O que vem a ser equivalência ricardiana e sua relação com a sustentabilidade 
da dívida pública?
QUESTÕES DE MÚLTIPLA ESCOLHA
1. Em matéria de tributação, o “princípio do benefício” afirma que:
a) Os impostos devem ser distribuídos proporcionalmente ao nível de ren­
da dos indivíduos.
b) Os impostos devem ser distribuídos de modo que o encargo suportado 
seja igual para todos os indivíduos.
c) As pessoas devem ser tributadas de acordo com a vantagem que rece­
bem das despesas governamentais.
d) Os tributos devem incidir principalmente sobre os mais ricos.
e) Os impostos devem ser iguais para todos.
2. A carga tributária de um país é considerada progressiva quando:
a) É realizada, principalmente, por meio de impostos incidentes sobre a 
produção industrial.
b) Onera todos os segmentos sociais na mesma proporção.
c) Onera proporcionalmente mais os segmentos sociais de menor poder 
aquisitivo.
d) Onera proporcionalmente mais os segmentos sociais de maior poder 
aquisitivo.
e) É realizada, principalmente, por meio de impostos incidentes sobre a 
comercialização da produção.