Primeira Parte análise dos questionários

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PRIMEIRA PARTE: ANALISE DOS QUESTIONARIOS 
SEÇÃO I: ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
ANA LUCIA DE LYRA TAVARES 
CAPITULOS. 
I - Reforma Constitucional 
11 - Princípios Fundamentais do Estado e do Governo 
111 - Organização do Estado Federal 
IV - Estrutura e Articulação dos Poderes 
OBSERVAÇOES PRELIMINARES 
Nesta Seção I, serão analisadas informações relativas aos seguintes temas: 
reforma constitucional; princípios fundamentais do Estado e do Governo; or­
ganização do Estado federal; estrutura e articulação dos poderes. Tais informa­
ções, de regra suscitadas pelas questões pertinentes a cada um desses itens, 
não raras vezes foram complementadas por opiniõ.es vinculadas a tópicos da 
Seção II - Primeira Parte, da presente análise, intitulada Estado e Sociedade. 
Assim, em virtude dessa inter-relação temática, natural nas Constituições, não 
se poderá desco'nhecer, no exame dos assuntos acima indicados, elementos que, 
embora estejam formalmente associados àquela Seção, concorram para esclare­
cimento da Primeira. 
Observe-se, também, que para cada tema e subtema, convergem dados 
provindos dos dois tipos de questionários adotados nesta pesquisa: o n<? 1, 
menos técnico, destinado à maioria dos consultados, e o n.<? 2, mais especia­
lizado, encaminhado aos publicistas, políticos e politicólogos.1 
Por outro lado, além dessa diversidade de conteúdo, segundo os destina­
tários, deve-se ter em mente a forma heterogenea das perguntas, uma vez que 
questões fechadas (em que se fornece a estrutura da resposta), mesclam-se a 
semi-abertas (com possibilidade de justificativa) e abertas (sem indicação de 
estrutura para a réplica). 
Infere-se, pois, que fundamentam o estudo de cada tópico, contribuições 
provocadas por estímulos de espécie múltipla. Sempre que cabível, nos desen-
1 Os questionários 1 e 2 estão reproduzidos no anexo V. 
29 
)0 
volvimentos que se seguem, dar-se-á ênfase a este aspecto, importante para a 
compreensão do gênero de informe obtido. 
Em relação à ordem expositiva, fez-se anteceder o panorama dos posicio­
namentos sobre cada um dos temas já referidos, de uma avaliação das ten­
dimcias identificadas quanto ao~ respectivos subtemas. :\esta análise di ;cri­
minada, para facilitar-se a visualização das principais expectativas dos segmentos 
- global e isoladamente considerados - separou-se a abordagem de cunho 
qua'ntitativo, daquela de natureza qualitativa. Como é sabido, na primeira afe­
rem-se- as respostas em termos numéricos, estatísticos, registrando-se as fre­
qüências das manifestações, as opiniões majoritárias e minoritárias, enquanto, 
na segunda, são focalizados aspectos peculiares, curiosos da sondagem, indica­
ções singulares, revelações de interesse particular, etc. 
Diga-se, desde logo, que esta distinção dos ângulos quantitativo e qualita­
tivo é provisória no roteiro adotado, uma vez que eles voltam a fundir-se no 
comentário geral que sucede àquela anállse.2 
Para conhecimento dos enunciados das questões que provocaram manifes­
tações sobre cada um dos subtemas, será necessário reportar-se aos modelos 
dos questionários 1 e 2, porquanto, no corpo do texto só se recorreu à sua 
reprodução integral nos casos em que se tenha observado uma influencia visí­
vel do modo pelo qual foi formulada a pergunta sobre os resultados obtidos. 
Cabe, ainda, sublinhar a preocupação de apurar, em toda a densidade 
do seu conteúdo, as respostas oferecidas aos questionários, em benefício do 
rendimento mais amplo da pesquisa nas condições de tempo e disponibilidade 
de recursos em que foi realizada. 
Procurou-se, por isso mesmo, realçar, não só as opmlOcs numericamente 
expressivas - objetivo principal do estudo - mas também contribuições mi­
noritárias, qualitativame:nte válidas, levantadas de forma exaustiva, conforme se 
verifica nos quadros do Anexo lI. 
Esta orientação de também levar em conta manifestações estatisticamente 
irrelevantes foi adotada pela expressão técnica de que se reveste o assunto, 
no caso em que uma sugestão isolada pode revelar-se mais eficaz do que uma 
proposta majoritária. Além disso, a própria natureza exploratória do trabalho 
desaconselhava a rejei,ção sumária de elementos que pudessem enriquecê-Io. 3 
Foi essa, aliás, uma das diretrizes do grupo que elaborou o estudo suíço em 
que se inspirou a presente consulta. Nele foram divulgados além dos parece­
res predominantes, «as idéias construtivas de uma minoria"" presentes em toda 
a extensão daquele documento. 
2 Lembram Williarn Goode e Paul Hatt que "a pesquisa moderna deve rejeitar como wna 
falsa dicotomia a separação entre estudos qualitatiVOS e quantitativos" (Métodos em pesquisa 
social, S. Paulo, Cia. Ed. Nacional, 1968, p. 398). 
3 Grawitz, Madeleine. Méthoeles eles Sciences Sociales, DaIloz, 1976, pp. 586-587. 
4 Groupe de travail pour la préparation d'une révision totale le la Constitution fédérale, 
Rapport Final, Vol. VI, Berne, 1973, p. 11. 
Com este intuito, na fase de codificação das respostas às questões aberta5 
e das justificativas das semi-abertas, buscou-se verificar a freqüência de su­
gestões relativas a cada assunto, anotando-se referências a outros textos cons­
titucionais brasileiros e estrangeiros, citações ristóricas te doutrinárias, etc., 
além de assinalarem-se as reações dos informantes à própria formulação das 
perguntas. 
Desta forma, na leitura dos quadros anexos, em que figuram esses dados, 
é preciso não esquecer que os números relativos às indicações (termo ali em­
pregado) isto é, às opiniões e idéias sobre a matéria, traduzem a freqüência 
com que foram manifestadas, ocorrendo, muitas vezes, que inúmeras sugestões 
proviessem de um único informante. O mesmo não se dá, obviamente, com 
os das reações à pergunta, computadas em razão do número de respondentes. 
Restringindo-se as apreciações do presente texto aos pontos julgados de 
maior relevância, o conjunto das inúmeras propostas apresentadas somente po­
derá ser avaliado pelo exame dos referidos quadros, sobretudo daqueles r€sul­
tantes do agrupamento de opiniões não-dirigidas. 
I. REFORMA CONSTITUCIONAL 
Esta expressão relativa ao tema da pesquisa, aqui focalizado em seus aspec­
los mais específicos, deu margem a algumas ponderações por parte dos respon­
dentes, visando a esclarecer o sentido em que fora empregada: se numa acepção 
ampla, implicando ab-rogação da Lei Magna e confecção de um novo diploma 
constitucional, ou se num significado restrito, designando apenas a modificação 
de dispositivos da Constituição vigente. Os publicistas, em particular, precisa­
ram suas posições ante estes dois entendimentos. 
Embora a acepção ampla tivesse prevalecido quando da elaboração dos 
questionários, na verdade as dúvidas procediam, uma vez que a distinção dou­
trinária entre reforma e revisão - totais ou parciais - é nebulosa.5 
De qualquer maneira, clarearam-se as preferências quando da análise das 
questões sobre os processos de reforma, pendendo a maioria para que ela fosse 
levada a efei' o por órgão com poderes constituintes (69,5% dos respondentes ao 
questionário 2 e 90,4% daqueles ao questionário 1) ", não sujeito, portanto, às 
limitações constitucionais em vigor, contrariamente ao que ocorreria com aquele 
dotado apenas de poder constituído, com âmbito limitado de ação. 
No que se refere aos dados em que se baseou o exame deste item, convém 
assinalar que foi conferida particular atenção às justificativas das questões semi-
1\ As dificuldades partem da própria tradução de termos do direito público alemão, como 
é o caso de Verfassungsanderung, empregado por JeIlinek, e que eminentes juristas hispânicos, 
como Carcía-Pelayo e Sanchez Agesta, traduziram por "reforma constitucional", distinta dos 
processos de "emenda constitucional". V. sobre o assunto, entre outros: Loewenstein, !Carl, 
Teoria de la Constitución, Editorial Ariel, Barcelona, 1979, p. 164; Bonavides, Paulo, Direito 
Constitucional, Forense, Rio, 1980, p. 169 e segs.; Melo Franco, Afonso Arinos, Direito Cons­
titucioooZ,Rio, Forense, 1981, p. 94 e segs. 
6 Estes percentuais traduzem o somat6rio relativo às duas opções majOritárias, 
Ver anexo I e lI, respectivamente quadros 1. 3 e 1. 
31 
32 
abertas, uma vez que sobre ele incide, apenas, uma pergunta totalmente aberta. 
Esta a razão de os quadros em que elas foram agrupadas figurarem em anexo7
. 
procedimento diverso do adotado nos demais tópicos. 
1.1 ANÁLISE DISCRL\lINADA 
Balizam, as considerações que se seguem, os pontos que foram abordados 
nos dois tipos de questionários, vinculados, precipuamente, ao tema da reforma 
constitucional, em senfido estrito. Entretanto, dentro do objetivo de aproveitar 
ao máximo as contribuições apresentadas, mencionaram-se numa alínea final 
outros aspectos lembrados pelos respondentes, não só no decorrer de suas ex­
posições, como também em resposta à última pergunta de ambos os questioná­
rios, formulada com este intuito integrativo. 
1. 1. 1 Interesse pela Reforma ConstitucionaIs 
a) Apreciação quantitativa 
i) geral 
Indagados quanto à sua atitude ante os debates sobre a matéria, 93,8% dos 
consultados revelaram o seu interesse, predominando entre as justificativas: o 
fato de serem cidadãos e a insatisfação com a atual Carta; em terceiro lugar, 
equiparando-se, são invocados os méritos desses debates para conhecimentC! 
das opções da maioria, bem como razões de cunho profissional. 
A pequena parcela que se confessa indiferente (4,8%) aponta, de forma 
dispersa, alguns motivos, sobressaindo, por pequena margem, aquele que diz 
respeito à natureza política de tais debates. Outros argumentos, de peso equi­
valente, são: a falta de objetividade das discussões; o exibicionismo da maioria 
dos debatedues; a descrença nas Constituições como instrumentos de refor­
mas básicas; a existência de problemas mais relevantes. 
Esta reação positiva maciça foi fundamentada por 91,4% dos respondentes, 
com índice mínimo de omissões. Desta forma, o quesito seguinte, sobre a in­
fluência da consulta do INDIPO no caso de uma atitude de desinteresse pelo 
assunto, ficou prejudicado para a sua grande maioria (83,4%), embora, curio­
samente, 13,8~ tenham a ela respondido, conquanto não se enquadrassem na hi­
pótese, já que não eram indiferentes às discussões sobre a matéria. 
Dentre as causas da influência da consulta, foram apontadas, por essa mi­
noria, em ordem decrescente: a sua natureza científica e a autoridade dos seus 
patrocinadores - indicação presente nos quatro segmentos consultados; a ne­
cessidade de aprofundar-se a reflexão sobre o tema e, por fim, o seu caráter 
mobilizador. 
Os poucos que a ela se mostraram imunes indicaram, de forma geral, que 
a pesquisa - igual a tantas outras - era fruto de bacharelismo, não influindo 
sobre opiniões já formadas. 
7 Ver anexo lI, quadros 1.1 a 1.10. 
S Ver anexo I, quadro 1 e anexo lI, quadros 1.1 e 1. 2. 
ü) por segmento 
Destacaram-se os professores na manifestação de seu interesse pelo assunto 
(98$), embora por intervalo mínimo, pois que foram seguidos pelos prefeitos 
(96,6%) e personalidades (95,1%), apresentando uma ligeira diferença em re­
lação ao grupo dos dirigentes sindicais (813,9%). Neste último, todavia, foram 
encontradas as maiores freqüências e variedades de justificativas: cerca de ~ 
das manifestações, com 12 categorias de motivos. 
Como era de esperar-se, foi entre os mestres de Direito Público que razões 
de natureza profissional para justificar a curiosidade sobre a matéria tiveram 
índice mais elevado (24,1%), fundamentação que só foi retomada, bem mais 
discretamente (1.5,1%) pelo grupo das personalidades. 
Lembre-se, a propósito, que foram reunidos neste segmento, parlamentares 
- atuais e antigos - empresários, funcionários administrativos graduados, pro­
fessores de outras áreas, advogados militantes, engenheiros, militares, diploma­
tas, jornalistas. economistas, magistrados e representantes do clero. 
Nesta faixa dos interrogados, a necessidade de uma revislo tributária, inse­
rida entre as causas de interesse pelo tema, mereceu atenção especial (13,2% 
das justificativas). 
Os prefeitos, por sua vez, concentraram-se nas causas também predomi­
nantes nas demais camadas, embora conferindo maior peso ao descontenta­
mento com a atual Lei Magna. 
Já os dirigentes sindicais, diwrsamente do grupo acima, apresentaram 
grande variedade de motivos, concentrando-se, todavia, naquele relativo à con­
dição de cidadãos (39,4%). 
Entre os raros indiferentes a esses debates, apenas uma justificativa - a 
ineficácia das Constituições nas modificações estruturais - foi lembrada, mais 
de uma vez, por personalidades e dirigentes sindicais. As demais foram apon­
tadas de modo isolado. 
Coincidiram, também, os escassos desinteressados desses dois segmentos, 
no reconhecimento de algum efeito tramformador da presente sondagem em 
suas posturas de indiferença. 
b) Apreciação qualitativa 
O espírito de participação proclamado pelos informantes nessas manifesta­
ções iniciais foi, sem dúvida, comprovado pela atenção e minúcia com que res­
ponderam a cerca de 55 perguntas que lhes foram encaminhadas, muitas delas 
comportando desdobramentos. 
Algumas afirmações são incisivas e definitivas: "só um ser abúlico ficaria 
indiferente a matéria vital para a nacionalidade"; "em casos como este, a indife­
rença é forma de pedantismo". 
Ao invocarem motivos profissionais para seu interesse, alguns professores 
demonstraram seu entusiasmo, uma vez que a pesquisa ensejou "de forma prá­
tica o desenvolvimento de idéias expostas no curso regular". No caso das per­
sonalidades, no quadro desse mesmo tipo de justificativa, não raro foi o relato 
33 
34 
de experiência, com indicação de tempo de magistério ou de militância política 
(já fui senador 15 anos) para atestar aquele ânimo participativo. 
Ao vincularem seu interesse à insatisfação com a atual Carta, qualificada, 
reiteradas vezes, de "colcha de retalhos" e, por um dirigente sindical de "far­
rapo legislativo", observaram os consultados, o distanciamento daquele diploma 
em relação às aspirações reais. Este imperativo de adequação da Lei Magna às 
exigências atuais, reccnhecido pelos diferentes grupos, foi, todavia, uma tô­
nica nos pronunciamentos dos prefeitos, ditados, certamente, pelos entraves 
legais às respectivas administrações. 
Alguns representantes sindicais, aprofundando esta reflexão, associaram o 
descumprimento do texto constitucional à sua não correspondência aos ideais 
predominantes. 
É interessante observar que partiu do mesmo segmento a única referência 
a um tradicional apego do brasileiro à Constituição, reportando-se o respon­
dente a uma carta de D. Pedro I a D. João VI. 
Neste grupo, de forma geral, observou-se a heterogeneidade no padrão das 
respostas, algumas denotando a formação jurídica do informante - podendo-se 
pensar, em certos casos, na participação dos advogados dos sindicatos em sua 
elaboração - outras, revelando, como é natural, escassos conhecimentos dos 
termos legais, sem prejuízo, porém, para a validade da proposta. Ilustra este 
comentário a seguinte sugestão: "Só por uma Carta legalmente outorgada pelo 
Legislativo é possível manter-se a justiça social". 
Ainda na mesma categoria, pôde-se notar que, tanto empresários como tra­
balhadores, ao lado das motivações preponderantes registradas, lembravam seus 
interesses específicos, os primeiros referindo-se à necessidade de "inserção da 
empresa na vida nacional" e os últimos ressaltando as reivindicações sindicais 
em nível constitucional. 
A pergunta sobre eventuais efeitos da presente sondagem, na inexpressiva 
faixa dos indiferentes às discussões sobre a matéria, suscitou algumas reações 
interessantes: um dos participantes classificou a pergunta de impertinente, por 
ser a segunda do questionário; outro, confinnando seu interesse, independente­
mente de qualquer pesquisa, sentenciou, em estilo poético: "Certas posições 
( ... ) são perenes ( ... ) Os debates podem avivar as consciências, como os 
ventosavivam os braseiros ( ... ) mas não interferem nas convicções." 
Alguns, porém, mostraram-se sensíveis à influência da consulta: "a autori­
dade da FGV é um convite à meditação, a uma saída do limbo". 
Alguém evocou o exemplo de EI Salvador, "em que a guerrilha precedeu 
a Constituinte". Devemos impedir esta seqüência, concluiu. 
c ) Apreciação integrada 
Sem retomar as observações pertinentes às alíneas anteriores, cabem, aqui, 
breves comentários genéricos: 
i) patenteado o seu interesse, ~oncentraram-se os infonnantes em quatro 
tipos de iustificativas, dispersando-se em outras 12 categorias estatisticamente 
menos relevantes; 
ü) por serem perguntas introdutórias, verificou-se, desde logo, a preocupa­
ção dos respondentes de prestar informações que, naquela etapa preliminar, 
não haviam sido solicitadas. Anteciparam-se, assim, posicionamentos sobre os 
processos de reforma da Constituição, o prazo para sua efetivação, o conteúdo 
do texto, etc.; 
ili) mais do que uma reflexão sobre a influência da presente pesquisa nO 
espírito do consultado, a segunda questão provocou uma complementação dos 
motivos, de interesse ou desinteresse, tornando mais restrito, ainda, o círculo dos 
que, realmente, se enquadravam na indagação. 
1.1.2 Necessidade de uma nova Constituição9 
a) Apreciação quantitativa 
i) geral 
Tema subjacente a todas as perguntas de ambos os tipos de questionário, 
por força da própria finalidade da pesquisa, a questão da necessidade de uma 
nova Lei Magna só foi dirigida, de modo direto, aos destinatários do questio­
nário 1, isto é, aos prefeitos, dirigentes sindicais e parte das personalidades. 
Foi respondida, de forma afirmativa, por 78,9% dos informantes, com índice 
mais elevado no grupo dos sindicatos (84,'n). 
Dentre as razões alinhadas pelos que se manifestaram positivamente, pre­
ponderou a relativa ao desajustamento da Lei Maior vigente à realidade atual 
(24, 7% das indicações). Em segundo lugar foi invocada a mutilação da Cons­
tituição em vigor (11,8% das justificativas), sendo que os demais motivos 
foram lembrados de forma dispersa. 
A minoria que expressou parecer contrário (15,m) fundou-se, sobretudo 
no fato de o texto atual ser satisfatório (44,4% das justificativas), requerendo, 
apenas, algumas atualizações. Com visível diferença, houve menção, em seguida, 
à natureza acadêmica do problema, uma vez que não ocorrera ruptura da 
ordem jurídica (22,2$), notando-se, aqui, a distinção té<:nica entre as expressões 
"reforma constitucional" e "nova constituição", curiosamente também estabele­
cida pela faixa não especializada do universo da consulta. 
A mesma temática desta indagação semi-aberta foi retomada no final das 
duas espé<:ies de questionário, quando, em pergunta fechada, solicitava-se ao 
informante dispor, em ordem de prioridade, as questões que reclamam solução 
dos poderes constituídos, entre elas a da reforma constitucional. Esta figurou 
em 2Q lugar, juntamente com a da dívida externa (25,7%), precedidas, apenas, 
pela da inflação (36,1$), confirmando, portanto, a importância atribuída à reso­
lução dos problemas institucionais, colocados no mesmo plano daqueles mais 
graves de natureza econÔmica. 
Verificou-se, por outro lado, que o grau dessa importância elevou-se em 
relação àquele consignado no relatório preliminar desta pesquisalO, em que o 
tema da reforma constitucional cla·ssificava-se em 3Q lugar. Constatar, apenas, 
que, sem causa aparente, as respostas encaminhadas ao INDlPO após agosto 
11 v. anexo I, quadro 1.7 e Anexo lI, quadro 1.4. 
18 V. Revista de Ciência Política, vol. 26, abril, 1983, p. 105. 
35 
36 
de 82 - e, portanto, não computadas para fins daquele primeiro documento 
- são 'as responsáveis pela ascensão ao 29 lugar daquele tema, por certo, não 
basta. ];: perfeitamente razoável supor-se que, com o reconhecimento, fortalecido 
pelo passar do tempo, do malogro das medidas governamentais na resolução 
dos impasses sócio-econômicos, tenha-se robustecido a convicção da necessidade 
de uma reforma constitucional que traga em seu bojo a alteração das condições 
em que se desenvolve o processo decisório. 
ii) por segmento 
O percentual mais elevado com relação a este subitem, conforme já se 
antecipou, foi encontrado junto aos dirigentes sindicais (84%,7) que apresen­
taram, igualmente, o maior índice de justificativas (69,9%). Neste grupo, a causa 
majoritária para a elaboração de um novo texto constitucional é a inadequação 
do vigente ao Brasil de hoje (26,2% das opiniões). Esta tendencia de valorizar 
a realidade contemporânea é confirmada na segunda de suas fundamentações, 
relativa à necessidade de atualização periódica do texto, em condições 
democráticas (12,3%). 
Já os prefeitos, e tão-somente eles, elegem como motivo principal as 
deficiências do diploma em vigor, emendado, mutilado e casuístico (28,7%), o 
qual requer, pelo menos, consolidação e compatibilização (14,3%). Poucas foram 
as justificativas apresentadas, não s6 pelos prefeitos (15% do conjunto) como 
também pelas personalidades (15% do total). 
Para estas, dois tipos de motivos, de mesma relevância (28,7%) tornam ne­
cessária uma nova Constituição: o irrealismo da atual - comungando, neste 
ponto, das preocupações do grupo sindical - e o seu número elevado de 
emendas - aproximando-se, aqui, da tônica dos prefeitos. Neste segmento, 
foram registrados os maiores índices de respostas negativas (18,5%) e de absten­
ções (11,1%). Associando-se as duas espécies de reação ao fato de que, na fun­
damentação da idéia contrária a um novo texto constitucional, destaca-se a tese 
da suficiência de uma reforma constitucional, pode-se pensar que os que já se 
haviam pronunciado em favor desta última medida, consideraram-se incompati­
bilizados ante a indagação acerca de uma nova constituição. 
b) Apreciação qualitativa 
A grande maioria dos consultados, que declara considerar necessária uma 
nova Constituição qualifica, a todo momento, a Lei Magna em vigor de uma 
"colcha de retalhos", "mutilada", "desfigurada", enfim, "uma anomalia". Anteci­
pam-se, muitas vezes, sobre o conteúdo do futuro texto que deve ser "conciso, 
preciso, seco e objetivo". 
Observou-se que algumas justificativíls contrariavam a resposta principal. 
Desta forma, o respondente posicionava-se a favor de uma nova Constituição, 
assinalando o sim e em seguida, fundamentava: COA Constituição atual é muito 
boa, requerendo algumas modificações" ou: "há necessidade de uma reforma 
substancial, pelo menos". Se em outras questões a reação pôde ser explicada 
pela incompreensão do sentido da pergunta, no presente caso é, certamente, a 
expressão "nova Constituição", que ensejou o mal-entendido, confundindo os 
partidários de uma "reforma constitucional" em seu sentido estritamente técnico­
jurídico. 
Com índice irrelevante de não-pronunciamentos (l,~), os dirigentes sin­
dicais estenderam-se em suas variadas motivações. Foi de um deles que partiu 
a referência ao aproveitamento da experiência estrangeira - "acolhendo o que 
houver de melhor nas Constituições alienígenas" - mas com a ressalva da ne­
cessária "adequação à nossa formação". 
Outro, procurando empregar uma linguagem rebuscada, considerou neces­
smo "alijarem-se os despojos dessas diáteses excepcionais". 
Foi, também, neste segmento que se registrou uma crítica à formulação da 
pergunta que, no entender do informante, já representava uma afirmação, e 
arrematava: "Se há debate é porque é necessária". 
Um mesmo argumento foi empregado para defender as duas posições: a 
necessidade de atualização ante os novos anseios nacionais conduz, inexora­
velmente, a um novo texto, diziam uns; o atual diploma é satisfatória, notavam 
oútros, exigindo, apenas algumas atualizações. (o grifo é nosso) 
A associação entre a longevidade da Constituição e a reverência por ela 
despertada, foi estabelecida por um dos prefeitos: "Constituições de pouca du­
ração desmoralizam o respeito do povo a um texto básico". 
Invocou-se, também,para defender a manutenção da Carta atual o fato 
de que "o Brasil nunca foi governado por instituições, mas por homens", com 
menção expressa aos Ministros Roberto Campos e Delfim Netto. 
Em ambos os grupos de justificativas, foi ressaltada a importância da apli­
cação do texto, do seu cumprimento. 
c) Apreciação integrada 
O exame das informações proporcionadas pelos dois tipos de questões deste 
subitem não pode estar dissociado daquele dos tópicos iniciais, uma vez que, 
com pequenas variantes, as motivações se mantêm: traços que tornam a vigente 
Constituição insatisfatória, em forma e em fundo; a emergência de novas expec­
tativas (por sinal não especificadas nestas opiniões iniciais); as reivindicações 
de um processo democrático de elaboração, etc. 
Apresentam, porém, as respostas, tanto à questão semi-aberta, quanto à 
fechada, menor grau de concentração das tendências, se comparadas com as 
anteriores. O índice mais elevado da primeira já não atinge 90%, e suas justifi­
cativas mais constantes não alcançam 30%; na última, isto é, naquela em que se 
escalonam os assuntos mais urgentes, convergem 25,7% para a reforma consti­
tucional, ao mesmo tempo em que igual percentual é desviado para o problema 
da dívida externa. Se o índice maior de concentração nesta espécie de questão 
deve ser encarado, por um lado, como conseqüência natural da solicitação de 
posicionamento perante todos os magnos temas propostas, por outro, ele se 
reveste de maior significação ao indicar uma posição vantajosa da reforma 
constitucional n~ste cotejo de priOridades. 
37 
38 
1.1.3 Processos para a Reforma C<lIlstitucional 
a) Apreciação quantitativall 
i) geral 
Este subtema foi objeto de duas questões, de natureza diversa. 
A primeira, inserida no questionário 2 - destinada, portanto, a professores 
de Direito Público e Ciência Política e personalidades com atuação nessas áreas 
- apresentava, em forma fechada, três opções quanto ao modm faciendi da 
reforma: a) outorga de poderes constituintes a um novo Congresso; b) eleição 
de uma Assembléia Constituinte; c) revisão global da Constituição, através de 
emendas constitucionais, pelo Congresso. Pronunciaram-se os respondentes no 
seguinte sentido: 35,~ pela opção a); 34,1~ assinalaram a letra b) e 24,~ 
assinalaram c). O restante situou-se entre a indicação de outras f6rmulas (4,9%) 
e o não-pronunciamento (l,~). 
Os totais alcançados, embora já figurem nos quadros anexos, foram repro­
duzidos, não s6 para fornecerem uma visão panorâmica das posições destes 
segmentos especializados, como também para facilitarem o cotejo com aqueles 
alcançados no segundo tipo de pergunta. (Gráfico 1.) 
11 V. anexo I, quadro 1. 3 e anexo 11, quadros 1 e 1. 5. 
PROCESSOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL (QUESTIONÁRIO 2) 
Gráfico 1: expectativas conjuntas de professores e personalidades 
Gráfico 1. I: expectativas dos professores 
1. Outorga de poderes constituintes 
ao Congresso 
2. Assembléia Constituinte 
4.2% 
l. Assembléia Constituinte 
2. Outorga de poderes consts. ao 
Congresso 
3. Emendas 
4. Outras alternativas 
I. 2 c;;-
4.9% 
Gráfico 1.2: expectativas das personalidades 
3. Emendas 
4. Outras alternativas 
5. Sem informação 
2.99c 
5.9% 
1. Emendas 
2. Outorga 
3. Assembléia Constituinte 
4. Outras alternativas 
5. Sem informação 
39 
40 
~ uma constatação, que automaticamente ensejam os dados acima, a prefe­
rência dos publicistas e politic610gos pelo processo de outorga de poderes cons­
tituintes ao Congresso (35,4%), embora pela diferença inexpressiva de (1,3%) em 
relação à alternativa da Assembléia Constituint{l. As duas opções, por sinal, che­
garam a equiparar-se na análise divulgada no relat6rio preliminar, registrando 
um percentual de (36,2%) .12 
Distancia-se um pouco mais das duas primeiras, a alternativa de uma 
revisão global através de emendas, endossada, m~joritariamente pelas persona­
lidades (35,3% - Gráfico 1.2). 
Quanto aos índices mais elevados e ao teor das justificativas principais de 
cada opção, observou-se o seguinte quadro: 
a) entre os favoráveis à outorga de poderes constituintes ao Congresso, 
apenas 34,5% não fundamentaram suas posições. Os demais invocaram, de forma 
dispersa, 13 tipos de argumentos, com certa prevalência para os méritos de 
rapidez, de tranqüilidade e de economia desta fórmula (15,n) e o grau de cre­
dibilidade do Congresso (15,7%). 
Paralelamente a esta indicação de suas vantagens, foram encontradas 
razões da rejeição da idéia de uma Assembléia Constituinte: a sua inadequação 
ao momento político (10,5%) e a ruptura da ordem jurídica que ela pres­
suporia (10,5%); 
b) já entre os adeptos da proposta de uma Constituinte, o índice dos que 
não fundamentaram sua posição foi mais elevado (64,3%). 
Entre os seis motivos lembrados, o relativo à superioridade do grau de 
legitimidade jurídica e política de tal Assembléia foi mencionado com maior 
freqüência (30%). Seguiram-se os que destacaram o fato de sua incumbência 
ser específica (20%) e aqueles que lembraram a necessidade de ser revogada a 
legislação de tutela (20%), para que o processo tenha plena eficácia; 
c) os que preferem uma revisão global através de emendas dispersaram-se 
nas suas fundamentações, notando-se uma diferença mínima em favor das que 
ressaltam a facilidade de consecução desta idéia (16,8%) e as condições menos 
traumáticas em que pode ser implementada (16,8%). 
A segunda questão vinculada a este item foi apresentada no questionário 1, 
respondido, como se sabe, pelos segmentos não especializados em matéria cons­
titucional. De natureza aberta à primeira vista - uma vez que as estruturas das 
respostas não eram exaustivamente indicadas - a pergunta, cuja reprodução 
se impõe, na verdade poderia ser considerada como semi-aberta. Isto porque, 
apesar de não visar a uma afirmativa ou negativa motivadas, limitava o res­
pondente a duas opções apenas - fornecendo, portanto, um molde de resposta 
- com solicitação implícita de fundamentação. Foi formulada nos seguintes 
termos: «1; essencial uma AssembléÚl Constituinte para a elaboração de uma 
12 Cf. Revista de Ci~ncia Política, op. cit., p. 109. 
nova Constituição ou será melhor a concessão de poderes constituintes ao novo 
Congresso (1983-1987)? 
Diante desta indagação, 49,5% dos informantes penderam para a primeira 
alternahva e 40,9% para a segunda, registrando-se, também, propostas isoladas 
para revisão através de emendas (2$) e constituição de comissões diversas 
ad hoc (7,4%). (Gráfico 1.3) 
o índice de não pronunciamento, por motivos diversos que serão abaixo 
examinados, foi relativamente elevado (22,7%), consignando-se 8,6% de res­
postas em branco. 
ü) por segmento 
Solicitados a se manifestarem ante as opções da primeira questão, os 
professores expressaram sua preferência pela eleição de uma Assembléia Cons­
tituinte (41,6%), levando ao 2Q lugar o processo de elaboração constitucional 
pelo novo Congresso (37,5%), e ao 39, com intervalo maior, a fórmula das 
emendas (16,7%). Note-se que nenhum dos informantes deste segmento deixou 
de pronunciar-se sobre o assunto. (Gráfico 1.1) 
Para fundamentar a opção predominante, não foram muitos, porém os que 
se apresentaram (apenas 35% dos seus adeptos), nem primaram as justifica­
tivas por sua variedade. Uma ligeira vantag~m pôde ser reconhecida àquelas em 
que se acentuavam os méritos da legitimidade político-jurídica desse processo 
e a sua incompatibilidade com a legislação de tutela remanescente (28,6%). 
Os mestres favoráveis à solução da outorga - preconizada pelo idealizador 
e diretor da prese'nte pesquisa, Professor Afonso Arinos de Melo Franco -
enunciaram motivos vários para a sua escolha, sobressaindo, com inexpressiva 
diferença, as referências à credibilidade do Congresso e à ruptura da ordem 
jurídica que uma Constituinte pressupõe (16,7%). À implementação de uma 
revisão constitucional através de emendas - proposta que obteve o menor 
número de aprovação desse segmento - atribuíram-se,de modo desconcen­
trado, maiores realismo e facilidade de consecução, bem como efeitos me'nos 
perturbadores. 
A ordem acima foi invertida no grupo das personalidades com VIvencia 
jurídico-política, pois que foi dada primazia ao método de revisão global da 
Constituição através de emendas (35,3%), seguindo-se o da outorga (32,4%) 
e em último, a via da Constituinte (23,5%). Como razões para a escolha n9 1, 
aludiu-se: ao poder de reforma de que já dispõe o Congresso; à vantagem da 
gradualidade do processo, dados os núcleos de resistência; ao fato de ser um 
meio menos demagógico, uma vez que a renovação não será real qualquer que 
seja o caminho adotado. Foram, surpreendentemente, escassas as fundamenta­
ções para esta opção prioritária. (Gráfico 1.2) 
Sob esse aspecto, pequena alteração pode ser observada em relação à idéia 
da outorga deft;ndida, sobretudo, por ser mais rápida, menOs onerosa e menos 
tumultuada (28,6%) e pela inoportunidade de uma Constituinte (28,5%) -
uma vez que apenas 36,3% dos seus defensores não a justificaram. 
41 
PROCESSOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL (QUESTIONÁRIO 1) 
Gráfico 1.3: expectativas de prefeitos, personalidades e dirs. sindicais 
t------"""'IIIp:::=~--_;__f, ,,, 
_-', ,_._ í 
1. Assembléia Constituinte 
2. Outorga de poderes constituintes ao Congresso 
3. Emendas Constitucionais 
4. Comissões Mistas 
Gráfico 1.4: prefeitos Gráfico 1.5: pers. Gráfico 1. 6: dirs. sindicais 
1. Assembl. Constituinte 1. Assembl. Consto 1. Assembl. Constituinte 
2. Outorga 2. Outorga 2. Outorga 
3. Outros processos 3. Emendas 
4. Outros processos 
42 
As poucas personalidades deste grupo favoráveis à COnstituinte limitaram-se 
a lembrar a especificidade de suas atribuições, o grau mais elevado de legi­
timidade de que ela dispõe e a tradição do direito público brasileiro. 
Em relação à segunda pergunta, inserida no questionário 1, o exame isolado 
dos segmentos não registrou diferença nas opções prioritárias, como na anterior, 
sobrepondo-se, em todos eles, a alternativa da Constituinte. 
Não é ocioso salientar-se que nesta questão de natureza híbrida, diversa­
mente das perguntas abertas em que a tabulação foi feita em função do número 
de indicações e não do de respondentes, o índice de posicionamentos quanto a um 
dos dois sistemas nela referidos corresponde ao dos informantes. Nas demais 
propostas emanadas dessa faixa não especializada, voltou-se ao critério próprio 
das perguntas abertas, não sendo incomum que um mesmo responde'nte indicasse 
mais de uma fórmula. 
Pode-se dizer, pois, que entre os prefeitos, 41% defenderam a Constituinte 
e 36,5% o processo de outorga, dispersando-se os demais entre outras sugestões. 
(Gráfico 1.4). Acrescente-se que a pergunta suscitou interesse generalizado 
(82,8%), com índice irrelevante de não-pronunciamentos por razões distintas. 
O intervalo entre a 1 ~ e 2~ opões foi maior entre as personalidades com 
atuação predominante em outras áreas que não as jurídicas ou política: 61,1% 
endossaram o processo da Constituinte e 38,9%, o da outorga, não se consignando 
nenhuma outra alternativa delas emanada. (Gráfico 1.5) 
Evitaram manifestar sua preferência 25,9% desta faixa das personalidades, 
nela se registrando o índice mais elevado de respostas em branco dos três 
segmentos-destinatários desta questão. 
A distância entre as duas propostas, junto aos dirige'ntes sindicais (5,6%), 
(Gráfico 1. 6) foi maior que a encontrada entre os prefeitos (4,5%) e acentua­
damente inferior se comparada com aquela estabelecida pelas personalidade .. 
(22,2%). 
Apresentaram esses dirigentes algumas outras opções (7,5%), embora 23,6% 
dos indagados não se tenham posicionado cIaramente.13 
b) Apreciação qualitativa 
Este foi um dos subtemas em que a insuficiência de um diagnóstico de 
expectativas nacionais, calcado, exclusivamente, em elementos numéricos, mos­
trou-se mais visível. 
Uma das observações não-quantificáveis a se ter em mente na avaliação 
da preferência demonstrada por publicistas e politicólogos pelo processo da 
outorga é o fato de que, reiteradas vezes, comentavam: "o ideal seria a Cons-
13 Ver Anexo 11, quadro I. 
43 
44 
tituinte, mas nas circunstâncias atuais ... " ou "Constituinte é o ideal quando 
houver clima". Tais ponderações não só evidenciam os termos relativos da 
escolha - pois que revelam o meio considerado ideal pelo respondente - como 
demonstram uma preocupação de adequar o objetivo geral da reforma às con­
dições reais de sua implementação. 
Considerações dessa ordem não são encontradas entre os adeptos da Co·ns­
tituinte, que dissociam a sua consecução de qualquer conjuntura. Esta desvin­
culação é, por sinal, encarada como um dos méritos da fórmula, já que: "a 
cOncessão ficaria subordinada ao poder" (dirigente sindical), "na prática [estará] 
a cargo do governo e de juristas" (publicista), ao passo que "a Assembléia 
Nacional Co'nstituinte não depende da vontade dos juristas" (professor). 
Um dos informantes propôs uma modificação no "método Afonso Arinos", 
substituindo-se a resolução legislativa, como instrumento da outorga, por uma 
disposição transitória, votada por 2/3, em que se determinasse a reforma da 
Constituição pelo Congresso. 
Outro elemento de peso a levar-se em consideração é o relativo ao des­
conhecimento dos traços diferenciais dos dois processos mais invocados para a 
reestruturação co'nstitucional, bastante comum junto aos segmentos leigos. Assim 
pronunciou-se um dos informantes: [dever-se-ia] "dar poderes aos futuros 
deputados e senadores para se reunirem em Assembléia Constituinte". Outro: 
"não vemos inconveniente em que o próximo Congresso atue como Assembléia 
Constituinte". Outro ainda: "Uma Assembléia Constituinte seria composta pelos 
atuais represe'ntantes já eleitos". 
Por outro lado, não raras vezes, optantes, tanto pela outorga, como pela 
Assembléia, manifestam sua descrença, observando que o processo é indiferente, 
porque o resultado será inútil. 
Numa perspectiva mais ampla de análise, cotejaram-se as inform.ações 
obtidas em função do tipo de pergunta. Verificou-se, então, que a pergunta do 
questionário 1, de natureza mista, como já se salientou, em que se apresentavam 
duas opções - estreitando-se, portanto, o campo de escolha ("uma alternativa 
rígida", no dizer de uma personalidade) - suscitou grande variedade de fórmu­
las.H Resultado inverso produziu a questão fechada de três opções, endereçada 
aos especialistas, aos quais não ocorreram, cOm raríssimas exceções, caminhos 
diferentes. Poder-se-ia pensar que a pergunta, aparentemente aberta, porém 
mais restritiva, tenha estimulado as reflexões criadoras, ao passo que a enume­
ração da indagação fechada não as tenha motivado, efeito, de resto, comum no 
método da múltipla escolha. 
No mesmo plano de análise, deve ser destacada a influência de certas 
palavras na obtenção de determinadas reações. Assim, é perfeitamente razoável 
supor-se que, para além de uma preferência espontânea, demonstrada pelo 
grupo não especializado em prol da Constituinte, a gradação das expressões 
1-1 Cf. Anexo 11, quadro 1. 
"é essencial uma Assembléia Constituinte ( ... ) ou será melhor a concessão ... ", 
tenha atuado sobre os respondentes. 
Ainda nesta ótica de comparação das reações aos dois tipos de pergunta, 
observou-se que na questão fechada, o índice geral de não-pronunciamentos 
( 1,2%) foi inferior ao daquela semi-aberta (8,6'%), mais acentuado junto aos 
dirigentes sindicais (8,3%). É provável que a diferença decorra, aqui, não do 
modo de formulação da pergunta, mas da natureza diversa dos segmentos, uma 
vez que para os 'não-especialistas, o processo da reforma teria uma importância 
menor. 
No rol de algumas curiosidades, pode-se inserir a afirmação de um pro­
fessor, favorável ao processo de revisão através de emendas, segundo o qual 
«a quase unanimidade do povo brasileiro deseja manter a Federação e a Repú­
blica", pressupondo intenso engajamento popular nesse sentido. 
Na mesmarelação, pode ser incluída a referência a Montesquieu para a 
defesa da opção da Constituinte ("é importante regular como, por quem e 
sobre o que os sufrágios devem ser atribuídos") - único fundamento doutri­
nário registrado neste subtema, encontrado, não entre os publicistas, mas no 
grupo não-especializado. 
c) Apreciação integrada 
A identificação das expectativas majoritárias quanto aos processos para a 
reforma da Constituição, com base nos resultados obtidos, requer, pelo que 
acima foi assi'nalado, uma série de cautelas. 
Se, por um lado, pode-se reconhecer que os segmentos, em seu conjunto, 
inclinam-se, sobretudo, por duas das fórmulas lembradas nos questionários -
a Assembléia Constituinte e a concessão de poderes constituintes ao Congresso 
- por outro, constata-se a dificuldade de concluir pela preferência de uma ou 
outra dessas opções majoritáriru.. 
N a verdade, infere-se, pelos elementos acima indicados, que de questões 
heterogêneas, submetidas a grupos diversos, é impossível extraírem-se tendên­
cias inequívocas. 
Além do mais, levando-se em conta que um número elevado de optantes 
do grupo não-especializado desconhecia as características diferenciais daqueles 
dois processos, tendo, mesmo assim, assinalado a sua escolha, é visível o sentido 
relativo dos respectivos percentuais. 
Outro aspecto que deve ser considerado nesta avaliação geral, é a dife­
re'nça de grau da importância atribuída ao assunto pelos informantes dos dois 
questicnários. Se entre os especialistas, apenas 1,2% não se manifestou sobre 
a matéria, o índice de indefinições junto aos segmentos não-especializados foi 
bem mais elevado: 22,7%. Considerando-se que, junto aos mesmos segmentos, 
na questão sobre a necessidade de uma nova Constituição, fora registrado um 
percentual irrelevante de abstenções (3,9%), a reflexão sobre o grau inferior 
de importância atribuído, por esta faixa, a esse processo, não é improcedente. 
45 
46 
1.1.4. Conteúdo de uma Constituição1;, 
a) Apreciação quantitativa 
i) geral 
Duas questões semi-abertas sobre esta matéria foram dirigidas como era 
natural, apenas aos publicista~ e politic6logos, uma logo no início do questio­
nário, e outra, no final. 
Na primeira, indagava-se se o texto constitucional deveria limitar-se a um 
conteúdo mínimo, com normas sintéticas e abrangentes, deixando-se à legis­
lação ordinária o acompanhamento da dinâmica social. A reação global foi 
favorável (75,3%). Em apoio a essa posição, invocou-se, mais freqüentemente, 
a própria natureza do texto constitucional que requer o sintetismo (I7,2$; das 
justificativas); o efeito de estabilidade gerado por diplomas com essa caracte­
rística (17,7%); além da existência de outros instrumentos para atualização do 
texto, como a lei ordinária e a jurisprudência (15,7%). Outras razões apdntadas 
com menor insistência diziam respeito às desvantagens de Constituições deta­
lhadas que requerem revisões constantes (8,5%); à facilidade de adaptação do 
texto conciso às transformações sociais (7,1%); à associação da forma rígida 
de Constituição a este conteúdo mínimo (5,7%), e muitas mais, totalizando 17 
tipos de justificativas. 
Os 20,9% que emitiram opinião cdntrária, mostraram-se receosos de con­
ferir grandes espaços à lei ordinária pelas deficiências do Congresso (15%), 
além de qualificarem o te},:to mínimo dE: ideo16gico-liberal, próprio de urna 
época em que o Estado não interferia no plano econômico (15%). 
Apenas 3,8% dos especialistas não se pronunciaram sobre o assunto, per­
centual quase coincidente com o relativo a "outras indicações" (3,7%) da 
segunda questão, que versava o mesmo tema. Nesta, solicitava-se aos mestres 
e políticos, que se posicionassem ante três tipos de Constituição: 
a) aquela que se limita a regular os mecanismos de governo, sem foca­
lizar temas de natureza conjuntural a exigir sua permanente atualização (deno­
minada por algun~ publicistas de Constituição orgânico-'normativa); 
b) a que se concentra nas diretrizes para o eguacionamento de problemas 
sociais, políticos e culturais, representando verdadeiro programa de governo 
(Constituição programática); 
c) e, finalmente o tipo eclético, combinando normas de caráter orgânico 
com disposições programáticas (cdnstituição orgânico-programática). 
As respostas foram dadas de forma náo excludente, manifestando-se os 
informantes em relação a cada uma daquelas modalidades, na ordem de sua 
preferência. 
Situou-se na opção a) o percentual mais elevado (70,7%), seguindo-se o 
tipo b) de Constituição (54,9%) e o c), com 47,6%. Conforme já se salientou, 
15 V. Anexo I, quadros 1.5 e 7.12, e Anexo 11, quadros 1.7B e 1.10. 
3,7% - concentrados no segmento dos professores - inclinaram-se por outras 
alternativas_ 
Sabendo-se que, de regra, as Constituições orgânico-normativas são bem 
menos extensas do que as programáticas, confirmaram-se, com a segunda per­
gunta, as tendencias manifestadas na primeira. 
Reiteraram-se, também, algumas espécies de justificativas, fornecidas para 
a questão anterior. Argumentos básicos dos defensores de um texto orgânico­
normativo foram os seus atributos de estabilidade e prestígio (45,2% dos moti­
vos) bem como a afirmação da ineficiencia dos dispositivos programáticos que, 
além de tudo, inflam a Lei Básica (25,8%). Note-se que, em percentual apre­
ciável (16,2%), os respondentes limitavam-se a reproduzir, com outras palavras, 
o enunciado da opção que, segundo eles, já comportava uma justificativa ao 
aludir à exigencia de permanente atualização da temática conjuntural. 
Para os que apoiaram a proposta b, um diploma essencialmente progmá­
tico é condizente com a melhor técnica constitucional de limitação do poder 
e de tratamento dos problemas magnos do país (36%) e corresponde à neces­
sidade de a Ccnstituição fornecer o maior número possível de diretrizes para a 
elaboração das leis ordinárias (28%). Os que se opuserem a es~a solução - optan­
tes, portanto, das alíneas a e c - lembraram que os problemas magnos não são 
os conjunturais (35,n) e que Constituição não é programa de governo (21,4%). 
À solução de um texto misto, conciliando disposições normativas e progra­
máticas, seguiu-se a ressalva de que estas últimas deveriam ser genéricas (25%), 
além da assertiva de que tal tipo de texto concilia os interesses da sociedade 
com os objetivos do Estado (16,n). 
ii) Por segmento 
Quanto à pergunta inicial, mostraram-se 70,8% dos mestres de Direito Público 
e Ciencia Política a favor de um diploma conciso. Ponderaram, sobretudo, que 
a Constituição, por sua natureza, não comporta detalhes (21,7%) e que um texto 
sintético tem maiores condições de durabilidade (13,5%). 
Junto às personalidades, o percentual das respostas positivas foi mais ele­
vado (82,4%), senào que a fundamentação preponderante (18,2%) coincidiu 
com a segunda mais invocada pelos professores, já antes referida. Comparando-se 
os motivos arrolados pelos dois segmentos, percebe-se que, em sua maioria são 
coincidentes. 
Da mesma forma, na questão final em que se apresentaram as tres alterna­
tivas quanto ao conteúdo de um diploma constitucional, convergiram os dois 
segmentos, embora com pequenas diferenças. 
Para 58,3% dos professores, deve se preferir um texto orgânico-normativo, 
o qual recebeu das personalidades um respaldo mais sólido: 88,2%. Ambos os 
segmentos não se distinguem nas razões básicas apresentadas, já indicadas nO 
item anterior. 
Um diploma programático é visto com bons olhos por 1,8% das personali­
dades. Já aqui, embora os motivos principais sejam os mesmos, .vê-se uma pe­
quena alteração em seu escalonamento. Para os mestres, em primeiro lugar, 
48 
situam-se injunções da técnica constitucional de hoje; em segundo, a presença 
indispensável de diretrizes para as leis ordinárias e, em terceiro, a sua adequa­
ção a uma nova sociedade. Para as personalidades, a segunda daquelas razões 
- diretrizes para as leis ordinárias - encabeça a lista, cujo segundo lugar é 
ocupado pelasduas outras justificativas. . 
Em relação ao texto misto (orgânico-programático), os índices de apro­
vação quase que se equiparam - 47,9% dos professores e 47,1% das personali­
dades - notando-se um percentual m1is elevado de ausência de justificativas 
(41% do conjunto dos dois segmentos) e a coincidência freqüente das raras 
argumentações. 
b) Apreciação qualitativa 
Ao aplaudir a idéia de normas sintéticas e abrangentes, três professores 
lembraram o longevo modelo norte-americano, salientando, ao mesmo tempo, 
o papel atualizador da jurisprudência naquele sistema jurídico. 
A inserção, no texto brasileiro vigente, de normas sobre o divórcio e dis­
positivos tributários detalhados é malvista por alguns docentes. A síntese, se­
gundo um deles, previne contra "equívocos no reconhecimento de mutações ainda 
não cristalizadas, em detrimento do interesse público". 
Curioso é o diagnóstico oposto de dois professores, um salientando a ten­
dência moderna de Constituições mais extensas (".como decorrência, talvez, de 
desconfiança no legislador ordinário ou, até mesmo, nos órgãos judicantes") e 
outro enfatizando que o sintetismo é o ideal das Constituições contemporâneas. 
A lembrança da estrutura federal brasileira, com suas diversidades regio­
nais, ocorreu a um informante como fator impeditivo para a· adoção de um 
texto conciso. 
Alguém considerou o problema em termos de facilidade de elaboração do 
texto, concluindo pela rejeição do modelo sintético, mais difícil de ser redigido. 
N a questão tripartite, em que a matéria se revelava de modo mais amplo 
- comportando considerações não só quanto à extensão do diploma, mas sobre­
tudo solicitando posições relativas ao teor das normas constitucionais - pôde-se 
perceber grande variedade de justificativas, apresentadas, porém, de modo di­
fuso. 
Reação comum nas três opções foi o índice mais elevado de não-fundamen­
tações no segmento das personalidades, conseqüência natural de seu conheci­
mento menOs aprofundado de tema tão técnico. 
Por outro lado, algumas associações foram notadas, como: a do conteúdo 
sintético com a forma rígida de Constituição (ou seja, aquela que requer pro­
cessos especiais para a sua alteração16 ; a programaticidade com a idéia de uma 
IH Cabem aqui, os ensinamentos de Afonso Arinos de Melo Franco, segundo os quais, é 
de natureza meramente didática a distinção das constituições em rígidas e flexíveis, não resis­
tindo a um teste no vasto campo das experiências constitucionais. (V. Direito Constitucional, 
Forense, Rio, 1981, pp. 92-94). 
Constituição instrumental, renovadora das estruturas sociais; o ecletismo com 
o grau de realismo da Lei Magna, etc. 
Um professor, ao fundamentar sua preferência pelo conteúdo normativo, 
assim se expressou: "o que é conjuntural?" ( ... ). [A Constituição] "deve ser 
sintética no sentido de que não deve conter nada além do que, em dado mo­
mento histórico, se revele como princípios orientadores de cada sociedade". 
Uma personalidade fixou em 50 o número ideal de dispositivos, sugerindo: 
"gostaria que fosse tentado esse exercício". 
Quanto à compreensão da pergunta, verificou-se, entre as personalidades, 
não raros mal-entendidos sobre as diversas opções, com arrazoados que contra­
riavam o teor da proposta assinalada, o que, obviamente, conduz a uma relei­
tura dos percentuais finais. 
c) Apreciação integrada 
A tendência majoritária favorável não só a um texto conciso - "enxuto", 
no ~izer de alguns - como também a um conteúdo orgânico - normativo, susci­
ta reflexões sobre as causas que levaram os especialiStas a rejeitar os modelos 
programáticos, ou, pelo menos, ecléticos, tão em voga nos dias de hoje. 
Poder-se-ia considerá-la como uma reação dos constitucionalistas aos casuís­
mos imperantes, ou, ainda, uma opção exclusivamente teórica, isto porque tal 
resultado contraria os aplausos que se têm dirigido às Constituições portuguesa 
de 76 e espanhola de 78, as quais não se enquadram no padrão vitorioso nesta 
consulta. 
:r;; bem verdade que tal vitória deveu-se, em grande parte, ao segmento das 
personalidades, pois que no dos professores a preferência foi registrada por 
pequena margem. 
1.1.5 Disposiçã~ da: Matéria17 
a) Análise quantitativa 
i) Geral 
Quatro perguntas do questionário encaminhado aos especialistas focali­
zaram o assunto, abordado em função de diferentes matérias constitucionais: 
1) indagou-se, inicialmente, de forma ampla, sobre a conveniência de ser 
alterada a seguinte ordem, tradicional nos textos brasileiros: organização do 
Estado; direitos e garantias: princípios da ordem econômica e social. Uma even­
tual modificação - mencionava a pergunta - teria como finalidade ressaltar 
novos anseios sociais e políticos. 
Esta idéia foi rejeitada por 70,7$ dos publicistas e politicólogos, ao se pro­
nunciarem pela manutenção da disposição tradicional. 
17 V. Anexo I, quadros: 2.2; 7.11, 4.11 e Anexo 11, quadro 1.9. 
49 
50 
Apesar de 75,9% dos respondentes não terem fundamentado sua escolha, 
houve uma variedade razoável nas justificativas e nas propostas alternativas. 
Os argumentos que predominaram na defesa da ordem atual não se pren­
diam a seus méritos, mas à importància secundária deste aspecto formal da 
questão (19%), que não influi no grau de aplicabilidade do texto (14,2%); 
2) especificamente, quanto aos Títulos relativos à Ordem Econômica e 
Social, bem como à Família, Educação e Cultura, interrogou-se sobre a conve­
niência de agrupar os princípios diretores dessas matérias em capítulo à parte. 
A reaç:LO majoritária (40,2%) foi no sentido de manter-se a orientação em 
vigor, com a indicação daqueles princípios nos Títulos atuais. Todavia, não 
apenas a pequena diferença em relação àqueles receptivos à modificação propos­
ta (36,6%), como o considerável índice de in definições e de outras sugestões 
(23,~), demonstram a fragilidade da tendência dominante; 
3) questão de mesmo tipo focalizou a possibilidade de reunir-se, num só 
capítulo, normas gerais sobre a administração direta e indireta, com remissão 
às leis ordinárias para tratamento mais aprofundado sobre as Forças Armadas, 
os Funcionários Públicos e o Ministério Público. Com relação a este assunto, 
preponderou a corrente inovadora (57,3%), favorável ao agrupamento proposto, 
com distância regular dos conservadores (28,1%), embora não fosse desprezível 
o índice dos que se omitiram (14,6%).18 
Influiu, sobretudo, na escolha da maioria, o fato de a nova ordenação con­
correr para tornar o texto mais sucinto, dele afastando matérias que, por sua 
natureza, requerem constantes atualizações, exeqüíveis por via de lei ordinária; 
4) na mesma linha de consulta, perguntou-se aos mestres e personalidades 
se as normas sobre partidos políticos deveriam constituir Título à parte 
reunindo, também, disposições relativas a sindicatos e associações em geral -
ou permanecer no Título da Declaração de Direitos. 
As reações predominantes foram as dos defensores da ordem adotada na 
texto vigente (41,5%), afastados, por margem não muito larga, dos que aderi­
ram à inovação (32,7%), registrando-se, ainda, um percentual relativamente ele­
vado de omissões (15,8%), e algumas indicações de outra natureza (9,8%). 
ii) por segmento 
1) Os mestres favoráveis, em percentual inferior ao das personalidades 
(68,7%), à subsistência do statu quo da ordem constitucional, cingiram-se à indi­
cação de sua opção, sem acrescentarem qualquer justificativa, o que, aliás, não 
fora expressamente solicitado na pergunta. 
Já os menos numerosos (18,8%), que apresentaram uma série de propostas 
relevantes, porém dispersas, visando a inserções de matérias (como, por exem­
plo, a relativa às regiões metropolitanas) ou a modificações em nível de capí­
tulos e seções, fundamentaram suas sugestões. 
18 V. Anexo I, quadro 4.11. 
A última alternativa escolhida pelos professores (13,5~) foi a primeira for­
mulada no questionário, isto é, aquela em que se considerava a possibilidade de 
inverter-sea disposição atual, iniciando-se o texto constitucional pelos princí­
pios atinentes à ordem econômica e social. 
Em seu apoio, foi lembrado o Anteprojeto de Constituição elaborado pela 
OAB, Seção do Rio Grande do Sul, no qual foi adotada a seguinte seqüência 
de assuntos: povo, território e poder. 10 
Registre-se que nenhum dos integrantes desse segmento deixou de assina­
lar a sua escolha, diversamente do grupo das personalidades, com 8,8% de não­
pronunciamentos. 
Para estas, preponderou, também, a proposta de respeito à disposição tra­
dicional, com índices mais elevado (73,5%) do que aquele encontrado junto aos 
docentes. As demais opções não detiveram a atenção dos componentes desta 
flÚXa. 
2) examinando-se, em separado, a reação dos professores à idéia de os prin­
cípios sobre a Ordem Econômica e Social, Família, Educação e Cultura serem 
reunidos em capítulos independentes, nota-se que a rejeição da proposta partiu 
de maioria pouco expressiva; 45,8%, contra 43,8%. 
Se se tiver em conta os 6,2% que apresentaram uma terceira alternativa 
e os 4,2% que não se manifestaram, seria mais realista identificar uma opinião 
dividida quanto ao assunto. 
Não muito diversa poderia ser a conclusão fornecida pela análise do seg­
mento das personalidades, uma vez que, em contraposição a uma frágil opinião 
majoritária, defensora do statu quo (32,3%), encontram-se 26,5~ a ela contrários, 
14,7~ que lembram outras soluções e 26,5% omissos; 
3) no caso, porém, do agrupamento de normas sobre a Administração 
Direta e Indireta, as posições intra segmentos são mais nítidas e tranqüilas. 
Assim, para 56,~ dos professores, a inovação é aceitável, pois que, para muitos 
deles, matérias como Forças Armadas, Funcionários Públicos e Ministério Pú­
blico não comportam redações gerais, às vezes ambíguas, sendo mais apropria­
das à lei ordinária. 
No mesmo sentido inequívoco expressam-se 58,8% das personalidades que 
consideram prolixo o texto vigente. 
4) relativamente à localização, no texto constitucional, das normas par­
tidárias, questão, aqui, tratada de modo perfunctório, por ter sido objeto de 
exame na Seção II desta Primeira Parte, não destoaram os dois segmentos con­
sultados em suas manifestações predominantemente conservadoras. 
b) Apreciação qualitativa 
Uma presença constante nas correntes que se opuseram a quaisquer mo­
dificações na ordem em que, atualmente se apresentam as diversas matérias, 
lO As linhas mestras do Anteprojeto foram apontadas na Seção 11 da Segunda Parte deste 
relatório, correspondente à pesquisa documental em textos especializados. 
51 
52 
objeto das quatro indagações, foi a referente à tradição. Afinnou uma personali­
dade: "inovações são perturbadoras para estado de travessia; mudanças bruscas 
trazem inconvenientes imprevistos". 
Motivos menos genéricos são invocados pelos que não aceitam a exclusão 
das normas específicas sobre Forças Annadas, Funcionários Públicos e Minis­
tério Público, da Constituição. Alguns temem que tais assuntos, regulados por lei 
ordinária, fiquem ao sabor de maiorias flutuantes e oportunistas. Uma personali­
dade, defensora de um texto conciso e abrangente, considerou, porém, que o 
quesito "induzia" a uma generalidade ainda maior, o que não aprovava, por 
considerar necessária uma garantia mínima dos princípios sobre aquelas 
matérias. 
Não raros foram os que se fixaram em parte da questão, fundamentando a 
necessidade de controle da Administração Indireta: "Sofremos hoje a praga das 
empresas estatais. Umas inúteis; outras ineficientes; outras desastrosas. ( ... ) Não 
pode o governo ficar livre, criando outros entes, sem obedecer a um sistema e 
sem um controle sobre sua necessidade e oportunidade". 
As propostas que acarretassem uma diminuição do texto constitucional, 
como no caso acima, mereceram apoio enfático; "Constituição não é regulamen­
to"; "[evita] congestionamento constitucional"; "[é útil] para não tornar-se 
uma Bíblia pesada", etc. 
Certos infonnantes, ao aprovarem a mudança, ressalvaram o caso das 
Forças Armadas, que deveriam ter o seu papel bem definido na Lei Magna. 
Alguém lembrou, quanto aos funcionári9s públicos, que as garantias cons­
titucionais dos servidores estatutários eram inexpressivas quando confrontadas 
com as daqueles sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho. 
c) Apreciação integrada 
Equipararam-se os dois segmentos interrogados nas suas reações às 
quatro indagações, não se distinguindo, igualmente, no teor de suas justifica­
tivas. Retornaram algumas opiniões, já externa das quando da questão sobre o 
conteúdo da Constituição, constituindo-se as perguntas referidas numa oportu­
nidade para ilustrar pontos de vista. 
1.1.6 Modos de Atualização do Texto Constitucional20 
Uma vez elaborado, o texto constitucional, como é sabido, pode sofrer mo­
dificações introduzidas por vias formais, isto é, previstas para tal fim, ou por 
meios infonnais, com outras destinações originárias. Entre estes últimos, incluem 
os tratadistas a jurisprudência - e ilustração clássica é encontrada na ação 
transfonnadora, em nível constitucional, da Suprema Corte americana - as 
leis ordinárias, os atos nonnativos do Executivo, os costumes, as praxes político­
constitucionais, etc.21 
20Yer Anexo I, quadros 1.4, 1.5 e 1.6, e Anexo 11, quadro l.7. 
21 V. Bisoaretti di Ruffia, Paolo. Introduzione ai Viritto CostituzionaJe Comparato, Milano, 
Giuffre Editore, 1974, p. 530. 
Ocorre, muitas vezes, que as transformações introduzidas por esses instru­
mentos não-formais são de tal porte que a realidade constitucional passa a não 
corresponder ao Texto Magno vigente, como se verifica, atualmente, no Brasil.22 
Dando-se ênfase à dinâmica social, como uma das causas principais de alte­
ração do texto básico, foram submetidos aos destinatários do questionário 2, 
mais técnico, três caminhos para o acompanhamento daquela dinâmica: 1) a 
rejeição de processos rígidos de revisão; 2) a confecção de um diploma sintéti­
co, deixando à lei ordinária aquele acompanhamento; 3) a adoção de critérios 
variáveis, facilitando-se a revisão dos artigos dispondo sobre temas conjunturais. 
a) Apreciação quantitativa 
Quanto à opção nÇl 1, a reação majoritária (45,1~) foi no sentido de serem 
evitados processos rígidos, especiais para modificações da Constituição, apresen­
tando, porém, pequena diferença para os que se opuseram a esta alterna­
tiva (40,3%), cOm um índice de 8,5~ de abstenções e 6;1~ de outras indicações. 
A justificativa mais lembrada pelos adversários dos processos rígidos de 
revisão foi a sua incompatibilidade com a dinâmica social (45,5~). Outros res­
pondentes consideraram que esta fórmula impediria os debates sobre questões 
essenciais de caráter nacional (13,m;). 
Para os que aprovam a adoção de requisitos que dificultem as alterações 
constitucionais, argumentos preponderantes são a necessidade de a Constitui­
ção ser um documento supremo, solene e prestigiado (27,~) e de subtrair-se à 
ação de maiorias eleitoreiras, oportunistas (1l,1~), associando a dificuldade da 
revisão à estabilidade da Lei Magna (ll,U). 
Na proposta nÇl 2, examinada no item anterior em âmbito mais vasto, o 
texto constitucional mínimo, composto de normas sintéticas, básicas e abrangen­
tes, era lembrado como outra solução para o acompanhamento da dinâmi­
ca social. 
Como foi visto acima, 75,3~ dos respondentes a consideram válida, atn­
buindo-lhe efeitos de longevidade da Constituição (15,7~), a qual, por natu­
reza, não deve ser detalhada (17,~). 
A opção nÇl 3, inspirada, entre outros, na vigente Constituição indiana e na 
Constituição brasileira de 1824, em que se aventava a possibilidade da adoção 
de critérios rígidos ou flexíveis, segundo a natureza da matéria tratada, recebeu 
48% de adesões, contra 36,m; de negativas, consignando-se, ainda, 12,2% de não­
pronunciamentos e 2,4% de respostas diversas. Para grande parte dos. que a 
aceitaram (23,1%), ela seria mais apropriada a um país jovem que requer in­
clusãode temas conjunturais na Lei Magna. 
Muitos dos que lhe foram contrários ponderaram que a uniformidade de 
critérios confere maior harmonia ao texto (15,4%), no qual não devem ser in­
seridos temas conjunturais. Na sua maioria, os que assinalaram não, achavam-se, 
na realidade impedidos de opinar sobre esta alternativa, uma vez que já 
22 V. Ferraz, Anna Candida da Cunha, Processos Informais de Mudança da Constituição, 
Faculdade de Direito da USP, São Paulo, 1982 (Tese de Doutorado). 
53 
54 
haviald manifestado sua aprovação aos processos rígidos de revisão, matéria da 
opção nQ 1. 
H) por segmento 
A primeira hipótese, relativa à rejeição dos processos rígidos, não foi aceita 
por 52,1% dos mestres, pois que, para eles, tais processos conferem solenidade 
e prestígio à Constituição (28$). Vários outros motivos foram enumerados, mas 
de forma dispersa. 
Esta posição favorável à rigidez constitucional foi diametralmente oposta 
à das personaildades que, em índice bastante elevado (61,8%), revelaram-se 
contrárias à adoção de processos especiais, incompatíveis com a dinâmica 
social (46,1$). 
Discordantes na primeira opção, os dois segmentos convergiram nas outras 
escolhas. Assim, a segunda hipótese, relativa a um conteúdo mínimo do texto 
para facilitar a sua adaptação às novas realidades sociais, recebeu a adesão 
de 70,8% dos professores e 82,4% das personalidades, com base em razões já 
examinadas no item 1.5. 
Em percentual ligeiramente mais alto (50%), os professores aceitaram a 
fórmula da diversidade de critérios de revisão segundo a natureza do disposi­
tivo, no ca.ro de serem incluídos temas conjunturais (18,5%),' resposta coerente 
com a tendência majoritária do grupo em prol de um texto orgânico-normativo, 
indicada anteriormente. Em tese a consideraram como solução adequada para 
um país jovem, no que foram seguidos pelas personalidades. 
Entre esta,s, 47,1% mostraram-se receptivas à proposta, apresentando, de 
forma dispers·a, raras argumentações. 
b) Apreciação qualitativa 
Impõem-se, de início, duas considerações sobre o entendimento da questão: 
i) incidindo, em suas três alternativas, sobre os processos de atualização 
de um texto constitucional, a pergunta, para muitos informantes, correlacio­
nava-se com os processos de elaboração de uma nova Constituição, chegando 
um deles a indagar: "A Assembléia Constituinte é rígidar 
fi) a não correspondência entre a resposta principal e sua justificativa foi 
comum na primeira alternativa. Assinalava-se sim e justificava-se não, pro­
vavelmente como resultado de uma leitura supedicial de seu enunciado: 
-deoe-se evitar a adoção de processos rígidos ( ... )". Curiosamente, a situação 
inversa não se deu, isto é, os que marcaram niW foram coerentes em suas 
fundamentações. 
Concentrados em duas ordens de justificativas, tanto os defensores, como os 
opositores dos processos rígidos de revisão, primaram por manifestar-se de modo 
isolado. 
Para os primeiros, a "rigidez da Constituição é uma garantia contra a pre­
potência do poder", pedeitamente conciliável com a dinâmica social "pois as 
mutações dos hábitos e costumes necessitam de maturação para se cristalizarem, 
sem açodamentos perturbadores", 
Um dos mestres lembrou que a assessoria de órgãos técnicos, como o 
INDIPO, facilita o acompanhamento da dinâmica social no quadro de um tipo 
rígido de Constituição. 
Foram evocados, como exemplos bem-sucedidos de diplomas rígidos, OI 
de 1891, 1934 e 1946, e, ainda, como modelo de síntese, a Constituição do Im­
~o. Mencionou-se, também, a "malsinada Emenda nQ 9/77" para ilustrar os 
efeitos desastrosos dos processos flexíveis de revisão. 
A 3' alternativa despertou uma gama variada de reações, desde o aplauso 
incondicional ("creio que seria uma boa prática"), passando pelo descoDheci­
mento da fórmula ("não ( ... ) compreendo bem o sentido da pergunta e 
suponho que se inspire em elementos desconhecidos para mim"), até chegar à 
sua rejeição sumária ("não é tradição nossa"). 
A título de complementação, vale reproduzir o art. 178 da Constituição de 
1824, diploma várias vezes citado pelos respondentes: "Art. 178. );; só constitu­
cional o que diz respeito aos limites e atribuições respectivas dos poderes polí­
ticos, e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos: tudo o que não é cons­
titucional pode ser alterado, sem as formalidades referidas, pelas legislaturll$ 
ordinárias" (grifos nossos). 
A Constituição de 1934, por seu turno, previa procesos diferentes para a 
emenda e revisão, segunda a matéria (Art. 178), como foi igualmente referido 
por um professor. 
c) Apreciação integrada 
Guardadas as ressalvas quanto aos desvios na compreensão do que fora 
solicitado, notou-se, entre os professores, o reconhecimento da eficiência do bi· 
nômio conteúdo sintético-processo rígido, na adequação do texto constitucional 
às mutações sociais. As outras alternativas apresentadas foram, todavia, atenta­
mente examinadas pelos respondentes, até mesmo quando a posição inicial de­
clarada mostrava-se, em relação a elas, incompatível. 
1.1.7 Fatores de Estabilidade ConstitucionaJ23 
Com o objetivo de verificar-se o grau de influência que, segundo os con­
sultados, um texto constitucional pode exercer sobre a estabilidade de um re­
gime, formulou-se indagação geral - abrangendo os 4 segmentos selecionados 
- nos seguintes termos: "um regime constitucional estável depende de fatores 
estranhos ao texto da Constituição?" Solicitava-se, ainda, que o informante, em 
caso de resposta afirmativa, especificasse os fatores, e no de uma negativa, apre­
sentasse suas razões. 
a) Apreciação quantitativa 
i) geral 
O somatório das respostas revelou que para 62,4% dos respondentes outros 
elementos que não o texto constitucional concorrem para a estabilidade do 
23 V. Anexo 1, quadro 1.2, e Anexo lI, quadro 1.8. 
55 
56 
regime. As negativas partiram de 26,'71 dos indagados, registrando-se, ainda, 
8,1~ de omissões e 2,8~ de outras respostas. 
Entre os majoritários, nada menos de 37 tipos de fatores foram considerad~ 
como suscetíveis de atuar sobre o regime constitucional. mencionados quase 
sempre, de modo disperso. Notou-se, apenas, uma certa concentração em tomo 
dos seguintes elementos: homogeneidade do desenvolvimento econômico (12,~); 
observância do texto constitucional (lO,!N); justiça social (9,1~). Vieram, a se­
guir, agentes que reuniram, em média, 4,5~ dos pronunciamentos, entre os quais: 
o grau de sedimentação cultural; a consciência democrática contrária a radica­
lizações; a manutenção das Forças Armadas no seu papel constitucional; a pre­
!lervação da ordem pública; o exercício equilibrado do poder, etc. 
ESTABILIDADE OONSTI111CIONAL 
Gráfico 2: Influência de fatores estranhos ao texto constitucional sobre 
sua estabilidade 
lOOJ 
38.91 
V7Â H' infIu6ncla 
Nio há influência; outras resposros; sem informação. 
Poucas foram as justificativas dos que atribufram exclusivamente ao testo 
constitucional a solidez do regime. Na que mais se repetiu (~ das mani­
festações), destacava-se a eficácia de uma Constituição com efetiva correspon­
dência ao pacto social. Os demais pronunciamentos não continham, a bem 
dizer, justificativas, mas profissões de fé nos poderes d~ Lei Magna, em termos 
como: "um texto bom leva à estabilidade" (28,6'1), ou: "o texto prevê e evita 
a ação de fatores emaconstitucionais". 
ü) por segmento 
Consideraram que a estabilidade do regime depende de fatores estranhos 
ao texto da Constituição: 87,m dos professores, 72,11 das personalidades, 
58,6$ dos prefeitos e 38,9'1 dos dirigentes sindicais. (Gráfico 2) 
Antes de uma abordagem vertical, merece ênfase a seguinte constatação 
singular a que leva uma .leitura desses percentuais: os segmentos mais espe­
cializados em matéria constitucional (professores e personalidades) atribuem 
menor importância à Constituição, como fator de consolidação do regime, do 
que os grupos menos afeitos àquele campo (prefeitos e dirigentes sindicais).2 para estes últimos, sobretudo, que o texto constitucional tem maior peso, 
com 431 de respostas negativas. Conclui-se, então, que, contrariamente ao 
esperado, o conhecimento mais aprofundado, não s6 do texto constitucional, 
como também das condições de sua aplicação, ao invés de aglutinar os espe­
cialistas na proclamação de suas virtudes estabilizadoras, provoca efeito con­
trário. Isto porque o conhecimento da realidade constitucional deixa pouco 
espaço a ilusões quanto ao poder isolado de um texto escrito, por mais elevado 
e perfeito que seja. 
Esmeraram-se os mestres na enumeração, de modo esparso, de fatores 
extraconstitucionais, convergindo, apenas, nos de natureza econÔmica (17,7J) 
e social (12,6'I). Foi neste grupo, como era natural, que se deu maior relevo 
à influência do nível de adiantamento cultural. 
Além das causas comuns, já referidas, ressaltaram as personalidades moti­
vos de ordem internacional (7,11) e o grau de educação cívica e política (B,OS), 
Dio recebendo os demais um número expressivo de adesões. Entre os prefeitos, 
poucos foram os fatores lembrados, não diferindo a localização dos seus índices 
mais elevados de convergência relativamente aos segmentos anteriores. 
No grupo sindical, a posição inverteu-se, passando a predominar a valo­
rização do texto constitucional, considerado elemento essencial para a estabili­
dade do regime (43S), contra 38,9'1, com 13,9'1 de omissões e 4,21 de outras 
respostas, seguindo-se as profissões de fé aludidas. Apesar de minoritários no 
grupo, os partidários dos fatores extraconstitucionais fundamentaram suas 
posições de forma variada e desconcentrada, sobressaindo, discretamente, a 
influência da aprovação popular sobre a estabilidade do regime. 
b) Apreciação qualitativa 
Depreende-se, da leitura das justificativas dos mestres, que a presença 
dos fatores emaconstitucionais adquire particular importância nos países em 
desenvolvimento. Comparações entre América Latina e EUA foram fre­
qüentes, havendo comentários como estes: "a hist6ria ensina que há -pessoas 
57 
58 
mais magnas do que a Carta". O elemento ético não foi esquecido: -um povo 
que se corrompe moralmente não evolui politicamente", sentenciou um pro­
fessor. Algumas personalidades desvincularam o grau de estabilidade do de­
senvolvimento econÔmico: "um regime constitucional estável não depende da 
economia". Outros, ao contrário, viram um encadeamento entre o estágio ec0-
nÔmico, o desenvolvimento sócio-cultural e o nível de conscientização política. 
O entendimento da questão nem sempre foi tranqüilo: para determinados 
prefeitos indagava-se que fatores a Constituição deveria levar em conta e 
dois mestres consideraram o quesito como relativo à vulnerabilidade do texto 
constitucional àquelas forças, concluindo, um deles, que "a Assembléia Cons­
tituinte neutralizará a ação de tais fatores". 
Do grupo dos dirigentes sindicais que, em minoria, atribuíram maior peso 
aos agentes extraconstitucionais, partiu este desabafo: "quem pode amar 
abstrações, quando o estÔmago protesta?" 
Entretanto, foi neste mesmo grupo, na sua facção majoritária, que se 
encontrou a única menção à "importância do sentimento constitucional". A se­
guinte afirmação, de um de seus integrantes, resume a concepção predomi­
nante: "o regime é fruto da Constituição". 
A Lei Maior apresenta-se, portanto, para grande parte deste segmento, 
como uma esperança, como um elemento corretor das distorções sócio-econÔ­
micas, acima do jogo das diferentes forças. Esta posição, aliás, coincide com 
a receptividade demonstrada pelos dirigentes sindicais à consulta do INDlPO. 
c) Apreciação integrada 
A leitura atenta dos inúmeros fatores que - segundo a malOna dos res­
pondentes - influem na estabilidade do regime demonstra o interesse com 
que foi examinada a questão, incidente, para muitos, no problema central do 
constitucionalismo latino-americano. Não foram poucos os que expressamente 
condicionaram a subsistência do regime constitucional à sua adequação à von­
tade nacional preponderante. 
1.1.8 Efeitos da Reformá Constituciooa124 
Foi perguntado aos quatro segmentos selecionados se a refonna constitu­
cional influiria, ou não, sobre o apedeiçoamento do regime democrático, ao 
mesmo tempo em que se solicitava a apresentação de justificativas. Com esta 
questão, correlacionada com as perguntas sobre o interesse e a necessidade 
de uma refonna constitucional, oferecia-se oportunidade para um aprofunda­
mento das reflexões iniciais, não deixando, por outro lado, de consistir numa 
verificação da coerência das respectivas posições. 
a) Apreciação quantitativa 
i) geral 
A confrontação das respostas sobre estas indagações de sentido equivalente 
não trouxe surpresas. Assim, para 82,9% dos infonnantes, uma refonnulação 
24 V. Anexo I, quadro 1.1, e Anexo lI, quadro 1.3. 
oonstituclonal concorrerá. para o aperfeiçoamento do regime demOClitico. tor­
nando sem significação as manifestações de 9S de descrentes, distribuindo-se os 
demais entre os não-pronunciamentos (2,41) e as respostas não previstas (5,1S). 
& justificativas predOminantes retomaram. por sinal, a temática da adapta­
ção da Constituição à realidade s6cio-política (21,91) e da sua correspondência 
aos anseios populares (29,~), ambas condições fundamentais para a legitimi­
dade e representatividade do texto (20,2S) que. assim, aperfeiçoará o regime 
democrático. 
A minoria indiferente, que não vê relação de causa e efeito, retoma às 
argumentações de que a democracia depende mais do governante (36,41) e 
do grau de educação do povo (22,71). 
ü) por segmento 
Não discrepam os quatro segmentos nas posições majoritárias de aplauso 
à reforma, encontrando-se o percentual mais baixo entre os prefeitos (79,31) 
e o mais elevado entre os professores (82,91). Além das razões comuns aos 
quatro segmentos, notou-se que: no grupo dos professores, como era de se 
esperar. foi lembrada a condição da Constituição como pré-requisito do regime 
democrático; entre as personalidades avultaram criticas ao texto atual, condi­
cionando-se os efeitos democráticos ao expurgo dos dispositivos autoritários; 
os prefeitos externaram suas expectativas favoráveis à introdução de institutos 
da democracia semidireta (referendo, plebiscito, veto popular, revogação de 
mandato eletivo etc.); os dirigentes sindicais, por seu turno, alinharam uma 
séne de condicionantes, entre as quais a da efetiva aplicação do novo texto. 
b) Apreciação qualitativa 
A questão propiciou a antecipação de uma série de sugestões para supres­
são de dispositivos considerados antidemocráticos, relativos a: eleição indireta, 
decurso de prazo, fidelidade partidária, estado de emergência, prerrogativas 
parlamentares etc. 
Verificou-se, por igual, uma ampla escala de reações, desde a convicção 
absoluta quanto aos efeitos benéficos da reforma - com a ressalva de uma 
personalidade de que não se tratava de aperfeiçoamento do regime democrá­
tico, mas, sim, de implantação deste re$,ime -, passando por atitudes cautelosas 
("desde que se faça com moderação) e conrucionantes ("contanto que não 
seja sob pressão da mentalidade militar ( ... ) que poderá cristalizar, com 
aparência de legitimidade, preceitos antidemocráticos"), até chegar a posturas 
francamente céticas. Alguém, dentre estes últimos, evocou o comportamento 
totalitário de Getúlio Vargas, com três Constituições, e o de Dutra, sempre 
consultando o "livrinho", para concluir que o regime depende, prioritariamente. 
dos governantes. 
c) Apreciação integrada 
A riqueza de informações e os extensos desenvolvimentos caracterizaram 
as respostas correspondentes a este item. Coerentes em sua receptividade à 
idéia da reforma constitucional, os representantes dos quatro segmentos não 
hesitaram em reiterar e aprofundar suas reflexões. A título de curiosidade. 
59 
60 
diga-se que foram levantados cerca de 38 tipos de indicações, muitos dos quais 
jA haviam sido consignados anteriormente, demonstrando a ênfase