A autópsia do precatório

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A AUTÓPSIA DO PRECATÓRIO. 
 UM BALANÇO DOS TRÊS ANOS DO PROJETO PAGOU POR QUÊ. 
 
 
 
 
 
 
 
2022
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Resumo 
O trabalho traz o relato da experiência do Projeto Pagou Por Quê, que tem por objeto a análise 
dos dados sobre pagamento dos precatórios entre 2018 a 2020 no Estado da Bahia. O estudo 
busca incentivar a gestão do conhecimento sobre o custo do litígio pelas Advocacias Públicas, 
como estratégia para a sua prevenção, a partir da combinação de saberes multidisciplinares. 
Palavras-chave: Advocacia Pública. Precatório. Custo do litígio. Aumento da judicialização. 
Ligitiosidade. 
 
1- Introdução. O crescimento da judicialização contra os Entes Públicos. 
 
Em estudos patrocinadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ, 2011) e pela 
Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB, 2015) surge a constatação de que os entes 
públicos figuram como um dos maiores litigantes do Judiciário Brasileiro, com os órgãos e 
entidades federais respondendo por 77% dos processos dos cem maiores litigantes da Justiça 
Federal, sendo 68% no polo passivo. 
O estudo da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) analisou dados coletados 
perante os Tribunais de Justiça de 11 Unidades da Federação (Bahia, Distrito Federal, Espírito 
Santo, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa 
Catarina, São Paulo e Sergipe) abrangendo os anos de 2010 a 2013. Com exceção do Rio de 
Janeiro, todos os Estados figuraram entre os cinco principais litigantes, tanto no polo ativo, 
como no passivo, na primeira e na segunda instância (AMB, 2015). 
O volume da demanda judicial contra os Entes Públicos apresenta desafios, não 
somente para o Judiciário, mas também para todas as instituições que possuem como objetivo 
disponibilizar a todos o direito de acesso à justiça, de maneira que toda a sociedade possa ter 
seus direitos assegurados, em especial para a Advocacia Pública. 
Nas demandas propostas contra os Estado federados, além de um impacto direto no 
funcionamento das Procuradorias de todo o Brasil, existe um outro aspecto que toca 
sensivelmente na gestão dos recursos públicos. Isso porque cada ação vencida contra o ente 
público, gera um passivo que se acumula ano após ano sob a forma de precatório. Um 
verdadeiro “ralo aberto” por onde escoam recursos públicos. 
Conforme apurado por Salto e Couri (2021), o gasto da União com precatórios em 
2021 foi o maior desde o início da série histórica do Tesouro Nacional, iniciada em 2009, 
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totalizando R$ 56,4 bilhões. E o valor noticiado em 2022, de R$ 90 bilhões, motivou a 
aprovação da PEC 113 e 114, que estabeleceram novo regime de pagamentos de precatórios e 
de norma fiscal1, dado o alegado impacto que causaria nas contas públicas. 
Trazendo à luz dados do ajuizamento de ações contra o Estado da Bahia dos últimos 
três anos, fica fácil visualizar e entender o problema, pois o número de processos ajuizados 
contra a Fazenda Pública estadual teve um crescimento de 58% e o pagamento com os 
precatório cresceu 110,18%, de 2017 a 2020, conforme dados colhidos perante o Painel 
Bussiness Intelligence (BI)2 da Procuradoria Geral do Estado da Bahia (PEG/BA). 
Por conta disso, a busca pela redução da litigiosidade vem ingressando cada vez mais na 
pauta dos entes federativos, em virtude da necessidade de releitura do sentido de gestão pública 
eficiente. A complexidade de assuntos e relacionamentos gera também um aumento crescente 
de conflitos e a gestão qualificada dos litígios pode repercutir diretamente no sucesso ou 
insucesso de uma política pública. Por esse motivo, a própria gestão qualificada dos litígios 
passou a ser também uma pauta na formulação de políticas públicas, inclusive com discussões 
sobre a cooperação e/ou coordenação entre Poderes, órgãos e entidades administrativas. 
Mas como municiar os gestores das informações necessárias para a implementação e 
governança dessa política? Considerando que o conhecimento se apresenta como o ativo mais 
importante na Era da Informação, é preciso reconhecer que, sem o pleno domínio dos “gatilhos” 
que desencadeiam as demandas de “massa”, qualquer outra medida para a redução da 
litigiosidade se mostrará paliativa, deixando os gestores e agentes públicos na eterna condição 
de “enxugadores de gelo”. 
É preciso assumir uma postura investigativa e indagar - por que são os Entes Públicos 
os maiores litigantes do Poder Judiciário brasileiro? Por que são tão constantemente 
condenados, produzindo enormes passivos jurisdicionais? Haveria um meio de reduzir essa 
litigiosidade? Haveria uma maneira mais eficiente de tratar o enorme volume de ações 
judiciais? Quanto custa esse litígio? 
É para compreender melhor essa realidade que surgiu o Projeto Pagou Por quê na 
PGE/BA que visa a elaboração anual de um relatório contendo a análise de dados sobre o 
assunto, o valor, o quantitativo e os órgãos relacionados. Busca-se fazer a coleta de informações 
e a gestão desse conhecimento sobre o custo do litígio, partindo do pressuposto de que tais 
evidências podem e devem influenciar na tomada de decisão dos gestores, com vistas à sua 
 
1 https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/12/16/promulgada-emenda-constitucional-com-novas-
regras-para-pagamento-dos-precatorios 
2 Sistema de geração de relatórios dinâmicos multidimensionais. 
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prevenção. 
Já foram apresentados pelo Comitê Gestor do Projeto na PGE/BA o Relatório com 
dados dos precatórios pagos em 2018 a 2020 e está sendo elaborado o Relatório de 2021. 
Esse artigo pretende trazer o relato descritivo dessa pesquisa empírica, pois 
acreditamos que saber qual o custo das diversas demandas judiciais e poder sistematizar tal 
informação, ao longo dos anos, é um elemento fundamental para a sua prevenção, pois 
possibilitará aos gestores acessar um conhecimento, até então não disponível. 
A seguir contaremos um pouco da história do projeto, dos desafios, da metodologia 
desenvolvida, dos principais achados, das recomendações e das lições aprendidas, finalizando 
com um olhar para o futuro e suas possibilidades. 
Enfim, muitos poderão ser os frutos dessa semente. A terra está sendo adubada. 
 
2 - Os desafios do começo. 
 
Como descrito acima, o Projeto Pagou Por Quê nasceu de uma enorme inquietação de 
alguns Procuradores do Estado da Bahia ante o crescimento exponencial da judicialização e o 
impacto que isso vem causando na gestão de pessoal, trazendo enormes desafios pessoais e 
institucionais para a organização do trabalho. 
E talvez não passasse disso, de apenas uma inquietação de alguns Procuradores, se a 
PGE-BA não dispusesse de um Comitê de Gestão Estratégica, criado pela Portaria PGE nº 020, 
de 02 de fevereiro de 2016, com atribuições para analisar, priorizar e aprovar as propostas de 
projetos considerados estratégicos, além de instituir o Escritório de Projetos, responsável pela 
coordenação e suporte ao planejamento e gerenciamento desses projetos, bem como o seu 
acompanhamento e monitoramento. 
Assim, em 07 de julho de 2019, a proposta do Projeto Pagou Por quê foi apresentada 
perante o Comitê de Gestão Estratégica, sendo por ele aprovado de forma prioritária, passando-
se, em seguida, para a constituição de uma equipe multidisciplinar composta por procuradores 
representantes da consultoria e do contencioso, e servidores com expertise em políticas 
públicas, gestão governamental e tecnologia de informação. O projeto foi reconhecido como de 
caráter institucional pela Portaria PGE nº 006, de 15 de janeiro de 2020, nos termos do art. 12, 
inciso II, alínea “f” do Decreto nº 13.373, de 20 de outubro de 2011. 
A constatação acerca da falta de tratamento das informações e dados relacionados a 
esse enorme volume de demandas judiciais causava perplexidade, especialmente considerando 
a importância da gestão desse conhecimento paraà prevenção do litígio. 
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Mas, por onde começar? Quais dados estavam disponíveis? 
O primeiro passo foi delimitar bem o escopo do trabalho, para que não ficasse tão 
grande a ponto de inviabilizar a sua concretização, nem tão pequeno que prejudicasse a 
confiabilidade de seus resultados. Daí o corte temporal de fazer a análise dos precatórios pagos 
em 2018 e a partir desse projeto-piloto, construir as bases para a implantação de uma rotina de 
análises periódicas. 
Apenas para ilustrar, o estoque de ações judiciais atualmente em curso em face do 
Estado da Bahia, excluídas as tributárias e em curso no interior do Estado, supera os 300.000 
(trezentos mil) processos. Seria inviável começar o estudo voltado ao custo do litígio de todas 
as ações judiciais em trâmite na Procuradoria Judicial, ainda mais considerando que todos os 
profissionais envolvidos continuavam desempenhando as suas tarefas regularmente, não 
havendo qualquer profissional dedicado exclusivamente ao projeto, como ocorre até os dias 
atuais, à exceção dos estagiários. 
Fez-se, então, o primeiro corte epistemológico: optou-se por voltar os olhos à uma 
amostra extremamente relevante, que seria o processo judicial em fase administrativa de 
pagamento, ou seja: o Precatório e a Requisição de Pequeno Valor (RPV). 
Rapidamente, porém, compreendeu-se que as diferenças e peculiaridades das RPV, em 
relação aos Precatórios, inviabilizavam que ambos fossem estudados de uma mesma maneira. 
Em acréscimo, os recursos voltados ao pagamento das RPV eram significativamente 
inferiores àqueles destinados ao pagamento dos precatórios, razão pela qual optou-se pelo 
estudo desses em vez daquelas, ao menos inicialmente. Eis, portanto, o segundo corte 
epistemológico realizado. 
A ideia inicial era produzir um projeto piloto de análise dos precatórios pagos em 2018, 
ao mesmo tempo em que iria sendo desenhada as etapas e metodologias para a continuidade 
dessa análise nos anos seguintes, de forma a garantir a periodicidade com os pagamentos 
realizados. 
Ainda assim, o objeto de estudo era demasiadamente extenso. 
Apenas considerando os precatórios existentes em face do Estado da Bahia, em curso 
perante o Tribunal de Justiça estadual; desprezando-se, portanto, os precatórios trabalhistas e 
os da esfera federal comum, somam cerca de 10.000 (dez mil) processos, e esse número muda 
constantemente, seja em razão de sua extinção, por pagamento ou por cancelamento decorrente 
de irregularidade insanável, seja em razão da apresentação de um novo título perante o Tribunal 
de Justiça. 
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Decidiu-se, então, realizar mais um corte epistemológico, a fim de viabilizar o estudo 
sem prejudicar a sua importância: optou-se por restringir o seu objeto aos precatórios da Justiça 
comum quitados, afastando-se, assim, do escopo do estudo tanto os precatórios trabalhistas 
como aqueles que, apesar de terem sido expedidos ou, ainda que houvessem sido parcialmente 
pagos por meio da chamada superpreferência constitucional (art. 100, § 2º, da CF/88), não 
houvessem sido integralmente quitados. 
E havia uma razão extremamente relevante para esse último corte realizado: é que no 
Estado da Bahia, compete à Procuradoria Geral do Estado pronunciar-se acerca da regularidade 
do precatório antes de sua quitação, o que é feito através do sub-núcleo de precatórios, 
vinculado ao Núcleo de Execução e Ressarcimento, da Procuradoria Judicial, que os estuda e 
emite um parecer, encaminhado à Secretaria da Fazenda. As informações lançadas nesses 
pareceres foram essenciais ao desenvolvimento do Projeto, pois passariam a ser capturadas pelo 
código de mineração de dados. 
Portanto, era preciso obter perante o Tribunal de Justiça os dados individualizados 
sobre o pagamento dos precatórios, para correlacionar com as informações disponíveis nos 
sistemas da PGE-BA e elaborar, a partir disso, os relatórios anuais com dados sobre os assuntos 
e os órgãos envolvidos nos litígios. 
Era preciso criar uma base de dados referente aos precatórios que pudesse ser integrada 
com dados extraídos dos processos judiciais, de modo a permitir a identificação do custo de 
cada litígio pago no precatório. 
Através de um diálogo interinstitucional feito entre a PGE-BA e o Tribunal de Justiça 
da Bahia, foram enviadas as planilhas eletrônicas com os dados solicitados e a partir dessa 
leitura foi possível localizar os processos originários, utilizando de um código algorítmico de 
mineração de dados, que passou a alimentar as tabelas geradas pelo Painel Business Intelligence 
considerando os critérios do assunto, valor, quantidade e Secretaria. 
E assim nasceu o Projeto. Com alguns exploradores acendendo uma tocha em uma 
caverna cheia de números e perguntando: Afinal, pagou por quê? 
 
3 - Metodologia. Multidisciplinariedade e o uso da tecnologia. 
 
Importante aqui registrar que o Projeto Pagou Por Quê está em consonância com a 
tendência contemporânea observada nas ciências sociais que passaram a valorizar a estatística 
e a pesquisa empírica, após anos de influência do pensamento determinista e teorias 
mecanicistas a respeito do homem (LAVILLE E DIONNE, 1999). 
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Importante a constatação feita por Nunes (2020, p. 427) de que o Direito é ainda uma 
ciência retardatária nesse movimento de aproximação com a estatística, e que seus estudos ainda 
são mais voltados para os sentidos possíveis da lei, o que foi por ele chamado de halterofilismo 
bibliográfico. 
O jurista estuda as leis sem se preocupar com os seus resultados práticos. Os bacharéis 
em Direito (futuros advogados, juízes, consultores legislativos, promotores e diretores 
jurídicos de empresas) são treinados para discutir ad nauseum todos os sentidos 
hipotéticos atribuíveis a uma lei, mas pela falta de conhecimentos básicos em 
estatística e pesquisa empírica, não possuem qualquer preparo para verificar as 
consequências práticas que esses sentidos produzem. Nossas teses ainda são 
realizadas em exclusivamente dentro de bibliotecas e se resumem a compilar 
montanhas de citações, na modalidade acadêmica que costumo chamar de 
halterofilismo bilbliográfico. Como resultado, conhecemos quase tudo o que outros 
juízes disseram sobre a lei, mas sabemos quase nada a respeito do que se passa no 
mundo exterior. 
Foi por perceber a complexidade do problema da judicialização que voltamos o olhar 
para os dados da realidade e agregamos nesse caminho outros saberes e ferramentas 
tecnológicas, respeitando a multidisciplinariedade do fenômeno. 
Importante também o alerta feito por Laville e Dionne de que a escolha do problema 
está no centro do realinhamento das ciências humanas e de que, ao contrário da perspectiva 
positivista que buscava desvendar a causa que provoca o efeito, a perspectiva científica 
contemporânea busca compreender, considerando a natureza do objeto de estudo e sua 
complexidade, cuidando para não o reduzir – “Na realidade, os fenômenos humanos repousam 
sobre a multicausalidade, ou seja, sobre um encadeamento de fatores, de natureza e de peso 
variáveis, que se conjugam e interagem. É isso que se deve compreender, estima-se, para 
verdadeiramente conhecer os fatos humanos”. (LAVILLE e DIONNE, 1999, p. 41). 
Dessa forma, partiu-se do pressuposto de que o aumento da judicialização e do gasto 
com precatórios são fatos sociais complexos e que precisam ser compreendidos a partir de sua 
multicausalidade e por uma equipe multidisciplinar composta por profissionais com 
conhecimentos jurídicos, de gestão e de tecnologia. 
E essa percepção se mostrou relevante com as mudanças que foram ocorrendo na 
rotina dos trabalhos que passariam a ser desempenhados na PGE/BA, ao longo do caminho. 
A primeira delas foi o envio das planilhas eletrônicas contendo os dados sobre o 
pagamento dos precatórios no ano de 2018, pelo Tribunal de Justiça da Bahia. Com tais dados 
em mãos, já era possível desenhar um método de análise,considerando o emprego dos recursos 
humanos e tecnológicos disponíveis. 
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Considerando o ineditismo do trabalho, pois não foram encontrados precedentes em 
outros estados, verificou-se a necessidade de uma metodologia própria que desse conta dos 
diversos desafios. 
Foi identificado que 1.445 precatórios foram pagos pelo TJ/BA, em 2018, mas que 
422 haviam sido pagos apenas parcialmente, em razão da preferência constitucional prevista no 
art. 100, §2º da Constituição Federal3 e, por isso, ainda não havia parecer jurídico da PGE sobre 
eles, pois estes serão emitidos apenas antes da sua quitação. Nessa oportunidade, eles serão 
analisados pelo Projeto. 
Portanto, a análise recairia sobre 1.023 precatórios. 
Foi elaborado um sistema automatizado de mineração de dados para realizar uma 
busca nos sistemas informatizados da PGE/BA para localização dos processos originários. Mas 
essa busca possibilitou a catalogação de apenas 585 precatórios. Constatou-se que a 
incompletude da busca decorreu da forma de cadastramento dos assuntos até então realizada, 
já que inexistia uma padronização quanto ao objeto da condenação. 
Era preciso localizar ainda 436 precatórios que permaneciam sem análise, 
oportunidade em que foi necessário incorporar uma estagiária do Programa de Pós-Graduação 
da Procuradoria à equipe do Projeto para analisar e catalogar os precatórios por assunto e esse 
material serviu de base de conhecimento para a elaboração de uma taxonomia de temas. 
A adoção dessa taxonomia e a utilização de um template4 para os pareceres do sub-
núcleo de Precatórios facilitou a captura automática pelo código de mineração de dados nos 
anos seguintes, permitindo a categorização dos valores desembolsados pelo Estado, quando do 
pagamento dos precatórios. Era a segunda mudança significativa na rotina dos trabalhos. 
Seguindo os passos de Moraes (2015), essa taxonomia foi vinculada à tabela de 
assuntos desenvolvida pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), de modo que atualmente se 
pode categorizar as informações do Painel BI, tanto utilizando a taxonomia própria 
desenvolvida pelo Comitê, como utilizando a taxonomia do CNJ, conforme se pode ver na 
imagem a seguir, extraída dos gráficos do Painel Business Intelligence. 
 
 
 
 
 
 
3 Pagamentos feito até o limite de 5 vezes o valor da RPV. 
4 Modelo de arquivo visual responsável por criar um padrão para um determinado formato de peça gráfica. 
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Gráfico 1 - Precatórios pagos em 2019 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Painel Business Intelligence. 
 
A organização dos assuntos em uma tabela e a padronização do cabeçalho dos 
pareceres do NER/PJ através da aprovação de um template foram decisivos para o avanço do 
Projeto, além de serem pré-condições para a automatização dessa etapa nos próximos anos. 
A tecnologia esteve presente em todas as fases, consubstanciando-se sempre em uma 
ferramenta imprescindível ao êxito alcançado, sendo exemplo disso a utilização dos gráficos 
fornecidos pelo Painel Business Intelligence (BI) da PGE/BA. 
De fato, o Painel BI exibe de maneira dinâmica, interativa e facilitada, as informações 
mais relevantes, disponibilizando ferramentas de geração de gráficos comparativos de acordo 
com os critérios desejados pelo usuário, tais como: assunto x valor, assunto x quantidade, 
secretaria x quantidade, secretaria x valor, secretaria x quantidade e secretaria x assunto. Era a 
terceira mudança significativa na rotina dos trabalhos. 
A análise dos dados pelo Painel Business Intelligence (BI) foi denominada de Análise 
Quantitativa, já que permitia identificar quantos precatórios foram pagos por assunto e por 
Secretaria, e seus valores, em termos numéricos e em percentual. Era uma fotografia bem nítida 
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e rica sobre o custo dos litígios, mas ainda não respondia à pergunta sobre qual era a sua história 
e o que poderíamos aprender com ela. 
Considerando, a grosso modo, o princípio de Pareto, segundo o qual 80% dos efeitos 
surgem a partir de 20% das causas, além da escassez de recursos humanos e o minucioso 
trabalho de análise processual necessário, optou-se por fazer o Protocolo de Análise Qualitativa 
apenas do objeto da condenação que gerou o maior bloco de condenações para o Estado da 
Bahia com vistas à compreensão do litígio, extração do aprendizado possível e das medidas a 
serem adotadas para a redução da litigiosidade (BEZERRA, 2020). 
Para a Análise Qualitativa, também, foi necessário proceder à coleta de dados 
específicos para posterior análise. 
Para a coleta desses dados foram escolhidas por sorteio uma amostra de 10% do 
número total dos precatórios de maior custo, para fins de checagem se os precatórios estavam, 
de fato, relacionados ao bloco de ações judiciais semelhantes, considerando o mesmo pedido e 
a mesma causa de pedir. Era uma forma de garantir maior segurança ao trabalho. 
Dessa forma, uma vez confirmada a similitude das ações constantes da amostra, 
passar-se-ia para a próxima etapa. 
Caso a similitude não fosse confirmada, seria necessário realizar nova catalogação, 
com análise de todos os precatórios do bloco, sendo recomendável a necessidade de revisão da 
análise quantitativa e da tabela de assuntos, conforme previsto no Protocolo de Análise. 
Após a validação da amostra, passar-se-ia para a etapa do preenchimento do formulário 
elaborado e aprovado pelo Comitê Gestor, contendo, em síntese, perguntas objetivas sobre a 
ação judicial, a existência de parecer jurídico da Consultoria, as consequências fáticas e 
jurídicas relacionadas ao litígio, a indicação para realização futura de transação, uniformização 
de entendimento jurídico e realização de estudos comparativos em outros Estados. E por fim, 
qual o aprendizado extraído, com apresentação de recomendações. 
A elaboração de um Protocolo de Análise Qualitativa permitiu a construção de um 
filtro de análise, com os parâmetros mais objetivos possíveis para contar a história do litígio, o 
que serviria de base de conhecimento para a identificação dos problemas, suas causas, e o 
aprendizado possível a ser extraído. Era a quarta mudança significativa na rotina dos trabalhos. 
Vale lembrar que a utilização de métodos quantitativos em conjunto com métodos 
qualitativos se justificou para a obtenção de melhor compreensão do objeto de estudo, nas linhas 
do pensamento defendido por Laville e Dionne, (1999, p. 43): 
A partir do momento em que a pesquisa centra-se em um problema específico, é em 
virtude desse problema específico que o pesquisador escolherá o procedimento mais 
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apto, segundo ele, para chegar à compreensão visada. Poderá ser um procedimento 
quantitativo, qualitativo, ou uma mistura de ambos. O essencial permanecerá: que a 
escolha da abordagem esteja a serviço do objeto de pesquisa, e não o contrário, com 
o objetivo de daí tirar, o melhor possível, os saberes desejados. 
Findo o Relatório, ele foi apresentado ao Comitê do Projeto para debates, 
aprimoramento, validação e posterior entrega para ciência e deliberação do Procurador Geral 
do Estado, acerca das recomendações proferidas e sua divulgação. 
A metodologia acima descrita pode ser sequenciada nas seguintes etapas: 
1. Identificação, coleta e organização dos dados 
2. Análise dos dados 
 Análise quantitativa 
 Análise qualitativa 
3. Validação da análise 
4. Divulgação 
Foram realizadas 16 reuniões até a entrega da primeira sugestão do texto do Relatório 
consolidado, para validação pela equipe do Projeto, e todas as reuniões foram registradas em 
atas arquivadas na sua pasta digital nos arquivos da PGE/BA. 
Uma etapa importante tem sido a elaboração da estratégia de comunicação sobre os 
seus resultados, tendo em vista o seu importante caráter pedagógico na comunidade interna da 
PGE/BA. Especialmente, junto aos gestores públicos que receberão informaçõesperiódicas, em 
formato de Boletim sobre os litígios de maior repercussão financeira nos precatórios pagos no 
ano anterior. 
Acredita-se, também, que a consolidação trienal das informações e sua divulgação 
através de um balanço poderá ser uma ferramenta pedagógica importante para a conscientização 
do custo do litígio e da urgência na adoção de medidas para contê-lo. 
O Relatório de um ano faz referência ao trâmite do Relatório anterior e o estágio da 
deliberação e execução das suas recomendações, sendo estabelecida uma cadeia de informações 
virtuosa. 
Ano a ano, além da atualização da taxonomia, o objeto do estudo vem sendo ampliado, 
em busca da resposta para outras questões igualmente relevantes, como por exemplo, qual o 
custo do processo no tempo? Quanto tempo um processo judicial demora, em média, em sua 
fase jurisdicional? E quanto tempo em sua fase administrativa (de precatório)? Quanto teria o 
Erário economizado, se houvesse feito acordo? Quanto se gastou de honorários advocatícios de 
sucumbência? 
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Enfim, a riqueza de informações extraídas, e das lições que podem ser aplicadas à 
gestão pública, com vistas a emprestar-lhe maior eficiência e reduzir a litigiosidade, é enorme. 
Foi elaborado também um manual do Relatório Pagou Por Quê, denominado 
Procedimento Operacional Padrão - POP, contendo a descrição de todas as atividades 
necessárias para a sua realização. Uma espécie de receita de bolo, para facilitar a sua 
continuidade, em caso de substituição dos seus membros. 
E o Projeto tem tudo para crescer. A análise que hoje é feita sobre os precatórios 
quitados, pode ser ampliada, com a utilização de recursos tecnológicos, para os precatórios 
orçados, por exemplo e, na sequência, para os precatórios apresentados aos Tribunais. E, 
também, os pagamentos feitos através das Requisições de Pequeno Valor – RPV. 
E por que não almejar que esse estudo alcance as ações ajuizadas no mesmo exercício 
em face dos Entes Públicos? Aplicando o conhecimento adquirido com a autópsia realizada no 
litígio que morreu, para o melhor gerir o litígio que está apenas nascendo. 
É a relevância dos resultados já alcançados, como será visto a seguir, como os que 
ainda podem ser obtidos, que inspira o trabalho, o investimento e a tecnologia necessários à 
superação dos inúmeros desafios à frente. 
 
4 - As histórias por trás dos números. 
 
Em dados colhidos no Painel Bussiness Intelligence (BI)5 da PGE/BA o montante do 
estoque de precatórios pendentes de pagamento inscritos até 2020 era de R$4.897.427.870,58 
(quatro bilhões, oitocentos e noventa e sete milhões, quatrocentos e vinte e sete mil, oitocentos 
e setenta reais e cinquenta e oito centavos). 
Como será demonstrado a seguir o pagamento anual do precatórios está ainda longe 
de zerar o estoque, mas seu estudo se revela um instrumento importante para a compreensão do 
fenômeno da litigiosidade contra o Poder Público, sendo uma ferramenta útil para o seu 
enfrentamento. 
Apenas para ilustrar tal importância, constatou-se que, entre 2017 a 2020, o 
crescimento de gastos no orçamento com a saúde cresceu 1,07%, já o crescimento com o 
pagamento de precatório cresceu 110,18%. Conforme Gráfico 2 elaborada pela Coordenação 
de Gestão Estratégica da PGE/BA em 29/11/2021. 
 
 
5 Sistema de geração de relatórios dinâmicos multidimensionais.. 
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Gráfico 2 - Crescimento percentural por área de ano 
 
Fonte: Comitê Gestor Pagou Por quê da PGE/BA em 29/11/2021. 
 
Ingressando no objeto do estudo, verificou-se que no período de 2018 a 2020 foram 
pagos 6.332 precatórios no Estado da Bahia. Desses, 4.542 foram analisados nos Relatórios 
Pagou Por Quê, sendo que 1.790, por terem sido pagos parcialmente, em razão da preferência 
constitucional prevista no art. 100, §2º da Constituição Federal, não foram objeto de estudo, 
mas passarão a integrá-lo no momento da sua quitação. 
Os dados aqui analisados foram todos extraídos do Relatório Pagou Por Quê 2018 
PGE/BA 29/07/2020 (Arquivos Internos), Relatório: Pagou Por Quê 2019 PGE/BA 17/11/2021 
(Arquivos Internos) e do Relatório: Pagou Por Quê 2020 PGE/BA 14/12/2021 (Arquivos 
Internos). 
Os precatórios adimplidos no referido período representaram R$ 1.130.274.162,82 
(um bilhão, cento e trinta milhões, duzentos e setenta e quatro mil, cento e sessenta e dois reais 
e oitenta e dois centavos). Já os 4.542 precatórios analisados totalizaram R$ 979.900.034,19 
(novecentos e setenta e nove milhões, novecentos mil, trinta e quatro reais e dezenove 
centavos). 
Vejam a sistematização gráfica desses números, conforme imagem elaborada pela 
Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
Gráfico 4 – Quantidade de precatórios por ano 
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Fonte: Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
 
Nos precatórios analisados, de acordo com a classificação realizada pelo Conselho 
Nacional de Justiça, as matérias afetas ao Direito Administrativo representaram 84,11% e as 
afetas ao Direito Previdenciário representaram 14,13%. 
 
Gráfico 5 – Precatórios na classificação do CNJ 
 
 
 
Fonte: Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
 
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Na categoria Direito Administrativo, os temas afetos aos servidores públicos 
representaram 49,87% e os afetos a contratos administrativos representaram 34,51%. 
 
Gráfico 6 – Precatórios na categoria Direito Administrativo 
 
 
Fonte: Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
 
Diante de tais dados, buscou-se investigar as histórias por trás desses números, a fim 
de extrair lições voltadas à prevenção do litígio, à redução dos gastos públicos e o 
aperfeiçoamento da atuação da Procuradoria Geral do Estado da Bahia. 
Os três temas que geraram maior dano ao erário, no período mencionado, foram 
classificados com as seguintes nomenclaturas: 
1º) GF – Teto de Gratificação de Produtividade – Inconstitucionalidade Dec. 3.979/95; 
2º) Ressarcimento perdas e danos – Licit/Contrato; 
3º) GF - PDF – Inativo ou pensionista. 
Vejam a sistematização gráfica desses números, conforme imagem elaborada pela 
Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
 
Gráfico 7 – Assuntos de maior impacto de 2018 a 2020 
 
16 
 
 
Fonte: Comitê Gestor Pagou Por Quê da PGE/BA, em 06/06/2022. 
 
Em primeiro lugar, com 34,83% dos gastos, figurou o assunto GF – Teto de 
Gratificação de Produtividade – Inconstitucionalidade Dec. 3.979/95 que foi o campeão em 
2018 e em 2019, e vice-campeão em 2020. A soma dos valores pagos nos três anos alcançou o 
montante de R$ 341.296.256,97 (trezentos e quarenta e um milhões, duzentos e noventa e seis 
mil, duzentos e cinquenta e seis reais e noventa e sete centavos) e representou 1.753 precatórios 
quitados. 
Conforme dados extraídos do Relatório Pagou Por Quê 2018 PGE/BA 29/07/2020 
(Arquivos Internos), a controvérsia repousou na constitucionalidade e legalidade do art. 1º do 
Decreto nº 3.979, de 30 de janeiro de 1995, que alterou a redação do art. 5º do Decreto nº 66, 
de 17 de maio de 1991, do Estado da Bahia, pelo qual foi rebaixado o limite máximo da 
remuneração de servidores públicos ocupantes do Grupo Ocupacional Fisco da Secretaria da 
Fazenda, repercutindo na redução da gratificação de produção percebidas pelos referidos 
servidores. O entendimento prevalecente foi sedimentado no julgamento do RE/BA 241.2926 e 
teve a seguinte ementa: 
ADMINISTRATIVO. ESTADO DA BAHIA. SERVIDORES DO GRUPO 
OPERACIONAL "FISCO". ACÓRDÃO QUE CONCLUIU PELA 
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DO DECRETO Nº 3.979/95, PELO 
QUAL FOI REBAIXADO O LIMITE MÁXIMO DE SUA REMUNERAÇÃO. 
ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 37, XI, XIII E XV. 
Havendo os limites da remuneração dos recorridos sido legitimamente estabelecidos 
por lei (art. 5º da Lei nº 4.964/89), é fora de dúvida que não poderiam eles ter sido 
alterados por meio de decreto. 
 Oreferido art. 5º da Lei nº 4.964/89, entretanto, ao fixar tais limites, atrelou-os à 
remuneração de Secretários de Estado, ofendendo, por esse modo, o inc. XIII do art. 
37 da Constituição. Interpretação que se impõe, no sentido de que o dispositivo sob 
enfoque, ao fixar o valor máximo da gratificação de produção como sendo a diferença 
entre a remuneração de Secretário de Estado e o vencimento inicial de Auditor Fiscal, 
fê-lo de maneira referida a maio de 1989, valor esse somente alterado, a partir de 
 
6 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 241.292, Rel. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno. 
Disponível em: Informativo STF :: STF - Supremo Tribunal Federal. Acesso em: 02 jun. 2022. 
https://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo239.htm
17 
 
então, e suscetível de novas alterações, doravante, por supervenientes leis de revisão 
geral dos vencimentos dos servidores civis do Estado. 
Recurso conhecido, em parte, e nela provido, com declaração de inconstitucionalidade 
do Decreto nº 3.979/95. 
No corpo do voto, colhem-se os seguintes fundamentos: 
A lide, portanto, gira em torno da questão de saber se o limite de uma gratificação 
funcional, ou, mais precisamente, se a própria gratificação já que os recorrentes 
recebem o limite máximo pode ter, ou não, o seu valor reduzido por meio de decreto. 
A resposta, obviamente, é negativa. Trata-se de matéria implicitamente à lei pela Carta 
Magna. Acresce que, no caso, os limites da remuneração dos recorrentes (gratificação 
mais vencimento) foram estabelecidos por lei (art. 5º, da Lei n.º 4.964/89), que, aliás, 
reproduz a Constituição Federal, e que o decreto não poderia alterar. Uma coisa, 
entretanto, é fixar limite de remuneração. Coisa diversa é fixar os limites de uma 
gratificação. A Lei 4.964/89 e o Decreto n.º 66/91 que, no ponto a regulamentou-, ao 
apontarem o teto constitucional como limite permanente da remuneração dos 
recorridos, na verdade, atrelaram a dita remuneração à do Secretário de Estado. 
Releia-se o texto do art. 5º do Decreto n.º 66/91: “Art. 5.º - O limite máximo mensal 
da Gratificação de Produção atribuída aos servidores do grupo Ocupacional Fisco será 
a diferença entre o valor total da remuneração prevista, constitucionalmente, como 
parâmetro na área do Poder Executivo Estadual e o valor da parte fixa do vencimento 
inicial do respectivo cargo...” Do mesmo modo operou o Decreto n.º 3.979/95, ao 
estabelecer a diferença entre determinado percentual da remuneração de Secretário de 
Estado e o vencimento do servidor como parâmetro da Gratificação de Produção. 
Considerando ser esse atrelamento incompatível com o inc. XIII do art. 37 da 
Constituição, a solução que se impõe é afastar-se o efeito vinculante da norma do art. 
5.º da Lei nº 4.964/89, dando-lhe interpretação segundo o qual, ao fixar ela o valor 
máximo da gratificação sob enfoque como sendo a diferença entre a remuneração do 
Secretário de Estado e o vencimento inicial de Auditor Fiscal, fê-lo de maneira 
referida a maio de 1989, valor esse somente alterado, a partir de então, e suscetível de 
novas alterações, doravante, por efeito de supervenientes leis de revisão geral dos 
vencimentos dos servidores civis do Estado. O acórdão recorrido, havendo dissentido 
desse entendimento, não pode subsistir. Eu voto, pois, conhece, em parte, do recurso 
e nela lhe dá provimento parcial, para deferir, apenas em parte, o mandado de 
segurança, na forma acima explicitada. Ao mesmo tempo declara inconstitucional o 
Decreto n.º 3.979/95, do Estado da Bahia. 
Os julgadores sedimentaram o entendimento de que a lei não poderia ser modificada 
por decreto e que a delegação para fixar os critérios para a concessão da gratificação nos limites 
fixados teria extensão normativa delimitada. 
O tempo médio para ocorrer o trânsito em julgado dessas demandas, cujos precatórios 
foram pagos em 2018, foi de 10 anos (1995/2005), além de aproximadamente mais 13 anos 
para o pagamento dos precatórios. Ou seja, cerca de 23 anos se passaram entre a data do 
ajuizamento das demandas e o efetivo pagamento dos precatórios7. 
Registre-se, ainda, que, após pesquisas nos sistemas informatizados da PGE/BA não 
se identificou opinativo emitido pela Procuradoria Geral do Estado acerca da minuta do Decreto 
Estadual nº 3.979, de 30 de janeiro de 1995, objeto da controvérsia jurídica. Em conversas com 
 
7 Relatório: Pagou Por Quê 2018 PGE/BA 29/07/2020 (Arquivos Internos) 
18 
 
Procuradores da Consultoria foi esclarecido que nem todos as minutas de projeto de lei e 
decretos eram encaminhadas formalmente para emissão de pareceres jurídicos. 
Diante disso, foi possível enumerar os seguintes aprendizados: a) necessidade de oitiva 
formal à Procuradoria Geral do Estado acerca da produção dos atos normativos estaduais; b) 
necessidade de edição de lei, e não de decreto, para tratar de limites de remuneração de servidor 
público. 
Ademais, foram traçadas recomendações no seguinte sentido: a) elaboração de Parecer 
Normativo pelo Procurador Geral do Estado (art. 3º, II, do Decreto nº 11.738, de 30 de setembro 
de 20098), com escopo de orientar o encaminhamento prévio de minutas de atos normativos do 
Poder Executivo à PGE/BA; b) instauração de sindicância pela Corregedoria da Secretaria de 
Administração do Estado da Bahia, para apuração de eventual conduta improba, tipificada na 
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. 
Em segundo lugar, com 29,03% dos gastos figurou o assunto Ressarcimento perdas e 
danos – Licit/Contrato que, no ano de 2018, em termos de custos, ocupou a décima quinta 
colocação. Todavia, em 2019, passou para a segunda colocação, e, no ano seguinte, ocupou a 
primeira colocação, correspondendo a 14 precatórios no valor total de R$ 284.422.171,31 
(duzentos e oitenta e quatro milhões, quatrocentos e vinte e dois mil, cento e setenta e um reais 
e trinta e um centavos). 
Conforme dados do Relatório Pagou Por Quê 2019 PGE/BA 17/11/2021 (Arquivos 
Internos), a discussão recaiu sobre o inadimplemento de contratos administrativos de 
empreitada firmado entre particulares e o Departamento de Infraestrutura de Transportes da 
Bahia - DERBA, autarquia vinculada à Secretaria de Infraestrutura, criada pelo Decreto-Lei nº 
816, de 12 de junho de 1946, representada por corpo jurídico próprio. Em um dos processos, o 
julgador de piso prolatou a seguinte sentença, confirmada pelas Instâncias Superiores: 
Atenta aos termos da inicial e a contestação à ela apresentada, noto que não houve 
divergências quanto à contratação, realização, entrega e efetivo recebimento da obra. 
E não poderia haver, uma vez que contra fatos não há argumentos. E os fatos, nos 
autos se encontram sobejamente provados por documentos. De igual modo, não houve 
controvérsias contra o preço, residindo a insatisfação do Acionado, somente quanto à 
fórmula utilizada para os cálculos do débito, que, no seu entendimento deveria ser 
considerado o expurgo inflacionário, tal como ditado pelas Medidas Provisórias do 
ano de 1994. 
Conforme já me posicionei em decisões outras, de questões da mesma natureza, tem-
se a considerar que todo procedimento do contrato, no exíguo tempo de vida, teve 
início e fim, bem antes da implantação das mencionadas Medidas Provisórias 
Governamental, não cabendo, portanto, no caso concreto, pretender-se o expurgo da 
 
8 Art. 3º - Os pareceres emitidos pela Procuradoria Geral do Estado e aprovados pelo Governador do Estado, com 
efeito normativo, assim como as súmulas administrativas por ela editadas, serão publicados e de cumprimento 
obrigatório por todos os órgãos e entidades da Administração Pública estadual. 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/23481533/artigo-3-do-decreto-n-11738-de-30-de-setembro-de-2009-da-bahia19 
 
expectativa inflacionária, que, como bem ressaltou a Suplicante, só teria aplicação 
sobre contratos ainda em curso, por época da edição das Medidas.9 
Desses 14 precatórios, 7 foram pagos em 2019 no total de R$ 75.246.067,14 (setenta 
e cinco milhões, duzentos e quarenta e seis mil, sessenta e sete reais e quatorze centavos). Se o 
pedido tivesse sido reconhecido, à época, conforme petição inicial, o Estado teria pago 
R$26.855.321,36 (vinte e seis milhões, oitocentos e cinquenta e cinco mil, trezentos e vinte e 
um reais e trinta e seis centavos) em valores atuais. Assim, haveria uma economia de 
R$48.390.745,78 (quarenta e oito milhões, trezentos e noventa mil, setecentos e quarenta e 
cinco reais e setenta e oito centavos). Logo, o custo pelo litígio majorou o débito do Estado em 
64,31%10. 
O tempo médio de tramitação dessas demandas até o trânsito em julgado foi de 10 anos 
e o tempo médio de tramitação entre o protocolo do precatório e o respectivo pagamento foi de 
15 anos. 
No mais, registre-se que o Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia foi 
extinto pela Lei estadual nº 13.204, de 11 de dezembro de 2014. 
A respeito do aprendizado extraído do litígio, pode-se enumerar: a) necessidade de 
cumprimento das obrigações contratuais assumidas e reconhecidas pelo ente público; b) 
necessidade de realização de transações judiciais ou reconhecimento do pedido em processos 
judiciais em que inexistir justificativa para o inadimplemento contratual por parte do Estado.11 
Isso posto, a recomendação foi no sentido de constituir grupo de trabalho no âmbito 
da Procuradoria Geral do Estado da Bahia para promover a implantação das Câmaras de 
Resolução de Conflitos e para estudar a viabilidade da majoração da alçada para fins de 
transação judicial pela Procuradoria Geral do Estado, atualmente limitada a R$ 50.000,00 
(cinquenta mil reais), conforme dispõe o art. 1º do Decreto nº 8.016, de 16 de agosto de 2001. 
Por fim, no terceiro lugar, com 5,71% dos gastos, figurou o assunto “GF - PDF – 
Inativo ou pensionista” que, em termos de custo, ocupou a segunda posição em 2018, a quarta 
em 2019 e a terceira em 2020, além de representar 425 precatórios, alcançando a quantia de R$ 
68.823.620,36 (sessenta e oito milhões, oitocentos e vinte e três mil, seiscentos e vinte reais e 
trinta e seis centavos). 
Conforme dados extraídos do Relatório: Pagou Por Quê 2020 PGE/BA 14/12/2021 
(Arquivos Internos) a discussão, veiculada em sede de mandado de segurança coletivo nº 
 
9 Processo nº 140944.297.229, Juiz de Direito Aidê Ouais, 8ª vara da Fazenda Pública da Capital. Retirado dos 
arquivos do sistema informatizado da Procuradoria Geral do Estado da Bahia (PGE.Net). 
10 Relatório: Pagou Por Quê 2019 PGE/BA 17/11/2021 (Arquivos Internos) 
11 Ibdem 
20 
 
0001093.81.2003.8.05.0000, em trâmite originariamente perante o Tribunal de Justiça da 
Bahia, impetrado pelo Sindicato dos Servidores da Fazenda do Estado da Bahia, residiu na 
possibilidade ou não de extensão de gratificação denominada Prêmio por Desempenho 
Fazendário, criada pela Lei Estadual nº. 7.800, de 13 de fevereiro de 2001, regulamentada pelo 
Decreto Estadual nº. 7.907, de 13 de fevereiro de 2001, aos inativos e pensionistas 
representados pelo impetrante. 
Afastadas as alegações de decadência, ausência de prova pré-constituída e 
ilegitimidades ativa e passiva ad causam, o entendimento meritório unânime foi no sentido de 
que a Lei Estadual nº. 7.800, de 13 de fevereiro de 2001, regulamentada pelo Decreto Estadual 
nº. 7.907, de 13 de fevereiro de 2001, ao excluir os aposentados e pensionistas do Prêmio de 
Desempenho Fazendário, violou o art. 40, §8º, da Constituição Federal. Assim, determinou-se 
a extensão do referido Prêmio aos inativos e pensionistas, com efeitos financeiros desde a data 
da impetração. Veja trecho do acórdão que apreciou o mencionado mandado de segurança 
coletivo: 
É indisfarçável o caráter geral da vantagem em questão. A uma, porque está claro que 
o benefício tem como base o desempenho efetivo do servidor, de modo que os 
resultados alcançados pelo mesmo representam sua obrigação funcional. A duas, 
porque foi indistintamente deferida a todos os auditores da ativa, conforme se 
depreende da análise acurada dos documentos acostados à inicial. 
Efetivamente, não se concebe auditor fiscal do Estado que não tenha como função 
precípua a de arrecadar ICMS, vez que esta função é inerente ao próprio cargo. 
Visível, assim, tratar-se de aumento salarial indireto, que deve ser incorporado aos 
proventos dos inativos e pensionistas sob pena de ofensa ao dispositivo constitucional 
já referido.12 
O acórdão do Tribunal Pleno, transitado em julgado em outubro de 2009, após o 
insucesso do Estado da Bahia nos Tribunais superiores, apenas foi cumprido em janeiro de 
2012. 
O tempo médio para ocorrer o trânsito em julgado foi de cerca de 6 (seis) anos 
(2003/2006), além de aproximadamente mais 14 (quatorze) anos para o pagamento dos 
precatórios. Ou seja, 20 (vinte) anos se passaram entre a data do ajuizamento das demandas e o 
efetivo pagamento dos precatórios13. 
Destaca-se que, mais uma vez, não se identificou opinativo emitido pela Procuradoria 
Geral do Estado acerca da minuta do projeto da Lei Estadual nº. 7.800, de 13 de fevereiro de 
 
12 BAHIA. Tribunal de Justiça. Mandado de Segurança Coletivo nº 0001093-81.2003.8.05.0000, Rel. Paulo 
Furtado, Tribunal Pleno 
13 Relatório: Pagou Por Quê 2020 PGE/BA 14/12/2021 (Arquivos Internos) 
21 
 
2001, nem da minuta do Decreto n.º 7.907, de 13 de fevereiro de 2001, após pesquisas nos 
sistemas informatizados de acompanhamento processual. 
Em 2010, no entanto, a Procuradoria do Estado da Bahia emitiu parecer no sentido de 
incluir o Prêmio de Desempenho Fazendário na base de cálculo da contribuição previdenciária, 
além de opinar pela cobrança retroativa das referidas contribuições, bem como a incidência do 
imposto de renda, inclusive em relação aos valores pretéritos. 
Em seguida, foi publicada a Lei nº 12.930, de 02 de janeiro de 2014, que alterou a Lei 
nº 7.800, de 13 de fevereiro de 2001, para prever a natureza remuneratória do Prêmio de 
Desempenho Fazendário, e a incorporação aos proventos de aposentadoria, quando o servidor 
o tiver recebido durante cinco anos ininterruptos ou dez anos interpolados, observado o 
recolhimento da contribuição previdenciária. 
Diante do exposto, as lições extraídas podem ser assim resumidas: a) confirmação 
acerca da necessidade da oitiva formal da Procuradoria Geral do Estado acerca da produção dos 
atos normativos estaduais; b) necessidade de edição de lei estadual para regulação da produção 
de atos normativos de iniciativa do Poder Executivo estadual, à exemplo da Lei Complementar 
nº. 95, de 26 de fevereiro de 1998, considerando a necessidade de aperfeiçoamento dessa 
atividade. 
Sendo assim, recomendou-se: a) conscientização das autoridades públicas estaduais a 
respeito da necessidade de oitiva formal da Procuradoria Geral do Estado quando da elaboração 
de normativas, inclusive com divulgação dos dados do Relatório anual Pagou Por Quê; b) 
elaboração e proposição de minuta de projeto de lei disciplinando a produção normativa 
estadual, conforme dispõe o art. 2º, II e VI, da Lei Complementar nº. 34, de 06 de fevereiro de 
2009; c) conscientização das autoridades competentes a respeito da necessidade de revisão da 
política remuneratória que prestigia a criação de gratificações, em vez de aumento 
remuneratório, sobretudo quando concedidas as referidas gratificações sem a observância dos 
requisitos legais e apenas aos ativos e; d) participação da assessoria jurídica da PGE em todas 
as fases da política remuneratória, desde a elaboração, normatização, execução e avaliação. 
A identificação dos litígiosque mais impactaram o pagamento dos precatórios nos 
anos de 2018 a 2020, em síntese, apontou para a importância de fortalecer as funções de 
assessoramento jurídico na elaboração dos atos normativos pelo Poder Executivo, como forma 
de prevenir litígios futuros acerca da sua legalidade e constitucionalidade. 
22 
 
Os dados encontrados dialogam com os divulgados pelo 14º Anuário da Justiça 
Brasil14, de que em cada dez leis julgadas pelo STF em 2019, sete foram consideradas 
inconstitucionais, total ou parcialmente, o que confirma a necessidade de investir no 
assessoramento jurídico realizado pela advocacia pública, especialmente o que cuida da análise 
de minutas de projeto de lei e decretos. 
É recomendável que os advogados públicos se especializem em temas afetos à 
melhoria da qualidade da regulação de forma geral, o que envolve análise de conformidade com 
o sistema jurídico e não apenas com a Constituição Federal de 1988, o que indica a utilidade de 
oferecimento de capacitações em Legística e em políticas públicas. 
Tal análise poderá ajudar a garantir maior harmonia entre as normas do ordenamento 
jurídico, equacionando a famigerada inflação legislativa, fruto da ilusão de que tudo pode e 
deve ser resolvido pela lei, além de atacar a corrupção sindrômica, que tem nas regras 
disfuncionais o seu estímulo mais potente. 
A correção de equívocos internos e o oferecimento de meios alternativos de solução 
de conflitos também constaram como recomendações nos estudos sobre precatórios feitos por 
Cid (2015) e Romano Júnior (2019). 
Também aqui restou evidenciada a importância da sistematização de estratégias 
alternativas de solução de conflitos, à exemplo do que vem ocorrendo em outros estados, como 
forma de garantir não apenas enorme economia ao erário, como acima demonstrado, mas 
também tempo para que os Procuradores possam cuidar da assessoria jurídica voltada a uma 
melhor efetividade para as políticas públicas, o que deve ser prioritário em países com graves 
problemas sociais, como é o caso do Brasil. 
O Estado Digital precisa estar a serviço da efetivação dos direitos fundamentais, 
usando a tecnologia como ferramenta eficiente para a realização dos fins do Estado 
Democrático de Direito. 
Nesse aspecto, a atuação Advocacia Pública poderá ser uma lanterna para iluminar o 
caminho, garantindo mais justiça e segurança jurídica. 
 
4 Um olhar para o futuro. 
 
 
14 Disponível em https://valor.globo.com/politica/noticia/2020/08/12/sete-em-cada-10-leis-julgadas-pelo-stf-em-
2019-foram-consideradas-inconstitucionais.ghtml. Acesso em 06/06/22. 
 
23 
 
A caminhada até aqui trouxe muito aprendizado, não apenas sobre o custo do litígio e 
das medidas para a sua prevenção, mas também sobre como aprimorar a gestão de 
conhecimento sobre esse tema, dada a sua importância para todos os órgãos que compõem a 
advocacia pública, seja federal, estadual ou municipal. 
Dado o crescimento da judicialização e do gasto público com precatórios, se mostra 
estratégico que a gestão de conhecimento dos dados extraídos dos precatórios seja realizada 
pela advocacia pública. E alguns aspectos animam essa conclusão. 
Um deles é o fato do seu corpo funcional ser o que mais sofre com o impacto desse 
fenômeno, considerando o excesso desproporcional de trabalho decorrente do crescimento da 
judicialização e os prejuízos à saúde dos profissionais envolvidos. Portanto, não falta ânimo à 
categoria para atacar a raiz do problema. 
Conforme apurado junto a Procuradoria Geral do Estado da Bahia dos 251 
Procuradores na ativa, 168 estão afetos ao contencioso, considerando as diversas matérias, 
capital e interior, o que representa 67% do seu quadro, o que demonstra como a fenômeno tem 
impactado na organização do trabalho. 
 Outro aspecto é a expertise técnica da matéria e o conhecimento acumulado e 
adquirido ao longo do tempo por servidores concursados e estáveis, o que muito pode ajudar 
no diagnóstico dos problemas e na prescrição do seu tratamento preventivo. 
Cumpre esclarecer que não se ignora a complexidade do tema, nem se pretende reduzir 
a interpretação do direito aos seus reflexos econômicos, mas considera-se que o instrumental 
econômico pode estar ao lado da boa aplicação do direito, como defende Andrade (2020). 
 Será que o cemitério das lides, escondido nos precatórios, não deveria ser incorporado, 
também pelos juristas, como objeto de estudo e pesquisa, para aprofundamento do 
conhecimento do problema, em conjunto, com outros esforços? 
Mas para que isso possa ser feito de forma sistêmica e não pontual, se faz necessário 
a cooperação dos Poderes Executivo e Judiciário nas diversas esferas, com vistas ao 
desenvolvimento de uma nova rotina de atividades nas repartições, que englobe a identificação 
dos dados necessários, sua estruturação e compartilhamento de forma a possibilitar o estudo 
sobre o custo do litígio e das medidas para a sua prevenção. 
Compete ao Conselho Nacional de Justiça o controle da atuação administrativa e 
financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-
lhe, conforme previsto no art. 103-B, § 4º da Constituição Federal, zelar pela observância dos 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos no art. 
24 
 
37 da Constituição Federal, e pela autonomia do Poder Judiciário, podendo expedir atos 
regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências. 
Entre suas competência está a regulamentação da gestão dos precatórios e respectivos 
procedimentos operacionais no âmbito do Poder Judiciário, objeto da Resolução no 303, de 18 
de Dezembro de 2019, sendo também por ele instituída a Estratégia Nacional de Tecnologia da 
Informação e Comunicação do Poder Judiciário (ENTIC-JUD) para o sexênio 2021-2026, tendo 
como um dos objetivos a promoção da Transformação Digital e o Reconhecimento e 
Desenvolvimento da Competências dos Colaboradores, objeto da Resolução, nº 370, de 28 de 
janeiro de 2021. 
Vale citar que foi prevista a elaboração do Plano de Transformação Digital que deverá 
prever, entre outras ações, a transformação digital de serviços, a integração de canais digitais e 
a interoperabilidade de sistemas (art. 15, §1º, I, II e III da Resolução nº 370, de 28 de janeiro 
de 2021). 
A interoperabilidade é a capacidade de diversos sistemas e organizações trabalharem 
em conjunto, de modo a garantir que pessoas, organizações e sistemas computacionais 
interajam para trocar informações de maneira eficaz e eficiente. 
Conforme pontuado por Nóbrega e Souto (2021), o Conselho Nacional de Justiça – 
CNJ tem sido protagonista na construção do diálogo inter e intrainstitucional, como é exemplo 
o Acordo de Cooperação celebrado com o Ministério da Cidadania, para facilitar os trâmites e 
o intercâmbio de informações necessários à análise dos requerimentos para recebimento do 
benefício assistencial de caráter alimentar implantado em período de contingência social. 
Dessa forma, considerando a competência do Conselho Nacional de Justiça na gestão 
dos precatórios e na transformação digital do Poder Judiciário, o que inclui a interoperabilidade 
de sistemas, além de zelar pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência previstos no art. 37 da Constituição Federal, razoável supor o seu 
interesse em cooperar com a advocacia pública de todas as esferas para facilitar a extração dos 
dados de precatórios necessários para a realização dos estudos aqui defendidos. 
Com efeito, no percurso desse Projeto verificou-se que o processo de obtenção e 
extração de dados tende a ser um dos primeiros obstáculos, posto que não se encontram 
estruturados, nem nas Procuradorias, nem nos Tribunais, estando em diversas fontes e formatos. 
Dados não estruturados são dados que não podemser organizados em tabelas, não 
possuem um padrão pré-estabelecido. No Estado da Bahia, eles estavam espalhados em fontes 
internas, como o Sistema de Automação Judicial da Procuradoria Geral do Estado da Bahia, 
25 
 
como em fontes externas, como o controle de pagamentos de precatórios da Secretária da 
Fazenda do Estado da Bahia e o banco de dados do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. 
Assim, propomos às entidades representativas da advocacia pública e às Procuradorias 
uma ação articulada para a defesa dessa agenda perante o CNJ, com vistas a sensibilização da 
importância da sua atuação para regulamentar a estruturação dos dados sobre precatórios 
existentes nos sistemas informatizados dos diversos Tribunais, estimulando o seu 
compartilhamento com os sistemas dos órgãos da advocacia pública, respeitados os limites 
impostos pela Lei Geral de Proteção de Dados. 
Para a realização desse compartilhamento de dados se mostra útil o estímulo a 
celebração de acordos de cooperação entre os órgãos para formalização das parcerias 
necessárias, como um dos primeiros passos para a interoperabilidade futura. 
Também cabe uma ação articulada das entidades representativas perante as 
Procuradorias e Advocacias Gerais das diversas esferas, para o desenvolvimento de ações 
internas voltadas para a identificação, estruturação e análise de dados sobre precatórios, além 
da necessária cooperação com a SEFAZ e o Poder Judiciário, considerando a experiência baiana 
aqui descrita. 
Acredita-se que a institucionalização da interoperabilidade dos dados de precatórios 
representará um marco para a prevenção do litígio no Brasil, pois permitirá o conhecimento de 
importantes aspectos até então desconhecidos, além de possuir forte apelo pedagógico junto aos 
gestores, que serão periodicamente alertados sobre o custo financeiro de algumas decisões 
administrativas do passado. 
A atuação sistêmica do Conselho Nacional de Justiça, além de permitir a disseminação 
do Projeto Pagou Por Quê em todo o país, também garantirá o seu fortalecimento e 
continuidade, tornando-o menos vulnerável às pressões políticas contrárias, haja vista o seu 
potencial para oferecer parâmetros republicanos para a gestão pública. 
Vale à pena pontuar que os dados do Projeto Pagou Por quê reforçam as 
recomendações já contidas nos estudos realizados por Cid (2015) e Romano Júnior (2019) para 
a realização de compartilhamento de informações e a realização de ações conjuntas entre os 
poderes Executivo e Judiciário em matéria de precatórios. 
Em uma época de crescimento da litigiosidade em paralelo à crescente demanda por 
políticas públicas mais eficientes, se faz indispensável realizar uma autópsia no precatório, de 
forma a elucidar quais são as lides que têm gerado mais custos para a administração pública e 
gerar uma curva de aprendizado acerca dos seus reais impactos, de forma a retroalimentar a 
construção de políticas públicas mais eficientes. 
26 
 
Trata-se de um conhecimento estratégico para as PGE’s, PGM’s e AGU, que poderão 
ser os órgãos centrais para o levantamento de dados, pesquisa e divulgação desses estudos, que 
muito poderá auxiliar os gestores na tomada de decisão, a partir do custo das decisões judiciais 
e de suas diversas repercussões em cada política. 
Além de fortalecer a advocacia e a consultoria pública, tal iniciativa tenderá a auxiliar 
na redução da litigiosidade e no aperfeiçoamento da inteligência estratégica desses órgãos, junto 
aos demais Poderes constituídos, sendo esse o intuito que anima a apresentação da experiência 
de três anos de execução do Projeto Pagou Por Quê no Congresso Nacional de Procuradores. 
 
5 Conclusões propositivas. 
 
Diante do crescimento da judicialização e do gasto público com precatórios, 
apresentamos as seguintes proposições a serem assumidas pelas Procuradorias dos Estados e 
entidades representativas da advocacia pública, resumidas sobre a sigla P.A.C.T.O: 
1. P de prevenção. Adoção de estratégias para a prevenção do litígio, entre elas a 
gestão do conhecimento sobre o seu custo, à semelhança da experiência do Projeto 
Pagou Por Quê, se beneficiando da metodologia e lições aqui descritas; 
2. A de assessoramento. Fortalecimento das funções de assessoramento jurídico na 
elaboração dos atos normativos de iniciativa do Poder Executivo e no oferecimento 
de meios alternativos para a solução de conflitos, como forma de sua prevenção ou 
redução dos seus custos, conforme o balanço de três anos do Projeto Pagou Por quê 
demonstrou; 
3. C de cooperação. Cooperação de saberes e poderes. Saberes dos profissionais do 
jurídico, da gestão e da tecnologia para estudo do complexo fenômeno do 
crescimento da judicialização e de seus gastos. Defesa de agenda para a cooperação 
entre o Poder Executivo e Judiciário, através do CNJ, para compartilhamento dos 
dados sobre precatórios, integração de canais digitais e interoperabilidade de 
sistemas, respeitados os limites impostos pela Lei Geral de Proteção de Dados (art. 
15, §1º, I, II e III da Resolução nº 370, de 28 de janeiro de 2021); 
4. T de tecnologia. Uso de ferramentas tecnológicas para promoção da colheita, 
sistematização e divulgação de dados relativos ao custo do litígio; 
5. O de organização. Organização interna para a institucionalização de iniciativas 
semelhantes à do Projeto Pagou Por Quê. 
27 
 
Esperamos que a mensagem enviada através do P.A.C.T.O possa ser decodificada, 
permitindo que o conhecimento adquirido na autópsia realizada no litígio que já morreu, ajude 
a diminuir o custo do litígio que está apenas nascendo e, assim, garantir mais recursos para 
saúde, educação e cultura. 
É a Advocacia Pública construindo o Estado Digital para a efetivação dos direitos 
fundamentais. 
 
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