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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz”
ECO 5024 - Agricultura, Sociedade e Natureza
As Políticas Públicas como ferramenta para a adaptação da legislação
sanitária voltada para a regulamentação de pequenos produtores e produtores
artesanais de alimentos e sua inserção no mercado
Discente: Thayná Caroline Baldini Guedes
Piracicaba/SP
2023
SUMÁRIO
Introdução 3
O debate acerca da adaptação da legislação sanitária de alimentos para a produção
de pequeno porte e artesanal no Brasil 5
As políticas públicas de segurança alimentar e a necessidade de ampliação de suas
ações através da teoria das justificações 8
Conclusão 11
Referências Bibliográficas 12
Introdução
Os caminhos pelos quais a sociedade contemporânea foi se moldando
despertou a necessidade da construção de uma ferramenta para mitigação dos
impactos resultantes da configuração moderna, as políticas públicas. Com o avanço
do capitalismo, da mercadoria, da fragmentação a partir da divisão social do
trabalho e da industrialização, houve o agravamento de problemas de integração da
sociedade, levantando assim uma necessidade de ordenar os setores como uma
forma de coordenação, cabendo ao Estado o cumprimento deste papel. Dessa
forma, com a inter-relação entre diversos setores e, inclusive, entre objetivos
conflitantes, as políticas públicas emergem enquanto dispositivos na tentativa de
diminuir a incompatibilidade de atores divergentes, com o Estado enquanto
mediador (LIMA; SCHABBACH, 2020).
Com o tempo e com as necessidades sociais e econômicas cada vez mais
latentes, as políticas públicas acabam adquirindo um conceito muito mais amplo do
que somente um instrumento técnico, que propõe um diálogo entre dois fatores
analisados por Pierre Muller, em sua abordagem de análise de políticas públicas:
autorreferencialidade e auto reflexividade, ou seja, na relação entre como a
sociedade se enxerga e como ela age sobre si, na intenção de transformação dela
mesma. Ainda que, em sua origem, as políticas públicas possuíam como principal
meta sustentar o avanço da industrialização baseado na preservação da ordem
social e de classe, eventualmente incorporaram o desafio de regulação entre todas
as partes da sociedade, a fim de superar as desigualdades colocadas entre as
divisões que a compõem, mesmo frente às suas contradições (LIMA; SCHABBACH,
2020).
É importante aqui colocar que, sendo as políticas públicas um instrumento do
Estado, os períodos nos quais elas são construídas e elaboradas sofrem impactos
das dinâmicas e regimes predominantes, e são frutos de contradições expressas
pelas falhas estruturais, bem como são dependentes da liberdade de atuação dos
atores. Isso significa que elas não somente são colocadas a partir de mudanças de
ideais, mas sim frente a crises provenientes do próprio sistema, numa relação de
tentativa de ajustes entre a esfera global e setorial, que abrem possibilidade de
movimentação de atores que buscam a transformação dessas contradições, bem
como dependem de determinadas condições para serem aplicadas e gerenciadas.
Em outras palavras, são suscetíveis à governabilidade vigente e sua predisposição
à pressão dos setores interessados nas criações e aplicações das políticas públicas
(LIMA; SCHABBACH, 2020).
Ainda assim, mesmo com essas dificuldades mencionadas acima, a
importância dessas políticas é indiscutível. Trazendo este aspecto para a atualidade,
e utilizando como exemplo uma política pública aplicada no Brasil, temos o caso do
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), estabelecido pelo artigo 19 da Lei nº
10.696, de 2 de julho de 2003, para a realização de compras por vias institucionais
de alimentos produzidos pela agricultura familiar, visando diversificar saídas para a
comercialização desses produtos e colaborar com o desenvolvimento desse setor.
Essa iniciativa surgiu após uma série de acontecimentos marcantes tais como o
surgimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), da instauração do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), do Programa Fome Zero,
dentre outros elementos fundamentais que se colocaram enquanto referenciais para
este avanço no país (MARQUES, 2022).
Toda essa trajetória é marcada pelo avanço de debates acerca da
Segurança e Soberania Alimentar, que se constitui de inúmeras camadas que
envolvem a multifuncionalidade da agricultura, os circuitos curtos de
comercialização, e o desenvolvimento da sustentabilidade na agricultura,
proporcionando, através do PAA, a regulamentação para facilitar a compra desses
alimentos e direcioná-los a Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e
Banco de Alimentos. Dessa maneira, impacta na geração e garantia de renda das
famílias beneficiadas, na aplicação de técnicas mais ecológicas de produção de
alimentos a partir da necessidade de diversificação dos produtos incentivando a
agroecologia, bem como também na promoção de uma alimentação mais saudável,
não somente para as famílias que consomem sua própria produção, mas também
para aqueles que usufruem da mesma visto que os alimentos possuem tendência a
serem produzidos livres de venenos e contaminantes (MARQUES, 2022).
Inclusive, é interessante mencionar a variedade de alimentos que são
adquiridos no PAA tais como: alimentos in natura (frutas, hortaliças, legumes,
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Não se relacionada diretamente com o surgimento do MST, que se deu na déc de 1980, mas sim com pressões de movimentos sociais em defesa da agricultura familiar e SSAN
raízes, ovos, carnes, cereais e mel), alimentos da agroindústria familiar (queijos,
polpas, doces, farinhas, pães, bolos e conservas) e produtos da sociobiodiversidade
(açaí, castanha-do-brasil e azeite de babaçu) (SAMBUICHI, R. H. R.; SILVA, S. P.,
(2023).
Mas, um elemento que deve ser levado em consideração é de que o PAA é
voltado especificamente para a agricultura familiar e, consequentemente, muitos
pequenos produtores e produtores artesanais que não se encaixam na categoria
não podem se beneficiar por essa política pública. Há, no Brasil, um debate em
ascensão nos últimos anos no que se refere à adaptação da legislação sanitária de
produção de alimentos para que outros tipos de pequenos produtores possam ter a
oportunidade de se inserir no mercado, visto que a legislação de alimentos por si só
é majoritariamente voltada para a produção em larga escala e para a indústria, o
que marginaliza outras modalidades de pequenos produtores, que se mantêm na
informalidade por não conseguirem se adequar às normas (DA CRUZ, 2020).
O debate acerca da adaptação da legislação sanitária de alimentos para a
produção de pequeno porte e artesanal no Brasil
Há alguns anos, vem crescendo discussões sobre como a legislação
brasileira de produção de alimentos tem, em seu seio, a especificidade de ser mais
voltada para indústrias de grande porte e que, consequentemente, afeta diretamente
produções pequenas e artesanais. O que acontece é que, de forma geral, a lei
desconsidera que existem dinâmicas diferentes para cada tipo de produção, sendo
assim necessárias exigências diferentes para cada uma. Os parâmetros colocados,
que é importante mencionar aqui que são extremamente relevantes para a indústria
em larga escala, são os mesmos aplicados para produções mais caseiras, de
origem familiar, e que muitas vezes esses produtores não conseguem alcançar
estes parâmetros e, portanto, não regulamentam suas produções. Somente em
2013 foi estabelecida uma Resolução de Diretoria Colegiada (RDC) n°49/2013, que
finalmente reconhecia a necessidade de caracterização deste setor e que
minimamente alavancou algumas mudanças na direção do reconhecimento da
pequena produção de alimentos (CINTRÃO, 2017; DA CRUZ, 2020).
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Esses tb se encaixam na categoria de "agricultura familiar", o que os excluí não é a categoria,mas o rigor das normas sanitárias e a falta de acesso às PP.
Algo interessante a ser citado, é que esse processo de uma legislação
extremamente rigorosa foi intensificado especialmente nos anos 1990, com uma
reestruturação das cadeias agroindustriais graças à liberalização econômica e
comercial e à globalização, ou seja, existiram uma série de acontecimentos que
pressionaram as grandes cadeias produtivas a alcançarem um padrão mais elevado
nos quesitos de sofisticação e de alto uso de novas tecnologias, caminhando para
uma chamada “modernização conservadora”, cuja complexidade demandava mais
controle legislativo. Com isso, a legislação foi se adaptando a essa realidade das
multinacionais e da produção em larga escala extremamente tecnológica,
promovendo um processo mais exacerbado de concentração e de especialização, e
acarretando em um outro processo ainda maior de marginalização da produção
familiar de pequeno porte e artesanal. Além de que também houveram diversos
acontecimentos que evidenciaram a necessidade de maior rigor no quesito sanitário
da produção industrial e que repercutiram internacionalmente, como a gripe aviária
e a gripe suína (WILKINSON; MIOR, 2013; CINTRÃO, 2017).
Também é interessante colocar que existe uma importante diferença entre o
que é considerado informal e o que é considerado ilegal. O informal indica que os
produtos não são proibidos, mas sim, que não correspondem ao quadro legal
vigente de regulações, sendo, nesse caso, voltados à instalações ou normas
técnicas de produção. As normas colocadas, a propósito, são apontadas em alguns
casos como uma imposição de interesses e enquanto uma barreira travada
justamente para diminuir a competição e concentrar o mercado, pois como é difícil
estar de acordo com o que é exigido, somente aqueles que conseguem acabam
tendo amplo acesso ao mercado, assim como também conseguem influenciar nas
decisões legais que afetam a todos da categoria. Existe, portanto, uma forte
correlação entre produção de pequeno porte e o setor informal, principalmente no
quesito de falta de capital para adaptação de sua produção às exigências
estabelecidas (WILKINSON; MIOR, 2013).
Como foi mencionado na introdução, existem avanços significativos quando
se fala em agricultura familiar, ou seja, no estabelecimento de legislação para
agroindústrias familiares e também o surgimento de políticas públicas para a
inserção dessa modalidade de produção no mercado, principalmente institucional.
Porém, existe uma alta invisibilidade quando se trata de processamento em âmbito
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, padronização
doméstico, por exemplo, e também, existem poucos trabalhos voltados para essa
problemática, evidenciando essa invisibilidade. Mas, ainda assim, vale ressaltar que
isso não significa que esse tipo de produção não seja significativa, apesar de em
grandes números ser majoritariamente de origem informal (DA CRUZ, 2020).
Outro fator relevante a ser colocado é que a dinâmica de produção em
pequena escala e em circuitos curtos de comercialização se diferencia
significativamente da produção em larga escala, em diversos aspectos tais como o
tamanho da produção, a mão-de-obra, as técnicas de fabricação, e o próprio
conceito mais voltado ao artesanal. Muito dessa produção ocorre em ambiente
domiciliar, o que dificulta ainda mais a regulamentação, mas que constitui de uma
importante fonte de renda para inúmeras famílias. Além de que, a regulamentação e
regularização desse setor produtivo tem relação intrínseca com os objetivos de
segurança e soberania alimentar, no que diz respeito à, por exemplo, valorização da
cultura alimentar local e ao fortalecimento de técnicas mais sustentáveis e
rudimentares de produção, à facilitação do acesso a alimentos de qualidade para a
população através do fortalecimento de circuitos curtos de comercialização, que
baseiam a distribuição desses tipos de alimentos, ao incentivo a uma alimentação
mais saudável com menos uso de químicos na produção, e à geração de renda para
a população através da regulamentação dessas atividades (CINTRÃO, 2017).
Por fim, um aspecto importante também que fundamenta o debate é a
concepção, considerada errônea por diversos autores, de que as leis e exigências
aplicadas atualmente são estritamente de cunho científico, e que a base das
mesmas tem caráter neutro. No entanto, a concepção moderna de risco traz consigo
uma carga social, cultural e política desenvolvida através dos anos. Isso explica, por
exemplo, a tendência de achar que o que não é proveniente de uma produção
industrial apresenta altos riscos à saúde da população, por estar pré-estabelecido
que o padrão de higiene e inocuidade dos alimentos correto a ser seguido é o
mesmo das grandes indústrias, e que o que foge deste padrão automaticamente
não deve ser confiável. Aqui é interessante fazer um adendo de que muitas dessas
produções são tradicionais, feitas há muitos anos e com conhecimentos passados
de geração em geração. Mesmo que não haja uma base considerada científica, ou
mesmo o padrão tecnológico avançado, isso não significa que não exista todo um
procedimento de higienização e boas práticas de fabricação por parte dos
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tradicionais
produtores, os quais inclusive possuem maior controle sobre a produção,
justamente por toda sua cadeia ser realizada em um mesmo ambiente, com menos
atravessadores, e pelo próprio núcleo familiar. Não parece justo, dessa forma,
desqualificar uma produção simplesmente porque ela não atende a um padrão que
na realidade não corresponde com a sua dinâmica. Também, é importante
considerar a carga cultural e diversa que a produção de alimentos nesse âmbito
compõe, de forma que sua valorização traz consigo, intrinsecamente, o
reconhecimento de identidades territoriais e de conhecimentos tradicionais
(CINTRÃO, 2017; DA CRUZ, 2020).
As políticas públicas de segurança alimentar e a necessidade de ampliação de
suas ações através da teoria das justificações
A orientação produtivista na elaboração e implementação de políticas
públicas voltadas para a produção de alimentos, alavancada num período de
modernização da agricultura, tem sido bastante questionada nos últimos tempos,
visto que a justificativa de distribuição em grande quantidade e a preços acessíveis
(definição preliminar de segurança alimentar) tem apresentado um custo elevado no
que diz respeito aos aspectos ambientais e sociais. Dessa forma, existe todo um
processo de redefinição do que seria o termo de segurança alimentar e a inclusão
do termo soberania, se voltando ao questionamento frente aos problemas
acarretados pela produção em larga escala tanto no quesito de sanidade quanto de
qualidade alimentar, considerando os impactos negativos sobressalentes
(MARQUES, 2013).
Dessa forma, a elaboração, ampliação e aplicação de políticas públicas tem
se ancorado sobre outras justificações que não somente mercantil e industrial, mas
sim de natureza cívica e doméstica na perspectiva de um referencial voltado à
sustentabilidade e democratização da participação popular na tomada de decisões
voltadas para interesses gerais. Aqui, elementos como pleno emprego, geração de
renda, tradição, localidade, confiança e coletividade tomam a frente para a
concepção de alternativas que possam mitigar as profundas desigualdades
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Me parece que ficou um título ambíguo. A teoria das justificações serve de análise, mas não como meio para ampliar as ações das PP.
demarcadas pelo capitalismo e pela noção produtivista da distribuição de alimentos
para a população. Ainda assim, o aspecto mercantil permanece, pois a defesa de
agriculturas familiares e produções locais, por exemplo, colabora na construção de
normas que ajudam a manter a dinâmica e coesão de comunidades, através do
fortalecimento da economia local e de aspectos culturais das localidades em
particular (MARQUES, 2013).
É nessa perspectiva quefoi desenvolvida a Política Nacional de Segurança
Alimentar (PNSA) como um importante marco no avanço da mudança de concepção
sobre o conceito de segurança alimentar no Brasil. Essa proposta foi liderada em
oposição ao governo de Fernando Collor de Melo, pelo chamado governo paralelo,
enquanto estratégia, liderado por Luiz Inácio Lula da Silva. Com a deposição de
Collor e com a constituição do governo Itamar Franco, alavancou a implementação
de variadas iniciativas em prol da segurança alimentar, abarcado pelo Conselho
Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), instituído posteriormente ao PNSA.
Além de que, o CONSEA colaborou com a formação de comitês organizados da
Ação de Cidadania contra a Fome e a Miséria em favor da Vida e, depois,
realizando a primeira Conferência Nacional de Segurança Alimentar em 1994, ainda
nessa perspectiva de ressignificação, a partir da concepção cívica, do conceito de
soberania e segurança alimentar (MARQUES, 2013)
Houve, também, o importante papel da Via Campesina com o marco
importante de sua participação na Cúpula Mundial da Alimentação em Roma, em
1996, a partir de sua defesa a agriculturas locais baseada na priorização da
produção agrícola local, medidas de acesso a crédito e acesso fundiário a
agricultores, o favorecimento de uma produção camponesa ecológica e sustentável
e o direito à participação popular em âmbito legal. Foi a partir dessas mobilizações
que as ações públicas ganharam mais força e passaram a ter uma orientação muito
mais ampla do que somente o acesso à alimentação e a distribuição em larga
escala a priori estabelecido. E que o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) ou
mesmo o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) foram elaborados e
implementados sob o ponto de vista mais profundo e mais amplamente discutido
desde então (MARQUES, 2013).
Considerando o ponto de vista de Pierre Muller com base nos referenciais
mencionados acima e com toda a problemática apresentada, o qual explicita que as
políticas públicas são baseadas em uma representação da realidade que as
referenciam (MORUZZI, 2013), que a profundidade das necessidades identificadas
pela população vão se aflorando e tomando mais forma. É nesse contexto que neste
trabalho, se coloca o surgimento da adaptação das políticas públicas para tais
necessidades, a destacar a mudança na legislação para abranger de forma
considerável os pequenos produtores e produtores artesanais de alimentos. Pois, se
por um lado existem alguns avanços, por outro ainda há muitas transformações que
se colocam enquanto necessárias.
Aqui serão colocadas reflexões acerca de como as políticas públicas podem
contribuir para o processo de adaptação da legislação de alimentos, com base em
toda a argumentação já levantada. Utilizando o PAA enquanto exemplo, o qual
considera produtores da agricultura familiar e estabelece exigências mínimas que
devem ser contempladas para adentrar ao programa, é interessante colocar que tais
exigências podem ser aplicadas para abranger diversos outros tipos de produtores.
Inclusive, mesmo que sob uma perspectiva mais rural do programa, sua base pode
ser analisada para ser ampliada a nível urbano, estabelecendo parâmetros gerais e
ao mesmo tempo também reconhecendo a multiplicidade de configurações de
produção. Nesse aspecto, quando se fala em participação popular como citado
anteriormente, o uso de consultas públicas e o fortalecimento de espaços de
participação de pequenos produtores e produtores artesanais se faz necessário
para que haja uma elaboração conjunta e coletiva de alternativas que possam ter
impactos mais concretos. A propósito, com o reconhecimento da Agência Nacional
de Vigilância Sanitária (ANVISA) no que se refere a essa problemática, existe a
construção desses espaços participativos, ainda que limitados, para favorecer o
diálogo entre os agentes fiscalizadores e os produtores em questão (CINTRÃO,
2017).
O próprio papel das agências fiscalizadoras tem sido colocado a prova, visto
que o desenvolvimento de suas ações foi reforçado por um caráter punitivista e
policialesco, algo bastante criticado por diversos autores, e deixado de lado o
caráter orientador que deveria ser impulsionado com base no fortalecimento do
diálogo e na participação dos pequenos produtores na tomada de decisões. A RDC
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Me parece que isso não é um problema dentro do PAA, pelo contrário, ele é capaz de abranger a diversidade de agriculturas tanto rurais quanto urbanas, desde que organizadas em associações ou cooperativas.
nº49/2013 é um exemplo de abertura de espaço para esse tipo de trocas, visto que
para sua construção foram realizadas consultas públicas para garantir maior êxito
na abrangência de suas diretrizes, bem como para facilitar na categorização de
algumas modalidades de produção de pequeno porte no Brasil (CINTRÃO, 2017).
Fica claro que com um esforço coletivo entre agências fiscalizadoras, órgãos
estatais, movimentos sociais e outras organizações da sociedade civil, e a
participação direta de pequenos produtores e produtores artesanais nas tomadas de
decisão, apesar da complexidade, é possível que traga bons frutos para o
desenvolvimento da categoria. As políticas públicas, nesse âmbito, detêm o
potencial de cumprir seu papel de mediadoras e estabelecer cada vez mais
alternativas que contemplem as demandas do setor. Utilizando modelos de políticas
públicas já existentes e em vigor, como o caso do PAA citado acima, em parceria
com órgãos municipais e estaduais que, inclusive, alguns já apresentam normas
específicas para a fabricação e comercialização de alimentos artesanais, forma-se
uma rede de colaboração para facilitar mudanças nesse sentido de maneira mais
ampla. Aqui um adendo específico à uma legislação do Estado de Santa Catarina,
com a Lei Estadual nº10.610, de 1997, que abriu espaço para normas sanitárias
adequadas à elaboração e comercialização de produtos artesanais de origem
animal e vegetal (DA CRUZ, 2020).
Conclusão
A importância das políticas públicas e de seu papel para a sociedade é
evidente. Esse dispositivo carrega um enorme potencial para abranger as
demandas apresentadas pelo presente trabalho, contemplando cada vez mais as
necessidades levantadas pelo setor de produção de pequeno porte e artesanal de
alimentos. A valorização e regulamentação das atividades dessa categoria se faz
fundamental para que haja crescimento efetivo não somente dos empreendimentos,
mas também das economias locais e consequentemente da economia nacional.
Além disso, o movimento que está sendo realizado atualmente em direção aos
objetivos que envolvem a soberania e segurança alimentar demandam um olhar
mais cuidadoso para com os pequenos produtores e produtores artesanais, de
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aprimoramento de PP adequadas e condizentes à categoria (?).
forma a buscar maneiras, principalmente alicerçadas sobre as políticas públicas,
para mitigar os problemas estruturais nos quais se baseiam as desigualdades
enfrentadas pelo povo brasileiro. E, também, para colaborar na mudança de
paradigmas contemporâneos, em busca de melhorar as condições materiais através
de ações que interfiram diretamente nas raízes dos problemas atuais.
Referências Bibliográficas
CINTRÃO, Rosângela Pezza. Segurança alimentar, riscos, escalas de produção
- Desafios para a regulação sanitária. 2017. Disponível em:
https://visaemdebate.incqs.fiocruz.br/index.php/visaemdebate/article/view/971.
Acesso em: 04 jan. 2024.
DA CRUZ, Fabiana Thomé. Agricultura familiar, processamento de alimentos e
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artesanais. 2020. Disponível em:
https://www.scielo.br/j/resr/a/SgJJgFpm3hYySw4jfXYg9dH/?format=pdf&lang=pt.
Acesso em: 04 jan. 2024.
LIMA, Luciana Leite; SCHABBACH, Letícia Maria (org.). Políticas Públicas:
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MARQUES, Paulo Eduardo Moruzzi. Críticas e justificações em torno de
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Acesso em: 04 jan. 2024.
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Bom trabalho, bem articulado com os textos e discussões sobre PP abordados em aula, além da Teoria das Justificações, ainda que faltou a esta última uma melhor fundamentação e referências diretamente relacionadas. A análise realizada baseia-se nas políticas públicas alimentares brasileiras e pode ser fortalecida pelos debates e propostas atuais que emergiram da última conferência nacional de segurança e soberia alimentar e nutricional, realizada em dezembro2023, em Brasília.