03 - Órgãos Públicos

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Informações Importantes 
- Não tem personalidade jurídica (PRINCIPAL CARACTERÍSTICA)
- resultam da desconcentração administrativa
- Desconcentração pode ocorrer tanto pela ADM DIRETA quanto ADM INDIRETA 
- Há SUBORDINAÇÃO
- CRIADOS e EXTINTOS por meio de lei 
- Classificação quanto a Natureza jurídica:
- Teoria objetiva: órgão é conjunto de atribuições ou unidades funcionais da Administração Pública, não se confundindo com os agentes públicos;
Teoria do órgão(volitiva): a vontade emitida pelo agente público é a vontade do órgão público que é a vontade da pessoa jurídica a que pertence o órgão.
Classificação adotada quanto a posição hierárquica: Independentes, autônomos, superiores e subalternos
Teoria da aparência: Quando um agente de fato/agente putativo pratica um ato administrativo, o ato é válido perante o terceiro de boa fé
- Classificação quanto a posição hierárquica:
a) Órgãos independentes: representam os poderes estruturais do Estado (Poder Executivo, Legislativo e Judiciário), situados no topo da hierarquia na estrutura organizacional do Estado. Também incluem o Ministério Público e os Tribunais de Contas..
 Ex.: Casas Legislativas (Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmaras Municipais); Chefes do Poder Executivo; Tribunais Judiciários e Juízes Singulares; Ministério Público; e Tribunais de Contas;
b) Órgãos autônomos: Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, com alto grau de poder decisório. Desenvolvem as funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle. 
Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Advocacia-Geral da União etc.;
c) Órgãos superiores: estão subordinados a uma chefia, porém, possuem certo grau de competência de direção e controle (poder decisório). Não possuem autonomia administrativa nem financeira. 
Ex.: Gabinetes e coordenadorias;
d) Órgãos subalternos: não possuem qualquer poder decisório. São órgãos de mera execução de decisões superiores. Estão na base da hierarquia da organização administrativa. 
Ex.: Seções de expedientes, protocolo etc.
Órgãos Públicos
- são centros especializados de competência
- resultam da desconcentração administrativa
- Desconcentração pode ocorrer tanto pela ADM DIRETA quanto ADM INDIRETA 
- Não tem personalidade jurídica (PRINCIPAL CARACTERÍSTICA)
Ex.: a atuação do Ministério da saúde em âmbito federal será imputada à União.
Na celebração de contratos para aquisição de materiais para o referido ministério, o contratante é a União, e não o órgão ministerial.
* Mas lembrar que alguns podem ter personalidade judiciária
- É expressão do poder hierárquico
- Há SUBORDINAÇÃO
- CRIADOS e EXTINTOS por meio de lei 
* Mas lembrar que os órgãos do legislativo podem ser criados através de resolução
- Órgão em teoria não tem capacidade contratual, no caso do contrato de gestão este seria como um ato administrativo
- Teorias adotadas:
Teoria objetiva: órgão é conjunto de atribuições ou unidades funcionais da Administração Pública
Teoria do órgão(volitiva): a vontade emitida pelo agente público é a vontade do órgão público que é a vontade da pessoa jurídica a que pertence o órgão.
Classificação adotada quanto a posição hierárquica: Independentes, autônomos, superiores e subalternos
Teoria da aparência: Quando um agente de fato/agente putativo pratica um ato administrativo, o ato é válido perante o terceiro de boa fé
Defininção (lei lei 9.784/99)
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
Teorias sobre a Natureza Jurídica dos órgãos públicos
a) Subjetiva (“órgão físico” ou “órgão-indivíduo”): identifica os órgãos com os agentes públicos. Os órgãos seriam os próprios agentes públicos. Desaparecendo os agentes, o órgão seria extinto.;
b) Objetiva (MAIS ADEQUADA) (“órgão jurídico” ou “órgão-instituição”): órgãos seriam apenas um conjunto de atribuições ou unidades funcionais da Administração Pública, não se confundindo com os agentes públicos;
c) Eclética: órgãos seriam a soma dos elementos subjetivo e objetivo, isto é, conjunto de atribuições exercido pelos agentes públicos.
Teorias Acerca da Relação entre o Órgão e seus Agentes Públicos
a) Teoria do mandato:
- o agente público deve ser considerado como um mandatário do Estado
* ou seja, um representante cujos poderes foram conferidos por um instrumento de mandato.
Falhas: 
1) Estado, sendo uma pessoa jurídica abstrata, não dispõe de vontade própria para poder celebrar contrato
- instrumento de mandato depende de um ato de manifestação de vontade do outorgante
- Logo, não seria possível aos entes públicos conferirem mandato aos seus agentes.
2) No contrato de mandato, quando o mandatário exorbita os poderes a ele conferidos pelo contrato, o mandante fica dispensado de cumprir a obrigação. 
* Assim, se adotada esta teoria, o Estado não responderia perante terceiros quando o agente público agisse com excesso de poder.
b) Teoria da representação: (Cuidado pra não confundir a teoria do órgão com essa)
- o agente público age como representante do Estado, tal como os responsáveis por pessoas incapazes (incapacidade civil, como a do menor de idade).
Falhas:
1) equipara o Estado ao incapaz. 
- Além disso, por ser o Estado quem edita as leis, seria verificada a incoerência lógica de que o Estado confere representante a si mesmo.
2) em caso de extrapolação dos poderes pelo representante, o Estado estaria isento de responsabilidade, o que não se verifica no ordenamento jurídico brasileiro.
c) Teoria do órgão (imputação volitiva): ADOTADA NO BRASIL!
- criada na Alemanha por Otto Gierke é a adotada pelo Direito brasileiro
- a vontade emitida pelo agente público é a vontade do órgão público que é a vontade da pessoa jurídica a que pertence o órgão.
* Assim, quando o agente público emite uma manifestação de vontade, considera-se que foi a própria pessoa jurídica quem se manifestou. 
* os órgãos são partes integrantes do “corpo” estatal, atuando como se fossem verdadeiros braços do estado, dos quais não podem agir de forma dissociada. 
* Por este motivo é que se convencionou denominar tais centros especializados de competências de órgãos públicos.
- explica a responsabilidade civil do ente público por atos praticados por seus agentes. 
- A responsabilidade civil tem lugar ainda que o órgão atue por meio de um agente de fato, isto é, aquele que não possui um vínculo formal legítimo com o ente público (por vício ou irregularidade na investidura, funcionário suspenso, dentre outras situações), mas que aparentam serem agentes estatais. 
Teoria da aparência
Quando um agente de fato/agente putativo, isto é, aquele que não possui um vínculo formal legítimo com o ente público, mas que aparenta ser agente estatal, pratica um ato administrativo, o ato é válido perante o terceiro de boa fé
- Exs.: da ocorrência do agente de fato ou agente putativo:
1) falta de requisito legal para investidura, como certificado de sanidade vencido; 
2) inexistência de formação universitária para função que a exige
3) idade inferior ao mínimo legal; 
4) o servidor está suspenso do cargo
5) exerce funções depois de vencido o prazo de sua contratação
6) continua em exercício após a idade-limite para aposentadoria compulsória.
Classificações dos órgãos públicos
Enquadramento federativo: 
a) Órgãos federais: integrantes da Administração Pública Federal. Ex.: Presidência da República, Ministérios, Congresso Nacional etc.;
b)Órgãos estaduais: integrantes da Administração Pública Estadual. Ex.: Governo do Estado, Secretarias Estaduais, Assembleia Legislativa etc.;
c) Órgãos distritais: integrantes da Administração Pública do Distrito Federal. Ex.: Governo do Distrito Federal, Câmara Distrital etc.;
d) Órgãos municipais: integrantes da Administração Pública Municipal. Ex.: Prefeitura Municipal, Secretarias Municipais, Câmara Municipal etc.
Quanto à estrutura:
a) Órgãos simples ou unitários: são constituídos por um só centro de competências. São órgãos quenão possuem subdivisões com atribuições específicas em sua estrutura, ou seja, não subdivididos em outros órgãos, não interessando o número de agentes públicos que o integram;
b) Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da desconcentração administrativa. Trata-se de um órgão subdividido em diversos outros. É o que ocorre com os Ministérios e Secretarias. O Ministério da Fazenda, por exemplo, como órgão composto, é integrado por vários órgãos, tal como a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta, por sua vez, é integrada pelas superintendências regionais, que são integradas pelas delegacias e assim por diante, até chegar ao órgão que não será subdividido (este último será unitário).
Quanto à atuação funcional ou manifestação de vontade:
a) Órgãos singulares ou unipessoais: a atuação ou as decisões são de atribuição de um único agente. Não importa o número de agentes públicos que estejam vinculados ao órgão unipessoal, basta que apenas um agente público manifeste vontade em nome do órgão. Ex.: Presidência da República;
b) Órgãos coletivos ou pluripessoais: integrados por mais de um agente público que manifestam vontade em nome do órgão de forma coletiva. Ex.: CNJ, CNMP, Congresso Nacional, Tribunais etc.
Quanto às atividades preponderantes:
a) Órgãos ativos: são os órgãos executivos, responsáveis pela execução concreta das decisões e normas administrativas;
b) Órgãos consultivos: responsáveis pelo assessoramento dos demais órgãos públicos. Emitem uma opinião técnica ou jurídica sobre determinado assunto, todavia, não emitem decisões concretas;
c) Órgãos de controle: fiscalizam as atividades de outros órgãos.
Quanto à posição hierárquica (Hely Lopes Meirelles):
a) Órgãos independentes: são os órgãos previstos na Constituição Federal e que representam os poderes estruturais do Estado (Poder Executivo, Legislativo e Judiciário), situados no topo da hierarquia na estrutura organizacional do Estado. Também incluem o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Não estão subordinados a nenhum outro órgão, estando apenas sujeitos aos controles recíprocos com base na Lei Maior, por meio do sistema de freios e contrapesos. Ex.: Casas Legislativas (Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmaras Municipais); Chefes do Poder Executivo; Tribunais Judiciários e Juízes Singulares; Ministério Público; e Tribunais de Contas;
b) Órgãos autônomos: estão imediatamente abaixo dos órgãos independentes na pirâmide hierárquica da estrutura do Estado. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, com alto grau de poder decisório. Desenvolvem as funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle. Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Advocacia-Geral da União etc.;
c) Órgãos superiores: estão subordinados a uma chefia, porém, possuem certo grau de competência de direção e controle (poder decisório). Não possuem autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Gabinetes e coordenadorias;
d) Órgãos subalternos: não possuem qualquer poder decisório. São órgãos de mera execução de decisões superiores. Estão na base da hierarquia da organização administrativa. Ex.: Seções de expedientes, protocolo etc.
A classificação proposta por Hely Lopes Meireles quanto à posição na estrutura hierárquica da Administração Pública é a mais cobrada em provas. Portanto, gravem este critério!
No entanto, as classificações analisadas são imprecisas e não abrangem todos os órgãos da Administração Pública, especialmente os critérios quanto às atividades preponderantes e quanto à posição hierárquica. Estes critérios são insuficientes para diferenciar as diversas espécies de órgãos públicos, especialmente diante da complexidade da organização administrativa do Estado.
Com isto, parte da doutrina propõe uma classificação mais simplificada, com apenas duas espécies de órgãos: órgãos diretivos e órgãos subordinados. Os primeiros com funções de comando e direção e os últimos responsáveis pela execução das decisões dos órgãos diretivos.
Ainda assim não se pode dizer que esta classificação consegue distinguir corretamente a diferença de característica entre os órgãos públicos, tendo em vista que existem órgãos que atuam, ao mesmo tempo, em funções de direção e de execução.
A Excepcional Personalidade Judiciária
Vimos que os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, pois não são sujeitos de direitos e obrigações. Seus atos são imputados ao ente político a que estão vinculados.
Com isto, em regra, não podem celebrar contratos, não podem ingressar com ação judicial nem responder por eventuais obrigações em nome próprio. Quem atua, nestes casos, é a pessoa jurídica.
O art. 70 do Código de Processo Civil estabelece que somente possui capacidade processual a pessoa que se encontre no exercício de seus direitos. Como o órgão público não é um sujeito de direitos, não possui, em regra, capacidade processual.
Entretanto, excepcionalmente, é possível que determinados órgãos possam ingressar com ação judicial para defesa de suas prerrogativas institucionais, sendo dotados de capacidade processual ou personalidade judiciária excepcional. São hipóteses reconhecidas pela lei e pela jurisprudência.
Em primeiro lugar, a lei pode atribuir capacidade processual a determinados órgãos públicos. É o que ocorre no caso do Ministério Público e da Defensoria Pública que, embora sejam órgãos da União ou do Estado, a lei confere atribuição para ingressar com ação judicial nos casos nela previstos. Até aqui, nenhuma novidade.
Por outro lado, a jurisprudência estabelece a capacidade processual de determinados órgãos públicos que preenchem os seguintes requisitos cumulativos, independentemente de lei expressa autorizando:
a)    Órgão de cúpula da hierarquia administrativa;
b)    Defesa de suas prerrogativas institucionais.
É usualmente utilizado como instrumento para dirimir eventuais conflitos entres esses órgãos e o ente federativo a que estão vinculados, já que, entre estes, não há hierarquia.
Em regra, as divergências entre órgãos em posições de subordinação dentro da estrutura hierárquica são resolvidas pelo critério da hierarquia. Todavia, entre órgãos de cúpula, em que não há subordinação, não haveria qualquer remédio para resolução de conflitos, razão pela qual deve-se aplicar o princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, CF) e submeter a controvérsia ao Poder Judiciário.
Um exemplo é o eventual conflito institucional entre a Câmara de Vereadores e a Prefeitura Municipal. A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, todavia, deve ser reconhecida a sua personalidade judiciária neste caso para requerer ao Poder Judiciário que se manifeste acerca do prejuízo às suas prerrogativas institucionais.
Neste sentido, o STJ pacificou sua jurisprudência por meio do enunciado 525 de sua súmula, vejamos:
A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais
O STJ já se manifestou, em outro caso, negando a personalidade judiciária à Câmara Municipal para discutir a incidência de contribuição previdenciária sobre vencimentos pagos a vereadores. Também negou a capacidade processual da Câmara de Vereadores para discutir suposta retenção irregular de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), por se tratar de interesse patrimonial do ente municipal e não de prerrogativa institucional da Câmara dos Vereadores (REsp 1429322/AL). 
O STF, em medida cautelar em mandado de segurança interposto pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, entendeu que o referido órgão judiciário possui legitimidade judiciária para questionar em juízo a retenção dos repasses dos duodécimos pelo Poder Executivo.
Capacidade contratual e contrato de gestão
Outro ponto a se destacar relativamente ao estudo dos órgãos públicos é o questionamento acerca de sua eventual capacidade contratual excepcional. Conformeamplamente abordado, os órgãos não possuem personalidade jurídica própria e, como tal, não podem figurar como parte em negócios jurídicos.
Entretanto, a Constituição Federal prevê, em seu art. 37, §8º, hipótese de celebração de “contrato de gestão” entre os administradores do órgão e o “Poder Público”, com a finalidade de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira e, em contrapartida, a fixação de metas de desempenho. Vejamos a previsão em sua literalidade:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Como compatibilizar esta previsão constitucional com a característica de despersonalização do órgão público?
A doutrina, nesta hipótese, entende que não existe um contrato propriamente dito. Em primeiro lugar porque o ente público não poderia celebrar contrato “consigo mesmo” ou autocontrato, uma vez que, quando o órgão pratica um ato, é o próprio ente federado quem praticou. Em segundo lugar pela inexistência de interesses contrapostos, característica indissociável dos contratos. No caso apenas poderia se falar em convênio, já que se trata de interesses comuns.
Por estes motivos, Rafael Carvalho entende que não deveria se falar em “contrato”, mas em um ato administrativo complexo ou acordo administrativo.
Vale destacar que há duas espécies de contrato de gestão no Brasil. Esta primeira prevista na Lei Maior, que cuida do contrato de gestão interno ou endógeno, a ser celebrado com órgãos internos ou entidades administrativas. O segundo é o contrato de gestão externo ou exógeno, celebrado para firmar parcerias do Poder Público com as organizações sociais (OS), de acordo com a lei 9.367/98 para consecução de objetivos de interesse público.
ADENDO
* Para a prova não importa, apenas se pedir pra falar dessa teoria.
Teoria da Institucionalização:
Embora os órgãos públicos não possuam personalidade jurídica, determinados órgãos, em virtude de sua destacada atuação, podem ganhar vida própria.
Exemplo dado é o exército brasileiro que, embora seja um órgão da União Federal, exerce função estatal de defesa da soberania nacional e, reconhecidamente, é titular de bens e pode atuar na ordem jurídica celebrando contratos e praticando atos administrativos.
SUMULAS E JURISPRUDENCIAS IMPORTANTES
Súmula 525
A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.
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