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16/08/2022 23:04ConJur - Os limites da atuação do Coaf
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DIREITO DE DEFESA
Os limites da atuação do Coaf
29 de março de 2021, 8h01 Imprimir Enviar
Por Pierpaolo Cruz Bottini
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1) Uma breve introdução
Órgão indispensável ao combate à lavagem de dinheiro, o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (Coaf) vem sendo objeto de escrutínio
político e jurídico desde o início de 2019, quando o recém-empossado
presidente Jair Bolsonaro decidiu — sem grandes reflexões — abrigá-lo sob
o Ministério da Justiça, então chefiado pelo ex-juiz Sérgio Moro.
Desde então, diversas mudanças impactaram a
entidade. Seu nome foi alterado para UIF, e
voltou de novo a ser Coaf em menos de um ano.
Em também pouco tempo, o órgão deixou a
estrutura do Ministério da Justiça e foi deslocado
para o Banco Central. Para além disso, em 2019,
parte de suas atribuições foram suspensas por
uma decisão liminar do STF, que foi revista no
mesmo ano e restituiu à entidade suas atribuições,
com a imposição de limites.
Não é pouca coisa para uma instituição que depende de estabilidade e
serenidade para gerir informações sensíveis e relevantes para o combate a
Voos para a Argentina
Aerolíneas Argentinas
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um dos delitos mais difíceis de investigar: a lavagem de dinheiro. 
2) As funções do Coaf
Mas, afinal, o que é o Coaf e quais suas funções?
A Lei de Lavagem de Dinheiro prevê que profissionais que atuam em certos
setores da economia mais sensíveis à lavagem de dinheiro — como bancos,
corretoras imobiliárias, cartórios, comerciantes de artigos de luxo, joalheiros
— têm a obrigação de comunicar ao poder público atividades suspeitas de
lavagem de dinheiro das quais tenham conhecimento (Lei 9.613/98, artigo
11). Assim, se o cliente de uma instituição financeira recebe em sua conta
uma quanta considerável de dinheiro em espécie, incompatível com sua
atividade econômica, o banco comunica a existência de uma conduta
suspeita.
O órgão que recebe essas comunicações é o Coaf. Sua atribuição não é
investigar ou apurar atos de lavagem de dinheiro, mas apenas recolher e
organizar as informações prestadas pelos profissionais obrigados e repassá-
las às autoridades de investigação criminal em determinadas situações,
através de um relatório de informações financeiras, conhecido como RIF (Lei
9613/98, artigo 14).
O RIF não supõe um juízo de valor sobre a legalidade ou ilegalidade da
operação. Apenas relata uma suspeita, um estranhamento, a partir do qual
será iniciada uma investigação pela autoridade com competência para tal.
Ao receber e repassar informações sobre operações suspeitas, o Coaf
trabalha com dados sensíveis, muitos deles com sigilo reconhecido e sob
reserva de jurisdição, ou seja, que somente poderiam ser acessados com
autorização judicial. É o caso de movimentações bancárias, como o citado
recebimento de dinheiro em espécie por algum correntista do banco.
No entanto, o STF, em recente julgado [1], entendeu que o compartilhamento
dos RIFs com autoridades de investigação — como o Ministério Público —
não demanda autorização judicial. Segundo a corte, não se trata de quebra de
sigilo bancário porque o Coaf não repassa informações detalhadas sobre
contas e operações financeiras, mas apenas comunica a existência de
operações específicas e pontuais, que podem caracterizar lavagem de
dinheiro, a depender do contexto no qual se realizam. O Coaf não tem acesso
a extratos bancários ou a informações amplas sobre todas as movimentações
do cliente do banco, mas apenas àquela considerada suspeita pela instituição
obrigada.
No exemplo dos depósitos em espécie sem aparente justificativa, o banco
comunica ao Coaf a existência de apenas aquela operação, sem qualquer
outra informação a respeito das operações financeiras o do estado
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patrimonial do operador.
O próprio Coaf esclareceu, em petição remetida ao STF por ocasião do
julgamento mencionado que "não compete à UIF (Coaf) acessar contas
bancárias em busca de operações suspeitas de lavagem de dinheiro. Além de
ser materialmente impossível, já que a UIF não dispõe de acesso direto a
contas bancárias, falta-lhe sobretudo competência para tanto" (grifos do
autor).
Não foi outro o entendimento do ministro Luís Barroso nos mesmos autos:
"O Relatório de Inteligência Financeira, em rigor, não contém aquelas
informações que Vossa Excelência excluiu do compartilhamento, que seriam
os extratos bancários" (grifo do autor). Na mesma linha, o ministro Edson
Fachin: "Importante salientar, ainda, como foi corroborado pelas
informações prestadas pelo Banco Central, que a unidade de inteligência
financeira não detém acesso a extratos bancários ou algo que o valha.
Figura, ao revés, como destinatária de informações específicas que, por sua
atipicidade, devem ser fornecidas pelos setores obrigados" (grifo do autor).
3) Dos limites
Assim, o sistema de organização de informações no Coaf parte de
comunicações feitas pelas instituições obrigadas, quando detectam atos
suspeitos de lavagem de dinheiro por parte de seus clientes ou de terceiros. O
órgão apenas recebe tais informes, não lhe sendo permitida qualquer
iniciativa ou protagonismo para investigar essa ou aquela pessoa ou
instituição. Tem apenas atribuição de gerir dados de inteligência e não de
persecução.
Essa relativa passividade do Coaf não impede que o órgão requeira às
instituições obrigadas de dados complementares para esclarecer ou esmiuçar
os contornos ou o contexto de uma operação suspeita, mas não pode ir além
disso. Trata-se de uma atividade residual. Não lhe é permitido requisitar
dados adicionais sobre outras movimentações financeiras ou atividades
adicionais de pessoas físicas ou jurídicas.
Como afirmou o próprio Coaf nos autos do citado RE 1055951: "O Coaf
atém-se unicamente às informações recebidas. Pode eventualmente
requisitar que a instituição financeira esclareça o conteúdo de algumas
delas. Porém, jamais para solicitar informações outras, alheias ao escopo
da comunicação em questão" (grifo original).
Nesse sentido, trecho do voto do ministro Edson Fachin, nos mesmos autos:
"Tal proceder não significa, nada obstante, que a UIF jamais possua
qualquer possibilidade de participação ativa na coleta de dados. Poderá
fazê-lo em caráter residual para obter esclarecimentos acerca de eventual
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inconsistência de informações já prestadas por pessoa obrigada".
Por outro lado, nada impede que autoridades investigativas — notadamente o
Ministério Público — requeiram informações ao Coaf a respeito de
investigados,para aprofundar análises e averiguações.
Mas há requisitos que devem ser respeitados nessa situação.
Em primeiro lugar, a autonomia do Coaf. O órgão tem liberdade para decidir
colaborar ou não, de acordo com suas prioridades e regras institucionais, de
forma que a autoridade requer as informações, mas não requisita. O
compartilhamento não é obrigatório, e deve ser decidido pela própria
Unidade de Inteligência Financeira, de maneira fundamentada.
Em segundo lugar, o Coaf somente compartilha informações que detém
naquele momento. Caso o Ministério Público requeira dados sobre uma
determinada pessoa ou instituição, poderá o Coaf apresentar a lista de
operações suspeitas que já constem de seu banco de dados, mas não poderá
voltar às instituições obrigadas (como aos bancos) para requisitar mais
informações, mesmo que instado a isso pelo parquet.
Nesse sentido, o voto do ministro Gilmar Mendes no julgamento recurso
extraordinário mencionado:
"O sistema do Coaf (Siscoaf) imediatamente verifica se existem em sua base
de dados informações pré-existentes acerca da pessoa investigada. Ou seja,
nesse momento, a análise feita 'a pedido' das Autoridades Competentes é
realizada a partir de dados já existentes na UIF e previamente informados
pelas instituições financeiras e setores obrigados" (grifo do autor).
Na mesma linha, o ministro Alexandre de Moraes:
"Tanto de oficio quanto a pedido, a UIF só pode atuar nos seus limites
legais. (...) Até porque é um banco de dados preexistente. Não se pode dizer
'UIF, investigue alguém a partir de tais dados'. Não. Mas:  'UIF, o que você
tem em relação a isso?'".
Portanto, é vedado ao Coaf, diante do requerimento do Ministério Público,
voltar às instituições obrigadas, bancos ou congêneres, e solicitar dados
adicionais ou complementares.
Vale aqui a menção ao voto do ministro Dias Toffoli, no mesmo julgamento:
"É extremamente importante enfatizar, ainda, a absoluta e intransponível
impossibilidade da geração de RIF por encomenda (fishing expedition)
contra cidadãos que não estejam sob investigação criminal de qualquer
natureza ou em relação aos quais não haja alerta já emitido de ofício pela
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unidade de inteligência com fundamentos na análise de informações
contidas em sua base de dados" (grifo original).
Nessa linha a decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que, pelo
voto do desembargador Ney Bello, determinou o trancamento de inquérito
policial instaurado contra um advogado baseado em RIF do Coaf gerado
espontaneamente, sem a comunicação prévia de movimentações atípicas
pelas instituições ou profissionais obrigados [2]. A decisão seguiu os
parâmetros fixados pelo STF, concretizando suas balizas em um caso
concreto.
Por fim, os requerimentos de autoridades de investigação ao Coaf e sua
resposta devem ser efetuados de maneira formal, pelos sistemas criados
especificamente para essa finalidade. Comunicações verbais ou por e-mail
são estranhas à legalidade, como afirmou o ministro Luís Barroso, nos autos
do RE 1055941: "Os atos desses procedimentos devem ser formais: a
comunicação pela instituição financeira, a requisição de documentos pela
Receita Federal e o encaminhamento ao Ministério Público. Não há espaço
para pedidos informais, curiosidade, bisbilhotice e muito menos
perseguição".
4) Conclusão
Ainda que o STF tenha balizado a atuação do Coaf no recurso extraordinário
mencionado, várias questões permanecem em aberto. Quais as fontes
legítimas das informações acessíveis ao Coaf sobre operações suspeitas?
Quais os limites dos pedidos de esclarecimentos do Coaf a instituições
obrigadas sobre informações já recebidas? Quais informações podem ser
elencadas no RIF? O RIF é elemento probatório ou mero meio de obtenção
de prova? É possível a decretação de medidas cautelares como busca e
apreensão ou de interceptação telefônica com apoio exclusivo nesses
elementos?
Tais indagações devem ser respondidas pelo Legislativo, na forma de uma lei
que esmiúce e organize o tratamento de informações sensíveis pelo Coaf,
suas regras de compartilhamento e, principalmente, que fixe os limites de sua
atuação.
Mais uma vez, a palavra está com o legislador.
 
[1]  RE 1.055.941, Rel. Min. Dias Toffoli, j.4/12/2019.
[2] HC 1013444-05.2020.4.01.3400 e
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/painel/2021/01/trf-1-anula-relatorio-
do-coaf-que-aponta-suspeitas-sobre-wassef-ex-advogado-de-bolsonaros-e-
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/painel/2021/01/trf-1-anula-relatorio-do-coaf-que-aponta-suspeitas-sobre-wassef-ex-advogado-de-bolsonaros-e-investigacao-e-encerrada.shtml
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Página 6 de 8https://www.conjur.com.br/2021-mar-29/direito-defesa-limites-atuacao-coaf
investigacao-e-encerrada.shtml, acessado em 24/3/21.
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Pierpaolo Cruz Bottini é advogado, sócio do escritório Bottini e Tamasauskas e professor
livre-docente de Direito Penal da Faculdade de Direito da USP.
Revista Consultor Jurídico, 29 de março de 2021, 8h01
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COMENTÁRIOS DE LEITORES
3 comentários
CUIDADO ELES QUEREM MUDAR A LEI 9.613
Jair Camilo (Administrador)
31 de março de 2021, 14h43
Primeiro que a alteração na Lei n. 9.613 poderá resultar na penalização do Brasil
junto ao GAFI. Segundo com a alteração da lei todos as regras dos órgãos
fiscalizadores e reguladores terão que serem alteradas, resultando num volume de
serviço para o mercado além do custo do controle. Como as normas dos órgãos
fiscalizadores e reguladores foram alteradas agora, se pretendiam alterar a lei
deveriam tê-lo feito antes da alteração das normas.
COAF
Jair Camilo (Administrador)
31 de março de 2021, 14h37
O ministro barroso cometeu uma ingerência ao bloquear a ação do coaf, pois ele
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https://www.conjur.com.br/2021-mar-29/direito-defesa-limites-atuacao-coaf?imprimir=1
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16/08/2022 23:04ConJur - Os limites da atuação do Coaf
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conflitou a lei n. 9.613 em seu artigo 14 e 15. Lamentável ação partindo de um
ministro do stf. O coaf nada mais se utiliza de informações vindas do mercado
fiscalizado e regulado, cumprindo aquilo o que diz a lei n. 9.613. Tomará que o gafi
volte ao brasil e o puna novamente.
EXCELENTE!
Gustavo Santana do Nascimento (Estagiário - Criminal)
30 de março de 2021, 16h17
Parabéns Prof. Bottini. Pontual e certeiro.
Comentários encerrados em 06/04/2021.
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16/08/2022 23:04ConJur - Os limites da atuação do Coaf
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