ADMINISTRACAO INDIRETA

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Organização Administrativa III
DIREITO ADMINISTRATIVO
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA III
Todas as entidades da administração indireta seguem as mesmas quatro regras básicas: 
têm personalidade jurídica própria, dependem de lei específica para serem criadas ou extin-
tas e devem possuir uma finalidade específica pública.
Não há a possibilidade de se criar entidade da administração indireta com finalidade 
lucrativa, por exemplo. As empresas estatais podem ter lucro no exercício da sua atividade, 
mas não podem ser criadas com a finalidade de obtenção de lucro. Elas devem ser criadas 
para atender o interesse público.
O quarto e último ponto é que essas entidades da administração indireta se submetem 
a um controle exercido pelas entidades da administração direta. Os entes da administração 
direta controlam os entes da administração indireta, criados por eles.
Esse controle é chamado de controle finalístico, porque o ponto mais importante do con-
trole é verificar se a entidade da administração indireta está cumprindo a finalidade para a 
qual ela foi criada.
Esse controle também pode ser chamado de supervisão ministerial. No âmbito federal, o 
controle é exercido pelos ministérios.
Além de controle finalístico e supervisão ministerial, o controle também pode ser cha-
mado de tutela administrativa ou vinculação.
Todas elas são expressões sinônimas, que dizem respeito ao controle que os entes da 
administração direta exercem sobre os entes da administração indireta.
Um ponto muito importante desse controle é o fato de que os dirigentes das entidades da 
administração indireta são cargos em comissão. Eles são livremente nomeados e exonera-
dos pelos entes da administração direta.
O ministério supervisor é quem nomeia e exonera os dirigentes de uma autarquia ou de 
uma fundação pública, por exemplo, o que gera uma força de controle.
Esse controle não se caracteriza como hierarquia ou subordinação, porque não há subor-
dinação entre pessoas jurídicas diferentes. O poder hierárquico se manifesta internamente, 
entre órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica. 
Em uma prova de concurso razoavelmente recente, a questão pedia para diferenciar a 
autotutela de tutela administrativa. A autotutela nada mais é do que o controle que a adminis-
tração exerce sobre os seus próprios atos.
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A tutela administrativa, por sua vez, é uma expressão que diz respeito ao poder que a 
administração pública direta tem de controlar as entidades da administração indireta.
Ex.: um indivíduo foi ao INSS requerer um benefício. O analista do INSS analisou o 
requerimento do benefício e o negou. A entidade superior é o próprio dirigente do INSS, para 
quem o indivíduo recorreu. Como a decisão continuou sendo negativa, o indivíduo recorreu 
à União Federal.
O recurso interposto da decisão do analista do INSS para o próprio dirigente do INSS, 
dentro da estrutura da entidade autárquica, é hierárquico, porque a hierarquia se manifesta 
internamente, não somente na administração direta.
Dentro da administração indireta, existe uma estrutura organizacional formada por órgãos 
públicos. Essa estrutura hierarquizada permite recursos dentro da administração indireta.
Da decisão do INSS, se houver previsão em lei específica, cabe recurso para a União 
Federal. O recurso interposto da decisão do dirigente para o ente da administração direta não 
é hierárquico, mas a lei o chama de recurso hierárquico.
Segundo assim, o primeiro recurso, realmente hierárquico, deve ser chamado de recurso 
hierárquico próprio, porque realmente decorre da hierarquia interna existente entre órgãos e 
agentes da pessoa jurídica.
O segundo recurso, que não é hierárquico, pois decorre da tutela administrativa, deve ser 
chamado de recurso hierárquico impróprio. Ele é possível desde que haja previsão em lei 
específica. O recurso hierárquico próprio não depende de lei específica. 
Com tudo isso entendido, é momento de conversar sobre quatro entidades: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
As autarquias são constituídas por meio de lei específica. Na criação por lei da entidade 
autárquica, não há necessidade de registro dos atos constitutivos. Quando a lei específica é 
publicada, a entidade é criada a partir da publicação da lei.
As autarquias são criadas por lei e constituídas com personalidade jurídica de direito 
público, porque elas atuam no exercício da atividade típica de Estado.
Falar sobre uma atividade típica estatal significa dizer que a sua função é administrativa, ou 
seja, ela atua nas atividades inerentes à atuação da administração direta também, prestando 
serviço público, exercendo o poder de polícia, na execução de obras públicas e assim por diante.
A atividade atribuída ao Estado diretamente pela Constituição pode ser exercida direta-
mente pelo Estado ou pode ser descentralizada para a entidade autárquica, responsável por 
exercer atividade típica estatal. 
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Dizer que as autarquias possuem personalidade jurídica de direito público significa dizer 
que elas seguem o mesmo regime aplicável às entidades da administração direta.
Elas não têm capacidade política, então não podem se organizar politicamente, mas, no 
que tange à função administrativa, o regime aplicável a elas é o mesmo regime aplicável às 
entidades da administração direta no que diz respeito ao regime de pessoal.
No âmbito da União, o regime de pessoal é o regime estatutário. Os agentes públicos 
possuem um regime que varia de acordo com o interesse de cada ente.
A princípio, a Constituição estabelecia que as entidades da administração direta autár-
quica deveriam ter um regime jurídico único, que poderia ser estatutário ou celetista.
A Emenda Constitucional n. 19/98 acabou com o regime jurídico único e alterou o art. 39, 
permitindo a nomeação de servidores estatutários e a contratação de celetistas ao mesmo 
tempo pela mesma entidade.
O regime jurídico dos servidores não precisaria ser único, poderia ser mesclado. O STF, 
em 2005, decidiu que esse dispositivo não é constitucional.
As normas constitucionais derivadas ficam submetidas a controle de constitucionalidade. 
Analisando e fazendo o controle de constitucionalidade da Emenda n. 19/98, o STF suspen-
deu a eficácia desse dispositivo e determinou o retorno ao regime jurídico único.
No âmbito federal, esse regime jurídico único é o estatutário, segundo a Lei n. 8.112/1990. 
Todos os estados e a maioria do município também têm regime estatutário. 
As entidades autárquicas seguem o mesmo regime de pessoal das entidades da adminis-
tração direta, que é o regime jurídico único, determinado para aquele ente federativo no que 
diz respeito à nomeação de pessoal.
As autarquias também seguem o mesmo regime das entidades da administração direta 
no que diz respeito às prerrogativas processuais. Elas têm prazo em dobro para as suas 
manifestações e as suas manifestações se submetem a prazo dobrado.
As autarquias atuam, em juízo, da mesma forma como atuam as entidades da adminis-
tração direta, com as mesmas prerrogativas e garantias.
Elas também seguem o mesmo regime das entidades da administração direta no que diz 
respeito ao regime de bens públicos. Segundo o art. 98 do Código Civil, são bens públicos os 
bens das pessoas jurídicas de direito público interno.
Como as autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, incide a inalienabili-
dade, impenhorabilidade e imprescritibilidade.20m
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Assim como acontece com as entidades da administração direta, as autarquias garantem o 
juízo com o próprio orçamento, pagando seus débitos judiciais por meio de uma ordem cronoló-
gica de pagamento de precatórios, de acordo com as regras do art. 100 da Constituição Federal.
Diante de uma autarquia, é preciso entrar na fila de precatório da autarquia, porque é 
uma pessoa jurídica autônoma. 
As entidades autárquicas seguem, ainda, o mesmo regime das entidades da administra-
ção direta no que tange às regras de licitações e contratos administrativos, com a aplicabili-
dade integral da Lei n. 14.133.
No que tange à responsabilidade civil, prevista no art. 37, a teoria do risco administrativo 
prevê que a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público é objetiva pelos danos 
que seus agentes causarem a terceiros.
As entidades autárquicas gozam de imunidade tributária recíproca, que prevê que União, 
estados, municípios e Distrito Federal não podem cobrar impostos uns dos outros e nem das 
suas autarquias.
Os atos praticados pelas autarquias no exercício da função pública são atos administrati-
vos, então gozam dos atributos de atos administrativos e respeitam os requisitos básicos de 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Em suma, tudo o que se aprende para a administração direta é válido para as autar-
quias também.
As autarquias não têm capacidade política, porque não integram a estrutura do ente fede-
rativo. Fora isso, no que tange à função administrativa, as entidades autárquicas seguem o 
regime de fazenda pública. 
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��Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Concursos, de acordo com a aula pre-
parada e ministrada pelo professor Matheus Vianna de Carvalho. 
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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