NORMAS PARA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO PLANO PLURIANUAL EDA LEI ORÇAMENTÁRIO ANUAL

Prévia do material em texto

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Luciane Rosa de Oliveira 
Normas para elaboração 
e execução do Plano 
Plurianual e da Lei 
Orçamentária Anual
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer o que prevê o art. 165 da Constituição Federal de 1988.
  Empregar a legislação e as normas necessárias para a execução do 
PPA e da LOA.
  Especificar os prazos para a execução do PPA e da LOA.
Introdução
Neste capítulo, você vai estudar as normas para a elaboração e a execução 
do Plano Plurianual (PPA) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Dentre elas, 
destacam-se o art. 165 da Constituição Federal de 1988, que estabelece o 
PPA e a LOA, a Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, a Lei Complementar 
nº. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF), e as 
demais legislações orçamentárias, além de regulamentos de órgãos de 
elaboração e controle.
A primeira parte do capítulo apresenta e analisa o art. 165 da CF/1988 
e seus parágrafos. Você vai estudar a elaboração do projeto do PPA, da 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da LOA e as leis e normas que 
executam as determinações do art. 165. A segunda parte do capítulo 
trata da legislação e das normas específicas para a execução do PPA e 
de seus desdobramentos nas LDOs e nos orçamentos anuais nos quatro 
anos do PPA. Você vai compreender como se dá o acompanhamento 
das receitas — estimadas durante a fase de orçamento — e das despe-
sas referentes a gastos, programas e projetos das diferentes esferas de 
governo — fixadas na fase de orçamento. Por fim, você vai conferir os 
prazos para a execução do PPA e da LOA, com base nas legislações e 
normas abordadas ao longo do capítulo.
A Constituição de 1988 e o orçamento público
Lei fundamental e suprema, na qual se baseia toda a legislação brasileira, 
incluindo a legislação orçamentária, a CF/1988 (BRASIL, 1988) está no topo 
do ordenamento jurídico do país. Após a promulgação da CF, em 5 de outubro 
de 1988, e de suas disposições transitórias, toda a legislação orçamentária do 
país passou a se basear — ou ser atualizada via emendas a leis complemen-
tares — na Constituição.
Na CF/1988 (BRASIL, 1988), em seu Título VI — Da Tributação e do 
Orçamento, Capítulo II — Das Finanças Públicas, Seção II — Do orçamento, 
constam cinco artigos, descritos a seguir.
  O art. 165 estabelece o PPA, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos 
anuais.
  O art. 166 estabelece que os projetos de lei relativos ao PPA, às di-
retrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais 
devem ser apreciados (aprovados) pelo Congresso Nacional (Câmara 
dos Deputados e Senado).
  O art. 167, em linhas gerais, impõe restrições à gestão pública em temas 
relativos ao orçamento.
  O art. 168 estabelece um prazo no mês para transferência de recursos 
do Poder Executivo aos demais Poderes.
  O art. 169 impõe limite à despesa com pessoal ativo e inativo da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
O que prevê o art. 165 da Constituição
Para efeito de normas referentes à elaboração e execução do PPA de governo 
e da LOA, o art. 165 determina que “[…] leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão (I) o plano plurianual, (II) as diretrizes orçamentárias e (III) os 
orçamentos anuais” (BRASIL, 1988, documento on-line). Esse art. tem nove 
parágrafos, descritos a seguir.
§ 1º — Plano Plurianual. O Poder Executivo deve elaborar um plano 
plurianual de quatro anos e preparar um projeto de lei para sua aprovação, 
estabelecendo “[…] de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual2
da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (BRA-
SIL, 1988, documento on-line).
§ 2º — Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Poder Executivo deve elaborar 
diretrizes orçamentárias, metas e prioridades e preparar um projeto de lei 
para sua aprovação, incluindo despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientação para a elaboração da lei orçamentária anual, dispo-
sições sobre alterações na legislação tributária e estabelecimento de política 
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).
§ 3º — Relatório resumido de execução orçamentária. O Poder Execu-
tivo deve publicar “[…] até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária” (BRASIL, 1988, documento 
on-line).
§ 4º — Planos e programas. Os planos e programas nacionais, regionais e 
setoriais previstos na Constituição devem ser “[…] elaborados em consonância 
com o plano plurianual e apreciados (aprovados) pelo Congresso Nacional” 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
§ 5º — Lei Orçamentária Anual. O Poder Executivo deve coordenar 
a elaboração de um orçamento anual e preparar um projeto de lei para sua 
aprovação, o qual deve compreender: 
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 
1988, documento on-line).
§ 6º — Demonstrativo de Receitas e Despesas. O projeto de lei orçamentá-
ria deve ser “[…] acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre 
as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia” (BRASIL, 1988, 
documento on-line).
§ 7º — Redução de desigualdades inter-regionais. Os orçamentos pre-
vistos devem estar compatibilizados com o PPA e ter “[…] entre suas funções 
a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional” 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
3Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
§ 8º — Rigor orçamentário. A LOA não deve conter “[…] dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na 
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação 
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da 
lei” (BRASIL, 1988, documento on-line).
§ 9º — Gestão financeira. Estabelece que lei complementar deve ser 
elaborada para:
I – dispor sobre exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organiza-
ção do plano plurianual, das leis de diretrizes orçamentárias e orçamentária 
anual; 
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração 
direta e indireta, e condições para a instituição e funcionamento de fundos; e 
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa e procedimentos que 
devem ser adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumpri-
mento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, 
para a realização do disposto no parágrafo 11º do artigo 166, parágrafo que 
trata de emendas individuais no Congresso ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias (BRASIL, 1988, documento on-line).
A gestão orçamentária
Analisando-se sob a perspectiva da administração pública, verifi ca-se que o 
art. 165 da CF (BRASIL, 1988) prevê a elaboração de ferramentas formais 
de gestão, descritas a seguir.
  Um planejamento estratégico de médio prazo, que corresponde ao 
mandato de quatro anos do governo eleito e deve incluir diretrizes, 
objetivos e metas para despesas de capital e programas de duração 
continuada para o período. Este é o PPA.
  Um planejamento tático anual de desdobramento do PPA em metas 
e prioridades para o ano subsequente ao de sua elaboração.Este é o 
Projeto de LDO (PLDO), que, depois de aprovado, resulta na LDO.
  Um planejamento operacional anual de desdobramento da LDO com-
binado às atividades previstas nas operações das diversas áreas do 
governo, em que se estabelecem planos de ação associados a prazos 
(cronogramas de execução) e a recursos financeiros de orçamento de 
receitas e despesas. Este corresponde à LOA, que une o planejamento 
operacional ao orçamento público.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual4
  Uma projeção de fluxo de caixa, baseada na estimativa de receitas 
(entradas de caixa) e na fixação de despesas da LOA (saídas de caixa), 
com possibilidade de contingenciamento de despesas. Este é o orçamento 
público, que, quando já aprovado e em execução, permite a gestão do 
fluxo de caixa.
  Relatórios de monitoramento e de controle, cujo detalhamento em leis 
complementares permite verificar os resultados sociais do PPA e os 
dados financeiros do orçamento associado a esses resultados. A análise 
comparada das leis de PPA, LDO e LOA com os resultados fornece a 
base tanto para um controle interno, como faz a Controladoria Geral 
da União em relação ao orçamento da União, como para um controle 
externo, como faz o Tribunal de Contas da União.
O Quadro 1 sintetiza as ferramentas de gestão previstas no art. 165 da CF.
Fonte: Adaptado da Constituição Federal de 1988.
PPA Planejamento 
estratégico de governo
Período: quatro anos
Diretrizes, objetivos e metas
LDO Planejamento tático 
(derivado do PPA)
Período anual: exercício financeiro
Diretrizes e prioridades
LOA Planejamento 
operacional (derivado 
da LDO + orçamento 
das operações)
Período anual: exercício financeiro
Estimativa de receitas e fixação 
de despesas (fluxo de caixa)
Quadro 1. Síntese do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orça-
mentária Anual
O que se verifica, portanto, é um orçamento com base legal, com indicativo 
de ferramentas específicas de gestão — planejamento, execução e controle —, 
que fornece apoio à decisão em aspectos políticos relevantes, incluindo a sua 
aprovação no Poder Legislativo, a transição de governos e a opinião pública.
5Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
A CF (BRASIL, 1988) está dividida em nove títulos, que tratam (I) Dos Princípios Funda-
mentais, (II) Dos Direitos e Garantias Fundamentais, (III) Da Organização do Estado, (IV) 
Da Organização dos Poderes, (V) Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, 
(VI) Da Tributação e do Orçamento, (VII) Da Ordem Econômica e Financeira, (VIII) Da 
Ordem Social, (IX) Das Disposições Constitucionais Gerais.
O Título VI da Constituição trata especificamente da tributação e do orçamento. 
Esse título tem dois capítulos, um que trata do sistema tributário nacional, e outro que 
trata das finanças públicas. O Capítulo II — Das Finanças Públicas tem uma seção para 
normas gerais e outra para o orçamento público. Essa última seção — a Seção II — 
possui cinco arts., entre os quais está o art. 165, que estabelece o PPA, a LDO e a LOA.
Saiba mais acessando a CF/1988, disponível no link a seguir. Para saber mais sobre 
o orçamento público, leia com atenção o Título VI — Da Tributação e do Orçamento.
https://qrgo.page.link/31BJU
Legislação e normas para execução do Plano 
Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
O processo de orçamento público no Brasil segue um ciclo de fases específi cas 
— o ciclo orçamentário —, com as seguintes fases principais: 
  planejamento;
  aprovação;
  execução; 
  controle e avaliação. 
As fases de planejamento e aprovação podem ser subdivididas nas fases 
de planejamento e aprovação do PPA, da LDO e da LOA. Desse modo, o ciclo 
orçamentário pode ser analisado em um contexto de oito fases. A Figura 1 
apresenta essas fases.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual6
Figura 1. Fases do ciclo orçamentário, com destaque para a execução orçamentária.
Fonte: Adaptada de Sanches (1983).
A fase de execução orçamentária, conforme mostra o fluxo da Figura 1, 
requer a LOA aprovada, a qual deve incluir estimativa de receitas e fixação 
de despesas operacionais e investimentos do PPA, ou seja, “[…] despesas de 
capital e outras delas decorrentes e [...] as relativas aos programas de duração 
continuada” (BRASIL, 1988, art. 165). O orçamento de receitas e despesas 
operacionais deve seguir a lei de orçamentos e balanços da União, dos estados, 
dos municípios e do Distrito Federal (Lei nº. 4.320/1964) (BRASIL, 1964), a 
LRF e demais legislações orçamentárias, geralmente descritas em um manual, 
como o Manual Técnico de Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento 
Federal (SOF).
A legislação e as normas a serem seguidas para a elaboração e a execução 
do orçamento são as sintetizadas a seguir.
  A CF de 1988, que, conforme visto anteriormente, prevê a lei do PPA, 
a LDO e a LOA.
  As leis complementares:
 ■ a Lei nº. 4.320/1964, que estabelece normas para elaboração e controle 
dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e 
do Distrito Federal; e
 ■ a LRF, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
  As leis ordinárias:
 ■ a lei do PPA, que, de acordo com a Câmara dos Deputados, “[…] 
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e ou-
7Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
tras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada” (BRASIL, Câmara dos Deputados, 2019);
 ■ a LOA, que “[…] estabelece os Orçamentos da União, por intermédio 
dos quais são estimadas as receitas e fixadas as despesas do governo 
federal. Na sua elaboração, cabe ao Congresso Nacional avaliar e 
ajustar a proposta do Poder Executivo, assim como faz com a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA)” 
(BRASIL, Câmara dos Deputados, 2019); e
 ■ a LDO, que “[…] estabelece quais serão as metas e prioridades para 
o ano seguinte. Para isso, fixa o montante de recursos que o governo 
pretende economizar; traça regras, vedações e limites para as des-
pesas dos Poderes; autoriza o aumento das despesas com pessoal; 
regulamenta as transferências a entes públicos e privados; disciplina 
o equilíbrio entre as receitas e as despesas; indica prioridades para 
os financiamentos pelos bancos públicos” (BRASIL, Câmara dos 
Deputados, 2019).
  Outras normas e orientações, que são fornecidas pelo Poder Executivo 
(presidência da República, Ministério da Economia, Secretaria do 
Tesouro Nacional, SOF, entre outros) por meio de portarias, decretos-
-lei e manuais técnicos.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual8
Para ler na íntegra as leis e normas para elaboração e execução do orçamento público 
brasileiro, acesse os links a seguir.
CF/1988
https://qrgo.page.link/31BJU
Lei Complementar nº. 4320/1964
https://qrgo.page.link/DJZ6j
LRF
https://qrgo.page.link/dfXsG
Lei orçamentária nº. 13.898/2019
https://qrgo.page.link/Wh34n
Lei orçamentária nº. 13.808/2019 
https://qrgo.page.link/XMZkn
PPA 2020-2023
https://qrgo.page.link/ccMPi
MTO de apoio aos processos orçamentários da União, elaborado pela SOF
https://qrgo.page.link/Giq7W
Nota: a legislação orçamentária é permanentemente atualizada. A LDO e a LOA são 
renovadas a cada ano, e o PPA é renovado a cada quatro anos. Os links das versões 
mais atualizadas dessas leis se alteram com o tempo. Aqui estão registrados os links 
mais recentes do PPA, da LDO e da LOA, até o momento em que este capítulo foi 
escrito para publicação.
A Figura 2 mostra uma síntese da legislação e das normas para execução 
do PPA e da LOA.
9Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
Figura 2. Legislação e normas para aexecução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária 
Anual.
Fonte: Adaptada de Brasil ([2020a]).
A execução do Plano Plurianual
O PPA e seu respectivo projeto de lei são elaborados no primeiro ano de 
governo nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, para 
um período de quatro anos, atendendo ao § 1º do art. 165 da CF (BRASIL, 
1988). O PPA 2020-2023(BRASIL, 2019) do governo federal, por exemplo, tem 
por objetivos, refl etindo políticas públicas do governo em exercício, orientar 
a atuação governamental e defi nir diretrizes, objetivos, metas e programas. 
Esse PPA inclui (BRASIL, 2019):
  programas finalísticos, que é o conjunto de ações orçamentárias e 
não orçamentárias de um órgão ou entidade da administração pública, 
visando a enfrentar problemas da sociedade, conforme objetivos e metas;
  programas de gestão, que é o “[…] conjunto de ações orçamentárias 
e não orçamentárias, que não são passíveis de associação aos progra-
mas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação governamental ou à 
manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais” (BRASIL, 
2019, documento on-line);
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual10
  investimentos plurianuais prioritários, que é o “[…] conjunto de 
investimentos selecionados que impactam programas finalísticos em 
mais de um exercício financeiro” (BRASIL, 2019, documento on-line); e
  investimentos plurianuais das empresas estatais não dependentes, 
que é o “[…] conjunto de investimentos que se enquadram nas hipóteses 
previstas no- PPA 2020-2023 e abrangem as empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito 
a voto, cujas programações não constem integralmente do Orçamento 
Fiscal ou da Seguridade Social” (BRASIL, 2019, documento on-line).
O PPA, uma vez aprovado, é base para a LDO, cujo fim é detalhar as prio-
ridades do PPA, ou seja, planejar os programas e investimentos do PPA que 
serão executados no período anual seguinte ao de sua elaboração. O PPA de 
quatro anos tem seus programas e investimentos enquadrados na perspectiva 
anual da LDO. 
A LDO, uma vez aprovada, é a base para a LOA. Os programas e investi-
mentos do PPA e da LDO se caracterizam por possuírem ações orçamentárias 
e não orçamentárias. Sendo uma ação orçamentária, ou seja, que necessita 
de recursos financeiros públicos, essa ação, para ser executada, deve estar 
obrigatoriamente na LOA do ano previsto de sua execução. Assim, a ação 
orçamentária associada a programas e investimentos do PPA e da LDO deve 
ser planejada e orçada em conformidade com a legislação orçamentária em 
vigência.
A execução do PPA, seguindo a legislação e as normas apresentadas, ocorre, 
portanto, na parte que requer ações orçamentárias previstas em programas e 
investimentos, na execução da LOA. A estrutura de programas e investimentos 
do PPA, desse modo, passa para a estrutura da LOA.
No caso do PPA 2020-2023 da esfera federal, por exemplo, seu projeto de 
lei determina que: 
§ 1º As ações orçamentárias serão discriminadas exclusivamente nas leis 
orçamentárias anuais.
§ 2º Cada ação orçamentária estará vinculada a um único programa, exceto 
as ações padronizadas.
§ 3º As vinculações entre ações orçamentárias e programas constarão das 
leis orçamentárias anuais.
§ 4º As ações não orçamentárias serão vinculadas aos programas e serão 
disponibilizadas na internet, incluídos os respectivos valores, na forma a ser 
definida pelo Poder Executivo federal (BRASIL, 2019, documento on-line).
11Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
A Figura 3 mostra a estrutura legal das leis ordinárias que integra o pla-
nejamento (PPA) e a execução orçamentária (LOA).
Figura 3. Estrutura do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orça-
mentária Anual.
Fonte: Adaptada de Brasil ([2020a]).
O exemplo a seguir mostra como planejamento e orçamento público se 
integram a partir da definição constitucional do PPA, da LDO e da LOA.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual12
Violência escolar e bullying
  O problema: violência escolar e bullying em escolas públicas de ensino infantil, 
fundamental e médio.
  O programa: “Paz nas escolas”.
  Os objetivos do programa: 
 ■ resolução de conflitos violentos e bullying;
 ■ prevenção de conflitos violentos e bullying; e 
 ■ educação para a paz.
  Ações previstas: 
 ■ capacitar gestores escolares e professores para a resolução e prevenção de 
conflitos; 
 ■ contratar pedagogos para trabalhar no acompanhamento de alunos e na orien-
tação de gestores e professores;
 ■ desenvolver atividades escolares que auxiliem na prevenção de conflitos violentos 
e bullying, nas áreas de artes plásticas, música e esporte.
  Ações orçamentárias: 
 ■ despesas com capacitação de gestores escolares e professores;
 ■ despesas de pessoal — pedagogos e professores de arte, música e educação 
física;
 ■ despesas com materiais e equipamentos de artes, música e esportes.
  Responsável: Ministério da Educação, em parceria com governos estaduais e 
municipais.
A execução da Lei Orçamentária Anual
A execução orçamentária, pela defi nição do Ministério da Economia, é “[…] 
o processo que consiste em programar e realizar despesas levando-se em 
conta a disponibilidade fi nanceira da administração e o cumprimento das 
exigências legais” (BRASIL, 2015, documento on-line). Uma vez aprovada, 
a LOA indica valores fi nanceiros disponibilizados — créditos consignados 
— às áreas do governo que os orçaram para as datas programadas. Assim, a 
execução orçamentária se realiza com a utilização desses créditos de acordo 
com o orçamento, ou seja, de acordo com a LOA. 
13Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
Após o crédito utilizado, a despesa é paga na data programada. A execução 
financeira é quando se realiza o pagamento de despesas. Crédito, portanto, é o 
termo para designar o lado orçamentário e os recursos para o lado financeiro. 
As execuções orçamentária e financeira estão, portanto, associadas: uma se 
refere à utilização do recurso, e a outra, ao efetivo pagamento.
Existe uma diferença entre crédito e recurso financeiro no orçamento público. Crédito 
é o valor programado e disponível — consignado — no orçamento, para ser utilizado 
de acordo com a LOA. Recurso financeiro é o valor em dinheiro utilizado para o 
pagamento de despesas, que corresponde ao crédito utilizado. A utilização do crédito é 
chamada de execução orçamentária. O desembolso do caixa para pagar as despesas 
é chamado de execução financeira.
A União possui um sistema chamado Sistema Integrado de Administração 
Financeira, do governo federal. Esse sistema contábil tem por finalidade 
realizar todo o processamento, o controle e a execução financeira, patrimonial 
e contábil do governo federal brasileiro. As informações de orçamento são 
inseridas nesse sistema sob a responsabilidade da SOF, que gera o documento 
Nota de Dotação (ND). A dotação orçamentária é o crédito orçamentário, e 
a ND, o seu documento comprobatório.
Com a dotação orçamentária registrada, tem-se início a execução orçamen-
tária, que se dá em três etapas: empenho, liquidação e pagamento.
  Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para 
o Estado a obrigação de pagamento, em conformidade com a Lei nº. 
4320/1964. Dá-se com a realização de despesa correspondente à dotação 
orçamentária.
  Liquidação é a verificação do direito de recebimento adquirido pelo 
credor, quando se comprova que o credor cumpriu todas as obrigações 
constantes do empenho e prepara os dados (identificação da despesa, 
do valor e do credor) para o pagamento.
  Pagamento é a entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo, 
dessa forma, o débito ou a obrigação.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual14
A Figura 4 sumariza as etapasenvolvidas na execução orçamentária.
Figura 4. Etapas da execução orçamentária.
Fonte: Adaptada de Brasil ([2020a]).
Prazos para a execução do Plano Plurianual e da 
Lei Orçamentária Anual
A execução do PPA e da LOA ocorre nos períodos — exercícios fi nanceiros 
— subsequentes à sua aprovação. Os períodos de elaboração do planejamento 
e dos projetos de lei referentes ao PPA, à LDO e à LOA, assim como sua 
apreciação e aprovação pelo Poder Legislativo, possuem um descompasso 
que é importante observar.
Como a execução do orçamento ocorre no ano subsequente ao de sua 
preparação e aprovação (ano do exercício financeiro), o PPA de quatro anos 
compreende os três anos do mandato do governante, do segundo ao quarto 
ano de mandato, e um ano do governo seguinte. Dessa forma, todo primeiro 
ano de governo terá a execução do orçamento preparada pelo governo anterior 
e baseada no PPA do governo anterior. 
A Figura 5 mostra a relação entre o PPA, a LDO e a LOA nos governos.
Figura 5. Relação entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orça-
mentária Anual entre governos.
Fonte: Adaptada de Brasil (1988).
15Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
Os prazos para a elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA 
são previstos na CF e nos regimentos internos do Congresso Nacional, para 
a esfera federal, na Constituição Estadual e no regimento interno da Assem-
bleia Legislativa, para a esfera estadual, e na Lei Orgânica do Município e no 
regimento interno da Câmara Municipal, para os municípios. Na União, os 
prazos são estabelecidos conforme descrito a seguir.
  Projetos de lei:
 ■ o projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 
de agosto do primeiro ano de mandato do presidente eleito e deve ser 
aprovado até o dia 15 de dezembro, sendo que o recesso parlamentar 
não inicia até essa aprovação — esses prazos são importantes pois, 
em 31 de dezembro, encerra-se o exercício anual vigente;
 ■ o PLDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Legislativo até 
15 de abril e deve ser aprovado por este até 30 de junho, sendo que 
o recesso parlamentar de meio de ano não inicia até a aprovação;
 ■ o PLOA deve ser enviado do Poder Executivo ao Legislativo até 31 
de agosto e deve ser aprovado até 15 de dezembro. 
  Execuções do PPA e da LOA:
 ■ a execução do PPA ocorre entre 1º de janeiro do segundo ano de 
mandato do governante eleito e 31 de dezembro do primeiro ano de 
mandato do governo seguinte; e
 ■ a execução da LOA ocorre entre 1º de janeiro e 31 de dezembro do 
ano seguinte ao de sua aprovação.
  Outros (cronogramas, relatórios e apresentação de contas):
 ■ o cronograma mensal de desembolso e a programação financeira 
devem ser divulgados até 30 dias após a publicação da LOA pelo 
Poder Executivo, de acordo com as determinações da LRF;
 ■ o cumprimento da meta fiscal deve ser verificado e analisado pelo 
Poder Executivo a cada dois meses, e, caso seja necessário, este deve 
solicitar contingenciamento de despesas;
 ■ o relatório bimestral de acompanhamento da execução orçamentária 
deve ser divulgado pelo Poder Executivo até 30 dias após o final de 
cada bimestre;
 ■ o relatório de gestão fiscal para comparação das despesas com pessoal 
e o montante da dívida pública com os limites previstos na legisla-
ção, de acordo com a LRF, deve ser divulgado por cada um dos três 
Poderes até 30 dias após o final de cada quadrimestre;
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual16
 ■ a apresentação de contas do Poder Executivo ao Legislativo deve 
ocorrer até 60 dias após a abertura da sessão legislativa (15 de feve-
reiro), e o Poder Legislativo deve julgar as contas apresentadas pelo 
Executivo — para isso, não há prazo fixado;
 ■ o parecer prévio do Tribunal de Contas sobre as contas dos três 
Poderes deve ser emitido até 60 dias após seu recebimento.
A Figura 6 apresenta uma síntese dos prazos para elaboração, aprovação 
e execução do PPA, da LDO e da LOA.
Figura 6. Prazos para elaboração, aprovação e execução do Plano Plurianual, da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
Fonte: Adaptada de Brasil ([2020b]).
Considerações finais
Embora exista esse descompasso entre o mandato do governante e o período de 
execução do PPA, o art. 165 da CF/1988 estabelece um processo orçamentário 
que estrutura e viabiliza a execução do planejamento desse governante. A 
associação de leis complementares — Lei nº. 4.320/1964 e LRF — com leis 
ordinárias de planejamento e orçamento — PPA, LDO e LOA — permite às 
diferentes esferas de governo a gestão necessária para a execução e o controle 
de seu planejamento. Assim, torna-se possível o funcionamento efi ciente do 
planejamento e do orçamento público.
17Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual
BRASIL. Câmara dos Deputados. Leis Orçamentárias. [2020a]. Disponível em: https://
www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Lei no. 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, 
dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, 23 mar. 1964. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Siop Legis: 
legislação orçamentária. [2020b]. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/orcamento-1/legislacao. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. O que 
é execução orçamentária? 2015. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
servicos/faq/orcamento-da-uniao/elaboracao-e-execucao-do-orcamento/o-que-e-
-execucao-orcamentaria. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Projeto de Lei, de 30 de agosto de 2019. Institui o Plano Plurianual da União para 
o período de 2020 a 2023. 2019. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Projetos/PLN/2019/msg396-agosto2019.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
SANCHES, O. M O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988. 
Revista de Administração Pública, v. 27, n. 4, p. 54-76, 1993.
Leituras recomendadas
ANGÉLICO, J. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Editora Atlas, 1995.
BRASIL. Lei Complementar no. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, 5 maio 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Orçamento público: visão geral. Módulo III: o processo. Brasília: ENAP, 2013. 
Disponível em: http://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/872/1/OP_Modulo_3%20-
-%20O%20Processo.pdf. Acesso em: 9 jan. 2020.
BRASIL. Senado Federal. Ciclo orçamentário. [2020]. Disponível em: https://www12.
senado.leg.br/orcamento/glossario/ciclo-orcamentario. Acesso em: 9 jan. 2020.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual18
ROSEN, H. S.; GAYER, T. Finanças públicas. 10. ed. Porto Alegre: AMGH, 2015.
SILVA, L. M. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 7. ed. São Paulo: 
Atlas, 2004.
Os links para sites da web fornecidos neste capítulo foram todos testados, e seu fun-
cionamento foi comprovado no momento da publicação do material. No entanto, a 
rede é extremamente dinâmica; suas páginas estão constantemente mudando de 
local e conteúdo. Assim, os editores declaram não ter qualquer responsabilidade 
sobre qualidade, precisão ou integralidade das informações referidasem tais links.
19Normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual