Instrumentos de Planejamento Ambiental

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Instrumentos de 
planejamento
Introdução 
A importância das questões ambientais já é um consenso em todos os meios de 
produção do setor privado e também nas esferas públicas de gestão. Pouco a pouco, as 
evidências da degradação ambiental por atividades humanas geram reflexões acerca 
da sustentabilidade dos recursos naturais, comprometendo o bem-estar e a qualidade 
de vida no planeta.
Assim, há a necessidade de uma melhor gestão e planejamento ambiental. Ao 
longo das últimas quatro décadas, desenvolveu-se inúmeros instrumentos de pla-
nejamento visando à otimização dos recursos naturais associados a uma equilibrada 
produtividade. Para abordar este tema, nesta aula estão apresentados aspectos gerais 
sobre os instrumentos de planejamento seguido de instrumentos específicos que são 
comumente utilizados no meio urbano e rural. 
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7.1 Aspectos gerais sobre 
instrumentos de planejamento
Os instrumentos de planejamento estão ligados com os ordenamentos, isto é um pro-
cesso integrado de organização do espaço biofísico, tendo como objetivo o uso e a transfor-
mação do território, de acordo com as suas capacidades e vocações e a permanência dos 
valores de equilíbrio biológico e de estabilidade geológica, numa perspectiva de aumento 
da sua capacidade de vida, seja no setor público nas esferas municipais, estaduais e federais, 
seja no setor privado dentro das organizações, e se trata de um elemento de organização das 
relações seres humanos – ambiente natural (fonte de matéria-prima e serviços ambientais) 
– modos de produção.
O ordenamento está vinculado com a prática das atividades dentro e fora das instituições 
e deve conter objetivos claros sobre o desenvolvimento sustentável, organizando ações que irão 
proporcionar o equilíbrio econômico, social e ambiental. Neste sentido, o ordenamento das 
ações de uma empresa, por exemplo, deve desenvolver um diagnóstico visando subsidiar a 
elaboração de zonas de trabalho em que é priorizado o aproveitamento da infraestrutura para 
obtenção da máxima produtividade com redução de custos, melhoria das condições de trabalho 
e uso racional dos recursos naturais.
A determinação e escolha de um instrumento de planejamento a ser aplicado deve con-
ter 3 informações importantes de subsídio que estão apresentadas no quadro 1.
Quadro 1 – Informações para a escolha do instrumento de planejamento.
- Objetivos: Irão dar o foco e delinear o campo de atuação. 
Ex. 1. Determinada empresa decide buscar a certi-
ficação de qualidade para seus produtos.
Ex. 2. Determinado governo decide fazer um plane-
jamento de recuperação de recursos hídricos.
- Objeto/área: Irão determinar de maneira objetiva qual será 
o objeto ou área que será contemplada no planejamento.
Ex. 1. Determinada empresa decide buscar a certificação de quali-
dade para produtos alimentícios em determinada certificadora.
Ex. 2. Determinado governo decide fazer um planejamento de recupe-
ração de seus mananciais de abastecimento público de sua governança.
- Tema central enfocado: Irá eleger um tema cen-
tral que englobará outros dentro da organização.
Ex. 1. A certificação ambiental de determinada empresa.
Ex. 2. Os recursos hídricos serão o tema centralizador de um pro-
grama de educação ambiental de um município englobando to-
das as áreas correlatas como saúde, cultura, agricultura etc.
Fonte: Elaborado pelo autor.
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Na escolha do tipo de instrumento de planejamento a ser aplicado na atividade, é im-
portante fazer o delineamento do campo de ação como, por exemplo, o espaço político ter-
ritorial, os mercados a serem abrangidos etc. 
Uma vez escolhido o instrumento, o tema a ser abordado deve ser detalhado de manei-
ra ampla e multidisciplinar, visando dar subsídios para os tomadores de decisões envolvi-
dos no processo. Isto é, deverão ser fornecidas informações claras e precisas, facilitando as 
negociações e aumento das chances de sucesso da operação.
Os profissionais envolvidos na escolha e utilização do instrumento de planejamento 
escolhido devem estar preparados e conhecer todo o conteúdo relacionado aos objetivos, 
objeto/ação e tema central enfocado. Também deverá ter especial atenção se o objetivo do 
planejamento tem correlação com as características e metodologias praticadas pelo instru-
mento escolhido.
Outro ponto importante na aplicação dos instrumentos de planejamento é a elaboração 
do cronograma executivo realista. O cronograma demonstra o quanto o projeto/ação em 
planejamento é exequível, apresentando para as organizações envolvidas cada atividade 
a ser realizada, distribuídas ao longo do tempo. Estas informações quando sistematizadas 
servirão de base para o monitoramento do cumprimento dos objetivos e metas estabelecidas 
no planejamento, permitindo a visualização da duração do processo. Como exemplo, será 
possível saber quanto tempo será necessário para o diagnóstico e para a elaboração do banco 
de dados, ordenamentos de ações, tomadas de decisões, evitando assim possíveis atrasos, 
imprevistos ou inconformidades. E mesmo quando presentes, estas inconformidades pode-
rão ser corrigidas sem prejudicar o cronograma executivo final.
No cronograma deverão ser organizadas e sistematizadas todas as atividades do proje-
to que serão desenvolvidas no futuro, após a finalização da fase do planejamento. Ressalta-
se que as atividades que já foram realizadas na fase de elaboração do projeto não deverão 
ser incluídas neste cronograma.
Os instrumentos de planejamento surgem em um contexto de estado democrático que 
exige do poder público um serviço à população por meio da transparência e interesse da 
coletividade e dos interesses difusos. O governo deve propiciar políticas públicas voltadas 
à equidade social e econômica e relacionada com a proteção dos patrimônios ambientais 
nacionais como as bacias hidrográficas, biodiversidade, sociodiversidade etc.
Os instrumentos de planejamento devem ter em sua essência o estreitamento das re-
lações entre o Poder Público e sociedade civil, visando ao cumprimento da Constituição 
Federal brasileira, que, em seu artigo 225, afirma que todo cidadão tem o direito e o dever 
de proteger o meio ambiente. Assim, as tomadas de decisão devem ser feitas de forma par-
ticipativa, cabendo ao poder público criar situações para tal desafio.
Esta prática é o exercício da democracia e da cidadania e em muitos setores como, por 
exemplo, a gestão das bacias hidrográficas no Brasil tem tido considerável avanço, em que 
a sociedade civil tem espaço garantido de participação, além de inúmeros conselhos con-
sultivos ou deliberativos presentes em diversas áreas como educação, saúde, patrimônio 
histórico, segurança, entre outros. 
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Assim, é importante para o sucesso do trabalho que os profissionais que atuam no cam-
po do planejamento utilizem os instrumentos adequados para cada situação e tenham como 
base o preceito da Constituição Federal de 1988 que estabelece como cláusula pétrea “todo 
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.
7.2 Instrumentos de planejamento 
no meio urbano
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 determinou que as cidades devem ter ações de 
planejamento, e que o município tem o dever de implementar políticas públicas, tendo como 
base o planejamento urbano como, por exemplo, o zoneamento da zona urbana, rural e demais 
áreas em que as políticas públicas atinjam, tendo o planejamento ambiental como instrumento.
Para o planejamento urbano os instrumentos que são mais utilizados para o planeja-
mento ambiental e que possuem regras e ordenamentos jurídicos embasadores são:
Quadro 2 – Principais instrumentos para o planejamento ambiental.
1) Zoneamento ecológico-econômico – ZEE;2) Plano diretor municipal;
3) Plano de Bacia Hidrográfica;
4) Plano ambiental municipal;
5) Agenda 21 local;
6) Plano municipal de resíduos sólidos;
7) Plano de gestão integrada da orla;
8) Plano de educação ambiental.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Vale ressaltar que os instrumentos citados são os principais, mas outros instrumentos 
de planejamento ambiental também são importantes e devem ser utilizados conforme a ne-
cessidade do município ou região. São eles:
Quadro 3 – Instrumentos para o planejamento ambiental.
Planos setoriais ligados à qualidade de vida 
no processo de urbanização.
1) Saneamento básico;
2) Moradia; 
3) Transporte;
4) Mobilidade;
5) Arborização urbana.
Fonte: Elaborado pelo autor.
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Na execução do planejamento ambiental é importante que os instrumentos escolhidos e im-
plementados contenham ações que atendam o princípio da precaução (Conferência das Nações 
Unidas, RIO 92) e estabeleçam, por meio de ordenamentos técnicos e legais, a padronização de 
procedimentos a fim de reduzir, minimizar e eliminar os impactos ambientais e territoriais das 
políticas públicas e investimento público-privado no desenvolvimento das cidades. 
Dessa forma, busca-se otimizar o uso dos espaços públicos e suas infraestruturas de 
maneira eficiente, reduzindo a deterioração e degradação dos recursos naturais e dos apa-
relhos de serviços públicos valorizando e conservando os patrimônios socioambientais, his-
tóricos, culturais etc.
Dentro do escopo deste capítulo, daremos enfoque aos instrumentos de planejamento 
relacionados no quadro 2.
• Zoneamento ecológico-econômico (ZEE): A lei número 6.938 de 1981 que instituiu 
a Política Nacional de Meio Ambiente, traz para o ordenamento jurídico o conceito 
de zoneamento ambiental, que no final da década de 1980 começa a ser chama-
do de zoneamento ecológico-econômico. Este instrumento de planejamento tem 
a finalidade de correlacionar e articular com outros instrumentos desta mesma 
lei ações de preservação e conservação dos recursos naturais, promoção do desen-
volvimento socioeconômico, segurança nacional no que tange a proteção de seus 
patrimônios ambientais e da dignidade da vida humana. Entretanto, a demora em 
regulamentar este instrumento deixou em aberto alguns pontos fundamentais em 
relação à sua elaboração.
De acordo com Santos (2013), as interpretações e formas metodológicas desenvolvidas 
na elaboração de um zoneamento ecológico-econômico, que também possui outras nomen-
claturas, embora não oficiais, mas comumente usadas como zoneamento ecológico e geoam-
biental, variam de acordo com os profissionais ou regiões de localização das instituições 
envolvidas em sua elaboração. As principais distinções estão relacionadas, principalmente, 
ao recorte territorial, às escalas de mapeamento e análise de dados, legendas, métodos, obje-
tivos, entre outros. No entanto, o mais importante é a identificação dos aspectos ambientais 
como, por exemplo, ecossistemas, bacias hidrográficas, tipos de solos etc. e estes são aborda-
dos de maneiras semelhantes na elaboração das zonas de uso e conservação.
De forma geral, o zoneamento ecológico-econômico está vinculado à elaboração de políti-
cas públicas que promovam o desenvolvimento sustentável e que, através de uma análise inte-
grada de multicritérios ambientais, sociais e econômicos, gerem mapas de fácil visualização pela 
população e gestores públicos, definindo áreas com aptidões para determinados e diferentes 
usos e de vulnerabilidades e susceptibilidade para a conservação dos recursos naturais.
• Plano Diretor Municipal: Somado com a Política Nacional de Meio Ambiente, 
outro instrumento jurídico relacionado à gestão que surge no Brasil é o Estatuto 
da Cidade, criado pela Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que obje-
tiva a formulação de políticas locais de desenvolvimento urbano sustentável a 
partir da fixação de diretrizes e instrumentos gerais e participativos de plane-
jamento urbano.
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A busca do desenvolvimento sustentável sugerido pela ONU em seu relatório chamado 
“Relatório de Bruntland” trouxe inúmeros desafios para as cidades no sentido da reorgani-
zação de seus planejamentos de políticas de ordenamento territorial, que estavam baseadas 
principalmente nas questões econômicas. 
No contexto do século XXI, em que há escassez de recursos naturais como, por exemplo, 
crise hídrica, mudanças climáticas, extinção em massa da biodiversidade, desertificação etc., 
a adoção de novas práticas de desenvolvimento tem sido obrigatória para a manutenção e 
melhoria da qualidade de vida das pessoas. 
O Estatuto da Cidade, em seu artigo 40, determinou que deverá ser por meio do 
Plano Diretor a definição do ordenamento e zoneamento territorial do município em 
projeções temporais de curto espaço de tempo, mas principalmente para longo prazo e 
com a participação da população em audiências públicas para tomadas de decisões de 
interesse da coletividade.
• Plano de bacia hidrográfica: A Lei n. 9.433 de 08 de janeiro de 1997, também conhe-
cida como a “Lei das Águas” foi um marco muito relevante para o ordenamento 
jurídico visando à conservação das águas brasileiras.
Esta lei estabeleceu a Política Nacional dos Recursos Hídricos que tem, por meio dos 
Planos de Recursos Hídricos, um dos instrumentos mais importantes para o planejamento 
ambiental desta questão (ANA, 2016). 
Os Planos de Recursos Hídricos estão sendo elaborados por bacia hidrográfica, seja em 
domínio federal ou estadual. No caso das bacias hidrográficas estaduais, cada estado deve 
elaborar o seu próprio ordenamento legal tendo como diretriz e base a lei 9.433/1997, esta-
belecendo comitês de bacias hidrográficas com seus respectivos planos.
Para as bacias hidrográficas federais (rios que ocupam a área de mais um estado, como, 
por exemplo, o Rio São Francisco; Rio Amazonas; Rio Paraná etc.), cabe à Agencia Nacional 
das Águas – ANA atuar no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos 
Hídricos (SINGREH) na elaboração e implementação de planos de recursos hídricos em 
bacias hidrográficas.
Os Planos de Bacias são documentos orientadores definindo metas, objetivos, priori-
dades de conservação ambiental, estabelecendo projetos estratégicos de conservação, pre-
servação e recuperação dos recursos hídricos. Os Planos de Bacias Hidrográficas devem ser 
elaborados em conjunto com a sociedade dentro dos comitês de bacias hidrográficas que, 
por meio de seus mecanismos de gestão, estabelecem as áreas prioritárias de atuação por 
um determinado tempo. As áreas de saneamento, recuperação de matas ciliares e educação 
ambiental são as mais comumente trabalhadas nas ações dos planos, uma vez que o Brasil 
possui grandes áreas degradadas, baixas porcentagens de pessoas beneficiadas com sanea-
mento e falta de sensibilização ambiental.
• Plano ambiental municipal: O plano ambiental municipal é um instrumento de 
planejamento que visa integrar as ações dos municípios através de programas e 
ações em áreas interdisciplinares como o meio ambiente, agricultura, saúde, cul-
tura, saneamento e desenvolvimento urbano e rural.
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Este instrumento integrador busca o envolvimento dos profissionais de diferentes áreas 
em ações conjuntas que são de interesse da coletividade na conservação e recuperação de 
bens difusos como, por exemplo, a boa adequação e correta destinação dos resíduos sólidos, 
os mananciais de abastecimento de água, os patrimônios históricos e culturais etc.
• Agenda 21 Local: A Agenda 21 foi apresentada pela primeira vez como um ins-
trumento metodológico de planejamento de políticas públicas com a participa-
ção popular, envolvendo de maneira integrada a sociedade civil e os governos na 
Conferência Internacional de Desenvolvimento e Meio Ambienteda ONU em 1992 
no Rio de Janeiro, também conhecida como Eco 92 ou Rio 92. 
A Agenda 21 é um método de organização e planejamento visando ao diagnóstico par-
ticipativo dos problemas ambientais, sociais e econômicos locais e o amplo debate público 
sobre as possíveis soluções para esses problemas e, por meio da ação conjunta da comuni-
dade e poder público, definir uma agenda de ações reais visando à melhoria da qualidade 
de vida no rumo do desenvolvimento sustentável local.
• Plano municipal de resíduos sólidos: Este é um instrumento de planejamento que 
faz parte do plano municipal ambiental. No entanto pelo grande potencial polui-
dor associado à geração e disposição inadequada de resíduos, em 2010 foi san-
cionada a lei 12.305, que dispõe sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos, 
abordando as diretrizes que os municípios devem ter relativos à gestão integrada 
e o gerenciamento dos resíduos sólidos.
• Plano de gestão integrada da orla: Com mais de 8 000 km de orla marítima no 
Brasil, com seus múltiplos usos, é necessário que o poder público na esfera federal 
defina políticas públicas que visem à segurança nacional, à proteção dos recursos 
naturais e ao bem viver das populações.
Neste sentido, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, foi criado o “Projeto 
de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto ORLA)” que, somado com diversos instru-
mentos legais, planos, projetos, instrumentos de gestão municipal e órgãos públicos (minis-
térios, secretarias estadual e municipal, comitê gestor e outros) visa ao ordenamento terri-
torial da zona costeira.
Segundo o “Projeto Orla”, esta é uma ação inovadora no âmbito do Governo Federal, 
conduzida pelo Ministério do Meio Ambiente, por meio da Secretaria de Qualidade 
Ambiental nos Assentamentos Humanos (MMA/SQA), e pela Secretaria do Patrimônio da 
União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP/SPU). Este projeto busca 
implementar uma política nacional que harmonize e articule as práticas patrimoniais e am-
bientais com o planejamento de uso e ocupação desse espaço, que constitui a sustentação 
natural e econômica da zona costeira (PROJETO ORLA-GI, 2005, p. 5).
• Plano de educação ambiental: O plano de educação ambiental é um instrumento 
de planejamento que visa definir uma série de ações integradas de uma instituição 
privada, seja ela escolar, industrial ou comercial e também do poder público nas 
três esferas da federação (união, estados e municípios) visando à sensibilização am-
biental. Neste plano são definidos os principais temas de interesse e organizados 
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dentro de um cronograma de ações de atividades teóricas e práticas. Nas empre-
sas, este tipo de plano é comumente utilizado na obtenção e manutenção dos selos 
de qualidade, e no poder público é uma obrigação do Estado definido pela Política 
Nacional de Educação Ambiental através da lei 9795/1999 articular nos processos 
formativos da educação formal e não formal a educação ambiental, visando ao 
desenvolvimento sustentável do país.
7.3 Instrumentos de planejamento no meio rural
Os instrumentos de planejamento no meio urbano podem ser aplicados no meio rural, 
uma vez que os problemas socioambientais não são delimitados e podem ocorrer em ambos 
os meios. Vale ressaltar que os instrumentos utilizados no planejamento urbano, quando 
escolhidos para o meio rural, devem conter devidas adequações para a temática do desen-
volvimento rural. 
Os principais instrumentos de planejamento no meio rural estão ordenados juridica-
mente e dispõem de uma série de diretrizes e normas previstas na legislação ambiental 
brasileira. Possuem como principal objetivo o manejo sustentável dos recursos naturais, 
reduzindo ou mesmo eliminando os impactos que são gerados dentro dos processos de 
desenvolvimento.
Um marco importante na elaboração de instrumentos de planejamento que são uti-
lizados no meio rural foi a reforma do Código Florestal pela lei 12.651 de 25 de maio de 
2012, que trouxe novas diretrizes para o planejamento e gestão do uso do solo e de seus 
ecossistemas associados numa visão de otimização da produtividade agrícola e conser-
vação ambiental.
Os três principais instrumentos de planejamento e gestão ambiental no meio rural estão 
apresentados no quadro 4, e vale destacar que estão ordenados juridicamente pela lei da 
reforma do Código Florestal.
Quadro 4 – Instrumentos para o planejamento ambiental no meio rural.
1) Zoneamento ecológico-econômico (ZEE); 
2) Cadastro ambiental rural (CAR); 
3) Programas de regularização ambiental (PRA).
Fonte: Elaborado pelo autor.
Desta forma, qualquer atividade agrícola de manejo e uso do solo deve se adequar à 
legislação ambiental, adotando medidas e normas de conservação ambiental e produção 
econômica. Embora a aplicação da lei tenha gerado inúmeras dúvidas e remodelagem de 
sistemas, o cumprimento das normas traz maior segurança jurídica, trazendo benefícios 
para o produtor rural ou empreendedor e também para as comunidades humanas, que terão 
os recursos naturais conservados.
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7.3.1 Zoneamento ecológico-econômico (ZEE)
Como já discorrido na parte 2 desta aula, o zoneamento ecológico-econômico tem como 
base legal a Política Nacional do Meio Ambiente e a Constituição Federal, que traça as dire-
trizes e princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da precaução e 
do poluidor-pagador, entre outros.
A utilização deste instrumento nos meios urbano e rural deve estar correlacionada às 
realidades do território que são apontadas pelos diagnósticos socioambientais e que pos-
suem como meta final a busca preventiva de impactos ambientais nos espaços territoriais.
Neste contexto, este instrumento de planejamento é amplamente utilizado em proces-
sos de regularização ambiental de propriedades rurais, organizando uma série de ações de 
adequação que permitem avaliar qual é o passivo ambiental da propriedade, fornecendo 
informações relevantes para investidores na análise da viabilidade de investimento em um 
empreendimento agrícola, além de melhorar as condições socioambientais das proprieda-
des rurais que efetivam as adequações necessárias.
O diagnóstico socioambiental que gera informações biofísicas, socioeconômicas e cul-
turais irá resultar em mapas temáticos na identificação de áreas prioritárias para a recupe-
ração, conservação e preservação da biodiversidade, áreas com aptidão agrícola, manejo 
sustentável florestal e pecuária, considerando as características da paisagem, das bacias hi-
drográficas, dos tipos de solos, bioma de ocorrência e ausência de áreas protegidas, entre 
outros fatores ambientais. 
Desta forma, o zoneamento ecológico-econômico terá a principal atribuição de subsidiar a 
elaboração de políticas públicas que levem em consideração toda a base técnica e legal, além do 
envolvimento dos interessados em um processo de tomadas de decisões de forma participativa. 
Além disso, também deverá fomentar a redução e controle do desmatamento, o licenciamento 
ambiental, o uso do solo e de recursos hídricos e a conservação dos recursos naturais.
Levando em consideração que o zoneamento ecológico-econômico está embasado e 
correlacionado com instrumentos legais brasileiros como leis, decretos, portarias e normas, 
observam-se por todo o Brasil, tanto no âmbito do poder público como no privado, que está 
ocorrendo uma crescente consulta a este instrumento nos processos de tomadas de decisões, 
seja para ações de conservação ambiental, seja para empreendedores embasarem seus inves-
timentos, levando a situações de conservação dos recursos naturais e significativa redução e 
prevenção de impactos ambientais.
7.3.2 Cadastro ambiental rural (CAR)
O cadastro ambiental rural (CAR) é um dos mais novos instrumentos de planejamento 
que está sendo utilizado no meio rural. Ele tornou-se obrigatório quando estabelecidaa 
reforma do Código Florestal Brasileiro, instituída em 2012 pela Lei Federal n. 12.651/12, e re-
gulamentação em 05/05/2014, sendo tratada como instrumento de controle, monitoramento, 
planejamento ambiental e combate ao desmatamento em todos os biomas brasileiros. 
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O CAR tem como principal atribuição levantar informações sobre a situação am-
biental das propriedades rurais no Brasil e registrar em um cadastro. Após este registro, 
cada estado tem o dever de sistematizar e informar para o Ministério do Meio Ambiente 
através do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que organizará o processo 
de regularização ambiental de propriedades rurais, caso houver necessidade, garantin-
do o cumprimento do dever de defender e preservar o meio ambiente conforme estabe-
lece a Constituição Federal. 
O registro do imóvel rural no cadastro ambiental rural é público, eletrônico, de abran-
gência nacional e de caráter obrigatório no cumprimento da Lei Federal n. 12.651/12 e é 
realizado na plataforma on-line do Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) com inú-
meras informações da planta do imóvel rural (quadro 5).
Quadro 5 – Principais informações a serem cadastradas no SICAR.
• Delimitação das áreas de preservação permanente;
• Delimitação das áreas de reserva legal; 
• Delimitação das áreas produtivas; 
• Delimitação das áreas degradadas; 
• Delimitação do perímetro da propriedade.
Fonte: Elaborado pelo autor.
O cadastro ambiental rural para as pequenas propriedades rurais, que é classificado 
quanto ao seu tamanho pelo número de módulo fiscal conforme a localização do município 
em que a propriedade pertence, deve ser oferecido pelos órgãos ambientais estaduais em 
parceria com o município. Para as propriedades médias e grandes, o cadastro é de respon-
sabilidade do proprietário que poderá fazer ele próprio ou solicitar serviços de consultorias 
de profissionais habilitados. 
Uma das aplicabilidades deste instrumento de planejamento, além da elaboração de 
projetos de regularização ambiental que será abordada no tópico seguinte, é a captação de 
investimentos para a propriedade rural. Atualmente as instituições financeiras de crédito 
rural incluíram em sua avaliação o Cadastro Ambiental Rural como um item obrigatório a 
ser analisado para a obtenção de recursos de investimento, obrigando o proprietário rural a 
fazer o mais rápido possível o cadastro, que tem um cronograma cumprido conforme deter-
minação do Ministério do Meio Ambiente. 
Nos primeiros resultados do cadastro ambiental rural, que é de acesso público, é pos-
sível identificar que grande parte das propriedades rurais no Brasil possui alguma irregu-
laridade ambiental. Os primeiros números apontam que o Brasil tem um passivo ambiental 
de 12 milhões de hectares de áreas de preservação permanente a serem recuperadas, ou 
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seja, um potencial enorme para geração de trabalho e renda nas diversas regiões brasileiras 
e também uma oportunidade de estocagem de carbono pelas florestas a serem recuperadas 
incluindo, assim, como uma ação de desenvolvimento limpo, além do cumprimento dos 
tratados internacionais sobre mudanças climáticas.
7.3.3 Programas de regularização ambiental (PRA)
O programa de regularização ambiental é um instrumento que também está ordenado 
juridicamente pela Lei Federal n. 12.651/12, e regulamentado em 05/05/2014 e tem como 
principal atribuição subsidiar as propriedades rurais que fizeram o cadastramento ambien-
tal rural e que apresentaram irregularidades ambientais relativas às áreas de preservação 
permanente, de reserva legal e de uso restrito. 
Essas propriedades rurais terão que se adequar legalmente fazendo a adesão ao progra-
ma de regularização ambiental (PRA) no seu Estado, deixando a propriedade, mesmo que 
ainda não tenha feito a totalidade da regularização amparada legalmente para receber, por 
exemplo, créditos rurais, certificações etc.
O proprietário rural que fizer a adesão ao PRA irá assinar um termo de compromisso, 
que conterá os termos de regularização ambiental conforme as condições específicas da sua 
propriedade que indicará o local e as metodologias que serão utilizadas no processo de 
regularização, além de um cronograma de execução de ações associado a um cronograma 
contendo prazos e metas. Neste mesmo termo é deixado claro que o não cumprimento das 
cláusulas de regularização pode gerar multas e sanções à propriedade e ao proprietário. 
Ressalta-se que o programa de regularização ambiental possui diferenças em seus pro-
cessos para pequenos, médios e grandes proprietários rurais, especialmente quanto aos pra-
zos e metodologias de regularização.
Uma vez assinado o termo de compromisso do PRA e as adequações cumpridas, even-
tuais multas incidentes na propriedade em questão podem ser convertidas em serviços de 
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. 
Observa-se que este instrumento de planejamento tem fomentado inúmeras ações de 
conservação ambiental resolvendo passivos ambientais das propriedades rurais que eram 
quase impossíveis de se resolverem. Como exemplo pode-se citar a recuperação de áreas de 
preservação permanente e reserva legal, que são atividades de alto custo. Uma vez aderido 
ao programa, as instituições financeiras oferecem créditos especiais para esta situação.
Exemplos de regularização ambiental têm se multiplicado pelo Brasil, em vista dos be-
nefícios que trazem para a propriedade, buscando o atendimento à legislação e a adequação 
ambiental vigente, além da mudança e conscientização sobre a relevância do meio ambiente 
na manutenção dos processos produtivos e da qualidade de vida.
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 Ampliando seus conhecimentos
Evolução dos instrumentos de planejamento 
na gestão pública
(CARVALHO, 2015)
Até atingir sua atual configuração o Brasil passou por diversas mudan-
ças, sobretudo no âmbito do Estado e da sociedade. Dentre os principais 
aspectos cabe ressaltar a evolução da administração pública, que perpas-
sou pela experiência de administração patrimonialista, burocrática, até 
finalmente adotar a gerencial. Para tal, a trajetória do desenvolvimento 
brasileiro teve sua busca baseada nas Constituições até então promulga-
das, a saber: 1824 — da Independência, 1891 — da República, 1934 — da 
Revolução de 30, 1937 — do Estado Novo, 1946 — Liberal, 1967 — do 
golpe de 1964, 1969 — do terror, 1979 — da abertura, e em 1988 — demo-
crática que rege nossa sociedade atualmente (BRESSER-PEREIRA, 2001). 
O período conhecido como República Velha (1889 a 1930) foi caracterizado 
pelo modelo de administração patrimonialista, onde as elites rurais exer-
ciam forte influência sob o Estado, enxergando o espaço público como 
continuidade de suas propriedades e provocando com isso a exclusão dos 
demais. Entretanto, o então crescente desenvolvimento do capitalismo 
exigia da Administração Pública uma nova postura e melhoria qualita-
tiva, o que ocasionou em uma quebra de paradigma. É a partir da Era 
Vargas, período que deu início ao Estado Novo, que começaram a surgir 
os primeiros esforços de profissionalização do funcionalismo público, a 
criação do Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp) em 
1936, por exemplo, foi fundamental nesse processo. 
A modernização vivenciada na Era Vargas foi impulsionada pela bur-
guesia do País que precisava atrair a industrialização e urbanização. Isso 
provocou mudanças significativas tanto no contexto social quanto pro-
dutivo. Para tanto, o governo optou por fazer uso de um regime autoritá-
rio e instaurou princípios weberianos, utilizando como instrumento para 
manutenção de uma ditadura. Apesar da utilização do modelo burocrá-
tico existia ainda o viés patrimonialista. Entre a Era Vargas e o Regime 
Militar houve breve período democrático(1945-1964) de poucas ações 
que visavam à modernização da administração pública, esse período 
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ficou marcado pela abertura comercial do Brasil, forte entrada de capital 
estrangeiro e pelos esforços de planejar estrategicamente a gestão pública 
através do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek. 
Durante o Regime Militar, assim como a Era Vargas, o país enfrentou 
grandes mudanças e reformas políticas, que provavelmente tenham sido 
facilitadas diante das características autoritárias. Nesse momento o Estado 
voltou a assumir um papel de maior intervenção com reestruturação na 
administração pública, desenvolvimento capitalista e das relações de 
mercado, ampliando a participação do Brasil no contexto internacional. 
Apesar de esse período ter vivenciado o chamado “Milagre Econômico”, 
o caráter excludente e a existência das desigualdades apenas foram refor-
çados. Com o fim do Regime Militar dá-se início à Nova República. 
Os principais progressos recentes no âmbito da gestão pública foram 
impulsionados pela promulgação da CF de 1988, que possibilitou novo 
desenho institucional visando a eficiência do funcionalismo público e a 
promoção de uma sociedade mais justa. A partir desse marco, o planeja-
mento iniciou o processo de cumprimento de etapas de uma nação, que 
necessitava se desenvolver em prazo mínimo; e a gestão assumia postura 
de gerenciamento de funções como orçamentação, implementação, moni-
toramento, avaliação e controle das ações de governo, a fim de alcançar a 
eficácia e a efetividade.
A partir da redemocratização do estado brasileiro ocorrida através da 
promulgação da Carta Magna há três décadas, ampliaram-se e institucio-
nalizaram-se os espaços públicos para o exercício do controle no âmbito 
político, bem como os instrumentos de planejamento público (TEIXEIRA, 
2003). Alguns instrumentos de controle são ao mesmo tempo instrumento 
de planejamentos, como é o caso do plano plurianual, lei de diretrizes 
orçamentárias, lei de orçamento anual.
O planejamento apresenta-se como fator necessário em qualquer que seja 
a organização, seja pública ou privada, pois trata-se de um processo que 
guia a tomada de decisão e traça de forma sistemática as ações a serem 
desenvolvidas por ela, com objetivos e metas bem definidos, prevendo 
também possíveis mudanças durante percurso organizacional. 
Os benefícios relacionados ao planejamento podem estar associados à 
sistematização organizacional, interações entre os executivos; definição 
Instrumentos de planejamento
112 Sistema de Gestão e Planejamento Ambiental
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dos objetivos e políticas organizacionais; aplicação eficiente dos recursos 
no alcance dos objetivos traçados; realização de atividades consistentes; 
padrões de desempenho mais fáceis de controlar; e adoção de ações corre-
tivas caso o resultado de sua ação não seja satisfatório. 
Planejar na administração pública é uma ação que o Estado tem compar-
tilhado com a sociedade, tal estreitamento nessa relação pode ocasionar 
melhorias significativas, tanto para as instituições públicas como para a 
própria sociedade.
Um fator marcante que condiz com os fundamentos do Estado democrá-
tico de direito é o dever e direito de participação social na gestão pública. 
Nesse sentido, a participação cidadã é um direito e componente essencial 
no exercício da cidadania ativa. Entretanto, sua atuação deve ser de forma 
organizada, pois tão importante quanto à quantidade de envolvidos em 
ações de participação cidadã é a qualidade da participação, para que se 
efetive o poder de articulação e mobilização, e com isso que a participação 
social seja cada vez mais influente na gestão pública brasileira.
Portanto, o consentimento dos grupos que são direta ou indiretamente 
afetados aparece como elemento crucial do sucesso e eficácia das políticas 
públicas. A participação da sociedade passou a ser associada ao fortale-
cimento de práticas democráticas, considerando que a ênfase da necessi-
dade de novas formas de gestão foi desenvolvida devido à incapacidade 
do Estado de implantar eficazmente suas políticas sem cooperação.
As condições de eficácia governamental passaram a ser entendida como 
uma flexibilização do Estado, que descentralizou funções e transferiu res-
ponsabilidades, mantendo os instrumentos de supervisão e controle.
 Atividades
1. A determinação e escolha de um instrumento de planejamento a ser aplicado deve 
conter três informações importantes de subsídio que são: objetivos, objeto/área, tema 
central enfocado.
 Exemplifique com algum tema de sua escolha como seria a aplicabilidade do instrumen-
to de planejamento, levando em consideração as informações referenciadas acima.