02 Ciclo de políticas públicas e atores e instituições 33p

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AULA 7
O Ciclo de Políticas Públicas
Fases de uma política pública
Identificação do Problema
Formulação de Alternativas 
Tomada de Decisão
Extinção
Implementação
Avaliação
Formação da Agenda
Identificação do Problema
Diferença entre a situação real e a situação imaginada pelos formuladores de políticas.
Pode aparecer subitamente: uma catástrofe natural.
Problema público e os efeitos das não-decisões: o longo período de negligência pública de um problema (ex: déficit habitacional urbano; ausência de abastecimento de água e esgotamento sanitário) torna esse problema naturalizado no cotidiano das coletividades.
Caráter interdependente da solução dos problemas: visibilidade e percepção pública do problema
A delimitação do problema envolve definir quais são seus elementos, e sintetizar em uma frase a essência do mesmo.
Caráter subjetivo da definição dos problemas e diferentes formas de delimitá-los: políticos, burocratas e público.
Seleção de prioridades para a resolução do problema e fixação de uma agenda
Formação da Agenda
A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes: programa partidário; programa de governo; planejamento orçamentário.
Agenda política (deliberativa): conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública.
Agenda formal (decisória): também conhecida como agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar.
Agenda da mídia: conjunto de problemas ou temas que recebem especial atenção dos diversos meios de comunicação (pode refletir problemas não tratados como prioritários pelo poder público ou pode ser meramente opiniática).
Existem três condições para que um problema entre na agenda política:
Atenção: mobilização dos atores coletivos e midiáticos
Resolubilidade: ações necessárias e factíveis (exequibilidade) 
Competência: responsabilidade pública
Formulação das Alternativas
A formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias (potenciais consequências de cada solução alternativa).
Eric Schattschneider (1962)  The SemiSovereign People: A Realist's View of Democracy in America. “ a definição de alternativas é o instrumento supremo do poder, porque a definição de alternativas é a escolha dos conflitos”. Quais conflitos importam para a tomada de decisões em uma democracia?
Estabelecimento dos objetivos: expectativas quanto aos resultados das políticas públicas (questão delicada do estabelecimento de metas; possíveis desapontamentos)
Avaliação ex ante das possíveis soluções para o problema público: consequências e custos das alternativas.
Um mesmo objetivo pode ser alcançados por diversos caminhos e pode ser feito com o suporte de três técnicas: 
Projeções: observação de tendências; informações quantitativas e qualitativas (estatísticas já conhecidas, séries temporais; tendências de arrecadação tributária; padrões demográficos; informes, etc.)
 
Predições: uso de teorias ou analogias; predizer comportamentos a partir de modelos lógico-lineares.
Conjecturas: juízos de valor; aspectos intuitivos e emocionais dos policymakers ; conhecimento dos burocratas de “linha de frente” (street level bureaucrats). Michael Lipsky
Tomada de Decisão
É o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são explicitadas.
Modelos de racionalidade e políticas públicas. 
Racionalidade completa: a decisão é considerada uma atividade puramente racional; supõe-se que todos os atores numa arena decisória ajam racionalmente e tenham as mesmas preferências; indivíduos calculistas e maximizadores de suas preferências
Racionalidade limitada: complexidade do ambiente e limitações cognitivas e informativas (assimetrias) dos tomadores de decisão (Herbert Simon). 
Três dinâmicas de escolha de alternativas de solução para os problemas públicos baseados nos diferentes modelos de racionalidade:
1) Os tomadores de decisão têm problemas em mãos e correm atrás de soluções: 
Problemas
Soluções
2) Os tomadores de decisão vão ajustando os problemas às soluções, e as soluções aos problemas: eventos simultâneos e “incrementalismo” das mudanças; equilíbrio pontuado (Charles Lindblom, 1959):
Problemas
Soluções
3) Os tomadores de decisão têm soluções em mãos e correm atrás de problemas: um empreendedor de política pública já tem predileção por uma proposta de solução existente, e então luta para inflar um problema na opinião pública e no meio político de maneira que sua proposta se transforme em política pública; “as soluções estão em busca de problemas”.
Soluções
Problemas
Modelo Garbage Can (lata do lixo) ou modelo dos fluxos múltiplos (Kingdon, 1984): confluência de problemas, soluções e condições políticas favoráveis; “conjunturas críticas”; papel dos empreendedores políticos.
Fluxo das condições políticas favoráveis
Fluxo das soluções
Fluxo dos problemas
Janela de oportunidade
Política pública
Implementação da Política Pública
A fase de implementação é aquela em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações.
Visualizar os obstáculos e as falhas que costumam acometer a política pública; resultados concretos da política pública.
A fase da implementação é a evidenciação dos conflitos entre política e burocracia; divergência de interesses; regras formais e informais.
 
Visualizar erros anteriores à tomada de decisão, a fim de detectar problemas mal formulados, objetivos mal traçados, otimismos exagerados.
Desenvolvimento temporal da implementação: objetivo mais descritivo do que prescritivo.
Protagonismo dos policymakers e "burocratas do nível de rua” - street level bureaucracy (Lipsky, 1980): compreender os elementos motivacionais dos demais atores envolvidos, os obstáculos técnicos e legais presentes, as deficiências organizativas, os conflitos potenciais, além de agir diretamente em negociações, construção de coalizões de apoio, coordenação entre diferentes implementadores e cooperação por parte dos destinatários.
É aqui que se observa a dissolução da rígida separação entre política e burocracia; instrumentos de política pública e relações de poder.
Paul Sabatier: dois modelos de implementação de políticas públicas.
Modelo top-down Modelo bottom-up 
Avaliação da Política Pública
A avaliação da política pública é o “processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública”. Três momentos da avaliação: 1) avaliação ex ante; 2) avaliação ex post; 3) A avaliação in itinere.
IMPLEMENTAÇÃO
Avaliação in itinere (monitoramento)
Avaliação ex ante
Avaliação ex post
Avaliação: o processo de implementação e o desempenho da política pública são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do problema que a gerou (indicadores avaliativos, de desempenho, etc.).
Consequências da avaliação:
1) continuação da política pública (constatação de pequenas adversidades)
2) reestruturação marginal de aspectos práticos das políticas públicas: as adversidades constatadas exigem uma correção de rumos da política
3) extinção da política pública: o problema público foi resolvido ou as falhas de implementação sugerem uma mudança total da política
Problemas da avaliação: multicausalidade (efeitos sociais produzidos pela política pública ou por outras causas externas); resistências dos burocratas em serem avaliados; tempo de maturação da política pública (10 anos)
Extinção da política pública
As causas da extinção de uma política pública são basicamente três:
Problema resolvido
Programas ou Leis foram avaliados como ineficazes
O problema perdeu progressivamente a importância
 Importante: as políticas públicas criam preferências e moldam os processos decisórios de uma democracia.
Efeitos inerciais das políticas públicascriadas.
As políticas públicas são path dependence: são altamente dependentes da sua configuração inicial; efeitos de aprendizagem; custos advindos da mudança na política. 
Politicas sociais e redistributivas são fortemente inerciais: benefícios tangíveis; custos e benefícios concentrados. Ex: CLT
Politicas distributivas e regulatórias também tendem a ser inerciais. Ex: ANS
Aula 8
Instituições e Atores no Processo Decisório das Políticas Públicas
Instituições no Processo de Políticas Públicas 
Dinâmica política da politica pública; seu contexto interativo.
Diversidade dos contextos onde ocorre a politica pública (contextos históricos, sociais e políticos; contextos decisórios e esferas de poder: Executivo, Legislativo, Judiciário; União, estados e municípios, etc.) 
Diferentes marcos institucionais: sistemas políticos e partidários; sistemas representativos, etc.
Instituições
Uma definição política: as instituições conformam um conjunto de regras formais e informais que auxiliam o comportamento dos agentes.
Celeuma intelectual: se as instituições determinam o comportamento dos agentes ou se o contrário é verdadeiro.
Correntes de interpretação das instituições no processo político: institucionalismo econômico ou escolha racional; institucionalismo histórico e sociológico. Uma obviedade da literatura especializada: “as instituições importam”
Institucionalismo cognitivo: instituições como esquemas cognitivos; importância das regras informais, das ideias e das crenças; variáveis culturais; difusão das ideias (bricolagem). Influências da antropologia, da psicologia social, da sociologia e da filosofia política.
Instituições como práticas sociais; um campo de interação permeado por aspectos cognitivos e normativos.
Papel da cultura política no processo de construção das políticas públicas.
Em suma, as instituições orientam o processo decisório conformando o campo de ação para as políticas públicas.
Instituições e Políticas Públicas
Analista de políticas públicas: percepção dos diferentes contextos de ação.
O analista de políticas públicas e sua qualidade de dirigente público, dirigente político.
Adotar uma estratégia: diminuir a complexidade do meio institucional mediante o uso de esquemas analíticos.
Conhecimento da cultura política: predisposições coletivas interiorizadas; tradições societais e políticas; conhecimento do político e de sua práxis decisória.
Atores no processo de políticas públicas
Todos aqueles que desempenham um papel na arena política; os que atuam na arena política: indivíduos, coletividades, partidos políticos, burocratas, etc.
Influenciar a opinião pública sobre os problemas públicos.
Analista de políticas públicas: analisar os padrões de interação entre os atores no processo decisório de uma determinada política pública.
Quem são esses atores?
Atores governamentais: políticos, designados politicamente, burocratas e magistrados.
Atores não governamentais: grupos de interesse, partidos políticos, meios de comunicação, destinatários das políticas públicas, organizações do terceiro setor, stakeholders (organismos internacionais, think tanks, comunidades epistêmicas).
Cada arena política comporta atores específicos; os motivos que levam um ator a se engajar em uma política pública são os mais diversos.
Políticos: legitimidade e autoridade para tomar decisões; poder simbólico; identificam os problemas públicos; podem representar uma pluralidade de interesses específicos ou seus próprios interesses; construção do consenso; aprovação do orçamento e prioridade para os gastos públicos; atuam na designação do corpo burocrático; desempenho da política pública e estratégia de sobrevivência do político.
Designados politicamente: pessoas indicadas pelo político eleito para o desempenho de funções administrativas (Brasil: cargos de confiança – destinados aos burocratas de carreira - e cargos comissionados – destinados a pessoas recrutadas fora da burocracia, ex: ministros, secretários de estado, secretários municipais e estaduais). Tensões entre política e administração.
Burocratas: corpo de funcionários públicos; princípio da continuidade administrativa; requisitos: estabilidade no emprego, critérios meritocráticos de seleção, plano de carreiras, etc.; “burocracia weberiana”; emoção e desprendimento(Karl Mannheim); proximidade dos problemas públicos; forte influência dos burocratas em todo o ciclo de políticas publicas; burocracia “Black Box”; diversas motivações dos burocratas (muito mais políticos do que se imagina frequentemente).
Burocratas do nível de rua: contato direto com o público; relação próxima com os policytakers
Magistrados: papel ativo no processo de implementação; interpretar a legalidade ou ilegalidade dos atos da administração pública; forte papel nas politicas sociais, regulatórias e nas politicas sobre direitos fundamentais; tendência internacional: “judicialização da política” ( atuação do juiz como protagonista de uma política pública em termos de proferir sentenças sobre decisões que violem os direitos constitucionais).
Grupos de interesse: coletivos que se mobilizam para influenciar uma politica pública ( sindicatos, associações empresariais; grupos voluntários; grupos socioprofissionais; “novos movimentos sociais”); grupos de pressão e associações neocorporativas; problemas de ação coletiva: ausência de paridade organizativa entre os grupos que integram a sociedade civil; recursos empregados: financeiros, cognitivos, organizacionais, de mobilização, etc.; custos da ação coletiva; podem influenciar positiva ou negativamente no surgimento e resolução de um problema público ; lobby.
Partidos políticos: representação coletiva dos interesses; vários tipos de partidos (Maurice Duverger); motivações diversas, mas, no geral, atuam ideologicamente; importantes instituições para o dissenso organizado das democracias de massa (institucionalização do conflito); elaboram programas públicos e plataformas governamentais; máquinas partidárias e o problema da burocratização (partidos de massa e partidos profissionais).
Mídia: um importante veículo para a democracia; um dos fundamentos dos direitos liberais é a existência de uma imprensa livre; conferir visibilidade aos problemas públicos; riscos da concentração do poder midiático (quarto poder), a mídia corporativa, a tirania opiniática; forte poder de influência; abdicar do papel crítico e pedagógico, assumindo a “espetacularização”, o entretenimento puro e simples, o linchamento público.
Policytakers: são os destinatários das políticas públicas; indivíduos, grupos e organizações para os quais a política pública foi elaborada e implementada; público passivo ou ativo; podem assumir o papel de empreendedores políticos (policytakers/policymakers), atuam nas interfaces do processo decisório e da sociedade, especialmente quando as organizações da sociedade civil são chamadas para desempenhar funções de governo; assimetria de recursos entre os Policytakers; os grupos mais mobilizados estão articulados em redes de política pública.
Organizações do terceiro setor: organizações privadas sem fins lucrativos que lutam por algum interesse coletivo; grande diferença em relação a outros grupos societais organizados: se articulam em torno de interesses difusos; muitas vezes são chamadas para desempenhar funções de governo; problema e caráter dúbio dessas organizações. 
Redes de Políticas Públicas
Estrutura de interações , predominantemente informais, entre atores públicos e privados envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas; 
importância da interdependência das decisões; estrutura relacional; tematização dos interesses e formação de uma policy network pelas diversas comunidades de políticas públicas (policy communities) – redes de atores organizados que compartilham uma linguagem e um sistema de valor;
 papel das crenças e das comunidades de especialistas (comunidades epistêmicas): grupos de intelectuais, acadêmicos e profissionais quecompartilham do mesmo quadro de referência cognitivo – difusão das ideias ; redes temáticas (issue networks): redes de atores que se formam em torno de assuntos específicos.
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