02 Ciclo de políticas públicas e atores e instituições 33p

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AULA 7 
 
O Ciclo de Políticas Públicas 
 
Fases de uma política pública 
Identificação do 
Problema 
Formação da 
Agenda 
Formulação de 
Alternativas 
Tomada de 
Decisão 
Implementação Avaliação Extinção 
Identificação do Problema 
• Diferença entre a situação real e a situação imaginada pelos formuladores 
de políticas. 
 
• Pode aparecer subitamente: uma catástrofe natural. 
 
• Problema público e os efeitos das não-decisões: o longo período de 
negligência pública de um problema (ex: déficit habitacional urbano; 
ausência de abastecimento de água e esgotamento sanitário) torna esse 
problema naturalizado no cotidiano das coletividades. 
 
• Caráter interdependente da solução dos problemas: visibilidade e 
percepção pública do problema 
 
 
 
• A delimitação do problema envolve definir quais são seus elementos, e 
sintetizar em uma frase a essência do mesmo. 
 
• Caráter subjetivo da definição dos problemas e diferentes formas de 
delimitá-los: políticos, burocratas e público. 
 
• Seleção de prioridades para a resolução do problema e fixação de uma 
agenda 
 
 
Formação da Agenda 
• A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes: 
programa partidário; programa de governo; planejamento orçamentário. 
 
• Agenda política (deliberativa): conjunto de problemas ou temas que a 
comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública. 
 
• Agenda formal (decisória): também conhecida como agenda institucional, é 
aquela que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu 
enfrentar. 
 
• Agenda da mídia: conjunto de problemas ou temas que recebem especial 
atenção dos diversos meios de comunicação (pode refletir problemas não 
tratados como prioritários pelo poder público ou pode ser meramente 
opiniática). 
 
 
 
 
• Existem três condições para que um problema entre na agenda política: 
 
– Atenção: mobilização dos atores coletivos e midiáticos 
 
– Resolubilidade: ações necessárias e factíveis (exequibilidade) 
 
– Competência: responsabilidade pública 
 
 
Formulação das Alternativas 
• A formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e 
estratégias (potenciais consequências de cada solução alternativa). 
 
• Eric Schattschneider (1962) The SemiSovereign People: A Realist's View of 
Democracy in America. “ a definição de alternativas é o instrumento 
supremo do poder, porque a definição de alternativas é a escolha dos 
conflitos”. Quais conflitos importam para a tomada de decisões em uma 
democracia? 
 
• Estabelecimento dos objetivos: expectativas quanto aos resultados das 
políticas públicas (questão delicada do estabelecimento de metas; 
possíveis desapontamentos) 
 
 
• Avaliação ex ante das possíveis soluções para o problema público: 
consequências e custos das alternativas. 
 
• Um mesmo objetivo pode ser alcançados por diversos caminhos e pode ser 
feito com o suporte de três técnicas: 
 
– Projeções: observação de tendências; informações quantitativas e 
qualitativas (estatísticas já conhecidas, séries temporais; tendências de 
arrecadação tributária; padrões demográficos; informes, etc.) 
 
– Predições: uso de teorias ou analogias; predizer comportamentos a partir 
de modelos lógico-lineares. 
 
– Conjecturas: juízos de valor; aspectos intuitivos e emocionais dos 
policymakers ; conhecimento dos burocratas de “linha de frente” (street 
level bureaucrats). Michael Lipsky 
 
 
 
Tomada de Decisão 
• É o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as 
intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema 
público são explicitadas. 
 
• Modelos de racionalidade e políticas públicas. 
 
• Racionalidade completa: a decisão é considerada uma atividade 
puramente racional; supõe-se que todos os atores numa arena decisória 
ajam racionalmente e tenham as mesmas preferências; indivíduos 
calculistas e maximizadores de suas preferências 
 
• Racionalidade limitada: complexidade do ambiente e limitações 
cognitivas e informativas (assimetrias) dos tomadores de decisão (Herbert 
Simon). 
 
 
 
 
• Três dinâmicas de escolha de alternativas de solução para os problemas 
públicos baseados nos diferentes modelos de racionalidade: 
 
• 1) Os tomadores de decisão têm problemas em mãos e correm atrás de 
soluções: 
 
 
 Problemas Soluções 
• 2) Os tomadores de decisão vão ajustando os problemas às soluções, e as 
soluções aos problemas: eventos simultâneos e “incrementalismo” das 
mudanças; equilíbrio pontuado (Charles Lindblom, 1959): 
 
 
 
Problemas Soluções 
3) Os tomadores de decisão têm soluções em mãos e correm atrás de 
problemas: um empreendedor de política pública já tem predileção por uma 
proposta de solução existente, e então luta para inflar um problema na 
opinião pública e no meio político de maneira que sua proposta se transforme 
em política pública; “as soluções estão em busca de problemas”. 
 
 
 Soluções Problemas 
• Modelo Garbage Can (lata do lixo) ou modelo dos fluxos múltiplos 
(Kingdon, 1984): confluência de problemas, soluções e condições políticas 
favoráveis; “conjunturas críticas”; papel dos empreendedores políticos. 
 
 
 
Fluxo das condições 
políticas favoráveis 
Fluxo das soluções 
Fluxo dos problemas 
Janela de oportunidade 
Política pública 
Implementação da Política Pública 
• A fase de implementação é aquela em que regras, rotinas e processos 
sociais são convertidos de intenções em ações. 
 
• Visualizar os obstáculos e as falhas que costumam acometer a política 
pública; resultados concretos da política pública. 
 
• A fase da implementação é a evidenciação dos conflitos entre política e 
burocracia; divergência de interesses; regras formais e informais. 
 
• Visualizar erros anteriores à tomada de decisão, a fim de detectar 
problemas mal formulados, objetivos mal traçados, otimismos 
exagerados. 
 
• Desenvolvimento temporal da implementação: objetivo mais descritivo do 
que prescritivo. 
 
• Protagonismo dos policymakers e "burocratas do nível de rua” - street 
level bureaucracy (Lipsky, 1980): compreender os elementos 
motivacionais dos demais atores envolvidos, os obstáculos técnicos e 
legais presentes, as deficiências organizativas, os conflitos potenciais, além 
de agir diretamente em negociações, construção de coalizões de apoio, 
coordenação entre diferentes implementadores e cooperação por parte 
dos destinatários. 
 
• É aqui que se observa a dissolução da rígida separação entre política e 
burocracia; instrumentos de política pública e relações de poder. 
 
 
Paul Sabatier: dois modelos de implementação 
de políticas públicas. 
 
• Modelo top-down Modelo bottom-up 
 
 
 
Avaliação da Política Pública 
• A avaliação da política pública é o “processo de julgamentos deliberados 
sobre a validade de propostas para a ação pública”. Três momentos da 
avaliação: 1) avaliação ex ante; 2) avaliação ex post; 3) A avaliação in 
itinere. 
 
IMPLEMENTAÇÃO 
 
Avaliação in itinere (monitoramento) 
Avaliação ex 
ante 
Avaliação ex 
post 
 
• Avaliação: o processo de implementação e o desempenho da política pública 
são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da política e o 
nível de redução do problema que a gerou (indicadores avaliativos, de 
desempenho, etc.). 
 
• Consequências da avaliação: 
 
• 1) continuação da política pública (constatação de pequenas 
adversidades) 
• 2) reestruturação marginal de aspectos práticos das políticas públicas: as 
adversidades constatadas exigem uma correção de rumos da política 
• 3) extinção da política pública: o problema público foi resolvido ou as 
falhas de implementação sugerem uma mudança total da política 
 
• Problemas da avaliação: multicausalidade (efeitos sociais produzidos pela 
política pública ou por outras causas externas); resistências dos burocratas 
em serem avaliados; tempo de maturaçãoda política pública (10 anos) 
 
 
 
 
 
Extinção da política pública 
• As causas da extinção de uma política pública são basicamente três: 
 
– Problema resolvido 
 
– Programas ou Leis foram avaliados como ineficazes 
 
– O problema perdeu progressivamente a importância 
 
 Importante: as políticas públicas criam preferências e moldam os processos 
decisórios de uma democracia. 
• Efeitos inerciais das políticas públicas criadas. 
 
• As políticas públicas são path dependence: são altamente dependentes da 
sua configuração inicial; efeitos de aprendizagem; custos advindos da 
mudança na política. 
 
• Politicas sociais e redistributivas são fortemente inerciais: benefícios 
tangíveis; custos e benefícios concentrados. Ex: CLT 
 
• Politicas distributivas e regulatórias também tendem a ser inerciais. Ex: 
ANS 
Aula 8 
Instituições e Atores no Processo 
Decisório das Políticas Públicas 
Instituições no Processo de Políticas 
Públicas 
• Dinâmica política da politica pública; seu contexto interativo. 
 
• Diversidade dos contextos onde ocorre a politica pública (contextos 
históricos, sociais e políticos; contextos decisórios e esferas de poder: 
Executivo, Legislativo, Judiciário; União, estados e municípios, etc.) 
 
• Diferentes marcos institucionais: sistemas políticos e partidários; sistemas 
representativos, etc. 
 
 
 
 
 
Instituições 
• Uma definição política: as instituições conformam um conjunto de regras 
formais e informais que auxiliam o comportamento dos agentes. 
 
• Celeuma intelectual: se as instituições determinam o comportamento dos 
agentes ou se o contrário é verdadeiro. 
 
• Correntes de interpretação das instituições no processo político: 
institucionalismo econômico ou escolha racional; institucionalismo 
histórico e sociológico. Uma obviedade da literatura especializada: “as 
instituições importam” 
 
 
 
 
 
 
• Institucionalismo cognitivo: instituições como esquemas cognitivos; 
importância das regras informais, das ideias e das crenças; variáveis 
culturais; difusão das ideias (bricolagem). Influências da antropologia, da 
psicologia social, da sociologia e da filosofia política. 
 
• Instituições como práticas sociais; um campo de interação permeado por 
aspectos cognitivos e normativos. 
 
• Papel da cultura política no processo de construção das políticas públicas. 
 
• Em suma, as instituições orientam o processo decisório conformando o 
campo de ação para as políticas públicas. 
 
 
 
 
Instituições e Políticas Públicas 
• Analista de políticas públicas: percepção dos diferentes contextos de ação. 
 
• O analista de políticas públicas e sua qualidade de dirigente público, 
dirigente político. 
 
• Adotar uma estratégia: diminuir a complexidade do meio institucional 
mediante o uso de esquemas analíticos. 
 
• Conhecimento da cultura política: predisposições coletivas interiorizadas; 
tradições societais e políticas; conhecimento do político e de sua práxis 
decisória. 
 
 
 
 
 
Atores no processo de políticas públicas 
• Todos aqueles que desempenham um papel na arena política; os que 
atuam na arena política: indivíduos, coletividades, partidos políticos, 
burocratas, etc. 
 
• Influenciar a opinião pública sobre os problemas públicos. 
 
• Analista de políticas públicas: analisar os padrões de interação entre os 
atores no processo decisório de uma determinada política pública. 
 
 
Quem são esses atores? 
• Atores governamentais: políticos, designados politicamente, burocratas e 
magistrados. 
 
• Atores não governamentais: grupos de interesse, partidos políticos, meios 
de comunicação, destinatários das políticas públicas, organizações do 
terceiro setor, stakeholders (organismos internacionais, think tanks, 
comunidades epistêmicas). 
 
• Cada arena política comporta atores específicos; os motivos que levam um 
ator a se engajar em uma política pública são os mais diversos. 
• Políticos: legitimidade e autoridade para tomar decisões; poder simbólico; 
identificam os problemas públicos; podem representar uma pluralidade de 
interesses específicos ou seus próprios interesses; construção do 
consenso; aprovação do orçamento e prioridade para os gastos públicos; 
atuam na designação do corpo burocrático; desempenho da política 
pública e estratégia de sobrevivência do político. 
 
• Designados politicamente: pessoas indicadas pelo político eleito para o 
desempenho de funções administrativas (Brasil: cargos de confiança – 
destinados aos burocratas de carreira - e cargos comissionados – 
destinados a pessoas recrutadas fora da burocracia, ex: ministros, 
secretários de estado, secretários municipais e estaduais). Tensões entre 
política e administração. 
• Burocratas: corpo de funcionários públicos; princípio da continuidade 
administrativa; requisitos: estabilidade no emprego, critérios 
meritocráticos de seleção, plano de carreiras, etc.; “burocracia 
weberiana”; emoção e desprendimento(Karl Mannheim); proximidade dos 
problemas públicos; forte influência dos burocratas em todo o ciclo de 
políticas publicas; burocracia “Black Box”; diversas motivações dos 
burocratas (muito mais políticos do que se imagina frequentemente). 
 
• Burocratas do nível de rua: contato direto com o público; relação próxima 
com os policytakers 
• Magistrados: papel ativo no processo de implementação; interpretar a 
legalidade ou ilegalidade dos atos da administração pública; forte papel nas 
politicas sociais, regulatórias e nas politicas sobre direitos fundamentais; 
tendência internacional: “judicialização da política” ( atuação do juiz como 
protagonista de uma política pública em termos de proferir sentenças sobre 
decisões que violem os direitos constitucionais). 
 
• Grupos de interesse: coletivos que se mobilizam para influenciar uma politica 
pública ( sindicatos, associações empresariais; grupos voluntários; grupos 
socioprofissionais; “novos movimentos sociais”); grupos de pressão e 
associações neocorporativas; problemas de ação coletiva: ausência de 
paridade organizativa entre os grupos que integram a sociedade civil; recursos 
empregados: financeiros, cognitivos, organizacionais, de mobilização, etc.; 
custos da ação coletiva; podem influenciar positiva ou negativamente no 
surgimento e resolução de um problema público ; lobby. 
 
 
• Partidos políticos: representação coletiva dos interesses; vários tipos de 
partidos (Maurice Duverger); motivações diversas, mas, no geral, atuam 
ideologicamente; importantes instituições para o dissenso organizado das 
democracias de massa (institucionalização do conflito); elaboram 
programas públicos e plataformas governamentais; máquinas partidárias e 
o problema da burocratização (partidos de massa e partidos profissionais). 
 
• Mídia: um importante veículo para a democracia; um dos fundamentos 
dos direitos liberais é a existência de uma imprensa livre; conferir 
visibilidade aos problemas públicos; riscos da concentração do poder 
midiático (quarto poder), a mídia corporativa, a tirania opiniática; forte 
poder de influência; abdicar do papel crítico e pedagógico, assumindo a 
“espetacularização”, o entretenimento puro e simples, o linchamento 
público. 
• Policytakers: são os destinatários das políticas públicas; indivíduos, grupos 
e organizações para os quais a política pública foi elaborada e 
implementada; público passivo ou ativo; podem assumir o papel de 
empreendedores políticos (policytakers/policymakers), atuam nas 
interfaces do processo decisório e da sociedade, especialmente quando as 
organizações da sociedade civil são chamadas para desempenhar funções 
de governo; assimetria de recursos entre os Policytakers; os grupos mais 
mobilizados estão articulados em redes de política pública. 
 
• Organizações do terceiro setor: organizações privadas sem fins lucrativos 
que lutam por algum interesse coletivo; grande diferença em relação a 
outros grupos societais organizados: se articulamem torno de interesses 
difusos; muitas vezes são chamadas para desempenhar funções de 
governo; problema e caráter dúbio dessas organizações. 
 
 
Redes de Políticas Públicas 
• Estrutura de interações , predominantemente informais, entre atores 
públicos e privados envolvidos na formulação e implementação de 
políticas públicas; 
 
• importância da interdependência das decisões; estrutura relacional; 
tematização dos interesses e formação de uma policy network pelas 
diversas comunidades de políticas públicas (policy communities) – redes 
de atores organizados que compartilham uma linguagem e um sistema de 
valor; 
 
• papel das crenças e das comunidades de especialistas (comunidades 
epistêmicas): grupos de intelectuais, acadêmicos e profissionais que 
compartilham do mesmo quadro de referência cognitivo – difusão das 
ideias ; redes temáticas (issue networks): redes de atores que se formam 
em torno de assuntos específicos.