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CIP-BRASIL.	CATALOGAÇÃO	NA	PUBLICAÇÃO
SINDICATO	NACIONAL	DOS	EDITORES	DE	LIVROS,	RJ
G356o
Giacomoni,	James
Orçamento	governamental:	teoria,	sistema,	processo	/	James	Giacomoni.	São	Paulo:	Atlas,	2019.
Inclui	bibliografia	e	índice
ISBN	978-85-97-01900-1
1.	Administração	pública	-	Brasil.	2.	Finanças	públicas	-	Brasil.	3.	Orçamento	-	Brasil.	I.	Título.
18-52896 CDD:	338.10981
CDU:	336.13(81)
Vanessa	Mafra	Xavier	Salgado	-	Bibliotecária	-	CRB-7/6644
Para
MARIA	EUNICE,	pela	paciência	durante
a	preparação	deste	livro.
Para
CLARISSA,	LUIS	HENRIQUE,	LUCAS,
FERNANDO	e	NICOLAS
A	maior	 parte	 deste	 livro	 foi	 escrita	 durante	 a	 segunda	mais	 severa	 recessão	 desde	 que,	 no	País,	 passaram	 a	 ser	 datados	 os	 ciclos
econômicos.	Iniciada	no	segundo	trimestre	de	2014	e	encerrada	oficialmente	ao	final	do	último	trimestre	de	2016,	a	recessão	provocou	no
período	uma	queda	 acumulada	de	8,2%	no	Produto	 Interno	Bruto	 (PIB).	Chamar	 a	 atenção	para	 este	 aspecto	 já	 na	 apresentação	de	um
manual	de	orçamento	público	é	necessário	porque	a	crise	das	 finanças	públicas	em	grande	medida	 foi	 responsável	pelo	agravamento	da
recessão.	 Desde	 que	 devidamente	 aproveitados,	 os	 acontecimentos	 dessa	 fase	 fornecem	 lições	 úteis	 para	 futuras	 definições	 de	 política
orçamentária.
Em	outros	períodos,	particularmente	durante	a	 inflação	elevada,	o	desempenho	econômico	fraco	e	as	quedas	na	 renda	 interna	eram
atribuídos	a	várias	causas,	entre	elas,	a	dependência	da	importação	de	petróleo,	a	elevada	dívida	externa,	a	fragilidade	da	moeda	nacional,	as
pequenas	reservas	do	País	e	o	déficit	no	balanço	de	pagamentos.	Atribuir	responsabilidade	ao	quadro	fiscal	nas	crises	era	difícil	porque	a
situação	 real	 das	 contas	 públicas	 era	 obscurecida	 pelo	mecanismo	 da	 correção	monetária,	 que	 aumentava	 a	 receita	mediante	 o	 imposto
inflacionário	e,	com	o	auxílio	do	atraso	nos	desembolsos,	tornava	artificial	o	equilíbrio	fiscal.
A	estabilidade	proporcionada	pelas	medidas	introduzidas	em	1994	tornou	conhecida	a	situação	das	finanças	federais	e	permitiu	ao	País
implantar	uma	efetiva	política	fiscal.	Nos	anos	seguintes,	mesmo	com	a	gestão	pró-cíclica	favorecida	pelo	crescimento	da	carga	tributária,	o
governo	federal	obtinha	superávits	primários	anuais	e,	dessa	forma,	mantinha	sob	controle	o	déficit	nominal	e	o	endividamento.	A	partir	de
2008,	 o	 quadro	 fiscal	 sofreu	 forte	 alteração	 com	 a	 queda	 no	 fluxo	 da	 arrecadação	 e	 com	 o	 continuado	 crescimento	 real	 dos	 gastos,
especialmente	os	de	natureza	obrigatória.1
A	deterioração	dos	indicadores	fiscais	e	a	queda	real	da	renda	em	2009	não	foram	alertas	suficientes	dado	o	protagonismo	estatal,	que
se	baseava	em	um	exitoso	ciclo	nos	preços	das	commodities	(já	em	seu	final)	e	de	expectativas	baseadas	nas	reservas	de	petróleo	do	pré-sal
(empreendimento	a	se	realizar).	O	crescimento	de	6,5%	do	PIB	em	2010	fortaleceu	a	política	econômica	oficial	e	minimizou	as	críticas.	Os
estados,	o	DF	e	os	municípios,	igualmente,	beneficiavam-se	do	expansionismo	dos	gastos	mediante	o	mecanismo	de	transferências	entre	os
entes	da	Federação.
Medidas	 contraditórias	de	política	 econômica	 contribuíam	para	 a	 formação	de	um	cenário	 futuro	problemático:	 combate	 à	 inflação
mediante	 a	 elevação	da	 taxa	de	 juros,	 expansão	 continuada	dos	gastos	públicos	 e	 ajustes	 represados	nos	preços	 administrados.	Receitas
extraordinárias	 e	 outros	 artificialismos	 entravam	 nas	 estatísticas,	 distorcendo	 os	 resultados	 fiscais.	Quando	 os	 sinais	 recessivos	 ficaram
evidentes,	o	governo	 respondeu	com	desonerações	 fiscais	que	contribuíram	para	a	 redução	da	 receita.	Pela	primeira	vez	desde	1997,	os
superávits	cederam	lugar	aos	déficits	primários	em	2014.	A	campanha	eleitoral	desse	ano	escondeu	a	gravidade	do	quadro	fiscal	e	recessivo,
que,	naturalmente,	evidenciou-se	desde	o	início	do	novo	mandato.	Os	sinais	trocados	entre	as	medidas	alardeadas	na	campanha	e	as	postas
em	 prática	 e	 os	 indicadores	 aumentaram	 as	 desconfianças	 do	 setor	 privado,	 enfraqueceram	 politicamente	 o	 governo	 e	 levaram	 ao
afastamento	da	presidente.
A	agenda	fiscal	da	nova	administração	compreendia	crescimento	real	zero	para	as	despesas	primárias	nos	próximos	anos	e	reforma	dos
sistemas	previdenciários	público	e	privado.	O	alcance	do	primeiro	objetivo	baseou-se	na	aprovação	de	emenda	constitucional	 instituindo
novo	regime	fiscal	para	vigorar	por	20	exercícios	financeiros.	A	partir	do	décimo	exercício	de	vigência	do	novo	regime,	por	meio	de	lei
complementar	de	iniciativa	do	presidente	da	República,	poderá	ser	alterado	o	método	de	correção	estabelecido	na	emenda	constitucional.
Quando	 da	 elaboração	 deste	 prefácio,	 o	 governo	 federal	 negociava	 com	 a	 sua	 base	 parlamentar	 no	Congresso	 a	 aprovação	 da	 reforma
previdenciária	com	alcance	bem	menos	ambicioso	do	que	o	inicialmente	proposto.
Há	muitas	questões	envolvidas	na	atual	crise	política	e	econômica	brasileira.	Dentre	elas,	interessa	a	este	manual	os	problemas	fiscais
e	as	suas	possíveis	lições.	Em	todo	o	lugar,	o	modelo	moderno	de	elaborar	os	orçamentos	públicos	dá-se	menos	no	processo	de	elaboração
anual	do	orçamento,	e	mais	mediante	a	aprovação	de	leis	ordinárias	que	criam	ou	aumentam	despesas	ou	de	leis	de	apropriação	de	gastos,
muitas	vezes,	sem	a	definição	de	prazos	de	vigência.	Dois	efeitos	importantes	resultam	dessa	prática:	(a)	em	face	da	norma	legal,	a	despesa
passa	 a	 ser	 de	 execução	obrigatória;	 e	 (b)	 a	 despesa	 é	 aprovada	 sem	a	 identificação	da	 correspondente	 fonte	de	 recursos.	Ao	contrário,
quando	 as	 despesas	 são	 escolhidas	 no	 processo	 de	 elaboração	 do	 orçamento,	 obriga-se	 a	 observar	 o	 que	 talvez	 seja	 o	 princípio	 por
excelência	de	gestão	financeira	responsável:	“não	há	despesa	sem	fonte”.
São	várias	as	razões	para	a	aprovação	de	despesas	obrigatórias	ou	criação	de	direitos	que	serão	atendidos	com	recursos	do	orçamento
público:	necessidade	de	garantir	recursos	estáveis	para	determinados	setores	apoiados	por	fortes	lobbies,	pressões	por	parte	de	categorias	de
servidores	 públicos,	 decisões	 judiciais	 que	 se	 sobrepõem	 ao	 processo	 decisório	 administrativo,	 necessidade	 de	 expansão	 da	 máquina
administrativa	governamental	etc.	De	acordo	com	os	cálculos	atuais,	no	orçamento	federal	brasileiro	cerca	de	90%	das	despesas	primárias
são	de	execução	obrigatória;	da	parte	restante,	parcela	importante	é	constituída	de	despesas	quase-obrigatórias,	especialmente,	as	destinadas
ao	custeio	administrativodos	órgãos,	unidades	e	entidades.
Ações	governamentais	baseadas,	principalmente,	em	despesas	de	execução	obrigatória	constitui	a	armadilha	fiscal	perfeita;	depois	de
montada,	será	praticamente	 impossível	desmontá-la.	Os	 interesses	que	se	mobilizaram	para	aprovar	as	despesas	ou	para	criar	os	direitos
resistirão	 a	 qualquer	 tentativa	de	 alteração	ou	 revogação.	O	orçamento	de	despesa	 assume	 tal	 grau	de	 rigidez	 e	 inflexibilidade,	 que	 são
muito	difíceis	até	mesmo	pequenas	reduções	do	déficit.	Limitar	despesas	discricionárias	apresenta	resultados	ínfimos	porque	são	poucas	e
parte	delas	são	de	execução	quase-obrigatória.
Os	 resultados	 dos	 últimos	 exercícios	 comprovam	 as	 dificuldades	 no	 enfrentamento	 do	 déficit	 do	 orçamento	 da	 União.	 Após	 dois
exercícios	de	déficits	primários	–	2014:	0,4%;	e	2015:	1,9%,	como	proporção	do	PIB	–,	o	Projeto	da	LDO	para	2016	foi	encaminhado	ao
Congresso	Nacional	com	a	previsão	de	superávit	primário	de	1,65%	do	PIB;	a	LDO	daquele	exercício	reduziu	o	superávit	para	0,39%	e	ao
final	de	2016,	o	déficit	primário	alcançou	2,5%	do	PIB.	O	Projeto	da	LDO	para	2017	foi	proposto	com	a	previsão	de	déficit	zero.	A	meta
comprovou-se	insustentável	e	a	LDO	foi	aprovada	com	um	déficit	primário	de	2,0%;	revisão	da	LDO	aumentou	a	previsão	de	déficit	para
2,4%.	Ao	final	do	exercício,	o	déficit	somou	R$	118,4	bilhões,	ou	1,8%	do	PIB.	A	LDO	para	2018	foi	aprovada	com	a	previsão	de	déficit
primário	 de	 1,78%	 do	 PIB.	 Revisão	 da	 LDO,	 aprovada	 em	 setembro	 de	 2017,	 aumentou	 a	 previsão	 do	 déficit	 para	 R$	 159	 bilhões,
correspondendo	 a	 2,23%	do	 PIB.	 Para	 o	 exercício	 de	 2019,	 a	 LDO	 estabeleceu	déficit	 primário	 de	R$	 139	 bilhões,	 ou	 1,84%	do	PIB.
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Reformas	no	sistema	previdenciário	e	no	modelo	salarial	no	setor	público	são	necessárias	e	só	deverão	se	dar	de	forma	incremental,	com
efeitos	fiscais	de	longo	prazo.	Revisões	nos	incentivos	fiscais	e	redução	nas	desonerações	ajudarão,	mas	o	quadro	fiscal	em	médio	prazo
poderá	 mudar	 apenas	 com	 a	 retomada	 da	 atividade	 econômica.	 Poderá,	 entretanto,	 se	 os	 incrementos	 da	 receita	 orçamentária
proporcionados	pelo	crescimento	da	economia	não	forem	empregados	na	implantação	de	estruturas	administrativas	que	exigirão	despesas
permanentes,	especialmente,	as	de	natureza	obrigatória	ou	quase--obrigatória.
Cabe	aqui	nesta	apresentação	recordar	uma	lição	do	passado.	Aliás,	conforme	William	Faulkner,	“o	passado	nunca	está	morto.	Nem
sequer	passou”.2	A	experiência	brasileira	com	o	emprego	dos	superávits	proporcionados	pelo	boom	das	commodities	do	período	de	2000	a
2014	é	um	claro	indicador	da	desatenção	aos	efeitos	do	ciclo	econômico.	Não	utilizar	os	superávits	de	forma	prudente	tendo	em	vista	as
necessidades	que	cresceriam	ao	encerrar-se	o	período	do	boom,	contribuiu	para	a	gravidade	da	 recessão	 instalada	a	partir	de	2014.	Uma
lição	bem	a	propósito	dessa	questão	foi	dada	por	Gunnar	Myrdal	(1962)	ainda	em	meio	à	grande	recessão	da	década	de	1930.	Durante	a
fase	 ascendente	do	 ciclo	 econômico,	 quando	 são	gerados	 superávits	 orçamentários,	 o	 economista	 sueco	 recomendava	o	 emprego	desses
recursos	na	redução	da	dívida,	se	necessário,	e	na	constituição	de	um	fundo	a	ser	utilizado	na	fase	descendente	do	ciclo,	quando	a	prioridade
será	enfrentar	os	efeitos	de	queda	na	renda	e,	especialmente,	no	emprego.
Políticas	orçamentárias	atentas	aos	efeitos	dos	ciclos	econômicos	nas	finanças	públicas,	como	a	recomendada	por	Myrdal,	devem	ser
anticíclicas	nas	duas	fases	do	ciclo,	e	não	apenas	na	fase	descendente	como	amplamente	passou-se	a	aplicar	a	recomendação	keynesiana.	A
implantação	 do	 modelo	 de	 Myrdal	 exige	 ir	 além	 da	 anualidade	 orçamentária	 da	 política	 fiscal	 e	 elaborar	 orçamentos	 cíclicos	 que
considerem	o	comportamento	dos	grandes	agregados	de	receitas	e	de	despesas	orçamentárias	para	vários	exercícios	no	futuro.
Como	 sugeriu	A.	E	Buck	 (1933),	 em	 escrito	 publicado	 originalmente	 em	1936,	 orçamentos	 cíclicos,	 que	 parecem	 ser	 a	Meca	 dos
orçamentistas	 em	 apuros,	 é	 um	 caminho	 cheio	 de	 dificuldades	 por	 várias	 razões,	 entre	 elas,	 “as	 influências	 sutis	 e	 penetrantes	 que	 a
instabilidade	dos	partidos	políticos	exerce	sobre	o	planejamento	financeiro”.	Este	argumento	é	bem	ilustrado	pelas	atitudes	de	grande	parte
dos	políticos--legisladores	brasileiros	e	por	seus	comportamentos	em	face	da	crise	fiscal	atual	e	dos	graves	efeitos	que	ela	projeta	para	o
futuro.
James	Giacomoni
Receita	 do	 governo	 central	 como	 proporção	 do	 PIB:	 1997:	 16,7%;	 2008:	 23,0%;	 2016:	 20,6%.	 Despesa	 primária	 do	 governo	 central	 como
proporção	do	PIB:	1997:	14,1%;	2008:	17,8%;	2016:	19,4%.	Ver	Gobetti	e	Orair	(2017).
The	past	is	never	dead.	It’s	not	even	past.	Retirado	de	Requiem	for	a	nun,	novela	publicada	em	1951.
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Introdução
PARTE	I	–	TEORIA	ORÇAMENTÁRIA
Natureza	política:	orçamento	público	é	escolha
Introdução
Teoria	do	orçamento	incremental	de	Wildavsky
Conceitos	de	base	e	quinhão	justo	e	as	características	do	modelo	incremental
Orçamento	protegido:	as	despesas	de	execução	obrigatória
Modelo	incremental	sob	críticas
Teoria	comparativa	de	processos	orçamentários
Relação	entre	Principal	e	Agente	no	processo	orçamentário
Teoria	dos	custos	de	transação	aplicada	ao	orçamento	público
Natureza	econômica:	orçamento	público	é	alocação	de	recursos
Introdução
Tamanho	do	Estado
Razões	do	crescimento	das	despesas	públicas
Funções	do	orçamento:	teoria	normativa	de	Richard	Musgrave
Promover	ajustamentos	na	alocação	de	recursos
Bens	públicos
Bens	meritórios
Avaliação	dos	gastos	públicos:	medição	de	custos	e	benefícios
Promover	ajustamentos	na	distribuição	de	renda	e	da	riqueza
Manter	a	estabilidade	econômica
Funções	fiscais	e	descentralização
Financiamento	das	necessidades	públicas
Princípio	do	benefício
Princípio	da	capacidade	de	pagamento
Déficits	e	endividamento	público
Escola	clássica:	posição	dos	principais	intérpretes
Revolução	keynesiana	e	endividamento	público
Ciclos	econômicos	e	orçamentos	cíclicos
Natureza	gerencial:	orçamento	público	é	um	plano	de	gestão
Introdução
Estágios	da	reforma	orçamentária
Orçamento	executivo	e	por	objeto	(line-item)
Orçamento	de	desempenho
Sistema	de	planejamento,	programação	e	orçamento	(PPBS)
Orçamento	base-zero	(OBZ)
O	“novo”	Orçamento	de	desempenho
NPR	e	GPRA
PART
Gprama
Orçamento	por	resultados	(OPR)
Modelo	normativo	de	orçamento	governamental:	principais	componentes
Estrutura	baseada	em	programas
Programa:	conceito	e	modalidades
Componentes	da	estrutura	programática
Orientações	para	a	implantação	da	estrutura	programática
Mensuração	do	desempenho
Produto	versus	resultado
Indicadores	de	processo
Dimensão	da	qualidade
Informações	financeiras	e	contábeis
Incorporação	do	cálculo	de	custos
Contabilidade	por	competência
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Natureza	jurídica:	orçamento	público	é	lei
Introdução
Origens	da	lei	orçamentária
Natureza	jurídica	do	orçamento
Lei	material,	lei	formal	e	ato	administrativo
O	orçamento	é	ato-condição
Lei	vinculada,	reforçada	e	superordenadora
Ausência	de	lei	orçamentária
PARTE	II	–	SISTEMA	ORÇAMENTÁRIO
Sistema	Orçamentário	Brasileiro
Introdução
Planejamento	e	plano	plurianual	(PPA)
Antecedentes
Planejamento	na	Constituição
Plano	plurianual	(PPA)
Conteúdo	do	PPA
Prazos	e	vigência
Diretrizes	orçamentárias	(LDO)
Conteúdo	da	LDO
Prazos
Orçamento	anual(LOA)
Conteúdo	da	LOA
Conteúdo	exclusivo	da	lei	orçamentária
Unidade	e	universalidade	orçamentária
Vedação	à	vinculação	da	receita	de	impostos
Incentivos,	benefícios	e	subsídios
Regionalização	dos	orçamentos
“Regra	de	ouro”	aplicada	ao	orçamento
Organização	do	orçamento	anual
Dois	componentes	principais:	despesa	e	receita
Linguagem	orçamentária
Classificação	da	despesa
Classificação	institucional
Finalidade
Categorias	classificatórias
Classificação	funcional
Antecedentes
Finalidade
Categorias
Classificação	funcional	em	outros	países
Classificação	por	programas	e	ações
Antecedentes
Finalidade
Categorias
Classificação	segundo	a	natureza
Antecedentes
Categorias	econômicas
Finalidade
Categorias
Grupos	de	natureza	da	despesa	(GND)
Finalidade
Os	grupos
Classificação	econômica	da	despesa	conforme	o	Manual	do	FMI
Modalidades	de	aplicação	(MOD)
C.4.d.1.
C.4.d.2.
C.4.e.
C.4.e.1.
C.4.e.2.
C.4.e.3.
C.5.
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Finalidade
As	modalidades
Elementos	de	despesa
Antecedentes
Finalidade
Os	elementos
Identificadores
Identificador	de	uso	(IU)
Identificador	de	resultado	primário	(RP)
Classificação	da	receita
Classificação	da	receita	segundo	a	natureza
Categorias	econômicas
Finalidades
As	categorias	econômicas
Classificação	segundo	as	origens	da	receita
Finalidades
As	origens	da	receita
Receitas	intragovernamentais
Origens	da	receita:	atendem	o	critério	econômico	ou	a	destinação?
Detalhamento	das	origens
Classificação	institucional
Finalidade
Modalidades
Classificação	por	fontes	de	recursos
Finalidade
Grupos	e	fontes	de	recursos
Apêndice	7.1	–	Fundos	Especiais
Antecedentes
Conceituação
Características	do	fundo	especial
Outra	natureza	de	fundos
Fundo	Nacional	de	Saúde	(FNS)
PARTE	III	–	PROCESSO	ORÇAMENTÁRIO
Elaboração	do	orçamento
Processo	orçamentário
Plano	plurianual	(PPA)
Conteúdo	dos	PPAs
Conteúdo	dos	programas
Vigência	e	prazos	de	elaboração	e	aprovação	do	PPA
PPA	como	rolling	plan
Lei	de	diretrizes	orçamentárias	(LDO)
Elaboração	da	LDO
Prazos	de	elaboração	e	de	aprovação	da	LDO
Lei	orçamentária	anual	(LOA)
Conteúdo	e	forma	da	proposta	e	da	lei	orçamentária
O	projeto	de	lei	orçamentária	anual
Conteúdo	da	lei	orçamentária
Princípios	orçamentários	e	a	LOA
Competência	de	elaboração	do	projeto	da	LOA
Etapas	do	processo	de	elaboração	orçamentária
Fluxo	do	processo	de	elaboração	orçamentária
Proposta	orçamentária	dos	outros	poderes
Apêndice	8.1	–	Conteúdos	da	LDO	da	União
Metas	fiscais	e	as	prioridades	e	metas
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
J.
L.
M.
N.
O.
P.
Q.
R.
S.
A.
B.
C.
9
A.
B.
C.
D.
D.1.
D.2.
D.2.a.
D.2.b.
D.2.c.
D.2.d.
D.3.
D.3.a.
D.3.b.
D.3.c.
D.3.d.
D.3.e.
D.3.f.
D.3.g.
D.3.h.
D.3.i.
D.3.j.
D.3.k.
D.4.
10
A.
B.
C.
D.
E.
E.1.
E.2.
E.3.
F.
Estrutura	e	organização	dos	orçamentos
Diretrizes	gerais	sobre	proibições
Diretrizes	específicas	para	os	poderes	legislativo	e	judiciário,	o	Ministério	Público	da	União	e	a	Defensoria	Pública	da	União
Outras	diretrizes	sobre	a	elaboração	orçamentária
Alterações	na	lei	orçamentária
Programação	orçamentária	e	financeira	e	limitação	de	gastos
Execução	provisória	do	projeto	de	lei	orçamentária
Do	regime	de	execução	das	programações	incluídas	ou	acrescidas	por	emendas	parlamentares
Das	transferências	para	o	setor	privado
Da	dívida	pública	federal
Das	despesas	com	pessoal	e	encargos	sociais	e	benefícios	aos	servidores,	empregados	e	seus	dependentes
Da	política	de	aplicação	dos	recursos	das	agências	financeiras	oficiais	de	fomento
Das	alterações	na	legislação	e	sua	adequação	orçamentária
Das	disposições	sobre	a	fiscalização	pelo	poder	legislativo	e	sobre	as	obras	e	serviços	com	indícios	de	irregularidades	graves
Da	transparência
Disposições	finais
Anexos	da	LDO	para
Apêndice	8.2	–	Orçamento	participativo
Participação
Participação	nas	administrações	municipais
Orçamentos	participativos	(OP)
Aprovação	das	leis	orçamentárias
Introdução
Lei	do	plano	plurianual	(PPA)
Lei	de	diretrizes	orçamentárias	(LDO)
Lei	orçamentária	anual	(LOA)
Norma	geral	sobre	emendas
Norma	geral	sobre	o	processo	legislativo	do	orçamento
Aprovação	do	projeto	da	LOA
Publicação	da	LOA
Vetos
Rejeição
Processo	legislativo	da	LOA	federal
Recebimento	do	projeto	de	lei
Comissão	Mista	de	Orçamento	(CMO)
Apresentação	de	emendas	à	receita	e	de	renúncia	de	receitas
Apresentação	e	votação	do	relatório	da	receita	e	emendas
Apresentação	e	votação	do	relatório	preliminar
Apresentação	de	emendas	de	despesa	ao	projeto	da	LOA
Apresentação	e	votação	dos	pareceres	setoriais
Apresentação	e	votação	do	parecer	final
Destaques
Votação	do	parecer	da	CMO	no	Congresso	Nacional
Devolução	do	projeto	de	lei	orçamentária	para	sanção
Execução	impositiva	das	emendas	individuais
Execução	orçamentária	e	financeira
Introdução
Exercício	financeiro
Detalhamento	da	lei	orçamentária
Sistema	de	controle	da	execução	orçamentária
Programação	financeira
Cronograma	mensal	de	desembolso
Limitação	de	empenho
Liberação	dos	recursos	financeiros
Descentralização	de	créditos
G.
G.1.
G.2.
G.3.
G.4.
H.
H.1.
H.1.a.
H.1.b.
H.2.
H.3.
H.4.
I.
I.1.
I.1.a.
I.1.b.
I.1.c.
I.1.d.
I.1.e.
I.1.f.
I.2.
J.
J.1.
J.1.a.
J.1.b.
J.1.c.
J.2.
K.
L.
L.1.
L.2.
L.3.
11
A.
B.
B.1.
B.1.a
B.1.b.
B.1.c.
B.2.
B.2.a.
B.2.b.
B.2.c.
B.2.d.
B.3.
Processos	licitatórios
Norma	geral	–	Lei	no	8.666,	de	1993
Pregão
Regime	diferenciado	de	contratações	públicas	(RDE)
Sistema	de	registro	de	preços	(SRP)
Estágios	de	realização	das	despesas
Empenho
Nota	de	empenho
Modalidades	de	empenho
Liquidação
Ordem	de	pagamento
Pagamento
Alterações	no	orçamento	durante	a	execução
Créditos	adicionais
Créditos	suplementares
Créditos	especiais
Créditos	extraordinários
Vigência	dos	créditos	adicionais
Recursos	para	a	abertura	de	créditos	adicionais
Autorização	e	abertura	de	créditos	adicionais
Alterações	em	outras	categorias	classificatórias
Realização	da	receita
Estágios	de	realização	da	receita
Lançamento
Arrecadação
Recolhimento
Cobrança	da	dívida	ativa
Unidade	de	caixa	ou	caixa-único
Encerramento	do	exercício	orçamentário	e	financeiro
Regime	de	apuração	da	receita	e	da	despesa
Restos	a	pagar
Despesas	no	último	ano	de	mandato
Controle	e	avaliação	da	execução
Introdução
Sistemas	de	controle
Controle	interno
Finalidades
Competência	e	peças	de	controle	interno
Ministério	da	Transparência	Fiscalização	e	Controladoria-Geral	da	União	(CGU)
Controle	externo
Competências
Tribunais	de	contas
Tribunais	de	contas	na	Constituição	federal
Tribunal	de	Contas	da	União	(TCU)
Controle	social
Referências
2.1
4.1
4.2
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
7.9
7.10
7.11
7.12
7.13
7.14
7.15
7.16
8.1
10.1
10.2
11.1
11.2
3.1
3.1
4.1
6.1
7.1
8.1
8.2
11.1
LISTA	DE	QUADROS
Cinco	processos	orçamentários
Estágios	da	reforma	orçamentária
Propriedades	desejáveis	dos	Produtos	e	dos	Resultados
Orçamento	da	União:	exemplos	de	órgãos	e	UOs,
Orçamento	da	União:	exemplos	de	funções	e	subfunções
Classificação	funcional:	exemplos	do	orçamento	dos	EUA	e	da	COFOG
PPA	da	União:	exemplo	de	programa	temático	e	indicadores	selecionados
Orçamento	da	União:	exemplo	de	programa	temático,	ações	e	produtos
Orçamento	da	União:	exemplo	de	programa	de	gestão,	manutenção	e	serviços	ao	Estado,	ações	e	produtos
Orçamento	da	União:	exemplo	de	programa	temático,	de	gestão,	manutenção	e	serviços	ao	Estado	e	de	operações	especiais,	ações	e
subtítulos
GFSM	2014:	classificação	econômica	da	despesa
Principais	modalidades	de	aplicação
Vínculos	entre	categorias	econômicos,	GNDs	e	elementos	selecionados
Identificadores	de	uso	(IU)
Identificadores	de	resultado	de	resultado	primário	(RP)
Resumo	da	receita	por	categorias	econômicase	por	origem	e	da	despesa	por	categorias	econômicas	e	GNDs
Orçamento	da	União:	denominação	dos	níveis	de	desdobramento	da	receita
Orçamento	da	União:	exemplo	da	apresentação	da	classificação	institucional	da	receita
Orçamento	da	União:	exemplos	de	origens	da	receita	e	de	fontes	de	recursos
Etapas	do	processo	de	elaboração	orçamentária	e	unidades	responsáveis
Orçamento	da	União:	classificação	segundo	a	natureza,	elementos	e	subelementos	selecionados
Orçamento	da	União:	classificação	institucional,	órgãos,	unidades	orçamentárias	e	unidades	gestores	selecionados
Controladoria-Geral	da	União:	Macroprocesso	de	Controle	Interno
Questões	e	abordagens	de	auditoria	operacional
LISTA	DE	TABELAS
Despesas	governamentais	em	países	e	anos	selecionados	em	%	do	PIB
LISTA	DE	FIGURAS
Países	selecionados:	percentuais	das	despesas	governamentais	em	relação	ao	PIB
Etapas	do	processo	de	gestão	e	medidas	de	desempenho
Componentes	principais	do	sistema	orçamentário	brasileiro
Categorias	da	classificação	por	programas	e	ações	e	seus	vínculos
Etapas	do	processo	orçamentário
Marcha	do	processo	de	elaboração	orçamentária:	órgãos	e	eventos	principais
Dimensões	da	auditoria	operacional
Todo	o	problema	social	e,	de	fato,	todo	o	problema	econômico	é,	em	última	análise,	um	problema	financeiro	(Goldscheid,	1967,	p.	212).
Em	todos	os	ambientes,	profissionais	ou	não,	os	orçamentos	estão	entre	os	instrumentos	de	organização	do	trabalho	mais	utilizados.
Qualquer	empreendimento,	plano,	projeto,	 intenção,	desejo,	enfim,	cuja	 realização	dependa	de	recursos	 financeiros,	só	se	aproximará	da
realidade	se	estiver	bem	representado	por	meio	de	um	orçamento.	Este	mostrará	a	sua	utilidade	em	dois	momentos:	previamente,	quando
orienta	a	decisão	sobre	realizar	integralmente,	parcialmente	ou	não	o	empreendimento	e,	posteriormente,	se	realizado,	servirá	de	base	para	a
avaliação	 dos	 resultados	 obtidos.	 Constituir-se	 em	 instrumento	 de	 planejamento	 e	 de	 controle	 e	 avaliação	 são,	 portanto,	 as	 principais
finalidades	dos	orçamentos.
O	orçamento	público,	tema	deste	manual,	recebe	inúmeras	definições:	lei,	ato,	plano	político,	plano	econômico,	programa	de	trabalho,
referência	para	o	controle	e	meio	de	comunicação	entre	os	poderes	executivo	e	legislativo,	entre	o	governo	e	o	povo	e	entre	os	agentes	do
governo.	Para	atender	a	 todas	essas	características,	o	orçamento	na	administração	pública,	 revestido	das	 formalidades	da	 lei,	 autoriza	as
despesas	 a	 serem	 realizadas	 em	 determinado	 período	 de	 tempo,	 geralmente	 um	 ano,	 e	 indica	 as	 fontes	 de	 recursos	 a	 arrecadar	 e	 que
financiarão	as	despesas	no	mesmo	período.
O	processo	constituído	pela	elaboração,	aprovação,	execução	e	controle	da	lei	orçamentária	envolve	várias	características	e	dimensões
técnico-formais	e	substantivas.	Os	aspectos	financeiros	e	contábeis	são	interpretados,	em	geral,	como	a	parte	técnica	do	orçamento	e	serão
detalhados	 e	 analisados	 na	 segunda	 e	 na	 terceira	 parte	 deste	 manual.	 O	 significado	 e,	 em	 especial,	 a	 importância	 do	 orçamento	 são
demonstrados	com	base	em	quatro	naturezas	ou	dimensões:	jurídica,	administrativa,	econômica	e	política.
Há	uma	natureza	jurídica	no	orçamento	por	duas	razões	principais:	assume	a	forma	de	lei	e	tem	o	caráter	de	lei	formal.	Não	se	trata
aqui	de	um	 jogo	de	palavras.	Os	eventos	que	 formam	o	processo	orçamentário	 têm	amparo	em	normativos	 legais	de	variada	hierarquia.
Ainda	 que	 essas	 normas	 não	 estabeleçam	 regra	 jurídica,	 a	 forma	 de	 lei	 é	 necessária	 para	 garantir	 a	 sua	 observância.	 Por	 outro	 lado,	 o
orçamento	é	lei	formal	por	resultar	de	decisão	soberana	dos	poderes	constituídos:	governo	e	representação	do	povo	regularmente	eleitos.
O	 Estado	moderno,	 estruturado	 em	 grande	 número	 de	 órgãos	 e	 unidades,	 que	 executam	 enorme	 variedade	 de	 programas	 e	 ações
distribuídos	em	dezenas	de	áreas	de	competência,	necessita	que	o	orçamento,	na	forma	de	lei,	seja	ao	mesmo	tempo	um	efetivo	plano	de
gestão.	 A	 lei	 orçamentária	 foi	 a	 forma	 idealizada	 no	 passado	 para	 de	 maneira	 legítima	 autorizar	 a	 realização	 das	 despesas	 públicas.
Diferentemente	do	instrumento	simples	adotado	inicialmente	para	as	autorizações,	a	lei	orçamentária	moderna	será	um	instrumento	efetivo
de	apoio	à	gestão	se	autorizar	as	despesas	organizando-as	em	programas	de	 trabalho	com	objetivos	claros	e	metas	que	 funcionem	como
guias	 para	 a	 execução	 e	 para	 a	 avaliação.	 Transformar	 os	 orçamentos	 públicos	 em	 planos	 para	 a	 ação	 é	 um	 objetivo	 que	 vem	 sendo
perseguido	desde	o	início	da	década	de	1950,	por	meio	da	difusão	de	novos	conceitos	e	metodologias.	Em	maior	ou	menor	grau,	em	todo	o
lugar,	esses	avanços	têm	sido	considerados	e	incorporados.
O	crescimento	acelerado	dos	gastos	públicos	a	partir	do	final	do	século	XIX	e	em	grande	parte	do	século	XX	deu	ao	orçamento	um
significado	econômico	antes	não	conhecido,	quando	o	Estado	era	menor	e	 lidava	com	finanças	equilibradas	(neutras),	conforme	exigia	a
teoria	 econômica	 clássica.	 A	 economia	 pública	 moderna	 alcançou	 tamanho	 e	 importância	 impensáveis	 no	 passado	 como	 resultado	 da
urbanização	 acelerada	 e	 do	 progresso	 tecnológico	 aliado	 a	 novas	 competências	 do	 Estado	 na	 execução	 de	 políticas	 compensatórias,	 de
regulação	e	de	 incentivo	ao	desenvolvimento	econômico.	Entretanto,	o	crescimento	das	despesas	públicas	não	vem	sendo	acompanhado
pela	 identificação	 de	 fontes	 de	 recursos	 adequadas	 e	 o	 resultado	 tem	 sido,	 em	 todo	 o	 lugar,	 em	maior	 ou	menor	 proporção,	 o	 déficit
orçamentário	e	o	endividamento	público.1
O	crescimento	das	atribuições	governamentais	garantiu	ao	orçamento	público	um	significado	político	não	conhecido	no	passado.	“O
orçamento	é	essencialmente	um	ato	político	(itálico	no	original)”.	Assim,	Jèze	(1922)	inicia	o	prefácio	da	sexta	edição	de	seu	famoso	Curso
de	Ciência	das	Finanças,	reclamando,	ao	mesmo	tempo,	que	importantes	autores,	seus	contemporâneos,	não	perceberam	esse	significado.
Entende-se	o	silêncio	de	Stourm,	Leroy-Beaulieu	e	de	outros	autores	do	final	do	século	XIX,	porque	o	significado	político	do	orçamento,
assim	como	o	econômico,	nasceu	e	desenvolveu-se	com	as	novas	funções	assumidas	pelo	Estado.
Cumprir	 funções	 e	 atribuições	 exige	 das	 instâncias	 decisórias	 do	 Estado	 a	 formulação	 de	 políticas	 cuja	 execução,	 quase	 sempre,
demandará	recursos	na	forma	de	dispêndios	e,	em	muitos	casos,	de	incentivos	e	benefícios.	Nesses	níveis,	as	escolhas	serão	políticas,	na
medida	 em	 que	 algumas	 necessidades	 ou	 demandas	 serão	 atendidas	 e	 outras	 não.	 O	 processo	 decisório	 com	 reflexos	 no	 orçamento	 é
constituído	de	componentes	técnico-legais,	mas	o	componente	político	será	sempre	preponderante.	Nas	palavras	de	Wildavsky	(1974,	p.	5),
“[e]m	seu	sentido	mais	 integral,	o	orçamento	está	no	coração	do	processo	político”.	Não	poucas	vezes,	o	orçamento	estará,	 também,	no
centro	de	crises	políticas,	como	bem	demonstram	episódios	recentes,	nos	Estados	Unidos	e	no	Brasil.
Nos	períodos	de	equilíbrio	entre	os	dois	grandes	partidos	na	composição	das	duas	casas	do	Congresso	norte-americano	e	em	eventual
acirramento	 de	 posições	 ideológicas,	 a	 aprovação	 do	 orçamento	 corre	 riscos.	Nos	 últimos	 40	 anos,	 em	 várias	 oportunidades	 ocorreram
dificuldades	 para	 o	 cumprimento	 dos	 prazos	 de	 apreciação	 e	 para	 a	 aprovação	 regular	 do	 orçamento.2	 Recentemente,	 o	 processo
orçamentário	 federal	 sofreu,	 na	 expressão	 de	 Meyers	 (2014),	 uma	 “implosão”,	 como	 resultado	 da	 grave	 crise	 política	 produzida	 por
desencontros	e	desacordos	entre	o	presidente	Obama,	os	seus	partidários	e	os	seus	adversários	nas	duas	casas	do	Congresso.
Em	 2011,	 a	 crise	 foi	 incentivada	 pelas	 resistências	 da	 bancada	 republicana,	 naquela	 oportunidade	 majoritária	 na	 Câmara	 dos
Representantes,	em	autorizar	novos	valores	para	a	 renegociação	da	dívida	 federal.	A	ameaça	da	ocorrência	de	 inadimplência	–	default	–
estevepresente	até	o	dia	anterior	ao	do	vencimento	de	parcela	da	dívida,	quando,	então,	o	novo	teto	foi	aprovado.3	A	dívida	era	apenas	a
justificativa,	 enquanto	 o	 verdadeiro	 centro	 da	 disputa	 residia	 nas	 diferenças	 ideológicas	 entre	 os	 dois	 partidos	 em	 temas	 como	 carga
tributária,	gastos	sociais,	tamanho	do	Estado	etc.,	além	das	resistências	ao	plano	de	saúde	aprovado	pelo	presidente	Obama.
Dois	anos	após,	mais	uma	vez	o	teto	da	dívida	e,	também,	a	aprovação	do	orçamento	foram	os	pivôs	de	nova	crise.	A	não	aprovação
do	orçamento	no	final	de	setembro	fez	com	que	o	ano	fiscal	iniciasse	em	1o	de	outubro	de	2013	sem	que	despesas	rotineiras	pudessem	ser
realizadas,	provocando	a	suspensão	de	atividades	e	a	colocação	de	muitos	servidores	em	disponibilidade.	Tecnicamente,	o	governo	federal
entrou	em	shutdown,	uma	paralisação	das	atividades	em	razão	da	ausência	de	autorização	legal	para	a	realização	de	despesas.	O	governo	e
seus	apoiadores	democratas	culpavam	os	republicanos	por	sua	intransigência	e,	estes,	respondiam	aprovando	resoluções	com	a	apropriação
pontual	de	 recursos	para	o	 funcionamento	de	alguns	 serviços.	Amplamente	desaprovado	pela	população,	o	shutdown	 foi	encerrado	após
dezesseis	dias	e	estendido	o	limite	do	endividamento	até	o	mês	de	fevereiro	do	ano	seguinte.4
No	 Brasil,	 diferentemente	 das	 razões	 que	 levaram	 à	 renúncia	 e	 ao	 afastamento	 definitivo	 do	 presidente	 Collor,	 em	 1992,	 o
impeachment	 da	 presidente	 Dilma	 Rousseff,	 formalizado	 em	 2016,	 fundamentou-se	 no	 descumprimento	 de	 normas	 de	 execução	 do
orçamento.	O	processo	de	impedimento	começou	com	a	aprovação	pela	Câmara	dos	Deputados	da	admissibilidade	do	pedido	apresentado
por	três	juristas	com	acusações	que	configurariam	a	ocorrência	de	crime	de	responsabilidade	por	parte	da	presidente.
Apontadas,	 anteriormente,	 no	 parecer	 prévio	 do	 Tribunal	 de	 Contas	 da	 União	 (TCU),	 que	 recomendou	 ao	 Congresso	 Nacional	 a
rejeição	 das	 contas	 do	 governo	 relativas	 ao	 exercício	 de	 2014,	 duas	 imputações	 foram	 aceitas	 pela	Câmara:	 (a)	 realização	 por	 parte	 do
Tesouro	Nacional	de	operações	de	crédito	junto	a	bancos	federais,	o	que	é	vedado	pela	Lei	de	Responsabilidade	Fiscal	(LRF);	e	(b)	abertura
de	 créditos	 suplementares	 por	meio	de	decretos	 não	numerados	 em	desacordo	 com	a	 autorização	 constante	 na	 lei	 orçamentária	 daquele
exercício.	Recebido	 da	Câmara,	 o	 parecer	 pela	 abertura	 do	 processo	 de	 impedimento	 foi	 aprovado	 pelo	 Senado	 Federal,	 provocando	 o
afastamento	da	presidente	e	a	posse	interina	do	vice--presidente.	No	final	de	agosto	de	2016,	o	plenário	do	Senado	aprovou	a	perda	do	cargo
da	presidente,	encerrando	o	longo	processo.
Os	episódios	norte-americano	e	brasileiro	 foram	em	 tudo	diferentes,	menos	 em	um	aspecto:	no	centro	da	 crise	política	 estavam	as
diferenças	existentes	entre	as	forças	partidárias	principais	que	se	utilizaram	de	questões	ligadas	ao	orçamento	para	firmar	posições	no	palco
da	disputa.	No	 caso	 brasileiro,	 os	 resultados	 ruins	 nas	 finanças	 públicas	 e	 na	 economia	 em	2014	 e	 2015,	 provocados	 por	 equívocos	 de
política	econômica,	enfraqueceram	sobremaneira	a	posição	do	governo	no	Congresso	Nacional,	que	viu	rapidamente	diminuir	a	sua	base	de
sustentação.	 A	 grande	 maioria	 dos	 parlamentares,	 anteriormente	 governista,	 para	 fugir	 da	 associação	 com	 resultados	 econômicos	 tão
negativos,	mudou	de	lado	e	apoiou	o	impedimento	da	presidente.
De	 maneira	 geral,	 nos	 estudos	 descritivos,	 a	 elaboração	 dos	 orçamentos	 é	 considerada	 a	 primeira	 etapa	 de	 um	 processo	 que
compreende,	 em	 sequência,	 a	 aprovação	 legislativa,	 a	 execução	 e	 o	 controle.	 A	 elaboração	 inicia	 com	 o	 governo	 orientando	 as	 suas
unidades	na	preparação	das	propostas	parciais	do	orçamento	para	o	ano	seguinte;	consolidada,	a	proposta	do	poder	executivo,	juntamente
com	as	dos	demais	poderes,	formará	o	projeto	de	lei	orçamentária	que	será	encaminhado	ao	poder	legislativo	para	apreciação.	Por	meio	de
emendas,	 especialmente	 as	 de	 despesa,	 o	 órgão	 legislativo	 contribui	 na	 elaboração	 retirando,	 incluindo	 ou	 aumentado	 os	 valores	 da
proposta.	Aprovado	o	projeto,	a	lei	de	orçamento	será	promulgada	e	comandará	a	execução	financeira	do	exercício.	Mediante	a	aprovação
de	leis	de	créditos	adicionais,	o	orçamento	poderá	ser	retificado	durante	a	execução	alterando-se	os	valores	autorizados	e	incluindo-se	novos
créditos,	sempre	com	a	indicação	de	fontes	de	recursos.
Concretamente,	a	elaboração	orçamentária	não	resulta	apenas	do	processo	aqui	descrito.	As	principais	decisões	que	afetam	o	conteúdo
do	orçamento	são	tomadas	quando	da	apreciação	e	aprovação	de	legislação	ordinária	que	cria	ou	aumenta	a	despesa	e	a	que	cria,	aumenta
ou	diminui	as	fontes	de	recursos,	ou	seja,	as	receitas.	Salvo	as	poucas	leis	que	afetam	o	orçamento	e	que	tenham	sido	aprovadas	com	prazo
de	vigência,	a	grande	maioria	delas	têm	caráter	permanente	e	produzirão	efeitos	sobre	os	orçamentos	futuros.
No	 Capítulo	 5	 deste	 manual,	 dirigido	 ao	 estudo	 da	 natureza	 jurídica	 do	 orçamento,	 ver-se-á	 que	 desde	 o	 início	 foi	 necessário
disciplinar	a	relação	entre	as	leis	orçamentárias	e	as	leis	permanentes	tributárias	e	de	despesa.	Ilustra	bem	essa	questão	o	fundo	consolidado,
criado	 na	 Inglaterra	 juntamente	 com	 os	 primeiros	 orçamentos	 e	 que	 reunia	 receitas	 e	 despesas	 permanentes	 que,	 como	 tal,	 ficavam
dispensadas	de	sua	apreciação	anual.
As	despesas	criadas	pela	legislação	ordinária	permanente	serão	sempre	de	execução	obrigatória.	Ainda	que	constar	na	lei	orçamentária
seja	 condição	para	 a	 realização	de	 qualquer	 despesa,	 inclusive	 as	 obrigatórias,	 a	 inclusão	no	orçamento	 e	 a	 execução	destas	 poderá	 ser
apenas	 postergada	 por	 algum	 tempo.	 De	 outro	 lado,	 as	 despesas	 previstas	 para	 realização	 apenas	 com	 base	 na	 lei	 orçamentária	 anual
poderão	ou	não	ser	executadas,	eis	que	resultam	de	créditos	de	caráter	autorizativo.
O	 crescimento	 das	 autorizações	 de	 despesas,	 não	 por	 meio	 da	 lei	 orçamentária,	 e,	 preferencialmente,	 por	 leis	 ordinárias,	 vem
produzindo	o	fenômeno	da	rigidez	do	orçamento.	Constituída,	na	maior	parte,	por	despesas	de	execução	obrigatória,	a	peça	orçamentária
torna-se	rígida	ou	engessada	e,	dependendo	do	volume	de	encargos	a	serem	obrigatoriamente	atendidos,	produzirá	déficits	cada	vez	mais
difíceis	 de	 serem	 absorvidos.5	 Não	 cabe	 aqui	 listar	 exaustivamente	 as	 modalidades	 de	 normas	 que	 criam	 despesas	 obrigatórias,	 mas	 é
possível	 indicar	 as	 principais.	Em	primeiro	 lugar,	 há	 o	 conjunto	de	disposições	 que	disciplinam	o	 relacionamento	 com	o	 funcionalismo
público	ativo	e	 inativo	e	as	que	estabelecem	e	mantêm	direitos	e	benefícios	nas	áreas	da	seguridade	social,	em	especial,	na	previdência,
saúde	e	combate	à	pobreza.
Outra	 forma	 de	 a	 legislação	marcar	 profundamente	 os	 orçamentos	 é	mediante	 a	 vinculação	 de	 parcelas	 da	 receita	 a	 determinadas
finalidades.	Enraizada	na	história	do	Brasil,	essa	prática	tem	inúmeros	defensores,	já	que	significa	recursos	orçamentários	permanentemente
garantidos,	dispensando	disputá-los	a	cada	ano	quando	da	elaboração	e	da	aprovação	do	orçamento.	Na	área	federal	brasileira,	o	nível	de
vinculações	de	receita	é	inédito	em	face	da	importância	que	as	contribuições	sociais	e	econômicas	assumem	no	total	das	receitas.	Como	se
sabe,	por	sua	natureza,	a	receita	de	contribuição	estará	sempre	vinculada	a	alguma	finalidade.	Sejam	impostos	ou	contribuições,	não	será
difícil	 defender	 as	 vinculações	 quando	 estas	 dizem	 respeito	 a	 áreas	 prioritárias	 como	 educação	 e	 saúde.	 Ocorre	 que	 há	 muitas	 outras
vinculações	e	é	o	excesso	que	provoca	distorções	sérias.
Os	fundos	especiais	constituem	outro	mecanismo	que	contribui	para	a	rigidez	orçamentária	estabelecendo	despesas	permanentes.	A	lei
que	cria	o	fundo	define	determinados	recursos	e	os	reserva	ou	compromete	para	atender	a	certas	finalidades.Como	no	caso	de	vinculações
entre	receita	e	despesa,	fundos	especiais	constituem,	também,	uma	das	preferências	dos	gestores	de	áreas	setoriais	na	administração	pública;
os	gestores	centrais	de	orçamento	e	finanças,	ao	contrário,	são,	quase	sempre,	contrários	aos	dois	mecanismos	pela	rigidez	provocada	no
orçamento	e	pela	redução	na	liberdade	de	dispor	dos	recursos	na	elaboração	orçamentária.
No	 lado	 das	 receitas,	 desonerações	 tributárias	 ou	 concessão	 de	 benefícios	 e	 incentivos	 fiscais	 são	 políticas	 públicas	 comumente
utilizadas	 pelos	 governos.	 É	 necessário,	 nos	 casos	 em	 que	 houver	 renúncia	 de	 receita,	 que	 o	 impacto	 orçamentário	 das	 medidas	 seja
avaliado	previamente	de	maneira	a	não	comprometer	a	realização	das	despesas	programadas.	A	alteração	na	norma	tributária	que	provoca
diminuição	de	receitas	tem	o	mesmo	efeito	fiscal	de	uma	despesa,	daí	a	importância	de	se	encontrar	compensação,	seja	na	forma	de	novas
receitas	ou	no	cancelamento	de	outras	despesas.
Há	uma	 importante	diferença	entre	autorizar	novas	despesas	no	curso	da	elaboração	e	aprovação	do	orçamento	e	a	de	criar	 futuros
encargos	por	meio	de	legislação	permanente.	No	primeiro	caso,	a	introdução	de	novas	despesas	no	orçamento	dependerá	da	existência	de
recursos	para	a	sua	cobertura;	considerando	que	os	orçamentos	se	apresentam	equilibrados,	o	montante	global	da	receita	prevista	funcionará
como	uma	restrição.	Por	outro	lado,	na	aprovação	de	leis	ordinárias	que	criam	despesas	de	execução	obrigatória,	quase	sempre,	não	se	exige
a	 indicação	 de	 fonte	 de	 recursos	 compensatória.	 Criam-se,	 assim,	 encargos	 que	 serão	 forçosamente	 atendidos	 e,	 estando	 descobertos,
produzirão	os	déficits.	Superar	essa	 limitação	envolve	a	adoção	de	norma	 legal	que	obrigue	a	 indicação	de	 recursos	novos	e	 suficientes
sempre	 que	 for	 criada	 nova	 despesa	 de	 execução	mandatória.	 A	mesma	 exigência	 caberia	 nos	 casos	 da	 aprovação	 de	 legislação	 sobre
tributos	que	provoque	diminuição	da	 receita	orçamentária.	São	 exemplos	de	normas	 com	esse	objetivo	o	mecanismo	do	pay-as-you-go,
adotado	no	nível	federal	norte-americano,	e	a	regra	da	Lei	de	Responsabilidade	Fiscal	(LRF)	brasileira	sobre	as	despesas	obrigatórias	de
caráter	continuado.
O	objetivo	principal	do	PAYGO	norte-americano,	como	o	mecanismo	ficou	conhecido,	é	garantir	que	a	nova	legislação	que	altera	a
receita	ou	que	cria	despesa	obrigatória	não	aumente	o	déficit	orçamentário.	Para	tanto,	o	órgão	de	orçamento	da	presidência	elabora,	para
períodos	de	cinco	e	dez	anos,	demonstrativos	computando	os	efeitos	nos	orçamentos	anuais	produzidos	pela	 legislação	mencionada.	Os
dados	dos	demonstrativos	do	PAYGO,	na	forma	de	débito	e	crédito,	são	apresentados	após	cada	sessão	legislativa	anual;	ocorrendo	valores
em	 débito,	 a	 ordem	 de	 sequestro	 (redução	 de	 dotações)	 será	 comunicada	 pelo	 presidente	 às	 casas	 do	 Congresso	 e	 implementadas
imediatamente	pelos	departamentos	e	agências.6
A	norma	 brasileira	 estabelecida	 pela	LRF	 disciplina	 duas	 situações.	Na	 primeira,	 a	 criação,	 expansão	 ou	 aperfeiçoamento	 de	 ação
governamental	que	acarrete	aumento	da	despesa	deverá	ser	acompanhado	de	estimativa	do	impacto	orçamentário-financeiro	no	exercício
em	 que	 deva	 entrar	 em	 vigor	 e	 nos	 dois	 subsequentes.	 O	 outro	 foco	 da	 LRF	 dirige-se	 às	 leis,	 medidas	 provisórias	 ou	 atos	 que	 criam
despesas	correntes	de	caráter	continuado,	consideradas	obrigatórias	se	previstas	para	execução	por	um	período	superior	a	dois	exercícios;	os
atos	mencionados	deverão	também	estar	acompanhados	de	cálculo	dos	efeitos	orçamentários	e	financeiros	durante	o	período	considerado.
Os	conteúdos	deste	livro	estão	distribuídos	em	três	partes:	teoria,	sistema	e	processo.
Várias	teorias	têm	o	orçamento	público	como	foco	ou	objeto.	Isto,	entretanto,	não	o	transforma	em	uma	disciplina	autônoma	capaz	de
reunir	 conhecimentos,	 premissas	 consistentes	 e	 teorias	 próprias,	 reconhecidas	 e	 aceitas.	 É	 uma	 área	 de	 estudo	 de	 interesse	 para
pesquisadores	que	encontram	pontos	de	conexão	entre	as	suas	disciplinas	e	o	orçamento.7	Neste	sentido,	a	primeira	parte	do	manual	reúne
estudos	 investigativos,	 propostas	 de	 modelos	 de	 organização	 e	 funcionamento,	 doutrinas	 e	 teorias	 voltadas	 para	 o	 orçamento	 público
integrantes	de	quatro	disciplinas:	política,	economia,	administração	pública	e	jurídica.
No	desenvolvimento	dos	temas	abordados	na	primeira	parte	do	livro	será	empregada	a	classificação	dos	conhecimentos	popularizada
pelo	pai	do	famoso	economista	John	Maynard	Keynes.	Menos	conhecido	do	que	o	filho,	John	Neville	Keynes	(1891,	p.	34)	propôs	definir
ciência	positiva	 “como	 um	 corpo	 de	 conhecimento	 sistematizado	 concernente	 ao	 que	 é”.	 De	 outro	 lado,	 a	 ciência	 normativa	 pode	 ser
definida	“como	um	corpo	de	conhecimento	sistematizado	que	examina	critérios	sobre	o	que	deve	ser,	ou	concernente	com	o	ideal	que	se
distingue	daquilo	que	é	atual”.	Ainda	 segundo	o	autor,	 “[o]	objeto	de	uma	ciência	positiva	é	a	 investigação	de	uniformidades	e	de	uma
ciência	normativa	é	a	determinação	de	ideais”	(itálicos	no	original)	(p.	35).
O	 orçamento	 resulta	 de	 escolhas,	 o	 que	 lhe	 garante	 a	 natureza	 política,	 tema	 do	 Capítulo	 2.	 As	 instâncias	 do	 Estado	 lidam	 com
reinvindicações	de	 toda	a	ordem	e	decidem	alocando	os	recursos	(Schick,	1988).	As	decisões	orçamentárias	são	 inúmeras	e	 tomadas	em
uma	variedade	de	níveis	hierárquicos,	contemplando	juízos	de	fato	e	de	valor	(Simon,	1965).	Quanto	maior	o	número	de	elementos	a	serem
considerados	na	decisão	e	quanto	menos	elementos	sobre	as	alternativas	forem	disponibilizados,	maiores	serão	os	juízos	de	valor	aplicados
nas	escolhas.	Nessas	situações,	está-se	no	 terreno,	não	da	 técnica	ou	de	princípios	de	economia,	mas,	 sim,	da	 filosofia	política	 (Key	Jr.,
1940).
A	teoria	do	orçamento	incremental	é,	provavelmente,	a	mais	influente	das	teorias	que,	em	qualquer	campo,	buscam	explicar	o	processo
de	elaboração	e	aprovação	do	orçamento	governamental.	Proposto	na	década	de	1950	por	seu	autor,	o	cientista	político	Aaron	Wildavsky,	o
incrementalismo	orçamentário	de	alguma	maneira	tratou	de	responder	as	inquietações	de	outro	cientista	político	que,	em	1940,	perguntava:
“em	que	bases	deve-se	aplicar	X	dólares	na	atividade	A	ao	invés	de	aplicá-los	na	atividade	B”	e,	ao	mesmo	tempo,	reclamava	da	ausência
de	teorias	que	explicassem	como	de	fato	os	orçamentos	são	elaborados	(Key	Jr.,	1940).
O	conteúdo	dos	orçamentos	é	fortemente	estável,	confirmando	a	máxima:	“a	base	do	orçamento	do	ano	próximo	é	o	orçamento	deste
ano”.	A	base	do	orçamento	de	cada	órgão	é	rígida,	compreendendo	encargos	obrigatórios	ou	despesas	essenciais	de	funcionamento.	O	que
efetivamente	representa	diferença	na	elaboração	orçamentária	é	a	possibilidade	de	incorporação	de	incrementos,	ou	seja,	de	novos	recursos
eventualmente	disponíveis	a	cada	ano.	A	diferença	entre	o	orçamento	de	um	ano	e	o	do	anterior	não	está	na	base,	que	é	praticamente	a
mesma,	mas	nos	eventuais	incrementos	que,	incorporados,	aumentarão	a	base.	Ao	lado	da	ampla	aceitação,	a	teoria	incremental	foi	recebida
com	 críticas,	 na	maior	 parte	 em	 razão	 do	 caráter	 descritivo	 do	modelo	 que	 não	 consideraria	 adequadamente	 as	mudanças	 nas	 finanças
públicas,	como	as	determinadas	por	crises	fiscais.
Em	estudo	mais	recente,	Wildavsky	situou	o	modelo	incremental,	concebido	originalmente	sobre	a	experiência	do	orçamento	federal
norte-americano,	ao	lado	de	outros	dois	modelos:	orçamentos	repetitivos	e	orçamentos	baseados	nas	receitas.	Os	três	modelos,	combinados
com	as	variáveis	 riqueza	e	pobreza	dos	países	 e	maior	ou	menor	grau	de	previsibilidade	 (certeza),	possibilitaram	ao	autor	propor	 cinco
processos	orçamentários:	(a)	em	ambientes	ricos	com	alta	previsibilidade	sobre	o	comportamento	político	e	das	finanças	públicas	no	futuro
são	 elaborados	 orçamentos	 incrementais;	 (b)	 nos	 países	 pobres,	 mas	 com	 comportamentos	 previsíveis,	 os	 orçamentossão	 elaborados
condicionados	pelas	 receitas;	 (c)	nos	 ambientes	onde	combinam	a	 falta	de	 recursos	 e	 a	 imprevisibilidade,	 serão	produzidos	orçamentos
repetitivos.	 Nos	 ambientes	 em	 que	 não	 há	 carência	 de	 recursos,	 mas	 incertezas,	 a	 instabilidade	 política,	 alternadamente,	 produzirá
orçamentos	incrementais	e	repetitivos;	além	disso,	certas	combinações	de	cultura	política	também	produzirão	orçamentos	repetitivos.
Ao	final	do	Capítulo	2,	faz-se	rápida	referência	às	teorias	do	Principal-Agente	e	dos	Custos	de	Transação.	Com	ampla	utilização	nos
processos	de	negociação	e	de	decisão	em	 inúmeras	áreas,	os	dois	modelos	 são	aplicáveis	ao	processo	orçamentário	governamental	pelo
caráter	de	contrato	que	o	orçamento	assume	quando	negociado	internamente	no	governo	entre	as	unidades	executoras	e	os	órgãos	centrais	e,
de	maneira	ainda	mais	 representativa,	quando	o	orçamento,	visto	como	plano	de	 trabalho,	é	aprovado	pelo	poder	 legislativo.	Nas	várias
etapas	de	negociação	e	de	execução	do	contrato	(o	orçamento)	há	custos	que	influenciam	o	processo	e	que	moldarão	os	resultados.	Entre	os
fatores	presentes	e	que	geram	custos	devem	ser	mencionados:	incertezas	políticas,	comportamentos	oportunísticos,	distribuição	assimétrica
de	informações,	criação	de	salvaguardas	e	especificidade	de	direitos,	ou	seja,	quando	ativos	envolvidos	em	uma	transação	não	se	sujeitam	a
transferências	 ou	 redistribuição,	 porque	 são	 exclusivos	 de	 algumas	 atividades,	 por	 exemplo,	 a	 prática	 comum	 no	 Brasil	 de	 estabelecer
vinculação	entre	determinadas	receitas	do	orçamento	e	despesas	específicas.
Decorrente	de	escolhas,	o	orçamento	indicará	o	resultado	das	decisões	alocativas,	isto	é,	a	aplicação	dos	recursos	que	constituem	as
fontes	de	financiamento	de	um	determinado	plano	orçamentário.	O	tema	do	Capítulo	3	é	a	natureza	econômica	dos	componentes	do	plano
orçamentário,	em	especial,	da	despesa.	As	resistências	da	escola	clássica	e	do	pensamento	liberal	à	atuação	do	Estado,	durante	muito	tempo,
desestimularam	a	investigação	teórica	sobre	a	economia	pública	até,	pelo	menos,	a	metade	do	século	XX.	É	dessa	época	a	formulação	de
Richard	Musgrave	sobre	as	Funções	do	Orçamento.
O	 Capítulo	 3	 inicia	 com	 dois	 temas	 geralmente	 presentes	 em	 manuais	 de	 economia	 do	 setor	 público	 ou	 de	 finanças	 públicas:	 o
tamanho	do	Estado,	medido	pelo	volume	de	seus	gastos	e	as	possíveis	explicações	para	o	crescimento	das	despesas.	Desde	as	décadas	finais
do	 século	XIX,	 o	 fenômeno	 da	 expansão	 dos	 gastos	 públicos	 chamou	 a	 atenção	 de	 investigadores	 de	 várias	 correntes	 que	 trataram	 de
encontrar	critérios	de	aferição	desse	fenômeno	e,	em	especial,	das	razões	determinantes	do	crescimento	das	despesas.
O	 modelo	 normativo	 de	 Richard	 Musgrave	 busca	 associar	 o	 orçamento	 ao	 cumprimento	 de	 três	 objetivos	 da	 economia	 pública:
eficiência,	 equidade	e	estabilidade.	Para	 tanto,	 identifica	as	 três	 funções	do	orçamento:	promover	ajustamentos	na	alocação	de	 recursos;
promover	ajustamentos	na	distribuição	de	renda;	e	manter	a	estabilidade	econômica.	O	financiamento	do	plano	orçamentário	é	o	outro	lado
da	questão.	A	busca	de	critérios	 justos	de	distribuição	do	gravame	tributário	entre	os	contribuintes	 interessou	aos	filósofos,	sociólogos	e
economistas	do	passado,	que	formularam	os	dois	princípios	ainda	hoje	considerados:	(a)	sistema	tributário	é	justo	e	equitativo	se	o	tributo
for	 pago	 proporcionalmente	 aos	 benefícios	 que	 os	 serviços	 públicos	 proporcionam	 a	 cada	 contribuinte;	 e	 (b)	 conhecido	 o	montante	 da
receita	 tributária	necessária	para	o	funcionamento	do	Estado,	os	contribuintes	são	convocados	a	cobri-lo	de	acordo	com	a	capacidade	de
pagamento	de	cada	um.
As	 finanças	 públicas	 convivem	 com	 déficits	 e	 endividamentos	 desde	 sempre	 ou,	 pelo	 menos,	 desde	 que	 rentistas	 ou	 banqueiros
aceitaram	financiar	projetos	das	Coroas.	Entretanto,	é	na	atualidade	que	o	assunto	assume	maior	importância	pela	persistência	dos	déficits	e
pelas	elevadas	taxas	de	endividamento	dos	governos.	Na	abordagem,	selecionou-se	as	duas	posições	emblemáticas	sobre	o	tema:	da	escola
clássica	 e	 da	 teoria	 keynesiana.	 Ao	 final	 do	 Capítulo	 3,	 chamou-se	 a	 atenção	 para	 a	 importância	 a	 ser	 dada	 aos	 efeitos	 que	 os	 ciclos
econômicos	 produzem	 sobre	 os	 orçamentos	 públicos.	 Em	 certa	 época,	 o	 tema	mereceu	 tantos	 cuidados	 que	 ensejou	 recomendações	 no
sentido	 da	 elaboração	 de	 orçamentos	 cíclicos,	 cuja	 aplicação	 pioneira	 em	 países	 nórdicos	 talvez	 ajude	 explicar	 por	 que,	 ainda	 hoje,	 os
problemas	fiscais	são	por	lá	melhor	resolvidos.
A	natureza	gerencial	do	orçamento	é	apresentada	e	comentada	no	Capítulo	4.	Além	de	ser	o	veículo	que	representa	as	escolhas	e	a
alocação	dos	recursos,	o	orçamento	deve	ser	organizado	como	o	plano	de	trabalho	da	gestão.	No	passado,	o	Estado	menor	e	com	poucas
funções	empregava	o	orçamento	como	instrumento	de	controle;	para	tanto,	a	apresentação	da	despesa	na	forma	de	limites	financeiros	por
objeto	de	gasto	–	pessoal,	material,	serviços	etc.	–,	em	cada	órgão	de	governo	era	adequada.	No	século	XX,	o	crescimento	das	despesas
públicas	exigiu	a	incorporação	de	práticas	administrativas	condizentes	com	a	configuração	e	com	a	dimensão	do	novo	Estado.	O	modelo	de
orçamento	até	então	elaborado	não	atendia	as	novas	necessidades,	devendo	ser	reformado.
No	Capítulo	4,	traça-se	o	caminho	da	reforma	orçamentária	identificando	os	estágios	principais	desenvolvidos	nos	Estados	Unidos	na
segunda	metade	do	século	XX	e	nos	anos	iniciais	deste	século.	Nessa	trajetória,	devem	ser	destacados	os	seguintes	modelos:	Orçamento	de
desempenho	ou	Orçamento-programa;	Sistema	de	Planejamento,	Programação	e	Orçamento	(PPBS);	Orçamento	base-zero	 (OBZ);	Novo
orçamento	de	desempenho;	e	Orçamento	por	resultados.	Havia	sentido	nessa	sucessão	de	 tantas	propostas	porque	cada	uma	concedia	ao
orçamento	 uma	 ênfase	 particular:	 gestão,	 economia,	 eficiência,	 planejamento,	 avaliação,	 eficácia,	 accountability	 e	 resultados.	 Assim,	 é
possível	ver-se	cada	novo	modelo	implantado,	não	exatamente	como	um	substituto	integral	do	anterior,	mas	como	um	agregador	de	outros
elementos	ou	ênfases.	Os	modelos	foram	sendo	abandonados,	mas	parte	de	suas	recomendações	acabaram	permanecendo.
Parte	 do	 Capítulo	 4	 é	 dedicada	 à	 apresentação	 de	 um	 modelo	 normativo	 de	 orçamento	 governamental	 com	 ênfase	 dirigida	 às
necessidades	da	gestão.	Os	 três	componentes	essenciais	do	modelo	descrito	são:	a	estruturação	baseada	em	programas,	a	mensuração	do
desempenho	 e	 a	 mensuração	 dos	 custos.	 Sendo	 normativo,	 o	 modelo	 faz	 recomendações	 que,	 de	 maneira	 geral,	 representam	 grandes
desafios	 de	 implementação,	 mas	 que	 têm	 origem	 em	 propostas	 da	 reforma	 orçamentária.	 As	 dificuldades	 estão	 presentes	 nos	 três
componentes	do	modelo.	Adotar	uma	autêntica	estrutura	programática	significa	que	cada	programa:	(a)	está	associado	a	executores	tendo
em	vista	 a	 responsabilização;	 (b)	 é	 organizado	 em	 ações	 capazes	 de	 tornar	 realidade	 os	 objetivos;	 e	 (c)	 tem	 seus	 produtos	 e	 resultados
devidamente	 acompanhados	 e	 mensurados	 em	 termos	 físicos	 e	 financeiros.	 Estágios	 avançados	 de	 implantação	 do	 modelo	 normativo
recomenda	a	incorporação	do	cálculo	de	custos	e	a	contabilidade	por	competência.
Sendo	o	orçamento	público	um	instrumento	de	tamanho	significado,	sua	formalização	deve	ser	feita	por	ato	de	hierarquia	superior,	no
caso,	por	uma	lei,	como	ocorre	em	todos	os	lugares.	A	natureza	jurídica	do	orçamento	é	abordada	no	Capítulo	5.	Ao	contrário	das	naturezas
política,	 econômica	 e	 administrativa,	 não	 é	 possível	 aqui	 pretender-se	 modelos	 normativos,	 porque	 o	 direito	 positivo	 de	 cada	 país
estabelecerá	suas	próprias	normas	para	o	orçamento.	Entretanto,	aceita-se	que	princípios	formulados	pela	doutrina	orçamentária	ao	longo	do
tempo	sejam	aproveitados	e	acolhidos	pela	norma	positiva	em	muitos	lugares.
Em	 todoo	 capítulo	 dá-se	 grande	 ênfase	 às	 considerações	 históricas,	 necessárias,	 por	 óbvio,	 na	 investigação	 sobre	 a	 origem	da	 lei
orçamentária,	mas,	 também,	 na	 recuperação	 de	 controvérsias	 caras	 ao	 direito	 orçamentário	 germânico	 e	 latino,	 como	o	 caso	 notório	 da
natureza	formal/material	da	 lei	orçamentária.	Um	tema	acentuado	no	desenvolvimento	do	capítulo	é	o	da	relação	entre	as	 leis	ordinárias
tributárias	ou	as	que	criam	despesas	e	as	leis	orçamentárias.	Por	ser	útil	na	caracterização	da	relação	entre	as	leis	do	sistema	orçamentário
brasileiro	–	plano	plurianual	(PPA),	diretrizes	orçamentárias	(LDO)	e	orçamento	anual	(LOA)	−,	chama-se	a	atenção	para	os	conceitos	de
lei	vinculada,	reforçada	e	superordenadora.
A	ausência	de	leis	orçamentárias	ou	os	atrasos	na	aprovação	são	temas	tratados	no	capítulo	pelo	interesse	histórico	e	doutrinário	que
apresentam	e	porque	mantém	atualidade	com	o	caso	brasileiro	e,	especialmente,	norte-americano.	Em	países	europeus	–	Alemanha	e	Itália,
por	exemplo	–,	a	execução	provisória	do	orçamento	em	decorrência	de	não	devolução	do	orçamento	no	prazo	tem	amparo	constitucional,
comprovando	 o	 caráter	 excepcional	 dessa	 contingência.	 No	 Brasil,	 a	 eventualidade	 é	 formalizada	 por	 dispositivo	 nas	 leis	 de	 diretrizes
orçamentárias,	o	que	lhe	tira	a	excepcionalidade	e	acena	com	a	solução	fácil,	sempre	à	disposição.	O	caso	federal	norte-americano	é	mais
grave:	 dificilmente,	 o	 Congresso	 consegue	 votar	 as	 leis	 de	 apropriação	 no	 prazo,	 restringindo-se,	 como	 solução,	 a	 aprovar	 reiteradas
resoluções	contínuas	–	continuous	resolutions	–	como	garantia	para	a	não	interrupção	dos	serviços.
A	segunda	parte	do	livro	é	dedicada	ao	sistema	orçamentário.	Expressão	latina	de	origem	grega,	sistema	significa	“união	de	coisas	de
maneira	organizada”.	Todos	os	atos	ou	medidas,	de	caráter	permanente	ou	não,	que	contribuem	para	estabelecer	a	forma	ou	o	conteúdo	do
orçamento,	 inclusive	ele	próprio,	formam	o	sistema	orçamentário.	Como	parte	 importante	do	funcionamento	da	administração	pública,	o
orçamento	é	produto	de	normas	de	variada	hierarquia,	principalmente,	da	Constituição,	de	leis	que	criam	e	alteram	receitas	e	despesas,	de
normas	que	organizam	o	sistema	e	de	leis	que	estabelecem	conteúdos	do	orçamento.	Esta	parte	do	livro	é	constituída	por	dois	capítulos.	No
Capítulo	6,	o	objeto	de	apreciação	é	o	tratamento	dado	pela	Constituição	Federal	a	cada	uma	das	principais	leis	componentes	do	sistema	−
PPA,	LDO	e	LOA	−	e	o	Capítulo	7	é	dedicado	à	organização	e	apresentação	da	lei	orçamentária	anual.
A	 Constituição	 de	 1988	 trouxe	 alterações	 significativas	 no	marco	 jurídico	 do	 orçamento	 brasileiro,	 entre	 elas,	 as	 seguintes:	 (a)	 a
valorização	do	planejamento	de	médio	prazo	e	a	integração	deste	com	o	orçamento;	(b)	a	criação	da	lei	de	diretrizes	orçamentárias	e,	por
meio	dela,	o	disciplinamento	da	elaboração	e	da	execução	do	orçamento	anual;	e	(c)	a	adoção	da	unidade	e	da	universalidade	orçamentária,
ou	seja,	a	reunião	de	todas	as	despesas	e	receitas	públicas	em	uma	peça	única	submetida	a	um	processo	único	de	elaboração,	aprovação	e
execução.
Aprovada	na	década	de	1980,	a	Constituição	preconiza	o	modelo	de	planejamento,	que	alcançou	notoriedade	em	décadas	anteriores,
baseado	em	planos	nacionais	e	regionais	de	desenvolvimento	econômico	e	social,	entretanto,	inviável	no	século	XXI	pela	incapacidade	de
investimento	do	setor	estatal.	Por	outro	 lado,	é	positiva	a	 instituição	do	plano	plurianual	(PPA),	com	objetivos	e	metas	da	administração
pública	para	médio	prazo.	Após	a	experiência	com	a	elaboração	e	execução	de	vários	PPAs,	entraves	importantes	ainda	limitam	a	efetiva
utilidade	do	plano	como	 indicação	de	objetivos	de	médio	prazo	e	orientação	para	a	elaboração	orçamentária	anual.	Os	PPAs	vêm	sendo
reféns	de	uma	organização	por	programas,	 que	 exige	 formas	de	gerenciamento	 e	 execução	não	 conciliáveis	 com	a	prática	orçamentária
tradicional.	Superados	esses	entraves,	o	PPA	poderá	constituir-se	em	útil	 instrumento	de	planejamento	da	gestão,	mantendo	consonância
com	os	demais	planos	setoriais	e	integração	com	o	orçamento	anual.
Com	a	criação	da	lei	de	diretrizes	orçamentárias	(LDO),	a	Constituição	Federal	qualificou	sobremaneira	o	processo	de	elaboração	e
execução	do	orçamento	anual.	Em	razão	da	regra	que	estabelece	conteúdo	exclusivo	para	a	lei	orçamentária,	muitos	temas	que	demandam
disciplina	deixavam	de	 ser	 tratados.	Aprovada	 antes	da	 finalização	da	proposta	orçamentária,	 cada	LDO	anualmente	 aprovada	passou	a
possibilitar	 que	 os	 poderes	 executivo	 e	 legislativo	 se	 ponham	 de	 acordo	 sobre	 uma	 série	 de	 pontos	 que	 naturalmente	 passarão	 a	 ser
considerados	 no	 projeto	 e	 na	 LOA.	 A	 grande	 capacidade	 reguladora	 das	 LDOs	 foi	 reconhecida	 pelo	 legislador	 que	 aprovou	 a	 Lei	 de
Responsabilidade	Fiscal.	Esta	 trouxe	uma	série	de	novos	e	 importantes	conteúdos	para	a	LDO,	parte	deles	 ligados	à	elaboração	e	outros
vinculados	à	execução	da	lei	orçamentária.
A	unidade	e	a	universalidade	proporcionadas	pelo	modelo	da	Constituição	representaram	avanço	em	relação	às	práticas	anteriores,	que
mantinham	 orçamentos	 paralelos	 como	 o	 orçamento	 monetário	 e	 a	 aprovação	 das	 receitas	 e	 despesas	 previdenciárias	 por	 decreto	 e	 a
inclusão	no	orçamento	apenas	dos	valores	globais.	Apesar	desses	progressos,	parcelas	importantes	de	receitas	e	despesas	fiscais	continuam
não	sendo	demonstradas	no	processo	orçamentário	comum,	particularmente,	os	subsídios,	incentivos,	benefícios	e	desonerações	tributárias,
bem	como	os	custos	de	operações	realizadas	por	instituições	financeiras	oficiais	suportados	pelo	orçamento	público.
O	 Capítulo	 7	 é	 dedicado	 à	 descrição	 da	 forma	 de	 organização	 e	 de	 apresentação	 da	 lei	 orçamentária	 anual.	 Assim	 como	 a
contabilidade,	 o	 orçamento	 utiliza	 uma	 dupla	 linguagem	 –	 contábil	 e	 financeira	 −	 para	 demonstrar	 as	 estimativas	 de	 arrecadação	 e	 as
autorizações	de	despesas,	previstas	e	realizadas.	Orçamentos	que	apresentam	metas	empregarão	linguagem	com	unidades	de	mensuração
física.	Afora	o	texto	da	lei	orçamentária	e	uma	série	de	demonstrativos	que	resumem	os	dados	e	outros	com	informações	complementares,	o
corpo	do	orçamento	anual	é	constituído	de	classificações	padronizadas	de	contas	relativas	às	despesas	e	receitas.	Contas	padronizadas,	cada
uma	com	os	respectivos	valores	financeiros,	possibilitam	consolidar	informações	e	gerar	as	estatísticas.
Com	 início	 ao	 final	da	década	de	1930,	 a	busca	por	um	modelo	padronizado	de	 contabilidade	 e	orçamento	para	 todos	os	 entes	da
Federação	foi	alcançada	com	a	aprovação	da	Lei	no	4.320,	em	1964.	Afora	inúmeros	outros	benefícios	proporcionados	pela	padronização,
as	classificações	orçamentárias	ensejaram	maior	precisão	nas	estatísticas	sobre	carga	tributária	e	gastos	públicos.	A	classificação	funcional
da	despesa,	por	exemplo,	possibilita	o	cálculo	das	aplicações	totais	do	setor	público	−	União,	estados,	DF	e	municípios	−,	em	cada	uma	das
funções	–	educação,	saúde,	 transporte	etc.	 Igualmente,	a	comprovação	de	que	os	percentuais	mínimos	 legais	exigidos	para	aplicação	em
certas	 áreas	 são	 possíveis	 com	base	 nas	 informações	 padronizadas.	O	Apêndice	 7.1,	 ao	 final	 do	Capítulo,	 traz	 uma	 apresentação	 sobre
fundos	especiais,	mecanismo	bastante	apreciado	pelos	gestores	públicos	porque	garante	a	cada	fundo,	todos	os	anos,	os	recursos	previstos
na	 lei	 instituidora,	 bem	 como	 eventuais	 superávits.	 Por	 ser	 uma	 forma	 precisa	 de	 vinculação	 entre	 receita	 e	 despesa,	 a	 proliferação	 de
fundos	contribui	para	aumentar	a	rigidez	do	orçamento.
A	Constituição	Federal	determina,	no	art.	165,	§	9o,	que	a	lei	complementar	disporá	sobre	os	conteúdos	e	prazos	das	leis	do	sistema	e
sobre	normas	de	gestão	orçamentária	e	financeira.	Em	todo	o	período	de	vigência	da	Constituição,	inicialmente	na	Câmara	dos	Deputados	e,
posteriormente,	 no	 Senado	 Federal,	 foram	 propostos	 vários	 projetosde	 lei	 complementar	 com	 esse	 objetivo,	 sempre	 por	 iniciativa	 de
parlamentares.	A	matéria	a	ser	disciplinada	é	extraordinariamente	ampla,	o	que,	provavelmente,	explica	as	dificuldades	de	as	proposições
ultrapassarem	 os	 crivos	 das	 várias	 comissões	 nas	 duas	 casas	 do	 Congresso	Nacional.	 Esses	 30	 anos	 de	 ausência	 da	 lei	 complementar,
possivelmente,	possa	ser	explicado	pelo	desinteresse	do	poder	executivo	em	encaminhar	o	seu	projeto	ou,	então,	em	apoiar	projetos	em
apreciação.	A	inoperância	é	 justificada	na	medida	em	que	o	governo	federal	utiliza	as	LDOs	para	disciplinar	os	assuntos	de	seu	âmbito,
além	de	portarias	para	atualizar	os	classificadores	de	receita	e	despesa.
Na	 terceira	parte	do	 livro	 são	 tratadas	as	questões	do	processo	orçamentário.	De	origem	 latina,	o	 termo	processo	–	de	procedere	 –
significa	 avançar,	 ou	 seja,	 pôr	 em	 andamento	 o	 que	 está	 disposto	 ou	 definido.	 De	maneira	 geral,	 nos	 textos	 sobre	 o	 tema,	 o	 processo
orçamentário	é	constituído	pelas	quatro	tradicionais	etapas:	elaboração,	aprovação,	execução	e	controle.	Cada	uma	das	etapas	será	tratada	e
analisada	em	seus	aspectos	principais	nos	capítulos	finais	do	livro.
Tendo	presente	o	sistema	orçamentário	ampliado,	a	elaboração	orçamentária,	tema	do	Capítulo	8,	deve	considerar	os	vínculos	que	o
orçamento	anual	deve	manter	com	o	PPA	e,	em	especial,	com	a	LDO.	Em	mais	de	um	dispositivo,	a	Constitucional	Federal	estabelece	a
necessidade	dessa	compatibilidade.	A	título	de	exemplo,	na	programação	de	despesas	propriamente	dita,	há	a	seguinte	exigência:	“[n]enhum
investimento	cuja	execução	ultrapasse	um	exercício	financeiro	poderá	ser	iniciado	sem	prévia	inclusão	no	plano	plurianual,	ou	sem	lei	que
autorize	a	inclusão,	sob	pena	de	crime	de	responsabilidade”.8
De	parte	da	LDO	são	 inúmeras	 as	 regras	que	orientarão	 a	 elaboração	da	proposta	 e	da	 lei	 orçamentária	 anual.	Entre	 todas,	 a	mais
importante	é	a	que	fixa	as	metas	fiscais	que	deverão	ser	demonstradas	na	LOA	e	cumpridas	no	exercício	de	execução.	As	LDOs	federais
constituem	bons	exemplos	da	utilização	dessa	lei	para	orientar	a	elaboração	dos	orçamentos	anuais.	Para	ilustrar,	no	Apêndice	8.1,	faz-se
um	 resumo	 do	 conteúdo	 da	 LDO	 federal	 para	 o	 exercício	 de	 2018,	 em	 que	 há	 normas	 de	 organização	 e	 apresentação	 do	 orçamento,
proibições,	limites	para	as	propostas	orçamentárias	para	os	poderes	legislativo,	judiciário,	Ministério	Público	da	União	(MPU)	e	Defensoria
Pública	da	União	(DPU),	autorizações	para	despesas	de	pessoal,	sobre	a	dívida	pública,	dentre	inúmeras	outras	determinações.
As	tarefas	de	elaboração	orçamentária	são	bastante	descentralizadas,	envolvendo,	especialmente	no	caso	das	despesas,	todos	os	órgãos,
unidades	e	entidades	da	administração	pública.	O	poder	executivo,	oficialmente	encarregado	da	iniciativa	da	apresentação	do	projeto	de	lei
orçamentária,	por	meio	de	órgãos	centrais,	orienta	a	elaboração	e	a	consolidação	das	propostas.	No	Capítulo	8,	chama-se	a	atenção	para	os
princípios	orçamentários	previstos	na	Constituição	Federal	e	na	Lei	no	4.320/64,	apontam-se	os	conteúdos	da	proposta	e	da	lei	orçamentária
e	os	prazos	de	elaboração	e	de	apresentação	do	projeto	de	lei	ao	poder	legislativo.	Por	sua	representatividade	e	capacidade	de	ilustração,
utiliza-se	a	experiência	federal	para	demonstrar	as	etapas	e	o	fluxo	da	elaboração	orçamentária.	Ao	final	do	capítulo,	há	rápida	menção	às
regras	da	LDO	sobre	o	recebimento,	por	parte	do	poder	executivo,	das	propostas	orçamentárias	dos	outros	poderes	para	consolidação.
A	participação	direta	dos	cidadãos	em	decisões	da	administração	pública	vem	sendo	incentivada	nos	últimos	40	anos,	 inclusive	por
meio	da	aprovação	de	normas	legais.	De	todos	os	processos,	o	que	mais	se	desenvolveu	e	mais	reconhecimento	obteve,	inclusive	em	países
do	 exterior,	 foi	 o	 dos	 orçamentos	 participativos	municipais.	 No	Apêndice	 8.2,	 após	 rápida	 fundamentação	 da	 participação,	 apontam-se
alguns	exemplos	pioneiros	de	participação	na	gestão	municipal,	finalizando	com	a	descrição	simplificada	do	orçamento	participativo.
A	 segunda	 etapa	 do	 processo	 orçamentário,	 tema	 do	 Capítulo	 9,	 compreende	 a	 apreciação	 e	 a	 aprovação	 dos	 projetos	 de	 leis
orçamentárias.	 Em	 linhas	 gerais,	 todo	 o	 andamento	 é	 similar	 ao	 das	 demais	 leis:	 recebido,	 o	 projeto	 de	 lei	 é	 encaminhado	 à	 comissão
especializada	do	poder	 legislativo,	onde	sofrerá	discussão,	 receberá	emendas	e	gerará	parecer	posteriormente	votado	no	plenário	da	casa
legislativa.	Aprovado,	o	projeto	de	lei	será	encaminhado	para	a	sanção	do	chefe	do	poder	executivo,	que	poderá	opor	veto,	que,	por	sua	vez,
será	mantido	ou	derrubado	pelo	poder	legislativo.
Em	países	presidencialistas	como	o	Brasil	–	Estados	Unidos	é	outro	bom	exemplo	−,	os	parlamentares	aproveitam	a	apreciação	do
orçamento	 para	 um	 envolvimento	mais	 próximo	 com	 a	 administração	 e,	 dessa	 forma,	 defenderem	 os	 interesses	 de	 seus	 representados.
Concretizar	 essa	 defesa	 dá-se	 por	meio	 da	 aprovação	 de	 emendas	 de	 despesa	 ou	 alteração	 da	 legislação	 tributária.	 No	 Brasil,	 a	 longa
tradição	de	 aprovação	de	 emendas	 ao	orçamento	 foi	 interrompida	durante	os	governos	militares,	 com	base	nas	Constituições	de	1967	e
1969,	e	retomada	com	a	Constituição	de	1988.	Nos	anos	iniciais	da	década	de	1990,	a	Comissão	Mista	de	Orçamento	(CMO)	do	Congresso
Nacional	encontrava-se	totalmente	desaparelhada	de	regras	e	critérios	para	retomar	a	prerrogativa	de	apresentação	e	aprovação	de	emendas.
Em	exercícios	 desse	período	 chegaram	a	 ser	 apresentadas	mais	 de	60.000	 emendas,	 número	 inimaginável	 sob	qualquer	 critério	mínimo
exigido	 para	 apreciação.	 Muito	 mais	 sérias	 foram	 as	 consequências	 da	 falta	 de	 normas	 na	 organização	 da	 CMO,	 na	 distribuição	 dos
principais	cargos	de	comando	e	na	escolha	dos	relatores	para	os	projetos	de	leis	orçamentárias.	Naquele	período,	a	perpetuação	de	pequeno
grupo	na	condução	dos	trabalhos	da	Comissão	ensejou	gravíssimos	desvios	na	aplicação	de	recursos,	posteriormente	comprovados	por	uma
importante	Comissão	Parlamentar	Mista	de	Inquérito	instalada	em	1993.
No	Capítulo	9,	 faz-se	 rápida	 referência	à	votação	dos	projetos	de	 lei	do	PPA	e	de	diretrizes	orçamentárias	e	descreve-se	com	mais
detalhes	as	várias	etapas	da	apreciação	do	projeto	da	LOA	da	União.	Tema	que	naturalmente	merece	destaque	na	experiência	federal	é	a
elaboração	do	parecer	sobre	a	receita,	onde	admite--se	a	possibilidade	de	reestimativa	da	arrecadação.	Em	vários	exercícios,	o	mecanismo
de	 revisão	das	metas	de	arrecadação	possibilitou	 identificar	 fontes	de	 recursos	para	o	atendimento	de	emendas,	 sempre	 insuficientes,	 se
depender	apenas	do	cancelamento	de	dotações	constantes	do	projeto	de	lei.
O	último	assunto	do	Capítulo	9	é	dedicado	ao	mecanismo	criado	em	2015	que	torna	de	execução	obrigatória	as	emendas	parlamentares
individuais.	Desagradava	bastante	aos	congressistas	a	prática	das	administrações	federais	de	liberar	para	execução	as	emendas	cujos	autores
mantinham	 fidelidade	 à	 base	 de	 sustentação	 oficial	 ou	 que	 votavam	 a	 favor	 de	matérias	 de	 interesse	 do	 governo.	 Por	meio	 de	 emenda
constitucional	foi	aprovada	a	regra,	similar	ao	mecanismo	do	rescission,	em	vigor	na	execução	do	orçamento	federal	norte-americano.	As
emendas	aprovadas	de	iniciativa	de	cada	parlamentar	–	deputado	ou	senador	–	deverão	ser	executadas	desde	que	não	haja	impedimentos	de
ordem	técnica.	A	própria	emenda	constitucional	estabelece	um	calendário	para	troca	de	informações	entre	os	poderes	sobre	impedimentos	e
viabilidade	de	execução	das	emendas	individuais.
A	execução	orçamentária,	terceira	etapa	do	processo	orçamentário,	é	realizada	em	termos	financeiros,	ou	seja,	por	meio	dos	fluxos	de
arrecadação	e	de	desembolsos.	No	Capítulo	10,	descreve-se	os	eventos	mais	característicos	da	execução	orçamentária	e	financeira,	matéria
disciplinada	 em	 vários	 diplomas	 legais.	 Afora	 as	 medidas	 preparatóriasno	 sistema	 contábil	 e	 a	 introdução	 de	 detalhamentos	 nas
classificações	 orçamentárias,	 o	 evento	mais	 importante	 na	 fase	 inicial	 da	 execução	 é	 a	 programação	 financeira,	 organizada	 pela	 Lei	 de
Responsabilidade	Fiscal	na	forma	de	metas	bimestrais	de	arrecadação	e	de	cotas	mensais	de	desembolso.	A	mesma	lei	define	as	condições
para	a	limitação	de	gastos	durante	o	exercício	com	o	objetivo	de	garantir	o	alcance	da	meta	de	resultado	fiscal.
Na	 gestão	 pública,	 os	 processos	 licitatórios	 ocupam	 posição	 central	 por	 garantirem	 lisura,	 competitividade,	 economicidade	 e
publicidade	nas	aquisições	de	bens	e	serviços,	contratações	de	obras,	bem	como	nas	alienações	e	concessões.	Para	ilustrar	esse	tema,	são
apresentadas	as	modalidades	previstas	na	Lei	no	8.666/93,	o	pregão,	o	regime	diferenciado	de	contrações	públicas	e	o	sistema	de	registro	de
preços.	Os	estágios	de	execução	da	despesa	são	os	definidos	na	Lei	no	4.320/64	que,	igualmente,	estabelece	as	principais	modalidades	de
retificação	do	orçamento	durante	a	execução.	Para	alterar	as	classificações	de	despesas	não	contempladas	na	Lei	no	4.320/64,	o	governo
federal	vem	obtendo	autorização	por	meio	das	LDOs.
Dois	importantes	temas	relacionados	com	a	execução	do	orçamento	federal	são	tratados	ao	final	do	capítulo.	O	princípio	da	unidade	de
tesouraria	 ou	 de	 caixa	 é	 parte	 da	 doutrina	 tradicional	 e,	 em	 alguns	 casos,	 é	 consagrado	na	 própria	 legislação,	 sendo	 exemplos	 a	Lei	 no
4.320/64	e	o	Decreto-Lei	no	200/67.	Foi	difícil	tornar	realidade	esse	comando	legal	em	face	das	práticas	tradicionais	de	descentralização	dos
recursos	financeiros	e,	também,	do	manejo	de	receitas	próprias	das	unidades	e	dos	fundos.	Somente	com	a	profunda	reforma	realizada	no
Ministério	da	Fazenda,	na	década	de	1980,	e	mediante	a	 informatização	da	contabilidade	e	a	criação	da	Secretaria	do	Tesouro	Nacional
(STN)	foi	possível	dar	os	passos	necessários	para	viabilizar	a	conta-única	do	Tesouro.
O	 tema	que	 encerra	o	 capítulo	não	contempla	os	mesmos	 resultados	positivos.	A	norma	brasileira	 estabelece	que,	 ao	 encerrar-se	o
exercício,	são	apuradas	as	receitas	arrecadadas	e	as	despesas	empenhadas.	As	despesas	empenhadas	e	não	pagas	até	31	de	dezembro	serão
inscritas	em	restos	a	pagar.	Ocorre	que	muitas	despesas,	por	terem	sido	empenhadas	nos	últimos	dias	do	exercício,	serão	realizadas	apenas
no	decorrer	do	exercício	seguinte.	A	situação	descrita	provoca	uma	grave	anomalia	por	duas	razões.	Em	primeiro	lugar,	as	demonstrações
contábeis	do	final	do	exercício	desrespeitam	a	competência	por	considerarem	do	exercício	despesas	–	empenhadas	–	que	não	foram	nele
realizadas.	 Em	 segundo	 lugar,	 ocorre	 um	 efeito	 ainda	 mais	 grave	 no	 exercício	 seguinte	 na	 medida	 em	 que	 o	 orçamento	 paralelo
representado	pelo	grande	volume	de	restos	a	pagar	utilizará	como	fontes	de	recursos	para	pagamento	as	receitas	do	novo	exercício.	Dessa
forma,	as	 receitas	desse	novo	exercício	não	serão	suficientes	para	atender	as	próprias	despesas	provocando,	ao	 final	do	exercício,	novas
inscrições	em	restos	a	pagar	e	assim	sucessivamente.
A	 quarta	 etapa	 do	 processo	 orçamentário	 trata	 do	 controle	 da	 execução	 orçamentária	 e	 financeira,	 assunto	 do	 último	 capítulo.	Há
grande	 significado	 no	 tema	 porque,	 como	 lembra	 Allen	 Schick	 (1973),	 “[...]	 o	 controle	 será	 sempre	 o	 primeiro	 problema	 de	 qualquer
processo	orçamentário”.	No	Brasil,	o	marco	jurídico	contempla	três	sistemas	de	controle:	interno,	externo	e	social.	Os	dois	primeiros	são
incialmente	qualificados	na	Lei	no	4.320/64	e	ampliados	em	seu	alcance	na	Constituição	de	1988.	Em	vários	dispositivos,	a	Constituição
estabelece	as	condições	para	a	participação	dos	cidadãos	e	de	suas	representações	e	uma	das	formas	são	as	atividades	de	controle	social.
O	 Capítulo	 11	 inicia	 identificando	 os	 antecedentes	 históricos	 da	 função	 do	 controle,	 destacando	 o	 pioneirismo	 dos	 franceses
responsáveis	 pela	 criação	 das	 primeiras	 cortes	 de	 contas.	 No	 longo	 processo	 de	 evolução	 do	 controle	 das	 finanças	 públicas	 é	 possível
identificar	 três	 momentos	 em	 que	 ocorreram	 mudanças	 de	 paradigmas.	 Nas	 primeiras	 fases,	 a	 menor	 dimensão	 do	 Estado	 e,
consequentemente,	do	volume	de	despesas	e	receitas,	possibilitava	o	exercício	de	controles	prévios	realizados,	por	exemplo,	por	auditores
gerais,	na	Inglaterra,	ou	por	tribunais	de	contas,	como	nos	casos	da	Itália	e	Bélgica.	Com	o	crescimento	da	máquina	administrativa	pública,
representada	pela	explosão	dos	gastos,	as	fiscalizações	e	outras	formas	de	controle,	baseadas	em	verificações	de	conformidade,	isto	é,	do
cumprimento	 de	 leis	 e	 demais	 normas	 disciplinadoras	 da	 gestão	 estatal,	 impraticáveis	 antes	 da	 realização	 dos	 eventos,	 passaram	 a	 ser
realizadas	a	posteriori.
A	terceira	mudança	de	paradigma	do	controle	é	determinada	pela	modernização	dos	orçamentos,	que	se	transformam	em	planos	com
objetivos,	metas	 e	 indicadores	 de	 desempenho	 e	 de	 resultados.	O	 controle	 não	 perde	 a	missão	 de	 verificar	 o	 respeito	 à	 legalidade,	mas
incorpora	 novos	 campos	 de	 atuação.	 Na	 norma	 brasileira,	 a	 Lei	 no	 4.320/64,	 no	 art.	 75,	 III,	 é	 clara	 ao	 estabelecer	 que	 o	 controle
compreenderá	“o	cumprimento	do	programa	de	trabalho	expresso	em	termos	monetários	e	em	termos	de	realização	de	obras	e	prestação	de
serviços”.
No	caput	 do	 art.	 70,	 da	Constituição	 Federal,	 fica	 ainda	melhor	 demonstrada	 a	 ampliação	 do	 alcance	 do	 controle:	 “A	 fiscalização
contábil,	 financeira,	 orçamentária,	 operacional	 e	 patrimonial	 da	 União	 e	 das	 entidades	 da	 administração	 direta	 e	 indireta,	 quanto	 à
legalidade,	 legitimidade,	 economicidade,	 aplicação	 das	 subvenções	 e	 renúncia	 das	 receitas,	 será	 exercida	 pelo	 Congresso	 Nacional,
mediante	controle	externo,	e	pelo	sistema	de	controle	interno	de	cada	Poder”	(não	grifado	no	original).
Nas	 últimas	 décadas,	 especialmente	 no	 âmbito	 federal	 brasileiro,	 foram	 realizados	 avanços	 importantes	 no	 aparelhamento	 dos
mecanismos	de	controle	interno	e	externo.	No	primeiro	caso,	as	atividades	que	se	encontravam	diluídas	entre	órgãos	subalternos	de	cada
ministério	passaram	a	 ser	 comandadas	por	uma	secretaria	ministerial	 e,	por	último,	por	um	ministério.	O	posicionamento	da	 função	em
nível	 ministerial,	 ainda	 que	 dividindo	 as	 atenções	 com	 outras	 áreas	 como	 Ouvidoria-Geral	 e	 Corregedoria-Geral,	 representa	 o
reconhecimento	da	importância	do	controle	interno.	No	âmbito	do	controle	externo,	a	ampliação	e	a	qualificação	dos	quadros	de	pessoal
técnico	 vêm	possibilitando	 ao	Tribunal	 de	Contas	 da	União	 (TCU)	 não	 só	 aperfeiçoar	 as	 suas	 atividades	 tradicionais	 de	 julgamento	 de
contas,	fiscalização	e	auxílio	ao	Congresso	Nacional,	mas,	também,	dar	crescente	ênfase	às	auditorias	operacionais	e	de	desempenho.
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7
3
8
O	exercício	do	controle	social	depende	do	conhecimento	que	os	cidadãos	possuem	sobre	o	comportamento	dos	agentes	do	Estado	e
sobre	 a	 atuação	 dos	 órgãos	 e	 entidades	 públicas.	 Além	 de	 destacar	 a	 publicidade	 como	 princípio,	 a	 Constituição	 determina	 que	 lei
disciplinará	formas	de	participação	do	usuário	na	administração	pública,	regulando	as	reclamações	sobre	os	serviços	públicos	e	avaliação
periódica	da	qualidade	dos	serviços	e	o	acesso	a	registros	administrativos	e	a	informações	sobre	atos	do	governo.	Para	tornar	realidade	esses
objetivos,	em	2011,	com	bastante	atraso,	foi	aprovada	a	Lei	de	Acesso	à	Informação.
O	 enfrentamento	 do	 problema	 fiscal	 vem	 exigindo	 dos	 países	 o	 cumprimento	 de	 regras	 que	 estabelecem	metas	 anuais	 de	 controle	 do	 déficit
orçamentário	 e	 de	 crescimento	 da	 dívida	 pública.	 Desde	 1997,	 com	 a	 complementação	 do	 Tratado	 de	 Maastricht,	 a	 Comunidade	 Europeia
estabeleceu,	 em	 3%	 do	 PIB	 o	 limite	 máximo	 para	 o	 déficit	 nominal	 anual	 e,	 em	 60%	 do	 PIB,	 o	 limite	 para	 a	 dívida	 púbica	 bruta,valores
posteriormente	flexibilizados	em	função	do	crescimento	do	PIB	e	da	dívida	de	cada	país.	Uma	análise	detalhada	das	regras	fiscais	no	Brasil	e	na
Europa	é	encontrada	em	Gobetti	(2014).
O	orçamento	federal	norte-americano	é	formado	por	12	leis	regulares	de	apropriação	que	devem	ser	aprovadas	até	30	de	setembro	de	cada	ano,
cobrindo	o	exercício	fiscal	que	inicia	em	1o	de	outubro.	Na	falta	dessas	leis	regulares,	o	Congresso	vê-se	obrigado	a	aprovar	resoluções	para	que	os
serviços	públicos	não	se	interrompam.	Para	maiores	detalhes,	ver	a	Seção	C.4,	do	Capítulo	5.
Ao	episódio	foi	dada	tamanha	importância	que	a	agência	de	risco	Standard	and	Poor’s	chegou	a	diminuir	o	rating	de	crédito	do	governo	federal.
No	governo	 federal	 norte-americano,	 o	 shutdown	 de	 2013	 foi	 o	 terceiro	mais	 longo	 da	 história,	 depois	 de	 18	 dias,	 em	 1978,	 e	 de	 21	 dias	 do
shutdown	de	1995-96.
No	orçamento	federal	norte-americano	de	1965,	as	despesas	obrigatórias	correspondiam	a	29%	do	total;	nas	projeções	do	orçamento	para	2021,
esse	mesmo	percentual	alcançaria	72,5%.	No	orçamento	federal	brasileiro,	o	percentual	de	90%	para	as	despesas	obrigatórias	indica	um	grau	de
rigidez	ainda	maior.
A	expressão	pay-as-you-go	é	muito	popular	nas	operações	de	compra	e	venda	e	significa,	grosso	modo,	“pagar	após	usar”.	A	legislação	do	PAYGO
foi	inicialmente	aprovada	em	1990,	vigorando	até	2002.	Nos	exercícios	seguintes,	os	déficits	recorrentes	exigiam	enfrentamento	e	o	PAYGO	foi
retomado	após	aprovação	em	2010.	Para	avaliar	os	efeitos	de	projetos	de	lei	iniciados	em	cada	uma,	as	duas	casas	do	Congresso	norte-americano
mantêm	normas	próprias	inspiradas	no	PAYGO.
Em	uma	investigação	sobre	a	possibilidade	de	construção	de	uma	teoria	orçamentária,	Schick	(1988,	p.	68)	encontrou	dificuldades	e	apresenta,
entre	 outras,	 esta	 conclusão:	 “Pode	 ser	mais	 esclarecedor	 considerar	 o	 orçamento	 como	 um	 subconjunto	 de	 outros	 campos	 do	 que	 um	 campo
propriamente	dito.	Obtém-se	mais	com	o	estudo	do	orçamento	como	um	processo	político	do	que	como	um	processo	separado	que	sofre	influência
da	política	e	de	outras	forças”.
Constituição	Federal	de	1988:	art.	167,	§	1o.
No	sentido	mais	integral,	o	orçamento	reside	no	coração	do	processo	político	(Wildavsky,	1974,	p.	5).
As	leis	orçamentárias	são	elaboradas	e	aprovadas	para	um	determinado	período	de	tempo,	geralmente	um	ano,	e	nelas	estão	estimados
os	montantes	de	receita	a	arrecadar	e	fixados	os	tetos	de	despesas	a	realizar.	Esse	conteúdo	é	resultado	de	decisões	tomadas	em	diferentes
oportunidades.	 Na	 mais	 conhecida,	 o	 poder	 executivo	 elabora	 uma	 proposta	 de	 orçamento	 para	 o	 período	 imediato	 e	 a	 submente	 à
apreciação	e	aprovação	do	poder	legislativo.	Em	outras	oportunidades,	são	aprovadas	leis	ordinárias	que	provocarão	impactos	nas	receitas
ou	nas	despesas	públicas.	Nos	primeiros	orçamentos	públicos,	a	convivência	era	maior	com	a	legislação	que,	anualmente,	criava	e	renovava
os	tributos;	mais	tarde,	com	o	crescimento	do	papel	do	Estado,	o	orçamento	passou	a	ser	crescentemente	influenciado	por	leis	ordinárias	de
despesas.
As	decisões	que	impactam	o	orçamento	criam	novas,	aumentam	ou	diminuem	receitas	e	despesas	de	maneira	permanente	ou	para	o
período	de	vigência	do	orçamento.	Diferentemente	do	que	ocorre	com	os	orçamentos	empresariais	em	que	o	montante	da	receita	limita	a
despesa,	nos	orçamentos	públicos	ocorre	o	contrário:	definida	a	despesa	vai-se	em	busca	da	receita	para	a	devida	cobertura.	Quase	como
regra	geral,	a	receita	é	insuficiente,	o	que	provoca	os	déficits	e	o	endividamento.
Nas	decisões	sobre	receitas	e	despesas	dá-se	maior	atenção	às	últimas,	por	duas	razões	principais.	São	proporcionalmente	poucas	as
fontes	 importantes	 de	 receita	 e,	 além	 disso,	 elas	 são	 estimadas	 no	 orçamento.	 Isso	 significa	 que,	 em	 qualquer	 de	 suas	modalidades,	 a
arrecadação	efetiva	poderá	ser	maior	ou	menor	do	que	o	montante	estimado	para	o	período.	As	despesas,	por	seu	 turno,	dependendo	do
porte	do	ente	público,	podem	estar	representadas	em	milhares	de	consignações	(dotações),	cada	uma	aprovada	com	o	respectivo	teto,	que
não	poderá	ser	ultrapassado	no	exercício	de	execução.
Mais	ou	menos	 até	 o	 início	da	década	de	1940,	 o	orçamento	público	despertava	 a	 atenção	da	 área	 jurídica	 e	da	 contabilidade,	 em
particular	 nos	 países	 da	 Europa	 do	 Sul	 e	 da	 América	 Latina;	 nos	 Estados	 Unidos,	 provocava	 o	 interesse	 de	 gestores	 públicos	 e	 de
acadêmicos	preocupados	com	o	aperfeiçoamento	da	técnica	e	do	documento	orçamentário.	Em	um	muito	citado	artigo,	V.	O.	Key	Jr.	(1940,
p.	 1.138)	 levantou	 questões	 até	 então	 ignoradas	 e	 formulou	 a	 pergunta--chve	 para	 a	 compreensão	 das	 finalidades,	 do	 alcance	 e	 da
importância	do	orçamento	nas	instituições	do	Estado.	Ao	questionar	“em	que	base	deve-se	decidir	aplicar	X	dólares	na	atividade	A	ao	invés
de	 alocá-los	 na	 atividade	 B?”,	 chamou	 a	 atenção	 para	 a	 principal	 questão	 envolvida	 na	 elaboração	 do	 orçamento,	 ou	 seja,	 os	 juízos
considerados	nas	escolhas	e,	ao	mesmo	tempo,	reclamou	da	ausência	de	teorias	que	respondessem	àquela	indagação.
O	 dilema	 proposto	 por	 Key	 Jr.	 está	 associado,	 segundo	 Schick	 (1988,	 p.	 63),	 aos	 dois	 elementos	 constitutivos	 do	 orçamento:
reivindicação	e	alocação	de	recursos.	Elaborar	orçamentos	públicos	ou	aprovar	 leis	que	criem	ou	aumentem	despesas,	necessariamente,
envolve	considerar	as	reinvindicações	ou	os	pleitos	existentes	e	decidir	em	quais	finalidades	alocar	os	recursos.	Ambos	os	elementos	estão
presentes	quando	as	despesas	crescem,	mas	igualmente	quando	diminuem;	fazem	parte	dos	complexos	processos	dos	grandes	governos,	e
também	dos	processos	simples	dos	pequenos	entes	públicos.
Quem	reivindica	os	recursos	do	orçamento	público?	“Orçamento,	monstro	enorme,	admirável	peixão,	em	busca	dele	todos	lançam	o
arpão”.1	Nesta	metáfora	em	versos	de	Victor	Hugo,	 famoso	escritor	 francês	do	século	XIX,	está	a	 resposta.	Todos	reivindicam.	Difícil	é
encontrar	quem	não	demande	por	ações	públicas	e,	consequentemente,	por	recursos	geridos	pelo	Estado.	As	reivindicações	se	originam	de
corporações,	 grupos,	 setores	 econômicos	 e	 sociais,	 entidades	 representativas	 e,	 igualmente,	 dos	 próprios	 poderes	 do	 Estado.	 Nenhum
dirigente	de	poder,	de	órgão	ou	de	entidade	da	administração	pública	está	satisfeito	com	a	fatia	recebida	do	orçamento.	Todos	têm	propostas
de	novos	programas	ou	de	expansão	das	atividades	atuais	e	defendem	a	obtenção	de	maior	parcela	de	recursos.2
Característicos	 na	 alocação	 orçamentária,	 os	 recursos	 financeiros	 sofrem	 de	 crucial	 restrição:	 serão	 sempre	 limitados	 quando
confrontados	com	as	novas	demandas	e	necessidades	e,	mesmo,	em	relação	às	atividades	a	serem	mantidas.3	Reunir	desejo	e	escassez	ou
havendo	maior	procura	por	recursos	financeiros	do	que	oferta,	a	solução	parece	estar	em	“leis”	da	teoria	econômica.	Se	apenas	parte	dos
desejos	pode	ser	atendida,	como	avaliar	e	ponderar	as	reivindicações	e	assim	fazer	a	melhor	escolha?	Avaliações	econômicas	pressupõem	o
emprego	de	quantidades,	especialmente,	medidas	relativas	que	favoreçam	comparações	entre	as	alternativas.
Para	Lewis	 (1952,	p.	42),	 autor	de	outro	artigo	pioneiro,	 “Em	direção	a	uma	 teoria	orçamentária”,	 “[u]ma	vez	que	os	 recursos	 são
escassos	em	relação	às	demandas,	o	teste	econômico	básico	a	ser	aplicado	é	o	de	que	o	retorno	de	cada	gasto	compense	seu	custo	em	termos
de	alternativas	sacrificadas.	A	análise	orçamentária,	portanto,	é	basicamente	uma	comparação	dos	méritos	relativos	dos	usos	alternativos
dos	 recursos”.	Reconhecendo	 a	 validade	 de	 proposições	 como	 a	 do	valor	 relativo,	 da	 análise	 incremental	 e	 da	 eficácia	 relativa,	 o	 autor
citado	concorda,	entretanto,	que	a	fórmula	nem	sempre	é	fácil	de	ser	aplicada.	Nos	níveis	em	que	a	análise	orçamentária	se	desenvolve	é
difícil	obter	dados	estatísticos	necessários	e	fidedignos	que	possam	ser	utilizados	nas	equações.
Princípios	de	mercado	voltados	parao	objetivo	do	lucro	não	servem	como	orientação	e	disciplina	para	o	setor	público;	este	segue	o
princípio	orçamentário	em	que	os	serviços	resultam	de	decisões	“[...]	tomadas	através	de	processos	políticos	e	administrativos,	baseados	em
objetivos	 sociais	comuns”	 (Colm,	1955,	p.	9),	 citado	por	Burkhead	 (1971,	p.	46).	A	 impossibilidade	de	os	princípios	econômicos	 terem
ampla	aplicação	nos	processos	de	decisão	orçamentária	foi	apontada	pelo	próprio	Key	Jr.	(1940)	em	seu	pioneiro	artigo.
A	doutrina	da	utilidade	marginal,	desenvolvida	de	maneira	mais	apurada	na	análise	da	economia	de	mercado,	tem	um	toque	de
irrealidade	quando	aplicada	aos	gastos	públicos.	A	melhor	utilização	de	recursos	públicos	torna-se	uma	questão	de	preferência	de
valores	entre	fins	que	não	têm	um	denominador	comum.	Dessa	forma,	a	questão	é	um	problema	de	filosofia	política	(p.	1143).
Todas	as	escolhas	orçamentárias	serão	uma	questão	de	filosofia	política?	Herbert	Simon4	(1965,	p.	53-56)	ajuda	a	responder	a	questão
caracterizando	os	elementos	que	constituem	qualquer	decisão.	Juízos	de	valor	estão	presentes	toda	a	vez	que	a	decisão	tem	por	objetivo	as
principais	 finalidades.	 Juízos	 de	 fato	 fazem	 parte	 das	 escolhas	 que	 tratam	 de	 implementar	 aquelas	 finalidades.	 São	 juízos	 de	 valor	 nas
decisões	conclusões	do	tipo:	é	bom,	deve	ser,	é	desejável,	é	preferível	etc.	Não	se	prestam	a	testes	de	validade:	falso	ou	verdadeiro,	certo	ou
errado.	Os	juízos	de	fato,	por	outro	lado,	submetem-se	aos	testes	e	só	serão	verdadeiros	se	confirmados	pela	realidade	e	pela	experiência.
1.
2.
3.
O	orçamento	público	é	resultado	de	um	grande	número	de	decisões,	parte	das	quais	serão	apoiadas	em	juízos	de	fato,	outras	terão,	ao
mesmo	 tempo,	 conteúdos	 factuais	 e	 valorativos	 e,	 muitas	 outras,	 as	 mais	 importantes,	 estarão	 assentadas	 em	 juízos	 exclusivamente
valorativos.	 É	 possível	 que	 a	 linha	 divisória	 que	 separa	 os	 elementos	 de	 fato	 e	 de	 valor	 possa	 ser	 utilizada	 no	 mesmo	 sentido,	 entre
administração	e	política.
Nas	instituições	do	Estado,	as	decisões	são	tomadas	no	âmbito	da	administração	e	da	política.	Juízos	de	fato	estão	presentes	em	maior
número	nas	decisões	na	esfera	administrativa,	enquanto	juízos	de	valor	preponderam	na	esfera	política.	Uma	separação	mais	efetiva	entre
esses	 elementos	 é	 recomendada	 por	 Simon	 (1965),	mas,	 considerando	 que	muitos	 juízos	 de	 fato	 são	 também	necessários	 nos	 trabalhos
legislativos,	 a	 esse	 setor	 deverão	 ser	 disponibilizadas	 informações	 pertinentes.	 “Isto	 não	 deve	 assumir	 a	 forma,	 todavia,	 de	 meras
recomendações	para	ação,	mas	de	informação	factual	a	respeito	das	consequências	objetivas	das	alternativas	com	que	se	defronta	o	poder
legislativo”	(p.	69).
Escassos	os	recursos,	é	fundamental	no	exercício	das	escolhas	considerar	as	alternativas.	Key	Jr.	(1940)	já	chamava	a	atenção	para	a
questão	 recomendando	 “[...]	 canalizar	 as	 decisões	 para	 a	máquina	 governamental	 de	 forma	 a	 estabelecer	 alternativas	 em	 justaposição	 e
forçar	 a	 consideração	 de	 valores	 relativos.	 Esse	 é	 o	 efeito	 de	muitos	 dos	 arranjos	 institucionais	 existentes;	mas	 a	 questão	 é	 raramente
colocada	dessa	forma,	...”	(p.	1142).
De	maneira	geral,	as	pessoas	esperam	que	as	decisões	orçamentárias	sejam	baseadas	em	princípios	e	recomendações	da	economia	por
acreditar	que	neles	há	uma	racionalidade	não	existente	quando	as	escolhas	sofrem	influências	políticas.	De	acordo	com	Simon	(1965,	p.	95),
o	 exercício	 da	 racionalidade	 objetiva	 pressupõe:	 (a)	 o	 conhecimento	 das	 alternativas,	 antes	 da	 tomada	 de	 decisão;	 (b)	 considerar	 as
consequências	que	 resultarão	de	cada	escolha;	 e	 (c)	 realizar	 a	escolha,	de	acordo	com	o	 sistema	de	valores,	de	uma	alternativa	entre	as
disponíveis.5
O	 autor	 pondera	 que	 a	 racionalidade	 objetiva	 não	 está	 presente	 no	 comportamento	 real	 dos	 tomadores	 de	 decisão	 pelas	 seguintes
razões:
O	conhecimento	pleno	e	antecipado	das	consequências	de	cada	opção	exigido	pela	racionalidade	é	sempre	fragmentado.
As	consequências	pertencem	ao	futuro	e,	na	ausência	de	experiências	que	 lhes	atribuam	valores,	a	 imaginação	antecipa	esses
valores	de	forma	imperfeita.
A	racionalidade	pressupõe	que	será	escolhida	uma	opção	entre	as	alternativas	identificadas.	No	comportamento	real,	apenas	uma
parcela	pequena	de	todas	as	possíveis	alternativas	é	levada	em	consideração	(Simon,	1965,	p.	95).
Na	década	de	1960,	muitos	países	desenvolveram	esforços	de	modernização	dos	sistemas	e	das	práticas	orçamentárias,	inspirados	na
experiência	 norte--americana	 com	 a	 implantação	 de	 Orçamentos	 de	 desempenho	 e	 Orçamentos-programa	 (PPBS).6	 Agências	 da
Organização	das	Nações	Unidas	(ONU)	encarregaram-se	da	divulgação	dessas	técnicas,	inclusive	junto	aos	países	em	desenvolvimento,	por
meio	de	ampla	divulgação	de	manuais	e	da	realização	de	cursos	e	seminários.	Na	mesma	década,	a	publicação	da	primeira	edição	do	livro
The	Politics	of	the	Budgetary	Process,	de	autoria	do	cientista	político	Aaron	Wildavsky,	produziu	grande	impacto	entre	os	especialistas	e
acadêmicos	por	 colocar	o	orçamento	no	centro	do	 jogo	político,	negando-lhe	o	caráter	de	neutralidade	que	 técnicas	 reformistas	 como	o
PPBS	pareciam	sugerir.	“No	sentido	mais	integral,	o	orçamento	reside	no	coração	do	processo	político”	(Wildavsky,	1974,	p.	5).
A	obra	demonstra	que,	ao	longo	do	tempo,	o	processo	de	elaboração	dos	orçamentos	é	estável,	ocorrendo	pequenas	mudanças	a	cada
nova	 edição,	 com	 grande	 parte	 de	 seu	 conteúdo	 resultar	 de	 decisões	 prévias.	 O	 orçamento	 incremental,	 como	 o	 modelo	 passou	 a	 ser
denominado,	recebeu	reconhecimento	imediato	e	passou	a	ter	enorme	influência	em	todos	os	estudos	do	campo	do	orçamento	público.
O	 método	 incremental	 aplicado	 ao	 orçamento	 tem	 raízes	 nos	 argumentos	 de	 Simon	 (1965,	 p.	 128)	 a	 propósito	 dos	 limites	 e	 das
possibilidades	da	 racionalidade	humana	na	 tomada	de	decisões	organizacionais.	Também	é	herdeiro	 dos	modelos	de	decisão	política	 de
Lindblom	(1959)	e	do	incrementalismo	disjunto	de	Braybrooke	e	Lindblom	(1972).
O	modelo	 de	 orçamento	 incremental	 está	 claramente	 demonstrado	 já	 na	 primeira	 edição	 da	 obra,	 publicada	 em	 1964.	Wildavsky
publicou	reedições	em	1974,	1979	e	1984;	a	versão	de	1988	trouxe	um	título	ligeiramente	modificado	–	The	New	Politics	of	the	Budgetary
Process	–	alteração	necessária	segundo	o	autor	em	face	da	maior	complexidade	assumida	pelo	orçamento	federal	norte-americano.	“Apesar
das	massivas	mudanças	no	processo	orçamentário,	o	 incrementalismo	permaneceu	essencialmente	 inalterado	durante	o	período	de	 trinta
anos	nas	duas	publicações”	(Swain;	Hartley	Jr.,	2001,	p.	12).
No	modelo	de	elaboração	orçamentária	incremental	há	dois	conceitos	centrais:	base	e	quinhão	justo	(fair	share).	A	base	representa	a
maior	parte	do	orçamento	e	é	constituída	por	gastos	incomprimíveis	–	pessoal,	serviço	da	dívida,	custeio	dos	órgãos	e	agências	etc.	–,	assim
como	por	despesas	de	programas,	projetos	e	atividades	já	iniciados	e	que	não	devem	ser	interrompidos.	Sendo	a	base	uma	representação
dos	 recursos	que	cada	órgão	recebeu	no	exercício	anterior,	a	expectativa	de	 todos	os	gestores	é	a	de	que	ela	seja	mantida	no	orçamento
seguinte.	 Nesse	 sentido,	 de	 acordo	 com	 Wildavsky	 e	 Caiden	 (2004,	 p.	 46)	 “[o]	 principal	 fator	 determinante	 do	 orçamento	 deste	 ano
encontra-se	no	orçamento	do	ano	passado”.	Para	os	órgãos	é	importante	ser	contemplado	com	novos	recursos,	especialmente	para	novos
projetos	e	para	a	expansão	de	ações,	pois	 isso	 representará	o	aumento	do	 tamanho	da	base	 e	 a	 certeza	de	contar	 com	esses	 recursos	no
futuro;	em	situações	normais,	as	despesas	que	formam	a	base	não	são	submetidas	a	questionamentos	ou	avalições	sistemáticas,	pois	são
vistas	como	necessárias	para	o	funcionamento	do	órgão	e	para	a	manutenção	das	ações	nos	níveis	atuais	de	atendimento.
O	quinhão	justo,	no	entendimento	de	cada	gestor	responsável,	significanão	apenas	a	manutenção	da	base,	mas,	também,	a	expectativa
de	que	seu	órgão	será	contemplado	com	uma	proporção	de	recursos,	como	consequência	do	aumento	ou	da	diminuição	da	base	dos	outros
órgãos.	 Ocorrendo	 crescimento	 real	 da	 receita	 orçamentária,	 recursos	 adicionais	 estarão	 disponíveis,	 alimentando	 as	 expectativas	 e	 as
disputas	por	parcelas	desses	fundos.
Quando	são	criados	órgãos	ou	instituídos	novos	programas,	o	funcionamento	do	modelo	demandará	ajustes	em	razão	da	ausência	da
base.	Em	épocas	de	dificuldades	maiores,	especialmente	se	ocorrer	 redução	real	da	receita,	a	base	geral	provavelmente	deverá	diminuir,
com	a	distribuição	do	ônus	entre	os	órgãos	ou	entre	parte	deles.
Além	dos	conceitos-guia	base	e	quinhão	justo,	o	modelo	incremental	baseia-se	em	nove	características,	que,	de	acordo	com	o	autor,
descrevem	 como	 se	 desenvolve	 o	 processo	 político	 de	 apreciação	 e	 aprovação	 dos	 orçamentos	 governamentais.	 De	 forma	 sumária,	 as
características	são	apresentadas	a	seguir	(Wildavsky;	Caiden,	2004,	p.	47-50).7
O	orçamento	é	resultado	de	consensos.	Acordos	são	sempre	buscados,	seja	com	o	objetivo	de	manter	ou,	então,	de	aprovar	novas
políticas	ou	programas.	Sem	os	acordos	entre	os	poderes	executivo	e	legislativo	e	entre	os	membros	do	poder	legislativo,	as	escolhas	serão
difíceis.	As	negociações	tendem	a	ser	facilitadas	no	caso	da	manutenção	de	programas,	mas	é	possível	que	essa	pretensão	entre	no	jogo	que
se	 estabelece	 quando	 há	 a	 proposição	 de	 novos	 programas,	 cuja	 aprovação	 é	 sempre	mais	 difícil.	 Nem	 sempre	 o	 consenso	 total	 sobre
políticas	 é	 obtido,	 determinando	 os	 conflitos.	 As	 discordâncias,	 entretanto,	 não	 podem	 ser	 muito	 grandes,	 a	 ponto	 de	 prejudicar	 o
andamento	de	todo	o	processo	de	elaboração	do	orçamento.8
O	orçamento	é	histórico	por	manter	escolhas	realizadas	ao	longo	do	tempo.	Os	orçamentos	são	organizados	e	apresentados	em
programas	 cujos	valores	 estão	decompostos	 em	elementos	de	despesas	 (line-item):	 pessoal,	materiais,	 equipamentos,	 serviços	 etc	Como
regra	 geral,	 as	 comissões	 parlamentares	 que	 apreciam	 a	 proposta	 orçamentária	 deixam	 de	 lado	 a	 avaliação	 dos	 programas	 e	 centram	 a
discussão	nos	valores	a	serem	atribuídos	aos	elementos	de	despesa.	A	apreciação	sobre	o	andamento	dos	programas,	de	seus	objetivos	e
resultados	 é	 tarefa	 difícil	 no	 meio	 parlamentar;	 quando	 da	 aprovação	 dos	 programas	 realizaram-se	 muitas	 negociações,	 não	 sendo
recomendável	retornar	a	esses	debates.	Provoca	menos	discussão	as	decisões	sobre	os	novos	montantes	a	serem	apropriados	aos	elementos
de	despesa,	cujos	valores	provenientes	de	orçamentos	anteriores	quase	sempre	não	sofrem	questionamentos.9
O	orçamento	é	elaborado	de	forma	fragmentada.	Apesar	de	o	presidente	norte-americano	encaminhar	ao	Congresso	uma	proposta
orçamentária,	não	haverá	uma	lei	de	orçamento	e,	sim,	13	leis	de	apropriação;	tem-se,	assim,	uma	primeira	indicação	dessa	fragmentação.
Outra,	está	representada	na	complexa	e	demorada	tramitação	que	a	proposta	orçamentária	se	submete	a	cada	ano.	Afora	as	análises,	que
cada	uma	das	casas	realizou	sobre	a	resolução	conjunta	dos	valores	totais	de	receita,	despesa,	déficit	e	dívida	e	na	conferência	realizada	em
comissão	específica	para	tal,	as	comissões	de	apropriação	e	as	12	subcomissões	de	apropriação	da	Câmara	e	as	12	do	Senado	analisam	as
solicitações	de	recursos	das	agências	e	votam	a	legislação	que	autoriza	os	créditos	orçamentários,	posteriormente	submetida	à	aprovação
pelo	plenário	de	cada	casa.	As	subcomissões	são	especializadas	e	dão	atenção	aos	aumentos	ou	reduções	em	relação	ao	exercício	anterior.
Na	expressão	de	Wildavsky	e	Caiden,	elas	“[...]	lidam	com	um	fragmento	de	um	fragmento”.10
O	orçamento	é	simplificado.	A	elaboração	orçamentária	é	complexa	em	todas	as	suas	fases,	inclusive	na	apreciação	e	aprovação	pelo
poder	legislativo.	Nesse	âmbito,	é	difícil	aos	parlamentares	conhecerem	em	profundidade	os	grandes	projetos,	em	especial	na	parte	relativa
aos	 seus	 custos.	 Neste	 aspecto,	 os	 parlamentares	 dão	 atenção	 aos	 componentes	 mais	 simples	 com	 os	 quais	 tenham	 familiaridade,	 por
exemplo,	 gastos	 com	 pessoal,	 custeios	 e	 transações	 imobiliárias.	 De	 resto,	 optam	 por	 acreditar	 nas	 informações	 de	 administradores	 e
consultores	 experientes.	 Conforme	 Wildavsky	 e	 Caiden,	 “[i]ncapazes	 de	 enfrentar	 problemas	 mais	 complexos,	 os	 responsáveis	 pelas
decisões	podem	recuar	para	os	mais	simples”.11
O	 orçamento	 é	 resultado,	 também,	 de	 interação	 social.	 O	 processo	 de	 apreciação	 do	 orçamento	 anual	 no	 Congresso	 norte-
americano	 é	 previsto	 para	 o	 período	 de	 oito	meses:	 início	 de	 fevereiro	 a	 30	 de	 setembro.	Nesse	 longo	 período,	 há	 o	 envolvimento	 das
comissões	e	subcomissões	de	orçamento	de	cada	casa	e,	 também,	de	comissões	temáticas.	São	comuns	as	audiências	com	representantes
dos	órgãos	e	agências	do	governo	e	de	segmentos	econômicos	e	sociais	interessados	nas	importantes	questões	que	envolvem	a	aprovação	do
orçamento	federal.	Nas	audiências	com	autoridades	do	governo,	estas	apresentam	e	enfatizam	os	méritos	de	suas	propostas	e	solicitam	o
apoio	 dos	 parlamentares	 na	 aprovação	 dos	 recursos.	 Os	 encontros	 permitem	 aos	 parlamentares	 questionamentos	 e	 apreciações	 sobre	 a
segurança	demonstrada	nas	justificativas	e,	mesmo,	acordos	baseados	na	confiança	que	se	estabelece.12
O	orçamento	deve	ser	“satisfatório”.	Todos	os	participantes	do	processo	orçamentário,	no	governo	ou	no	poder	legislativo,	sabem
que	as	solicitações	de	recursos	são	sempre	maiores	do	que	as	possibilidades	de	atendimento,	o	que	implica	reduções.	Nesse	sentido,	não
tentam	maximizar	o	orçamento	e	aceitam	torná--lo	satisfatório.	Soluções	ótimas	e,	em	muitos	casos,	soluções	melhores	não	existem.	As
palavras	de	ordem	são:	“o	mínimo	necessário”,	“evitar	problemas”,	“evitar	o	pior”,	“acabar	bem”.	No	ano	seguinte,	com	o	novo	orçamento
será	possível,	progressivamente,	avançar	na	superação	das	dificuldades.13
O	orçamento	é	 tratado	como	se	 fosse	não	programático.	As	 inúmeras	decisões	 e	 os	 incontáveis	 acordos	 realizados	no	passado,
cujos	efeitos	 se	prolongam	por	vários	exercícios,	obrigam	os	 responsáveis	pelas	decisões	 a	 realizarem	ajustes	monetários	marginais	 nos
programas.	Apesar	de	as	discussões	se	darem	sobre	os	programas,	não	há	a	possibilidade	de	uma	genuína	apreciação	sobre	as	necessidades
de	cada	um,	a	não	ser	em	certos	casos.	Wilavsky	e	Caiden	reproduzem	uma	esclarecedora	explicação	feita	por	integrante	de	comissão	de
apropriação:	“Se	há	acordo,	vamos	em	frente.	Se	há	muita	controvérsia,	deixamos	o	item	de	lado.	Após	um	ou	dois	dias,	podemos	ter	uma
lista	com	dez	itens	controversos.	Aumentamos	e	cortamos	e	martelamos	esses	itens	até	chegarmos	a	um	acordo”.14
O	orçamento	é	repetitivo.	Na	elaboração	orçamentária	aceita-se	que,	apenas	em	poucos	casos,	os	problemas	devem	ser	solucionados
de	uma	vez	e	para	sempre.	Sendo	o	orçamento	produto	de	processo	que	se	repete,	um	problema	pode	ser	enfrentado	repetidas	vezes.	Assim,
a	questão	não	devidamente	tratada	em	um	exercício	pode	ser	retomada	no	seguinte.	Como	são	de	difícil	resolução,	os	problemas	podem	ser
vencidos	por	 ações	parciais	 repetitivas	 até	que	deixem	de	afligir	 ou	 sejam	substituídos	por	novos	problemas.	Para	Wildavsky	e	Caiden,
“[s]ubstituição	do	problema,	e	não	solução	do	problema,	descreve	melhor	o	que	acontece”.15
O	orçamento	é	elaborado	de	maneira	sequencial.	As	comissões	encarregadas	das	apropriações,	ou	seja,	a	aprovação	dos	créditos	e
dotações	orçamentárias,	não	tratam	de	todos	os	problemas	ao	mesmo	tempo.	Nem	mesmo	muitos	problemas	podem	ser	enfrentados	em	um
mesmo	exercício,	sendo	preferível	tratá-los	em	oportunidades	diferentes.	Em	muitos	casos,	as	decisões	em	matéria	orçamentária	têm	efeitos
permanentes	 e,	 na	 hipótese	 de	 questionamentos,	 as	 comissões	 distribuem	 os	 temas	 entre	 subcomissões	 especializadas	 para	 investigação
mais	detalhada.Não	há	prazos	para	que	 soluções	definitivas	 sejam	encontradas.	É	possível	que	decisões	 tomadas	por	uma	subcomissão
sejam	contrárias	às	decisões	de	outra,	empregando-se,	nestes	casos,	a	‘tática	do	bombeiro’,	em	que	cada	problema	é	enfrentado	por	vez	e	no
setor	em	que	ocorre.	Conforme	os	autores,	“[a]s	dificuldades	são	superadas	não	tanto	pela	coordenação	ou	pelo	planejamento	central,	mas
por	uma	abordagem	cibernética	que	ataca,	em	sequência,	cada	manifestação	nos	diferentes	centros	de	decisão”.
Para	Wildavsky	e	Caiden	(2004,	p.	49),	as	características	do	modelo	são	fundamentais	para	a	compreensão	de	como	são	aprovadas	as
estimativas	que	formam	o	orçamento.	Concentrando-se	a	atenção	nos	 incrementos	e	não	no	valor	relativo	de	um	programa	em	relação	a
outro,	evitam-se	possíveis	conflitos.	O	caráter	não	programático	do	orçamento	retira-lhe,	em	parte,	o	seu	significado	político,	valorizando	os
aspectos	 especializados	 e	 técnicos.	 Além	 disso,	 simplificar	 as	 decisões,	 distribuindo-as	 ao	 longo	 do	 tempo,	 contribui,	 também,	 para	 a
diminuição	dos	riscos	de	conflitos.
Possivelmente,	com	exceção	dos	conceitos	de	base	e	quinhão	justo	que	parecem	ajustar-se,	também,	aos	processos	orçamentários	de
países	desenvolvidos,	como	se	verá	mais	adiante,	as	características	recém--vistas	do	modelo	incremental	são	tão	próprias	das	peculiaridades
do	 sistema	 norte-americano	 que,	 pelo	 menos	 em	 parte,	 não	 se	 aplicam	 a	 outras	 realidades.	 Nos	 países	 com	 o	 sistema	 parlamentar	 de
governo,	em	geral,	os	parlamentos	não	têm	atribuições	importantes	em	matéria	orçamentária,	especialmente	no	detalhamento	das	despesas.
Uma	experiência	radical	é	encontrada	no	parlamentarismo	inglês,	no	qual	não	há	o	envolvimento	da	Câmara	dos	Comuns	nas	autorizações
de	despesa.16
Juntamente	com	os	primeiros	orçamentos,	o	nascente	direito	orçamentário	envolveu-se	com	uma	importante	questão:	a	convivência
entre	a	lei	orçamentária	anual	e	a	legislação	ordinária	que	instituía	tributos	e	criava	encargos	permanentes.	As	dúvidas	foram	esclarecidas
ainda	no	 início	e	em	conformidade	com	o	entendimento	aceito	até	hoje,	decisões	de	alcance	anual	–	o	conteúdo	do	orçamento	–	devem
subordinar-se	às	normas	de	caráter	permanente.17	Resolvida	a	questão	no	aspecto	jurídico,	as	implicações	financeiras	da	convivência	entre
as	duas	fontes	criadoras	de	despesas	–	lei	ordinária	e	lei	de	orçamento	–	têm	enorme	significado	para	os	orçamentos	modernos.
No	 passado,	 distinguiam-se	 as	 despesas	 orçamentárias	 quanto	 a	 sua	 regularidade	 em	 ordinárias	 e	 extraordinárias.	 Era	 uma
classificação	 importante	 porque	 orientava	 definições	 sobre	 as	 receitas:	 despesas	 ordinárias	 dependiam	 da	 arrecadação	 de	 impostos
permanentes,	enquanto	as	extraordinárias	seriam	atendidas	por	tributos	eventuais,	empréstimos	etc.	Os	orçamentos	modernos	deixaram	de
apresentar	 essa	classificação	 formalmente,	mas	a	necessidade	obriga	a	elaboração	de	estatísticas	 sobre	essas	categorias.	A	nomenclatura
mudou	porque	a	regularidade	passou	a	ser	mais	estrita:	as	despesas	são	obrigatórias,	no	sentido	legal,	ou	então	discricionárias.18
Uma	das	 razões	que	motivou	Wildavsky	 a	 revisar	 o	 livro	The	Politics	of...	 e	 a	 lançar	The	New	Politics	of...	 em	1988	 foi	 o	 rápido
crescimento	das	despesas	obrigatórias,	entre	elas,	os	entitlements.	Em	1962,	em	proporção	às	despesas	totais	do	orçamento	federal	norte-
americano,	 as	 discricionárias	 corresponderam	 a	 67,5%	 e	 as	 obrigatórias	mais	 os	 juros	 líquidos	 a	 32,5%.	 Em	 1987,	 quando	Wildavsky
preparava	The	New	Politics	of...,	 esses	percentuais	 foram,	 respectivamente,	44,2	e	55,8%.	Tomando-se	dados	mais	atuais,	as	estimativas
para	2022	indicam	23,8%	para	as	despesas	discricionárias	e	76,2%	para	as	obrigatórias	mais	juros	líquidos,	ou	seja,	no	decorrer	desses	50
anos	alterou-se	de	forma	absoluta	o	significado	de	cada	uma	dessas	categorias	(OMB,	2017a).
Entre	as	despesas	obrigatórias,	a	atenção	de	Wildavsky	voltou-se	especialmente	para	os	entitlements	devido	ao	seu	rápido	crescimento
e	representatividade	em	relação	às	despesas	totais.19	Sem	uma	expressão	equivalente	na	língua	portuguesa,	entitlement	é	assim	definido	na
norma	 norte-americana:	 “[o]brigação	 legal	 de	 o	 governo	 federal	 efetuar	 pagamentos	 ou	 prestar	 ajuda	 a	 qualquer	 pessoa	 ou	 estado	 ou
governo	legal	que	atenda	aos	critérios	legais	de	elegibilidade”.	Entre	os	exemplos,	incluem-se	os	benefícios	do	seguro	social,	os	programas
de	 saúde	 para	 idosos	 e	 para	 a	 população	 carente	 −	Medicare	 e	Medicaid	−,	 o	 seguro-desemprego,	 compensações	 aos	 veteranos,	 renda
suplementar	 em	 caso	 de	 invalidez	 e	 subsídios	 para	 programas	 estaduais	 de	 seguros	 de	 saúde	 infantil	 (OMB,	 2017b).	 Em	 várias	 dessas
modalidades,	o	valor	total	a	ser	despendido	é	incerto,	pois	depende	do	número	de	beneficiários	elegíveis	na	norma	legal.
O	volume	alcançado	e	o	crescimento	acelerado	dos	entitlements	contribuem	para	alimentar	a	divisão	ideológica	existente	entre	a	classe
política	 e	 também	 dentro	 da	 sociedade	 norte-americana.	 Na	 defesa	 de	 valores	 individualistas,	 os	 conservadores	 rejeitam	 o	 Estado
transferidor	de	tantos	recursos	às	pessoas,	enquanto	os	liberais	acreditam	que	a	manutenção	desses	benefícios	depende	de	ajustamentos	para
que	 possam	 ser	 preservados	 ao	 longo	 do	 tempo.	 Para	 Wildavsky	 e	 Caiden	 (2004,	 p.	 124),	 há	 razões	 legítimas	 para	 as	 políticas	 dos
entitlements	que	“aumentam	a	estabilidade	e	a	segurança	e	fornecem	à	comunidade	uma	provisão	frente	às	dificuldades	de	uma	economia
de	mercado	cheia	de	incertezas”.	Por	outro	lado,	o	autor	acredita	que	existem,	também,	boas	razões	políticas	para	proteger	o	governo	de
adversidades,	permitindo	que	ele	limite	as	demandas	por	seus	recursos.
Leis	orçamentárias	e	leis	ordinárias	que	criam	despesas	obrigatórias	convivem	em	todo	o	lugar.	Não	com	a	concordância	intelectual	de
Wildavsky	e	Caiden.	Para	esses	autores,	orçamento	e	entitlements	são	conceitos	incompatíveis.	Elaborar	um	orçamento	significa	escolher,
entre	 objetivos	 concorrentes,	 quais	 os	 que	 serão	 financiados	 com	 os	 recursos	 disponíveis	 (sempre	 limitados),	 enquanto	 o	 entitlement,
aprovado	a	priori,	obrigatoriamente	sequestra	recursos.	Nos	orçamentos,	os	entitlements	entram	por	adição	–	a	soma	de	cada	programa	é
adicionada	a	outras	–	e	não	por	subtração,	na	qual	programas	são	eliminados	ou	reduzidos	ou	onde	mais	para	um	significa	menos	para	outro
(p.	130).
Parte	 significativa	 das	 leis	 que	 criam	 despesas	 obrigatórias	 têm	 origem	 em	 propostas	 que	 consideram	 necessário	 enfrentar	 certos
problemas	ou	a	atender	determinadas	necessidades	em	caráter	permanente.	Tanto	é	assim	que,	na	quase	 totalidade	dos	casos,	as	 leis	são
aprovadas	sem	o	estabelecimento	de	prazos	de	vigência.	São	facilmente	reconhecidas	as	dificuldades	de	aprovação	de	qualquer	norma	que
crie	benefícios.	Será	um	processo	demorado	e	demandará	negociações,	convencimentos	e	acordos.	Bem	maiores	serão	as	dificuldades	para,
eventualmente,	revogar	benefícios.	Além	dos	parlamentares	diretamente	envolvidos,	os	próprios	beneficiados	se	mobilizarão	para	defender
a	manutenção	desses	direitos.
Alta	proporção	de	despesas	obrigatórias	provoca	reflexos	importantes	tanto	nos	superávits	como	nos	déficits	orçamentários.20	Medidas
de	 enfrentamento	 dos	 déficits	 tendem	 a	 ser	 pouco	 efetivas	 porque	 as	 despesas	 obrigatórias	 são	 rígidas	 e	 ficam	 a	 salvo	 de	 reduções	 ou
sequestros.21	Por	outro	lado,	nos	períodos	em	que	ocorrem	superávits,	em	pouco	tempo	eles	serão	absorvidos	pelo	crescimento	das	despesas
e,	também,	pela	concessão	de	benefícios	fiscais	ou	cortes	nos	impostos.
Juntamente	 com	 a	 entusiasmada	 aceitação,	 o	 modelo	 do	 orçamento	 incremental	 também	 recebeu	 críticas.	 Trata-se	 de	 uma	 teoria
normativa	ou	positiva	(empírica)?	Para	Naomi	Caiden	 (2004,	p.	xxiii),	 autora	 juntamente	 com	Wildavsky	da	quinta	 edição	de	The	New
Politics	of	...,	“[...]	Aaron	foi	um	passo	alémda	teoria	empírica	–	o	 incrementalismo	explica	como	os	orçamentos	são	elaborados	–	para
uma	 teoria	normativa	 –	o	 incrementalismo	é	 sobre	como	os	orçamentos	devem	ser	 elaborados”	 (itálicos	no	original).	A	maior	parte	das
restrições	à	teoria	incremental	estão	postas	sobre	a	sua	parte	descritiva	(empírica).
A	relativa	estabilidade	no	jogo	político	da	elaboração	orçamentária	no	período	pós-Segunda	Guerra	Mundial	até	a	década	de	1960	foi	o
cenário	para	a	construção	do	modelo	incremental	baseado	nas	pequenas	mudanças	que	os	orçamentos	sofrem	a	cada	ano.	LeLoup	(1983,	p.
77),	 um	 dos	mais	 reconhecidos	 críticos	 da	 teoria,	 considera	 que	 o	 principal	 viés	 do	 incrementalismo	 é	 exatamente	 entre	 estabilidade	 e
mudança.	As	significativas	mudanças	sofridas	na	composição	do	orçamento	federal	norte-americano	nos	últimos	30	anos	do	século	passado
e	que	continuam	neste	século,	especialmente	em	relação	aos	entitlements,	 recomendam	o	desenvolvimento	de	alternativas	analíticas	que
garantam,	no	 âmbito	da	 teoria	orçamentária,	 o	 equilíbrio	 em	 relação	 à	 estabilidade	na	 elaboração	dos	orçamentos	 e	 aos	mecanismos	de
mudança	(LeLoup,	1983,	p.	72-77).
No	prefácio	da	quinta	edição	do	The	New	Politics	of	...,	Kettl	(2004,	xv)	concorda	com	os	autores	que	a	elaboração	orçamentária	pode
ser	melhor	compreendida	a	partir	de	incrementos	do	quinhão	justo	sobre	a	base.	Agora:	em	que	montante	um	aumento	se	torna	incremento?
Se	 todos	os	aumentos	são	 incrementos,	a	argumentação	é	uma	redundância.	Por	outro	 lado,	o	que	é	aumento	do	quinhão	justo?	 “Se	 é	o
aumento	que	as	agências	podem	ganhar,	mais	uma	vez	arrisca	ser	verdade	por	definição,	pois	o	que	ganharão	define	o	quinhão	justo”.
Como	outros	autores,	Kettl	(2004)	chama	a	atenção	para	as	mudanças	que	ocorreram	desde	a	publicação	da	teoria,	em	1964.	Naquela
época,	os	responsáveis	pela	elaboração	orçamentária	decidiam	sobre	o	conteúdo,	o	tamanho	do	aumento	e	sobre	quem	receberia	o	aumento.
Com	o	crescimento	das	despesas	obrigatórias,	a	elaboração	passou	a	cargo	de	um	“piloto	automático”,	em	tudo	diferente	dos	ritos	anuais	e
das	 manobras	 descritas	 por	 Wildavsky.	 Com	 isso,	 “[a]s	 normas	 básicas	 do	 processo	 –	 decisões	 anuais,	 decisões	 abrangentes	 sobre	 o
financiamento	de	todas	as	atividades	federais	e	a	busca	do	equilíbrio	orçamentário	–	desgastaram-se	de	maneira	significativa”	(Kettl,	2004,
p.	xv).
Para	Allen	Schick	(2000,	p.	84),	a	conjuntura	econômica	é	decisiva	para	o	funcionamento	incrementalismo	aplicado	ao	orçamento.	Os
incrementos	se	constituem	quando	há	crescimento	econômico	ou	por	meio	do	financiamento	do	déficit.
Enquanto	a	economia	estiver	crescendo	ou	o	governo	estiver	disposto	a	endividar-se,	é	possível	concentrar-se	no	incremento	–
que	é	a	medida	em	que	as	alocações	do	próximo	ano	variam	em	relação	ao	ano	anterior	–	e	empregar	o	 tempo	reexaminando
compromissos	passados	e	programas	em	andamento.	Quando	nenhuma	dessas	condições	é	suficiente	para	cobrir	o	custo	futuro
dos	programas	existentes,	o	comportamento	incremental	pode	não	ser	sustentável	(p.	84).
Irene	Rubin	 (2000,	 p.	 132)	 concorda	 que,	 algumas	 vezes	 e	 em	 alguns	 lugares,	 os	 atores	 que	 participam	do	 processo	 orçamentário
deixam	de	lado	a	pretensão	por	recursos	elevados,	aceitando	a	alocação	de	pequenos	montantes,	de	maneira	idêntica	ao	que	ocorreu	no	ano
anterior,	 minimizando-se,	 assim,	 a	 competição	 por	 meio	 de	 consentimentos	 mútuos,	 o	 que	 é	 defendido	 pela	 teoria	 do	 orçamento
incremental.	 Por	 outro	 lado,	 a	 autora	 crê	 que	 uma	 das	 razões	 que	 torna	 esse	 modelo	 inaplicável	 é	 que	 as	 normas	 que	 disciplinam	 a
apresentação	de	pleitos	orçamentários	e	as	normas	que	buscam	a	equidade	na	alocação	de	novos	recursos	apenas	podem	funcionar	limitando
as	reivindicações	e	restringindo	as	alocações	se	cada	ator	do	processo	souber	o	que	outros	atores	irão	obter.	Para	a	autora,	em	especial	no
nível	 federal,	 nos	 anos	 recentes,	 a	 variedade	 de	 fontes	 de	 recursos,	 a	 relativa	 invisibilidade	 de	 alguns	 desses	 recursos,	 os	 projetos
plurianuais,	 os	 cortes	 realizados	durante	o	 exercício,	 as	 suplementações	 e	 outras	 alterações	 tornam	virtualmente	 impossível	 conhecer	 os
resultados	do	orçamento.
Em	estudo	anterior,	Rubin	(1988,	p.	4)	fez	severas	críticas	ao	 incrementalismo	como	teoria	orçamentária,	chamando	a	atenção	para
achados	empíricos	não	consistentes	com	a	teoria,	nos	quais	a	base	não	se	mantém	estável,	os	legisladores	valorizam	outras	coisas	que	não	o
incremento,	os	orçamentos	das	agências	mudam	o	tempo	todo	e,	ainda	que	não	permanentemente,	ocorrem	conflitos	nas	arenas	política	e
orçamentária.	Além	disso,	o	componente	normativo	da	teoria	a	considera	melhor	do	que	as	alternativas	de	reforma	orçamentária.22	Para	a
autora,	o	incrementalismo,	como	declaração	do	que	deveria	ser,	mais	do	que	efetivamente	é,	não	pode	ser	confirmado	ou	negado.
Ensaio	de	Swain	e	Hartley	Jr.	(2001,	p.	19-20)	busca	responder	a	indagação:	“Incrementalismo:	velho,	mas	bom?”.	Além	de	detalhada
pesquisa	junto	à	literatura,	apresentando	a	teoria	em	seus	aspectos	analítico,	normativo	e	empírico,	os	autores	avaliam	o	modelo	e	sintetizam
as	 críticas,	 reunindo-as	 em	 quatro	 grupos.	 Primeiro,	 a	 argumentação	 normativa	 coloca	 o	 incrementalismo	 em	 uma	 posição	 hostil	 ao
processo	decisório	racional,	ao	mesmo	tempo	em	que	apoia	o	processo	político	pluralista	existente.	De	acordo	com	alguns	 intérpretes,	o
modelo	indica	que	a	população	está	satisfeita	com	os	resultados	proporcionados	pelo	orçamento	e	não	espera	mudanças	no	processo.	Para
outros,	o	modelo	assume	os	benefícios	do	processo	sem,	contudo,	examinar	os	resultados;	essas	condições	mudam	se	a	população	estiver
insatisfeita	com	os	resultados	e	esperar	mais	do	orçamento,	ocorrendo,	então,	a	preferência	pelas	reformas.
Segundo,	para	os	críticos,	o	incrementalismo	descreve	um	período	histórico.	A	visão	que	geralmente	associa	o	incrementalismo	com
estáveis	aumentos	anuais	das	despesas	é	negada	em	virtude	do	crescimento	dos	entitlements,	dos	déficits	e	de	mudanças	nos	padrões	de
comportamento	no	orçamento	federal	norte-americano.
Terceiro,	o	incrementalismo	é	incompreensível	e	confuso,	podendo	significar	diferentes	coisas,	mas	sem	estar	preso	a	nenhum	sentido
particular.	“Múltiplos	significados,	a	dualidade	entre	processo	e	resultado	e	a	falta	de	especificação	de	quanto	pode	variar	um	resultado	em
relação	ao	seu	valor	anterior	tornam	o	incrementalismo	inaceitavelmente	vago”	(p.	20).
1.
2.
3.
Quarto,	há	uma	variedade	de	argumentos	a	propósito	de	falhas	no	tratamento	empírico	em	que	se	baseia	a	teoria,	especialmente	em
relação	à	análise,	à	definição	de	incremento,	à	metodologia	e	aos	procedimentos	estatísticos.	O	emprego	da	análise	no	nível	das	agências	e
não	dos	programas	também	tem	sido	criticado.
Em	resposta	à	indagação	que	fornece	o	título	do	ensaio,	Swain	e	Hartley	(2001)	concluem	que	o	incrementalismo	é	uma	velha	teoria
orçamentária,	mas	ainda	boa,	e	apontam	as	seguintes	razões:
O	incrementalismo	é	uma	teoria	superior	para	descrever	o	processo	político	da	elaboração	orçamentária.	Os	achados	empíricos
permitem	melhor	observar	os	comportamentos	do	que	outras	teorias.
Como	teoria	analítica,	o	 incrementalismo	fornece	uma	estrutura	realista	que	permite	pensar	o	orçamento	de	forma	abstrata	e,
assim,	contribuir	para	o	desenvolvimento	de	ideias.
Como	teoria	normativa,	o	incrementalismo	parece	fornecer	uma	razoável	e	plausível	perspectiva	que	se	acredita	ser	pelo	menos
possivelmente	correta.
Nas	palavras	dos	autores,	o	incrementalismo	“[...]	parece	oferecer	razoáveis	perspectivas	em	todos	os	quatro	tipos	de	argumentos.	É,
em	termos	gerais,	descritivamente	preciso,	analiticamente	lógico,	razoável	como	perspectiva	normativa	e	empiricamente	correto.	Em	nossa
opinião,	o	incrementalismo	tende	a	tornar	a	observação	do	orçamento	melhor	do	que	qualquer	outra	teoria”	(p.	23).
Orçamentos	 são	 regularmente	elaborados	por	entes	públicos	em	 todos	os	 lugares.	O	modelo	de	orçamentoincremental,	nos	 termos
propostos	por	Wildavsky,	pode	ser	estendido	de	maneira	ampla	a	outros	países,	constituindo-se	em	representação	adequada	dos	respectivos
processos	orçamentários?	Em	outro	estudo,	Wildavsky	(2002)23	considera	que	há	semelhanças	e	importantes	diferenças	entre	os	processos
orçamentários	e	propõe	uma	teoria	comparativa	entre	eles.
Em	qualquer	sistema	orçamentário,	pequeno,	médio	ou	grande,	participam	dois	personagens	–	atores	–	centrais:	os	que	gastam	e	os
que	arrecadam	e	guardam	os	recursos.	Os	primeiros	encarregam-se	de	cumprir	os	objetivos	governamentais	e	têm	claro	que	o	alcance	dos
objetivos	 depende	de	 seu	desempenho.	Para	 tanto,	 tratam	de	manter	 os	 orçamentos	 conquistados,	 lutam	por	maiores	 recursos	 e	 buscam
evitar	os	cortes.	Por	outro	lado,	os	que	arrecadam	e	guardam	os	recursos	do	Tesouro	não	serão	bem	avaliados	se	permitirem	o	crescimento
da	inflação	ou	se,	frequentemente,	aumentarem	os	tributos	por	não	conseguirem	controlar	os	gastos.	Seu	trabalho	será	cortar	ou	segurar	as
despesas	 dentro	 dos	 limites	 das	 receitas.	Há	 períodos	 em	que	 os	 guardadores	 falham	 e	 outros	 em	que	 eles	 têm	 sucesso.	O	 que	 poderia
explicar	 isso?,	 pergunta	 Wildavsky.	 “Será	 as	 riquezas	 do	 país,	 as	 incertezas	 nos	 seus	 ambientes	 ou	 o	 uso	 dos	 regimes	 políticos	 que
produzem	essas	oportunidades?”	(p.	14).
Outra	característica	comum	a	qualquer	sistema	orçamentário	é	a	complexidade	do	processo	alocativo,	da	qual	nenhum	participante	fica
imune.	 Independentemente	 do	 tamanho	 do	 sistema,	 o	 número	 de	 variáveis	 envolvidas	 nas	 decisões	 é	 sempre	 superior	 à	 capacidade	 do
decisor	de	processá-las	adequadamente.	No	exemplo	do	autor,	autoridades	no	nível	local	envolvidas	em	decisões	com	86	variáveis	não	se
comportam	de	maneira	muito	diferente	do	que	aquelas	que,	no	nível	estadual,	manejam	com	860	ou	daquelas	outras	que,	no	nível	federal,
lidam	com	8600	variáveis	(p.	15).	Em	todos	os	níveis	ou	lugares,	adotam-se	estimativas.	Para	simplificar	o	trabalho	de	tomada	de	decisões,
toma--se	como	referência	a	base	histórica	e	concentra-se	a	atenção	nos	novos	incrementos.
Incrementos	crescentes	significam	facilidades	para	os	que	gastam	e	dificuldades	para	os	que	controlam	os	recursos	nos	níveis	centrais.
Situação	oposta	inverterá	o	sinal:	alocação	de	incrementos	decrescentes	facilitará	o	trabalho	dos	responsáveis	pelo	Tesouro	e	representará
tempos	mais	duros	para	os	que	gastam.	Em	todos	os	processos,	as	práticas	são	as	mesmas:	solicitações	infladas,	cortes	lineares	nos	créditos,
aumento	dos	gastos	no	final	do	ano	e	dificuldades	na	liberação	dos	recursos	de	acordo	com	as	necessidades.
A	opulência	econômica	do	país	parece	beneficiar	muito	os	orçamentos	públicos.	A	riqueza	pode	produzir	excedentes	de	recursos	ao
Estado,	o	que	favorece	a	previsibilidade,	característica	útil	na	elaboração	orçamentária.	Pode,	mas	nem	sempre,	pois,	assim	como	foi	criada,
a	riqueza	pode	ser	dissipada.	Haverá	previsibilidade	quando	as	necessidades	se	mantêm	abaixo	ou	no	nível	dos	recursos	disponíveis;	se	as
necessidades	estiverem	acima	das	disponibilidades,	o	resultado	será	a	incerteza,	seja	em	países	ricos	ou	pobres.	“Nações	ricas	e	pobres	se
diferenciam	porque	a	riqueza	funciona	como	um	amortecedor	que	leva	tempo	para	dissipar.	Mas,	se	as	despesas	crescem	mais	rapidamente
do	que	as	receitas,	o	resultado	é	inevitável	–	a	incerteza	torna-se	endêmica”	(p.	15).
Há	várias	diferenças	significativas	entre	os	processos	orçamentários:	tamanho,	riqueza,	previsibilidade	e	cultura	política.	O	tamanho
constitui-se	em	uma	variável	importante	não	só	pelos	valores	absolutos	do	orçamento,	mas,	principalmente,	pela	quantidade	de	alternativas
envolvidas	nas	decisões	com	reflexo	na	elaboração	orçamentária.	Em	um	município,	a	decisão	de	gastar	um	décimo	de	um	por	cento	–	60
mil	dólares	–	do	orçamento	anual	de	60	milhões	de	dólares,	possivelmente,	permite	realizar	uma	parte	de	um	pequeno	programa.	Em	um
estado	que	gasta	anualmente	6	bilhões	de	dólares,	o	mesmo	percentual	–	6	milhões	–	atenderá	 integralmente	um	pequeno	programa.	No
nível	federal,	com	gastos	anuais	de	900	bilhões	de	dólares,	com	a	fração	correspondente	–	900	bilhões	de	dólares	–	será	possível	financiar
um	programa	de	grande	 impacto.	Nos	exemplos	 indicados,	crescem	os	valores	dos	orçamentos,	mas	o	que	realmente	 tem	significado	na
elaboração	orçamentária	é	o	aumento	do	número	de	decisões	e	das	múltiplas	alternativas	envolvidas.	Para	Wildavsky	(2002).
A	escala	muda	de	forma	significativa	a	 importância	prática	de	tomar	decisões	por	incrementos.	Que	ninguém	se	surpreenda,	o
montante	 disponível	 para	 gastar	 faz	 uma	 grande	 diferença	 não	 apenas	 em	 relação	 a	 quanto	 é	 gasto,	 mas,	 também,	 sobre	 os
mecanismos	de	realizar	a	despesa	(p.	16).
Riqueza	e	previsibilidade	são	variáveis	que	distinguem	a	forma	de	elaborar	os	orçamentos	nos	países	ricos	e	pobres.	A	riqueza	está
relacionada	com	as	grandes	diferenças	entre	as	rendas	per	capita	de	uns	e	outros	e	a	previsibilidade	aos	graus	de	certeza	ou	incerteza	em
relação	aos	 recursos	disponíveis	versus	 as	 demandas	por	 despesas	 públicas.	Nos	orçamentos	dos	 países	 pobres	 há	uma	 incapacidade	de
mobilizar	os	recursos	necessários	ou	porque	eles	são	insuficientes	ou	porque	as	despesas	crescem	em	uma	velocidade	maior	ou,	ainda,	pela
dificuldade	de	controlar	os	gastos.	Nos	processos	com	alto	de	grau	de	previsibilidade,	há	certeza	no	controle	dos	fluxos	de	despesas	e	de
receitas	do	passado	imediato	e	nas	projeções	para	o	futuro.	Ocorre	o	oposto	quando	o	processo	é	marcado	pela	incerteza.
Orçamentos	 incrementais	 resultam	da	combinação	de	certeza	e	disponibilidade	de	 recursos.	As	decisões	do	passado	condicionam	a
maior	 parte	 das	 despesas	 do	 futuro;	 os	 compromissos	 são	 mantidos	 e	 as	 escolhas	 realizadas	 no	 presente	 baseiam-se	 em	 pequenos
percentuais	–	incremento	–	sobre	a	base	existente.	O	importante	no	processo	não	é	o	incremento	e,	sim,	a	base,	na	qual	está	representada	a
aceitação	do	passado.	“Disputas	antigas	não	serão	discutidas	novamente”	(p.	16).
As	cidades	norte-americanas	que	contam	com	recursos	limitados	em	decorrência	de	receitas	inelásticas	e	de	exigências	de	equilíbrio
orçamentário	acabam	sendo	orientadas	para	o	controle.	Possuem	capacidade	de	manobras	estratégicas	menor	do	que	as	cidades	mais	ricas	e
há	poucas	oportunidades	para	decisões.	Nelas,	a	elaboração	orçamentária	é	condicionada	pela	receita.	As	autoridades	conhecem	a	situação	e
sabem	que	não	irão	muito	longe,	já	que	os	incrementos,	sejam	crescentes	ou	decrescentes,	são	de	fato	muito	pequenos	(p.	16).
Nos	países	ricos,	os	orçamentos	são	elaborados	em	cenários	de	alta	previsibilidade	e	apresentam	incrementos	positivos	como	resultado
do	crescimento.	O	aumento	dos	recursos	pode	ser	destinado	a	expandir	proporcionalmente	a	maior	parte	dos	programas	ou	a	estabelecer
prioridades.	Em	uma	situação	oposta,	os	 incrementos	nos	orçamentos	condicionados	pela	 receita	 são	pequenos	e	deixam	pouca	margem
para	prioridades.	Nos	países	pobres,	os	orçamentos	não	são	incrementais	por	lhes	faltar	a	estabilidade	necessária	para	a	manutenção	da	base.
Em	outros	países	pobres	ocorre	uma	perversa	combinação:	crônica	falta	de	recursos	e	imprevisibilidade.	Nessa	situação,	os	orçamentos
não	possuem	a	estabilidade	necessária	para	guiar	as	ações	públicas	em	direção	ao	futuro.	Os	orçamentos	são	repetitivos,	ou	seja,	são	feitos	e
refeitos	 ao	 longo	 do	 exercício	 porque	 não	 há	 garantia	 de	 que	 a	 programação	 do	 uso	 dos	 recursos	 possa	 ser	 realizada.	De	 acordo	 com
Wildavsky	(2002),	“esses	países	têm	pouco	para	gastar	porque	são	pobres,	e	a	incerteza	não	lhes	permite	gastar	sabiamente”	(p.	17).
Com	base	nas	variáveis	riqueza	e	previsibilidade,	Wildavsky	(2002)	propõe	que	sejam	considerados	cinco	processos	orçamentários,
indicados	de	forma	esquemática	no	Quadro	2.1.	Quando	o	processo	orçamentário	se	desenvolve	em	ambiente	que	combina	riqueza,	ou	seja,
disponibilidade	 de	 recursos	 e	 previsibilidade	 (certeza)elaboram-se	 orçamentos	 incrementais.	 Por	 outro	 lado,	 nos	 países	 pobres,
caracterizados	pela	falta	de	recursos,	mas	com	ambientes	e	comportamentos	previsíveis,	os	orçamentos	são	condicionados	pelas	 receitas.
Em	outros	casos,	em	que	a	carência	de	recursos	soma-se	às	incertezas	serão	produzidos	orçamentos	repetitivos.	Em	ambientes	marcados
pela	disponibilidade	de	recursos	(riqueza)	e	pela	imprevisibilidade	serão	gerados,	alternadamente,	orçamentos	incrementais	e	repetitivos.
Quadro	2.1	Cinco	processos	orçamentários
A	previsibilidade	e	a	estabilidade	política	não	são	inerentes	à	condição	econômica	de	um	país	e	de	sua	economia	pública.	São	os	atos
governamentais	que	produzem	o	ambiente	de	certeza	ou	de	incerteza.	A	incerteza	e	a	instabilidade	política	retiram	as	condições	necessárias
para	 o	 processo	 incremental	 e	 os	 orçamentos	 tornam-se	 repetitivos.	 Como	 evidência	 dessa	 realidade,	 Wildavsky	 (2002)	 menciona	 a
sistemática	adotada	na	França,	em	alguns	períodos	da	Terceira	(1870-1940)	e	da	Quarta	República	(1946-1958),	de	votar	as	autorizações
orçamentárias	na	 forma	de	duodécimos	em	 razão	da	ausência	de	acordos	para	aprovar	o	orçamento.	 “Assim,	na	França,	dependendo	da
situação	política	alternavam--se	orçamentos	incrementais	e	repetitivos”	(p.	18).
Os	 cinco	 processos	 apontados	 por	 Wildavsky	 podem	 ser	 interpretados	 como	 modelos	 ‘ideais’	 em	 sentido	 weberiano.	 Em	 dois
contínuos,	países	ricos	e	pobres	seriam	colocados	nos	pontos	inicial	e	final	do	primeiro	e	as	medidas	de	previsibilidade	(certeza	e	incerteza),
nos	 pontos	 inicial	 e	 final	 do	 segundo	 contínuo.	A	utilidade	 do	 contínuo	 está	 em	 revelar	 que	 nenhum	 sistema	 real	 se	 coloca	 nos	 pontos
extremos	que	são	posições	‘ideais’;	 todos	os	sistemas	encontram--se	em	posições	ao	longo	do	contínuo,	uns	mais	perto	do	ponto	inicial,
outros	 do	 ponto	 final	 e	 outros	 em	 posições	 intermediárias.	Nesse	 sentido,	 não	 haveria	 orçamento	 totalmente	 incremental	 ou	 totalmente
condicionado	pela	receita,	ou	ainda	totalmente	repetitivo.
O	 processo	 orçamentário	 federal	 brasileiro	 serve	 como	 boa	 ilustração	 por	 se	 colocar	 claramente	 em	 posições	 intermediárias.	 Em
primeiro	lugar,	trata-se	de	um	país	de	renda	média,	ou	seja,	não	é	rico	nem	pobre,	de	acordo	com	os	conceitos	utilizados	pelo	autor.	Leis
ordinárias	que	criam	despesas	tornaram	a	base	extremamente	rígida.	Nas	fases	de	crescimento	econômico,	a	receita	aumenta,	o	incremento
é	disputado	e	a	base	cresce.	A	estratégia	de	elaboração	orçamentária,	então,	parece	acompanhar	bem	de	perto	o	modelo	incremental.	Ocorre
que	há	problemas	de	previsibilidade.	Apenas	as	despesas	obrigatórias	são	conhecidas	de	maneira	precisa.	As	despesas	discricionárias	(não
obrigatórias),	 entre	 elas,	 os	 investimentos,	 dependerão	 do	 comportamento	 das	 receitas,	 entre	 elas,	 das	 receitas	 ordinárias,	 que	 são
conhecidas,	 e	 de	 receitas	 extraordinárias,	 parte	delas	utilizadas	 com	o	objetivo	mascarar	os	 resultados	 fiscais.	Nas	 fases	de	 crescimento
pequeno	 ou	 negativo,	 durante	 o	 exercício	 faz-se	 permanentemente	 a	 reprogramação	 da	 parte	 discricionária	 do	 orçamento	 por	 meio	 de
contingenciamentos	(cortes)	e	liberações,	configurando	a	forma	tanto	de	orçamento	baseado	na	receita	como	repetitivo.
No	início	deste	capítulo,	chamou-se	a	atenção	para	os	dois	elementos	que,	de	acordo	com	Allen	Schick	(1988,	p.	63),	estão	no	centro
da	elaboração	orçamentária:	as	reivindicações	ou	demandas	e	as	decisões	que	alocam	os	recursos.	Se	parte	das	reivindicações	são	atendidas
e	outras	não,	Schick	pondera	que	haveria	aí	duas	funções:	reivindicar	(claiming)	e	preservar	(conserving).	De	maneira	geral,	as	agências
governamentais	 que	 gastam	 (ministérios	 setoriais,	 fundações,	 órgãos	 dos	 outros	 poderes	 etc.)	 se	 comportam	 como	 reivindicantes,	 mas
igualmente	 podem	 preservar	 os	 recursos	 ao	 não	 atender	 as	 demandas	 das	 unidades	 subalternas.	 Os	 órgãos	 centrais	 de	 orçamento	 e	 de
finanças	têm	como	principal	papel	o	de	preservar	os	recursos,	mas	transformam-se	em	reivindicantes	quando	propõem	ao	poder	legislativo
alterações	no	orçamento	ou	na	legislação	que	trata	de	despesa	e	de	receita.
A	 relação	 entre	 os	 que	 demandam	 recursos	 orçamentários	 e	 os	 que	 avaliam	 e	 decidem	 pode	 ser	 demonstrada	 em	 alguns	 de	 seus
principais	aspectos	empregando-se	o	Modelo	do	Principal-Agente	(MPA).	Os	que	reivindicam	recursos	(claimants)	são	agentes	e	os	que
decidem	a	alocação	(conservers)	são	os	principais.	Empregado	em	inúmeras	áreas,	entre	elas,	a	economia	comportamental	e	a	política,	o
Modelo,	também	denominado	de	Problema	do	Principal-Agente,	é	aplicável	toda	vez	que	o	principal,	mediante	alguma	forma	de	acordo,
contrata	e	fornece	meios	à	agência	para	o	cumprimento	de	determinados	objetivos.
Forrester	(2002,	p.	123)	observa	que	o	processo	orçamentário	afeta	profundamente	as	relações	entre	os	poderes	executivo	e	legislativo,
entre	os	órgãos	e	entidades	desses	poderes,	entre	atores	de	diversos	níveis	da	administração	pública	e	entre	grupos	externos	ao	Estado	que
buscam	 o	 atendimento	 de	 suas	 demandas.	 Se	 o	 orçamento	 pode	 ser	 interpretado	 como	 um	 contrato	 entre	 os	 que	 autorizam	 e	 os	 que
executam	 uma	 programação	 de	 trabalho,	 o	 Problema	 do	 Principal--Agente	 estará	 aí	 representado.	Dois	 elementos	 são	 fundamentais	 no
estabelecimento	 do	 contrato	 e	 no	 seu	 cumprimento:	 a	 administração	 e	 distribuição	 da	 informação	 e	 a	 relação	 hierárquica	 entre	 os
participantes	do	processo	orçamentário	(p.	124).	Forrester	(2002)	propõe	analisar	os	dois	elementos	a	partir	do	comportamento	dos	quatro
grupos	atuantes	nas	decisões	orçamentárias:	agências,	poder	legislativo,	poder	executivo	e	redes	de	interesses.
Domínio	 das	 agências.	 Na	 elaboração	 orçamentária,	 as	 agências,	 ou	 seja,	 as	 unidades	 organizacionais	 que	 executam	 o	 plano	 de
trabalho,	 têm	 um	 relativo	 domínio	 sobre	 o	 processo	 por	 controlarem	 boa	 parte	 das	 informações	 relevantes	 sobre	 o	 comportamento	 das
despesas	 e	 sobre	 o	 desempenho	 e	 os	 resultados.	 Nessa	 fase,	 os	 órgãos	 centrais	 de	 orçamento	 e	 finanças,	 que	 representam	 o	 chefe	 do
executivo,	cumprem	o	papel	de	principal	e	disputam	com	as	agências	o	controle	do	fluxo	de	informações.	Dominam	as	informações	sobre
as	receitas	e	evitam	ficar	em	inferioridade	em	relação	às	agências	na	parte	das	despesas.24
Na	atuação	das	agências,	é	necessário	destacar	o	comportamento	da	burocracia.	Teorias	como	a	da	Escolha	Pública	(Public	Choice)
demonstram	que	o	burocrata	tem	objetivos	próprios	–	ganhos	salariais,	manutenção	em	cargos	importantes,	prestígio	etc.	–	e	para	alcançá-
los	maximizam	o	orçamento	da	agência.	Niskanen	(1971)	argumenta	que,	em	igualdade	de	condições	de	demanda	e	de	custos,	o	produto
ofertado	pela	agência	(dominada	pelos	burocratas)	seria	maior	do	que	o	da	empresa	privada,	porque	esta	é	obrigada	a	gerar	lucros,	o	que
não	ocorre	com	a	agência	governamental.	Nesta,	as	sobras	são	empregadas	na	expansão	da	produção.25
Domínio	 do	 poder	 executivo.	 Antes	 de	 obterem	 autorização	 para	 despender	 recursos	 e	 executar	 a	 programação	 por	 meio	 da	 lei
orçamentária,	 as	 agências	 devem	 se	 relacionar	 com	o	 comando	do	poder	 executivo	 representado	pelos	 órgãos	de	orçamento	 e	 finanças.
Nessa	fase,	o	poder	executivo	se	comporta	como	principal	e,	mediante	a	aprovação	preliminar	dos	orçamentos,	sinaliza	a	contratação	das
agências	para	o	cumprimento	de	determinados	objetivos.	O	controle	do	fluxo	de	informações	pelo	poder	executivo	ocorre	não	apenas	na
fase	preliminar	de	aprovação	do	orçamento	como	plano	de	trabalho,	mas,	igualmente,	na	fase	de	execução	por	meio	de	normas,	calendários
de	 liberação	 dos	 recursos,	 programação	 financeira	mensal,	 contingenciamentos	 etc.	 Não	 ocorrem	 conflitos	 em	 função	 da	 clara	 relação
hierárquica	entre	principal	e	agência.
Domínio	 do	 poder	 legislativo.	 Na	 forma	 de	 um	 projeto	 de	 lei,a	 proposta	 orçamentária	 elaborada	 pelo	 poder	 executivo,	 agora
transformado	em	agência,	é	levada	à	consideração	do	principal,	papel	que	passa	a	ser	desempenhado	pelo	poder	legislativo.	A	quantidade	de
ações	a	cargo	da	administração	pública,	a	variedade	de	formas	de	organização	e	de	atuação	institucional	do	Estado,	as	exigências	da	política
fiscal,	entre	outros	inúmeros	aspectos,	produzem	naturalmente	uma	assimetria	de	informações	em	favor	do	poder	executivo.	A	esse	controle
do	fluxo	e	da	qualidade	das	informações,	o	poder	legislativo	responde	com	o	poder	de	controle	sobre	as	autorizações	de	gastos	e	sobre	a
aprovação	de	normas	de	funcionamento	da	administração	pública.26
A	 hierarquia	 que,	 historicamente,	 é	 reservada	 aos	 órgãos	 legislativos	 na	 formulação	 dos	 orçamentos,	muitas	 vezes	 é	 falha	 ou	 não
funciona	adequadamente	em	razão	da	 falta	de	unidade	e	da	dificuldade	de	obter	consenso	quanto	aos	objetivos.	 Isto	decorre	do	número
elevado	de	representantes	eleitos	e,	 também,	da	variedade	de	comitês,	comissões,	relatorias	e	 lideranças	que	se	envolvem	nas	discussões
sobre	as	matérias	orçamentárias.
Os	parlamentares	e	as	comissões	legislativas	com-portam-se	como	reivindicantes	quando	apresentam	emendas	ao	orçamento	e	lutam
para	que	elas	sejam	aprovadas.	São	pelo	menos	três	os	motivos	que	embasam	essas	propostas:	(a)	atendem	aos	interesses	do	parlamentar,
individualmente	ou	como	integrante	de	comissão;	(b)	têm	origem	nas	bases	eleitorais	do	parlamentar;	ou,	ainda,	(c)	são	demandas	de	órgãos
do	poder	executivo	as	quais	o	parlamentar	tem	interesse	em	atender.	Não	basta,	entretanto,	aprovar	as	emendas	apropriando	no	orçamento
os	 recursos	 necessários.	 Os	 fundos	 devem	 ser	 liberados	 possibilitando	 a	 execução	 da	 programação	 prevista.	 Nesse	 momento,	 os
1.
2.
3.
parlamentares,	 inicialmente	 reivindicantes	 (agentes),	 tornam-se	 principais,	 dependentes	 da	 atuação	 das	 agências	 do	 poder	 executivo	 que
serão	as	executoras	das	despesas.
Inexistindo	hierarquia,	a	relação	entre	os	poderes	é	disciplinada	pela	lei.	Na	formação	da	lei	orçamentária,	a	norma	constitucional	dá	a
última	palavra	 ao	poder	 legislativo	por	meio	da	prerrogativa	de	derrubar	 vetos	 opostos	 pelo	 chefe	do	poder	 executivo.	A	ocorrência	 de
conflitos	se	deve	à	natureza	autorizativa	que	cerca	a	parte	discricionária	do	orçamento,	ou	seja,	de	execução	não	obrigatória.	Responsável
pela	política	fiscal,	e	não	podendo	restringir	gastos	obrigatórios,	o	poder	executivo	limita	os	gastos	discricionários,	entre	eles,	investimentos
e	emendas	parlamentares,	o	que	desagrada	aos	parlamentares.27
Redes	de	interesses.	Uma	rede	de	interesses	é	constituída,	no	âmbito	da	relação	entre	agentes	e	principais,	quando	uma	agência,	uma
comissão	legislativa	e	um	terceiro	grupo,	geralmente	beneficiado	pelos	serviços	da	agência,	agem	de	forma	coordenada	com	o	objetivo	de
apoiar	e	defender	uma	política	ou	programa.	Para	que	os	objetivos	da	 rede	sejam	alcançados,	as	 informações	devem	circular	 livremente
entre	 os	 envolvidos	 na	 elaboração	 orçamentária	 e	 os	 participantes	 individuais	 devem	 trabalhar	 com	 os	 demais	 participantes	 de	 forma
solidária	(Forrester,	2002,	p.	133).
Burocratas	 e	 membros	 do	 corpo	 legislativo	 que	 integram	 uma	 rede	 podem	 agir	 com	 o	 objetivo	 de	 maximizar	 os	 seus	 interesses.
Entretanto,	 contrariamente	 ao	 que	 ocorre	 nas	 situações	 em	 que	 há	 o	 domínio	 da	 agência,	 eles	 trabalham	 de	 forma	 cooperativa	 com	 os
principais	do	poder	legislativo	e	com	os	beneficiários	do	serviço	tendo	por	objetivo	o	crescimento	(p.	133).	As	redes	de	interesses	não	estão
isentas	de	problemas.	Determinados	interesses	estabelecidos	tendem	a	ganhar	se	uma	agência	em	especial	for	encarregada	dos	serviços	ou	a
perder	 se	 outra	 agência	 for	 a	 escolhida.	 Além	 do	 equívoco	 na	 escolha	 da	 agência	 que	 pode	 ocorrer,	 a	 programação	 de	 realização	 dos
serviços	proposta	pela	agência	pode	não	ser	a	melhor,	em	especial,	se	não	estiver	conectada	com	o	calendário	de	aprovação	do	orçamento
(p.	134).	Forrester	(2002)	conclui	observando	que
Embora	 os	 modelos	 do	 Principal-Agente	 possam	 ajudar	 a	 explicar	 como	 se	 comportam	 os	 participantes	 no	 processo
orçamentário,	as	explicações	serão	apenas	parciais.	Alguns	dos	comportamentos	decorrem	de	fatores	organizacionais	e	políticos
(entre	muitos	outros).	A	cultura	organizacional	e	as	rotinas	pessoalmente	defensivas,	por	exemplo,	regulam	a	capacidade	de	uma
agência	de	se	adaptar	e	aprender	em	um	ambiente	dinâmico	e	de	 recursos	 limitados	e,	por	sua	vez,	afetam	as	perspectivas	de
sucesso	 das	 reformas	 orçamentárias.	 Um	 desafio	 para	 a	 pesquisa	 futura	 é	 não	 apenas	 continuar	 explorando	 diferentes
perspectivas	sobre	o	orçamento,	mas	combiná-las	ou	integrá-las	com	as	grandes	teorias	sobre	os	orçamentos	públicos	(p.	136).
A	teoria	dos	custos	de	transação	(TCT)	tem	origem	em	estudos	na	área	de	negócios,	em	especial,	voltados	às	formas	de	organização
das	empresas.28	Posteriormente,	os	conceitos	da	teoria	foram	estendidos	a	outros	campos,	como	economia,	política	e	administração	pública.
Por	várias	razões,	Bartle	e	Ma	(2001,	p.	158)	consideram	adequada	a	aplicação	da	TCT	também	aos	estudos	do	orçamento	e	das	finanças
públicas.	Em	primeiro	 lugar,	 porque	os	 acordos	 e	 as	negociações	 em	 torno	do	orçamento	 constituem	 formas	de	 transação	e	 as	políticas
orçamentárias	convivem	com	oportunismos,	incertezas	e	assimetria	de	informação.	Em	segundo	lugar,	a	TCT	tem	por	foco	as	instituições	e
a	história,	o	que	condiz	perfeitamente	com	um	campo	de	estudo	como	a	administração	pública,	 igualmente,	voltado	às	 instituições.	Por
último,	a	TCT	aplicada	de	maneira	ampla	pode	ser	útil	na	organização	dos	achados	sobre	o	orçamento	público,	dando-lhe	uma	estrutura
conceitual	mais	 coerente.	Apesar	 de	 serem	 evidentes	 os	 pontos	 de	 contato,	 Bartle	 e	Ma	 (2001)	 consideram	 pequenos	 os	 progressos	 na
aplicação	da	TCT	ao	orçamento	e	às	finanças	públicas.
Patashnik	 (1996,	 p.	 189)	 considera	 o	 orçamento	 como	 um	 contrato	 cuja	 formalização	 depende	 de	 negociação	 entre	 as	 partes
envolvidas.29	Há,	 nesse	 caso,	 a	 possibilidade	 de	 análise	 dos	 comportamentos	 dos	 agentes	 envolvidos,	 podendo	 a	TCT	 ser	 aplicada	 com
cuidados	críticos	em	razão	das	características	do	processo	decisório	governamental.	Enquanto,	no	setor	privado,	a	TCT	considera	que	os
arranjos	 contratuais	 perseguem	 a	 eficiência,	 no	 setor	 governamental,	 não	 há	 incentivos	 visando	 à	 busca	 soluções	 eficientes	 porque	 os
agentes	“...	não	têm	direitos	de	propriedade	sobre	os	produtos	e	porque	o	sentido	de	eficiência	no	contexto	público	é	frequentemente	pouco
claro	e	politicamente	contestado	(p.	191).
Em	face	dessas	diferenças,	Patashnik	(1996,	p.	191)	pede	atenção	para	três	pontos:
os	custos	de	negociação	e	execução	do	‘contrato’	(o	orçamento)	moldam	o	processo	orçamentário	e,	por	meio	dele,	os	resultados
do	orçamento;
os	atores	políticos	deliberadamente	criam	salvaguardas	institucionais	para	aumentar	a	durabilidade	de	seus	compromissos;30
é	improvável	que	as	reformas	orçamentárias	sejam	bem-sucedidas	se	não	levarem	em	conta	tanto	o	potencial	de	comportamento
político	oportunista	como	a	necessidade	inerente	de	transações	complexas	para	as	salvaguardas	contratuais.
Patashnik	(1996,	p.	192-93)	define	o	comportamento	do	modelo	de	custos	de	transação	comparando-o	com	duas	conhecidas	teorias
orçamentárias:	 a	 racionalidade	 sinótica	 e	 o	 incrementalismo.	 O	 orçamento,	 de	 acordo	 com	 o	 modelo	 da	 racionalidade	 sinótica	 ou
compreensiva,	resulta	de	decisões	que,	se	cumpridas	as	metas	fiscais,	estabelecem	os	melhores	cursos	de	ação	e	aprovam	uma	programação
que	maximiza	a	utilidade	social.	Nesse	modelo,	os	responsáveis	pelas	decisões	são	oniscientes	e	benevolentes,	“...	conhecem	tudo	o	que
vale	a	pena	saber	e	usam	a	 riqueza	do	conhecimento	para	maximizar	o	bem-estar	coletivo”.	No	coração	do	modelo	está	a	afirmação	de
Smithies	(1955):“As	considerações	políticas	contam	relativamente	pouco”.
Para	 os	 defensores	 do	 incrementalismo,	 a	 racionalidade	 sinótica	 exige	 tal	 grau	 de	 consenso	 impossível	 de	 ser	 obtido	 nos	 regimes
democráticos.	Além	disso,	as	 limitações	cognitivas	de	quem	decide	não	possibilitam	comparações	entre	os	 itens	do	orçamento	quanto	à
contribuição	de	cada	um	para	o	bem-estar	social.	No	incrementalismo,	a	racionalidade	é	limitada	e	busca-se	o	próprio	interesse.	As	decisões
tomadas	no	passado	não	são	revistas	e,	assim,	a	base,	que	representa	a	maior	parte	do	orçamento,	não	sofre	escrutínio.	Eventuais	conflitos
restringem-se	aos	acordos	sobre	a	distribuição	dos	recursos	que	a	cada	ano	formam	o	incremento.
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Nos	modelos	de	custos	de	transação	aplicados	à	economia,	assume-se	que	a	racionalidade	nas	decisões	é	limitada,	como	ocorre	com	o
incrementalismo,	mas,	ao	contrário	deste,	não	se	acredita	que	os	agentes	usem	normas	justas	de	procedimento	e	moderem	os	seus	pleitos.
Em	vez	disso,	considera-se	que	atores	oportunistas	enganarão	os	outros	jogadores,	renegarão	seus	compromissos	e	manipularão	as	regras	do
jogo,	se	puderem	fugir	com	ele	(Williamson,	1985,	citado	por	Patashnik,	1996,	p.	192).
As	diferenças	conceituais	entre	incrementalismo	e	teorias	dos	custos	de	transação	tornam-se	evidentes	ao	se	reconhecer	que	os
custos	de	transação	incluem	os	custos	ex	ante	dos	acordos	de	negociação	e	os	custos	ex	post	da	salvaguarda	dos	acordos	através
do	tempo.	Implícita	na	teoria	incremental	é	a	ideia	de	que	os	atores	vivem	por	seus	acordos	e	que	qualquer	problema	na	execução
do	orçamento	pode	ser	facilmente	corrigido	durante	o	ciclo	orçamentário	do	ano	seguinte.	Consequentemente,	a	principal	tarefa
organizacional	dos	 responsáveis	pelo	orçamento	é	 reduzir	os	custos	visando	à	 retomada	de	suas	decisões.	Em	contrapartida,	a
teoria	dos	custos	de	transação	sustenta	que	os	atores	irão	se	desfazer	da	letra	e	do	espírito	dos	acordos	quando	for	adequado	aos
seus	propósitos	e	se	os	contratos	de	longo	prazo	forem	inevitavelmente	incompletos	(Patashnik,	1996,	p.	192).
De	 acordo	 com	 o	 autor	 aqui	 analisado,	 dois	 atributos	 têm	 implicações	 importantes	 na	 constituição	 do	 contrato	 orçamentário:	 a
incerteza	e	a	especificidade	dos	ativos	(ou	direitos).	A	incerteza	política,	entre	todas,	é	a	mais	presente	nas	definições	orçamentárias.	Não	há
garantias	de	que	políticas	e	programas	com	grande	aceitação	ao	serem	aprovadas	mantenham	esses	apoios	no	futuro.	“Autoridades	eleitas
são	livres	para	imporem	suas	escolhas	nos	contratos	orçamentários,	mas	esses	contratos	são	vulneráveis	a	modificações	ou	mesmo	anulação
se	os	futuros	políticos	tiverem	interesses	políticos	opostos”	(Patashnik,	1996,	p.	194).	Antecipando-se	a	esses	riscos,	as	autoridades	eleitas
podem	propor	e	implementar	salvaguardas	blindando	as	escolhas	feitas	anteriormente.31
A	 incerteza	 também	 ocorre	 quando	 há	 a	 distribuição	 assimétrica	 das	 informações.	 Isso	 ocorre	 quando	 uma	 parte	 que	 participa	 da
formulação	do	acordo	detém	informações	que	a	outra	ou	as	outras	partes	não	possuem.	Bartle	e	Ma	(2001,	p.	173)	observam	que	os
[c]ustos	 das	 informações	 são	 parte	 importante	 dos	 custos	 de	 elaborar	 e	 executar	 contratos	 orçamentários.	 Esses	 custos	 serão
afetados	 pela	 distribuição	 de	 informações	 entre	 os	 atores	 orçamentários,	 o	 que,	 por	 sua	 vez,	 afetará	 as	 suas	 estratégias.	 A
assimetria	 de	 informações	 pode	 aumentar	 o	 custo	 da	 informação	 para	 certos	 atores	 e,	 assim,	 torná-los	 vulneráveis	 ao
comportamento	oportunístico	de	outros	atores.
Conforme	o	modelo	de	maximização	do	orçamento	formulado	por	Niskanen	(1971,	p.	29),	no	funcionamento	do	bureau	(a	agência	ou,
ainda,	 a	 unidade	 executora	 do	 orçamento)	 há	 grande	 disparidade	 entre	 as	 informações	 disponíveis	 para	 o	 patrocinador	 (normalmente,	 o
poder	legislativo)	e	para	o	bureau.	Em	regra,	o	domínio	de	informações	sobre	a	execução	de	orçamentos	anteriores	permite	ao	burocrata
conhecer	muito	mais	 sobre	a	 formação	dos	custos	e	processos	de	produção	de	 serviços	a	cargo	do	bureau	 do	que	é	disponibilizado	aos
representantes	do	patrocinador.
A	especificidade	dos	ativos	(direitos	ou	recursos)	é	o	segundo	atributo	importante	na	aprovação	dos	contratos	orçamentários	e	refere-se
ao	 grau	 em	 que	 os	 ativos	 envolvidos	 em	 uma	 transação	 são	 exclusivos	 de	 determinada	 atividade	 e	 não	 se	 sujeitam	 à	 transferência	 ou
redistribuição.	No	setor	público,	um	bom	exemplo	são	as	transações	em	que	os	cidadãos	tomam	importantes	decisões	sobre	previdência	–
quanto	poupar	e	quando	se	aposentar	–	tendo	em	vista	os	benefícios	prometidos.	A	alta	especificidade	dos	recursos	faz	com	que	programas
de	previdência	e	de	 seguridade	 social	 estejam	entre	os	mais	 fortes	 contratos	orçamentários	 e	 entre	os	mais	protegidos	pelas	 autoridades
eleitas	(Bartle;	Ma,	2001,	p.	163).
Bartle	e	Ma	(2001,	p.	173-74)	identificam	cinco	tipos	de	especificidades	de	ativos	com	peso	significativo	na	elaboração	orçamentária.
Os	dois	primeiros	resultam	da	irreversibilidade	dos	investimentos	propostos	e	defendidos	por	partidos	políticos	e	por	grupos	de	interesses.
Nas	 duas	 situações,	 os	 políticos,	 no	 primeiro	 caso,	 e	 lobistas,	 no	 segundo,	 envolver-se-ão	 nas	 negociações	 visando	 à	 continuidade	 das
iniciativas	até	a	obtenção	dos	resultados.	Um	terceiro	tipo	está	relacionado	com	os	ativos	específicos	conduzidos	por	autoridades	eleitas	do
poder	executivo	interessadas	em	atender	os	setores	econômicos	e	os	eleitores	que	lhes	dão	suporte	político.	Compromissos	de	longo	prazo,
igualmente,	 podem	 criar	 ativos	 específicos	 quando	 bloqueiam	 a	 ação	 do	 governo	 que	 privilegia	 certos	 programas	 e	 políticas	 que
comprometerão	 os	 futuros	 orçamentos.	 Por	 último,	 os	 autores	 introduzem	 a	 especificidade	 organizacional	 ou	 programática	 aplicada	 ao
capital	humano.	 “Se	o	capital	humano	dos	burocratas	é	 específico	da	organização,	 eles	 estarão	mais	propensos	a	defender	 a	missão	e	o
orçamento	da	sua	organização”	(p.	174).
O	modelo	de	custos	de	transação,	assim	como	outros,	tem	por	finalidade	dar	aos	pesquisadores	instrumentos	de	análise	e	interpretação
da	 realidade,	 seja	 na	 perspectiva	 normativa	 como	positiva.	Originária	 no	 campo	 econômico,	 a	TCT	aplicada	 ao	 orçamento	 público	 tem
como	valor	central	a	eficiência.	Tal	foco	pode	ser	uma	limitação	tendo	em	vista	as	características	da	negociação	orçamentária	marcada	pelos
riscos,	incerteza	política,	oportunismo,	assimetria	de	informação	e	especificidade	dos	recursos.
Bartle	e	Ma	(2001,	p.	176-78)	concluem	que	o	modelo	de	custos	de	 transação	é	poderoso	e	suficientemente	amplo	nas	explicações
sobre	 o	 comportamento	 fiscal	 governamental.	 Incorporando	mais	 conceitos	 políticos,	 a	 TCT	 poderá	 ser	 produtivamente	 empregada	 no
estudo	de	inúmeros	processos	de	gestão	financeira,	tais	como	licitações	e	compras,	contratações,	terceirização,	serviços	de	manutenção	e
conservação	 etc.	 Igualmente,	 terá	 utilidade	 no	 estudo	 de	 temas	 orçamentários	 tradicionais	 como	 as	 normas	 de	 elaboração,	 aprovação	 e
controle	do	orçamento,	reforma	orçamentária,	contabilização	e	custos	aplicados	ao	orçamento.
Le	budget,	monstre	énorme,	admirable	poisson	à	qui	de	toutes	parts	on	jette	l’hameçon.	Os	versos	integram	o	poema	Noces	et	festins,	da	coleção
Les	chants	du	crépuscule,	publicado	em	1836.	Na	bibliografia	sobre	o	orçamento,	os	versos	foram	reproduzidos	em	Stourm	(1889,	p.	3).
Schick	 (1988,	 p.	 63)	 lembra	 que	 recursos	 não	 financeiros	 e,	 mesmo,	 não	 físicos	 são	 também	 demandados.	 “Sistemas	 sociais	 alocam	 status,
sistemas	 legais	 alocam	 direitos	 e	 sistemas	 políticos	 alocam	 poder”.	 Além	 das	 reivindicações,	 há	 as	 atividades	 que	 devem	 ser	 mantidas	 ou
conservadas.	Ao	mesmo	tempo	que	demandam	por	novos	recursos,	os	grupos,	órgãos	e	agências	tratam	de	conservar	os	já	disponibilizados.
“Atrás	das	moedas	estão	as	limitações	humanas;	a	menos	que	as	naçõespossuam	uma	pedra	de	alquimista	capaz	de	transformar	metais	comuns	em
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ouro,	os	recursos	são	limitados.	Mas	os	desejos	humanos	não	são”	(Wildavsky,	2002,	p.	7).
Herbert	Alexander	Simon	 (1916-2001)	 foi	 um	economista	 e	 cientista	 social	 norte-americano,	 agraciado	 com	o	Prêmio	Nobel	 de	Economia	de
1978,	com	estudos	reconhecidos	em	comportamento	administrativo,	teoria	das	decisões,	teoria	organizacional	e	inteligência	artificial.
O	 método	 de	 decisão	 racional-objetivo,	 herdeiro	 do	 racionalismo	 de	 Max	 Weber,	 é	 conhecido	 também	 por	 outras	 denominações:	 racional-
compreensivo	e	racional-dedutivo.
As	principais	características	dos	modelos	de	reforma	orçamentária	estão	descritas	no	Capítulo	4.	A	sigla	PPBS	significa	Sistema	de	Planejamento,
Programação	e	Orçamento.
A	tramitação	do	orçamento	no	Congresso	norte-americano	serviu	de	base	para	a	formulação	das	características.	Quando	for	o	caso,	em	nota	de
rodapé	far-se-á	referência	à	experiência	do	orçamento	federal	brasileiro.
Não	são	raros	os	conflitos	no	Congresso	norte-americano	dificultando	a	aprovação	das	13	leis	que	formam	o	orçamento	anual.	Na	Seção	C.4,	do
Capítulo	 5	 deste	manual,	 faz-se	 rápida	 descrição	dos	 efeitos	 que	 os	 dissensos	 provocam	na	 apropriação	de	 recursos	 a	 cargo	das	 comissões	 de
orçamento	do	Congresso	norte-americano.	A	interrupção	dos	serviços	não	essenciais	e	a	dispensa	de	servidores	podem	ocorrer	nas	situações	mais
graves	até	que	acordos	sejam	obtidos.	Para	Allen	Schick	(2000,	p.	1-7),	o	orçamento	público	convive	com	conflitos,	mas	também	com	soluções.
Exemplificando,	apresenta	em	detalhes	o	conflito	ocorrido	em	1993	quando	apenas	duas	das	13	 leis	de	apropriação	 foram	aprovadas	no	prazo
(30/9).	A	realização	das	demais	despesas	ficou	na	dependência	da	aprovação	de	resoluções	permitindo	a	continuidade	dos	serviços	(continuous
resolutions).	No	Brasil,	no	nível	federal,	os	governos	tradicionalmente	contam	com	uma	base	de	apoio	suficientemente	grande	que	evita	conflitos
de	 fundo	 ideológico	como	os	que	ocorrem	no	Congresso	norte-americano.	A	discussão	sobre	a	proposta	orçamentária	encaminhada	pelo	poder
executivo	se	dá,	não	de	forma	pulverizada	nas	duas	casas	do	Congresso	Nacional,	mas	de	maneira	concentrada	na	Comissão	Mista	de	Orçamento	e
têm	como	objetivo	apenas	a	identificação	de	recursos	e	sua	distribuição	no	atendimento,	principalmente,	das	emendas	individuais	e	de	bancadas
estaduais	e,	de	maneira	acessória,	das	emendas	de	comissões.	Como	são	reconhecidas	por	todos	os	participantes	as	limitações	de	fontes	de	recursos
para	o	atendimento	das	emendas,	não	ocorrem	crises	que	ponham	em	risco	a	aprovação	da	lei	orçamentária.	Durante	inúmeros	exercícios	após	a
aprovação	da	Constituição	de	1988,	os	orçamentos	da	União	não	foram	aprovados	no	prazo	regular	e,	sim,	durante	o	exercício	de	execução.	As
razões	para	tanto	foram	mais	de	desorganização	dos	trabalhos	e	de	cumprimento	da	agenda	na	Comissão	Mista	de	Orçamento	e	menos	de	conflitos
políticos	sobre	a	matéria.
Na	organização	dos	orçamentos	no	Brasil	emprega-se	uma	estrutura	por	programas,	mas	essa	categoria	não	tem	o	mesmo	significado	gerencial
como	ocorre	nos	Estados	Unidos.	A	apropriação	dos	recursos	orçamentários	é,	igualmente,	realizada	em	grupos	de	elementos	de	despesa,	dentro	de
cada	unidade	orçamentária	(órgãos	e	entidades).
No	 Brasil,	 os	 orçamentos	 são	 consolidados	 em	 uma	 lei	 anual.	 No	 governo	 federal,	 projeto	 de	 lei	 de	 iniciativa	 do	 presidente	 da	 República	 é
apreciado	 por	 uma	 comissão	 mista	 de	 deputados	 e	 senadores,	 que	 aprova	 parecer	 votado,	 ao	 final	 do	 processo,	 pelo	 plenário	 do	 Congresso
Nacional.	Na	 comissão	mista,	 o	projeto	 é	desmembrado	 em	16	áreas	 temáticas	–	 até	2015	eram	dez	–	 com	a	 finalidade	de	 apreciar	 e	 aprovar
emendas.	De	acordo	com	a	experiência	brasileira,	o	tratamento	às	emendas	dá-se	de	maneira	fragmentada	enquanto	a	parte	restante	do	orçamento	é
aprovada	 em	 bloco,	 praticamente	 sem	 nenhum	 escrutínio.	 A	 rigidez	 do	 orçamento,	 decorrente	 das	 vinculações	 de	 receita	 e	 das	 despesas	 de
execução	obrigatória	–	mais	90%	das	despesas	primárias	–,	pelo	menos	em	parte	explica	o	desinteresse	dos	parlamentares	em	avaliar	o	orçamento
como	um	todo.
A	simplificação	parece	ser	uma	regra	comum	a	todos	os	orçamentos.	A	forma	de	organização,	tanto	do	projeto	como	da	lei	orçamentária	aprovada,
exige	alto	nível	de	padronização,	o	que	impede	a	apresentação	de	dados	e	 informações	necessários	para	a	correta	avaliação	e	decisão.	No	caso
brasileiro,	a	simplificação	é	bastante	evidente	na	apresentação	de	propostas	de	emendas	parlamentares	ao	projeto	de	lei,	cujo	formato	padronizado
compreende	apenas	uma	sumária	justificativa	e	a	indicação	do	montante	de	recursos	financeiros	destinados	a	formular	nova	ação	ou	a	acrescer	o
valor	de	ação	existente	no	projeto	de	lei	em	apreciação.
No	Brasil,	o	projeto	de	lei	orçamentária	anual	da	União	é	apreciado	no	período	compreendido	entre	1o	de	setembro	e	22	de	dezembro	no	âmbito	de
apenas	 uma	 comissão	 especializada.	 As	 comissões	 setoriais	 permanentes	 da	 Câmara	 dos	 Deputados	 e	 do	 Senado	 Federal	 não	 participam	 do
processo	de	apreciação,	restringindo-se	a	apresentar	algumas	emendas.	O	prazo	exíguo	e	o	trabalho	centralizado	na	comissão	impedem	que	várias
audiências	possam	ser	realizadas	ao	mesmo	tempo,	perdendose	a	oportunidade	de	colocar	frente	a	frente	os	representantes	dos	órgãos	do	poder
executivo	 que	 demandam	 recursos	 e	 os	 parlamentares.	 No	 caso	 brasileiro,	 o	 que	mais	 se	 aproxima	 da	 característica	 “social”	 identificada	 por
Wildavsky	no	orçamento	norte-americano	são	os	encontros,	não	oficializados	no	calendário	da	Comissão	de	Orçamento,	 entre	parlamentares	e
representantes	de	alguns	ministérios	com	o	objetivo	de	divulgar	as	ações	e	projetos	nos	quais	prioritariamente	deveriam	ser	apresentadas	emendas
de	despesa.
Na	preparação	da	proposta	orçamentária	da	União,	após	as	estimativas	para	o	serviço	da	dívida	e	despesas	fixas	obrigatórias,	o	governo	estabelece
limites	(tetos)	para	as	despesas	de	custeio	e	capital	de	seus	órgãos	e	unidades	orçamentárias,	com	base	na	efetiva	necessidade	e	no	desempenho
histórico	de	cada	entidade.	Essa	prática	 impede	na	origem	a	criação	de	expectativas	por	maiores	 recursos.	Quando	há	 incrementos	nas	 receitas
orçamentárias,	 que,	quase	 sempre,	 são	bastante	 limitados,	os	órgãos	 centrais	 avaliam	solicitações	que	visam	ampliar	 atendimentos	ou	a	 iniciar
novos	 projetos.	 Mesmo	 nesses	 casos,	 as	 expectativas	 provocadas	 não	 serão	 grandes	 e,	 sim,	 realistas,	 na	 linha	 do	 atendimento	 “satisfatório”,
conforme	o	argumento	de	Wildavsky.	Na	fase	 legislativa	de	aprovação	do	orçamento,	não	há	expectativas	em	relação	às	propostas	de	emendas
individuais,	 as	 quais	 observam	 regras	 próprias	 sobre	 quantidades	 e	 valores	 e,	 em	 função	 disso,	 são	 integralmente	 aprovadas.	 As	 emendas	 de
comissão	e	de	bancada	estadual	são	propostas	em	montantes	irreais,	sem	a	menor	possibilidade	de	atendimento.	Na	apreciação	dessas	emendas,	os
relatores	 sequer	 consideram	os	 valores	 solicitados,	 limitando-se	 a	 aprová-las	 parcialmente	 em	montantes	 bastante	 inferiores	 aos	 solicitados.	A
rigidez	que	caracteriza	o	orçamento	federal	e	que	limita	a	identificação	de	recursos	que	podem	ser	separados	para	atender	emendas	é	conhecida	por
todos	e,	com	isso,	não	são	criadas	expectativas	falsas.
Elaborar	e	executar	os	orçamentos	públicos	estruturados	com	base	em	programas	significa	enfrentar	muitos	desafios.	Isso	em	todo	o	lugar.	O	leitor
interessado	encontrará	no	Capítulo	4,	Seção	C.1,	deste	livro,	as	características	da	estrutura	programática	como	parte	de	um	modelo	normativo	de
orçamento	 governamental.	Atendendo	 as	 normas	 gerais,	 os	 orçamentos	 brasileiros	 efetivamente	 trazem	 uma	 classificação	 por	 programas,	mas
estes,	na	maior	parte	dos	casos,	estão	distantes	de	se	constituírem	em	efetivos	centros	de	decisão	e	de	organizaçãoe	controle	do	trabalho,	com
objetivos	 claros,	 custos,	 identificação	 de	 responsáveis,	 cronogramas	 etc.	 Nesse	 sentido,	 os	 programas	 orçamentários	 funcionam	 apenas	 como
rótulos	de	contas,	enquanto	os	recursos	são	alocados	em	grupos	de	despesas	por	ações	dentro	de	cada	uma	da	unidades	orçamentárias.
A	maior	parte	dos	orçamentos	é	constituída	por	ações	de	manutenção	dos	órgãos	e	dos	serviços	cuja	realização	se	dá	de	maneira	continuada	no
tempo.	Esse	grande	conjunto	 terá,	obrigatoriamente,	caráter	 repetitivo.	O	próprio	modelo	padronizado	dos	orçamentos	favorece	a	repetição	dos
conteúdos,	ocorrendo	correções	marginais	em	decorrência	da	inflação	ou	de	reajustes	determinados	por	lei.	Em	face	de	sua	natureza,	a	realização
de	investimentos	pressupõe	um	tratamento	diverso.	A	execução	das	etapas	previstas	deveria	ser	tão	rápida	quanto	recomendam	as	normas	técnicas,
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de	maneira	que	os	benefícios	do	investimento	sejam	usufruídos	o	mais	cedo	possível.	A	experiência	brasileira	na	execução	de	obras	públicas	está
longe	desse	ideal,	seja	pela	necessidade	de	o	governo	atender	a	pleitos	regionais,	seja	pelos	mecanismos	das	emendas	parlamentares.	É	prática,	em
todos	os	níveis	de	governo,	 iniciar	obras	em	grande	número	e,	 ao	mesmo	 tempo,	claramente	em	descompasso	com	a	capacidade	 financeira	de
mantê-las	em	bom	ritmo	de	execução.	Em	razão	dos	parcos	recursos	destinados	a	cada	um,	os	empreendimentos	mantêm-se	nos	orçamentos	por
inúmeros	exercícios.	Ocorreram	situações	mais	graves,	em	que	obras	já	iniciadas	ficavam	fora	do	orçamento,	sendo	substituídas	por	novas.	Para
enfrentar	a	distorção,	as	leis	de	diretrizes	orçamentárias	(LDOs)	da	União	autorizam	a	inclusão	de	ações	ou	subtítulos	novos,	no	caso,	obras,	se
tiverem	sido	adequadas	e	suficientemente	contemplados	os	projetos	e	os	seus	subtítulos	em	andamento.
O	Brasil	é	um	país	presidencialista,	como	os	Estados	Unidos,	e	conta	com	parlamentares	da	Câmara	dos	Deputados	e	do	Senado	Federal	muito
interessados	 em	 participar	 da	 elaboração	 orçamentária	 por	 meio	 de	 emendas.	 A	 Constituição	 de	 1988,	 ao	 mesmo	 tempo	 que	 devolveu	 a
prerrogativa	 da	 propositura	 de	 emendas,	 estabeleceu	 limitações	 à	 atuação	 do	 Congresso	 brasileiro	 nessa	 matéria.	 É	 bastante	 provável	 que,
especialmente,	os	conceitos	de	base	e	de	mudanças	incrementais	possam	ser	aplicados	também	ao	processo	orçamentário	brasileiro.	O	mesmo	não
ocorre	 quando	 são	 comparadas	 as	 atribuições	 dos	 congressistas	 dos	 dois	 países	 no	 processo	 orçamentário;	 elas	 são	 tão	mais	 amplas	 no	 caso
norteamericano	que,	na	sua	maior	parte,	as	características	delineadas	no	modelo	de	Wildavsky	não	possuem	correspondência	com	a	atuação	do
Congresso	brasileiro.
O	leitor	interessado	neste	tema	encontrará,	na	Seção	B,	do	Capítulo	5,	deste	livro,	uma	descrição	das	questões	jurídicas	que	cercaram	a	criação	das
primeiras	leis	orçamentárias.
De	 acordo	 com	 as	 definições	 adotadas	 no	 orçamento	 federal	 norte-americano,	 despesa	 obrigatória	 (mandatory	 spending)	 significa	 a	 despesa
controlada	por	leis	que	não	os	atos	de	apropriação	que	formam	o	orçamento,	incluindo	os	gastos	com	entitlements	e	com	o	selo	de	alimentação.
Em	outras	normas,	 a	despesa	obrigatória	 é	denominada	despesa	direta.	A	despesa	discricionária	(discretionary	spending)	 significa	 os	 recursos
orçamentários,	 excetuados	 os	 que	 financiam	 despesas	 obrigatórias,	 aprovados	 por	 atos	 de	 apropriação	 que	 formam	 o	 orçamento	 (ver	 OMB,
2017b).
Na	estimativa	para	2022,	dos	76,2%	das	despesas	obrigatórias,	67,1%	correspondem	aos	entitlements	(OMB,	2017a).	Na	próxima	década	(2017-
2027),	as	despesas	com	os	entitlements	e	os	juros	líquidos	aumentarão	84%	em	dólares	nominais	e	passarão	de	69	para	77%	de	todas	as	despesas
federais	(CBO,	2017).
De	acordo	com	Schick	 (2000,	p.	 9),	 “[o]	 aumento	dos	entitlements	 está	 associado	ao	crescimento	de	outra	 importante	parte	do	orçamento	–	o
déficit	prolongado.	Fenômeno	recente,	os	déficits	crônicos	têm	sido	alimentados,	em	grande	parte,	por	demandas	junto	ao	governo	para	que	sejam
pagos	entitlements,	independentemente	das	condições	financeiras”.
De	acordo	com	a	norma	brasileira,	as	despesas	obrigatórias	não	sofrem	reduções;	contingenciamentos	(sequestros),	apenas	nos	casos	em	que	as
datas	 de	 pagamento	 são	 flexíveis.	 Na	 experiência	 norte-americana	 de	 enfrentamento	 dos	 déficits	 deve	 ser	 mencionado	 o	 Ato	 de	 Controle
Emergencial	do	Déficit	e	do	Equilíbrio	Orçamentário,	de	1885,	(Gramm-Rudman-Hollings	Act),	que	estabeleceu,	no	período	de	1986	a	1991,	a
possibilidade	de	redução	das	despesas	com	entitlements,	excetuados	o	seguro	social,	benefícios	aos	veteranos,	auxílios	às	famílias	com	crianças
dependentes,	selos	de	alimentação,	entre	outros	programas	de	garantia	de	renda.
Orçamento	de	desempenho,	Sistema	de	Planejamento,	Programação	e	Orçamento	(PPBS),	Orçamento	base-zero	(OBZ)	etc.
A	primeira	edição	de	Budgeting:	a	comparative	theory	of	budgetary	processes	é	de	1986.
A	experiência	do	governo	federal	brasileiro	ilustra	o	embate	entre	a	unidade	executora	e	o	órgão	central	relativamente	às	 informações.	Durante
muito	tempo,	a	folha	de	pagamento	do	pessoal	era	confeccionada	pelas	unidades,	restando	ao	órgão	central	de	finanças	transferir	mensalmente	o
valor	 total	 da	 folha.	O	 crescimento	permanente	 dos	montantes	 transferidos	 e	 as	 dificuldades	 na	 auditagem	dos	valores	 obrigaram	o	governo	 a
alterar	os	procedimentos	centralizando	a	confecção	da	folha	de	pagamento	de	todos	os	servidores	em	setor	do	poder	executivo.	Outro	exemplo	de
busca	de	controle	sobre	informações	por	parte	dos	órgãos	centrais	foi	a	criação	da	conta	única	do	Tesouro	na	qual	passaram	a	ser	depositados	todos
os	valores	arrecadados,	não	apenas	as	receitas	típicas	de	Estado,	como	tributos	e	contribuições,	mas,	igualmente,	as	receitas	próprias	das	entidades
descentralizadas,	como	autarquias,	fundações	públicas	e	empresas	públicas	dependentes.
A	importância	da	burocracia	para	o	crescimento	do	Estado	é	abordada	na	Seção	C,	do	Capítulo	3,	deste	livro.
Nos	Estados	Unidos,	entre	as	várias	normas	sobre	matérias	orçamentárias	aprovadas	no	decorrer	do	século	XX,	duas	trataram	de	estabelecer	com
maior	precisão	as	competências	da	Presidência	e	do	Congresso	na	aprovação	dos	orçamentos.	A	primeira	reforma	(1921)	inaugurou	a	prática	de	o
presidente	encaminhar	uma	proposta	estruturada	de	orçamento,	substituindo	a	grande	quantidade	de	informações	tradicionalmente	encaminhadas
ao	Congresso	 para	 servir	 de	 base	 às	 autorizações.	A	mudança	 na	 regra	 do	 jogo	 possibilitou	 um	 longo	 período	 de	 domínio	 da	 Presidência	 na
condução	do	processo.	A	retomada	da	ascendência	do	Congresso	nas	definições	orçamentárias,	tradicional	desde	a	Independência	até	1921,	foi	a
razão	determinante	para	a	aprovação	da	segunda	reforma	(1974).
Nos	Estados	Unidos	 e	 no	Brasil	 há	 exemplos	 de	 reações	 do	 poder	 legislativo	 ao	 exercício	 discricionário	 do	 poder	 executivo	 na	 execução	 das
autorizações	orçamentárias.	O	Congressional	Budget	and	Impoundment	Control	Act,	 aprovado	em	1974,	criou	dois	mecanismos	que	obrigam	a
Presidência	 a	 consultar	 o	Congresso:	 o	 rescission,	 nos	 casos	 de	 despesas	 que,	 no	 entendimento	 da	 Presidência,	 não	 devam	 ser	 realizadas,	 e	 o
deferral,	 quando	 é	 recomendável	 postergar	 a	 realização	 do	 gasto.	 No	 governo	 federal	 brasileiro,	 quase	 sempre,	 a	 execução	 das	 emendas	 de
interesse	dos	parlamentares	dependia	dos	órgãos	centrais	de	finanças	que	não	liberavam	automaticamente	os	recursos	e	muitas	vezes	os	submetiam
a	bloqueios.	A	Emenda	Constitucional	 no	 86,	 aprovada	 em	2015,	 tornou	 as	 emendas	 individuais	 de	 execução	 obrigatória	 desde	 que	 atendidos
certos	parâmetros.	Descrição	das	novas	regras	pode	ser	encontrada	neste	livro,	na	Seção	D.4	do	Capítulo	9.
A	TCT	é	herdeira	dos	estudos	pioneiros	de	Ronald	Coase	publicados	na	década	de	1930,	em	especial	o	artigo	The	Natureof	the	Firm,	de	1937.
Coase	inovou	ao	introduzir	a	questão	dos	custos	para	a	empresa	quando	esta	contrata	os	serviços	que	necessita	no	mercado	ou	quando	opta	por
produzi-los	internamente.	Trata-se	de	tema	ainda	atual	tendo	em	vista	as	discussões	que	a	terceirização	provoca	em	todo	o	lugar.	De	nacionalidade
inglesa,	Ronald	Coase	(1910-2013)	foi	agraciado	com	o	Prêmio	Nobel	de	Economia	de	1991.
A	 interpretação	 do	 orçamento	 como	 um	 contrato	 é	 defendida	 por	 Wildavsky	 (1974,	 p.	 2).	 “Visto	 sobre	 outra	 ótica,	 um	 orçamento	 pode	 ser
considerado	como	um	contrato.	O	Congresso	e	o	Presidente	prometem	fornecer	os	recursos	sob	determinadas	condições	e	as	agências	concordam
em	utilizá-los	em	conformidade	com	os	termos	acordados.	(Quando	uma	agência	repassa	os	recursos	para	suas	subunidades	pode-se	dizer	que	está
sendo	formalizado	um	contrato	interno)”.
No	 Brasil,	 salvaguardas	 institucionais	 que	 garantam	 durabilidade	 aos	 compromissos	 de	 interesse	 de	 atores	 políticos	 são	 criadas	 por	 meio	 da
aprovação	de	leis	permanentes.	Constituem	exemplos,	as	receitas	–	impostos	e	contribuições	–	vinculadas	a	determinadas	finalidades	e	os	fundos
especiais.
Na	experiência	brasileira,	conforme	observado	anteriormente,	as	vinculações	de	 receitas	a	determinadas	 finalidades	são	exemplos	salvaguardas
muito	utilizados.	Mesmo	nesses	casos,	a	incerteza	política	não	é	totalmente	eliminada	porque	será	sempre	possível,	por	meio	de	disposição	legal
de	mesma	 hierarquia,	 neutralizar	 a	 salvaguarda	 ainda	 que	 parcialmente.	 Ficando	 na	 experiência	 brasileira,	 bom	 exemplo	 de	 neutralização	 é	 a
Desvinculação	de	Receitas	da	União	(DRU),	mecanismo	renovado	periodicamente	por	emenda	constitucional	que	desvincula	(torna	sem	efeito)
parte	das	receitas	de	impostos	e	contribuições	vinculadas.
Formas	de	economia	pública	ou	coletiva	existem	desde	tempos	imemoriais,	embora	estudos	sistematizados	sobre	o	seu	funcionamento
façam	 parte	 da	 história	 recente.	 Qualquer	 investigação,	 se	 recuar	 bastante	 no	 tempo,	 encontrará	 estudos	 sobre	 uma	 parte	 das	 finanças
públicas:	 a	 receita,	 representada	 por	 impostos	 de	 todo	o	 tipo,	 contribuições,	 apropriações,	 empréstimos	 etc.	Os	 recursos	 coletados	 eram
aplicados,	mas	pouco	se	 sabe	sobre	a	natureza,	modalidades	e	 finalidades	das	despesas.	Nas	velhas	monarquias,	os	 limites	da	economia
pública	eram	imprecisos	porque	as	finanças	pessoais	do	rei	e	as	do	reino	não	estavam	separadas.	A	maior	parte	dos	recursos	tinha	como
origem	o	patrimônio	da	família	real	e,	apenas	na	falta	deste,	cobrava-se	impostos	e	taxas	ou	recorria-se	aos	empréstimos.
O	 declínio	 do	 sistema	 feudal	 e	 o	 florescimento	 do	mercantilismo	 sinalizou	 o	 crescimento	 do	 papel	 do	 Estado	 como	 defensor	 dos
interesses	da	classe	comercial.	Importantes	lideranças	políticas	e	economistas	influentes	defendiam	a	imposição	de	tarifas	protecionistas	à
produção	 interna,	medidas	 de	 favorecimento	 às	 exportações	 e	 às	 empresas	 nacionais	 de	 navegação,	 assim	 como	 forte	 apoio	 visando	 ao
crescimento	das	colônias	no	exterior.1
Contra	essa	forma	de	protagonismo	do	Estado	na	economia,	rebelaram-se	os	fisiocratas	franceses	e,	principalmente,	os	economistas
ingleses	que,	no	rastro	do	surgimento	do	sistema	capitalista	no	final	do	século	XVIII,	criaram	a	Economia	Política,	escola	de	 inspiração
liberal	de	enorme	influência	no	pensamento	econômico	da	maior	parte	do	século	seguinte.	Juntamente	com	o	capitalismo	nasceu	o	Estado
Fiscal	mantido	por	tributos	pagos	pelos	cidadãos,	rompendo	o	sistema	tributário	praticado	no	regime	feudal	em	que	os	impostos	recaíam,
principalmente,	sobre	os	proprietários	de	terras.
O	 gasto	 público	 deveria	 atender	 apenas	 as	 funções	 essenciais	 e	 estas	 eram	 limitadas	 às	 poucas	 situações	 em	que	 o	mecanismo	 de
mercado	não	atendia	às	necessidades.2	Frase	lapidar	de	Jean	B.	Say	(1983,	p.	420)	sintetizava	o	ideal	dos	economistas	liberais:	“[o]	melhor
de	todos	os	planos	financeiros	consiste	em	gastar	pouco,	e	o	melhor	de	todos	os	impostos	é	o	menor”.
Entre	os	economistas	de	linhagem	clássica	da	segunda	metade	do	século	XIX,	destaca-se	John	Stuart	Mill	como	revisor	do	pensamento
laissez-faire	ortodoxo.	Admite	o	predomínio	das	decisões	tomadas	no	mercado,	entretanto	reconhece	que	há	importantes	atividades	que	o
governo	deve	assumir	nos	casos	em	que	o	setor	privado	não	pode	ou	não	tem	interesse	em	desempenhar.	“O	laissez-faire,	em	suma,	deve	ser
a	prática	geral:	qualquer	coisa	além	disso,	a	menos	que	seja	exigido	para	algum	grande	bem,	é	certamente	um	mal”	(Mill,	1923,	p.	950).
Menos	preocupada	com	as	questões	da	despesa	pública,	a	economia	clássica	preferiu	concentrar	a	atenção	nos	problemas	da	tributação
e,	nesse	tema,	nos	critérios	de	repartir	o	gravame	dos	impostos	entre	os	contribuintes.	Os	cidadãos	devem	pagar	os	impostos	na	proporção
dos	benefícios	que	 recebem	das	ações	do	governo	ou,	em	lugar	desse	sistema,	de	acordo	com	as	suas	capacidades.	Os	dois	princípios	–
benefício	e	capacidade	–	não	nasceram	com	a	escola	clássica,	mas	dela	receberam	a	doutrina	que	iria	influenciar	fortemente	as	abordagens
futuras	sobre	tributação.
A	influência	dos	postulados	da	economia	clássica	e	do	laissez-faire	foi	muito	forte	nas	sete	décadas	iniciais	do	século	XIX,	perdendo
representatividade	nos	últimos	30	anos.	A	gravidade	dos	efeitos	da	longa	depressão	inglesa	do	período	entre	1873	e	1886	pôs	em	dúvida	as
virtudes	do	 liberalismo	e	 favoreceu	o	 crescimento	da	 intervenção	 estatal.	Na	Europa,	 os	 partidos	 socialistas	 renovaram-se	 incorporando
teses	marxistas	críticas	do	papel	preponderante	do	capital.	A	dinâmica	do	sistema	capitalista	tornou	conhecido	o	funcionamento	dos	ciclos
econômicos:	o	desempenho	da	economia,	muitas	vezes	exuberante	em	uma	fase,	é	seguido	pela	recessão	ou,	mais	gravemente,	por	períodos
de	 depressão.	 Nessas	 situações,	 políticas	 e	 ações	 governamentais	 de	 correção	 e	 de	 prevenção	 passaram	 a	 ser	 apontadas	 como
indispensáveis.
Nos	anos	finais	do	século	XIX	e	iniciais	do	século	XX,	novas	correntes	de	pensamento	econômico	surgiram	reunidas	sob	o	rótulo	de
marginalismo	e,	também,	de	escola	ou	economia	neoclássica.3	Cânones	clássicos	foram	revisados:	o	preço	das	mercadorias	ou	dos	serviços
não	 é	 determinado	 pelo	 custo	 e	 pela	 quantidade	 ofertada	 e,	 sim,	 pelo	 desejo	 e	 pela	 quantidade	 demandada.	 A	 aplicação	 intensiva	 da
matemática	favoreceu	o	desenvolvimento	de	novos	ramos	de	estudo,	como	a	microeconomia,	cujas	teorias	passaram	a	explicar	as	práticas
de	 mercado,	 o	 comportamento	 das	 empresas	 e	 dos	 consumidores,	 os	 processos	 de	 produção	 e	 de	 custos	 e	 de	 oferta	 e	 demanda,	 o
estabelecimento	de	preços,	entre	outros	aspectos	do	funcionamento	da	economia	moderna.
Assim	 como	 na	 teoria	 clássica,	 no	 marginalismo	 continuou	 a	 preferência	 pelos	 temas	 sobre	 tributação,	 mas	 a	 despesa	 pública
começava	 a	 ser	 percebida	 como	um	componente	 da	 economia	 que	 deveria	 ser	melhor	 conhecido.	Se,	 na	 escola	 inglesa,	 a	 tributação	de
acordo	com	o	benefício	proporcionado	aos	cidadãos	era	postulada	como	um	padrão	de	justiça,	para	outras	escolas	europeias	essa	regra	era
uma	 condição	 de	 equilíbrio	 (Musgrave,	 1976,	 p.	 98).	 Estabelecer	 a	 tributação	 de	 acordo	 com	 os	 benefícios	 provocaria	 a	 avaliação	 dos
serviços	públicos	e,	consequentemente,	as	despesas	deveriam	ser	consideradas	em	qualquer	nova	teoria	de	finanças	públicas.	Se	os	impostos
se	fundamentam	no	financiamento	das	despesas,	estas	estarão	sempre	no	centro	da	questão.
Musgrave	(1976,	p.	98-104)	comenta,	com	detalhes	em	certos	casos,	algumas	das	contribuições	em	finanças	públicas	elaboradas	por
autores	 italianos	de	Ciência	das	Finanças	e	por	 integrantes	das	escolas	de	Viena	e	Estocolmo.4	Na	 variada	 abordagem	daqueles	 estudos
pioneiros,	uma	das	linhas	procurava	ver	nos	modelos	da	escola	marginalista	que	explicam	o	funcionamento	dos	mercados	e	na	satisfação
dos	consumidores	aproximações	como	funcionamento	das	finanças	públicas;	nesse	sentido,	o	mecanismo	baseado	no	tributo	como	preço
poderia	ser	visto	como	medida	de	eficiência	do	processo	alocativo.
Em	outro	tema,	a	questão	envolvia	preferências	individuais	em	processo	de	decisão	que	considerava,	principalmente,	as	necessidades
coletivas.	Nestas	resulta	impossível	aplicar	o	princípio	da	exclusão,	na	medida	em	que	os	serviços	públicos	beneficiam	a	todos	a	quem	são
oferecidos,	sem	que	o	benefício	auferido	por	um	contribuinte	impeça	ou	diminua	o	benefício	dos	restantes.	Em	outros	estudos,	não	foram
esquecidas	as	considerações	políticas	que	são	centrais	nas	finanças	públicas;	nesse	contexto,	a	participação	individual	do	contribuinte	é	tão
pequena	que	não	produzirá	efeito	significativo	na	oferta	de	serviços	públicos.	Outro	estudo	conclui	que,	por	não	resultar	do	processo	de
mercado,	o	orçamento	público	deve	ser	formulado	por	órgãos	do	governo	que,	interessados	no	equilíbrio	político,	tratarão	de	satisfazer	as
preferências	subjetivas	dos	eleitores.
Na	esteira	dessas	contribuições	pioneiras,	 responsáveis	por	ampliar	o	campo	das	finanças	públicas,	anteriormente	circunscrito	pelos
economistas	clássicos	à	tributação,	desenvolveu-se	o	movimento	da	economia	do	bem-estar.	Em	seu	reconhecido	manual,	Musgrave,	(1976)
situa	a	nova	escola	como	parte	da	abordagem	do	princípio	da	capacidade,	cuja	aprovação	provocou	divisão	na	escola	clássica	e	contou	com
defensores	reconhecidos	como	Say	e	John	S.	Mill.
Ao	movimento	da	economia	do	bem-estar	estão	associados	importantes	economistas	ingleses,	entre	eles,	H.	Sidgwick,	F.	Edgeworth,
A.	Pigou	e	H.	Dalton.	Os	dois	primeiros,	seguindo	a	velha	tradição	de	estudos	na	área,	centraram	as	análises	na	tributação,	em	especial,	nos
critérios	 para	 repartir	 os	 tributos	 e	 nos	 efeitos	 econômicos	 determinados	 pelos	 diferentes	 impostos	 nas	 atividades	 econômicas.	 Pigou	 e
Dalton	 divulgaram	 as	 suas	 principais	 contribuições	 na	 década	 de	 1920,	 concedendo	 neles	 um	 destaque	 às	 despesas	 públicas	 até	 então
inédito	 em	 estudos	 sobre	 economia.	O	 seguinte	 princípio	 certamente	 ajuda	 a	 interpretar	 o	 pensamento	 de	 Pigou	 (1960,	 p.	 31)	 sobre	 as
questões	de	tributação	e	bem-estar:
Se	uma	comunidade	é	literalmente	um	corpo	unitário,	sob	o	comando	do	governo,	as	despesas	públicas	devem	ser	realizadas	em
todos	os	sentidos	até	o	ponto	onde	a	satisfação	obtida	com	a	última	moeda	despendida	é	igual	à	satisfação	perdida	com	a	última
moeda	utilizada	na	manutenção	dos	serviços	governamentais	(impostos).
Para	Galbraith	(1989,	p.	192),	ao	afirmar	que	“[...]	o	bem-estar	econômico	(a	satisfação	total	proporcionada	pelo	sistema)	aumentava
com	 a	 transferência	 de	 recursos	 disponíveis	 e	 despendíveis	 dos	 ricos	 para	 os	 pobres”	 quando	 tais	medidas	 não	 reduzissem	 a	 produção
global,	 Pigou	 desatava	 o	 pensamento	 econômico	 da	 teoria	 clássica	 que	 rejeitava	 qualquer	 forma	 de	 redistribuição	 de	 renda.	 Galbraith
reconhece	no	argumento	de	Pigou	“[...]	um	vigoroso	ponto	de	apoio	para	a	redistribuição	de	renda	exigida	pelas	medidas	de	bem-estar”.	O
fundador	da	“economia	do	bem-estar”	forneceu,	assim,	argumentos	importantes	para	a	defesa	dos	futuros	programas	compensatórios	como
a	previdência	universal,	pensões	para	a	velhice	e	salário-desemprego	(Roll,	1942,	p.	450).
Entre	os	autores	neoclássicos,	Dalton	(1970,	p.	33)	foi	provavelmente	o	primeiro	a	reclamar	duramente	dos	opositores	da	economia
pública.	Para	ele,	o	argumento	de	Say	de	que	o	melhor	plano	financeiro	é	gastar	pouco	e	que	o	melhor	 tributo	será	sempre	o	menor	era
superficial	 e	 primário.	 Defesas	 enfáticas	 de	 que	 todo	 o	 imposto	 é	 um	 mal	 ou	 toda	 a	 despesa	 pública	 é	 um	 bem	 produziriam	 juízos
equivocados	ao	esconder	o	que	realmente	importa:	os	efeitos	produzidos	pela	imposição	dos	tributos	e	pelos	gastos	públicos.
A	despesa	pública,	em	qualquer	direção,	deve	ir	apenas	até	onde	o	benefício	da	coletividade	(proveniente	de	mais	um	pequeno
aumento	em	qualquer	direção)	chegar	para	contrabalançar	a	desvantagem	de	um	pequeno	aumento	correspondente,	na	tributação
ou	nas	receitas	provenientes	de	quaisquer	outras	fontes	de	renda	pública.	É	isso	que	nos	dá	o	total	ideal,	tanto	da	despesa	como
da	receita	(Dalton,	1970,	p.	42).
Na	primeira	edição	do	manual	de	Dalton,	publicada	em	1923,	não	há	referência	ao	tema	do	equilíbrio	orçamentário.	Em	dois	capítulos
que	passaram	a	integrar	as	reedições	a	partir	da	década	de	1930,	o	autor	enfrenta	questões	sobre	os	déficits	orçamentários	que	se	tornaram
comuns	nos	países	industrializados	em	consequência	dos	efeitos	da	Grande	Depressão	iniciada	com	a	quebra	da	Bolsa	de	Nova	York,	em
1929.	Especialmente	na	 Inglaterra,	conforme	a	doutrina	 tradicional,	o	orçamento	equilibrado	 tinha	muitos	adeptos	e	apoios	por	ser	visto
como	um	princípio	de	 finanças	e	como	regra	moral.	Dalton	(1970,	p.	255-69)	propõe	que	algumas	questões	sobre	os	déficits	devem	ser
sempre	consideradas:	o	período	de	tempo	em	que	foi	produzido,	o	montante	e	as	receitas	e	despesas	consideradas	na	apuração	do	déficit.
Em	 alguns	 casos,	 o	 exercício	 anual	 pode	 ser	 um	 período	 pequeno	 demais	 para	 a	 aferição	 de	 resultados	 orçamentários.	 Déficits
eventuais	 e	 não	 excessivos	 não	 devem	 significar	 um	 grande	 problema,	 enquanto	 déficits	 muito	 grandes,	 mesmo	 em	 períodos	 curtos,
passarão	má	impressão	sobre	a	condução	da	política	fiscal.	Além	disso,	a	hipótese	do	déficit	crônico	é	inaceitável.	Para	a	correta	apuração
dos	resultados,	algumas	modalidades	de	receitas	e	despesas	precisam	ser	desconsideradas,	entre	elas,	o	pagamento	da	dívida,	empréstimos
destinados	à	realização	de	obras	públicas	e	receitas	de	capital	oriundas	da	alienação	de	bens	de	capital.
Durante	 a	 década	de	1930,	 período	 em	que	 foram	 sentidos	os	graves	 efeitos	 que	 a	Grande	Depressão	provocou	 especialmente	nos
países	industrializados,	os	estudos	e	as	propostas	do	economista	inglês	John	Maynard	Keynes	tiveram	grande	influência	na	identificação	de
soluções	para	a	crise	e	para	a	reorganização	da	economia	mundial	ao	encerrar-se	a	Segunda	Guerra	Mundial.	A	revolução	keynesiana	foi
assim	denominada	por	comprovar	a	incapacidade	da	ortodoxia	de	enfrentar	crise	de	tamanha	dimensão	e	pelo	impacto	que	a	originalidade
das	novas	ideias	produziu	no	pensamento	econômico.
Entre	os	pontos	centrais	da	nova	teoria,	há	um	de	grande	interesse	para	os	objetivos	deste	capítulo.	Keynes	liberou	a	política	fiscal	da
obsessão	pelo	equilíbrio	orçamentário,	fornecendo	sólidos	argumentos	para	a	manutenção	ou	criação	de	demanda,	quando	necessário,	por
meio	 dos	 gastos	 públicos	 gerados	 em	 orçamentos	 deficitários.	 A	 Lei	 de	 Say	 –	 a	 oferta	 cria	 a	 sua	 própria	 demanda	 –	 comprovou-se
inaplicável	nas	 recessões	e	depressões	econômicas.	Nas	 fases	descendentes	dos	ciclos	econômicos,	 a	diminuição	da	demanda	determina
queda	 na	 produção,	 nos	 salários,	 nos	 preços	 e	 na	 receita	 tributária	 do	 governo,	 provocando	 o	 déficit	 orçamentário.	 O	 desequilíbrio	 na
economia	provoca	o	desequilíbrio	nas	finanças	públicas.
Com	 a	 diminuição	 da	 produção	 e	 do	 investimento,	 as	 leis	 de	 mercado	 não	 levarão	 o	 sistema	 econômico	 ao	 equilíbrio,	 pois	 os
poupadores	 privados	 tenderão	 a	 fugir	 das	 incertezas	 dos	 negócios	 optando	 pela	 liquidez.	 Apenas	 o	 agente	 Estado	 poderá	 reanimar	 a
demanda	 agregada	 a	 partir	 do	 gasto	 público,	mesmo	que	para	 tanto	 se	 produzam	déficits	 e	 aumento	 do	 endividamento.	Dessa	 forma,	 o
desequilíbrio	orçamentário	equilibrará	a	economia.
O	 papel	 ativo	 da	 finança	 pública	 não	 deve	 ocorrer	 apenas	 no	 enfrentamento	 de	 crises	 econômicas	 acentuadas;	 a	 busca	 do	 pleno
emprego,	 o	 aumento	 do	 investimento	 e	 a	 distribuição	 de	 renda	 são	 temas	 intimamente	 relacionados	 com	 a	 teoria	 geral	 keynesiana.
Particularmente,	sobre	os	investimentos,	o	autor	assim	se	manifestou:	“[c]reio,	portanto,	que	uma	socialização	algo	ampla	dos	investimentos
será	o	únicomeio	de	 assegurar	uma	 situação	aproximada	do	pleno	 emprego[...]”	 (Keynes,	 1964,	p.	 356).	Mais	 adiante,	 esclarece	que	o
papel	do	Estado	por	ele	defendido	vem	em	apoio	e	não	em	prejuízo	da	iniciativa	individual:
Por	 isso,	 enquanto	 o	 alargamento	 das	 funções	 do	 governo,	 que	 supõe	 a	 tarefa	 de	 ajustar	 a	 propensão	 a	 consumir	 com	 o
incitamento	para	investir,	pareceria	a	um	publicista	do	século	XIX	ou	a	um	financista	americano	contemporâneo	uma	abominável
limitação	 do	 individualismo,	 parece-me	 ao	 contrário	 o	 único	 meio	 praticável	 de	 evitar	 a	 destruição	 total	 das	 instituições
econômicas	atuais	e	como	a	condição	de	um	proveitoso	exercício	da	iniciativa	individual	(p.	358).
Os	efeitos	das	recomendações	de	Keynes	foram	sentidos,	 também,	nos	países	de	economia	periférica,	às	voltas	com	as	dificuldades
próprias	do	estágio	de	desenvolvimento.	No	Brasil,	em	particular,	a	doutrina	do	desenvolvimentismo,	praticada	nas	décadas	de	1940	a	1970,
aproximou-se	 da	 teoria	 keynesiana	 em	 vários	 pontos,	 em	 particular,	 no	 papel	 ativo	 assumido	 pelo	 Estado	 como	 formulador	 da	 política
econômica	e	da	estratégia	de	crescimento	e,	também,	diretamente	como	investidor	por	meio	de	empresas	estatais.	Mais	recentemente,	foram
de	 fundamento	 keynesiano	 as	medidas	 anticíclicas	 implementadas	 no	 País	 com	 o	 objetivo	 de	 neutralizar	 os	 efeitos	 da	 crise	 do	 sistema
financeiro	central	de	2007-2008.
O	 crescimento	 das	 atividades	 estatais	 nos	 países	 industrializados	 deu-se	 de	maneira	 acelerada	 durante	 um	 século,	 com	 início	 nos
últimos	30	anos	do	século	XIX.	A	partir	de	1970,	na	maior	parte	dos	casos,	o	crescimento	continuou,	mas	em	ritmo	menor,	estabi-lizando-se
de	1990	em	diante.	As	referências	feitas	a	esses	períodos	devem	ser	vistas	como	aproximações,	variando	entre	os	diferentes	países.
Certamente,	 não	 há	 muitas	 ou	 variadas	 formas	 de	 medir	 o	 tamanho	 do	 Estado;	 as	 que	 forem	 utilizadas	 devem	 proporcionar	 a
padronização	da	informação	e	a	comparabilidade	dos	dados	entre	períodos	e	entre	os	países.	Convenciona-se	que	comparar	o	montante	das
despesas	orçamentárias	 realizadas	ou	da	carga	 tributária	em	dado	período	com	um	indicador	 representativo	da	economia	do	país	produz
uma	medida	adequada	na	 representação	do	 tamanho	do	Estado.	 Indicadores	de	 renda	nacional	–	produto	 interno	bruto	 (PIB)	ou	produto
nacional	bruto	(PNB)	–	são	normalmente	utilizados	nesse	sentido.
A	disposição	de	estatísticas	fidedignas	sobre	dados	financeiros	não	vai	muito	além	dos	anos	finais	do	século	XIX,	o	que	certamente
explica	as	dificuldades	em	precisar	o	início	do	fenômeno	da	expansão	das	atividades	públicas.	De	qualquer	maneira,	deve-se	ter	em	conta
que,	 em	 1880,	 o	 alemão	 Adolph	Wagner	 divulgava	 a	 sua	 “lei	 do	 crescimento	 incessante	 das	 atividades	 estatais”,	 como	 ver-se-á	 mais
adiante.5
Os	 dados	 apresentados	 na	Tabela	 3.1	 cobrem	 um	 período	 de	 145	 anos	 e	 referem-se	 a	 dez	 países	 industrializados,	 relacionando	 as
despesas	governamentais	de	cada	um	com	a	renda	nacional	medida	pelo	PIB.	Estão	computados	os	gastos	de	todos	os	níveis	de	governo
com	a	aquisição	de	bens	e	serviços,	realização	de	investimentos,	pagamento	de	juros	da	dívida	pública,	transferências	e	subsídios.
Os	dados	de	1870	certamente	resultaram	de	notável	esforço	de	pesquisa	histórica.	Borcherding	(1977,	p.	19-20)	observa	que,	no	caso
dos	Estados	Unidos,	a	obtenção	de	dados	financeiros	relativos	ao	século	XIX	era	dificultada	pela	concentração	de	competências	nos	estados
e	municípios,	posteriormente	perdidas	com	a	centralização	no	governo	 federal.	A	média	de	10,2%	para	o	conjunto	dos	países	em	1870,
bastante	pequena	comparada	ao	padrão	posterior,	reflete	a	concepção	do	laissez-faire	que	previa	poucas	atribuições	para	o	Estado.
Enquanto,	nos	43	anos	que	separam	1913	de	1870,	houve	pequeno	aumento	no	padrão	dos	gastos	públicos,	nos	sete	anos	seguintes,
após	a	Primeira	Guerra	Mundial,	ocorreu	um	dramático	crescimento	representado,	pelo	menos	em	parte,	pelos	gastos	de	reconstrução	dos
países	mais	envolvidos	no	conflito.	As	despesas	de	preparação	para	a	Segunda	Guerra	Mundial	parecem	bem	evidenciadas	nos	dados	de
1937	relativos	ao	Japão,	Alemanha	e	Itália.	Em	1960,	15	anos	após	o	encerramento	dos	combates,	os	gastos	desses	países	em	relação	ao
PIB	foram	inferiores	aos	do	ano	de	1937.
Para	 todos	os	países	da	amostra,	os	números	comprovam	o	crescimento	acelerado	no	período	entre	1870	e	1980,	bem	demonstrado
visualmente	nas	colunas	da	Figura	3.1.	O	salto	mais	expressivo	deu-se	no	final	da	série,	entre	1960	e	1980.	Nesses	20	anos,	vários	países
aumentaram	 em	 10	 e	 15%	 a	 proporção	 das	 despesas	 públicas	 em	 relação	 ao	 PIB.	 No	 caso	 do	 Japão	 e	 da	 Suécia,	 essa	 proporção
praticamente	 dobrou.	No	 período	 compreendido	 entre	 1980	 e	 2015,	 houveram	 casos	 de	 crescimento,	 sempre	 bem	menores	 do	 que	 nos
períodos	anteriores,	de	estabilidade	e,	até	mesmo,	de	redução	expressiva,	como	no	caso	da	Suécia.
Tanzi	e	Schuknecht,	(2000,	p.	100),	com	base	nos	dados	de	1990,	que	não	diferem	muito	em	relação	aos	dados	atuais,	propõem	uma
tipologia	 para	 hierarquizar	 os	 governos	 quanto	 aos	 gastos	 públicos	 em	 relação	 ao	PIB:	 seriam	governos	 “pequenos”	 os	 que	 têm	gastos
inferiores	a	40%	do	PIB;	“médios”	entre	40	e	50%;	e	“grandes”	no	caso	de	percentuais	superiores	a	60.
Em	estudo	sobre	as	economias	em	transição	do	leste	europeu,	especialmente,	dos	países	do	Báltico	e	da	antiga	Cortina	de	Ferro,	Gupta
et	al.	(2001,	p.	3)	consideram	que	as	avaliações	sobre	o	tamanho	dos	governos	desses	países	é	dificultado	por,	pelo	menos,	quatro	razões:
(1)	as	contas	governamentais	são	apresentadas	de	maneira	incompleta	no	orçamento	e	sem	a	observância	de	critérios	uniformes	ao	longo	do
tempo;	(2)	em	geral,	não	são	disponibilizados	registros	completos	dos	compromissos	assumidos	pelas	unidades	responsáveis	pelos	gastos;
(3)	 o	 emprego	 de	 transações	 não	 financeiras	 pelo	 governo	 com	o	 setor	 privado,	 por	 exemplo,	 compensações	 fiscais	 ou	 pagamentos	 em
espécie,	contribuem	para	dificultar	as	análises;	e	(4)	em	certos	casos,	as	diversas	formas	empregadas	pelos	governos	para	influenciar	o	setor
privado	não	são	capturadas	pelos	relatórios	estatísticos.
Grande	 parte	 dessas	 dificuldades	 certamente	 podem	 ser	 aplicadas	 ao	 caso	 brasileiro.	As	mesmas	 situações	 e	 outras	 específicas	 da
realidade	do	país	explicam	os	poucos	estudos	e	avaliações	sobre	o	tamanho	do	Estado	brasileiro.	Entre	eles,	é	justo	mencionar	os	artigos	de
Longo	 (1982)	e	Von	Doellinger	 (1982).	A	 redução	 sofrida	pela	carga	 tributária	bruta	e	 líquida	durante	a	década	de	1970,	na	opinião	de
Longo	(1982,	p.	122),	evidenciou	a	tendência	à	diminuição	do	setor	público	tradicional	e	o	aumento	do	estado-empresário.6
Figura	3.1	Países	selecionados:	percentuais	das	despesas	governamentais	em	relação	ao	PIB.
O	estudo	de	Von	Doellinger	(1982,	p.	111)	sobre	o	dispêndio	global	do	governo	federal	mostra	que,	enquanto	o	crescimento	do	gasto
total	em	relação	ao	PIB	evoluiu	de	33,43%	em	1979	para	36,97%	em	1982,	o	dispêndio	líquido	da	União,	sem	considerar	os	gastos	das
estatais	e	do	orçamento	monetário,	passou,	nos	mesmos	anos,	de	5,1	para	5,3%.	Nesses	mesmos	anos,	o	crescimento	dos	dispêndios	das
estatais	foi	de	quase	5%	do	PIB.
No	estudo	de	Longo,	há	uma	tentativa	de	mensurar	a	participação	do	governo	brasileiro	na	economia	com	base	em	dados	de	1980.	O
autor	considerou	cinco	componentes	de	participação	com	os	seguintes	percentuais	em	relação	ao	PIB:	(a)	setor	público	tradicional	–	carga
tributária	líquida	(administração	direta	e	indireta	dos	três	níveis	da	federação):	12,8%;	(b)	transferências	do	setor	público	tradicional:	9,1%;
(c)	 receita	 própria	 de	 empresas	 e	 autarquias:	 18,3%;	 (d)	 imposto	 inflacionário:	 4,3%;	 (e)	 operações	 de	 crédito	 –	 giro	 da	 dívida
(administração	direta	e	indireta	de	dois	níveis	da	federação):	3,0%.	Total:	47,5%.
A	 variedade	 de	 formasde	 atuação	 empregadas	 pela	 administração	 pública	 continua	 a	 desafiar	 a	 elaboração	 de	 cálculos	 sobre	 a
dimensão	 do	 Estado	 brasileiro.	 Deve-se	 reconhecer	 os	 importantes	 avanços	 que	 ocorreram	 nos	 anos	 1980,	 alguns	 consagrados	 na
Constituição	de	1988,	especialmente,	o	encerramento	da	conta-movimento	mantida	no	Banco	do	Brasil,	a	extinção	do	orçamento	monetário
e	a	unificação	das	receitas	e	despesas	nos	orçamentos	fiscal	e	da	seguridade	social.	Persistem,	entretanto,	obscuras	as	operações	do	Tesouro
com	 os	 bancos	 oficiais,	 em	 particular,	 a	 cobertura,	 com	 recursos	 captados	 pela	 emissão	 de	 títulos	 públicos,	 de	 empréstimos	 do	 Banco
Nacional	de	Desenvolvimento	Econômico	e	Social	(BNDES)	oferecidos	com	taxas	de	juros	abaixo	das	de	mercado.
Historicamente,	o	governo	brasileiro	tem	utilizado	como	política	de	apoio	a	setores	econômicos	uma	grande	variedade	de	benefícios
fiscais	cujos	efeitos	são	poucos	conhecidos	pela	ausência	de	acompanhamento	sistemático.	No	caso	de	medidas	que	determinam	a	renúncia
de	 receitas,	 o	 efeito	 fiscal	 produzido	 é	 o	mesmo	de	 uma	despesa	 nova,	 sendo	 recomendável	 a	 introdução	 de	 efetiva	 contabilização	 dos
resultados	alcançados,	acompanhando	práticas	desenvolvidas	em	outros	países.
O	 estudo	 de	 Gobetti	 e	 Orair	 (2017),	 elaborado	 com	 o	 objetivo	 de	 corrigir	 os	 dados	 estatísticos	 do	 governo	 federal	 brasileiro
prejudicados	pela	prática	sistemática	que	ficou	conhecida	por	“contabilidade	criativa”,	recuperou	estimativas	do	resultado	primário	dos	três
níveis	 da	Federação	para	o	período	de	 janeiro	de	2002	 a	 abril	 de	2016,	 concluindo	por	 questionar	 “...	 a	 hipótese	de	que	 a	 deterioração
recente	do	resultado	primário	tenha	sido	provocada	por	um	aprofundamento	do	expansionismo	fiscal	via	gastos”.	Para	os	autores,	 teriam
tido	papel	relevante	na	expansão	fiscal	os	subsídios	ao	setor	produtivo	por	meio	de	créditos	do	BNDES	e	as	desonerações	tributárias	pelo
lado	das	receitas.	Por	coincidência	e	infelizmente,	essas	duas	áreas	de	atuação	governamental	são	negligenciadas	nas	estatísticas	oficiais.
Os	dados	ajustados	por	Gobetti	e	Orair	mostram,	no	período	de	2002	a	2015,	o	crescimento	da	receita	bruta	dos	três	níveis	de	governo,
de	40,8%	do	PIB	no	primeiro	ano	para	43,3%	em	2008	e	redução	nos	anos	seguintes	chegando	a	40,4%	em	2015.	A	redução	da	carga	se
acelerou	nos	anos	finais	da	série	em	consequência	da	política	de	desonerações	tributárias	implementadas	pelo	governo	federal.	No	mesmo
período,	a	despesa	primária	manteve	tendência	de	crescimento	em	todos	os	anos,	partindo	de	30,2%	do	PIB	em	2002	e	alcançando	34,2%
em	 2015.	 A	 diferença	 entre	 a	 receita	 bruta	 e	 a	 despesa	 primária	 em	 cada	 exercício	 corresponde	 aos	 déficits	 e	 aos	 juros	 pagos	 no
refinanciamento	da	dívida	pública.
De	acordo	com	Peacock	e	Wiseman	(1967,	p.	17),	os	escritos	de	economistas	do	final	do	século	XIX	sugeriam	que	os	gastos	públicos
cresciam	na	mesma	 proporção	 do	 crescimento	 da	 renda	per	capita.7	 O	 economista	 alemão	Adolf	Wagner	 alterou	 esse	 entendimento	 ao
demonstrar	 estatisticamente	 que,	 nos	 países	 industrializados,	 ao	 contrário,	 a	 despesa	 pública	 crescia	 a	 uma	 velocidade	 superior	 ao
crescimento	da	renda	(PIB).8
Três	tipos	de	atividades	estatais	seriam	as	principais	responsáveis	pelas	evidências	que	sustentavam	a	Lei	de	Wagner:	(a)	a	manutenção
e	a	execução	das	leis	e	da	ordem	interna	e	externa,	garantindo,	assim,	as	precondições	sociais	necessárias	para	os	mercados	cumprirem	suas
funções;	(b)	a	participação	na	produção	de	bens;	e	(c)	a	provisão	de	serviços	econômicos	e	sociais	como	comunicação,	educação	e	serviços
financeiros	 (Peacock;	Wiseman,	1967,	p.	18).	Apesar	do	 reconhecimento	obtido	pela	Lei	de	Wagner,	na	opinião	de	Tanzi	 e	Schuknecht
(2000,	p.	15),	ela	falha	ao	não	explicar	por	que	as	despesas	públicas	praticamente	não	cresceram	entre	1870	e	1913;	conforme	os	dados	da
Tabela	3.1,	elas	corresponderam	a	10,2%	do	PIB	em	1870	e	a	apenas	13,1%,	em	1913,	mais	de	40	anos	depois.
Peacock	 e	Wiseman	 (1967)	 apontaram	dois	 sérios	defeitos	no	 argumento	de	Wagner.	Primeiro,	 o	 autor	 alemão	adotava	uma	 teoria
orgânica	 do	 Estado,	 que	 a	 rigor	 não	 seria	 superior	 a	 outras	 explicações	 sobre	 o	 caráter	 do	 Estado	 ou,	 então,	 aplicável	 a	 diferentes
sociedades.	Segundo,	o	interesse	de	Wagner	era	um	padrão	secular	de	despesas	públicas,	desconsiderando	outros	aspectos	significativos	no
desenvolvimento	das	despesas,	como,	por	exemplo,	o	padrão	no	tempo	do	crescimento	dos	gastos	(p.	17).
A	conhecida	pesquisa	conduzida	por	Peacock	e	Wiseman	(1967)	sobre	o	crescimento	dos	gastos	públicos	no	Reino	Unido	forneceu
adequado	contraponto	ao	pretendido	padrão	secular	de	despesas	públicas	defendido	por	Wagner.	De	acordo	com	os	dois	autores,	quando	as
sociedades	não	estão	submetidas	a	pressões	incomuns,	os	cidadãos	aceitam	um	padrão	de	tributação	desde	que	baseado	em	taxas	razoáveis.
Nesses	casos,	ocorrerá	uma	conexão	aceitável	entre	a	taxa	de	crescimento	da	despesa	pública	per	capita	e	a	taxa	de	crescimento	da	renda	do
país.	 O	 crescimento	 mais	 acelerado	 das	 despesas	 do	 governo	 dependeria	 do	 aumento	 da	 carga	 tributária,	 o	 que	 não	 seria	 aceito.9
Característico	dos	períodos	de	normalidade,	esse	equilíbrio	é	rompido	em	situações	que	contemplam	distúrbios	sociais	em	larga	escala	e,
particularmente,	com	o	envolvimento	do	país	em	grandes	guerras.
Essas	situações	excepcionais	podem	criar	um	“efeito	deslocamento”	–	displacement	effect	–	elevando	as	receitas	e	as	despesas	públicas
a	níveis	mais	altos	daqueles	existentes	no	passado.	Aumentos	tributários,	vistos	como	intoleráveis	em	épocas	de	estabilidade,	passam	a	ser
aceitos	como	necessários	para	o	enfrentamento	da	crise.	Esta	hipótese	ficou	demonstrada	estatisticamente	pelos	gastos	públicos	realizados
no	Reino	Unido	no	período	entre	1890	e	1955.	Os	dados	indicaram	forte	crescimento	das	despesas	durante	os	anos	de	realização	dos	dois
grandes	conflitos	mundiais	(1914-18)	e	(1939-45)	e	a	redução	nos	anos	seguintes,	mas	em	patamar	superior	àquele	existente	anteriormente
aos	conflitos.	As	consequências	trazidas	pelas	duas	guerras	–	reconstruções,	tratamentos	aos	veteranos	etc.	–	normalmente	justificariam	um
patamar	superior	de	gastos,	porém,	de	acordo	com	os	autores,	os	governos	aproveitam	o	‘efeito	de	deslocamento’,	que	reduziu	à	resistência
ao	aumento	da	tributação,	para	a	adoção	de	outras	modalidades	de	despesas	públicas	não	aceitas	normalmente	nas	épocas	de	estabilidade.
Musgrave	e	Musgrave	(1980)	testaram	a	hipótese	de	ter	ocorrido	o	‘efeito	limite’	e	o	‘efeito	deslocamento’	nas	finanças	públicas	norte-
americanas	 durante	 as	 duas	 grandes	 guerras	 mundiais	 e	 as	 guerra	 da	 Coreia	 e	 do	 Vietnã.	 Com	 exceção	 do	 último	 conflito,	 os	 dados
confirmam	o	crescimento	da	razão	entre	gasto	público	civil	e	com	a	defesa	e	o	PIB	durante	e	imediatamente	após	os	conflitos,	confirmando
a	ocorrência	dos	dois	 efeitos.	Entretanto,	de	 acordo	com	os	 autores,	pelo	menos	para	 a	 caso	norte-americano,	 a	 teoria	não	 fornece	uma
explicação	definitiva	para	o	crescimento	dos	dispêndios	públicos,	pois,	em	períodos	não	relacionados	à	guerra,	os	gastos	públicos	também
cresceram	em	relação	ao	PIB	(p.	122-3).
Outras	 interpretações	 sobre	 as	 razões	 do	 crescimento	 dos	 gastos	 públicos	 defendem	 que	 o	 processo	 intenso	 de	 urbanização,	 as
mudanças	 tecnológicas,	as	crises	econômicas	cíclicas,	o	envolvimento	dos	países	em	guerras,	a	difusão	de	direitos	sociais	atendidos	por
meio	 de	 transferências,	 assim	 como	 outros	 fatores	 passaram	 a	 exigir	 medidas	 governamentais	 que,	 em	 grande	 parte,	 só	 poderiam	 ser
atendidas	por	meio	de	despesas	orçamentárias	(Musgrave;	Musgrave,	1980,	p.	117-23).10
Wildavsky	(2002,	p.	357-93)	acredita	que	razões	culturais	explicam	melhor	o	crescimento	das	despesas	governamentais	dos	que	razões
de	 outras	 ordens,	 principalmente,	 econômicas.	Mesmo	 considerando	 a	Lei	 de	Wagnercomo	o	 primeiro	 e	 o	mais	 importante	 esforço	 de
explicação	 sobre	 por	 que,	 nos	 países	 industrializados,	 o	 ritmo	 de	 crescimento	 das	 despesas	 públicas	 continua	 sendo	 maior	 que	 o	 da
economia,	Wildavsky	propõe	uma	questão	não	respondida	pela	teoria:	por	que,	nos	países	ocidentais	como	um	todo,	o	Estado	continuou	sua
expansão	mesmo	nas	fases	em	que	declinaram	as	taxas	de	crescimento	da	economia?	(p.	367).	Defende,	ainda,	que
[a]	crescente	proporção	do	produto	nacional	gasto	através	dos	governos	no	Século	Vinte	 não	é	 explicada	completamente	pelo
crescimento	da	 riqueza	ou	da	 industrialização.	Ao	contrário,	é	precisamente	a	verdadeira	 riqueza	ou	a	capacidade	 tecnológica
desses	países	que	podem	tornar	possível,	se	essa	for	a	intenção,	a	redução	do	tamanho	da	atividade	estatal	(p.	357).
O	incrementalismo,	 influente	 teoria	 sobre	 a	 elaboração	 orçamentária,	 vista	 em	detalhe	 no	 capítulo	 anterior,	 defende	 que	 a	 base	 do
orçamento	 de	 cada	 ano	 não	 sofre	 mudanças	 importantes	 em	 relação	 ao	 orçamento	 anterior,	 restringindo-se	 a	 incorporar	 incrementos
proporcionados	 pela	 existência	 de	 novos	 recursos.	Wildavsky	 não	 concorda	 que	 a	 sua	 teoria	 possa	 estar	 alinhada	 às	 interpretações	 que
apontam	no	sentido	do	crescimento	permanente	das	despesas	públicas.	Não	sendo	uma	“via	de	sentido	único”,	na	teoria	incrementalista	não
há	nada	que	requeira	incrementos	positivos	ou,	então,	negativos.	Quando	necessárias,	adaptações	mediante	mudanças	decrementais	devem
ser	consideradas	por	meio	de	sucessivos	pequenos	passos	(p.	366).
O	argumento	central	de	Peltzman	(1980,	p.	287),	“[...]	o	tamanho	do	governo	responde	aos	interesses	articulados	dos	que	tendem	a
ganhar	ou	perder	com	a	politização	da	alocação	dos	recursos”	é	aproveitado	por	Wildavsky	na	construção	da	sua	teoria:	a	mudança	cultural
precede	e	domina	a	mudança	orçamentária:	“o	tamanho	do	Estado	hoje	é	decorrência	da	cultura	política	de	ontem”	(p.	385).
Wildavsky	(2002)	toma	como	base	empírica	o	período	da	maturidade	industrial	–	décadas	de	1960,	1970	e	início	dos	anos	1980	–	no
qual	 são	 encontradas	 três	 tendências	 influenciando	 os	 orçamentos	 públicos:	 o	 aumento	 dos	 gastos	 em	 programas	 sociais,	 a	 diminuição
relativa,	mas	o	 aumento	 absoluto	das	despesas	militares	 e	 a	 inabilidade	em	 incrementar	 a	 receita	 com	o	objetivo	de	garantir	 a	paz	 com
aquelas	ações.	“Se	a	teoria	cultural	é	correta,	além	disso,	a	despesa	não	deveria	simplesmente	crescer	como	proporção	do	produto	nacional;
seus	 componentes	 igualitários	 deveriam	 ter	 aumentado	 muito	 mais	 rapidamente	 e	 os	 outros	 (no	 caso,	 as	 despesas	 militares)	 mais
lentamente”	(p.	385).	Os	dados	mostram	que	isso	efetivamente	ocorreu.11
Richard	Rose	é	outro	autor	citado	por	Wildavsky	em	apoio	à	teoria	cultural.	Nos	países	ocidentais,	no	período	de	1954	a	1980,	em	seu
conjunto,	os	gastos	nos	principais	programas	cresceram	em	média	22%	como	proporção	do	produto	nacional.	Considerados	isoladamente,	o
crescimento	 variou	 bastante	 entre	 os	 programas,	 estando	 na	 média	 apenas	 os	 investimentos	 na	 infraestrutura	 econômica	 (transportes	 e
habitação).	Em	todos	os	lugares,	diminuiu	a	proporção	dos	gastos	em	defesa,	enquanto	cresceu	expressivamente	nas	áreas	de	manutenção
da	renda,	saúde,	educação	e	juros	da	dívida	púbica.	Nos	Estados	Unidos,	no	período	considerado,	os	gastos	em	saúde	cresceram	213%	e	em
defesa	diminuíram	59%	(p.	388).	Wildavsky	conclui	que	“[...]	esta	 tendência	para	a	equalização	–	um	aumento	constante	nos	gastos	em
programas	redistributivos	–	é	melhor	explicada	por	uma	hipótese	cultural”	(p.	389).
Na	maior	 parte,	 as	 investigações	mencionadas	 e	 outras	mais,	 filiadas	 às	 escolas	 neoclássica	 e	 keynesiana,	 concluem	 apontando	 o
crescimento	acelerado	das	instituições	estatais	durante	um	século	como	resultante	de	forte	demanda	pela	ação	governamental.	Reação	a	esse
entendimento	da	economia	convencional	–	a	oferta	atenderia	à	demanda	–	aplicado	às	finanças	públicas	foi	proporcionada	no	âmbito	da
teoria	da	escolha	pública	–	public	choice	–	e	de	correntes	institucionalistas.12
James	M.	Buchanan	(1977)	encaminhou	assim	a	questão	que	orientou	muitas	das	investigações	no	âmbito	da	teoria	da	public	choice:
[o]	crescimento	dos	governos	é	uma	resposta	direta	às	demandas	da	população	por	mais	e	melhores	serviços	públicos?	Ou	os
governos	funcionam	independentemente	da	população,	produzindo	resultados	que	podem	não	estar	relacionados	com	os	desejos
dos	cidadãos	e,	no	final	das	contas,	trazem	para	o	povo	mais	males	do	que	benefícios?	(p.	5).
Para	o	autor,	as	motivações	da	burocracia	governamental	constituem	a	fonte	primária	do	crescimento	das	despesas	públicas	e	não	as
demandas	 por	 bens	 e	 serviços	 (p.	 18).	Gordon	Tullock,	 um	 dos	 principais	 parceiros	 de	Buchanam,	 pensa	 da	mesma	 forma.	Não	 sendo
apenas	uma	fornecedora	de	fatores	de	produção,	a	burocracia	exercita	influência	política	de	diversas	maneiras;	“[a]ssim,	o	crescimento	da
burocracia,	 em	 larga	 medida,	 é	 autogerado”	 (Tullock,	 1977,	 p.	 285).	 Não	 apenas	 nas	 organizações	 estatais	 são	 sentidos	 os	 efeitos	 da
burocracia,	mas	é	nestas	que	se	concentram	a	maior	parte	das	discussões	e	avaliações.	Para	Tullock,	há	duas	razões	para	mirar	a	atenção	na
burocracia	pública.	Em	primeiro	lugar,	porque	com	essas	discussões	é	possível	que	as	decisões	políticas	tenham	retorno.	Em	segundo	lugar,
porque	a	ineficiência	da	burocracia	no	setor	governamental	é	maior	do	que	em	qualquer	outro	lugar	(p.	280).
William	A.	Niskanen	Jr.	(1971)	é	autor	de	reconhecida	teoria	sobre	o	comportamento	econômico	dos	bureaux	e	dos	burocratas.13	Nos
bureaux	estatais,	são	burocratas	 todos	os	 servidores	de	 carreira	 e,	 também,	os	 funcionários	não	 integrantes	dos	quadros	da	organização,
investidos	em	cargos	de	chefia	por	autoridade	eleita	(o	político),	que	têm	sob	a	sua	responsabilidade	uma	parte	definida	do	orçamento.	Os
burocratas	não	obtêm,	a	título	de	vantagem	pessoal,	nenhuma	parcela	que	resulte	da	diferença	entre	as	receitas	e	os	custos	do	bureau	(p.	15,
22).
Para	Niskanen,	 o	burocrata	 é	um	maximizador	do	orçamento.	Para	 tanto,	 utiliza	 informações	privilegiadas	 e	busca	obter	 junto	 aos
níveis	 de	 decisão	 política	 –	 legislativo	 e	 chefias	 superiores	 do	 executivo	 –	 o	 maior	 orçamento	 possível,	 que	 será	 todo	 empregado	 na
produção.	 As	 utilidades	 que	 interessam	 ao	 burocrata	 –	 salário,	 gratificações,	 reputação	 pública,	 poder,	 benefícios	 financeiros,
favorecimentos	e	produtos	do	bureau	–	resultam	automaticamente	do	tamanho	do	orçamento	(p.	38).	Por	não	haver	o	lucro,	o	bureau	de
Niskanen,	ao	operar	nas	mesmas	condições	de	demanda	e	de	custos,	oferece	um	nível	de	produto	superior	ao	da	organização	lucrativa,	já
que	o	eventual	resíduo	será	empregado	na	expansão	da	produção.14
O	tamanho	do	bureau	depende	da	sua	capacidade	de	entregar	a	produção	esperada	por	quem	aprova	o	orçamento.	Será	penalizado	com
menores	orçamentos	o	bureau	que	consistentemente	promete	mais	do	que	pode	entregar;	já	o	bureau	com	desempenho	superior	ao	esperado
será	premiado	com	maiores	orçamentos	no	futuro	(p.	42).
De	 acordo	 com	Forrester	 (2001),	 “[o]s	 argumentos	 dos	 teóricos	 da	public	 choice	 sugerem	 que	 os	 burocratas	 são	 ‘gananciosos’	 na
medida	em	que	se	envolvem	em	um	comportamento	que	 lhes	permite	maximizar	seus	objetivos	claramente	articulados.	A	veracidade	de
cada	argumento,	no	entanto,	tem	sido	contestada	por	vários	acadêmicos	vinculados	à	administração	pública”	(p.	114).	Forrester	concorda
que	a	burocracia	é	afetada	pela	política,	mas	não	só.	Vários	campos	de	estudo	e	disciplinas	se	interessam	pela	burocracia	–	ciência	política,
contabilidade,	 sociologia,	 economia	 e	 outras	 –	 sendo	 razoável	 que	 o	 comportamento	 dos	 burocratas	 seja	 modelado	 com	 contribuições
dessas	várias	áreas	e	não	apenas	de	uma,	como	pretende	a	public	choice	(p.	115).
No	Brasil,	o	crescimento	das	despesas	públicas	acompanhou	o	processo	deindustrialização	do	País,	 ambos	 realizados	 tardiamente.
Nos	 anos	 que	 se	 seguiram	 ao	 final	 da	 Segunda	 Guerra	Mundial	 –	 1947	 a	 1950	 –,	 a	 receita	 tributária	 do	 setor	 público	 correspondeu,
anualmente,	a	15%	do	PIB,	indicando	um	governo	com	poucas	atribuições	econômicas.	O	crescimento	do	setor	público	inicia	na	década	de
1950	e	se	acelera	nas	décadas	seguintes.	Baer	et	al.	(1973)	defendem	que	a	forte	presença	estatal	sentida	já	no	início	do	processo	não	se
deveu	a	razões	ideológicas	ou,	mesmo,	de	maneira	planejada.	Para	os	autores,
[a]	atual	preponderância	do	Estado	na	economia	brasileira	não	é	o	resultado	de	um	esquema	cuidadosamente	concebido.	Decorre,
em	 grande	 parte,	 de	 numerosas	 circunstâncias	 que,	 em	 sua	maioria,	 forçaram	 o	 Governo	 a	 intervir	 de	maneira	 crescente	 no
sistema	econômico	do	País.	Essas	circunstâncias	vão	desde	reações	a	crises	econômicas	internacionais	e	o	desejo	de	controlar	as
atividades	do	capital	estrangeiro,	principalmente	no	setor	de	serviços	de	utilidade	pública	e	na	exploração	de	recursos	naturais,
até	a	ambição	de	industrializar	rapidamente	um	País	atrasado	(p.	883).
Na	esteira	do	processo	de	substituição	de	importações	iniciado	na	década	de	1950,	cujo	êxito	explica,	em	parte,	o	“milagre	brasileiro”
dos	 primeiros	 anos	 da	 década	 de	 1970,	 o	 Estado	 brasileiro,	 no	 entendimento	 de	 Martone	 (1982,	 p.	 69),	 poderia	 ter	 aproveitado	 a
“oportunidade	histórica	de	‘queimar	etapas’	no	processo	de	industrialização”	abrindo	a	economia	brasileira	para	o	exterior	como	fizeram	os
países	industrializados.	A	opção	pela	criação	e	expansão	de	empresas	estatais,	formando	monopólios	em	alguns	setores,	afastou	o	país	do
modelo	de	abertura	externa,	encaminhando-o	na	direção	de	um	sistema	autárquico.15
O	protagonismo	estatal	no	 setor	produtivo	e	os	dois	choques	do	petróleo	na	década	de	1970	aumentaram	o	endividamento	público
contribuindo	 para	 a	 desaceleração	 do	 crescimento	 econômico,	 quadro	 que	 se	 agravou	 com	 a	 moratória	 da	 dívida	 externa	 em	 1987.
Terminada	a	chamada	“década	perdida”	e	diante	do	cenário	econômico	difícil	marcado	pela	 inflação	elevada	e	pela	crise	 fiscal,	a	União
agilizou,	na	década	de	1990,	o	processo	de	desestatização	iniciado	timidamente	nos	anos	1980.	O	estado	empresarial	diminuiu	de	porte	e	a
Constituição	aprovada	em	1988	ampliou	os	direitos	sociais,	especialmente	nas	áreas	da	seguridade	social.
Os	estudos	sobre	as	finanças	públicas	brasileiras,	ao	longo	do	tempo,	foram	dificultados	pela	ausência	de	séries	estatísticas	mais	longas
e	 uniformes,	 mesmo	 no	 âmbito	 do	 governo	 federal.	 Ocorreram	 importantes	 avanços	 a	 partir	 da	 adoção	 do	 Plano	 Real	 em	 1994	 e	 da
implantação	de	metodologia-padrão	de	apuração	das	contas	fiscais.	Assim,	com	base	em	dados	disponibilizados	pela	Secretaria	do	Tesouro
Nacional	(STN),	sabe-se	que	a	despesa	primária	total	do	governo	federal	passou	de	14%	do	PIB	em	1997	para	20%	em	2016,	representando
uma	variação	de	43%.	Essa	notável	expansão	dos	gastos	resultou,	em	parte,	do	crescimento	da	estrutura	administrativa,	mas	especialmente
dos	encargos	previdenciários	que	passaram	de	5	para	8%	do	PIB	no	período	considerado,	ou	seja,	uma	variação	de	60%.
Esta	 causa	 de	 crescimento	 das	 despesas	 públicas	 pode	 ser	 explicada	 no	 âmbito	 da	 teoria	 cultural	 defendida	 por	 Wildavsky	 e
apresentada	anteriormente	nesta	seção.	O	crescimento	dos	gastos	previdenciários	 resultou,	ao	mesmo	tempo,	de	políticas	 intencionais	de
sentido	redistributivo	e	de	medidas	incrementais	aleatórias	que,	ao	longo	do	tempo,	foram	alterando	a	legislação.16	A	trajetória	insustentável
desse	crescimento	foi	reconhecida	pelos	últimos	governos,	cujas	tentativas	de	enfrentamento	resultaram	sempre	na	adoção	de	medidas	de
impacto	limitado.
Estudos	sobre	os	problemas	econômicos	dos	indivíduos,	das	famílias	e	das	entidades	privadas,	lucrativas	ou	não,	estiveram	e	estão	no
centro	das	atenções	de	importantes	escolas	e	correntes	econômicas	e	constituem	um	acervo	importante	de	conhecimento	teórico.	O	mesmo
não	ocorre	em	relação	ao	funcionamento	do	setor	público.	O	alcance	e	a	amplitude	das	ações	governamentais,	o	grande	número	de	funções
em	exercício	na	administração	pública,	as	variadas	formas	de	atuação	dos	órgãos	públicos	e	o	componente	político	presente	nas	decisões
econômicas	mais	importantes,	possivelmente,	são	fatores	que	não	incentivam	ou,	mesmo,	dificultam	o	desenvolvimento	de	teorias	gerais
que	expliquem	o	funcionamento	da	economia	do	setor	público.
Em	 lugar	de	uma	 teoria	positiva	de	política	 fiscal	 que	 “descreva	o	que	 se	passa	nas	 capitais	do	mundo”	 (p.	 24),	Musgrave	 (1976)
propôs	 uma	 teoria	 normativa	 a	 partir	 da	 qual	 é	 estabelecido	 um	 plano	 orçamentário	 ótimo.	 O	 autor	 explica	 que	 a	 estrutura	 da	 teoria
normativa	“depende	dos	valores	 sociais	e	políticos	da	 sociedade	a	que	serve”	e	que	“a	 implantação	do	plano	orçamentário	depende	dos
relacionamentos	funcionais	que	prevalecem	no	setor	de	mercado	da	economia”	(p.	25).
As	finanças	públicas	devem	ser	avaliadas	de	acordo	com	a	contribuição	para	o	alcance	de	quatro	objetivos	na	economia:	eficiência,
equidade,	 estabilidade	 e	 crescimento	 (Head,	 1974,	 p.	 50).	No	modelo	 de	Musgrave,	 os	 três	 primeiros	 objetivos	 constituem	 as	 próprias
funções	do	sistema	orçamentário:	alocativa,	distributiva	e	estabilizadora.
A	economia	moderna	é	uma	economia	mista	na	qual	convivem	o	Estado	e	os	mecanismos	de	mercado.	Na	maior	parte	das	situações,	a
alocação	dos	recursos	dá-se	de	acordo	com	as	regras	de	mercado,	cabendo	ao	Estado	promover	os	ajustamentos	que	corrijam	distorções	e
tornem	a	alocação	mais	 eficiente.	As	 intervenções	 são	necessárias	 em	 face	das	 externalidades	 ou	deseconomias	provocadas	por	 agentes
econômicos	afetando	o	funcionamento	normal	do	mercado	ou	gerando	custos	para	os	demais	agentes.	Fechamento	de	mercado,	aumentos
ou	reduções	de	preços	com	objetivos	especulativos,	emissões	de	poluentes	são	exemplos	de	funcionamento	ineficiente	da	alocação,	devendo
o	Estado	implementar	medidas	que	produzam	os	ajustes	necessários.17
Há	situações	em	que	a	falha	de	mercado	é	total,	devendo	a	alocação	ficar	sob	a	responsabilidade	do	Estado.	É	o	caso	do	atendimento
das	necessidades	sociais	ou	da	provisão	de	bens	públicos	puros.	O	mecanismo	de	mercado	não	funciona	nos	casos	em	que	é	inaplicável	o
mecanismo	do	preço,	assim	como	o	da	exclusão	do	consumidor	no	caso	de	não	pagamento.	“As	necessidades	sociais	são	aquelas	que	devem
ser	satisfeitas	através	de	serviços	que	precisam	ser	consumidos	por	todos	em	quantidades	iguais”	(Musgrave,	1976,	p.	29).	Entre	os	bens
públicos	 típicos	mais	conhecidos,	estão	os	serviços	de	segurança	pública	e	de	 justiça,	a	defesa	do	país,	as	medidas	de	proteção	ao	meio
ambiente,	iluminação	pública	etc.
Diferentemente	do	consumidor	de	bens	privados	que	precisa	definir	as	suas	preferências	para	obter	o	benefício,	o	consumidor	de	bens
públicos	 não	 precisa	 expressá-las	 em	 todos	 os	 casos,	 beneficiando-se	 juntamente	 com	 os	 demais	 consumidores	 dos	 bens	 providos	 pelo
Estado.	Em	sociedades	democráticas,	o	plano	orçamentário	não	deve	ser	definido	de	forma	autoritária	pela	estrutura	político-administrativa,
sendo	necessário	que	se	estabeleçam	maneiras	de	conhecer	as	preferências	do	consumidor.	Por	não	funcionar	nestes	casos,	o	mecanismo	de
mercado	é	substituído	pelo	processo	político,	que	deverá	contemplar	processos	de	escolha	por	meio	de	votação	e	cobertura	das	despesas
orçamentárias	via	cobrança	de	tributos.
Além	dos	bens	públicos,	outro	grupo	de	bens	integram	as	necessidades	sociais.	Por	um	lado,	asse-melham-se	aos	bens	privados,	pois
atendem	as	regras	de	mercado	e	sujeitam	o	consumidor	ao	princípio	da	exclusão.	Por	outro	lado,	seus	benefícios	têm	grande	importância
para	a	população,	devendo	ser	usufruídos	por	todos,	inclusive	pela	parcela	da	população	com	menor	ou	sem	capacidade	de	pagamento.	São
denominados	bens	meritórios,	 havendo	 uma	 variedade	 deles:	merenda	 escolar,vale-refeição,	 subsídios	 à	 habitação	 para	 a	 população	 de
baixa	renda,	serviços	gratuitos	de	educação	e	de	atenção	à	saúde,	entre	muitos	outros.18
Bens	públicos	e	meritórios	são	providos	pelo	plano	orçamentário	de	acordo	com	diferentes	princípios.	Os	bens	públicos	têm	natureza
especial	 porque	 a	mesma	quantidade	 deve	 ser	 usufruída	 por	 todos,	 ainda	 que	 isso	 não	 ocorra	 sempre.	 Já	 os	 bens	meritórios,	 por	 serem
também	bens	privados,	 sujeitam-se	às	preferências	do	consumidor.	Musgrave	 (1976)	pergunta	se	“[...]	 terá	a	satisfação	das	necessidades
meritórias	 lugar	em	uma	 teoria	normativa	de	economia	pública,	baseada	na	premissa	da	preferência	 individual	dentro	de	uma	sociedade
democrática”?	 (p.	 35).	 Para	 o	 autor,	 apenas	 posições	 individuais	 extremadas	 negariam	 a	 importância	 dos	 bens	 ou	 de	 necessidades
meritórias.
Ao	 lado	 de	 bens	meritórios	 há	 os	 não	meritórios	 cujo	 consumo	 traz	 prejuízos	 para	 a	 população,	 devendo	 Estado	 adotar	 medidas
restritivas	ao	consumo.	A	ação	pública	terá	caráter	repressivo	no	caso	das	drogas	ilícitas	e	imporá	restrições	ao	consumo	das	drogas	lícitas	–
fumo	e	bebidas	–	limitando	os	pontos	de	venda	e	de	consumo	e,	principalmente,	por	meio	de	taxação	elevada.
As	receitas	e	as	despesas	que	constituem	o	plano	orçamentário	são	escolhidas	em	processos	em	que	as	avaliações	políticas	assumem
importância	 decisiva.	 O	 capítulo	 anterior	 foi	 dedicado	 a	 demonstrar	 esse	 aspecto.	 Há	 situações,	 entretanto,	 em	 que	 os	 administradores
públicos	e	os	representantes	da	população	podem	aperfeiçoar	o	processo	de	decisão	levando	em	conta	o	cálculo	econômico	dos	resultados.
Particularmente,	 é	 o	 caso	 de	 projetos	 de	 investimentos	 em	que	 a	 existência	 de	 alternativas	 permite	 a	 realização	 de	 análises	 de	 custos	 e
benefícios	de	cada	opção,	possibilitando,	assim,	a	melhor	escolha.
A	escolha	entre	projetos	alternativos	de	sistemas	de	transporte	–	rodovia,	ferrovia	ou	hidrovia	–	para	o	escoamento	de	safras	em	uma
região	de	ocupação	nova	serve	como	bom	exemplo	do	emprego	da	análise	de	custo-benefício.	Para	cada	uma	das	alternativas	deverão	ser
identificados	e	levantados	todos	os	custos	e	todos	os	benefícios;	a	alternativa	que	apresentar	a	melhor	relação	final	será	a	escolhida.
Eventuais	dificuldades	na	 identificação	de	 todos	esses	 componentes	não	devem	ser	menosprezadas,	 já	que	poderão	existir	 custos	 e
benefícios	de	difícil	identificação	e	apuração.	Musgrave	e	Musgrave	(1980)	propõem	que	se	considere	a	existência	de	custos	e	benefícios
reais	 e	 monetários.19	 Os	 custos	 e	 benefícios	 reais	 são	 de	 diversas	 ordens:	 diretos	 ou	 indiretos,	 tangíveis	 ou	 intangíveis,	 finais	 ou
intermediários	e	internos	ou	externos.	No	exemplo	citado,	os	custos	diretos	tangíveis	estão	representados	nos	valores	das	obras	de	cada	uma
das	 três	 alternativas	 e	 os	 benefícios	 diretos	 tangíveis	 nos	 custos	 de	 transporte	 da	 produção,	 considerados	 os	 volumes	 transportados	 e	 o
tempo.	 Custos	 reais	 indiretos	 tangíveis	 e	 intangíveis	 também	 deverão	 ser	 considerados	 como	 no	 caso	 dos	 efeitos	 determinados	 pelas
mudanças	em	cursos	de	água,	por	alterações	nos	ecossistemas	e	pelo	crescimento	desordenado	de	áreas	urbanas	(p.	133-36).
Os	autores	ponderam	que	em	projetos	públicos	é	mais	fácil	identificar	os	benefícios	de	bens	intermediários	dos	que	os	de	bens	finais.
Citam	um	parque	público	como	exemplo	de	bem	final	e	uma	estrada	como	bem	intermediário.	Não	sendo	aplicável	o	princípio	da	exclusão,
a	 quantificação	 dos	 benefícios	 proporcionados	 pelo	 parque	 será	 sempre	 difícil,	 enquanto	 no	 caso	 da	 estrada	 a	 redução	 dos	 custos	 de
transporte	constituirá	benefícios	de	mais	fácil	apuração.	Em	variados	 tipos	de	projetos	públicos,	os	custos	e	benefícios	não	serão	apenas
internos	 à	 região	 onde	 as	 intervenções	 são	 feitas,	 mas	 igualmente	 fora	 da	 região	 considerada.	 Normalmente,	 são	 os	 benefícios	 que	 se
estendem	externamente	e,	nesses	casos,	é	recomendável	a	busca	de	colaboração	entre	as	regiões	(p.	137-38).
Para	boa	parte	dos	investimentos	públicos,	especialmente	os	maiores,	os	fluxos	dos	benefícios	se	estendem	por	vários	anos	no	futuro,
sendo	recomendável	calcular	o	valor	presente	do	fluxo	mediante	o	emprego	de	uma	taxa	de	desconto.	Caso	o	capital	a	ser	investido	venha	a
ser	 obtido	 por	meio	 de	 financiamento,	 os	 custos	 do	 empréstimo	 deverão	 ser	 utilizados	 como	 taxa	 de	 desconto.	 Taxas	 inferiores	 às	 do
mercado	–	taxa	social	–	podem	ser	utilizadas,	bem	como	as	taxas	dos	títulos	públicos	de	longo	prazo.
Nos	 períodos	 de	 domínio	 da	 economia	 liberal,	 a	 alocação	 de	 recursos	 para	 a	 provisão	 de	 bens	 e	 serviços	 era	 aceita	 como	 a	 única
função	econômica	do	Estado.	O	advento	 e	 a	 ampliação	dos	direitos	 econômicos	 e	 sociais	 estabeleceram	uma	nova	 função	para	o	plano
orçamentário	público:	distributiva	ou	redistributiva.
Nas	 economias	mistas,	 a	 distribuição	 da	 renda	 e	 da	 riqueza	 entre	 as	 pessoas	 é	 resultado	 de	 uma	 série	 de	 fatores:	 recebimento	 de
heranças,	 inteligência	 e	 habilidades	 inatas,	 oportunidades	 educacionais,	 possibilidade	 de	 mobilidade	 social	 e	 o	 própria	 estrutura	 e
funcionamento	 dos	 mercados.	 Produto	 dessas	 condições,	 resultará	 uma	 medida	 de	 distribuição,	 “com	 um	 dado	 grau	 de	 igualdade	 ou
desigualdade”	(Musgrave,	1976,	p.	40).
A	 aceitação	 ou	 não	 da	medida	 de	 distribuição	 da	 renda	 e	 da	 riqueza	 depende	 da	 filosofia	 social	 defendida	 pelas	 pessoas.	 Alguns
aceitarão	graus	maiores	e,	outros,	graus	menores	de	desigualdade.	Há,	também,	os	que	preferem	dar	ênfase,	em	particular,	às	igualdades	de
oportunidades.	De	maneira	 geral,	 uma	 comunidade	 verdadeiramente	 democrática	 tende	 a	 considerar	 inaceitável	 proporções	 elevadas	 da
população	em	faixas	de	renda	muito	baixa	ou,	ainda,	atendimento	deficiente	às	necessidades	de	crianças	e	idosos.
Assim	 como	 no	 atendimento	 das	 necessidades	 sociais	 por	 meio	 da	 função	 alocativa,	 também	 na	 distribuição	 ocorrerão	 falhas
proporcionadas	 pelo	 mecanismo	 de	 mercado.	 A	 desequilibrada	 disposição	 inicial	 dos	 fatores	 não	 só	 contribui	 para	 manter	 a	 desigual
distribuição	 como	 tenderá	 a	 acentuá-la.	 Caberá,	 então,	 ao	 plano	 orçamentário	 promover	 ajustamentos	 que	 minimizem	 as	 distorções	 e
conduzam	a	um	estado	aceitável	de	distribuição.	Os	ajustes	na	distribuição	de	renda	que	mais	favorecem	a	busca	de	equidade	combinam	a
1.
2.
3.
cobrança	de	impostos	diretos	progressivos	junto	às	classes	de	renda	mais	elevada	com	transferências	de	recursos	às	parcelas	da	população
de	renda	baixa.	Auxílios	pagos	às	 famílias	pobres	 (bolsa-família),	 salários	pagos	aos	desempregados,	distribuição	de	vale-refeição,	entre
outras	medidas,	não	produzirão	efeitos	redistributivos	se	forem	financiados	com	receitas	orçamentárias	provenientes,	na	sua	maior	parte,	da
arrecadação	de	impostos	indiretos,	em	particular	os	incidentes	sobre	o	consumo	e	a	produção.
Bens	públicos	puros	e	meritórios,	providos	pelo	plano	orçamentário	no	âmbito	da	função	alocativa,	em	muitos	casos	contribuirão	para
a	promoção	de	ajustes	da	distribuição	de	renda.	Serviços	gratuitos	de	atenção	à	saúde	e	subsídios	a	programas	habitacionais	de	baixa	renda
são	exemplos	de	interdependência	entre	os	orçamentos	das	duas	funções.
Alterações	 legislativas,	 igualmente,	 possibilitam	 mudanças	 importantes	 no	 estado	 da	 distribuição.	 Normas	 que	 alteram	 o	 salário
mínimo,	subvenções	incidentes	sobre	produtos	agrícolas,	incentivos	e	benefícios	fiscais	a	determinados	setores,	controles	de	preços,	entre
outros,	são	exemplos	de	medidas	que	produzem	resultados	na	formação	da	capacidade	de	compra	e	de	consumo	da	população.	Musgrave
(1976,	p.	40),	entretanto,	chama	atenção	para	a	opinião	dos	economistas	que,	de	maneira	geral,	consideram	indesejáveis	intervenções	como
essas	na	alocação	dos	recursos	em	virtude	dos	efeitos	artificiais	produzidos	na	formaçãodos	preços.	Sempre	que	possível,	o	mecanismo
representado	 pelas	 receitas	 tributárias	 e	 pelas	 despesas	 orçamentárias	 deveria	 ser	 adotado	 em	 razão	 de	 seu	 efeito	 neutro	 no	 processo
econômico.
A	função	estabilizadora	é	a	mais	nova	das	três	funções	fiscais	e	apresenta	diferenças	sensíveis	em	relação	às	outras	duas.	Constituiu-se
em	importante	objetivo	de	política	econômica	na	década	de	1930	visando	ao	enfrentamento	das	graves	consequências	da	Grande	Depressão,
especialmente	o	desemprego,	assim	como	as	altas	taxas	de	inflação	do	período	entre	as	duas	guerras	mundiais.	Manter	elevados	os	níveis	de
emprego	 e	 estável	 o	 valor	 da	moeda	 constituem,	 portanto,	 as	metas	 centrais	 da	 função	 estabilizadora.	Adicionalmente,	medidas	 fiscais
deverão	perseguir	outros	dois	objetivos:	equilíbrio	no	balanço	de	pagamentos	e	crescimento	econômico.
Eventos	em	muitos	países	ao	longo	do	século	XX	comprovaram	que	as	instabilidades	não	ocorrem	apenas	em	depressões	severas	ou
em	períodos	de	hiperinflação.	A	complexidade	da	economia	moderna	naturalmente	produz	tensões	e	riscos,	quadro	que	tende	a	se	agravar
quando	há	incentivos	à	formação	de	“bolhas”	em	setores	econômicos	importantes,	cujo	crescimento	exuberante	se	demonstrar	insustentável.
Musgrave	(1976)	propõe	as	seguintes	recomendações	de	finanças	compensatórias	com	vistas	à	estabilidade:
Frente	a	taxas	indesejáveis	de	desemprego	involuntário,	o	crescimento	da	procura	deve	ser	incentivado	forçando	o	crescimento
dos	gastos	agregados	até	que	seja	alcançado	o	pleno	emprego.	Aumento	dos	gastos	com	a	provisão	de	bens	e	serviços	públicos,
aumento	das	 transferências	ao	 setor	privado	e	 redução	de	 impostos	 são	exemplos	de	medidas	 fiscais	 capazes	de	dinamizar	a
demanda	agregada.
Frente	a	 taxas	elevadas	de	 inflação,	os	níveis	de	demanda	devem	ser	 reduzidos	de	modo	a	equilibrar	o	volume	das	despesas
agregadas	e	o	valor	da	produção,	medidos	a	preços	correntes	e	não	a	preços	em	elevação.	Aqui	as	medidas	fiscais	serão	inversas
em	 relação	 àquelas	 implantadas	 em	 caso	 de	 desemprego:	 as	 despesas	 públicas	 deverão	 ser	 reduzidas,	 diminuídas	 as
transferências	e	aumentados	os	impostos.
Frente	a	situação	de	pleno	emprego	e	estabilidade	dos	níveis	de	preços,	a	política	fiscal	deverá	manter	um	nível	de	dispêndio
que	previna	o	desemprego	e	a	 inflação.	 Isso	não	 significa	um	nível	 constante	de	demanda	agregada.	Se	a	economia	está	em
crescimento,	 os	 níveis	 de	 renda	 não	 estão	 estabilizados	 e	 haverá	 expansão	 da	 procura	 que	 precisará	 ter,	 como	 limite,	 a
capacidade	de	produção	(p.	46-8).
A	estabilidade	econômica	pode	ser	perseguida	com	a	utilização	combinada	de	medidas	de	política	 fiscal	e	de	política	monetária.	É
conhecida	 a	 incapacidade	 de	 o	 sistema	 de	mercado	 regular	 a	 oferta	 de	moeda,	 em	 especial,	 em	 face	 do	 papel	 proativo	 das	 instituições
financeiras	 na	 oferta	 de	 créditos.	 No	 exercício	 dessa	 atribuição,	 a	 autoridade	monetária	 –	 banco	 central	 –	 define	 os	 níveis	 de	 reservas
bancárias,	os	montantes	de	depósito	compulsório,	o	funcionamento	do	mercado	interbancário	(overnight)	etc.	Em	apoio	às	medidas	fiscais
de	 controle	 da	 demanda	 e	 de	 combate	 à	 inflação,	 o	 mecanismo	 monetário	 mais	 empregado	 é	 o	 estabelecimento	 da	 taxa	 de	 juros	 de
referência.	Adicionalmente,	as	intervenções	do	banco	central	no	mercado	de	câmbio	terão	por	objetivo	uma	relação	conveniente	entre	as
moedas,	favorecendo	o	controle	de	preços	e	o	incentivo	às	exportações.
A	situação	das	finanças	federais	brasileiras,	no	período	seguinte	à	crise	do	sistema	bancário	de	2008,	serve	como	boa	ilustração	das
dificuldades	causadas	pela	falta	de	coordenação	entre	medidas	fiscais	e	monetárias.	A	memória	dos	longos	períodos	de	inflação	persistente
e	a	prática	legal	ainda	em	vigor	de	indexação	de	preços	importantes	foram	responsáveis	por	taxas	de	inflação	elevadas,	mesmo	nos	períodos
de	baixo	crescimento.	Enquanto	o	Banco	Central	 (Bacen),	mirando	a	 inflação,	aumentava	a	 taxa	de	 juros	de	referência	–	 taxa	Selic	–,	o
governo	mantinha	elevado	o	nível	de	gastos	orçamentários	e	estimulava	os	financiamentos	privados,	acreditando	que	medidas	anticíclicas
afastariam	 os	 riscos	 de	 a	 crise	 externa	 contaminar	 o	 País	 e	 provocar	 recessão.	 A	 expansão	 fiscal	 não	 deu	 certo	 e	 as	 taxas	 de	 inflação
começaram	a	cair	com	o	início	da	recessão	em	2014.
O	exercício	das	 funções	 fiscais	é	afetado	pelo	modelo	de	organização	político-administrativa	do	Estado.	Países	com	menores	áreas
geográficas	 tendem	a	assumir	um	formato	centralizado	ou	unitário,	 facilitando	a	coordenação	da	gestão	fiscal.	 Já	os	Estados	com	vastas
áreas	geográficas	constituem	instâncias	governamentais	e	administrativas	de	caráter	descentralizado,	determinando	a	necessidade	de	divisão
das	tarefas	fiscais.	Entre	estes	últimos,	são	exemplos	de	países	federativos	o	Brasil	e	os	Estados	Unidos	da	América.
A	 unidade	 central	 e	 as	 unidades	 descentralizadas	 –	 regiões,	 estados	 ou	 entes	 locais	 –	 não	 têm	 as	 mesmas	 responsabilidades	 no
cumprimento	 das	 funções	 fiscais.	 A	 função	 estabilizadora	 é	 essencialmente	 de	 competência	 do	 governo	 central,	 assim	 como	 a	 função
distributiva,	 podendo,	 neste	 caso,	 os	 entes	 descentralizados	 assumirem,	 por	 delegação,	 a	 execução	 de	 programas.	 Já	 o	 ajustamento	 na
alocação	de	recursos	é	de	competência	amplamente	compartilhada	entre	todos	os	entes	federativos.
O	Brasil	assume	um	lugar	especial	entre	as	federações	por	contar	com	três	níveis	administrativos	e	de	governo	–	federal,	estadual	e
municipal	–,	representando	desafios	adicionais	de	coordenação.	As	constituições	federais,	inclusive	a	de	1988,	consagraram	o	denominado
‘federalismo	cooperativo’,	que	estabelece	inúmeras	competências	comuns,	ou	seja,	de	responsabilidade	dos	três	entes	da	Federação.	Ainda
que,	em	certos	casos,	o	papel	da	União,	por	exemplo,	seja	o	de	colaborar	financeiramente,	a	ausência	de	clareza	nas	atribuições	de	cada	ente
dificulta	a	responsabilização.
Há	desafios	importantes	de	coordenação	na	alocação	de	recursos	no	âmbito	local.	São	exemplos	ilustrativos	o	que	ocorre	nas	regiões
metropolitanas	integradas	por	grande	número	de	municípios,	onde	a	provisão	de	bens	e	serviços	exige	especial	esforço	de	colaboração	entre
os	entes	locais	na	divisão	de	tarefas.	Em	várias	situações,	o	espaço	físico	determina	uma	lógica	na	organização	racional	dos	serviços,	o	que
deve	ser	compreendido	e	atendido	no	âmbito	político--administrativo,	obtendo-se	com	isso	maior	eficiência.	No	Brasil,	as	normas	gerais	de
direito	administrativo	não	facilitam	a	formalização	de	acordos	entre	os	entes	da	Federação,	o	que	dificulta	o	estabelecimento	de	processos
em	que	a	colaboração	e	a	coordenação	são	necessárias.	Deve	ser	mencionado	como	mecanismo	facilitador	da	articulação	entre	os	entes	a
criação,	 em	 2005,	 da	 figura	 do	 consórcio	 público,	 pessoa	 jurídica	 de	 direito	 público	 ou	 privado	 a	 ser	 contratada	 para	 a	 realização	 de
objetivos	de	interesse	comum.
As	ações	governamentais	realizadas	no	âmbito	das	funções	alocativa	e	distributiva	são	atendidas	com	recursos	financeiros	captados,
principalmente,	 por	 meio	 da	 tributação.	 Nas	 páginas	 iniciais	 deste	 capítulo	 viu-se	 que,	 pelo	 menos	 desde	 a	 Idade	 Média,	 filósofos,
economistas	e	outros	pensadores	dedicaram-se	ao	estudo	de	maneiras	e	fórmulas	de	distribuir,	entre	os	contribuintes,	o	ônus	representado
pelas	 despesas	 públicas.	A	 luta	 histórica	 contra	 o	 absolutismo	 das	Coroas	 e	 que	 consagrou	 o	 poder	 dos	 parlamentos	 na	 aprovação	 dos
impostos	deveria	perseguir,	também,	sistemas	tributários	não	arbitrários,	baseados	na	busca	de	equidade.
Um	modelo	tributário	“ideal”	deve	estabelecer	a	parcela	‘justa’	que	cada	contribuinte	precisa	assumir	com	a	finalidade	de	financiar	as
despesas	governamentais.	A	busca	por	esse	modelo	 tributário	consolidou,	no	âmbito	da	 teoria	econômica,	duas	abordagens	clássicas:	do
benefício	e	da	capacidade	de	pagamento.Para	Dalton	(1970,	p.	93),	há	um	terceiro	princípio,	denominado	custo	do	serviço,	representado
pelos	 serviços	 prestados	 pelo	 governo	 a	 contribuintes	 específicos.	 Esta	 categoria	 compreende	 as	 atividades	 executadas	 por	 entidades
públicas	 e	 cujas	 tarifas	 ou	 preços	 são	 fixados	 em	 conformidade	 com	 os	 custos,	 como	 os	 serviços	 postais	 e	 dos	 aeroportos	 públicos,	 o
fornecimento	 de	 energia	 elétrica,	 gás	 e	 saneamento	 e	 o	 uso	 de	 transporte	 público.	No	 âmbito	 administrativo,	 os	 órgãos	 públicos	 fazem
inúmeros	atendimentos	e	cobram	por	esses	serviços.	Em	muitos	casos,	a	cobrança	dá-se	por	meio	de	taxas,	denominação	indevida	já	que
essa	expressão	é	privativa	de	uma	das	modalidades	de	tributo.	Nesses	exemplos,	os	serviços	prestados	pelo	Estado	assumem	características
de	bens	privados	na	medida	em	que	o	consumidor	só	se	beneficia	mediante	o	pagamento.
De	acordo	com	o	princípio,	o	sistema	tributário	será	justo	e	equitativo	se	o	tributo	for	pago	proporcionalmente	aos	benefícios	que	os
serviços	públicos	proporcionam	a	cada	contribuinte.20	Com	frequência,	o	princípio	era	representado	pela	expressão	latina	quid	pro	quod,	ou
seja,	 trocar	uma	coisa	por	outra.	A	abordagem	do	benefício	amparava-se	na	 teoria	contratual	do	Estado,	em	que	o	 tributo	era	concebido
como	 o	 pagamento	 pelos	 serviços	 prestados	 pelo	 governo	 em	 defesa	 das	 pessoas	 e	 de	 seus	 bens.	 Importantes	 pensadores	 políticos	 dos
séculos	XVII	e	XVIII,	como	Locke,	Hobbes	e	Montesquieu,	filiaram-se	a	essa	corrente.	O	escocês	Adam	Smith,	na	obra	que	inaugura	a
economia	clássica,	propôs	uma	síntese	dos	princípios	do	benefício	e	da	capacidade	de	pagamento:	“Os	súditos	de	qualquer	Estado	devem
contribuir	para	o	sustento	do	governo	na	proporção	de	suas	respectivas	possibilidades,	isto	é,	na	proporção	das	rendas	e	dos	haveres	que
ganham	sob	a	proteção	daquele	Estado”	(Smith,	1954,	v.	III,	p.	117).21
A	abordagem	do	benefício	perdeu	adeptos	com	o	desprestígio	da	teoria	do	contrato	social	e,	a	partir	do	final	do	século	XVIII,	com	a
diminuição	 do	 protagonismo	 do	 Estado	 patrocinado	 pelo	 liberalismo	 econômico.	 A	 contar	 do	 final	 do	 século	 XIX,	 novas	 abordagens
defendidas	por	escolas	e	autores	europeus	renovaram	o	interesse	no	princípio.	De	acordo	com	a	mais	conhecida	–	 troca	voluntária	–,	 “o
imposto	 deve	 ser	 estabelecido	 como	 um	 preço	 destinado	 a	maximizar	 a	 satisfação	 que	 o	 consumidor	 aufere	 com	 seus	 pagamentos	 por
serviços	 públicos	 e	 privados”	 (Musgrave,	 1976,	 p.	 103).	 A	 ênfase	 anteriormente	 dada	 na	 existência	 de	 semelhanças	 com	 o	 sistema	 de
mercado	 para	 definições	 de	 preferências	 e	 de	 preços	 (imposto),	 na	 troca	 voluntária	 é	 transferida	 para	 o	 processo	 político-eleitoral	 que
representa	os	desejos	da	população.
A	aplicação	prática	do	princípio	do	benefício	aos	sistemas	tributários	é	dificultada	por	várias	razões.	A	doutrina	e	as	normas	de	direito
defendem	que	a	finalidade	das	receitas	dos	impostos	gerais	é	cobrir	os	custos	de	manutenção	e	operação	do	Estado.	Para	tanto,	há	normas
positivas	 que	 proíbem	que	 as	 receitas	 de	 impostos	 sejam	vinculadas	 a	 objetivos	 específicos.22	 Nessa	modalidade	 tributária,	 não	 caberia
personalizar	os	serviços	gerados	pelas	despesas	públicas,	bem	como	os	benefícios	proporcionados	aos	contribuintes.
No	 caso	 brasileiro,	 a	 norma	 constitucional	 que	 proíbe	 a	 vinculação	 traz	 várias	 ressalvas,	 determinando	 que	 parcelas	 da	 receita	 de
impostos	sejam	aplicadas	em	certos	setores,	o	que	configura	benefício	para	a	população	interessada.	Constituem	exemplos	as	aplicações	em
educação	e	saúde.	Mesmo	nestes	casos,	a	observância	do	princípio	do	benefício	é	difícil.	Há	um	montante	de	despesas	realizadas	no	setor	e
um	grupo	de	beneficiados,	mas	não	há,	claramente,	como	relacionar	o	serviço	público	prestado	e	o	contribuinte	particular	beneficiado.
Diferentemente	 dos	 impostos,	 as	 contribuições	 e	 certas	 modalidades	 de	 taxas	 seriam	 imposições	 mais	 próximas	 ao	 princípio	 do
benefício.	Na	 sua	 origem,	 as	 contribuições	 diferenciavam-se	 dos	 tributos	 por	 seu	 caráter	 parafiscal.	 Serviam	 ao	 cumprimento	 de	 certos
deveres	do	Estado	com	categorias	profissionais	ou	sociais.	Conforme	explica	Morselli	(1959,	p.	17)	“[a]	regra	é	o	princípio	do	interesse	ou
do	benefício	da	categoria	econômica	ou	social	a	que	o	fim	particular	se	refere.	Acontece	que	são	contribuintes,	pela	única	e	só	relação	com
1.
2.
3.
a	despesa	àquele	mesmo	fim	destinada,	os	próprios	indivíduos	pertencentes	à	categoria	designada”.
No	Brasil,	a	maior	parte	das	contribuições	perdeu	o	caráter	parafiscal	e	passou	a	se	confundir	com	os	impostos.	Bons	exemplos	são	a
Contribuição	 para	 o	 Financiamento	 da	 Seguridade	 Social	 (Cofins)	 e	 a	Contribuição	 Social	 sobre	 o	 Lucro	 das	 Pessoas	 Jurídicas	 (CSL),
vinculadas	ao	financiamento	da	seguridade	social,	amplo	arco	que	compreende	as	despesas	de	serviços	de	saúde,	previdência	e	assistência
social.	Restariam	como	exemplos	próximos	ao	princípio	do	benefício	a	Contribuição	do	Servidor	Ativo	Civil	para	o	Regime	Próprio	e	a
Contribuição	Previdenciária	 do	Segurado	Assalariado.	Também	nesses	 casos,	 a	 “parafiscalidade”	 é	 suprida	 pela	 “fiscalidade”	 (Morselli,
1959,	p.	17)	porque	os	déficits	dos	fundos	previdenciários	são	cobertos	por	transferências	do	orçamento	geral.
No	modelo	em	vigor	no	Brasil,	ao	lado	do	imposto	e	da	contribuição	de	melhoria,	a	taxa	é	um	tributo	cujo	fato	gerador	é	o	exercício
regular	do	poder	de	polícia,	ou	a	utilização	de	 serviço	público	prestado	ao	contribuinte	ou	posto	à	 sua	disposição.23	Difere	das	 tarifas	e
preços	públicos	praticados	no	atendimento	do	custo	dos	serviços,	como	comentado	anteriormente,	pela	sua	natureza	jurídica,	divisibilidade
e	 compulsoriedade.	 Em	 boa	 parte	 dos	 casos,	 portanto,	 é	 possível	 considerar	 o	 tributo	 taxa	 como	 exemplo	 de	 imposição	 que	 atende	 ao
princípio	do	benefício.24
Outra	abordagem	com	o	objetivo	de	orientar	a	organização	do	sistema	 tributário	é	a	da	capacidade	de	pagamento.	Ao	contrário	da
abordagem	do	benefício,	em	que	há	uma	troca	entre	dispêndio	(benefício)	e	tributo,	aqui,	o	montante	da	receita	necessária	é	conhecido	e	os
contribuintes	são	convocados	a	cobri-lo	de	acordo	com	a	capacidade	de	pagamento	de	cada	um.	Musgrave	(1976,	p.	124-25)	observa	que	a
formulação	 do	 princípio	 é	 anterior	 à	 doutrina	 do	 benefício	 e	 está	 associada	 a	 ideia	 de	 sistema	 “justo”	 de	 distribuição	 dos	 encargos
tributários.	Contribuintes	 com	a	mesma	capacidade	de	pagamento	devem	pagar	o	mesmo	montante	de	 impostos;	 por	outro	 lado,	 devem
incidir	diferentes	encargos	 tributários	 sobre	os	que	não	possuem	a	mesma	capacidade	de	pagamento.	Na	primeira	 situação,	 alcança-se	a
equidade	horizontal	e,	na	segunda,	a	equidade	vertical.
Entre	os	 economistas	 clássicos,	 John	Stuart	Mill	 foi	defensor	do	princípio	e	 crítico	notório	da	 regra	do	benefício.	Essa	abordagem
provocaria	 a	 regressividade	na	 tributação	 já	 que	 os	 pobres,	 por	 terem	mais	 necessidade	 de	 proteção	do	Estado,	 pagariam	mais	 tributos.
Prevalecendo	o	princípio	de	que	todos	são	iguais	perante	a	lei,	seriam	todos	iguais	também	perante	a	lei	tributária.	Para	Mill	(1923,	p.	804),
citado	em	Musgrave	(1976,	p.	125),	“[...]	igualdade	tributária	quer	dizer	igualdade	de	sacrifício”.
Para	Dalton	 (1970),	deve-se	associar	ao	sacrifício,	 representado	pelo	pagamento	de	 tributos,	princípios	que	orientem	a	distribuição
desses	 encargos.	 Os	 três	 princípios	 mais	 comuns	 seriam:	 o	 do	 sacrifício	 igual;	 o	 do	 sacrifício	 proporcional;	 e	 o	 do	menor	 sacrifício.
Conforme	o	princípio	do	sacrifício	igual,	o	encargo	financeiro	representado	pelo	tributo	deve	ser	repartido	de	maneira	que	o	ônus	real	seja
semelhante	 a	 todos	 os	 contribuintes.	 No	 caso	 do	 princípio	 do	 sacrifício	 proporcional,	 o	 ônus	 real	 produzido	 pela	 tributação	 para	 cada
contribuinte	deve	ser	proporcional	ao	bem--estar	proporcionadoa	cada	um	pela	renda	econômica.	O	princípio	do	menor	sacrifício	defende
que	o	ônus	real	direto	para	os	contribuintes	em	conjunto	determinado	pela	tributação	seja	o	menor	possível.	Ainda	de	acordo	com	Dalton,
haveria	um	quarto	princípio	a	partir	do	qual	 as	diferenças	entre	as	 rendas	pessoais	não	aumentariam	ou	diminuiriam	em	decorrência	da
tributação	(p.	95).
Um	 sistema	 tributário	 poderá	 ser	proporcional,	 progressivo	 ou	 regressivo	 como	 resultado	 da	 aplicação	 de	 qualquer	 dos	 princípios
mencionados.	 Um	 imposto	 proporcional	 afetará	 cada	 contribuinte	 de	 maneira	 proporcional	 à	 respectiva	 renda.	 Perante	 um	 imposto
progressivo,	quanto	maior	for	renda	do	contribuinte,	maior	será	o	encargo	tributário.	O	inverso	ocorre	com	o	imposto	regressivo:	quanto
maior	a	renda,	menor	será	o	encargo	tributário	do	contribuinte.
Dalton	 (1970)	 situa	 os	 princípios	 do	 sacrifício	 e	 as	 modalidades	 do	 sistema	 tributário	 considerada	 a	 hipótese	 de	 os	 contribuintes
possuírem	 renda	 igual	 ao	 bem-estar	 econômico	 e	 de	 a	 utilidade	marginal	 da	 renda	 (UMR)	diminuir	 bastante	 na	 proporção	 em	que	 esta
aumente.	De	acordo	com	o	autor:
O	princípio	do	 sacrifício	igual	 determinará:	 (a)	 imposto	progressivo;	 (b)	 imposto	 proporcional,	 no	 caso	 de	 a	UMR	 diminuir
muito	lentamente;	e	(c)	imposto	regressivo,	no	caso	da	diminuição	ainda	mais	lenta	ou	da	não	diminuição	em	absoluto	da	UMR.
Com	o	princípio	do	sacrifício	proporcional:	(a)	haveria	aumento	na	progressividade	do	imposto;	(b)	o	imposto	proporcional	se
justificaria	se	a	UMR	não	diminuir	em	absoluto,	permanecendo	constante	com	o	aumento	da	renda;	e	(c)	o	imposto	regressivo
seria	considerado	apenas	na	hipótese	de	elevação	da	UMR.
O	princípio	do	menor	sacrifício:	(a)	provocaria	muitas	isenções	e	apenas	progressividade	para	os	não	isentos;	(b)	tendo	presente
a	hipótese	inicial,	o	princípio	“[...]	não	levaria	a	qualquer	distribuição	da	tributação,	de	preferência	a	outra	[...]”;	(c)	na	situação
absurda	de	aumento	da	UMR,	provocaria	a	isenção	do	imposto	de	renda	acima	de	certo	nível	e	à	taxação	máxima	de	todas	as
rendas	situadas	abaixo	desse	nível	(p.	95-97).25
Os	sistemas	tributários	reais	tendem	a	contemplar	diferentes	modalidades	de	impostos.	“[...]	[P]oderá	ser	proporcional	relativamente	a
certa	faixa	de	rendimentos,	progressivo	em	uma	e	regressivo	ainda	em	outra,	embora	exista	naturalmente	um	número	infinito	de	possíveis
graus	 de	 progressão	 e	 de	 regressão”	 (Dalton,	 1970,	 p.	 95)	 (sem	 itálico	 no	 original).	 Entre	 as	 medidas	 de	 aferição	 da	 capacidade	 de
pagamento	estão	a	renda,	a	riqueza	e	o	consumo.	De	acordo	com	Musgrave	e	Musgrave	(1980),	“[u]ma	definição	ampla	de	renda	fornece
um	indicador	mais	adequado	do	que	é	o	consumo,	por	ser	uma	medida	mais	abrangente	da	capacidade	de	pagamento”	(p.	194).	O	autor
pondera	que	um	imposto	de	renda	amplo	aplicado	sobre	os	vários	tipos	de	renda	dispensa	a	tributação	sobre	a	riqueza.	Tributos	adicionais
sobre	esta	e	sobre	o	consumo	podem	ser	necessários	caso	políticas	redistributivas	optem	por	maior	taxação	nessas	modalidades	e	não	sobre
a	renda	(p.	194).26
A	opção	por	impostos	sobre	pessoas	ou	sobre	coisas	e	impostos	diretos	ou	indiretos	tem	implicações	importantes	sobre	a	organização
dos	sistemas	 tributários	cujo	objetivo	deve	ser	a	 justiça	e	a	equidade.	Os	 impostos	sobre	pessoas	devem	ser	cobrados	considerando-se	a
capacidade	de	pagamento	de	cada	contribuinte.	Já	os	 impostos	sobre	coisas	são	aplicados	às	operações	de	produção,	compra	e	venda	ou
posse	de	bens,	sem	que	se	leve	em	conta	o	indivíduo	ou	o	proprietário	que	realiza	a	operação.	Musgrave	e	Musgrave	(1980)	observam	que
todos	os	encargos	tributários,	mesmo	quando	incidentes	sobre	coisas,	são	“suportados”	pelas	pessoas.	A	busca	da	equidade,	portanto,	deve
considerar	como	o	peso	dos	tributos	distribui-se	entre	os	indivíduos	(p.	192).
O	 debate	 a	 respeito	 da	 distinção	 entre	 impostos	 diretos	 e	 indiretos	 é	 visto	 com	 particular	 interesse,	 em	 especial,	 no	 Brasil.	 Há,
certamente,	relação	inicial	entre	esta	classificação	de	impostos	e	a	classificação	recém-analisada.	Os	impostos	diretos	são	lançados	sobre	os
indivíduos	ou	sobre	as	famílias	que,	em	última	análise,	deverão	suportar	o	gravame.	Os	impostos	indiretos	são,	inicialmente,	aplicados	a
segmentos	 intermediários	no	processo	econômico	e,	posteriormente,	 transferidos	ao	destinatário	final	do	gravame	tributário,	em	geral,	as
pessoas	ou	as	famílias.	A	relação	não	ocorre	sempre:	o	imposto	sobre	a	propriedade	incide	sobre	uma	‘coisa’,	mas	trata-se	de	um	tributo
direto.
O	imposto	de	renda	sobre	as	pessoas	físicas	é	um	típico	exemplo	de	 imposto	direto,	enquanto	 impostos	sobre	coisas,	por	exemplo,
sobre	vendas,	constituem	impostos	indiretos.	Um	sistema	tributário	organizado	tendo	em	vista	a	equidade	deverá	considerar	a	progressiva
substituição	 de	 impostos	 indiretos	 pelos	 diretos.	Ainda	 que	 os	 impostos	 indiretos	 sejam	 suportados,	 ao	 final,	 pelos	 indivíduos	 ou	 pelas
famílias,	a	capacidade	de	pagamento	desses	destinatários	é	mais	difícil	de	ser	apurada	do	que	no	caso	dos	contribuintes	de	impostos	diretos.
Em	 geral,	 os	 impostos	 sobre	 vendas	 ou	 sobre	 o	 consumo	 utilizam	 alíquotas	 comuns	 que	 serão	 suportadas	 por	 todos	 os	 consumidores,
independentemente	da	renda	e	da	capacidade	de	pagamento	de	cada	um.
Em	praticamente	todos	os	países,	a	receita	ordinária	constituída	pelos	tributos	e	outras	formas	de	imposição	é	insuficiente	para	fazer
frente	a	todos	os	encargos	da	economia	pública.	Receita	menor	que	a	despesa	significa	déficit	e	como	solução	recorre-se	ao	crédito	público,
ou	seja,	a	formas	variadas	de	financiamento,	em	especial	a	tomada	de	empréstimos	de	curto,	médio	e	longo	prazos.27	Dessa	forma,	constitui-
se	a	dívida	pública,	cuja	efetiva	liquidação	dependerá	da	ocorrência	de	superávits	na	execução	orçamentária.	Sem	os	superávits,	a	dívida	se
perpetua	e	crescerá	se	for	alimentada	por	novos	déficits.	Nesses	casos,	o	objetivo	da	política	fiscal	será	controlar	o	déficit	e,	dessa	forma,
evitar	o	crescimento	descontrolado	da	dívida	pública.
Déficit	e	endividamento	foram	temas	que	interessaram,	em	maior	ou	menor	grau,	as	escolas	do	pensamento	econômico.	Nesta	seção,
far-se-á	rápida	descrição	do	tratamento	que	os	dois	temas	receberam	por	parte	das	escolas	clássica	e	keynesiana.
O	endividamento	público	possui	uma	 longa	história.	Na	Idade	Média,	as	casas	bancárias	em	processo	de	consolidação	cunhavam	e
guardavam	moedas,	mas	também	realizavam	empréstimos	a	particulares	e	aos	governos.	Estes,	com	o	endividamento,	obtinham	os	recursos
para	financiar	as	guerras	e	apoiar	as	demandas	do	capitalismo	mercantil	na	expansão	de	seus	negócios	no	país	e	nas	colônias.28	No	século
XVIII,	empréstimo	público	tinha	muitos	defensores	não	só	entre	os	comerciantes,	sempre	dependentes	do	apoio	oficial,	mas	também	entre
economistas	da	escola	mercantilista,	políticos	e	filósofos.29
No	 final	 do	 século	 XVIII	 e	 início	 do	 século	 XIX,	 os	 principais	 economistas	 de	 linhagem	 clássica	 negavam	 as	 virtudes	 do
endividamento	público.	A	rejeição	fundava-se	na	própria	concepção	sobre	as	funções	do	Estado.	Despesa	pública	contida	significava	carga
tributária	limitada	com	efeito	neutro	sobre	a	economia	desde	que	houvesse	equilíbrio	orçamentário.	Para	Burkhead	(1971),	as	restrições	de
Adam	Smith	aos	déficits	e	ao	endividamento	público	provavelmente	resultavam	de	sua	crítica	ao	Estado	mercantilista,	por	ele	visto	como
ineficiente	na	criação	de	renda	e	“[...]	baluarte	de	um	sistema	de	privilégios	comerciais,	concessão	de	monopólios	e	tarifas”	(p.	559).
As	preocupações	de	Smith	como	crescimento	da	dívida	inglesa	se	justificavam.	De	1713	a	1739,	os	ambiciosos	projetos	no	hemisfério
sul	e	a	guerra	com	a	Espanha	elevaram	a	dívida	de	47	milhões	de	 libras	para	78	milhões;	ao	final	da	Guerra	dos	Sete	Anos	a	dívida	se
elevou	a	136	milhões.	Para	o	autor	de	A	Riqueza	das	Nações,	ocorria	o	mais	sério	prejuízo	para	o	país	quando	a	 indústriae	o	comércio
emprestavam	os	recursos	para	o	governo.	Considerava	um	sofisma	próprio	do	sistema	mercantilista	o	argumento	da	inexistência	de	perdas
porque	 os	 emprestadores	 –	 tomadores	 de	 títulos	 –	 recebiam	 juros	 anuais	 transferidos	 dos	 impostos.	 O	 volume	 de	 juros	 a	 serem	 pagos
poderia	provocar	o	aumento	de	impostos,	inclusive	sobre	o	lucro	dos	investidores,	estimulando	a	fuga	de	capitais.
E,	 quando	 da	 cobrança	 desses	 impostos,	 todos	 ou	 a	maior	 parte	 dos	 comerciantes	 ou	 industriais,	 que	 são	 a	maioria	 dos	 que
empregam	os	recursos	de	capital	do	país,	ficam	continuamente	expostos	aos	vexames	das	repetidas	visitas	dos	arrecadadores	de
impostos,	a	disposição	de	mudar	de	país	se	transforma	em	realidade.	A	indústria	nacional	sofre	necessariamente	com	a	saída	de
capitais	que	 a	 sustentam,	 e	 a	 ruína	do	 comércio	 e	das	 indústrias	 será	 seguida	de	perto	pela	decadência	da	 agricultura	 (Smith,
1954,	p.	241).
Na	França,	onde	a	geração	da	dívida	pública	era	ainda	mais	irresponsável	no	que	na	Inglaterra,	Jean	Baptista	Say	(1983)	pensava	da
mesma	forma	e	com	uma	argumentação	válida	também	para	os	atuais	problemas	das	finanças	públicas	de	muitos	países,	entre	eles,	o	Brasil:
Qualquer	espécie	de	empréstimo	público	tem	a	desvantagem	de	desviar	capitais	ou	parcelas	de	capitais	de	empregos	produtivos
para	 consagrá-los	 ao	 consumo.	 Além	 disso,	 quando	 se	 dá	 num	 país	 cujo	 Governo	 inspira	 pouca	 confiança,	 tem	 ainda	 o
inconveniente	 de	 fazer	 subir	 o	 juro	 dos	 capitais.	 A	 agricultura,	 as	 fábricas	 e	 o	 comércio	 têm	mais	 dificuldade	 em	 encontrar
capitais	para	tomar	emprestado	quando	o	Estado	oferece	permanentemente	um	investimento	fácil	e,	muitas	vezes,	juros	elevados
(p.	445-6).30
O	 endividamento	 público	 inglês	 continuou	 a	 crescer,	 obrigando	 outros	 importantes	 pensadores	 da	 escola	 liberal	 a	 analisarem	 o
fenômeno	 além	 das	 críticas.	 David	 Ricardo	 (1871)	 defendia	 o	 pagamento	 total	 ou	 de	 grande	 parte	 da	 dívida	 e	 considerava	 que	 os
mecanismos	de	fundos	de	amortização	como	o	existente	na	época	não	cumpriam	essa	finalidade.	Considerava	como	única	solução	para	a
efetiva	 liquidação	da	dívida	a	criação,	em	tempos	de	paz,	de	um	imposto	sobre	a	propriedade,	cobrado	no	período	de	dois	ou	 três	anos.
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“Assim,	por	um	grande	esforço,	devemos	livrar-nos	de	um	dos	flagelos	mais	terríveis	que	já	foi	inventado	para	afligir	uma	nação”	(p.	546).
Thomas	R.	Malthus,	mais	 conhecido	por	 suas	previsões	quanto	 ao	 crescimento	populacional,	 representou	uma	dissidência	 entre	 os
clássicos	por	não	ver	tantos	defeitos	nas	dívidas	governamentais.	Acreditava	que	os	juros	pagos	pelo	Estado	atingiam	variadas	parcelas	da
população,	favorecendo	o	aumento	da	demanda	e	o	consumo	e,	dessa	forma,	a	produção.	Caso,	por	um	passe	de	mágica,	a	dívida	pública
fosse	eliminada,	a	nação	ficaria	mais	pobre	e	não	mais	rica,	pois	ninguém	estaria	preparado	para	mudança	tão	radical.31	Burkhead	(1971,	p.
565-66)	 observa	 que,	mais	 tarde,	Malthus	modificou	 em	 parte	 sua	 posição,	 reconhecendo	males	 na	 dívida,	 em	 especial,	 resultantes	 da
tributação	necessária	para	o	pagamento	dos	juros.
Contemporâneo	da	fase	de	consolidação	do	sistema	capitalista,	John	Stuart	Mill	acreditava	que	os	empréstimos	ao	governo	poderiam
ser	 vantajosos	 se	 tivessem	 origem	 no	 exterior	 ou	 se	 os	 recursos,	 na	 falta	 de	 alternativas,	 acabassem	 sendo	 desperdiçados	 em	 usos
inadequados	ou,	ainda,	aplicados	em	outros	países.	Para	o	autor,	os	empréstimos	ao	Estado	destroem	capital	na	hipótese	de	serem	subtraídos
de	aplicações	mais	produtivas.	Independentemente	dos	resultados	alcançados	com	a	dívida,	Mill	recomendava	o	seu	pagamento	assim	que
possível,	propondo	duas	fórmulas:	criação	de	uma	contribuição	geral	ou	o	pagamento	gradual	com	os	superávits	orçamentários	(Burkhead,
1971,	p.	566-67).
A	diminuição	da	dívida	inglesa	no	período	de	um	século,	ainda	que	em	montantes	modestos,	possivelmente	tenha	sido	uma	das	razões
do	desinteresse	dos	economistas	em	tratar	do	tema	na	segunda	metade	do	século	XIX	e	inícios	do	século	XX.32	Burkhead	(1971,	p.	568)
observa	que	os	Princípios	 de	 Economia,	 de	Alfred	Marshall,	 “[o]	 ponto	máximo	 da	 tradição	 clássica,	 não	 dispensa	 atenção	 alguma	 ao
assunto”.33	 Hugh	Dalton	 (1970)	 foi	 uma	 das	 exceções.	Na	 primeira	 edição	 de	 seu	 conhecido	manual	Princípios	 de	 Finanças	 Públicas,
publicado	 em	 1923,	 o	 tema	 da	 dívida	 pública	 foi	 tratado	 em	 cinco	 capítulos:	 características	 gerais,	 encargos,	 reembolsos,	 conversão	 e
dívidas	intergovernamentais.	Manteve	a	forma	usual	de	classificá-las	em	dívidas	reprodutivas,	caso	gerassem	ativo	de	igual	valor,	e	dívidas
de	peso-morto,	 nos	 casos	 de	 ausência	 do	 correspondente	 ativo.	 Típicas	 dívidas	 de	 peso-morto	 eram	 aquelas	 contraídas	 para	 financiar
conflitos	bélicos.
Dalton	 (1970)	 considerava	 que	 “[s]em	 pagamento,	 a	 dívida	 permanece	 como	 eterna	 influência	 nefasta,	 quer	 na	 produção,	 quer	 na
distribuição”	(p.	230).	Entre	a	liquidação	em	ritmo	lento	ou	rápido	era	partidário	da	segunda	opção.	Propunha	para	tanto	a	instituição	de
imposto	especial	de	curto	prazo.	Em	edição	mais	recente	de	seu	manual,	defendeu	uma	tributação	gradual	sobre	o	capital,	ou	seja,	sobre	os
patrimônios	herdados	acima	de	determinado	valor	e	reconheceu	as	dificuldades	de	tal	recomendação	ser	aceita	politicamente	(p.	236).
A	 título	de	 síntese	da	doutrina	 clássica	 sobre	o	déficit	 e	 o	 endividamento	público,	Burkhead	 (1971,	 p.	 572-75)	 indica	 as	 seguintes
proposições:
Os	empréstimos	tomados	pelo	governo	diminuem	os	recursos	que	seriam	empregados	produtivamente	pelo	setor	privado.
Os	 déficits	 são	 melhor	 aceitos	 que	 os	 impostos.	 Com	 isso,	 orçamentos	 deficitários	 expandem	 as	 atividades	 e	 facilitam	 o
comportamento	irresponsável	do	governo.
As	dívidas	públicas	dificultam	a	obtenção	de	financiamento	futuro	devido	ao	aumento	dos	impostos	destinados	ao	pagamento
dos	juros.
Os	gastos	públicos	financiados	por	empréstimos	são	pagos	duas	vezes:	atendendo	as	taxas	de	juros	e	amortizando	a	dívida.
Orçamentos	deficitários	contribuem	para	a	deterioração	da	moeda	(inflação).
Um	orçamento	 equilibrado	 proporciona	 normas	 facilmente	 compreensíveis	 para	 orientar	 a	 transferência	 de	 recursos	 do	 setor
privado	para	o	público.
A	grande	depressão	econômica	sentida	em	toda	a	década	de	1930	nos	Estados	Unidos	e	em	vários	outros	países,	inclusive	no	Brasil,
constituiu-se	 em	 cenário	 apropriado	 para	 questionamentos	 a	 cânones	 da	 doutrina	 econômica	 clássica	 e	 a	 dogmas	 de	 gestão	 fiscal,	 em
especial	o	equilíbrio	orçamentário	e	as	resistências	ao	déficit	e	ao	endividamento	público.	Publicada	em	1936,	A	Teoria	Geral	do	Emprego,
do	 Juro	 e	 do	 Dinheiro	 deu	 forma	 e	 unidade	 às	 ideias	 de	 Keynes,	 inclusive	 no	 sensível	 aspecto	 de	 maior	 protagonismo	 do	 Estado	 na
economia.	Nas	crises	econômicas	graves,	somente	a	intervenção	estatal	poderá	estimular	a	propensão	a	consumir	por	meio	de	instrumentos
de	política	econômica:	tributação,	fixação	da	taxa	de	juros,	investimentos	e	medidas	de	fomento	à	renda	e	ao	emprego.35
Entre	 todos	 os	 cursos	 de	 ação	 propostos	 por	 Keynes,	 o	 aumento	 dos	 gastos	 de	 investimentos	 por	 parte	 do	 Estado	 deveria	 ser	 a
prioridade	principal	em	razão	de	seus	efeitos	multiplicadores	na	economia.36	Em	defesa	de	suas	recomendações,	é	bastante	conhecida	a	ação
política	de	Keynes	ao	publicar,	no	jornal	New	York	Times,	de	31-12-1933,	carta	aberta	dirigida	ao	presidente	Roosevelt,	aconselhando	“[...]
ampla	política	de	trabalhos	públicos	financiada,	se	necessário,	por	déficit	orçamentário”	(Barrère,	1961,	p.	293).
Enquanto	o	receituário	inicial	de	Keynes	foi	concebido	para	um	período	de	gravíssima	crise	econômica,	a	Teoria	Geral	estendeu	as
medidas	para	as	situações	de	desemprego	e	subemprego	e	de	recessões	leves	e	ocasionais.	Nesses	casos,	o	incentivo	ao	investimento	e	ao
consumodependerá	do	 incremento	dos	desembolsos	 compensatórios	por	parte	do	orçamento	estatal.	As	consequências	das	 intervenções
governamentais	são	reconhecidas,	mas	faltou	à	Teoria	Geral	tratar	dos	efeitos	provocados	nas	finanças	públicas.	Na	falta	de	recursos	fiscais,
os	desembolsos	provocarão	o	déficit	e	o	endividamento	e,	para	ambos,	certamente	deveriam	sempre	ser	considerados	certos	limites.
As	 intervenções	 estatais	 na	 economia	pelas	 razões	 já	 apontadas,	 quando	 sistemáticas,	 provocam	déficits	crônicos	 e,	 nesse	 ponto,	 o
estabelecimento	de	 limites	é	 indispensável.	Escritos	publicados	em	décadas	anteriores	à	atual	universalização	dos	déficits	orçamentários
alertavam	 para	 os	 perigos	 dos	 déficits	 crônicos.	 Para	Dalton	 (1970),	 tão	 importante	 quanto	 o	 tempo	 será	 a	 proporção	 do	 desequilíbrio
orçamentário.	 “Se	os	déficits	 foram	 tão	grandes	que	derem	a	 impressão	de	 situação	 financeira	desequilibrada,	os	 resultados	poderão	 ser
muito	nocivos”	(p.	259).	De	acordo	com	Barrère	(1961),
[a]	política	do	déficit	sistemático	contém	em	si	graves	perigos.	Supõem,	com	efeito,	grande	domínio	da	economia	pelo	Estado,
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conhecimento	 aprofundado	 das	 quantidades	 globais	 sobre	 as	 quais	 se	 pretende	 agir,	 controle	 dos	 elementos	 monetários
suscetíveis	 de	 permitir	 uma	 ação	 rápida	 quando	 o	 perigo	 da	 inflação	 começa	 a	 manifestar-se.	 Além	 disso,	 não	 parece
absolutamente	aplicável	a	um	déficit	importante,	sendo	dada	a	impressão	que	reina	quanto	às	possibilidades	de	cobri-lo	(p.	312).
Para	Duverger	(1971,	p.	236-42),	a	doutrina	do	déficit	sistemático	não	tinha	o	caráter	geral	e	absoluto	que	lhe	atribuíam	e	a	própria
denominação	–	déficit	sistemático	−,	muito	empregada	ao	final	da	Segunda	Guerra,	estaria	fora	de	moda.	De	qualquer	maneira,	a	doutrina
jamais	 pretendeu	 descartar	 o	 equilíbrio	 orçamentário.	 Este,	 de	 acordo	 com	 as	 finanças	 modernas,	 é	 uma	 regra,	 mas	 não	 absoluta	 ou
intangível.	É	uma	regra	flexível	e	suscetível	de	exceções	de	acordo	com	as	circunstâncias.
O	papel	do	déficit	sistemático	é	somente	o	de	colocar	em	marcha	uma	economia	estagnada:	é	possível	compará-lo	com	o	ato	de
fazer	 arrancar	 um	 automóvel.	 Uma	 vez	 relançada	 a	 economia,	 as	 despesas	 excepcionais	 de	 investimentos	 públicos	 devem
progressivamente	diminuir,	as	restrições	fiscais	finalizadas	etc.	O	equilíbrio	orçamentário	deve	então	ser	restabelecido	(p.	238).37
Aceito	e	aplicado	em	muitos	países,	o	keynesianismo	obteve	e,	ainda	obtém,	grande	reconhecimento	nos	países	em	desenvolvimento,
onde	há	 forte	atuação	do	Estado	na	economia	e	 limitada	capacidade	de	poupança	perante	as	necessidades	de	 investimentos.	Na	segunda
metade	do	século	XX,	na	América	Latina,	com	destaque	para	o	Brasil,	vários	governos	adotaram	políticas	econômicas	filiadas	ao	nacional-
desenvolvimentismo	e,	mais	tarde,	ao	novo	desenvolvimentismo,	modelos	com	vários	pontos	de	contato	com	teses	keynesianas.38
A	guinada	 sofrida	 pela	 política	 econômica	 no	 segundo	mandato	 do	 presidente	Lula	 da	Silva	 representou	 uma	 tentativa	 de	 retomar
políticas	desenvolvimentistas	como	reação	à	crise	do	sistema	financeiro	iniciada	em	2008,	cujos	efeitos	recessivos	poderiam	atingir	o	País.
Como	exemplo	de	ação	anticíclica,	o	governo	criou	o	ambicioso	Programa	de	Aceleração	do	Crescimento	(PAC)	e	ampliou	programas	de
transferência	 de	 renda,	 como	 o	 bolsa-família.	O	 governo	 seguinte,	 da	 presidente	Dilma	Roussef,	 apesar	 do	 cenário	 não	 recessivo,	 com
inflação	 alta	 e	 pleno	 emprego,	 manteve	 em	 crescimento	 os	 gastos	 correntes	 e	 os	 subsídios	 e	 incrementou	 as	 desonerações	 tributárias,
provocando	os	primeiros	déficits	primários	desde	a	implantação	da	reforma	monetária	em	1994.39
Na	ordem	econômica	capitalista,	os	negócios	empresariais	convivem	com	fases	alternadas	de	expansão	e	de	contração.	De	acordo	com
Wesley	Mitchell,	autor	do	mais	importante	estudo	sobre	os	ciclos	econômicos,	publicado	em	1913,	citado	em	Schumpeter	(1970,	p.	245),
[u]m	ciclo	consiste	em	expansões	que	ocorrem	mais	ou	menos	na	mesma	ocasião	em	numerosas	atividades	econômicas,	seguidas
de	recessões	gerais,	contrações	e	recrudescimentos	também	gerais	que	se	transformam	na	fase	expansionista	do	ciclo	seguinte.	A
sequência	de	mudanças	é	repetitiva,	mas	não	periódica.	Em	duração,	os	ciclos	econômicos	variam	de	mais	de	um	a	dez	ou	doze
anos.40
No	início	do	século	XX,	o	estudo	dos	ciclos	ocupou	inúmeros	autores,	cada	um	com	diferentes	interpretações,	especialmente	sobre	as
razões	 que	 explicariam	 as	 fases	 de	 queda	 e	 de	 recuperação	 das	 atividades	 econômicas.	 Para	Mitchell	 (1984),	 cada	 ciclo	 é	 formado	 por
acontecimentos	únicos,	inclusive	por	razões	não	econômicas.	Entre	as	propostas	de	controle	dos	ciclos,	o	mesmo	autor	sugeriu	a	reforma	do
sistema	bancário	e	o	emprego	das	compras	governamentais;	a	primeira,	com	o	claro	objetivo	de	evitar	o	pânico	entre	os	correntistas	e	a
segunda	antecipando	parte	do	receituário	keynesiano	para	a	Grande	Depressão	da	década	de	1930	(p.	151).
Schumpeter	(1982),	autor	de	outro	reconhecido	estudo	sobre	os	ciclos,	destaca	o	papel	da	inovação	e	das	mudanças	tecnológicas	tanto
na	fase	do	boom	–	expressão	empregada	pelo	autor	–,	como	no	esgotamento.	Com	a	difusão	generalizada	no	mercado	dos	mesmos	produtos
e	 processos	 inovadores,	 a	 rentabilidade	 de	 todo	 o	 segmento	 começa	 a	 cair;	 o	 início	 da	 recuperação	 dependerá	 de	 novos	 avanços
tecnológicos	nos	processos	produtivos	e,	especialmente,	de	novos	produtos.
O	enfrentamento	da	crise	nos	anos	1930	deixou	lições	aos	governos	sobre	como	proteger	as	economias	nacionais	dos	efeitos	das	crises
cíclicas.	 No	 conjunto	 das	 ações	 terapêuticas,	 as	 recomendações	 da	 teoria	 keynesiana	 ocupam	 um	 lugar	 especial.	 Com	 o	 êxito	 dessas
políticas,	diminuiu	o	interesse	no	estudo	dos	ciclos	econômicos	e	de	seus	efeitos	nas	finanças	públicas,	em	geral,	e	na	política	orçamentária,
em	particular.
Alvin	Hansen	(1941),	no	manual	de	política	fiscal	e	ciclos	econômicos,	chama	atenção	para	a	sensibilidade	das	receitas	tributárias	às
fases	 dos	 ciclos:	 a	 arrecadação	 cresce	 com	 a	 expansão	 dos	 negócios	 e	 cai	 na	 fase	 recessiva.	 Se	 não	 ocorrer	 a	 expansão	 das	 atividades
operacionais	(despesas	correntes)	na	fase	do	boom,	haverá	superávit	na	execução	orçamentária	desse	período.	Entre	as	opções	de	utilização
dos	superávits	deve	estar	o	pagamento	da	dívida	consolidada,	bem	como	a	cobertura	dos	déficits	que	certamente	ocorrerão	nos	exercícios	da
fase	descendente.
O	 economista	 sueco	Gunnar	Myrdal41	 (1962)	 é	 autor	 de	 aprofundado	 estudo	 visando	 adequar	 e	 proteger	 as	 finanças	 públicas	 dos
efeitos	dos	ciclos	econômicos.	De	maneira	bastante	simplificada,	a	sua	proposta,	que	se	beneficiou	de	modelos	praticados	na	Suécia	e	na
Dinamarca,	tem	as	seguintes	características	principais:
O	orçamento,	dividido	em	duas	partes	–	gastos	correntes	(ordinários)	e	gastos	de	investimentos	–,	é	aprovado	por	um	período	de
tempo	suficientemente	 longo	para	compreender	anos	orçamentários	bons	e	 ruins.	 “A	nivelação,	do	ponto	de	vista	 financeiro,
será	tanto	mais	precisa	quanto	em	maior	grau	um	ciclo	completo	esteja	contemplado”	(p.	185).
A	saúde	 financeira	é	o	objetivo	da	política	e	do	orçamento	plurianual,	devendo	ser	buscadas,	permanentemente,	 informações
técnicas	 e	 estatísticas	 sobre	 o	 comportamento	 da	 conjuntura	 de	 maneira	 a	 classificar	 os	 distintos	 anos	 orçamentários	 como
normais,	de	depressão	ou	de	conjuntura	alta.
Ocorrendo	 uma	 variação	 para	 acima,	 financeiramente	 se	 forma	 um	 fundo	 de	 nivelamento	 da	 conjuntura.	 As	 retenções	 que
constituem	o	fundo	poderão	ou	não	ter	um	limite	determinado.
Ao	boom	sucederá	a	fase	de	baixa	com	déficits	orçamentários	decorrentes	da	queda	da	atividade	econômica,	dos	preços	e	da
receita	pública.	Os	recursos	do	fundo	de	nivelamento	serão	empregados	em	programas	de	recuperação	econômica	e	do	nível	de
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emprego.
Na	hipótese	“de	uma	variação	contrária	à	tendência	secular	de	desenvolvimento	da	conjuntura”	em	que	os	anos	de	baixo	desempenho
superariam	em	número	e	intensidade	os	da	conjuntura	alta,	“[o]	resultado	seria	uma	tendência	no	sentido	de	sucessiva	diminuição	do	grau
de	saúde	financeira	a	longo	prazo”	(p.	187).
A	proposta	de	Myrdal	estabelece	de	maneira	precisa	e	organizada	um	modelo	de	orçamento	cíclico,	 técnica	que	contou	com	vários
defensores	 nas	 décadas	 de	 1920	 e	 1930.	 O	 interesse	 no	 tema	 praticamente	 desapareceu	 com	 a	 ampla	 aceitação	 das	 recomendações
keynesianas	de	enfrentamento	dos	efeitos	que	ocorrem	nas	fases	baixas	dos	ciclos.	Ocorre	que	a	fórmula	keynesiana	é	apenas	parcialmente
adequada	por	não	tratar	devidamente,	como	visto	anteriormente	neste	capítulo,	dos	efeitos	das	medidas	anticíclicas	nas	finanças	públicas,
questões	que	estão	no	centro	das	propostas	de	orçamentos	cíclicos.
Este	livro	foi	elaborado	em	meio	a	uma	severa	recessão	econômica	no	Brasil,	produzida	em	grande	medida	pelo	desajuste	nas	finanças
públicas.42	Nas	últimas	duas	décadas,	 o	 fortalecimento	da	 atuação	do	Estado	deu--se	por	meio	de	despesas	 correntes,	 cujo	 aumento	 em
proporção	superior	ao	crescimento	do	PIB	se	acentuou	nos	últimos	anos	com	o	incremento	que	o	boom	do	comércio	exterior	provocou	nas
receitas	 de	 todos	 os	 níveis	 governamentais.43	A	ordem	 jurídico-institucional	 praticada	 no	 País	 utiliza	 leis	 ordinárias,	 em	 alguns	 casos	 a
própria	Constituição,	na	criação	de	estruturas	administrativas,	programas	e	atividades	meios	e	finalísticas,	transformando	praticamente	de
execução	obrigatória	todo	o	orçamento	corrente.	O	“superávit”	–	nos	termos	de	Myrdal	–	obtido	no	período	do	boom	foi	em	parte	utilizado
no	financiamento	do	Programa	de	Aceleração	do	Crescimento	(PAC),	mas	em	boa	proporção	na	expansão	das	despesas	correntes.	Com	o
fim	do	ciclo	das	commodities,	a	rigidez	dos	gastos	orçamentários	em	seus	componentes	principais	–	servidores	ativos	e	inativos,	previdência
social,	gastos	mínimos	obrigatórios	em	saúde	e	educação	e	despesas	operacionais	essenciais	–,	não	permitiu	o	ajuste	das	despesas	à	queda
da	arrecadação	e,	com	isso,	o	setor	público	vem	acumulando	enormes	déficits	fiscais.	Se	as	velhas	lições	dos	defensores	dos	orçamentos
cíclicos,	especialmente	a	de	Gunnar	Myrdal,	tivessem	sido	assimiladas	pelas	autoridades	responsáveis,	os	resultados	certamente	teriam	sido
outros.
A	experiência	brasileira	recente,	 infelizmente,	parece	comprovar	o	desencantado	prognóstico	de	A.	E.	Buck	(1963,	p.	189)	que,	em
escrito	publicado	originalmente	em	1936,	assim	previu	as	possibilidades	de	implantação	do	orçamento	cíclico:
Logo	 à	 primeira	 vista,	 esta	 proposta	 se	 apresenta	 como	 a	Meca	 para	 a	 qual	 os	 orçamentistas	 em	 apuros	 financeiros	 deviam
recorrer,	em	busca	de	conforto	e,	mesmo,	auxílio;	o	caminho,	contudo,	está	cheio	de	dificuldades.	Dentre	elas	destacam-se	as
influências	 sutis	 e	 penetrantes	 que	 a	 instabilidade	 dos	 partidos	 políticos	 exerce	 sobre	 o	 planejamento	 financeiro,	 a	 falta	 de
estimativas	 idôneas	 quanto	 à	 extensão	 e	 à	 duração	 dos	 períodos	 alternativos	 de	 depressão	 e	 prosperidade,	 e	 a	 aparente
incapacidade	da	maioria	dos	orçamentistas	para	elaborar	programas	viáveis	que	atinjam	um	futuro	remoto.
“A	 intervenção	do	Estado	era	uma	parte	 essencial	da	doutrina	mercantilista,	que,	 como	disse	o	professor	Laski,	 transferiu	 ‘a	 ideia	do	controle
social,	da	 igreja	para	o	estado’.	Aqueles	a	cujo	encargo	estava	o	governo	aceitaram	as	noções	mercantilistas	e	a	elas	conformaram	sua	política
porque	 com	 elas	 viram	 o	 meio	 de	 fortalecer	 o	 estado	 absolutista	 contra	 os	 remanescentes	 do	 particularismo	 medieval	 dentro	 do	 país,	 e	 no
estrangeiro,	contra	seus	rivais”	(Roll,	1942,	p.	67).
De	acordo	com	Adam	Smith	(1954,	p.	5-107),	os	gastos	do	soberano	ou	da	república	deveriam	atender	as	seguintes	finalidades:	defender	o	país	e
manter	a	segurança	interna;	administrar	a	justiça;	construir	e	manter	obras	e	estabelecimentos	públicos;	manter	estabelecimentos	para	a	educação
da	juventude;	e	sustentar	a	dignidade	do	soberano	e	de	seu	cargo.
A	escola	recebeu	a	denominação	de	marginalista	em	razão	da	ampla	aplicação	dos	conceitos	de	utilidade	marginal	aos	processos	econômicos.	As
pessoas	adquirem	bens	porque	veem	neles	utilidade,	ou	seja,	atendem	aos	desejos	e	às	necessidades	humanas.	Conforme	o	princípio	da	utilidade
marginal	 decrescente,	 uma	 quantidade	 de	 bens	 sempre	 maior	 não	 significará	 aumento	 da	 satisfação.	 Ao	 contrário,	 a	 partir	 de	 determinada
quantidade	de	bens	adquiridos,	cada	nova	unidade	do	bem	proporcionará	grau	de	satisfação	menor	do	que	aquele	da	unidade	anterior.	A	utilidade
do	bem	para	o	consumidor	decresce	a	cada	unidade	adicional	(marginal)	obtida.	Posteriormente,	ampliou-se	a	aplicação	do	conceito	da	utilidade
marginal	para	o	trabalho,	produto	(renda),	dinheiro	etc.
Entre	os	autores	italianos	de	Ciência	das	Finanças	são	mencionados,	especialmente,	M.	Pantaleoni,	U.	Mazzola	e	A.	Vitti	di	Marco.	Das	Escolas	de
Viena	e	Estocolmo:	E.	Sax,	K.	Wicksell	e	E.	Lindahl.
No	prólogo	da	quarta	edição	de	seu	manual,	Stourm	(1900,	p.	1-4)	reclamava	do	contínuo	crescimento	dos	gastos	públicos	e,	de	acordo	com	os
valores	liberais	da	época,	lamentava	que,	em	todos	os	países,	eram	ineficazes	as	medidas	para	conter	esse	incremento.	Como	ilustração,	apontou	o
aumento	de	80%	nas	despesas	do	orçamento	inglês	entre	1870	e	as	previsões	para	1900.
Os	percentuais	da	carga	bruta	e	líquida	foram	os	seguintes:	em	1970	(24	e	15%);	em	1975	(23,9	e	14,9%);	e	em	1980	(21,9	e	12,8%).
Conforme	Musgrave	e	Musgrave	(1980,	p.	122),	haveria	nesses	casos	um	‘efeito	limite’	(threshold	effect).
“Do	ponto	de	vista	do	 investimento,	 portanto,	 bem	como	da	 consideração	da	 satisfação	 a	 ser	 assegurada	pelas	 atividades	do	Estado,	 podemos
concluir	que	as	demandas	fiscais	do	governo	aumentarão	juntamente	com	ou	na	mesma	proporção	da	renda	social	geral”	(Adams,	1909,	p.	39).
Citado	em	Peacock	e	Wiseman	(1967,	p.	17),	Wagner	(1890,	p.	16)	explica	assim	o	centro	de	seu	argumento:	“[a]	lei	de	crescimento	das	atividades
estatais	é	o	resultado	da	observação	empírica	em	países	industrializados,	ao	menos	no	âmbito	da	civilização	da	Europa	Ocidental;	sua	explicação,
justificativa	 e	 causa	 é	 resultado	 da	 pressão	 do	 progresso	 social	 e	 das	 mudanças	 resultantes	 nas	 esferas	 da	 economia	 pública	 e	 privada,
especialmente	 as	 medidas	 compulsórias	 da	 economia	 pública.	 Mas,	 a	 longo	 prazo,	 o	 desejo	 pelo	 progresso	 social	 superará	 sempre	 essas
dificuldades	 financeiras”.	 Gordon	 Tullock	 (1977)	 duvida	 que	 haja	 correlação	 entre	 o	 tamanho	 da	 renda	 nacional	 per	 capita	 e	 o	 tamanho	 do
governo.	Para	o	autor,	se	isso	for	verdadeiro,	as	estruturas	de	gastos	públicos	de	diferentes	países	seriam	as	mesmas	caso	tivessem	o	mesmo	nível
de	desenvolvimento	econômico.	“Embora	não	tenha	havido	uma	investigação	cuidadosa	sobre	este	ponto,	eu	acredito	que	iria	revelar-se	falso”	(p.
286).
Citado	por	Burkhead	(1971,	p.	51),	estudo	de	Gerhard	Colm	apontou	quatro	razões	para	o	crescimento	das	despesas	de	estados	e	municípios	norte-
americanos	 na	 década	 de	 1930:	 “a	 necessidade	 de	 serviços	 públicos,	 o	 desejo	 por	 melhores	 serviços	 públicos,	 os	 recursos	 disponíveis	 para
utilização	pelo	governo	e	o	custo	dos	serviços	públicos”.
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Parte	 substancial	 do	 incremento	 de	 gastos	 sociais	 nos	 países	 da	OECD,	 na	metade	 da	 década	 de	 1970,	 era	 dirigido	 para	 a	 saúde,	 educação	 e
programas	 de	 manutenção	 da	 renda.	 A	 maior	 parte	 da	 população	 de	 muitos	 países	 fazia	 jus	 aos	 benefícios	 na	 saúde,	 metade	 tinha	 acesso	 à
educação	superior	e	dez	por	cento	recebiam	benefícios	na	velhice.
A	public	choice	é	uma	escola	que	defende	o	uso	da	análise	econômica	nos	processos	políticos	e	no	estudo	das	decisõesno	âmbito	das	instituições
governamentais.	 Seu	 principal	 intérprete,	 James	McGill	Buchanan	 Jr.,	 foi	 agraciado	 com	o	Prêmio	Nobel	 de	Economia	 de	 1986.	A	 economia
institucional	é	um	ramo	do	pensamento	econômico,	defendido	por	autores	norte-americanos,	a	partir	do	início	do	século	XX,	voltado	a	questões
negligenciadas	pelo	 liberalismo	e	pela	 teoria	neoclássica	como	o	papel	cumprido	pelas	 instituições,	os	hábitos	e	as	normas	sociais,	as	políticas
econômicas	e	o	comportamento	das	grandes	corporações.	Entre	os	destacados	autores	da	corrente	estão	Wesley	Mitchell,	Thorstein	Veblen,	John
Commons	e,	mais	 recentemente,	 John	K.	Galbraith.	Além	das	 teorias	 sobre	o	comportamento	da	burocracia	e	da	public	choice,	 consideram-se
herdeiras	da	economia	institucional	a	moderna	economia	comportamental	e	o	novo	institucionalismo	de	Douglas	North.
O	 bureau	 é	 qualquer	modalidade	 de	 organização	 não	 lucrativa,	 financiada,	 pelo	menos	 em	 parte,	 por	 subvenções	 ou	 transferência	 periódicas
(Niskanen,	 1971,	 p.	 15).	 Diferentemente	 das	 organizações	 de	mercado	 que	 oferecem	 unidades	 de	 produto	 por	 um	 preço,	 o	 “bureau	 promete
realizar	determinado	conjunto	de	atividades	e	os	produtos	resultantes	dessas	atividades	por	conta	de	um	orçamento	global”	(p.	25).
Migue	e	Belanger	(1974),	citados	por	Orzechowski	(1977,	p.	236-7),	veem	uma	inconsistência	no	modelo	de	Niskanen,	pois,	se	todo	o	resíduo	for
aplicado	na	expansão	da	produção,	o	burocrata	não	obteria	qualquer	vantagem	com	isso.	Migue	e	Belanger	preferem	defender	a	hipótese	de	que	o
burocrata	emprega	apenas	parte	do	resíduo	no	aumento	da	produção,	sendo	o	restante	destinado	às	despesas	que	representam	vantagens	pessoais,
aumento	de	salários,	comissões,	pagamento	aos	lobistas	que	apoiam	o	bureau	etc.
De	acordo	com	dados	oficiais,	o	País	contava	com	55	empresas	estatais	na	década	de	1950	e	com	560	no	ano	de	1981,	computadas	as	empresas	e
suas	subsidiárias	e	coligadas	dos	 três	entes	da	Federação	(Martone,	1982,	p.	61).	Na	metade	da	década	de	1970,	em	meio	aos	dois	choques	de
preços	do	petróleo,	a	carga	tributária	global	chegou	a	25%	do	PIB.
Dois	 exemplos	 de	 medidas	 redistributivas	 planejadas	 foram:	 (a)	 a	 inclusão	 como	 beneficiários	 de	 aposentadoria	 pela	 previdência	 social	 de
trabalhadores	 rurais	mesmo	que	não	 tenham	contribuído;	 e	 (b)	 a	 adoção,	 nos	governos	do	Partidos	dos	Trabalhadores	 (PT),	 de	 correção	 anual
acima	da	inflação	dos	valores	do	salário	mínimo.
Nem	sempre	a	correção	de	distorções	dependerá	de	ações	alocativas	no	âmbito	do	orçamento.	Por	exemplo,	o	exercício	monopolístico	por	parte	de
empresa	determinaria	a	aprovação	de	lei	de	regulação	que	proíba	a	prática	e	favoreça	as	condições	de	concorrência.
No	 caso	 de	 bens	 públicos	 e	 de	 bens	 meritórios	 é	 importante	 considerar	 a	 diferenciação	 entre	 a	 produção	 e	 a	 provisão	 dos	 bens.	 O	 plano
orçamentário	 contempla	 recursos	 tanto	 para	 a	 produção	 de	 bens	 por	 parte	 da	 administração	 pública	 como	 para	 a	 provisão,	 caso	 em	 que
organizações	do	setor	privado,	mediante	contratação,	produzem	os	bens.	Entre	os	inúmeros	exemplos	de	bens	públicos	contratados	estão	as	obras
públicas	 dos	 mais	 diversos	 tipos	 e	 os	 armamentos	 de	 defesa;	 entre	 bens	 meritórios	 providos	 pelo	 Estado	 estão	 os	 medicamentos	 a	 serem
distribuídos	gratuitamente,	as	bolsas	de	estudos,	a	merenda	escolar,	os	serviços	de	saúde	pública	fornecidos	pela	rede	particular	etc.
Musgrave	e	Musgrave	(1980)	recomendam	que	os	custos	e	os	benefícios	pecuniários	não	sejam	considerados.	No	exemplo	citado,	os	benefícios
pecuniários	 poderão	 ser	 de	 diversas	 ordens:	 crescimento	 dos	 rendimentos	 de	 produtores	 e	 empregados,	 aumento	 do	 valor	 das	 propriedades,
incremento	da	receita	tributária	dos	governos	etc.	(p.	148).
Paul	Hugon	(1945)	prefere	substituir	a	expressão	benefício	por	lucro:	“[...]	o	imposto	como	sendo	a	contribuição	paga	pelos	particulares	ao	Estado
em	troca	de	lucros,	serviços,	vantagens,	que	obtêm	da	ação	pública.	É	uma	espécie	de	seguro	pago	pelos	cidadãos	ao	Estado	pela	sua	segurança”
(p.	15-6).
A	mesma	ideia	de	agregar	os	dois	princípios	foi	proposta	pelo	pioneiro	inglês	no	estudo	da	economia	política,	William	Petty,	em	publicação	de
1677:	 “[...]	 geralmente	 todos	 concordam	 que	 os	 homens	 devem	 contribuir	 para	 as	 despesas	 públicas,	 mas	 somente	 na	 proporção	 de	 sua
participação	e	interesse	na	paz	pública;	isto	é,	de	acordo	com	suas	propriedades	e	riquezas”	(citado	em	Musgrave,	1976,	p.	94-95).
Para	o	caso	brasileiro,	ver	o	tema	da	não	afetação	das	receitas	tratado	no	Capítulo	6,	Seção	D.4,	e	no	Capítulo	8,	Seção	D.1.c.
Lei	no	5.172,	de	25-10-1966	(Código	Tributário	Nacional):	art.	77,	caput.
Ainda	no	caso	brasileiro,	enquadra-se	no	princípio	do	benefício	o	tributo	contribuição	de	melhoria,	criado	com	o	objetivo	de	cobrir	o	custo	de
obras	públicas	de	que	decorra	da	valorização	nos	imóveis.	O	tributo	é	pouco	utilizado	em	face	das	dificuldades	na	caracterização	da	valorização
imobiliária	e	das	demandas	jurídicas	propostas	pelos	contribuintes.
Dalton	(1970)	reconhece	que	hipóteses	como	essas	sofrem	restrições	por	suas	limitações	teóricas,	mas	defende	a	“(...)	suposição	que,	pelo	menos
nos	países	civilizados,	a	equidade	exige	e	os	políticos	e	os	administradores,	pelo	menos,	devem	adotar”	(p.	95-6).
Em	países	desenvolvidos,	onde	as	rendas	e	as	riquezas	passam	pelo	sistema	financeiro,	a	capacidade	de	pagamento	dos	contribuintes	será	melhor
conhecida.	O	mesmo	não	ocorrerá	em	países	em	desenvolvimento,	pois	parte	da	movimentação	financeira	não	sofre	registro.	No	caso	brasileiro,
apesar	do	sistema	financeiro	desenvolvido,	parcelas	dos	rendimentos	de	capital	são	sempre	considerados	de	difícil	apuração.
“Os	Estados,	assim	como	os	entes	privados,	têm,	em	todos	os	momentos	e	em	todos	os	países,	tomado	empréstimos	de	mil	maneiras:	sob	a	forma
aperfeiçoada	de	empréstimos	de	longo	prazo,	sob	a	forma	insidiosa	do	curso	forçado	da	moeda,	por	formas	primitivas	de	empréstimos	em	penhor,
de	alienações	de	impostos,	antecipações	sobre	o	penhor,	contas	em	atraso	etc.”	(Leroy-Beaulieu,	1908,	p.	242).
“Por	volta	de	1690,	os	britânicos	tinham	instituído	o	Banco	da	Inglaterra	(...)	e	fundado	a	dívida	pública	–	quer	dizer,	penhorado	específicas	rendas
para	garantir	o	pagamento	de	suas	dívidas.	Durante	o	século	XVIII,	 isto	havia	expandido	vastamente	a	dívida	pública.	Longe	de	enfraquecer	o
país,	produziu	benefícios	contínuos.	O	crédito	público	havia	permitido	à	Inglaterra	construir	a	Marinha	Real,	travar	guerras	ao	redor	do	mundo,
para	manter	o	império	comercial	mundial”	(Chernow	(2004,	p.	288)	citado	por	Octaviani	(2011,	p.	1190).
Entre	os	franceses	entusiastas	do	endividamento	público,	Leroy-Beaulieu	(1908,	p.	262)	cita	os	filósofos	Voltaire	e	o	Marques	de	Condorcet.	O
filósofo	idealista	irlandês	George	Berkeley	chamava	os	débitos	públicos	de	‘mina	de	ouro’.	O	economista	Jean	François	Melon	de	Pradou	defendia
os	empréstimos	com	o	duvidoso	argumento	de	que	débitos	contratados	pelo	governo	são	compromissos	que	a	mão	direita	tem	com	a	esquerda,	na
medida	em	que	são	compensados	na	forma	de	juros	pagos	aos	rentistas	pelos	contribuintes	de	impostos.
Say	(1983)	manifestou-se	favorável	a	empréstimos	públicos	moderados	desde	que	os	recursos	fossem	empregados	em	empreendimentos	úteis	e
representassem	a	aplicação	de	“[...]	pequenos	capitais	pertencentes	a	mãos	pouco	industriosas	e	que,	se	não	lhes	fosse	oferecido	esse	investimento
fácil,	murchariam	nos	cofres	ou	gastar-se-iam	gota	a	gota”	(p.	448).
Em	face	desses	argumentos,	Ricardo	escreveu:	“Penso	que	Mr.	Malthus	é	o	único	homem	na	 Inglaterra	que	esperaria	 tais	efeitos	dessa	causa”
(Burkhead,	1971,	p.	565)	.
A	dívida	inglesa	foi	reduzida	de	850	milhões	de	libras	em	1817	para	707	milhões	em	1914.	Os	conflitos	bélicos	explicavam	em	parte	essa	elevada
dívida.	A	Guerra	da	Crimeia	exigiu	empréstimos	de	35	milhões	de	libras	e	a	dos	Bôeres,	cerca	de	140	milhões	(Dalton,	1970,	p.	219).
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A	primeira	edição	do	livro	foi	publicada	em	1890.
Hugh	 Dalton	 (1970),	 inglês,	 assim	 como	 Keynes,	 escreveu:	 “A	 nova	 maneira	 de	 encarar	 a	 política	 orçamentária	 deve	 mais	 a	 Keynes	 que	 a
qualquer	outro	autor.	É	justo,	portanto,	falarmos	da	revolução	keynesiana.	Outros	já	executaram	e	aperfeiçoaram	as	ideias	por	ele	lançadas,	mas	o
que	ele	lançou	foi	uma	das	revoluções	intelectuais	de	nossa	era	na	Economia”	(p.	263)	(itálicos	no	original).
O	posto	central	de	crítico	à	teoria	clássica	é	reservado	a	Keynes,	mas	como	observa	Galbraith	(1989)	“[u]m	dos	traços	notáveis	desta	revolução	foi
o	número	de	pessoas	que	a	haviam	antecipado.	Havia	keynesianos	muito	antes	de	Keynes”	(p.	200).
O	multiplicador	 do	 investimento	 indica	 que,	 quando	 se	 produz	 um	 acréscimo	 no	 investimento	 total,	 a	 renda	 sobe	 em	 um	montante	 igual	 ao
multiplicador	vezes	o	acréscimo	do	investimento	(Keynes,	1964,	p.	117).
A	teoria	do	déficit	orçamentário	sistemático	é	atribuída	ao	inglês	Willian	Beveridge	e	alicerça-se	nas	recomendações	de	Keynes	visando	retirar	a
economia	da	estagnação.	Beveridge	considera	que	o	Estado	deve	desenvolver	as	despesas	políticas	sem	se	preocupar	com	o	déficit	até	que	o	pleno
emprego	 produtivo	 seja	 alcançado,	 ou	 seja,	 onde	 não	 há	 mais	 desempregados	 (exceto	 uma	 reserva	 incompressível	 fixada	 em	 cerca	 de	 3%)
(Duverger,	1971,	p.	238).
No	Brasil,	essas	políticas	estiveram	presentes	nos	governos	de	Getúlio	Vargas	(década	de	1950)	e	de	Juscelino	Kubitschek	(1956	a	1961)	e	durante
o	período	militar	(1964	a	1985).
O	estudo	de	Gobetti	e	Orair	(2017),	dedicado	a	depurar	as	estatísticas	oficiais	de	inconsistências	como	a	utilização	de	ingressos	extraordinários	no
cômputo	da	receita	primária,	demonstra	que,	no	período	entre	2009	e	2013,	os	superávits	primários	foram	sempre	menores	do	que	os	apresentados
oficialmente;	em	2014,	inicia	a	série	de	déficits	primários.
De	acordo	com	Mitchell	 (1984,	p.	9),	“[e]ntre	1890	e	1910,	os	Estados	Unidos	 tiveram	cinco	períodos	de	reativação	econômica,	precedidos	de
períodos	 de	 depressão:	meados	 do	 verão	 de	 1891,	 primavera	 de	 1895,	meados	 do	 verão	 de	 1897,	 outono	 de	 1904	 e	 inverso	 de	 1908/09.	 Na
Inglaterra,	França	e	Alemanha	também	ocorreram	períodos	semelhantes	em	1895,	1904/05	e	1909”.	Alvin	Hansen	(1941,	p.	18-19)	computou	17
ciclos	econômicos	nos	Estados	Unidos	entre	1795	e	1937.	Os	ciclos	de	maior	duração	variaram	de	um	mínimo	de	seis	anos	e	um	máximo	de	12,	e
os	ciclos	de	menor	duração	ficaram	na	faixa	compreendida	entre	dois	e	seis	anos.
Gunnar	Myrdal	(1898-1987)	foi	um	acadêmico,	político	e	ministro	de	Estado	sueco.	Recebeu	o	Prêmio	Nobel	de	Economia	de	1974.
O	PIB	real	apresentou	crescimento	positivo	de	0,5%	em	2014	e	negativo	de	4,6	e	4,4%,	respectivamente,	em	2015	e	2016.
O	Brasil	 foi	um	dos	beneficiados	pelo	 chamado	boom	 das	commodities	 que,	 no	 período	 de	 2000	 a	 2014,	 favoreceu	 os	 países	 exportadores	 de
produtos	 agrícolas	 e	 minérios,	 com	 alta	 de	 preços	 e	 grande	 demanda,	 especialmente	 por	 parte	 da	 China.	 No	 período	 entre	 2004	 e	 2011,	 o
crescimento	médio	real	do	PIB	brasileiro	foi	de	4,4%,	com	a	expressiva	taxa	de	7,5%,	em	2010.
O	orçamento	é	um	programa,	um	plano	de	ação	(Jèze,	1922,	p.	8).
Orçamento	de	desempenho	é	o	“[...]	que	apresenta	os	propósitos	e	objetivos	para	os	quais	os	créditos	se	fazem	necessários,	os	custos
dos	programas	propostos	para	atingir	àqueles	objetivos	e	dados	quantitativos	que	meçam	as	realizações	e	o	trabalho	levado	a	efeito	em	cada
programa”.1	 Em	 qualquer	 organização,	 o	 documento	 que	 estabelece	 os	 objetivos	 e	 metas	 a	 serem	 atingidos	 e	 que	 define	 os	 recursos
financeiros	necessários	é	um	plano	gerencial.	Machado	Jr.	(1962,	p.	5)	encontra	em	Manvel	(1943,	p.	1)	o	mesmo	conceito:	“o	orçamento	é
um	plano	que	expressa,	em	termos	de	dinheiro	para	um	período	de	 tempo	definido,	o	programa	de	operações	do	governo	e	os	meios	de
financiamento	desse	programa”.
Nem	sempre	o	orçamento	público	esteve	orientado	para	a	gestão,	para	a	administração.	No	período	compreendido	entre	a	sua	criação	e
consolidação	até	o	final	do	século	XIX,	o	orçamento	era	interpretado	como	um	instrumento	de	controle	financeiro	e,	mesmo,	político.	O
pensamento	econômico	clássico	e	as	finanças	públicas	liberais	reservavam	ao	Estado	funções	limitadas	e	os	orçamentos	aprovados	pelos
parlamentos	estavam	a	serviço	daqueles	poucos	objetivos.
O	crescimento	do	Estado	e	de	suas	formas	de	atuação	alteraram	o	entendimento	sobre	as	finalidades	desempenhadas	pelos	orçamentos.
Mesmo	 não	 deixando	 de	 lado	 o	 controle	 político	 e	 financeiro,	 o	 orçamento	 precisaria	 representar,	 também,	 as	 novas	 e	 inúmeras
responsabilidades	assumidas	pela	administração	pública.	Isso	só	seria	possível	com	sistemas	orçamentários	apropriados.
Nos	Estados	Unidos,	ao	iniciar-se	o	século	XX,	o	controle	das	decisões	financeiras,	inclusive	a	elaboração	do	orçamento,	ainda	estava
sob	a	 responsabilidade	dos	 legislativos,	 tanto	no	nível	 federal	como	nos	estados	e	municípios.	Alterar	essa	 realidade	seria	mais	difícil	 e
demorada	no	governo	federal	e,	assim,	os	primeiros	movimentos	reformistas	ocorreram	na	esfera	municipal.	No	período	de	1880	a	1920,	o
acelerado	processo	de	industrialização	do	país	alterou	a	distribuição	da	população	–	da	área	rural	para	a	urbana	–	e	chamou	grandes	levas	de
imigrantes,	produzindo	acentuado	crescimento	das	cidades	e	das	demandas	junto	aos	governos	locais.
A	organização	das	finanças	e	a	elaboração	de	um	orçamento	que	representasse	efetivamente	as	ações	dos	órgãos	municipais	seriam
passos	indispensáveis	para	enfrentar	a	nova	realidade.	O	Bureau	de	Pesquisa	Municipal	de	Nova	York,	criado	em	1906,	ocupou	posição	de
destaque	pelo	pioneirismo	dos	estudos	realizados	e	por	suas	recomendações,	entre	elas,	a	elaboração	de	um	orçamento	para	a	prefeitura,	a
utilização	de	unidades	de	custos	e	demonstrações	do	trabalho	proposto	e	realizado,	em	lugar	da	tradicional	utilização	de	objetos	de	despesa
–	line-item	–	(salários,	materiais,	equipamentos,	serviços	etc.).2
Mesmo	com	a	resistência	dos	conselhos	municipais	em	ceder	espaço	nas	decisões	sobre	o	orçamento,	a	crise	financeira	decorrente	da
perda	da	 receita	 com	a	proibição	de	venda	de	bebidas	 alcoólicas	 e	 o	 apoio	das	 classes	 empresariais	 contribuiu	para	 a	 adoção	de	 novos
sistemas	orçamentários	municipais.	Na	metade	da	década	de	1920,	a	maior	parte	das	grandes	cidades	norte-americanas	tinham	realizado	a
reforma	de	seus	procedimentos	financeiros	e	implantado	um	sistema	orçamentário	(Burkhead,	1971,	p.	19-20).3
Na	área	federal,	desde	a	Independência,	a	concentração	nas	comissões	do	Congresso	do	poder	de	alocar	os	recursos	orçamentários	não
favorecia	 a	 adoção	 de	 métodos	 adequados	 de	 previsão	 dos	 recursos	 e	 de	 avaliação	 das	 aplicações.	 Longos	 períodos	 de	 superávits
orçamentários	permitiam	ineficiências	nas	alocações	e	desperdícios	de	toda	ordem.	As	despesas	nas	unidades	do	governo	eram	realizadas
desvinculadas	das	dotações,	com	a	garantia	de	que	suplementações	seriam	aprovadas	pelo	Congresso.	Os	déficits	orçamentários	passaram	a
ser	realidade	nos	anos	iniciais	do	século	XX	sem	que	o	Congresso	obtivesse	êxito	em	restringi-los.	Para	Burkhead	(1971,	p.	16-17),	“[...]	a
prática	destes	era	apenas	um	dos	aspectos	de	uma	administração	financeira,	de	modo	geral	inadequada	e	negligente,	não	podendo	ser	tratado
isoladamente.	O	movimento	a	favor	de	uma	reforma	nos	procedimentos	financeiros	ganhou	forte	impulso	com	a	criação	da	Comissão	de
Economia	e	Eficiência	por	iniciativa	do	presidente	Taft”.
No	 período	 de	 1910	 a	 1912,	 a	 Comissão	 apresentou	 uma	 série	 de	 recomendações,	 entre	 elas,	 a	 que	 enfatizava	 a	 necessidade	 do
orçamento	 como	 um	 programa	 financeiro	 anual,	 elaborado	 por	 inciativa	 do	 presidente.4	 Apesar	 de	 a	 proposta	 não	 ter	 sido	 aprovada
imediatamente,	 os	 trabalhos	 da	 Comissão	 obtiveram	 amplo	 reconhecimento,	 transformandoo	 orçamento	 em	 assunto	 de	 importância
nacional.	 Como	 resultado	 das	 discussões	 travadas	 em	 todos	 os	 âmbitos,	 em	 1921,	 o	 Congresso	 norte-americano	 aprovou	 a	 Lei	 de
Orçamento	e	Contabilidade,	estabelecendo	o	orçamento	do	tipo	executivo,	ou	seja,	a	prerrogativa	de	o	presidente	propor	o	projeto	de	lei
orçamentária	 anual.	 Reconhecia-se	 que	 o	 poder	 executivo,	 mais	 do	 que	 o	 Congresso,	 tinha	 as	 condições	 de	 avaliar	 as	 necessidades
financeiras	e	orçamentárias	de	um	setor	público	complexo	comprometido	com	inúmeras	funções	e	responsabilidades.
As	administrações	estaduais,	mesmo	sem	os	mesmos	problemas	do	governo	central	e	dos	municípios,	aproveitaram	a	onda	reformista,
especialmente	a	notoriedade	alcançada	pela	Comissão	de	Economia	e	Eficiência,	e	adotaram	o	orçamento	do	tipo	executivo.	De	acordo	com
Buck	(1921,	p.	7-9),	no	ano	de	publicação	de	seu	estudo,	dos	46	estados,	em	24,	os	orçamentos	poderiam	ser	classificados	como	do	tipo
executivo,	sendo	o	governador	o	responsável	pelo	projeto	inicial.5
Dotar	o	poder	executivo	da	prerrogativa	de	propor	o	projeto	anual	de	orçamento	significou	um	grande	avanço	para	a	administração
pública	 norte-americana.	 Nessa	 mesma	 época,	 todos	 os	 chefes	 de	 governo	 de	 países	 organizados,	 desde	 há	 muito	 tempo	 detinham	 a
iniciativa	de	elaborar	a	proposta	de	lei	orçamentária.6	Vencida	essa	etapa,	a	questão	passava	a	ser	outra:	no	formato	como	era	elaborado	e
apresentado,	o	orçamento	atenderia	as	necessidades	de	um	setor	público	de	enorme	porte	e	encarregado	de	múltiplas	funções?
As	recomendações	do	Centro	de	Pesquisas	Municipais	de	Nova	York	e	da	Comissão	de	Economia	e	Eficiência	do	presidente	Taft	para
que	os	orçamentos	representassem	o	trabalho	a	ser	realizado	não	produziram	efeitos	imediatos.	Em	meados	da	década	de	1930,	em	plena
Grande	Depressão,	 há	 registros	 sobre	 um	 pioneiro	 orçamento	 por	 projetos	 e	 escalas	 de	 atividades	 no	Departamento	 de	Agricultura	 do
governo	federal.	Maior	reconhecimento	recebeu,	na	mesma	época,	o	orçamento	por	programas	e	realizações	da	Administração	do	Vale	do
Tennessee	(TVA).7	A	aceitação	dessas	inovações	incentivou	outros	órgãos	federais	a	adotar	formatos	próximos	ao	orçamento	por	programas
durante	e	após	a	Segunda	Guerra	Mundial.
Esses	eventos	serviram	como	embriões	da	reforma	dos	sistemas	orçamentários,	que	inicia	com	o	chamado	Orçamento	de	desempenho,
proposto	 pela	 primeira	 Comissão	 Hoover,	 em	 1949.	 Mais	 do	 que	 estabelecer	 modelos	 normativos	 acabados,	 o	 processo	 de	 reforma
caracteriza-se	 pela	 construção	 de	 um	modelo	 “ideal”	 de	 sistema	 orçamentário	 por	meio	 de	 propostas	 e	 recomendações,	 algumas	 bem-
sucedidas,	outras	nem	tanto.
No	Quadro	4.1,	estão	indicados	os	estágios	da	reforma	do	sistema	orçamentário	norte-americano.	O	caminho	percorrido	não	foi	linear,
compreendendo,	 como	 é	 próprio	 nas	mudanças,	 expectativas	 nem	 sempre	 realistas,	 pressa	 na	 implantação,	 despreparo	 dos	 envolvidos,
avanços	e	recuos,	êxitos	e	desistências.8	A	seguir,	ainda	que	de	maneira	breve,	cada	um	dos	estágios	é	descrito	e	comentado.
O	orçamento	público	é	uma	instituição	criada	e	desenvolvida	na	sua	fase	inicial	por	iniciativa	parlamentar.	Nos	países	europeus,	onde
o	sistema	imediatamente	se	difundiu,	a	elaboração	orçamentária	passou	a	ser	responsabilidade	dos	governos	que	detinham	a	maior	parte	das
informações	 financeiras	 relevantes.	 Surgiu,	 assim,	 o	 orçamento	 do	 tipo	 executivo.	 Nos	 Estados	 Unidos,	 o	 Congresso	 e	 os	 conselhos
estaduais	 e	 municipais	 resistiram	 em	 ceder	 poder	 sobre	 o	 orçamento,	 e	 a	 iniciativa	 da	 matéria	 por	 parte	 do	 executivo,	 como	 viu-se
anteriormente,	acabou	sendo	assumida	bem	mais	tarde.	Elaborado	por	um	ou	por	outro	poder,	a	ênfase	era	dada	ao	controle	sobre	a	origem	e
a	aplicação	dos	recursos	financeiros.
Quadro	4.1	Estágios	da	reforma	orçamentária
Representando	 um	 avanço	 em	 relação	 aos	 orçamentos	 primitivos,	 aprovados	 em	montantes	 globais,	 o	 sistema	 de	 classificação	 das
despesas	por	objeto	–	 line-item	–	 representou	um	avanço	ao	destacar	os	 insumos	empregados	na	 realização	de	serviços	e	bens	públicos:
pagamento	 de	 salários,	 compras	 de	materiais	 de	 consumo,	 permanente	 e	 equipamentos,	 aquisição	 de	 serviços	 prestados	 por	 pessoas	 ou
empresas	etc.	Apesar	de	pioneiro,	o	sistema	continua	sendo	adotado	em	todo	o	lugar,	e	Tyer	e	Willand	(1997,	p.	195)	explicam	assim	as
razões:	(a)	é	relativamente	fácil	de	usar	e	compreender;	(b)	é	atrativa	politicamente	porque	não	foca	nas	escolhas	e	temas	substantivos;	(c)
concentra	o	controle	sobre	insumos	e	dinheiro	antes	de	serem	usados;	(d)	são	uniformes,	abrangentes	e	exatos;	(e)	permitem	que	rotinas
sejam	adotadas;	(f)	proporcionam	oportunidades	para	o	controle,	como	no	caso	de	compras	e	contratação	de	pessoal;	e	(g)	possibilitam	os
cortes	orçamentários.
Nas	administrações	municipais,	Buck	(1951,	p.	31)	observa	que	a	 introdução	do	objeto	de	despesa	–	 line-item	–	na	organização	do
orçamento	 passou	 a	 favorecer	 o	 controle	 contábil	 e	 a	 fiscalização.	No	 passado,	 nas	 cidades	 pequenas	 e	médias,	 com	 poucas	 funções	 e
compromissos	relativamente	simples,	esse	sistema	atendia	as	necessidades	 já	que	nem	a	atuação	dos	administradores	nem	a	 fiscalização
eram	prejudicadas	ou	sofriam	restrições.	A	realidade	na	metade	do	século	XX,	entretanto,	passou	a	ser	muito	diferente:	“[a]	administração
municipal	 tornou-se	complexa	e	onerosa,	exigindo	maior	 flexibilidade	na	utilização	de	 recursos	para	conseguir	uma	gestão	econômica	e
eficiente.	As	dotações	atribuídas	a	funções	ou	programas,	em	vez	de	uma	multiplicidade	de	objetos,	correspondem,	por	conseguinte,	tanto
às	 responsabilidades	 como	 às	 necessidades	 da	 administração	 atual”	 (Buck,	 1951,	 p.	 31).	 Chamando	 a	 atenção	 para	 as	 limitações	 do
orçamento	 por	 objeto	 de	 despesa,	 Upson	 (1924,	 p.	 72),	 citado	 em	 Tyer	 e	 Willand	 (1997,	 p.	 195),	 observa	 que	 “o	 funcionário	 médio
municipal	 olhando	 para	 o	 orçamento	 não	 encontra	 nada	 que	 o	 habilite	 a	 determinar	 em	 grande	medida	 o	 valor	 das	 atividades	 que	 são
entregues	ao	público;	ou,	em	menor	medida,	o	grau	de	eficiência	com	que	essas	atividades	são	conduzidas”.
Com	o	final	da	Segunda	Guerra	Mundial,	a	burocracia	norte-americana	organizada	para	os	tempos	do	conflito	precisou	ser	reformada	e
adaptada	para	atender	as	necessidades	da	administração	civil.	Nomeada	em	1947,	a	Comissão	sobre	a	Organização	do	Poder	Executivo,
conhecida	como	a	primeira	Comissão	Hoover,	produziu	inúmeras	recomendações,	entre	elas,	a	adoção	do	orçamento	baseado	em	funções,
atividades	e	projetos,	denominado	Orçamento	de	desempenho.	Conforme	o	estabelecido	pela	Comissão	(GAO,	1997,	p.	30),
[n]o	 orçamento	 do	 desempenho	 –	performance	 budget	 –,	 a	 atenção	 é	 centrada	 na	 função	 ou	 na	 atividade	 –	 na	 realização	 da
finalidade	–	em	vez	de	em	listas	de	empregados	ou	autorizações	das	compras[...].	Este	método	de	orçamentação	concentra	a	ação
congressional	 e	 a	 direção	 executiva	 no	 escopo	 e	 na	 magnitude	 das	 diferentes	 atividades	 federais.	 Torna	 mais	 claros	 para	 o
Congresso	e	para	o	público	as	realizações	e	os	custos.
O	 orçamento	 para	 o	 exercício	 de	 1951	 foi	 considerado	 o	 primeiro	 Orçamento	 de	 desempenho	 e,	 apesar	 das	 muitas	 limitações,
significou	uma	mudança	sensível	em	relação	aos	anteriores,	especialmente	no	estabelecimento	de	compromissos	por	atividades.	A	segunda
Comissão	 Hoover,	 criada	 em	 1953,	 analisando	 as	 experiências	 anteriores	 “[...]	 observou	 que	 muitos	 programas	 não	 dispunham	 de
informações	 adequadas	 sobre	 os	 custos	 e	 sugeriu	 a	 uniformização	 das	 atividades	 orçamentárias	 e	 dos	 padrões	 organizativos	 e	 o
estabelecimento	das	 contas	 que	 reflitam	esse	 padrão;	 e	 que	haja	 sincronização	 entre	 as	 classificações	 orçamentárias,	 a	 organização	 e	 as
estruturas	contábeis”	(GAO,	1997,	p.	33).
Schick	 (1966,	 p.	 250)	 observaque	 o	 “[o]rçamento	 de	 desempenho	 é	 orientado	 para	 a	 gestão;	 seu	 principal	 objetivo	 é	 ajudar	 os
administradores	 a	 avaliar	 a	 eficiência	 do	 trabalho	 das	 unidades	 operacionais	 (1)	 classificando	 as	 categorias	 orçamentárias	 em	 termos
funcionais	e	(2)	fornecendo	as	medidas	de	custo	do	trabalho	para	facilitar	o	desempenho	eficiente	das	atividades	estabelecidas.	Geralmente,
seu	método	é	particularista,	com	a	redução	de	dados	de	custo--trabalho	para	unidades	discretas	e	mensuráveis”.
Afora	as	 influências	que	as	Comissões	Hoover	provocaram	na	administração	pública	norte-ame-ricana	não	 só	 federal,	 a	 técnica	do
Orçamento	de	desempenho	recebeu	grande	reconhecimento	fora	dos	Estados	Unidos	como	resultado	do	trabalho	de	divulgação	promovido
pela	Organização	 das	Nações	Unidas	 (ONU).	 Inúmeros	manuais	 foram	 elaborados	 e	 divulgados,	 bem	 como	 promovidos	 cursos	 para	 a
formação	 de	 pessoal	 técnico	 de	 muitos	 países.9	 Na	 América	 Latina,	 sob	 a	 denominação	 de	 Orçamento--programa,	 a	 técnica	 foi
impulsionada	 pelos	 programas	 de	 treinamento	 realizados	 pelo	 Ilpes/Cepal.10	 No	 Brasil,	 os	 estados	 do	 Rio	 Grande	 do	 Sul	 e	 da	 então
Guanabara	realizaram	experiências	de	adoção	do	Orçamento-programa	na	década	de	1960	e	o	estado	de	Minas	Gerais	no	início	da	década
seguinte.11	Foram	várias	as	razões	da	descontinuidade	dessas	iniciativas	no	Brasil,	entre	elas	a	ausência	de	normas	legais	e,	principalmente,
operacionais,	que	induzissem	e	incentivassem	avanços	na	implantação	das	novas	técnicas.	A	Lei	no	4.320/64	poderia,	mas	deixou	de	ser	a
oportunidade	para	maiores	avanços	nesse	sentido.
Em	 agosto	 de	 1965,	 o	 presidente	 norte-americano	 Lyndon	 Johnson	 por	meio	 de	memorando	 determinou	 que	 fosse	 adotada	 pelos
departamentos	 civis	 do	 governo	 federal	 a	 técnica	 de	 elaboração	 orçamentária	 denominada	 Sistema	 de	 planejamento,	 programação	 e
orçamento	 –	 Planning,	 programming,	 budgeting	 system	 (PPBS).	 O	 Program	 budgeting,	 como	 era	 também	 conhecido,	 resultou	 do
aperfeiçoamento	de	modelos	de	elaboração	orçamentária	na	área	militar	praticado	durante	a	Segunda	Guerra	Mundial.12	Com	incentivo	do
secretário	de	Defesa,	Robert	Mc-Namara,	e	com	o	apoio	técnico	da	Rand	Corporation,	importante	empresa	de	consultoria,	o	sistema	no	seu
desenvolvimento	 beneficiou-se	 da	 difusão	 dos	 computadores	 e	 das	 novas	 tecnologias	 de	 processamento	 de	 dados,	 que	 facilitavam	 as
análises	econômicas	e	os	cálculos	de	custo-benefício,	pesquisa	operacional	e	análise	de	sistemas.
De	 acordo	 com	Novick	 (1973a,	 p.	 16),	 um	 dos	 importantes	 técnicos	 envolvidos	 no	 aperfeiçoamento	 da	 técnica,	 “[e]m	 resumo,	 o
program	budget	 (PPBS)	 é	 caracterizado	 pela	 ênfase	 nos	 objetivos,	 programas	 e	 elementos	 dos	 programas,	 tudo	 expresso	 em	 termos	 de
produtos.	O	custo,	ou	o	objeto	de	despesa	do	orçamento	tradicional,	é	tratado	em	apropriado	nível	de	agregação	de	maneira	a	garantir	que
os	planos	e	programas	sejam	desenvolvidos	com	adequado	reconhecimento	das	implicações	financeiras”.
Importante	aspecto	da	técnica	assentava-se	na	ideia	de	que	a	elaboração	orçamentária	não	é	um	momento	estanque,	mas,	sim,	parte	de
um	 sistema,	 do	 qual	 faz	 parte	 o	 planejamento.	 Para	 Tyer	 e	 Willand	 (1997,	 p.	 198),	 os	 componentes	 do	 sistema	 eram	 conhecidos	 e	 a
singularidade	estava	na	combinação	e	na	relação	entre	eles.	As	finalidades	de	cada	parte	seriam	as	seguintes:	“O	planejamento	estabeleceria
os	 objetivos	 e	 os	 programas	 para	 alcançá-los.	 A	 programação	 ajudaria	 na	 administração	 de	 esforços	 para	 cumprir	 eficientemente	 os
objetivos.	A	orçamentação	realizaria	as	estimativas	financeiras	dos	recursos	necessários	às	agências	para	executar	os	planos”.
O	PPBS	 foi	 recebido	 com	muita	 atenção,	 inclusive	 fora	 dos	Estados	Unidos.13	A	 divulgação	 dada	 aos	 esforços	 de	 implantação	 da
técnica	no	governo	federal,	 interessaram,	também,	às	outras	unidades	de	governo.	A	Fundação	Ford	chegou	a	promover	o	Projeto	5-5-5,
com	o	objetivo	de	testar	a	implantação	do	PPBS	em	cinco	cidades,	cinco	condados	e	cinco	estados	(Tyer;	Willand,	1997,	p.	198).
Após	três	anos	de	implantação	da	técnica,	especialista	do	órgão	de	orçamento	federal	recomendou	restringir	as	expectativas	em	relação
ao	 PPBS	 em	 razão	 de	 certas	 realidades	 do	 ambiente	 federal,	 especialmente:	 (a)	 a	 demanda	 por	 recursos	 é	 sempre	 superior	 às
disponibilidades;	 (b)	 compromissos	 assumidos	 no	 passado	 limitam	os	 orçamentos	 correntes,	 diminuindo	o	 controle	 sobre	 a	 alocação	de
recursos;	(c)	a	complexidade	e	o	tamanho	do	governo	federal	dificultam	o	emprego	de	técnicas	de	mensuração	dos	programas	e	retardam	a
implantação	de	novas	 ideias;	 (d)	muitas	vezes,	 reivindicações	 trazidas	ao	governo	 federal	não	 se	 justificam	na	 relação	custo-eficácia	ou
eficiência;	 (e)	 a	 alocação	 de	 recursos	 não	 está	 conectada	 ao	 planejamento,	 pois	 essas	 atividades	 atendem	 a	 diferentes	 necessidades	 e
respondem	a	diferentes	prazos;	e	(f)	uma	vez	aprovado	o	orçamento,	é	mínima	a	responsabilidade	para	o	desempenho	(GAO,	1997,	p.	40).
Para	Havens	(1983,	p.	303),	foram	válidas	a	maioria	das	críticas	dirigidas	ao	processo	administrativo	do	PPBS.	A	implantação	inicial
foi	inadequada,	bem	como	desconsiderados	a	natureza	e	os	requisitos	do	processo	orçamentário.	Planejamento	e	orçamento	nunca	chegaram
a	estar	conectados.	Além	disso,	ao	serem	excluídos,	os	técnicos	tradicionalmente	envolvidos	com	o	orçamento	levaram	consigo	a	fonte	vital
de	conhecimento	e	de	compreensão	do	mundo	real	da	alocação	de	recursos.
O	PPBS	não	chegou	a	ser	oficialmente	abandonado	no	governo	federal	norte-americano;	foi	descontinuado	aos	poucos	no	mandato
presidencial	 seguinte.	 Para	 Havens,	 isso	 pode	 ser	 interpretado	 como	 metamorfose	 e	 não	 morte.	 Técnicos	 dos	 órgãos	 de	 orçamento
aprenderam	a	utilidade	de	importantes	elementos	do	PPBS,	tais	como	a	ligação	crucial	entre	a	informação	sobre	os	programas	e	o	processo
decisório;	as	análises	de	custo-benefício;	as	implicações	além	do	exercício	no	caso	dos	investimentos	etc.
Allen	Schick	e	Aaron	Wildavsky	foram	críticos	severos	do	PPBS.	Para	o	primeiro,	o	sistema	efetivamente	morreu	em	decorrência	de
múltiplas	 causas,	 entre	 elas:	 (a)	 a	 maneira	 como	 foi	 implantado,	 sem	 debates	 e	 preparação;	 (b)	 desrespeito	 e	 desconsideração	 com	 as
tradições	 orçamentárias	 e	 as	 relações	 pessoais;	 (c)	 falta	 de	 suporte,	 recursos	 e	 pessoal	 em	 número	 adequado;	 e	 (d)	 deficiência	 de	 bons
analistas	e	de	dados	(Schick,	1973,	p.	148-49).	As	conclusões	de	Wildavsky	(1974,	p.	205)	foram	ainda	mais	duras:	“PPBS	falhou	em	todos
os	lugares	e	em	todos	os	momentos.	Em	nenhum	lugar	o	PPBS	(1)	foi	estabelecido	e	(2)	influenciou	decisões	governamentais	(3)	de	acordo
com	seus	princípios.	As	 estruturas	do	programa	não	 fazem	sentido	para	ninguém.	Eles	não	 são,	 de	 fato,	 usados	para	 tomar	decisões	de
qualquer	importância.	Os	tais	produtos	de	PPBS	não	são	notadamente	superiores	em	qualidade	analítica	ou	desejabilidade	social	do	que	foi
feito	antes”.
Assim	como	o	PPBS,	o	Orçamento	base-zero	não	é	um	sistema	orçamentário	e,	sim,	um	modelo	dirigido	à	avaliação	e	à	tomada	de
decisões	sobre	as	despesas.	Wildavsky	(2002,	p.	320)	defende	a	seguinte	distinção	entre	os	dois	modelos:	com	abrangência	horizontal,	o
PPBS	 compara	 pacotes	 de	 despesas	 alternativas	 e	 escolhe	 o	 que	 melhor	 contribui	 para	 o	 alcance	 dos	 objetivos	 programáticos.	 Com
abrangência	 vertical,	 todos	 os	 anos	 o	 OBZ	 considera	 despesas	 alternativas	 a	 partir	 do	 zero	 para	 todas	 as	 atividades	 governamentais.
“Resumindo,	o	PPBS	compara	programas	e	o	OBZ	compara	fundos	alternativos”.
Concebido	 para	 uma	 grande	 empresa	 do	 setor	 de	 tecnologia	 –	 Texas	 Instruments	 −,	 o	 OBZ	 foi	 adaptado	 para	 aplicação	 na
administração	do	Estado	norte-ame-ricano	da	Georgia.14	Em	meados	da	década	de	1970,	o	ex-governador	daquele	estadoe	então	presidente
dos	 Estados	 Unidos,	 Jimmy	 Carter,	 estabeleceu	 como	 meta	 reformar	 o	 sistema	 orçamentário	 federal,	 por	 ele	 considerado	 “ineficiente,
caótico	e	virtualmente	incontrolável,	tanto	por	parte	do	Presidente	como	do	Congresso”	(GAO,	1997,	p.	46),	por	meio	do	emprego	de	nova
ferramenta	por	ele	testada	quando	governador.
Pyhrr	(2006,	p.	140-41)	indica	as	quatro	etapas	básicas	para	o	funcionamento	do	OBZ	em	qualquer	organização:	(a)	identificação	das
unidades	de	decisão;	(b)	análise	de	cada	unidade	de	decisão	como	parte	de	um	pacote	de	decisão;	(c)	avaliação	e	classificação	dos	pacotes
de	decisão	em	prioridades;	e	(d)	preparação	de	orçamentos	operacionais,	com	a	indicação	dos	pacotes	de	decisão	aprovados.	Unidades	de
decisão	são	todos	os	“elementos	significativos”	a	serem	considerados	na	tomada	de	decisões	orçamentárias,	podendo	ser	tanto	as	unidades
orçamentárias	 ou	 centros	 de	 custos,	 como	 os	 programas,	 subprogramas	 e	 seus	 componentes	 e	 os	 grandes	 projetos	 de	 investimentos.	O
pacote	de	decisão	identifica	cada	unidade	de	decisão,	possibilitando	à	gerência	avaliá-la	e	classificá-la	em	relação	às	demais	unidades	que
competem	 por	 recursos	 e	 decidir	 sobre	 a	 sua	 aprovação	 ou	 não.	 Fazem	 parte	 do	 pacote	 de	 decisão	 informações	 sobre:	 (a)
propósito/objetivo;	 (b)	 o	 que	 será	 realizado	 e	 como;	 (c)	 custos	 e	 benefícios;	 (d)	 medidas	 de	 carga	 de	 trabalho	 e	 de	 desempenho;	 (e)
alternativas	para	o	alcance	dos	objetivos;	e	(f)	benefícios	resultantes	de	vários	níveis	de	fundos.
Para	o	criador	do	modelo	é	um	erro	associar	a	denominação	base-zero	com	“reinventar	a	roda”,	ou	“o	processo	de	jogar	tudo	fora	e
começar	do	princípio”,	pois	 isso	 seria	 impraticável	 e	 representaria	o	 caos.	Orçamento	base-zero	 significa,	na	 realidade,	 avaliar	 todos	os
programas.	 Em	 certas	 situações,	 alguns	 poderão	 ser	 redirecionados	 ou	 descontinuados,	 mas,	 na	 maior	 parte	 dos	 casos,	 haverá	 a
incorporação	de	aperfeiçoamentos	e	melhorias	nos	programas	existentes	(Pyhrr,	2006,	p.	150-51).
Estudo	 do	 GAO	 (1997,	 p.	 48-49)	 relata	 o	 desencanto	 de	 observadores	 com	 os	 resultados	 do	 OBZ	 no	 primeiro	 ano.	 A	 papelada
aumentou	em	média	229%	e	as	muitas	horas	dedicadas	pelos	gerentes	de	programas,	técnicos	do	orçamento	e	gerentes	superiores	ao	novo
processo	talvez	não	tenham	trazido	resultados	úteis.	Os	prazos	para	a	implementação	da	nova	iniciativa	foram	vistos	como	inadequados	por
muitos	 órgãos,	 e	 funcionários	 envolvidos	 eram	de	 opinião	 de	 que	 faltava	 informação	 de	 desempenho	 necessária.	Nos	 anos	 restantes	 da
administração	Carter,	o	OBZ	foi	recebendo	menos	atenção	até	ser	abandonado	já	no	início	do	novo	governo.	Para	o	GAO	(1997,	p.	49),
alguns	requisitos	do	OBZ	continuaram	em	vigor	por	mais	tempo:	a	identificação	das	unidades	de	decisão	e	a	preparação	das	classificações
consolidadas	até	1886	e	a	identificação	de	três	níveis	de	financiamento,	até	1994.
Diversos	estados	e	municípios	norte-americanos	realizaram	experiências	de	implantação	do	OBZ.15	De	acordo	com	Wildavsky	(2002,
p.	322),	“[e]m	nenhum	lugar	é	praticado	o	verdadeiro	orçamento	de	base-zero”.	Lembrando	que	a	base	pode	corresponder	de	80	a	90%	das
despesas,	 o	 autor	 não	 acredita	 que	 o	OBZ	possa	 justificar	 a	 realização	 da	maioria	 das	 atividades	 ou	 apoiar	 alguma	 outra	 atividade.	Na
mesma	linha	crítica,	Anthony	(1983,	p.	344)	pondera	que	o	benchmark	“zero”,	na	realidade,	deve	iniciar	em	80%,	que	é	o	tamanho	da	base,
e	conclui	de	maneira	duríssima:	“[c]olocando	sem	rodeios,	a	denominação	orçamento	base-zero	é	uma	fraude”.
A	complexidade	representada	pela	adoção	plena	do	OBZ	levou	ao	uso	de	fórmulas	parecidas	com	outras	denominações.	O	Orçamento
base-meta	–	Target-base	budgeting	 (TBB)	–	não	parte	 do	 reexame	detalhado	dos	 gastos	 e	 cada	unidade	de	 decisão	deve	 elaborar	 o	 seu
orçamento	 com	 base	 em	 um	 montante	 de	 recursos	 previamente	 definido,	 por	 exemplo,	 90%	 do	 que	 foi	 gasto	 no	 exercício	 anterior.
Especialmente	nas	administrações	locais	em	crise	fiscal,	era	possível	encontrar	modelos	de	elaboração	orçamentária	que	tratavam	de	reduzir
as	 despesas.	 Seriam	 orçamentos	 decrementais	 ou	 orçamentos	 com	 base	 na	 receita	 –	 revenue	 budgeting	 –	 conforme	 a	 denominação
consagrada	por	Wildavsky	(2002,	p.	19-20).
Em	 publicação	 de	 2011,	 a	 Associação	 de	 Dirigentes	 Governamentais	 de	 Finanças	 –	Government	 Finance	 Officers	 Association	 –
afirmava	que	“[n]o	entanto,	o	OBZ	puro	pode	ter	desaparecido	em	grande	parte,	mas	não	foi	esquecido;	os	vestígios	continuaram	vivos.	Na
verdade,	o	OBZ	parece	estar	experimentando	um	tipo	de	ressurgimento”	(GFOA,	2011).	16
A	reforma	orçamentária	inaugurada	no	início	dos	anos	1950	avançou	nas	décadas	seguintes	tentando	diferentes	rotas,	com	resultados
muitas	vezes	decepcionantes.	Em	todos	os	modelos	testados,	um	componente	revelou-se	fundamental:	as	medidas	de	desempenho.	No	final
da	 década	 de	 1980,	 os	 déficits	 orçamentários,	 a	 carga	 tributária,	 a	 baixa	 qualidade	 dos	 serviços	 públicos,	 o	 desapontamento	 com	 os
resultados	da	atuação	governamental	nos	vários	níveis,	alimentavam	um	amplo	debate	nacional	e	ajudaram	a	dar	visibilidade	a	movimentos
como	a	Nova	Administração	Pública	–	New	Public	Administration	–	e	Reinventando	o	Governo,	este,	de	enorme	notoriedade	a	partir	da
publicação	do	livro	de	Osborne	e	Gaebler	(1994).
Com	 menor	 porte	 e	 complexidade,	 os	 estados	 e	 municípios	 estadunidenses	 introduziam	 inovações	 na	 elaboração	 e	 gestão
orçamentária,	 as	 quais,	 no	 entendimento	de	Rubin	 (1990,	 p.	 181),	 citada	 em	Tyer	 e	Willand	 (1997,	 p.	 201),	 seriam	“[...]	 hibridizadas	 e
adaptadas	pelo	governo	federal”.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
O	governo	federal	norte-americano,	entretanto,	estava	devendo	avanços	significativos	nas	práticas	administrativas	e	orçamentárias.	A
gestão	 Clinton-Gore	 buscou	 responder	 aos	 desafios	 com	 o	 anúncio,	 em	 setembro	 de	 1993,	 do	 programa	 denominado	 Revisão	 do
Desempenho	Nacional	–	National	Performance	Review	 (NPR).	De	acordo	com	Carrol	 (1995,	p.	303),	o	NPR	“[...]	é	 teoria,	prescrição	e
ação	administrativa.	Os	objetivos	administrativos	declarados	são	desregulamentar	a	administração	reduzindo	a	burocracia,	capacitando	os
funcionários	da	linha	de	frente	para	produzir	resultados,	satisfazendo	os	clientes	dos	programas	e	reduzindo	os	custos	administrativos”.	O
programa	estava	centrado	mais	em	como	o	governo	trabalha	do	que	o	que	o	governo	faz.	Após	a	eleição	para	o	Congresso	em	novembro	de
1994,	foi	anunciada	a	segunda	etapa	do	NPR,	esta	voltada	para	o	que	o	governo	realiza.17
Aos	 desafios,	 a	 reação	 do	 Congresso	 norte-america-no	 foi	 igualmente	 proativa	 com	 a	 aprovação,	 em	 agosto	 de	 1993,	 da	 Lei	 de
Desempenho	e	Resultados	do	Governo	–	Government	Performance	and	Results	Act	(GPRA).18	A	Lei	estabelece,	entre	outros,	os	seguintes
objetivos:	(a)	aumentar	a	confiança	da	população	responsabilizando	cada	agência	federal	com	a	realização	dos	resultados	de	seu	programa;
(b)	 iniciar	 a	 reforma	 do	 desempenho	 com	 uma	 série	 de	 projetos-piloto	 na	 definição	 dos	 objetivos	 e	 na	 medição	 do	 desempenho	 do
programa;	(c)	promover	um	novo	enfoque	nos	resultados,	na	qualidade	do	serviço	e	na	satisfação	da	população	interessada;	(d)	melhorar	a
tomada	de	decisões	do	Congresso	fornecendo	informações	mais	objetivas	sobre	a	consecução	dos	objetivos	e	sobre	a	eficácia	e	a	eficiência
dos	programas	e	das	despesas	federais;	e	(e)	melhorar	a	gestão	interna	do	governo	federal.
Entre	os	principais	instrumentos	e	medidas	introduzidos	pelo	GPRA,	devem	ser	mencionados	os	seguintes:
Planos	Estratégicos	de	cada	agência	federal,	com	duração	de	no	mínimo	cinco	anos	e	atualizados	e	revistos,	no	mínimo,	a	cada
três	anos,	e	planos	anuais	de	desempenho	do	governo	como	um	todo	e	de	cada	agência	encaminhados	ao	Congresso,	juntamente
com	o	orçamento	do	ano	fiscal.
Relatórios	 Anuais	 de	 Desempenho:	 do	 governocomo	 um	 todo	 submetido	 ao	 Congresso	 e	 de	 cada	 agência	 submetido	 ao
Presidente	e	ao	Congresso,	comparando	o	desempenho	efetivo	do	governo	e	da	agência	com	as	metas	de	desempenho	expressas
no	plano	anual.
Planos-piloto	 de	 Desempenho	 e	 de	 Accountability	 e	 Flexibilização	 Gerencial,	 executados	 durante	 três	 e	 dois	 anos,
respectivamente,	por	agências	previamente	escolhidas	e	relatórios	posteriores	avaliando	benefícios,	custos	e	utilidade	dos	planos
de	desempenho	e	as	vantagens	com	o	aumento	da	flexibilidade	organizacional	e	gerencial.
Orçamentos	de	Desempenho	Pilotos	elaborados	e	executados	por	pelo	menos	cinco	agências	durante	dois	exercícios	e	relatório
com	avaliação	da	exequibilidade	e	da	conveniência	de	adotá-lo	como	parte	do	orçamento	anual.
Princípios	básicos	e	sistemas	efetivos	de	mensuração:	Entre	outros:	(a)	unir	–	link	–	mensuração	à	estratégia;	(b)	mensurar	o	que
é	importante;	(c)	criar	uma	“família	de	medidas”;	(d)	monitorar	as	coisas	certas;	(e)	conhecer	as	dimensões	críticas	dos	insumos,
processos	e	produtos;	(f)	possuir	formas	de	mensuração	total;	e	(g)	desenvolver	padrões	–	standards	–	para	cada	medida.
Categorias	de	mensuração:	(a)	a	medida	de	resultado	–	outcome	measure	–	avalia	os	resultados	de	uma	atividade	programática
em	comparação	com	os	objetivos	pretendidos;	(b)	a	medida	de	produção	–	output	measure	–	tabula,	calcula	ou	registra	atividade
ou	esforço	podendo	ser	expressa	de	forma	quantitativa	ou	qualitativa;	(c)	a	meta	de	desempenho	–	performance	goal	–	expressa
objetivo	de	forma	tangível	e	mensurável,	inclusive	padrão,	valor	e	taxa,	contra	o	qual	a	realização	atual	pode	ser	comparada;	e
(d)	o	indicador	de	desempenho	–	performance	indicator	–	é	um	valor	ou	característica	particular	utilizado	para	medir	resultado
ou	produção.
O	GPRA	encarrega	 o	Government	Accounting	Office	 (GAO),	 organismo	de	 controle	 externo,	 equivalente	 ao	Tribunal	 de	Conta	 da
União	(TCU),	da	revisão	de	muitos	requisitos	da	Lei,	bem	como	de	avaliar	as	perspectivas	de	acatamento,	por	parte	das	agências	federais,
das	medidas	de	implantação	a	partir	de	1997.	Por	objetivar	a	vinculação	mais	estreita	e	mais	clara	entre	recursos	e	resultados,	o	GAO	(1997,
p.	 1)	 considera	 que	 o	 “GPRA	 pode	 ser	 considerado	 o	 acontecimento	 mais	 significativo,	 no	 ciclo	 de	 quase	 50	 anos	 de	 esforços
governamentais	federais,	no	sentido	de	melhorar	o	desempenho	do	setor	público	e	relacionar	a	alocação	de	recursos	e	as	expectativas	de
desempenho”.
Com	 o	 objetivo	 de	melhorar	 as	 decisões	 no	 âmbito	 da	 Presidência	 e	 do	 Congresso,	 o	 GPRA	 determina	 que	 as	 agências	 federais
desenvolvam	informações	de	desempenho,	com	dados	sobre	a	eficiência	e	a	eficácia	de	seus	programas.	Em	2002,	na	gestão	do	presidente
George	W.	Bush,	o	órgão	de	orçamento	da	presidência	–	Office	of	Management	and	Budget	(OMB),	iniciou	a	implantação	do	Instrumento
para	 Avaliação	 e	 Medição	 de	 Programas	 –	 Program	 Assessment	 Rating	 Tool	 (PART),	 “[...]	 concebido	 explicitamente	 para	 utilizar	 as
informações	de	desempenho	produzidas	pelas	agências	em	resposta	ao	GPRA”	(Gilmour,	2007,	p.	5).
O	processo	do	PART	 funcionou	no	período	de	2003	a	2008	e	consistiu	na	aplicação	anual	de	questionário	 junto	às	 agências	 e	 aos
responsáveis	por	programas	previamente	selecionados	pelo	OMB.	Em	geral,	as	respostas	às	questões	seriam	do	tipo	“sim/	não”,	cabendo	a
forma	 “não	 aplicável”	 apenas	 nos	 casos	 indicados,	 assim	 como	 “pequeno/grande	 alcance”.	As	 questões	 estavam	distribuídas	 em	quatro
categorias,	e	as	respostas	resultavam	em	um	escore	entre	zero	e	100,	assim	distribuídos	qualitativamente:	eficaz:	escore	variando	entre	85	e
100;	moderadamente	eficaz:	escore	entre	70	e	84;	adequado:	escore	entre	50	e	69;	e	ineficaz:	escore	entre	0	e	49.
No	PART	de	2008,	o	questionário	era	constituído	de	25	questões	gerais	e	18	questões	voltadas	às	especificidades	dos	programas.	As
questões	estavam	distribuídas	nas	seguintes	categorias,	cada	uma	com	a	respectiva	ponderação:	(a)	finalidade	e	concepção	do	programa	–
20%;	(b)	planejamento	estratégico	–	10%;	(c)	gestão	do	programa	–	2%;	e	(d)	resultados	do	programa	e	accountability	–	50%.
Muitos	 dos	 dados	 levantados	 e	 dos	 resultados	 apurados	 pelo	mecanismo	 ficavam	disponibilizados	 no	 site	 <ExpectMore.gov>	 cuja
atualização	deixou	de	ser	feita	a	partir	de	2009	com	a	mudança	de	governo.
Os	resultados	de	investigação	sobre	o	interesse	dos	congressistas	no	PART	conduzida	por	Stalebrink	e	Frisco	(2011,	p.	1)	indicaram
1.
2.
que	aqueles	com	maior	experiência	em	negócios	eram	mais	favoráveis	ao	mecanismo.	Por	outro	lado,	o	tempo	de	mandato	no	Congresso	e
o	montante	 de	 contribuições	 de	 campanha	 recebidas	 dos	 comitês	 de	 ação	 política	 estavam	negativamente	 relacionados	 com	o	 apoio	 ao
PART.	 Além	 disso,	 apesar	 da	 grande	 exposição	 concedida	 a	 esse	 instrumento,	 poucos	 legisladores	manifestaram	 opiniões	 positivas	 ou
negativas	em	relação	ao	mesmo,	o	que,	para	os	autores,	esclarece	sobre	os	desafios	de	assegurar	o	apoio	do	Congresso	às	 iniciativas	do
executivo	na	adoção	do	Orçamento	de	desempenho.
No	início	de	2011,	no	primeiro	mandato	do	presidente	Obama,	entrou	em	vigor	o	GPRA	Modernization	Act	de	2010	(Gprama),	com	a
finalidade	de	atualizar	o	GPRA	de	1993.	A	nova	Lei	mantém	alguns	produtos	e	processos	originais	e	traz	importantes	mudanças.19
Em	nível	das	agências	do	governo	federal,	o	Plano	Estratégico,	previsto	para	ser	de	no	mínimo	cinco	anos,	passa	a	corresponder	aos
quatro	anos	do	período	de	mandato	do	presidente.	O	Plano	de	Performance	da	Agência	deve	ser	encaminhado	anualmente	ao	presidente
juntamente	 com	 a	 proposta	 orçamentária	 e	 disponibilizado	 em	 website	 público.	 Anualmente,	 também	 no	 website,	 a	 agência	 disporá
indicadores	relevantes	do	plano	anual	comparando-os	com	os	resultados	alcançados.
Ainda	em	nível	das	agências	governamentais,	o	Gprama	faz	novas	exigências.	A	cada	dois	anos,	algumas	delas	previamente	indicadas
deverão	identificar,	 junto	ao	Plano	de	Desempenho,	um	pequeno	conjunto	de	metas	denominadas	“metas	prioritárias	da	agência”	com	os
respectivos	responsáveis.	A	cada	quadrimestre,	os	responsáveis	farão	relatórios	sobre	os	progressos,	com	foco	principalmente	em	cada	meta
prioritária.	Anualmente,	o	OMB	determinará	as	metas	de	desempenho	atingidas	e	as	não	atingidas	pela	agência,	com	destaque	especial	no
caso	das	metas	prioritárias.	As	agências	são	obrigadas,	ainda,	a	elaborar	anualmente	a	lista	de	todos	os	planos	e	relatórios	produzidos	para	o
Congresso,	por	exigência	legal	ou	solicitados	por	comitês.
O	 GPRAMA	 traz	 novas	 regras	 a	 serem	 observados	 pelo	 poder	 executivo.	 O	 OMB	 desenvolverá	 junto	 com	 as	 agências	 “metas
prioritárias	de	longo	prazo	do	governo	federal”	em	duas	categorias.	Na	primeira,	metas	orientadas	para	resultados	em	um	número	limitado
de	áreas	de	políticas	que	envolvem	mais	de	uma	agência	e	metas	voltadas	para	a	melhoria	na	gestão	em	todo	o	governo	federal.	Na	segunda
categoria,	metas	relacionadas	a	melhorias	na	gestão	financeira,	de	capital	humano,	de	tecnologia	da	informação,	de	aquisições	e	de	gestão
de	propriedades.	O	OMB	coordenará	 juntamente	com	as	agências	a	elaboração	do	Plano	de	Desempenho	do	Governo	Federal,	que	 será
encaminhado	ao	Congresso	Nacional	juntamente	com	a	proposta	orçamentária.	O	Plano	estabelecerá	uma	ou	mais	metas	de	desempenho
para	 cada	 objetivo	 prioritário	 do	 governo	 federal.	 Relatórios	 Quadrimestrais	 preparados	 pelo	 OMB	 demonstrarão	 o	 progresso	 na
consecução	de	cada	objetivo	prioritário.	O	OMB	deverá	disponibilizar	um	website,	acessível	ao	Congresso	e	ao	público,	para	a	divulgação
dos	objetivos	prioritários	das	agências	e	do	governo	federal.
O	 Orçamento	 por	 resultados	 (OPR)	 –	 Budget	 for	 outcomes	 –	 na	 interpretação	 de	 Martin	 (2002,	 p.	 247),	 é	 um	 daqueles	 casos
interessantes,	surgidos	de	tempos	em	tempos	na	área	pública,	onde	a	“prática	ultrapassa	a	teoria”.	Com	pouca	atenção	recebida	da	literaturasobre	 orçamento	 público,	 não	 haveria	 nem	mesmo	 concordância	 geral	 sobre	 a	 definição	 do	 que	 seja	 o	OPR.20	 O	 entendimento,	 talvez
prevalecente,	 de	 que	 o	OPR	 seria,	 na	 realidade,	 um	componente	 do	Orçamento	 de	 desempenho	não	 é	 aceito	 por	Martin	 (2002,	 p.	 249)
porque	este	último	enfatiza	as	coisas	que	o	governo	faz,	ou	seja,	os	produtos	–	outputs	–	enquanto	o	OPR	destaca	os	resultados	–	outcomes.
A	crítica	de	Martin	deve	ser	relativizada	com	a	lembrança	de	que	em	lugar	do	Orçamento	de	desempenho	original	está	o	“novo”	Orçamento
de	 desempenho	 reaparecido	 na	 década	 de	 1990	 e	 cuja	 ilustração	 mais	 vistosa,	 o	 GPRA,	 inova	 ao	 introduzir,	 entre	 as	 unidades	 de
mensuração,	o	resultado	–	outcome.
Os	estágios	da	reforma	orçamentária	apontados	por	Tyer	e	Willand	(1997),	e	indicados	previamente	no	Quadro	4.1,	não	contemplam	o
OPR	porque	o	estudo	dos	dois	autores	é	anterior	à	difusão	da	nova	sistemática.	Resultado	do	trabalho	de	entidades	defensoras	das	teses	do
movimento	Reinventando	o	Governo	e	com	apoio	de	consultores,	na	maior	parte	não	acadêmicos,	o	OPR	passou	a	 ter	grande	aceitação
entre	administrações	estaduais	e	locais	dos	Estados	Unidos.
Outros	países	não	ficaram	alheios	a	essas	inovações.	Estudos	realizados	por	Perrin	(2002)	e	Kristensen	et	al.	(2002),	patrocinados	pela
OCDE,	fomentam	as	técnicas	de	gestão	e	orçamentação	baseadas	nos	resultados	entre	os	países-membros.	De	acordo	com	Diamond	(2005,
p.	 43),	 levantamento	 realizado	 em	 2001	 apontou	 que	 70%	 dos	 países-membros	 da	 OCDE	 incluíam	 medidas	 de	 desempenho	 em	 seus
orçamentos;	cerca	de	40%	dos	países	pesquisados	faziam	a	distinção	entre	as	medidas	de	produtos	e	de	resultados,	com	20	países	usando
relatórios	anuais	sistemáticos	sobre	o	desempenho	em	relação	aos	produtos	e	15	países,	em	relação	a	metas	de	resultados.
Em	 documento	 divulgado	 em	 2008,	 a	 Associação	 de	 Dirigentes	 Governamentais	 de	 Finanças	 –	 Government	 Finance	 Officers
Association	 –,	 importante	 entidade	 de	 especialistas	 e	 autoridades,	 assim	 define	 as	 principais	 características	 da	 técnica:	 “Orçamento	 por
resultados	conecta	planejamento	estratégico,	planejamento	financeiro	de	longo	prazo,	medidas	de	desempenho,	orçamento	e	avaliação.	No
início	do	processo	orçamentário,	articula	os	 recursos	aos	objetivos	de	 tal	maneira	que	o	 foco	central	está	mais	nos	 resultados	do	que	na
estrutura	organizacional”	(GFOA,	2008).
Empregando	palavras	de	ordem	como	“o	governo	está	quebrado	e	continuará	quebrado”,	“obtenha	mais	resultados	do	orçamento	ou
continue	perdendo”	e	“definir	o	preço	e	comparar	resultados,	NÃO	custos”,21	os	defensores	do	OPR	chamam	a	atenção	dos	cidadãos	e,	por
meio	destes,	buscam	sensibilizar	os	administradores	públicos	e	os	políticos.
Documento	 do	 Urban	 Institute	 (2006)	 apresenta	 as	 principais	 questões	 envolvidas	 no	 Orçamento	 baseado	 em	 resultados.
Resumidamente,	são	as	seguintes:
Foco	nos	resultados,	não	apenas	nos	insumos	e	nos	produtos;
Menor	valorização	das	medidas	de	desempenho	do	passado	em	benefício	da	orçamentação	baseada	em	resultados;
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Valorização	da	orçamentação	baseada	nos	resultados	plurianuais,	especialmente	porque	os	resultados	geralmente	ocorrem	após
os	exercícios	em	que	os	recursos	foram	consignados;
Conecção	 dos	 insumos	 aos	 produtos	 e	 aos	 resultados	 intermediários	 e	 finais	 e	 conecção	 dos	 produtos	 aos	 resultados	 e	 os
resultados	intermediários	aos	resultados	finais;
Destaque	do	papel	dos	indicadores	de	eficiência;
Definição	de	metas	de	desempenho	nos	orçamentos;
Utilização	de	informações	explicativas;
Fortalecimento	da	influência	do	programa	sobre	os	resultados	futuros;
Utilização	da	informação	sobre	desempenho	na	formulação	e	na	análise	das	solicitações	de	recursos;
Aplicação	da	orçamentação	baseada	em	resultados	também	aos	serviços	internos	de	apoio;
Utilização	da	orçamentação	baseada	em	resultados	na	alocação	dos	recursos	para	investimentos;
Do	“Orçamento	por	objetivos”	para	o	“Orçamento	por	resultados”;
Adoção	de	técnicas	analíticas	especiais	para	projeções:	análises	de	custo-benefício	e	custo--eficácia;	e
O	papel	da	informação	qualitativa	sobre	impactos	–	outcomes	–	no	orçamento	baseado	nos	resultados.
No	 início	 deste	 capítulo	 argumentou-se	 que	 há	 uma	 natureza	 gerencial	 no	 orçamento	 público.	 No	 passado,	 essa	 natureza	 não	 era
reconhecida	e,	ainda	que	o	fosse,	não	mereceria	destaque	porque	o	Estado	era	pequeno	e	exercia	poucas	e	limitadas	funções.	O	gigantismo
do	setor	público	moderno	forçou	a	reforma	orçamentária,	que	se	deu	em	estágios,	mencionados	rapidamente	nas	seções	precedentes.	Com
base	nessa	evolução	é	possível	propor	um	modelo	de	orçamento,	não	completo,	o	que	seria	impossível,	mas	constituído	de	alguns	de	seus
componentes	principais.	Parte	do	que	será	apresentado	encontra	correspondência	na	realidade,	mas,	essencialmente,	trata-se	de	um	modelo
normativo,	ou	seja,	propositivo,	formado	por	recomendações,	algumas	delas,	desafiadoras	e	de	difícil	implantação.
De	acordo	com	Robinson	e	Last	 (2009),	na	elaboração	de	um	orçamento	governamental	 focado	no	desempenho	é	essencial	que	as
decisões	sobre	a	alocação	dos	recursos	considerem	os	resultados	a	serem	alcançados	pelas	despesas.	Para	tanto,	dois	requisitos	essenciais
devem	 estar	 presentes:	 “(i)	 informações	 sobre	 os	 objetivos	 e	 os	 resultados	 das	 despesas	 públicas,	 sob	 a	 forma	 de	 indicadores-chave	 de
desempenho	e	uma	forma	simples	de	avaliação	de	programas;	e	(ii)	um	processo	de	preparação	do	orçamento	destinado	a	facilitar	o	uso
dessas	 informações	 em	decisões	 de	 financiamento	 do	 orçamento,	 incluindo	processos	 simples	 de	 revisão	 de	 despesas	 e	 das	 decisões	 de
gastos	por	parte	das	autoridades	responsáveis”	(p.	2).
No	 Brasil,	 em	 alguns	 momentos,	 o	 sistema	 orçamentário	 modernizou-se,	 incorporando	 conceitos	 e	 técnicas	 promovidos	 por
organismos	como	a	ONU	e	praticados	nos	países	centrais,	especialmente,	nos	Estados	Unidos.	Na	descrição	do	modelo	que	aqui	será	feita,
sempre	 que	 possível,	 o	 caso	 brasileiro	 será	 tomado	 como	 referência	 empírica,	 com	 a	 indicação	 de	 aspectos	 positivos,	 dificuldades	 e
limitações.
Na	 apresentação	 do	 modelo,	 a	 seguir,	 três	 componentes	 serão	 descritos	 e	 analisados:	 (a)	 estruturação	 do	 orçamento	 baseada	 em
programas;	(b)	mensuração	do	desempenho;	e	(c)	mensuração	dos	custos.
Em	 unidades	 governamentais	 de	 menor	 porte	 é	 possível	 estruturar	 o	 orçamento	 no	 formato	 tradicional,	 ou	 seja,	 consignando	 os
recursos	 financeiros	 aos	 órgãos	 ou	 unidades	 orçamentárias	 e	 atribuindo	 a	 essas	 unidades	 os	 objetivos	 e	 as	metas	 de	 desempenho.	 Nas
unidades	públicas	de	grande	porte,	com	muitas	e	variadas	funções,	haverá	a	necessidade	de	planejar	e	organizar	as	ações	de	acordo	com	os
objetivos	 e	 as	metas	 e,	 nestes	 casos,	 a	 criação	de	mecanismo	como	o	programa	 será	necessário.22	Na	 realidade,	 será	 indispensável	uma
estrutura	programática	constituída	pelo	programa	e	seus	componentes.
No	meio	organizacional,	o	programa	é	comumente	concebido	como	o	conjunto	de	ações	com	objetivos	definidos	que	uma	empresa	ou
órgão	público	executa	para	 atender	 as	 suas	 finalidades.	Há,	 também,	 liberdade	na	utilização	do	 termo,	 significando	projetos,	 atividades,
serviços,	 finalidades	 da	 entidade	 etc.	 Na	 área	 governamental,	 emprega-se	 muito	 a	 expressão	 programa	 apenas	 como	 um	 rótulo	 para
representar	a	atuação	do	órgão.
O	 programa	 como	 categoria	 integrante	 da	 estrutura	 orçamentária	 deve	 ser	 melhor	 definido.	 Para	 Diamond	 (2005,	 p.	 44),	 é	 “[...]
qualquer	grupo	de	atividades	e	projetos	adequadamente	integrados,	sob	unidade	de	direção,	que	consome	recursos	visando	contribuir	para	o
alcance	de	um	objetivo	de	política	específico”.
Chamando	 a	 atenção	 para	 a	 importância	 da	 mensuração	 física	 no	 programa,	 Martner	 (1972,	 p.	 262)	 aperfeiçoa	 o	 conceito:“[...]
instrumento	destinado	a	cumprir	as	funções	do	Estado,	por	meio	do	qual	se	estabelecem	objetivos	ou	metas	quantificáveis	(em	função	de
produtos	finais),	que	se	cumprirão	através	da	integração	de	um	conjunto	de	esforços	com	recursos	humanos,	materiais	e	financeiros	a	ele
consignados,	com	um	custo	global	e	unitário	determinado,	e	cuja	execução	está	a	cargo	de	uma	unidade	administrativa	de	alto	nível	dentro
do	governo”.
Há	pelos	menos	 três	modalidades	de	programas.	Com	base	na	experiência	 internacional	de	MTEFs	programáticos,	Schiavo-Campo
(2009,	p.	 18)	 identifica	duas	dessas	modalidades.23	No	primeiro	 caso,	 há	 aproximação	 entre	 o	 programa	 e	 as	 principais	 divisões	 de	um
ministério.	No	exemplo	do	autor,	seria,	por	exemplo,	“Atenção	básica	à	saúde”.	Nessa	sistemática,	em	cada	ministério	haveria	poucos	e
grandes	 programas,	 cada	 um	 com	 objetivos	 amplos	 e	 indicadores	 gerais.24	 A	 responsabilização	 –	 accountability	 –	 pelas	 realizações	 e
resultados	 recai	 sobre	 a	 liderança	 principal	 do	ministério,	 o	 que	 exige,	 como	 contrapartida,	 a	 existência	 de	 alto	 grau	 de	 autonomia	 dos
órgãos	e	agências	que	empregam	os	recursos.
Na	 outra	 definição,	 o	 alcance	 do	 programa	 é	 mais	 limitado,	 minucioso.	 Para	 Schiavo-Campo	 (2009,	 p.	 18)	 é	 “um	 conjunto	 de
atividades	concretas	destinadas	a	um	resultado	específico	comum”	–	“Atenção	pré-natal”,	por	exemplo.	O	alcance	mais	restrito	favorece	o
estabelecimento	 de	 metas	 de	 eficiência	 e	 de	 resultados	 e,	 consequentemente,	 a	 responsabilização.	 Por	 outro	 lado,	 o	 objetivo	 limitado
produzirá	impacto	limitado.	Schiavo-Campo	(2009	p.	18)	faz	questão	de	lembrar	que,	na	gestão	por	desempenho,	há	um	perde-e-ganha	na
responsabilização.	“Esta	pode	ser	justa	ou	alargada,	mas	não	as	duas	coisas”.
Na	terceira	modalidade,	o	programa	é	concebido	para	atender	amplas	áreas	de	políticas	de	tal	maneira	que	as	instituições	envolvidas
contribuem,	cada	uma,	para	apenas	parte	de	um	programa	(Diamond,	2006,	p.	110).	Três	grandes	desafios	cercam	essa	modalidade.	Os	dois
primeiros	estão	ligados	ao	desenho	do	programa.	Nem	sempre,	mas	em	muitos	casos,	dependendo	da	amplitude	dos	objetivos	de	política,	os
indicadores	 de	 desempenho	 e	 de	 resultados	 são	 difíceis	 de	 ser	 identificados	 e	 mensurados.	 O	 outro	 desafio	 relaciona-se	 com	 as
classificações	 de	 despesa	 e	 com	a	 capacidade	 do	 sistema	 contábil	 de	 apurar	 os	 custos	 dos	 programas.	As	 agências	 e	 os	ministérios	 são
centros	 de	 custos	 e	 a	 apropriação	 desses	 valores	 nos	 programas,	 na	 forma	 de	 rateios,	 depende	 de	 habilidades	 e	 condições	 nem	 sempre
presentes	nos	sistemas	contábeis.	O	terceiro	desafio	está	na	execução,	no	monitoramento	e	na	avaliação	dos	programas	multiagências,	ou
seja,	na	especificação	da	responsabilização.25
A	escolha	das	unidades	de	mensuração,	especialmente	dos	indicadores	de	resultado,	dependerá	da	modalidade	de	programa	escolhido:
amplo	 ou	 restrito;	 monoagência	 ou	 multiagência.	 Na	 organização	 da	 estrutura	 programática,	 as	 modalidades	 poderão	 conviver
perfeitamente,	especialmente	as	duas	primeiras.	A	estrutura	programática	é	uma	construção	progressiva	e	não	o	resultado	de	reengenharia
feita	por	atacado,	tudo	ao	mesmo	momento.
Focado	no	cumprimento	dos	objetivos	de	políticas,	o	programa	deve	estar	apoiado	em	um	marco	estratégico	mais	amplo	em	relação	ao
período	do	orçamento	anual.	Com	exceção	dos	produtos	intermediários	e	de	certos	produtos	finais,	os	objetivos	relevantes	de	políticas	são
realizáveis	em	médios	e	até	em	largos	prazos	de	tempo.	Com	isso,	os	programas	devem	ter	caráter	plurianual,	devendo	integrar	modalidades
de	planejamento	de	médio	prazo,	como	planos,	orçamentos	plurianuais	ou	MTEFs.
Uma	estrutura	programática	básica	compreende	dois	componentes	que	responderão	pelo	emprego	dos	insumos	e	pelo	cumprimento	de
metas:	 o	 programa	 e	 as	 suas	 ações	 ou	 atividades.	 Dependendo	 da	 dimensão	 e	 do	 alcance	 do	 programa,	 será	 necessário	 incorporar
subprogramas.
No	manual	que	orientou	a	implantação	de	Or-çamentos-programa	nas	décadas	de	1960	e	1970,	a	ONU	(1965)	e	ONU	(1971,	p.	50-51)
estabelece	duas	modalidades	de	programas:	(a)	de	funcionamento;	e	(b)	de	investimentos.	O	programa	de	funcionamento	é	constituído	por
subprogramas,	 cada	 um	 compreendendo	 atividades	 e,	 cada	 uma,	 tarefas.	No	 programa	 de	 investimentos,	 o	 subprograma	 é	 dividido	 em
projetos	 e	 estes	 últimos,	 em	 obras.	 Este	 modelo	 de	 estrutura	 programática	 foi	 reproduzido	 no	 manual	 de	 Martner	 (1972),	 importante
referência	nas	reformas	orçamentárias	que	introduziram	o	Orçamento-programa	na	América	Latina.
O	Orçamento	 de	 desempenho	original	 e	 o	Orça-mento-programa	da	ONU	 representaram	a	mudança	 de	 paradigma	 ao	 substituir	 os
insumos,	 até	 então	o	 centro	da	organização	do	orçamento	 tradicional,	 pelos	produtos.	Com	a	mensuração	e	 a	 avaliação	do	desempenho
baseadas	nos	produtos,	havia	sentido	na	distinção	entre	programas	de	funcionamento	e	de	investimento.	Os	produtos	de	cada	um	seriam
diferentes.	O	novo	paradigma	da	mensuração	–	outcomes	ou	resultados	–,	torna	impraticável	separar	ações	que	contribuem	para	o	alcance
dos	objetivos	do	programa,	sejam	elas	de	operação,	manutenção,	expansão	ou	investimento.	Quando	necessária,	a	separação	poderá	ser	feita
em	outro	nível	da	estrutura	programática.
A	estrutura	programática	básica	utilizada	no	orçamento	brasileiro	compreende	o	programa	e	sua	divisão	em	ações.26	A	norma	distingue
três	categorias	de	ações:	atividades,	projetos	e	operações	especiais.	A	atividade	compreende	operações	que	se	realizavam	de	modo	contínuo
e	permanente,	cujo	produto	contribui	para	manter	e	conservar	a	ação	governamental.	No	projeto,	as	operações	são	limitadas	no	tempo	e	o
produto	expande,	melhora	e	moderniza	a	ação	do	Estado.	A	operação	especial	pretende	ser	uma	categoria	neutra	ao	reunir	encargos	que	não
mantêm	 a	 ação	 do	 governo,	 não	 geram	 produtos	 ou	 bens	 e	 serviços	 em	 contrapartida.	 O	modelo	 classificatório	 descrito	 é	 exigido	 nos
orçamentos	e	demonstrações	de	todos	os	entes	da	Federação.	O	orçamento	da	União	utiliza	o	subtítulo,	categoria	que	detalha	a	ação	com	a
finalidade	de	identificar	a	localização	física	–	geográfica	–	das	operações.
No	orçamento	federal	brasileiro,	há	distinções	importantes	entre	os	programas.	Os	denominados	programas	temáticos	são	constituídos
de	 atividades	 e	 projetos	 finalísticos	 e,	 em	 princípio,	 devem	 ser	 mensurados	 por	 produtos	 e	 resultados.	 Nos	 programas	 de	 gestão	 e
manutenção	estão	consignados	os	recursos	para	a	manutenção	e	funcionamento	dos	órgãos	e	entidades	dos	poderes	e	para	o	pagamento	de
aposentadorias	e	pensões.	Por	último,	há	os	programas	formados	exclusivamente	por	operações	especiais,	voltados,	principalmente,	para	o
cumprimento	de	sentenças	judiciais,	transferências	legais	aos	estados,	DF	e	municípios	e	refinanciamento	e	pagamento	do	serviço	da	dívida.
Além	das	despesas	de	custeio	e	de	investimentos	administrativos,	constam	dos	programas	de	gestão	e	manutenção	os	recursos	para	o
pagamento	do	pessoal	ativo,	inclusive	dos	envolvidos	nas	atividades	e	projetos	finalísticos	integrantes	de	programas	temáticos.	A	existência
dos	programas	de	gestão	e	manutenção,	na	escala	adotada,	comprovam	a	dificuldade	na	adoção	de	uma	sistemática	de	custos,	ainda	que
embrionária.
Diamond,	em	dois	estudos	(2005,	p.	64;	2006,	p.	111),	e	Schiavo-Campo	(2009,	p.	20-21),	com	base	nas	experiências	de	implantação
de	MTEFs,	apresentam	recomendações	úteis	para	a	organização	da	estrutura	programática,	as	quais	servem	perfeitamente	para	o	modelo
1.
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14.
15.
orçamentário	de	gestão.	Consolidadas	e	com	pequenos	ajustes,	as	diretrizes	estão	indicadas	a	seguir.
Os	 programas	 devem	 ser	 “monofuncionais”,	 ou	 seja,	 cada	 programa	 vincular-se-á	 somente	 a	 uma	 função	 (educação,	 saúde,
transportes,	habitação	etc.).
Estabelecer	critérios	para	distinguirentre	programas	de	despesas	em	curso	(no	âmbito	das	políticas	atuais)	e	novos	programas	de
despesas	(ao	abrigo	de	novas	políticas).
Desenvolver	um	procedimento	prático	para	calcular	o	custo	aproximado	dos	programas.
Cada	 programa	 terá	 mais	 de	 um	 subprograma	 e	 cada	 um	 destes	 será	 desmembrado	 em	 várias	 atividades	 e	 projetos.	 Cada
subprograma	 estará	 relacionado	 somente	 com	 um	 programa.	 Da	 mesma	 forma,	 cada	 atividade,	 cada	 projeto	 relacionar-se-á
apenas	com	um	subprograma.	Cada	uma	dessas	categorias	deve	ser	definida	em	consultas	aos	ministérios	de	linha	e	aplicada	ao
governo	como	um	todo.
Cada	programa	deve	 ter	o	 tamanho	apropriado	para	uma	gestão	eficiente.	 Isso	varia	de	país	para	país,	mas,	 frequentemente,
implica,	para	programas	amplos	e	de	intensa	utilização	de	recursos,	que	a	unidade	principal	de	especificação	de	desempenho	e
responsabilização	esteja	em	nível	mais	baixo,	por	exemplo,	no	subprograma.
6.	 Os	 programas	 e	 os	 subprogramas	 devem	 ser	 definidos	 de	 forma	 a	 apoiar	 o	 processo	 decisório	 político	 e	 a	 priorização,
deixando	clara	a	relação	entre	os	recursos	utilizados	e	os	produtos	e	resultados	previstos.
Os	 programas	 devem	 levar	 em	 conta	 todas	 as	 atividades	 (incluindo	 as	 regulatórias)	 e	 projetos	 relacionados	 que,	 juntos,
contribuem	para	a	consecução	dos	objetivos.	Isso	significa	que	as	despesas	correntes	e	as	de	capital	devem	ser	consideradas	em
conjunto	quando	da	avaliação	de	desempenho	do	programa	em	relação	a	seus	objetivos.
As	atividades	e	os	projetos	devem	ser	desenhados	em	níveis	elevados	de	desagregação	de	maneira	a	apoiar	a	gestão	na	busca	dos
objetivos	e	resultados	dos	subprogramas.
A	responsabilização	pelos	subprogramas	deve	explicitar	a	responsabilidade	gerencial,	geral	e,	preferencialmente,	em	uma	única
unidade	organizacional.
Estabelecer	critérios	para	a	escolha	dos	gestores	de	programas	e	especificar	as	suas	responsabilidades.	A	implementação	de	cada
programa	 específico	 deve	 ser	 atribuída	 a	 uma	 unidade	 administrativa	 detentora	 de	 crédito	 (unidade	 orçamentária,	 no	 caso
brasileiro).
Selecionar	alguns	programas-piloto	específicos	em	ministérios	selecionados,	com	vistas	a	algumas	melhorias	iniciais	em	termos
de	eficiência,	bem	como	para	a	obtenção	de	experiência.
Realizar	eventos	de	divulgação,	junto	ao	pessoal	da	linha	de	frente,	ministérios	setoriais	e,	possivelmente,	aos	legisladores,	sobre
a	lógica	da	iniciativa	e	sobre	a	introdução	gradual	da	orientação	para	resultados.
Expandir	o	modelo	gradualmente	a	cada	ano,	adicionando	alguns	programas	específicos	e,	com	base	na	experiência,	corrigir	as
medidas	de	desempenho	e	a	estrutura	de	monitoramento.
Incentivar	as	 instituições	de	controle	 interno	e	externo	a	desenvolver	habilidades	para	a	 realização	de	auditorias	de	eficiência,
eficácia	e	economicidade.
Aumentar	a	flexibilidade	na	gestão	financeira	e	de	pessoal.
Medir	o	desempenho	é	exigência	central	de	um	modelo	orçamentário	de	gestão.27	Para	tanto,	são	necessárias	a	seleção	e	a	utilização	de
medidas	 adequadas.	 De	 acordo	 com	 Hatry	 (2014,	 p.	 1),	 a	 “’[m]	 edição	 de	 desempenho’	 é	 um	 processo	 no	 qual	 uma	 organização
governamental	 ou	 não	 governamental	 de	 serviços	 públicos	 realiza	 a	 coleta	 regular	 de	 dados	 de	 resultados	 e/ou	 de	 produtos
(preferencialmente	ambos)	ao	longo	do	ano	(não	somente	no	final	do	ano)	para	pelo	menos	muitos	dos	seus	programas	e	serviços”.
Diamond	 (2005,	 p.	 65)	 chama	 a	 atenção	 para	 três	 passos	 críticos	 na	 adoção	 de	 um	 sistema	 de	 mensuração:	 “primeiro,	 definir
claramente	 como	 medir	 ‘desempenho’;	 segundo,	 superar	 uma	 série	 de	 questões	 técnicas	 na	 concepção	 e	 utilização	 de	 medidas	 desse
desempenho;	e	terceiro,	tornar	as	informações	sobre	o	desempenho	relevantes	nas	decisões	sobre	a	alocação	de	recursos”.	Medir	de	maneira
precisa	o	desempenho	depende	da	definição	clara	dos	objetivos	da	instituição,	o	que	só	será	possível	com	a	tradução	desses	objetivos	em
resultados	 mensuráveis.	 Normalmente,	 essa	 é	 uma	 tarefa	 difícil	 nos	 órgãos	 públicos	 onde	 as	 avaliações	 e	 as	 responsabilizações,
historicamente,	giram	em	torno	da	conformidade	legal.
Um	modelo	orçamentário	voltado	para	a	gestão	precisa	ampliar	o	foco,	tradicionalmente	centrado	nos	meios	ou	insumos,	e	incorporar
novas	medidas	de	desempenho.	Na	Figura	4.1,	retirada	de	Kristensen	et	al.	(2002,	p.	9),	estão	dispostas	as	etapas	do	processo	de	produção
de	bens	e	serviços	–	insumo/	produto/resultado	–	e	as	medidas	relacionadas	com	cada	etapa:	economicidade,	eficiência,	efetividade	e	custo-
efetividade	(value	for	money).
O	foco	nos	insumos	é	o	mais	tradicional	e	ainda	bastante	utilizado	modo	de	projetar	e	avaliar	o	desempenho.	Aumento	dos	recursos
aplicados	 em	determinado	programa	em	 relação	aos	valores	do	ano	anterior;	 o	 incremento	das	despesas	de	 investimentos;	 a	 redução	de
certos	gastos	improdutivos	etc.	são	exemplos	de	informações	de	desempenho	com	ênfase	nos	insumos.	Há,	em	geral,	o	entendimento	de	que
maiores	gastos	produzirão	automaticamente	maiores	e	melhores	 resultados.	Nem	sempre	o	 senso	comum	acerta	e	este	é	um	caso.	Se	os
dados	 são	 muito	 agregados	 –	 gastos	 em	 educação,	 por	 exemplo	 –	 a	 informação	 é	 pobre	 porque	 não	 esclarece	 em	 que	 finalidades	 da
educação	o	incremento	foi	aplicado;	os	recursos	podem	ter	sido	empregados	em	áreas	de	pouca	significação.
Os	 insumos	 serão	 sempre	 fundamentais,	 pois	 sem	 eles	 não	 há	 o	 processo	 de	 produção	 nem	 os	 produtos.	Haverá	 benefícios,	 se	 as
avaliações	de	desempenho	considerarem	a	questão	da	qualidade	dos	insumos	e	a	sua	adequação	às	necessidades	do	processo	de	produção	e
provisão	de	bens	e	serviços.	A	avaliação	dos	insumos	se	beneficiaria	com	a	adoção	do	cálculo	de	custos	na	instituição.	A	economicidade,
medida	 de	 desempenho	 valorizada	 nas	 normas	 legais	 sobre	 controle,	 proporciona	 a	 racionalização	 no	 emprego	 de	 insumos	 a	 partir	 do
conhecimento	de	seus	custos.
Mensurar	 e	 avaliar	 o	 desempenho	 com	 base	 nos	 produtos	 tem	 por	 base	 os	 bens	 e	 serviços	 públicos	 programados	 e	 entregues	 à
população.	Especialmente,	devem	ser	considerados	os	prazos	e	a	quantidade	de	produtos	disponibilizados.	Com	dados	precisos	sobre	os
insumos	utilizados	 e	 os	 produtos	 obtidos	 poderão	 ser	 desenvolvidas	 úteis	medidas	 de	eficiência.	 Entre	 exemplos	 conhecidos	 de	 relação
insumo/produto	 na	 gestão	 orçamentária	 pública,	 estão	 (a)	 a	 razão	 entre	 o	 número	 de	 professores	 e	 o	 de	 alunos	 e	 (b)	 o	 custo/	 aluno.	A
respeito	 desses	 exemplos,	 sempre	 deve	 ser	 lembrado	 o	 tema	 da	 qualidade.	Há	 sentido	 na	 diminuição	 do	 número	 de	 professores	 ou	 do
custo/aluno	desde	que	a	redução	de	custos	não	resulte	na	queda	da	qualidade	do	ensino.
O	foco	nos	resultados	é	recomendação	central	do	novo	Orçamento	de	desempenho.	Resumidamente,	resultado	é	a	medida	do	impacto
e	das	mudanças	que	os	produtos	governamentais	provocaram	na	realidade.	As	ações	–	programas	–	a	cargo	de	órgãos	e	entidades	públicas
provocaram	que	efeitos?	(a)	problemas	foram	solucionados	ou	minimizados;	(b)	ocorreram	melhorias	nos	indicadores	econômicos	e	sociais;
(c)	houve	redução	nos	índices	de	mortalidade	infantil;	(d)	estudantes	de	escolas	públicas	alcançaram	melhores	notas	nos	exames	nacionais
etc.	A	mensuração	dos	resultados	pretendidos	no	orçamento	e	obtidos	posteriormente	deverá	estar	associada	a	um	sistema	de	indicadores
que	bem	representem	a	realidade	que	os	objetivos	de	política	governamental	pretendem	impactar.
Figura	4.1	Etapas	do	processo	de	gestão	e	medidas	de	desempenho.
Assim	 como	 nos	 outros	 casos,	 avaliações	 podem	 ser	 realizadas	 comparando	 as	 medidas	 de	 resultado	 com	 etapas	 do	 processo
produtivo.	Graus	de	efetividade	resultam	da	relação	entre	os	produtos	e	os	resultados.	Aqui,	a	medida	obtida	deve	ser	vista	com	cuidado:	o
grau	de	efetividade	da	ação	pública	será	considerado	elevado	apenas	quando	os	produtos	foram	fortementeresponsáveis	pelos	resultados;
em	muitos	 casos,	 ações	 não	 governamentais	 explicam	 os	 resultados	 ou	 a	melhoria	 nos	 indicadores.	 A	 razão	 custo-efetividade	 é	 obtida
quando	for	viável	estabelecer	a	contribuição	dos	insumos	na	obtenção	dos	resultados.
Na	adoção	de	um	modelo	de	orçamento	de	gestão	que	incorpore	medidas	de	resultado	não	devem	ser	esquecidas,	nem	minimizadas,
várias	dificuldades	práticas.	Entre	elas,	cabem	mencionar:	(a)	a	necessidade	de	definir	precisamente	o	que	são	resultados;	(b)	a	possibilidade
de	que	produtos	sejam	confundidos	com	resultados;	(c)	a	dificuldade	de	encontrar	indicadores	adequados	em	importantes	áreas	de	atuação
governamental,	por	exemplo,	segurança	nacional,	justiça	e	ciência	e	tecnologia;28	(d)	a	escolha	de	indicadores	inadequados,	muitas	vezes,
de	modo	intencional,	com	a	finalidade	de	representar	objetivos	mais	facilmente	alcançáveis;	e	(e)	a	resistência	não	incomum	encontrada
entre	gestores	que	evitam	se	comprometer	com	indicadores	de	resultado	que	os	responsabilizem.
Diamond	 (2005,	 p.	 68-72)	 aponta	 quatro	 questões--chave	 para	 a	 mensuração	 do	 desempenho:	 (a)	 produto	 versus	 resultado;	 (b)
indicadores	de	processo;	(c)	dimensão	da	qualidade;	e	(d)	relacionamento	do	desempenho	aos	insumos.
O	longo	período	dedicado	à	implantação	do	Orçamento	de	desempenho	original	e	do	Orçamento--programa	consolidou	o	conceito	de
produto	–	output	–	como	representação	dos	objetivos	de	política.	Assim,	é	compreensível	que	ocorram	dúvidas	sobre	o	conceito	e	o	que
caracteriza	 o	 resultado	 –	outcome.	 No	Quadro	 4.2,	 apontadas	 por	Diamond	 (2005),	 encontra-se	 uma	 seleção	 de	 propriedades	 das	 duas
categorias.
Especialmente,	 entre	 os	 países	 desenvolvidos	 é	 uma	 realidade	 o	 enfoque	 nos	 resultados	 e	 o	 emprego	de	medidas	 correspondentes.
Kristensen	et	al.	(2002,	p.	11)	observam	que	a	distinção	entre	ouput	e	outcome	não	é	bem	captada	nas	outras	línguas.	Na	maior	parte	dos
países	da	OECD,	utiliza-se	o	termo	genérico	resultado	e	quando	é	preciso	dar	ênfase	ao	outcomes	focus	há	a	necessidade	de	novos	termos
para	 uma	distinção	mais	 clara.29	 Para	 os	 autores,	 um	outcome	 é	 interpretado	 de	 duas	maneiras.	O	Escritório	 de	Orçamento	 do	 governo
federal	 norte-americano	 trata	 outcome	 como	 intenção,	 ou	 seja,	 o	 resultado	 esperado	 das	 ações	 governamentais.	 No	 caso	 do	 governo
australiano,	por	outro	lado,	um	outcome	é	percebido	como	o	impacto	real,	ou	seja,	o	efeito	total	das	ações	da	unidade,	intencional	ou	não.
Diamond	(2005,	p.	69)	chama	a	atenção	para	a	distinção	feita	nos	Estados	Unidos,	no	Reino	Unido	e	em	outros	países	com	a	criação	de
diferentes	níveis	de	outcome	dependendo	do	horizonte	de	tempo;	com	isso,	é	possível	que	sejam	necessárias	medidas	intermediárias	e	finais
para	os	resultados.
A	mensuração	de	desempenho	no	orçamento	e	na	gestão	 inicia	com	a	adoção	de	metas	para	cada	unidade	de	produto.	Como	regra
geral,	 os	 produtos	 são	medidas	 atribuídas	 às	 atividades	 e,	 em	 certos	 casos,	 aos	 subprogramas.	 Unidades	 orçamentárias	 de	 nível	médio
encarregam-se	da	execução	das	atividades	e,	assim,	responsabilizam-se	pela	realização	das	metas.	O	prazo	de	execução	da	meta	de	produto
deve	ser	o	mesmo	do	orçamento	anual;	em	determinados	casos,	metas	de	produtos	intermediários	poderão	ser	exigidos	ao	final	do	exercício
anual.	 Com	 experiência	 consolidada	 no	 emprego	 de	 metas	 de	 produto,	 não	 só	 no	 documento	 orçamentário,	 mas,	 igualmente,	 no
acompanhamento	 e	 monitoramento	 da	 execução	 e	 na	 avaliação,	 o	 passo	 seguinte	 será	 ajustar	 o	 foco	 nos	 resultados	 –	 outcomes.	 É
recomendável	que	a	implantação	de	metas	voltadas	para	os	resultados	seja	feita	de	maneira	progressiva,	com	a	escolha	inicial	recaindo	nas
áreas	onde	a	cultura	do	trato	com	indicadores	é	consolidada.	Assim	procedendo,	o	desafio	será	aperfeiçoar	e	consolidar	o	trabalho	realizado
e	incorporar	metas	de	resultado	para	novos	programas.
O	 emprego	 de	 medidas	 de	 produtos	 e	 de	 resultados	 constitui	 a	 base	 da	 mensuração	 do	 desempenho.	 Dada	 a	 amplitude	 e	 a
complexidade	das	formas	de	atuação	das	instituições	públicas,	nem	sempre	será	possível	identificar	e	mensurar	os	produtos	e	os	resultados.
Nesses	 casos,	 há	 duas	 situações:	 o	 trabalho	 realizado	 não	 gera	 diretamente	 produtos	 ou	 resultados	 quantificáveis	 ou	 o	 trabalho	 está	 em
andamento	e	ainda	não	concluído.	Para	tanto,	outras	modalidades	de	indicadores	de	desempenho	serão	úteis,	como	as	a	seguir	indicadas,
com	os	respectivos	exemplos:	(a)	medidas	de	carga	de	trabalho:	servidor/hora	ou	servidor/dia;	(b)	taxas	de	trabalho:	número	de	processos
por	 hora	 ou	 por	 dia	 ou	 número	 de	 pessoas	 atendidas	 por	 dia;	 e	 (c)	medidas	de	 rendimento:	 percentual	 de	 redução	 de	 custos	 com	novo
sistema	de	energia	ou	número	de	horas	ou	dias	para	o	atendimento	de	determinada	demanda	da	comunidade.
Quadro	4.2	Propriedades	desejáveis	dos	Produtos	e	dos	Resultados
Fonte:	Diamond	(2005,	p.	86-7).
Medidas	de	eficiência	econômica,	como	o	“custo	médio	por	unidade	de	produto”,	devem	ser	utilizadas	com	cuidado,	porque	eventuais
ganhos	podem	ser	obtidos	com	a	diminuição	da	qualidade	do	bem	ou	do	serviço.	O	desafio	na	condução	do	processo	é,	então,	obter	ganhos
de	eficiência	econômica	sem	sacrificar	a	eficiência	técnica	ou	a	qualidade.	Hatry	(2014,	p.	27)	propõe	melhorar	o	indicador	de	eficiência
adotando	a	relação	entre	o	“custo	médio	e	a	unidade	de	resultado”.	No	exemplo	apontado	pelo	autor,	o	indicador	de	desempenho	“custo	por
cidadão	atendido”	seria	substituído	pelo	“custo	por	cidadão	atendido	e	beneficiado	por	uma	quantidade	específica	de	melhoria”.
Citado	em	Diamond	 (2005,	p.	88),	Hatry	 (1999,	p.	17)	aponta	as	características	 típicas	da	qualidade	de	um	serviço	que	devem	ser
consideradas	juntamente	com	qualquer	indicador	de	eficiência:	(a)	pontualidade	na	prestação	de	serviços;	(b)	acessibilidade	e	conveniência;
(c)	 precisão	 da	 assistência;	 (d)	 cortesia	 na	 prestação	 de	 serviços;	 (e)	 adequação	 da	 disseminação	 de	 informações	 para	 os	 potenciais
beneficiários;	 (f)	 condições	 e	 segurança	 das	 instalações	 da	 agência	 utilizadas;	 e	 (g)	 satisfação	 do	 cliente.	 A	 importância	 da	 dimensão
qualitativa	 dos	 serviços	 prestados	 é	 reconhecida	 por	 todos,	 devendo	 ser	 acompanhada	 e	 avaliada.	 Medidas	 internas	 de	 avaliação	 da
qualidade	provavelmente	não	são	suficientes,	devendo	ser	apoiadas	por	pesquisas	de	satisfação	junto	aos	usuários.
O	modelo	 normativo	 de	 orçamento	 aqui	 descrito	 necessita	 de	 um	 sistema	 de	 informações	 financeiras	 e	 contábeis	 que	 vá	 além	 da
apuração	 dos	 insumos,	 como	 ocorre	 nos	 orçamentos	 tradicionais,	 e	 que	 dê	 destaque	 aos	 produtos	 associados	 ao	 desempenho	 e	 aos
resultados.	As	medidas	 físicas	do	desempenho	devem	ser	acompanhadas	da	mensuração	 financeira	obtida	com	a	 incorporação	ampla	do
cálculo	 de	 custos.	 Estágios	mais	 desenvolvidos	 no	 cálculo	 de	 custos	 exigirá	 aperfeiçoamentos	 no	 sistema	 contábil	 com	 a	 apuração	 das
despesas	pelo	regime	de	competência.
As	 organizações	 do	 setor	 privado,	 em	 especial,	 as	 produtoras	 de	 bens	 e	mercadorias	 situadas	 em	mercados	 competitivos,	 têm	 no
cálculo	de	custo	uma	ferramenta	estratégica	essencial	para	a	obtenção	de	resultados	econômicos,	quando	não	para	a	própria	sobrevivência.
No	setor	público,	as	razões	para	as	estimativas	de	custos	são	outras	e,	igualmente,	muito	importantes:	“apoiar	decisões	de	escolha	de	um
programa	e	não	outro,	elaborar	solicitações	de	recursos	orçamentários,	avaliar	as	necessidades	de	recursos	nos	principais	pontos	de	decisão
e	desenvolver	as	bases	da	avaliação	de	desempenho”	(GAO,	2009,	p.	15).
No	setor	público	brasileiro,	adotar	o	cálculo	de	custos	tem	sido	uma	preocupação	antiga	do	legislador,	como	se	observa	em	disposições
da	Lei	no	 4.320/64	e	do	Decreto-Lei	no	200/67.30	Norma	 recente	–	 a	Lei	 de	Responsabilidade	Fiscal	 –	não	pode	 ser	mais	 categórica	 ao
determinar:“Além	de	obedecer	às	demais	normas	de	contabilidade	pública,	a	escrituração	das	contas	públicas	observará	as	seguintes:	[...]	A
Administração	 Pública	 manterá	 sistema	 de	 custos	 que	 permita	 a	 avaliação	 e	 o	 acompanhamento	 da	 gestão	 orçamentária,	 financeira	 e
patrimonial”.31	Apesar	dessas	determinações	legais,	no	passado,	as	experiências	com	a	implantação	de	metodologias	de	apuração	de	custos
foram	poucas,	parciais	e,	muitas	vezes,	descontinuadas	ao	longo	do	tempo.
O	governo	federal,	em	atenção	especialmente	ao	disposto	na	LRF,	deu	seguimento	ao	esforço	 iniciado,	em	2005,	com	a	criação	de
comissão	interministerial	voltada	ao	estudo	visando	à	implantação	do	sistema	de	custos.	Em	2011,	por	meio	de	portaria	da	Secretaria	do
Tesouro	Nacional	(STN),	foi	criado	o	Sistema	de	Custos	do	Governo	Federal,	que	se	encontra	em	operação.32
Apontam-se	várias	razões	para	a	não	utilização	regular	da	apuração	de	custos	nas	instituições	estatais,	entre	elas	as	seguintes:	(a)	os
bens	 públicos	 são	 disponibilizados	 aos	 cidadãos	 sem	 o	 pagamento	 em	 contrapartida;	 nesse	 processo,	 não	 há	 preços	 fixados	 para	 os
produtos,	enquanto	nos	mercados	privados	o	preço	é	a	razão	do	cálculo	do	custo;	(b)	a	quantidade	de	bens	públicos	a	serem	produzidos	e
ofertados	 é	 decidida	 por	 mecanismos	 políticos,	 onde	 considerações	 sobre	 custo	 não	 têm	 relevância;	 (c)	 muitos	 tipos	 de	 custos	 não	 se
prestam	a	cálculos	econômicos,	por	exemplo,	recursos	naturais	e	segurança	pública;	(d)	em	inúmeros	casos,	o	conhecimento	dos	custos	não
garante	que	o	desempenho	da	 instituição	será	corretamente	avaliado;	 (e)	a	 implantação	da	contabilidade	de	custos	exige	pessoal	 técnico
preparado,	capacidade	de	organização	e	mudanças	em	práticas	difíceis	de	serem	alteradas.
No	modelo	normativo	de	orçamento,	a	mensuração	dos	programas	e	atividades	realizada	por	meio	de	insumos,	produtos	e	resultados
necessita	de	medidas	financeiras	correspondentes.	Nos	planos	e	orçamentos,	os	quantitativos	de	insumos	–	pessoal,	materiais	e	serviços	–
são	dados	úteis	que,	entretanto,	deixarão	de	sê-lo	se	não	forem	acompanhados	dos	valores	despendidos:	gastos	com	o	pessoal,	com	compras
etc.	Da	mesma	forma,	na	programação	e	na	avaliação	do	desempenho,	a	quantidade	física	dos	produtos	só	alcança	plena	relevância	quando
combinada	com	os	custos.
Se,	 no	 setor	 público,	 de	 maneira	 geral,	 a	 ausência	 de	 razões	 objetivas	 e	 o	 desconhecimento	 quanto	 a	 benefícios	 concretos	 vêm
impedindo	a	 implantação	do	cálculo	de	custos,	 a	 adoção	do	orçamento	baseado	no	desempenho	e	nos	 resultados	deve	contribuir	para	 a
superação	das	 resistências.	A	 transição	 do	 orçamento	 tradicional	 para	 o	 novo	modelo	 determinará	mudanças	 importantes	 na	 geração	 de
informações	contábeis,	em	grande	parte	produzidas	para	atender	ao	acompanhamento	da	execução	das	despesas	orçamentárias.
No	 Brasil,	 a	 contabilidade	 pública	 observa	 os	 padrões	 fixados	 pela	 Lei	 no	 4.320/64,	 cuja	 norma	 relativa	 ao	 controle	 da	 despesa
orçamentária	é	praticamente	a	mesma	estabelecida	no	Código	de	Contabilidade	da	União	de	1922.33	No	decorrer	do	exercício,	a	despesa
orçamentária	passará	por	vários	estágios	ou	estados,	sempre	acompanhada	por	meio	de	registros	contábeis:	autorizada	na	lei	orçamentária;
retificada	por	meio	de	créditos	adicionais;	empenhada;	liquidada;	paga;	e	inscrita	como	resíduo	passivo	(restos	a	pagar).
Em	 geral,	 as	 normas	 legais	 não	 definem	 precisamente	 o	 que	 são	 despesas	 públicas	 ou	 despesas	 orçamentárias.	 Vista	 de	 maneira
simples	 e	 abrangente,	 a	 despesa	 orçamentária	 é	 amparada	 por	 uma	 norma	 legal	 ou	 uma	 autorização	 na	 lei	 orçamentária	 anual	 e	 sua
execução	dá-se	mediante	o	desembolso	financeiro	correspondente.	Em	face	da	vigência	do	orçamento	e	da	apuração	anual	das	despesas,
parte	delas	são	assumidas,	mas	não	pagas	no	mesmo	exercício.	Nesse	caso,	a	norma	geral	esclarece:	“pertencem	ao	exercício	as	despesas
nele	 legalmente	 empenhadas”,	 ou	 seja,	 as	 que	 cumpriram	 o	 primeiro	 estágio	 de	 execução.34	 Nessa	 sistemática,	 a	 apuração	 da	 despesa
1.
2.
3.
observaria	um	regime	contábil	próprio,	porque	o	empenho	é	sempre	prévio	em	relação	à	realização	efetiva	da	despesa.35
Diferentemente	da	despesa,	o	custo	mensura	os	insumos	consumidos	na	produção	ou	provisão	de	bens	e	serviços	(produtos).	Por	várias
razões,	os	insumos	–	materiais	e	serviços	–	são	adquiridos	visando	à	formação	de	estoques	para	posterior	utilização	em	diferentes	centros	de
custos,	 programas,	 atividades	 e	 produtos.	 O	 próprio	 pagamento	 de	 pessoal,	 em	 muitos	 casos,	 também	 por	 praticidade,	 é	 centralizado
formando	 “estoques”.	 Enquanto	 a	 sistemática	 tradicional	 de	 acompanhamento	 orçamentário	 registra	 a	 aquisição	 e	 o	 pagamento	 dos
insumos,	os	métodos	de	custeio	demandarão	registros	que	captem	o	consumo	efetivo	de	cada	insumo	nos	objetos	de	custos.36
Em	resposta	às	variadas	necessidades	das	empresas,	a	literatura	especializada	fornece	diferentes	metodologias	de	apuração	de	custos,
parte	de	escassa	utilidade	para	o	setor	público,	a	não	ser	em	determinadas	atividades	industriais	e	de	serviço.	O	primeiro	desafio	a	superar
na	estratégia	de	incorporar	o	cálculo	de	custos	é	a	escolha	do	sistema	que	forneça	as	informações	necessárias	à	operação	e	à	avaliação	do
orçamento	baseado	no	desempenho	e	nos	resultados.
Levando	 em	 conta	 as	 características	 da	 gestão	 pública	 brasileira,	Machado	 (2002)	 aponta	 três	 características	 a	 serem	 inicialmente
consideradas	na	implantação	do	sistema	de	custos:
A	 maior	 parte	 dos	 serviços	 prestados	 por	 ór-gãos	 públicos	 –	 educação,	 assistência	 à	 saúde,	 segurança	 pública,	 serviços
judiciários,	entre	muitos	outros	–	são	prestados	de	maneira	continuada,	recomendando	o	sistema	de	acumulação	de	custos	por
processo.	Períodos	seriam	considerados	–	mês,	trimestre,	semestre	etc.	–	e	o	custo	unitário	do	serviço	resultaria	do	cálculo	da
relação	entre	o	custo	total	e	a	quantidade	produzida	no	período	considerado.
No	caso	de	investimentos	típicos	–	escolas,	postos	de	saúde,	estradas	etc.	–	o	sistema	de	acumulação	de	custos	seria	por	ordem
de	serviço.
Devido	à	necessária	integração	que	deve	existir	entre	o	orçamento	e	a	contabilidade	e	a	importância	dos	custos	para	as	decisões
orçamentárias	 e	 avaliações	 de	 desempenho,	 devem	 ser	 considerados	 os	 custos	históricos	 e	 os	 custos	orçados.	 Em	 fase	mais
adiantada	de	 implantação	do	 sistema	de	 custos	 é	 desejável	 que	 a	 prática	 sistemática	 do	 cálculo	de	 custos	 históricos	 produza
padrões	que	serão	muito	úteis	na	elaboração	orçamentária.
Machado	(2002)	reconhece	as	dificuldades	na	escolha	do	método	de	custeio	mais	adequado	ao	setor	público,	até	porque	qualquer	um
dos	cinco	métodos	pode	ser	adotado:	por	absorção,	pleno,	por	atividades,	variável	e	direto.	Considera	que	há	boas	razões	para	a	adoção	do
método	de	custeio	direto,	entre	elas	as	seguintes:	(a)	são	considerados	apenas	os	custos	diretos	envolvidos	nos	programas	e	ações,	sem	a
necessidade	de	rateios	e	transferências	de	custos;	(b)	a	contabilização	de	despesas	nos	programas	e	ações	–	atividades	e	projetos	–	é	uma
prática	tradicional,	o	que	favorece	a	incorporação	do	cálculo	de	custos;	(c)	a	relação	custo--benefício	da	informação	é	vantajosa	pela	rapidez
de	implantação	do	método	e	pela	maior	familiaridade	por	parte	dos	gestores	e	dos	funcionários.
No	 orçamento	 brasileiro,	 os	 recursos	 consignados	 às	 ações	 –	 atividades	 e	 projetos	 –	 que	 integram	 os	 programas	 finalísticos
correspondem	apenas	à	parcela	diretamente	atribuída	a	cada	ação.	Parte	importante	dos	insumos	não	são	rateados	ou	distribuídos	entre	as
ações	 e	 ficam	 concentrados	 em	 outros	 programas	 denominados	 de	 gestão.	 Com	 isso,	 efetivamente,	 o	 montante	 atribuído	 ao	 programa
finalístico	acaba	não	sendo	representativo.	Não	se	trata	apenas	da	distinção	feita	entre	custos	diretos	e	indiretos,	especialmente	quando	estes
últimos	são	de	difícil	rateio.	No	casobrasileiro,	na	maioria	das	situações,	por	comodidade	classificatória,	as	despesas	totais	de	pessoal	estão
consignadas	e	contabilizadas	em	programas	de	gestão,	mesmo	nos	casos	em	que	o	pessoal,	com	clareza,	é	custo	direto.
Apenas	o	custeio	direto	não	atende	as	necessidades	quando	o	objetivo	é	calcular	o	custo	total	dos	programas	e	o	custo	unitário	dos
produtos.	Nestes	casos,	não	há	como	desconsiderar	metodologias	mais	complexas,	como	é	o	caso	do	custeio	por	atividades,	conhecido	na
literatura	especializada	pela	sigla	ABC	–	Activity-based	costing.37	De	acordo	com	a	interpretação	(Sffas	4)	do	Fasab	(2016,	p.	42),	o	método
“ABC	é	voltado	para	as	atividades	do	processo	produtivo,	com	base	em	duas	premissas:	(a)	um	produto	requer	atividades	que	o	produzam;
e	(b)	as	atividades	consomem	recursos”.	Empregando	direcionadores	de	custos	(cost	drivers),	o	método,	por	meio	das	atividades,	atribui
custos	aos	produtos.	Ainda	de	acordo	com	a	Sffas	4,	“[a]	implementação	de	um	sistema	ABC	desenvolve-se	em	quatro	etapas	principais:	(1)
identificar	as	atividades	desenvolvidas	em	uma	unidade	organizacional	responsável	por	produzir	resultados,	(2)	atribuir	ou	mapear	recursos
para	as	atividades,	 (3)	 identificar	resultados	para	os	quais	as	atividades	são	realizadas	e	(4)	atribuir	aos	produtos	os	custos	da	atividade”
(Fasab,	2016,	p.	42).
Distorções	no	cálculo	do	custo	unitário	de	um	produto	ou	serviço	que	resultam	de	equívocos	no	rateio	de	custos	indiretos	são	evitadas
ou	reduzidas	com	a	utilização	do	sistema	ABC.	Apesar	de	o	método	buscar	a	identificação	mais	ampla	possível	de	custos	diretos,	sempre
haverá	 custos	 indiretos	 a	 serem	distribuídos.	No	 caso	 brasileiro,	 este	 aspecto	 constituirá	 uma	 dificuldade	 importante	 na	 implantação	 do
ABC,	ou	de	qualquer	outro	método	voltado	ao	custeio	direto,	em	razão	do	modelo	de	elaboração	orçamentária	que	distingue	programas
temáticos	 e	 de	 gestão.	 As	 informações	 de	 custos	 pouco	 aproveitarão	 da	 contabilidade	 orçamentária,	 dependente	 das	 classificações	 de
despesa	e	do	empenho,	e	necessitará	de	outras	formas	de	apropriação	realizadas	após	a	concretização	da	despesa.
Da	mesma	forma	que	o	modelo	de	orçamento	por	desempenho	e	realizações	demandará	uma	estratégia	de	implantação	progressiva,
deve-se	admitir	a	adoção	de	sistema	de	custos	de	maneira	paulatina,	acompanhando	as	mudanças	orçamentárias,	a	adequação	do	sistema
contábil	e	a	capacitação	do	pessoal	envolvido.
No	passado,	as	informações	contábeis	do	setor	público,	relativas	ao	período	de	apuração,	eram	denominadas	de	exercício	ou	de	gestão.
Países	importantes,	como	a	França,	seguiam	o	sistema	de	exercício;	a	Inglaterra	e	Itália,	o	de	gestão.	De	acordo	com	Stourm	(1889,	p.	104),
“[e]xercício	é	o	conjunto	de	encargos	e	direitos	de	um	mesmo	ano,	sejam	resultantes	de	operações	realizadas	durante	este	ano,	sejam	de
operações	posteriores”.	Segundo	o	autor,	o	exercício	pode	até	mesmo	se	antecipar	ao	ano,	como	no	caso	dos	provisionamentos	de	guerra.
Por	seu	turno,	“[a]	gestão	compreende	a	série	de	operações	materiais	de	ingressos	e	pagamentos	efetuados	durante	o	ano	ou	em	espaço	de
tempo	inferior,	se	o	gestor	não	exerceu	suas	funções	mais	do	que	uma	parte	do	ano”.38
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No	sistema	de	exercício,	os	livros	contábeis	de	cada	exercício	ficavam	abertos	por	muitos	anos	aguardando	registros	de	operações	de
toda	ordem,	não	só	do	pagamento	de	impostos	atrasados.	As	distorções	eram	de	tal	ordem	que	as	operações	não	se	encerravam	nem	mesmo
após	a	prestação	e	a	publicação	das	contas.	No	reinado	de	Luis	XVI,	a	contabilidade	continuava	admitindo	despesas	do	período	de	Luis	XV,
que	reinou	por	59	anos.	Essas	dificuldades	incentivavam	os	práticos	ingleses	a	manter	o	sistema	de	gestão.
Com	o	passar	do	tempo,	a	modernização	das	práticas	contábeis	fez	desaparecer	os	arcaicos	procedimentos,	como	o	de	manter	livros
abertos	 indefinidamente,	 mas	 a	 velha	 dualidade	 continuou	 presente	 nas	 suas	 características	 essenciais,	 agora	 sob	 a	 denominação	 de
competência	e	caixa.	A	partir	da	década	de	1980,	a	difusão	do	movimento	da	nova	administração	pública,	que	propunha	maior	eficiência	e
qualidade	 dos	 serviços	 prestados	 por	 organizações	 do	 Estado	 e	 gestão	 fiscal	mais	 responsável,	 provocou	 a	 reação	 dos	 órgãos	 públicos
responsáveis	por	informações	financeiras	e	contábeis.
Um	 dos	 movimentos	 importantes	 nesse	 sentido	 foi	 dado	 com	 a	 edição	 das	 Normas	 Internacionais	 de	 Contabilidade	 para	 o	 Setor
Público	(International	Public	Sector	Accounting	Standards	(Ipsas)	pela	International	Federation	of	Accountants	(IFAC)	para	cujos	estudos
recebeu	o	apoio	do	Banco	Mundial.	A	IPSA	I	foi	divulgada	em	maio	de	2000,	tendo	como	principal	recomendação	a	adoção,	por	parte	do
setor	público,	do	regime	de	competência	(accrual	accounting)	na	organização	dos	relatórios	financeiros.
Além	da	recomendação	técnica,	seguida	por	organismos	como	o	FMI,	OECD	e	União	Europeia	(UE),	a	passagem	do	regime	de	caixa
para	 o	 de	 competência	 vem	 sendo	 incentivada	 pela	 introdução	 do	 Orçamento	 de	 desempenho	 e	 resultados	 e,	 particularmente,	 pela
implantação	dos	sistemas	de	custos.	No	início	da	década	de	2000,	metade	dos	membros	da	OECD	tinham	adotado	o	regime	de	competência
em	alguma	medida	(Blöndal,	2003,	p.	54).39	Em	levantamento	realizado	em	2012	e	2013	a	respeito	do	estágio	de	implantação	do	regime	de
competência	nos	países	da	UE,	Bellanca	et	al.	(2015,	p.	25)	propuseram	quatro	sistemas	e	chegaram	aos	resultados	que	se	seguem	(ao	lado
de	cada	sistema,	o	primeiro	dígito	reflete	o	número	de	países	que	adotavam	o	sistema	no	nível	central,	e	o	segundo	dígito,	no	nível	local).
Contabilidade	de	caixa.	Método	que	registra	as	transações	e	outros	eventos	quando	o	recurso	financeiro	é	recebido	ou	pago:	1;
2.
Contabilidade	de	caixa	modificado.	Método	híbrido	que	leva	em	conta,	na	maior	parte	dos	casos,	a	contabilidade	de	caixa:	10;
4.
Contabilidade	por	competência.	Método	no	qual	as	 transações	e	outros	eventos	são	 registrados	quando	eles	ocorrem	e	não
apenas	no	caso	de	recebimento	ou	desembolso:	9;	12.
Contabilidade	 por	 competência	 modificado.	 Método	 que	 tende	 para	 o	 regime	 de	 competência	 pleno,	 mas	 com	 algumas
diferenças,	incluindo	a	não	consideração	de	certas	classes	de	ativos	ou	passivos:	5;	6.
Assim	 como	na	 adoção	 de	 sistemas	 de	 custos,	 no	 regime	 de	 competência	 também	 se	 coloca	 a	 questão	 das	 informações	 geradas	a
posteriori	 pela	 contabilidade	 e	 as	 previamente	 necessárias	 em	 apoio	 à	 elaboração	 orçamentária.	 Em	 estágio	 avançado,	 ao	 lado	 e
proporcionado	pela	contabilidade	por	competência,	haveria	o	Orçamento	por	competência.	Schick	(2007,	p.	131)	observa	que	poucos	países
adotam	receitas	e	despesas	por	competência	nos	orçamentos.	A	Austrália,	a	Nova	Zelândia	e	o	Reino	Unido	seriam	os	poucos	países	com	o
Orçamento	 por	 competência	 pleno.	 Em	 outros	 países	 desenvolvidos,	 a	 variedade	 de	 princípios	 adotados	 indica	 que	 o	 “orçamento	 por
competência	está	em	fases	de	testes	e	que	seria	prematuro	para	todos,	exceto	os	países	mais	vanguardistas,	alterar	seus	orçamentos	para	essa
base”.
Afora	o	gradualismo,	que	é	a	estratégia	recomendável	na	implantação	dessa	e	de	qualquer	nova	técnica	complexa,	haverá	subjetividade
na	 escolha	 de	 critérios	 do	 que	 fará	 parte	 dos	 demonstrativos	 por	 competência.	 Diamond	 (2005,	 p.	 121)	 lembra	 alguns:	 quais	 ativos	 e
passivos	devem	ou	não	ser	incluídos?	Passivos	contingentes	devem	ser	reconhecidos	ou	apenas	registrados	separadamente?	Toda	a	receita
deve	ser	reconhecida	ou	apenas	a	receita	corrente?	Etc.
Nos	negócios	privados,	o	 tratamento	da	 receita	no	 regime	de	competência	é	mais	simples	dado	o	critério	de	apuração:	há	a	 receita
quando	ocorre	o	fato	criador	do	direito	líquido	e	certo	de	recebê-la.	No	setor	público,	a	existência	de	norma	legal	mais	o	fato	que	cria	a
obrigação	 tributária	mais	 o	 lançamento	 contra	 o	 sujeito	 passivo	 garante	 o	 direito	 do	Estado,	mas	 não	 odo	 recebimento.	Essa	 realidade
tornou	o	legislador	brasileiro	cauteloso	e,	com	isso,	o	regime	de	caixa	para	a	receita	vem	sendo	mantido.40
Definição	retirada	de	documento	não	publicado	do	Bureau	de	Orçamento	norte-americano	e	citado	por	Burkhead	(1971,	p.	187).
Burkhead	(1971,	p.	17)	e	Tyer	e	Willand	(1997,	p.	195).	Clara	evidência	de	que	se	estava	lançando	as	bases	de	uma	reforma	orçamentária	foi	a
elaboração	de	um	orçamento	com	base	em	custos	para	o	Burgo	de	Richmond	–	uma	das	cinco	partes	em	que	se	dividia	a	cidade	de	Nova	York	–
em	1913	e	1915.	Adotou-se	um	sistema	classificatório	de	funções	e	tarefas	nas	áreas	de	serviços	e	obras	públicas,	com	correspondentes	unidades
físicas	de	medida	do	trabalho	(Burkhead	(1971,	p.	175-76).
Com	a	aprovação	da	18ª	emenda	à	Constituição	norteamericana	vigorou,	no	período	de	1920	a	1933,	a	chamada	Lei	Seca	–	Prohibition	 –	que
baniu	a	produção,	distribuição,	transporte	e	vendas	de	bebidas	alcoólicas	para	consumo	em	todo	o	país.
Esta	 recomendação	 deu-se	 nos	 seguintes	 termos:	 “Que	 o	 presidente,	 como	 chefe	 constitucional	 do	 Poder	 Executivo	 do	 governo,	 submeta
anualmente	ao	Congresso,	o	mais	tardar	na	primeira	segunda-feira	após	o	início	da	sessão	ordinária,	um	orçamento”	(Cleveland;	Buck,	1920,	p.
333).	A	atuação	da	Comissão	deu-se	em	outros	assuntos,	como	(a)	organização	e	atividades	governamentais,	com	a	recomendação	de	legislação
que	 prevenisse	 sobreposição	 de	 funções	 e	 conflitos	 de	 jurisdição;	 (b)	 problemas	 de	 pessoal;	 (c)	 relatórios	 financeiros;	 e	 (d)	 práticas	 e
procedimentos	próprios	do	setor	empresarial.	A	Comissão	submeteu	ao	presidente	mais	de	100	relatórios	com	recomendações,	dos	quais	26	foram
encaminhados	ao	Congresso	com	vistas	à	aprovação	de	leis	(Cleveland;	Buck,	1920,	p.	81).
Outros	21	estados	tinham	o	orçamento	elaborado	por	uma	comissão.	Em	13	desses	estados,	a	comissão	era	composta	inteiramente	por	funcionários
do	poder	executivo	e	em	outros	oito	por	funcionários	do	executivo	e	do	legislativo.
Conforme	Burkhead	(1971,	p.	37)	“[n]os	Estados	Unidos,	o	sistema	orçamentário	desenvolveu-se	quase	um	século	após	o	da	Europa	ocidental”.
Citando	Buck	(1929	p.	10),	Tyer	e	Willand	(1997,	p.	190)	observam	que,	na	entrada	do	século	XX,	os	Estados	Unidos	eram	“a	única	grande	nação
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sem	um	sistema	orçamentário”.
A	Tennessee	Valley	Authority	 (TVA)	é	uma	organização	do	governo	 federal	norte-americano,	criada	em	1933,	com	a	 finalidade	de	desenvolver
projetos	naquela	região	particularmente	afetada	pelos	efeitos	da	Grande	Depressão.
A	expressão	“caminho	percorrido”	é	tomada	emprestada	do	artigo	de	Allen	Schick,	The	Road	do	PPB:	The	Stages	of	Budget	Reform,	publicado	em
1966.	Ver	Schick	(1966).
Desde	o	início	da	década	de	1950,	a	ONU	promoveu	a	difusão	de	manuais	de	classificação	de	contas	com	o	objetivo	de	uniformizar	as	estatísticas
sobre	os	gastos	públicos	dos	países--membros.	Ver	ONU	(1958a),	ONU	(1958b)	e	ONU	(1959).	Sobre	a	nova	técnica	orçamentária,	a	ONU	(1965)
publicou	 A	 manual	 for	 programme	 and	 performance	 budgeting.	 A	 versão	 brasileira,	 publicada	 em	 1971	 por	 iniciativa	 da	 Subsecretaria	 de
Orçamento	e	Finanças,	do	Ministério	do	Planejamento	e	Coordenação	Geral,	recebeu	a	denominação	de	Manual	de	orçamento	por	programas	e
realizações.	Ver	ONU	(1971).
Instituto	 Latino-americano	 de	 Planejamento	 Econômico	 e	 Social	 (Ilpes),	 criado	 em	 1962,	 em	 Santiago,	 Chile,	 como	 organismo	 autônomo	 da
Comissão	Econômica	para	a	América	Latina	(Cepal).	Ver	em	Martner	(1972),	o	modelo	de	orçamento	por	programas	preconizado	pelo	órgão.
Machado	Jr.	(1967b)	descreve	os	primeiros	momentos	da	adoção	do	Orçamento-programa	no	Brasil.	Rápido	relato	sobre	as	experiências	dos	três
estados	 indicados	 é	 encontrada	nas	15	primeiras	 edições	de	Giacomoni	 (2010),	Capítulo	10.	Sobre	 a	 experiência	do	 estado	da	Guanabara,	 ver
Sherwood	(1966)	e	Rabelo	(1979),	sobre	a	do	estado	de	Minas	Gerais.
O	 Program	 budget	 ou	 PPBS	 não	 deve	 ser	 confundido	 com	 o	 Orçamento-programa	 difundido	 pela	 ONU,	 cuja	 inspiração	 principal	 foi	 o
Performance	budget	ou	Orçamento	de	desempenho.
Para	 relatos	 sobre	 experiências	 de	 implantação	 do	 PPBS	 na	Austrália,	Áustria,	Bélgica,	Canadá,	Reino	Unido,	 França,	 Irlanda,	 Japão	 e	Nova
Zelândia	ver	Novick	(1973b).
A	técnica	aplicada	às	empresas	está	descrita	por	seu	principal	formulador	em	Pyhrr	(1981).	Descrição	do	modelo	adaptado	ao	setor	governamental
é	encontrada	em	Pyhrr	(2006).
Wildavsky	(2002,	p.	203)	menciona	que,	entre	os	205	diretores	de	orçamento	ouvidos	em	pesquisa	realizada	em	1978,	35	empregavam	ou	haviam
empregado	o	OBZ.	Entre	os	170	que	não	haviam	tentado	introduzir	o	modelo,	mais	da	metade	foram	instados	a	adotá-lo.	Principais	incentivadores,
os	chefes	do	executivo	têm	vantagens	com	a	técnica	que	lhe	fornece	grande	quantidade	de	dados	sobre	o	impacto	do	acréscimo	ou	diminuição	do
orçamento	de	um	departamento.	Com	isso,	os	responsáveis	por	unidades	têm	sido	os	menos	entusiasmados	na	adoção	do	OBZ.
Levantamento	 realizado	 pela	 Associação	 junto	 a	 profissionais	 de	 orçamento	 público	 evidenciou	 que	 o	 uso	 real	 de	 práticas	 similares	 está
aumentando;	 cerca	 de	 20%	 dos	 entrevistados	 afirmaram	 que	 estão	 empregando	 o	OBZ,	 pelo	menos	 em	 parte.	 Esse	 percentual	 representa	 um
incremento	 de	 50%	 no	 número	 de	 governos	 em	 comparação	 com	 o	 do	 período	 imediatamente	 anterior,	 quando	 a	 recessão	 de	 2008	 atingiu
gravemente	as	finanças	públicas	(GFOA,	2011,	p.	2).
De	acordo	com	Tyer	e	Willand	(1997,	p.	211),	o	NPR	baseou--se	no	tema	“reinventando	o	governo”,	em	parte	em	razão	dos	conselhos	de	David
Osborne,	no	livro	Mandate	for	Change,	dirigidos	à	administração	Clinton.
Diferentemente	das	experiências	anteriores,	em	que	as	medidas	de	reforma	orçamentária	foram	introduzidas	por	atos	administrativos	do	presidente
norte-americano,	o	GPRA	resultou	de	iniciativa	legislativa.
Síntese	bastante	bem	elaborada	dos	produtos	e	processos	do	Gprama	pode	ser	encontrada	em	Brass	(2012).
Para	Tyer	e	Willand	(1997,	p.	208),	na	academia,	há	uma	ênfase	no	nível	federal	de	governo	e	“inovações	frequentemente	iniciam	e	prosseguem
nos	níveis	estaduais	e	locais	de	governo	sem	muita	fanfarra”.
Expressões	 retiradas	 de	 uma	 apresentação	 não	 publicada	 de	 Peter	 Hutchinson,	 juntamente	 com	 David	 Osborne,	 dois	 dos	 mais	 conhecidos
divulgadores	do	Orçamento	por	resultados.
Diamond	(2005,	p.	44;	2006,	p.	101)	observa	que	o	programa	é	o	elemento	essencial	em	todos	os	sistemas	do	processo	de	reforma	orçamentária.
MTEF	ou	Medium-term	expenditure	framework	é	a	denominação	dada	ao	processo	de	médio	prazo	no	qual	o	orçamento	anual	se	insere.	Conforme
Schiavo-Campo	(2009,	p.	4),	o	mecanismo	tem	origem	na	Inglaterra	e	desenvolvimento	mais	recente	na	Austrália.	Correspondendo	ao	período	de
dois	a	quatro	anos	além	do	exercício	do	orçamento	anual,	o	MTEF	é	recomendado	pelo	Banco	Mundial	em	suas	orientações.
Schiavo-Campo	(2009,	p.	18)	observa	que	simplesmente	denominar	programa	cada	divisão	superior	do	ministério	torna	questionável	a	“relevância
operacional	 da	 estrutura	 programática”.	Na	mesma	 linha,	 o	 autor	 considera	 “exercício	 puramente	 cosmético”	 a	 iniciativa	 de	 denominar	 como
programas	a	divisão	funcional	existente	“sem	nenhuma	ação	complementar”.	Essa	crítica,	dirigida	ao	modelo	utilizado	no	Sri	Lanka,	na	década	de
1980,	 serve	 ao	 caso	 brasileiro,	 que,	 no	 longo	 período	 compreendido	 entre	 a	metade	 da	 década	 de	 1970	 e	 o	 final	 do	 século	XX,	 adotou	 uma
classificação	padronizada	de	programas	os	quais,	na	maior	parte,	eram	simplesmente	a	representação	de	funções	e	subfunções.
Diamond	(2006,	p.	110)	observa	que	o	programa	integralmente	sob	a	responsabilidade	de	uma	agência	ou	ministério	é	o	preferido,	mas	admite
que,	em	casos	excepcionais,	programas	multiagências	serão	inevitáveis.
Descrição	da	estrutura	programática	adotada	nosorçamentos	brasileiros	pode	ser	encontrada	na	Seção	C.3	do	Capítulo	7	deste	livro.
“As	organizações	que	quantificam	os	resultados	de	seus	trabalhos	[...]	 julgam	que	este	 tipo	de	informação	tem	grande	poder	de	transformação”
(Osborne;	Gaebler,	1994,	p.	157).
Existe	um	trocadilho	na	língua	inglesa	muito	apropriado	a	propósito	das	limitações	da	mensuração:	Not	everything	that	can	be	counted	counts,	and
not	everything	that	counts	can	be	counted,	ou	seja,	“Nem	tudo	o	que	pode	ser	contado	conta,	e	nem	tudo	que	conta	pode	ser	contado”.	Geralmente
a	frase	é	atribuída	a	Albert	Einstein,	mas,	na	realidade,	o	autor	é	Willian	Bruce	Cameron,	professor	de	sociologia	que	a	utilizou	em	texto	publicado
em	1963.
Para	os	autores,	ocorre	o	mesmo	com	outras	expressões	de	uso	corrente	no	processo	orçamentário:	effectiveness,	performance,	accountability	 e
governance	 há	 dificuldades	 em	 três	 desses	 termos.	 Em	 geral,	 traduz-se	 effectiveness	 por	 “eficácia”,	 quando,	 talvez,	 o	 mais	 apropriado	 seria
“efetividade”.	Não	há	correspondência	clara	em	português	para	accountability;	o	sentido	mais	próximo	é	“o	dever	de	prestar	contas”,	mas	o	termo
é	 comumente	 traduzido	 por	 “responsabilização”.	 A	 tradução	 de	 governance	 apresenta,	 também,	 desafios	 porque	 a	 palavra	 portuguesa
“governança”	tem	sentido	diverso	do	termo	inglês,	o	que	tem	levado	certos	círculos	a	recomendar	a	criação	do	neologismo	“governância”.
Em	 dispositivo	 revogado,	 a	 Lei	 no	 4.320/64	 determinava	 que	 a	 proposta	 orçamentária	 seria	 acompanhada	 da	 especificação	 dos	 programas	 de
trabalho,	 em	 termos	 das	 metas	 visadas	 decompostas	 em	 estimativa	 de	 custo	 das	 obras	 a	 realizar	 e	 dos	 serviços	 a	 prestar.	 Em	 dois	 outros
dispositivos,	a	Lei	encarrega	os	serviços	de	contabilidade	de	determinar	os	custos	dos	serviços	industriais,	o	mesmo	devendo	ser	realizado	pelos
serviços	 públicos	 industriais	 ainda	 que	 não	 organizados	 como	 empresa	 pública	 ou	 autárquica.	 Além	 disso,	 na	 avaliação	 patrimonial,	 os	 bens
móveis	e	imóveis	devem	ser	considerados	pelo	valor	de	aquisição	ou	pelos	custos	de	produção	ou	de	construção.	Ver	Lei	no	4.320,	de	17-3-1954:
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arts.	22,	IV;	85;	99;	106,	II.	No	Decreto	Lei	no	200/67,	há	várias	referências	a	expressão	custos	no	sentido	comum.	Entretanto,	o	art.	79	traz	a	regra
explícita:	“A	contabilidade	deverá	apurar	os	custos	dos	serviços	de	forma	a	evidenciar	os	resultados	da	gestão”.
Lei	Complementar	no	101,	de	4-5-2000:	art.	50,	§	3o.	Adicionalmente,	 a	LRF	estabelece	que,	 anualmente,	 as	LDOs	disponham	sobre	“normas
relativas	ao	controle	de	custos	e	à	avaliação	dos	resultados	dos	programas	financiados	com	recursos	dos	orçamentos”(art.	4o,	I,	letra	e).	Com	esse
dispositivo,	 a	 LRF	 pretende,	 por	 meio	 das	 LDOs,	 que	 a	 exigência	 de	 sistemas	 de	 custos	 não	 seja	 esquecida	 e	 que	 os	 gestores	 sejam
permanentemente	orientados	por	normas	adequadas.	Apesar	desses	comandos,	as	LDOs	federais	têm	feito	muito	pouco	nesse	sentido.
No	site	da	STN	há	informações	sobre	reuniões,	encontros,	documentos	que	indicam	o	trabalho	em	andamento.	Não	há	ainda	relatórios	para	acesso
público	e	o	acesso	ao	sistema	está	restrito	aos	servidores	que	integram	comitês	ou	indicados	por	unidades	reconhecidas	como	órgãos	setoriais	do
sistema	de	custos.
O	modelo	praticado	no	Brasil	de	acompanhamento	da	execução	do	orçamento	tem	origem	nas	normas	francesas	e	italianas	que	desde	o	final	do
século	XIX	observavam	os	estágios	tradicionais:	empenho,	liquidação,	ordem	de	pagamento	e	pagamento	propriamente	dito.
Lei	no	4.320/64:	art.	35,	II.
Pigatto	et	al.	 (2010,	p.	825-26)	denominam	o	regime	estabelecido	pela	Lei	no	4.320/64,	de	“financeiro	 (ou	orçamentário)”	e	consideram	que	o
reconhecimento	da	despesa	com	base	no	empenho	é	um	regime	ainda	mais	conservador	que	o	de	caixa	puro.	No	empenho,	os	gastos	não	são	vistos
como	despesas,	custos	ou	investimentos,	mas	apenas	como	compromissos	que	precisam	de	autorização	orçamentária.
A	apuração	de	 custos	 considera	outros	 elementos	 além	daqueles	 simplificadamente	 apontados	 aqui,	 por	 exemplo,	 o	 consumo	de	outros	 ativos,
inclusive	de	exercícios	anteriores,	e	a	depreciação	de	bens	e	equipamentos.
O	 método	 ABC	 é,	 com	 frequência,	 mencionado	 nos	 estudos	 sobre	 a	 contabilidade	 de	 custos	 aplicada	 ao	 setor	 público.	 Ver	 Alonso	 (1999),
Diamond	(2005;	2006)	e	IFAC	(2000).
Decreto	francês	de	31-5-1862,	citado	por	Stourm	(1889,	p.	106).
Blöndal	(2003,	p.	54)	observa	que	a	migração	para	o	regime	de	competência	foi	notavelmente	rápida	se	se	considerar	que	dez	anos	antes	apenas
um	país-membro	adotava	a	competência	plena.
Lei	no	4.320/64:	art.	35	“Pertencem	ao	exercício	financeiro:	I	−	as	receitas	nele	arrecadadas”.
As	 normas	 que	 disciplinam	 o	 orçamento	 público	 em	 cada	 país,	 como	 todas	 as	 demais,	 inclusive	 e,	 especialmente,	 a	 própria
Constituição,	resultam	de	embates	sociais	e	políticos	e,	de	maneira	destacada,	das	tradições.	Nesse	sentido,	não	é	viável	pretender-se	um
modelo	 normativo	 de	 orçamento	 universalizado,	 a	 não	 ser	 no	 componente	 técnico-administrativo,	 a	 exemplo	 do	 Orçamento	 por
desempenho	e	resultados	apresentado	no	capítulo	anterior.
A	norma	positiva	de	cada	país,	ou	de	cada	região	ou	estado	com	poderes	descentralizados,	produz	modelos	positivos	de	orçamento
público.	 Entretanto,	 algumas	 características,	 como	 origem,	 finalidades	 e	 funcionalidade,	 são	 comuns	 e	 dizem	 respeito	 a	 todos	 os
orçamentos,	independentemente	das	regras	adotadas.	Na	transplantação	para	outras	realidades,	o	orçamento	levou	atributos	experimentados
e	testados,	alguns	que	ensejaram	a	formulação	de	princípios	por	parte	da	doutrina,	na	sua	maior	parte	ainda	no	século	XIX,	aceitos	em	todo
o	lugar	com	poucas	adaptações.
O	período	anual	de	vigência	é	a	mais	antiga	 regra	de	organização	 formal	do	orçamento.	Resultou	da	constatação	de	que,	na	maior
parte,	 as	 despesas	 não	 são	 eventuais	 e,	 sim,	 permanentes,	 exigindo	 como	 cobertura	 receitas	 igualmente	 permanentes.	 Mesmo	 sendo
regulares	 ou	 ordinárias,	 as	 despesas	 não	 devem	 ser	 autorizadas	 desvinculadas	 de	 prazos	 por	 várias	 razões:	 ocorrem	 novas	 despesas	 –
ordinárias	e	extraordinárias	−,	alteram-se	os	valores	e,	principalmente,	há	a	necessidade	de	controle.	Assim,	periodicamente,	as	despesas
nos	 seus	 componentes	 e	 valores	 devem	 ser	 revisadas	 e	 autorizadas,	 assim	 como	 estimadas	 as	 fontes	 de	 cobertura.1	 Modernamente,	 o
princípio	da	anualidade	convive	com	poucas	exceções,	como	no	caso	das	despesas	de	capital	autorizadas	para	períodos	de	médio	prazo	e	do
orçamento	bienal	adotado	em	parte	dos	estados	norte-americanos.
O	princípio	da	unidade	estabelece	que	em	cada	nível	de	governo	deve	existir	apenas	um	orçamento.	Na	hipótese	da	necessidade	de
mais	de	um,	os	orçamentos	devem	ser	organizados	de	maneira	a	possibilitar	a	consolidação,	ou	seja,	a	totalização	dos	valores	de	receitas	e
despesas;	 nesse	 caso,	 a	 unidade	 do	 documento	 formal	 cede	 lugar	 para	 a	 unidade	 obtida	 com	 a	 totalização.	Historicamente,	 o	 princípio
contribuiu	para	eliminar	a	prática	de	votar	separadamente	as	receitas,	as	despesas	e	os	orçamentos	paralelos	e	extraordinários.2
Um	 orçamento	 uno,	 compreendendo	 todas	 as	 despesas	 e	 todas	 as	 receitas	 da	 administração	 pública,	 atende	 ao	 princípio	 da
universalidade.	Não	há	 razões	para	que	despesa	pública	ou	 fonte	de	 financiamento	 fique	 fora	do	orçamento	e	do	processo	orçamentário
comum.	 Demonstrações	 financeiras	 detalhadas,	 clareza,	 transparência	 e	 avaliações	 mais	 precisas	 são	 benefícios	 que	 resultam	 do
cumprimento	do	princípio.	Contrariamente	ao	que	ocorria	no	passado,	em	que	as	formas	mais	simples	de	organização	do	Estado	favoreciam
a	observância	do	princípio,	presentemente,	a	existência	de	várias	modalidades	de	entidades	estatais	exige	a	definição	de	critérios	precisos	e
defensáveis	das	receitas	e	das	despesas	que	eventualmente	deverãoestar	fora	do	orçamento.3
O	 princípio	 da	 especialização	 ou	 especificação	 exige	 que	 a	 receita	 e	 a	 despesa	 sejam	 apresentadas	 no	 orçamento	 de	 maneira
discriminada,	de	tal	maneira	que	se	conheça	em	detalhe	a	origem	dos	recursos	e	a	sua	aplicação.	Dos	princípios	orçamentários	clássicos,
este	é	um	dos	mais	importantes	por	garantir	o	detalhamento	do	orçamento	em	níveis	que	permita	o	exercício	compartilhado	de	poder	entre	o
governo	e	o	parlamento.	A	aceitação	da	especialização	da	despesa	foi	difícil	em	face	das	resistências	da	Coroa,	mais	interessada	em	contar
com	 autorizações	 globais.	 Na	 França,	 no	 início	 do	 século	 XIX,	 era	 influente	 o	 argumento	 de	 que	 votar	 os	 tributos	 era	 atribuição
parlamentar,	enquanto	dispor	sobre	a	aplicação	dos	recursos	seria	atribuição	do	rei	ou	do	governo.	Os	deputados	votavam	o	orçamento	de
despesa	na	forma	de	valores	globais,	deixando	o	detalhamento	ao	próprio	governo.4	Norma	editada	em	1827	determinou	a	aprovação	de
autorizações	 orçamentárias	 por	 seções	ministeriais	 e,	 em	 um	 passo	 adiante,	 a	 Lei	 de	 1831	 estabeleceu	 a	 discriminação	 da	 despesa	 por
capítulos,	ou	créditos/dotações	na	terminologia	de	hoje	(Stourm,	1889,	p.	46).
Propostos	pela	doutrina	e	incorporados,	em	parte,	pelo	direito	positivo	encontram-se	outros	princípios	aplicados	ao	orçamento,	entre
eles,	aprovação	prévia,	não	afetação	das	receitas,	este	com	muitas	nuances,	orçamento	bruto	ou	integridade,	clareza	e	publicidade.
Certas	características	comuns,	como	a	celeridade	na	tramitação	no	Legislativo	e	a	certeza	de	aprovação,	incentivavam	a	inclusão	de
matérias	 estranhas	 ao	 conteúdo	 do	 orçamento,	 que	 deve	 apenas	 tratar	 de	 estimativas	 de	 arrecadação	 e	 de	 autorizações	 de	 despesas.	As
“caudas	orçamentárias”,	comuns	no	Brasil	no	início	do	século	XX,	tinham	como	equivalentes	os	riders,	nos	Estados	Unidos,	os	tacking,	na
Inglaterra,	os	bepackung,	na	Alemanha,	e	as	adjonctions	budgétaires,	na	França.
Jèze	(1922,	p.	51-56)	relata	que	na	França,	durante	determinado	período,	“[...]	as	adjonctions	budgétaires	eram	praticadas	com	uma
desenvoltura	não	encontrada	em	nenhum	outro	país”.5	Identificados	os	sérios	inconvenientes	que	essas	matérias	estranhas	provocavam,	os
países	 trataram	de	aprovar	normas	com	as	devidas	proibições,	em	alguns	casos,	por	meio	de	disposições	constitucionais.	A	Constituição
Alemã	 de	 1919	 e	 a	 Prussiana	 de	 1920	 trouxeram	 disposições	 explícitas	 proibindo,	 na	 lei	 orçamentária,	 qualquer	 matéria	 que	 não	 se
reportasse	 às	 receitas	 e	 às	 despesas	 do	 Estado	 ou	 à	 sua	 gestão.	 No	 Brasil,	 o	 enfrentamento	 das	 “caudas	 orçamentárias”	 deu-se	 com	 a
aprovação	 da	 Emenda	 Constitucional	 de	 1926,	 que	 introduziu	 o	 princípio	 da	 exclusividade,	 incorporado	 a	 todas	 as	 constituições
posteriores.6
O	direito	orçamentário	surgiu	na	Inglaterra	como	resultado	da	secular	disputa	entre	o	poder	que	representa	a	população	e	o	poder	da
Coroa	 assentado	 no	 absolutismo.	 De	 acordo	 com	 Jèze	 (1922,	 p.	 11-13),	 o	 orçamento	 público	 observou	 no	 seu	 desenvolvimento	 três
princípios	 fundamentais:	 o	 voto	 das	 receitas,	 o	 voto	 das	 despesas	 e	 a	 periodicidade	 orçamentária.	 Esses	 princípios,	 ao	 mesmo	 tempo,
constituíram	fases	de	um	longo	processo	que	ocupou	cinco	séculos.
A	conquista	do	voto	das	receitas	foi	a	fase	mais	demorada.	A	origem	mais	remota	do	princípio	é	encontrada	na	Magna	Carta,	assinada
em	1215	pelo	rei	João	Sem	Terra	por	pressão	dos	barões	feudais	que	constituíam	o	Conselho	da	época,	embrião	dos	parlamentos	modernos.7
Estabelecido	 o	 ponto	 de	 partida,	 o	 cumprimento	 da	 nova	 regra	 esbarrava	 em	 dois	 outros	 princípios:	 o	 absolutismo	 da	 Coroa	 e	 a	 não
separação	entre	as	finanças	do	rei	e	as	do	Reino.	Nos	séculos	seguintes,	o	direito	do	consentimento	dos	 impostos	pela	representação	era
“vitoriosamente	defendido	em	meio	a	contínuas	violações	e	conflitos”	(Gneist,	1869,	p.	5).	De	acordo	com	esse	comentarista,	“[a]	aplicação
do	produto	dos	 impostos,	que	eram	votados	periodicamente,	assim	como	as	 rendas	permanentes	e	hereditárias	da	Coroa	aos	serviços	da
Corte	e	do	Estado	dependiam	em	tudo	do	arbítrio	do	rei”	(p.	5).
No	decorrer	do	século	XVII,	eventos	importantes	consolidaram	o	processo	de	aprovação	das	rendas	públicas	e	fortaleceram	a	ideia	de
que	também	as	despesas	devem	ser	votadas	pela	representação.8	Em	meio	aos	conflitos	com	o	rei	Carlos	I,	o	Parlamento	reagiu	aprovando,
em	1628,	a	Petição	de	Direitos	–	Petition	of	Rights	–	que,	além	de	tratar	de	direitos	e	liberdades,	confirmava	a	disposição	da	Magna	Carta
na	parte	relativa	ao	lançamento	de	tributos.9	O	documento	foi	acatado	inicialmente,	mas	a	Coroa,	fragilizada	por	questões	religiosas	e	as
disputas	com	o	Parlamento	sobre	matéria	financeira,	levou	a	Inglaterra	à	guerra	civil	e,	como	resultado,	à	deposição	e	execução	do	monarca
em	1649.
No	período	iniciado	com	a	queda	da	monarquia,	seguido	da	restauração,	e	no	reinado	de	Carlos	II	(1660-85),	o	Parlamento	fortaleceu
as	suas	competências	no	tratamento	das	despesas	reais	e	do	Reino.10	É	o	início	da	observância	do	segundo	princípio	apontado	por	Jèze	ou	a
segunda	 fase	 no	processo	 de	 criação	da	 lei	 orçamentária:	 as	 despesas	 são	 aprovadas	 pelos	 órgãos	 de	 representação.	Gneist	 (1869,	 p.	 5)
observa	que	“[d]	e	1666	em	diante	o	direito	da	Coroa	sofreu	uma	nova	e	importante	limitação	com	a	prática	estabelecida	na	Câmara	dos
Comuns	de	definir	de	maneira	precisa	 a	 aplicação	dos	 recursos”.	Depois	da	Revolução	Gloriosa	 (1688-89)	 a	 regra	da	 apropriação11	das
despesas	passou	a	ser	uma	máxima	parlamentar.12	Lei	(bill)	aprovada	em	1689	para	aplicação	no	âmbito	da	marinha	militar	previa	pena	ao
oficial	público	que	fizesse	aplicação	de	recursos	em	objeto	diverso	daquele	definido	pelo	Parlamento.	Esta	cláusula	passou	a	ser	exigida
para	a	maior	parte	das	apropriações	aprovadas	dali	em	diante,	mas	o	detalhamento	da	despesa	no	orçamento	não	era	regra.	Durante	a	maior
parte	do	reinado	de	Ana	(1702-14),	as	despesas	de	guerra	e	da	marinha	real	foram	ainda	votadas	em	bloco;	após	a	assinatura	do	Tratado	de
Utrecht,	a	Câmara	retomou	a	prática	anterior	de	distribuir	os	recursos	por	títulos	determinados	(Gneist,	1869,	p.	5,	6).
Nos	anos	finais	do	século	XVII,	duas	importantes	medidas	contribuíram	na	formação	do	orçamento	inglês.	Em	1690,	no	reinado	de
Guilherme	III,	 foi	adotada	a	Lista	Civil,	providência	que	separava	os	recursos	destinados	à	Coroa	e	os	destinados	ao	funcionamento	dos
serviços	públicos.13	A	outra	medida	tinha	especial	significado	porque	introduzia	uma	característica	formal	imprescindível	nos	orçamentos
públicos:	o	prazo	de	vigência.	Também	no	período	de	Guilherme	III,	o	crescimento	das	despesas	passou	a	determinar	a	convocação	anual
do	Parlamento,	inicialmente	visando	definir	os	recursos	e	os	custos	para	o	exército	e	para	a	marinha	de	guerra.	No	período	da	rainha	Ana,	a
apresentação	 anual	 do	 orçamento	 de	 despesa	 passou	 a	 ser	 regra.	 Efetivava-se,	 assim,	 o	 terceiro	 princípio	 de	 Jèze,	 a	 anualidade	 ou
periodicidade.
Em	outra	obra	clássica,	esta	de	1878,	Gneist	(1997,	p.	13)	descreve	assim	os	procedimentos	observados	na	Câmara	dos	Comuns	no
século	XVIII:
Antes	do	início	do	novo	ano	financeiro,	o	chanceler	do	Erário	(enquanto	ministro	de	Finanças)	faz	na	Câmara	dos	Comuns	uma
detalhada	 apresentação	 oral	 da	 situação	 financeira	 (balanço)	 e,	 em	 seguida,	 propõe	 um	 acordo	 relativo	 às	 necessidades
previsíveis,	bem	como	para	a	relativa	cobertura.	Num	primeiro	momento,	a	Câmara,	em	discussão	informal,	sob	a	forma	de	um
comitê	de	suprimento	(committee	of	suply),	trata	das	despesas	previstas	como	necessárias.	Depois,	dos	correspondentes
meios	de	cobertura,	numa	discussão	igualmente	informal,	sob	a	forma	de	um	comitê	de	métodos	e	meios	(committee	of	ways	and
means);	reconhecendo	determinadas	despesas	como	necessárias	e	convenientes,	o	Parlamento	se	encarrega,	portanto,	também	da
obrigação	de	procurar	e	conciliar	os	meios	decobertura	necessários.
Em	todo	o	decorrer	do	Século	XVIII,	a	influência	da	Câmara	dos	Comuns	sobre	a	administração	estava	centrada	no:	“(1)	direito	de
estabelecer	novos	impostos,	acrescer	os	existentes	e	renovar	os	periódicos;	(2)	direito	de	aprovar	os	empréstimos	do	Estado,	sob	qualquer
forma;	e	(3)	direito	de	aprovar	as	despesas,	mediante	o	qual	os	fundos	consignados	ao	governo	para	os	serviços	do	ano	financeiro	vêm	de
maneira	justa	divididos	e	apropriados	a	determinados	títulos	(Gneist,	1869,	p.	6-7).
Rudolf	von	Gneist,	acadêmico,	jurista	e	político	alemão,	importante	partícipe	do	debate	protagonizado	na	Alemanha	sobre	a	natureza
jurídica	 do	 orçamento,	 nas	 suas	 observações	 sobre	 o	 direito	 orçamentário	 inglês	 chamou	 a	 atenção	 para	 alguns	 riscos,	 posteriormente
afastados.	A	questão	girava	em	torno	da	competência	da	Câmara	dos	Comuns	em	votar	matéria	financeira	e	no	tratamento	por	ela	dado	à
legislação	permanente.	Se	o	direito	do	Parlamento	é	sempre	o	mesmo,	autorizar	uma	despesa	implica	poder	recusá-la.	O	direito	de	rejeição
traz	 a	possibilidade	de	 extinguir	 instituições	 e	 revogar	normas	estabelecidas	por	 lei.	Essa	 interpretação	permitiria	 incluir	 em	uma	 lei	 de
finanças	disposições	positivas	(materiais)	de	outra	natureza	que	se	imporiam	sobre	a	Coroa	e	a	Câmara	dos	Lordes.
Gneist	(1869,	p.	8	e	11)	observou	que	os	conflitos	eram	frequentes,	acompanhando	o	maior	protagonismo	da	Câmara	dos	Comuns	nas
definições	sobre	finanças.	Esse	predomínio	produzia	a	tentação	de	associar	outras	cláusulas	–	tacking	–	às	bills	pecuniárias	e,	com	isso,	o
perigo	de	que	direitos	constitucionais	dos	outros	poderes	pudessem	ser	rejeitados	por	meio	de	simples	leis	(bills)	de	finanças.	Duas	regras
foram	incorporadas	e	os	riscos	afastados.
De	acordo	com	a	primeira,	“[...]	as	receitas	que	por	força	de	lei	são	de	competência	da	Coroa	(Estado)	não	podem	absolutamente	ser
objeto	de	votação	no	âmbito	do	orçamento,	de	tal	modo	que	receitas	permanentes	se	transformem	de	fato	em	receita	anual”	(p.	8).	Segundo
o	 autor,	 em	 toda	 a	 história	 inglesa	 não	 há	 exemplo	 de	 receita	 permanente	 da	Coroa	 que	 tenha	 sido	 transformada	 em	 receita	 anual	 por
iniciativa	do	Parlamento.	Por	outro	lado,	muitos	tributos	anualmente	renovados	foram	transformados	em	permanentes	(p.	14).	A	segunda
regra	 estabeleceu	 que	 também	 as	 despesas	 amparadas	 por	 uma	 lei	 (permanente)	 não	 poderiam	 tornar-se	 objeto	 de	 voto	 no	 orçamento.
“Resumindo:	apenas	a	parte	variável	da	receita	e	da	despesa	ficariam	sujeitas	ao	direito	e	ao	voto	do	Parlamento	em	matéria	de	orçamento”
(p.	18).
Havia	coerência	entre	essas	regras	e	o	fato	de	que	instituições	do	Estado	criadas	por	 lei	precisam	ser	mantidas	permanentemente	e,
para	tanto,	necessitam	de	fundos	permanentes.	Aceitas	essas	realidades,	as	receitas	e	despesas	passaram	a	ser	divididas	em	fixas	e	variáveis,
classificação	que	mantém	sentido	até	mesmo	nos	orçamentos	atuais.
Gneist	aproveitou	a	experiência	inglesa	por	ele	comentada	para	ensinar	que	“[o]	bom	costume	de	aprovar	um	ato	abrangente	de	todas
as	 receitas	e	 todas	as	despesas	não	deve	ser	eliminado,	mas	na	compilação	do	orçamento	é	necessário	adotar	 fórmulas	que	distingam	as
rubricas	e	os	capítulos	realmente	aprovados	daqueles	simplesmente	reconhecidos”	(p.	30).
1.
2.
3.
4.
5.
A	precariedade	dessas	regras	foi	solucionada	com	a	criação	do	Fundo	Consolidado	(Consolitated	Fund),	 em	1784.	Este	mecanismo
compreendia	as	despesas	fixas,	sobretudo	os	juros	sobre	a	dívida	pública,	e	a	 lista	civil,	que	anteriormente	 incluía	uma	grande	parte	dos
encargos	com	os	empregados	públicos	e	as	pensões,	e	agora	desvinculadas	constituem	componentes	particulares	das	despesas	permanentes
ordenadas	no	fundo	consolidado.	Na	época	em	que	Jellinek	(1997,	p.	118-19)	fez	estes	comentários	sobre	o	fundo,	as	despesas	permanentes
não	 incluídas	 no	 orçamento	 anual	 correspondiam	 a	 quase	 um	 terço	 das	 despesas	 totais,	 e	 eram	 executadas	 por	 força	 das	 leis	 que	 as
declaravam	como	permanentes.	As	receitas	do	fundo	 tinham	especial	 importância	porque,	anualmente,	era	 retirado	um	excesso,	além	do
valor	autorizado	para	atender	as	despesas	permanentes,	para	utilização	pelo	Parlamento	na	cobertura	de	outras	despesas.	Com	isso,	apenas
mais	ou	menos	um	sétimo	das	despesas	do	Estado	resultava	ordenadas	com	base	nas	receitas	previstas	por	força	de	autorizações	anuais	do
Parlamento.
Georg	 Jellinek,	 filósofo	 do	 direito	 e	 juiz	 alemão,	 igualmente	 participante	 dos	 debates	 sobre	 a	 natureza	 jurídica	 do	 orçamento,
comentou	as	interpretações	de	Gneist	sobre	o	orçamento	inglês	e	fez	argutas	observações	sobre	a	necessidade	de	apropriação	no	orçamento
também	das	despesas	permanentes.	Ressalta,	de	início,	que	“[n]ada	é	menos	claro	que	a	relação	jurídica	entre	as	despesas	baseadas	em	leis	e
as	que	são	assumidas	no	ato	de	apropriação,	e	o	próprio	ato	de	apropriação”.	Mesmo	assim,	afirma	que	“[e]	nquanto	 todos	os	escritores
concordam	 sobre	 o	 fato	 de	 que	 os	 impostos	 permanentes	 e	 os	 de	 valor	 fixo	 e	 as	 despesas	 permanentes	 não	 dependem	 de	 autorização
parlamentar,	 assim	 como	 todos	 os	 escritores	 ingleses,	 de	 Blackstone	 até	 hoje,	 afirmam	 que	 a	 base	 do	 direito	 de	 todas	 as	 despesas
apropriadas	recai	exclusivamente	sobre	o	ato	de	apropriação”	(Jellinek,	1997,	p.	123-24).	O	autor	não	deixa	de	ressalvar	que	o	princípio,
defendido	 sem	 exceção,	 de	 que	 faltaria	 base	 legislativa	 no	 caso	 de	 despesas	 sem	o	 ato	 de	 apropriação	 tinha	 pouca	 utilidade	 no	 regime
parlamentar	 inglês	 em	 que	 seriam	 inimagináveis	 desencontros	 sérios	 entre	 os	 dois	 poderes	 em	matéria	 orçamentária.	 Se,	 por	 um	 lado,
“[u]ma	leve	pressão	sobre	o	governo	é	suficiente	para	realizar	os	desejos	da	Câmara	dos	Comuns”	(p.	122),	Jellinek	(p.	126)	lembra	que
May	(1863),	com	ironia	“[...]	concede	ao	Parlamento	“sério	elogio”	por	ser	quase	sempre	condescendente	frente	aos	desejos	do	governo”.
Escrevendo	 em	 1878,	Gneist	 considerava	 que	 o	modelo	 orçamentário	 nascido	 e	 desenvolvido	 na	 Inglaterra	 não	 oferecia	 respostas
sobre	 a	 “natureza	 jurídica	 das	 autorizações	 de	 despesa”.	 Defendendo	 que	 as	 conclusões	 deveriam	 ser	 buscadas	 na	 prática	 parlamentar
inglesa	dos	séculos	XVIII	e	XIX,	sugere	ao	interessado	considerar	os	seguintes	pontos:
Desde	o	início,	o	Parlamento	reconheceu	a	subordinação	das	decisões	do	orçamento	e	das	leis	financeiras	à	legislação	ordinária.
Manteve-se	o	direito	de	acusar	o	governo	de	despender	além	dos	valores	autorizados	no	orçamento;	mas	a	praxe	parlamentar
não	fez	uso	da	acusação	senão	raramente	ou	nunca,	reconhecendo,	com	base	nessa	regra,	a	impossibilidade	de	proceder	a	uma
tal	acusação.
O	Parlamento	tem	mantido	uma	medida	extremamente	limitada	na	especialização	dos	títulos	das	despesas,	 reconhecendo	que
uma	maior	especificação	retiraria	de	fato	a	responsabilidade	ministerial.
Enquanto	regularização	posterior	 (rectification),	 a	prestação	de	contas	não	 tem	nenhuma	 influência	na	 responsabilização	dos
ministros,	assim	como	o	exame	preventivo	na	discussão	sobre	o	orçamento.
Uma	rejeição	 total	 do	orçamento	 tem	 sido	 reconhecida	 como	 “inconstitucional”	 e	 juridicamente	 ineficaz	 (aspas	 e	 itálico	 no
original)	(Gneist,	1997,	p.	25).
Burkhead	 (1971,	 p.	 5)	 considera	 que	 o	 orçamento	 inglês	 estava	 plenamente	 desenvolvido	 em	1822,	 quando	 o	 chanceler	 do	Erário
iniciou,	 anualmente,	 a	 apresentação	 ao	 Parlamento	 de	 exposição	 detalhada	 sobre	 as	 finanças	 do	 reino.	 No	 século	 XIX,	 a	 monarquia
constitucional	inglesa	e	seus	estáveis	mecanismos	institucionais	eram	invejados	por	países	da	Europa	continental,	alguns	com	dificuldades
em	 consolidar	 regimes	 políticos	 e	 outros	 envolvidos	 em	 guerras	 de	 unificação	 e	 em	 intermináveis	 disputas	 em	 torno	 de	 fronteiras.
Definindo,	a	cada	período,	os	recursos	e	as	despesas	do	Estado	e	facilitando	as	relações	entre	o	governo	e	o	parlamento	na	sensível	matéria