Contratos Administrativos: Noções e Cláusulas

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Aula 19
Direito Administrativo (itens 2, 8 e 9) p/
PC-BA (Investigador) - 2021 - Pré-Edital
Autor:
Herbert Almeida, Equipe Direito
Administrativo
Aula 19
15 de Agosto de 2021
 
 
 
 
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Sumário 
1 Noções introdutórias ................................................................................................................... 4 
1.1 Conceito de contratos ................................................................................................................... 4 
1.2 Legislação ........................................................................................................................................ 8 
1.3 Disposições sobre os contratos .................................................................................................. 10 
2 Principais contratos administrativos ......................................................................................... 11 
2.1 Contrato de obra .......................................................................................................................... 11 
2.2 Contrato de serviço ...................................................................................................................... 12 
2.3 Contrato de fornecimento (ou compras) .................................................................................. 16 
2.4 Contratos de concessão de serviços públicos e de uso de bens públicos ......................... 17 
3 Convênios administrativos ........................................................................................................ 22 
4 Características dos contratos administrativos .......................................................................... 25 
4.1 Noções gerais ............................................................................................................................... 25 
4.2 Solenidades dos contratos .......................................................................................................... 31 
5 Cláusulas exorbitantes .............................................................................................................. 50 
5.1 Fiscalização .................................................................................................................................... 52 
5.2 Ocupação provisória .................................................................................................................... 53 
5.3 Restrição à oposição da exceção do contrato não cumprido ............................................... 54 
5.4 Medidas de compensação .......................................................................................................... 55 
5.5 Garantia .......................................................................................................................................... 58 
6 Duração dos contratos .............................................................................................................. 64 
6.1 Noções gerais ............................................................................................................................... 64 
6.2 Prazos de vigência ........................................................................................................................ 65 
6.3 Resumo dos prazos de vigência dos contratos ....................................................................... 73 
7 Responsabilidades pela execução e pelos encargos do contrato .......................................... 74 
7.1 Responsabilidade pela execução ............................................................................................... 74 
7.2 Responsabilidade pelos encargos ............................................................................................. 75 
8 Recebimento do objeto do contrato ........................................................................................ 79 
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9 Pagamentos ............................................................................................................................... 84 
9.1 Ordem cronológica dos pagamentos ....................................................................................... 84 
9.2 Remuneração variável .................................................................................................................. 85 
9.3 Pagamento antecipado ............................................................................................................... 86 
9.4 Outras disposições sobre pagamentos..................................................................................... 87 
10 Extinção dos contratos ........................................................................................................... 89 
10.1 Hipóteses de extinção ................................................................................................................. 90 
10.2 Direito subjetivo do contratado à extinção .............................................................................. 92 
10.3 Espécies ou formas de extinção do contrato ........................................................................... 94 
10.4 Consequências da extinção do contrato .................................................................................. 96 
11 Nulidades .............................................................................................................................. 100 
12 Alteração dos contratos, alocação de riscos e equilíbrio econômico-financeiro .............. 104 
12.1 Formas de alteração dos contratos .........................................................................................104 
12.2 Alocação de riscos e matriz de riscos ......................................................................................109 
12.3 Equilíbrio econômico-financeiro (reajuste e revisão) ............................................................114 
13 Inexecução sem culpa e a teoria da imprevisão ................................................................. 123 
13.1 Caso fortuito e força maior .......................................................................................................126 
13.2 Fato do príncipe .........................................................................................................................128 
13.3 Fato da administração ...............................................................................................................129 
13.4 Interferências imprevistas ..........................................................................................................130 
14 Meios alternativos de resolução de controvérsias .............................................................. 133 
15 Irregularidades...................................................................................................................... 136 
15.1 Infrações administrativas ...........................................................................................................136 
15.2 Sanções administrativas .............................................................................................................138 
15.3 Procedimento de apuração.......................................................................................................145 
15.4 Prescrição .....................................................................................................................................150 
15.5 Reabilitação do licitante ou contratado ..................................................................................152 
15.6 Execução da multa e indenizações ..........................................................................................155 
15.7 Cadastros nacionais ....................................................................................................................156Herbert Almeida, Equipe Direito Administrativo
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16 Impugnações, Pedidos de Esclarecimento e Recursos ...................................................... 157 
16.1 Impugnações e pedidos de esclarecimento ..........................................................................157 
16.2 Recursos .......................................................................................................................................159 
16.3 Recursos contra a aplicação de sanções .................................................................................162 
16.4 Efeitos dos recursos e assessoramento jurídico ....................................................................164 
17 Controle das contratações ................................................................................................... 167 
17.1 Suspensão cautelar realizada pelo Tribunal de Contas .......................................................170 
18 Portal Nacional de Contratações Públicas .......................................................................... 173 
19 Questões............................................................................................................................... 176 
20 Lista de questões ................................................................................................................. 198 
21 Gabarito ................................................................................................................................ 206 
22 Referências ........................................................................................................................... 206 
 
Olá pessoal, tudo bem? 
Na aula de hoje, vamos estudar os contratos administrativos na Nova Lei de Licitações e Contratos. Este 
assunto ganhou alguns tópicos novos na Lei 14.133/2021. Você vai notar a grande importância que o 
legislador deu para a alocação de riscos, aumentando significativamente os detalhes sobre as alterações 
dos contratos. 
Não obstante, o assunto ficou bem bacana. Tenho certeza de que você vai gostar! 
Ah, tendo em vista a complexidade e extensão do conteúdo, faça a leitura da aula por partes. Separe alguns 
dias do seu ciclo para ir avançando nesta aula. Ao final de cada capítulo, você encontrará os nossos resumos, 
para ajudar no processo de revisão. 
Observação: esta aula já está atualizada em conformidade com a deliberação sobre os vetos realizada 
pelo Congresso Nacional, assim como com a Lei Complementar 182, de 1º de junho de 2021. 
Vamos aos estudos, aproveitem! 
 
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 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
1 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS 
1.1 Conceito de contratos 
Os contratos são acordos de vontades, com objetivo determinado, no qual as partes ajustam as respectivas 
obrigações. Por exemplo: você e um pintor (partes) podem combinar a realização da pintura da sua casa 
(objetivo), ajustando que você pagará o valor X e ele realizará o serviço de pintura (obrigações). 
A administração pública também pode figurar como parte nas relações contratuais, buscando atender às 
necessidades da própria administração ou ainda atender às necessidades da população. Portanto, existem 
diversos contratos em que a administração pública figurará como parte da relação. Genericamente falando, 
todo contrato em que a administração seja parte será denominado contrato da administração. 
Perceba, portanto, que até agora não mencionamos características especiais para estes contratos, exceto 
o fato de a administração constar como parte. Assim, entenda que “contrato da administração” é o gênero, 
que comporta todos os contratos em que a administração figura como parte. 
Ademais, é comum dividir os contratos da administração em duas espécies: 
a) contratos privados da administração; 
b) contratos administrativos. 
Os contratos privados da administração, também conhecidos como contratos semipúblicos ou ainda 
contratos atípicos da administração, são regidos predominantemente pelo direito privado (ex.: direito 
civil). Nesses contratos, a administração se situa em condições de igualdade ou de quase igualdade com o 
particular contratado. Não há uma definição bem precisa de quais contratos seriam considerados privados, 
mas a doutrina costuma citar os contratos de compra e venda, de doação, de locação, de permuta, entre 
outros.1 
Por outro lado, os contratos administrativos são regidos predominantemente pelo direito público, 
caracterizando-se pela verticalidade na relação entre a administração e o particular contratado. São 
exemplos de contratos dessa natureza os contratos de concessão de serviços públicos, de obras públicas 
e de uso privativo de bens públicos. 
Na verdade, essa divisão dos contratos administrativos e privados não é tão absoluta assim. Primeiro 
porque os dois casos admitem a aplicação simultânea do direito público e do direito privado, porém ora 
com predomínio de um, ora de outro. Portanto, normalmente, afirmamos que os contratos privados são 
regidos pelo direito privado, mas admitem a aplicação de normas de direito público de forma “supletiva”. 
Com efeito, o direito público é caracterizado pela presença de prerrogativas e de sujeições. Porém, quando 
analisamos a perspectiva das sujeições, os contratos administrativos e os privados não se diferenciam. 
 
1 Carvalho Filho, 2013; Borges e Sá, 2019. 
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Ambos devem observar as exigências de forma, de procedimento, de competência e de finalidade. 
Explicando melhor: tanto os contratos administrativos como os privados firmados pela administração 
adotam, em regra, a forma escrita; quanto ao procedimento, ambos dependem de processo licitatório ou 
de formalização da contratação direta, indicação de recursos orçamentários, publicação, controle, etc.; os 
dois são firmados pela autoridade pública competente; além disso, ambos devem atender ao fim público.2 
As diferenças, porém, podem surgir quanto às prerrogativas. Teoricamente, os contratos administrativos 
caracterizam-se pela presença das cláusulas exorbitantes, também denominadas cláusulas de privilégios. 
Tais cláusulas representam poderes especiais que a administração possui nas suas relações contratuais, 
encontrando fundamento no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Por exemplo: 
a administração poderá alterar, de forma unilateral, os quantitativos contratuais, ou seja, a administração 
pode firmar um contrato para uma quantidade inicial e, independentemente de concordância do 
contratado, poderá aumentar ou diminuir estes quantitativos, até o limite admitido em lei. 
Assim, em regra, costuma-se afirmar que o que diferencia os contratos administrativos dos contratos 
privados é a presença das cláusulas exorbitantes naqueles. Portanto, se uma questão perguntar 
genericamente qual a diferença desses dois tipos de contratos, responda: as cláusulas exorbitantes. 
Porém, sem desespero, precisamos deixar uma ressalva. Ainda que essa seja a diferença marcante, ela 
também não é absoluta. Primeiro porque a Lei de Licitações não faz essa diferenciação expressa entre 
contratos administrativos e contratos privados. Só isso já dá uma “mitigada” na diferença desses dois 
grupos de contratos. 
Além disso, ao citar a lista de cláusulas exorbitantes, a Lei 14.133/2021 não define que ela se aplica 
“somente a determinados contratos”. Por exemplo, os contratos de compras são citados como exemplos 
de contratos “privados”, mas admitem a alteração unilateral prevista no art. 104, I, da NLLC.Assim, há autores que afirmam que os contratos administrativos terão cláusulas exorbitantes, pela sua 
própria natureza, independentemente de qualquer previsão no próprio contrato. Por outro lado, os 
contratos privados da administração poderão ter cláusulas exorbitantes, sempre que o interesse público 
justificar, mas dependerão de previsão expressa no respectivo contrato.3 
Ah, professor, mas então como eu posso entender melhor este assunto? 
Muito simples! Primeiro lembre-se que a doutrina prevê um gênero, chamado de contratos da 
administração. Que este se subdivide em contratos administrativos e contratos privados, sendo que 
aqueles são regidos pelo direito público e estes pelo direito privado (nos dois casos, de forma 
“predominante”). Além disso, se te perguntarem qual a diferença entre os dois, diga que a presença das 
cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos é a sua característica especial. 
Dessa forma, podemos traçar o seguinte resumo: 
a) os contratos de direito privado firmados pela administração: 
i) são regidos predominantemente pelo direito privado; 
 
2 Di Pietro, 2017. 
3 Di Pietro, 2017. 
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ii) possuem relação de horizontalidade (igualdade) entre as partes; 
iii) submetem-se às sujeições (restrições), tais como a prévia licitação (como regra), a forma escrita, 
a publicidade, etc.; 
iv) devem atender ao fim público; 
v) podem possuir cláusulas exorbitantes, ainda que esta não seja a sua característica. 
b) os contratos administrativos: 
i) são regidos predominantemente pelo direito público; 
ii) possuem relação de verticalidade (superioridade) entre a administração e o particular; 
iii) submetem-se às sujeições (restrições), tais como a prévia licitação (como regra), a forma escrita, 
a publicidade, etc.; 
iv) devem atender ao fim público; 
v) possuem as cláusulas exorbitantes, sendo esta a sua principal característica. 
Entretanto, após fazer essas diferenciações, “deixe este tema de lado”, tendo em vista que, na prática, as 
diferenças não são tão evidentes. Daqui em diante, não vamos mais ficar fazendo essa diferenciação. Ao 
longo da aula, vamos falar apenas em contratos ou contratos administrativos, mas sem focar no fato de ser 
regido pelo “direito X ou Y”, tendo em vista que isso será irrelevante para o restante do conteúdo desta 
aula. 
 
Por fim, vamos ao conceito doutrinário de contrato administrativo. Nessa linha, José dos Santos Carvalho 
Filho explica que se pode conceituar contrato administrativo como:4 
 
4 Meirelles, 2013, p. 223. 
Contrato administrativo
Regime pred.: direito público
Verticalidade (supremacia)
Submete-se a restrições, como as 
formalidades e procedimentos
Possui cláusulas exorbitantes
Contratos privados da administração
Regime pred.: direito privado
Horizontalidade (igualdade)
Submete-se a restrições, como as 
formalidades e procedimentos
Pode possuir c. exorbitantes
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[...] o ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo 
direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse 
público. 
Logo, os contratos administrativos caracterizam-se pela presença do regime jurídico de direito público. Nos 
capítulos subsequentes vamos detalhar um pouco mais as características dos contratos administrativos. 
 
Também é importante diferenciar atos administrativos de contratos administrativos. Os atos são 
unilaterais. Por exemplo: quando a administração aplica uma multa de trânsito, não importa a 
vontade da pessoa que foi multada. Por isso, a vontade é unilateral (da administração). Por outro 
lado, os contratos administrativos são bilaterais, pois dependem de um acordo de vontade das 
duas partes. Por exemplo: uma empresa assina um contrato com a administração, para o 
fornecimento de computadores – nesse caso, as duas partes acordam os preços, condições de 
fornecimento e de pagamento. 
 
 
 
CONCEITO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Conceito de 
contrato 
▪ Acordos de vontades, com objetivo determinado, no qual as partes ajustam 
as respectivas obrigações. 
Contratos da 
administração 
▪ Sentido amplo: todos os contratos firmados pela administração. 
▪ Alcança as seguintes espécies: 
▪ contratos privados da administração (contratos atípicos da 
administração ou contratos semipúblicos) 
▪ são regidos predominantemente pelo direito privado; 
▪ possuem relação de horizontalidade (igualdade) entre as partes; 
▪ submetem-se às sujeições (restrições), tais como a prévia licitação 
(como regra), a forma escrita, a publicidade, etc.; 
▪ podem possuir cláusulas exorbitantes, ainda que esta não seja a sua 
característica. 
▪ contratos administrativos: 
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▪ são regidos predominantemente pelo direito público; 
▪ possuem relação de verticalidade (superioridade) entre a 
administração e o particular; 
▪ submetem-se às sujeições (restrições), tais como a prévia licitação 
(como regra), a forma escrita, a publicidade, etc.; 
▪ possuem as cláusulas exorbitantes, sendo esta a sua principal 
característica. 
Conceito de 
contrato 
administrativo 
▪ Ajuste firmado entre a administração pública e um particular. 
▪ Regulado basicamente pelo direito público. 
▪ Tem por objeto uma atividade que traduza interesse público. 
 
1.2 Legislação 
A Constituição Federal dispõe que compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de 
licitação e contratação” para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios (CF, art. 22, XXVII). Além disso, o art. 173, § 1°, III, da Constituição 
Federal exige a edição do estatuto das empresas estatais, que deverá dispor, entre outros temas, sobre 
“licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública”.5 
Por isso, existem dois grandes regimes jurídicos sobre os contratos firmados pela administração pública: 
a) Lei 14.133/2021: para a administração direta, autárquica e fundacional; 
b) Lei 13.303/2016: para as empresas estatais. 
Vamos nos concentrar, agora, no regime de contratação da administração direta, autárquica e fundacional. 
Nessa linha, há também outras disposições sobre os contratos em outras leis. Nesse contexto, o art. 3º da 
Lei 14.133/2021 afirma que: 
Art. 3º Não se subordinam ao regime desta Lei: 
I - contratos que tenham por objeto operação de crédito, interno ou externo, e gestão 
de dívida pública, incluídas as contratações de agente financeiro e a concessão de 
garantia relacionadas a esses contratos; 
II - contratações sujeitas a normas previstas em legislação própria. 
 
5 Estamos desconsiderando, nesse caso, a existência da Lei 8.666/1993 e demais normas afins, que continuarão em vigor pelo 
prazo de dois anos, desde a publicação da Lei 14.133/2021. Assim, na verdade, temos “três grandes regimes” para os contratos 
firmados pela administração. Contudo, como a Lei 8.666/1993 será revogada ao término do prazo de dois anos, vamos 
desconsiderá-la neste momento, para fins didáticos. 
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Portanto, podem ser editadas leis próprias para contratações em situações específicas, afastando a 
aplicação da Lei 14.133/2021. 
Ademais, no caso de contratos disciplinados pelas leis8.987/1995 (Lei das Concessões), 11.079/2004 (Lei 
das Parcerias Público-Privadas) e 12.232/2010 (Lei de Contratação de Agências de Propaganda), a aplicação 
da Lei 14.133/2021 será subsidiária. Assim, esses contratos são regidos primariamente por essas leis, 
aplicando-se a Lei 14.133/2021 de forma supletiva. 
Ressalta-se, por fim, que durante o período de dois anos, desde a publicação da Lei 14.133/2021, será 
aplicado um regime de transição. Assim, neste período, a administração poderá escolher entre licitar e 
contratar com base na legislação “antiga” ou “nova”. 
 
A Lei 14.133/2021 criou um regime de transição com a Lei 8.666/1993 (e afins). Apenas para fins didáticos, 
quando mencionarmos a “Lei 8.666/1993” ou “legislação velha”, considere que estamos falando das três 
normas que serão revogadas (L8666, L10520 e RDC). 
Vamos esclarecer brevemente como ficou o regime de transição: 
▪ Primeira regra: os contratos assinados antes da entrada em vigor da Lei 14.133/2021 continuarão 
regidos de acordo com as regras previstas na legislação revogada (ou quase revogada) (art. 190). 
Assim, vale a data da assinatura. Se já assinado, o contrato, durante toda a sua vigência, será regido 
pela “legislação velha”; 
▪ Segunda regra: enquanto os dois regimes estiverem em vigor, a administração poderá escolher entre 
licitar ou contratar diretamente com a “lei nova” ou a “lei velha”. Nesse caso, a escolha da legislação 
da licitação ou da contratação direta vai definir a norma que regerá o contrato (art. 191). Ademais, a 
data de assinatura do contrato, nesse caso, não fará diferença, o que interessa é a data do início da 
licitação ou da contratação direta. Em resumo: o contrato seguirá a mesma norma adotada na 
licitação ou na contratação direta, mesmo que a sua assinatura ou a sua vigência passe do prazo de 
dois anos. Exemplo: a administração fez uma licitação com base na Lei 8.666/1993. Mesmo que a 
licitação seja concluída após o prazo de dois anos, o eventual contrato, quando assinado, será regido 
pela Lei 8.666/1993, durante toda a vigência contratual. 
Em concursos, são raras as cobranças de regras de transição, mas não custa, por garantia, fazer uma breve 
leitura dos arts. 190 a 194 da Nova Lei de Licitações. 
 
 
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1.3 Disposições sobre os contratos 
A Lei 14.133/2021 dispõe que: 
Art. 89. Os contratos de que trata esta Lei regular-se-ão pelas suas cláusulas e pelos 
preceitos de direito público, e a eles serão aplicados, supletivamente, os princípios da 
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. 
Assim, pelo menos de forma teórica, este comando destina-se aos contratos administrativos, exigindo a 
aplicação das cláusulas do contrato e dos preceitos de direito público de forma primária. Porém, de forma 
supletiva, ou seja, complementar, admite-se a aplicação da teoria geral dos contratos e as disposições de 
direito privado. 
 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) No âmbito da Lei n° 14.133/2021, os contratos são regulados 
primariamente pelas normas de direito público e privado a eles aplicados, inclusive no que diz respeito 
aos preceitos da teoria geral dos contratos. 
Comentário: 
Os contratos administrativos regem-se, de forma primária, pelas suas cláusulas e por normas de direito 
público. De forma supletiva é que serão aplicados os princípios da teoria geral dos contratos e as 
disposições de direito privado, nos termos do art. 89 da NLLC. 
Gabarito: errado. 
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LEGISLAÇÃO E DISPOSIÇÕES SOBRE CONTRATOS 
Legislação 
▪ Lei 14.133/2021: administração direta, autárquica e fundacional; 
▪ não se aplica aos contratos sujeitos à legislação própria e operações de 
crédito e gestão da dívida pública; 
▪ Lei 13.303/2016: empresas estatais. 
Disposições sobre 
os contratos 
▪ Aplicação primária: 
▪ suas cláusulas; 
▪ preceitos de direito público. 
▪ Aplicação subsidiária: 
▪ princípios da teoria geral dos contratos; 
▪ preceitos de direito privado. 
 
2 PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Observação: este assunto não costuma ser cobrado muito em provas. Entretanto, ele consta aqui para 
facilitar a compreensão de outros temas que vamos estudar ao longo da aula. 
2.1 Contrato de obra 
A Nova Lei de Licitações e Contratos apresenta o seguinte conceito de obra (art. 6º, XII):6 
XII – obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de 
arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um 
conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico 
da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem 
imóvel [...]. 
Dessa forma, podemos dizer que o conceito de obra envolve os seguintes aspectos: 
a) a condução é privativa das profissões de arquiteto e engenheiro; 
 
6 Nesta aula, vamos relembrar alguns conceitos que já estudamos na aula sobre as modalidades de licitação. 
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b) inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de 
bem imóvel. 
Um exemplo de “inovar no espaço físico” seria a construção de um prédio em um terreno. Inicialmente, o 
terreno estava vazio, e houve uma inovação no espaço, com a construção do prédio. Além disso, a obra 
pode acarretar alterações substanciais nas características originais de um bem imóvel, como em uma obra 
em um complexo esportivo simples, que é integralmente reformulado para abrir um complexo esportivo 
com características olímpicas. 
2.2 Contrato de serviço 
Serviço é atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou 
material, de interesse da administração. 
Como exemplo de utilidade intelectual podemos citar a elaboração de estudos, projetos ou consultorias. 
Perceba que, nesses casos, o predomínio da atividade é intelectual, exigindo que o profissional desenvolva 
esse tipo de atividade para a administração. Por outro lado, como exemplo de utilidade material podemos 
citar a limpeza de instalações, o conserto de equipamentos, a vigilância da sede de um órgão, entre outros. 
Ademais, devemos notar que esses serviços são prestados à própria administração pública. Portanto não 
podem ser confundidos com a prestação dos serviços públicos. Estes últimos são prestados à sociedade, 
diretamente pelo poder público ou indiretamente, por meio de concessão ou permissão de serviços 
públicos (CF, art. 175). Assim, os serviços que tratamos aqui são serviços privados prestados à 
administração, como a limpeza de uma repartição pública, o conserto de algum equipamento utilizado em 
um órgão público, a elaboração de projetos e estudos, etc. 
Com efeito, também não podemos confundir serviço com obra pública. De acordo com José dos Santos 
Carvalho Filho, “no fundo a obra não deixa de ser um serviço com resultado”. Complementa o autor: 
“Parece-nos que, apesar das dificuldades, pode entender-se que na obra há sempre um acréscimo ou 
modificação significativa no bem imóvel, enquanto que nos serviços gerais predomina a atividade, a 
execução, o facere, enfim”.7 
Porém, na prática, nem sempre será possível fazer uma distinção exata do que seria um serviço ou uma 
obra. Mas para fins de concurso é mais relevante entender os conceitos previstos na legislação. Logo, 
enquanto o serviço é uma utilidade, intelectual ou material, a obra consiste em atividade que inova o 
espaço físico ou altera substancialmente um imóvel. 
Anota-seainda que os serviços podem ser comuns ou especiais. Os serviços comuns são aqueles cujos 
padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de 
especificações usuais de mercado (art. 6º, XIII). Como consequência, esses serviços são licitados mediante 
pregão.8 Por exemplo, um serviço de limpeza das instalações, em regra, é um serviço comum, uma vez que 
é passível de definição objetiva no edital. 
 
7 Carvalho Filho, 2014, p. 185. 
8 Lembrando que, no caso de serviços comuns de engenharia, admite-se também a concorrência (art. 6º, XXXVIII). 
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Por outro lado, os serviços especiais são aqueles que por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não 
podem ser descritos objetivamente (art. 6º, XIV). Um exemplo é a contratação de um serviço de consultoria, 
que poderá ter distintas soluções. 
Agora, vamos discutir as diversas espécies de contratos de serviços previstos na Lei 14.133/2021. 
2.2.1 Contratos de serviços de engenharia 
Os serviços de engenharia são definidos como: 
XXI – serviço de engenharia: toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter 
determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, 
não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, 
são estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e 
engenheiro ou de técnicos especializados, que compreendem: 
a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, 
objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, 
de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das 
características originais dos bens; 
b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua alta heterogeneidade ou 
complexidade, não pode se enquadrar na definição constante da alínea “a” deste inciso 
[...]. 
Dessa forma, os serviços de engenharia têm três características: 
(i) são atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou 
material; 
(ii) são serviços que, por força de lei, são privativos das profissões de arquiteto e engenheiro ou de 
técnicos especializados; 
(iii) não são classificados como obra. 
O item “i” versa sobre o conceito geral de serviços (utilidade material ou intelectual). O item “ii” apresenta 
uma pequena diferença para o conceito de obra. Além de admitir os profissionais de arquitetura e 
engenharia, também admite os técnicos especializados. Por fim, há um conceito “residual”, qual seja, o 
serviço de engenharia não é uma obra. 
Por exemplo: uma reforma interna de uma repartição pública destinada a modernizar o sistema de 
climatização será, a priori, um serviço de engenharia. Perceba o seguinte: esse serviço tem características 
intelectuais (o planejamento) e 9 materiais (a execução). Exige o acompanhamento de profissional 
habilitado. Por fim, como se trata de uma atividade que não altera substancialmente as características do 
imóvel, mas apenas reforma o sistema de climatização, não será uma “obra”. 
 
9 Apesar de a lei adotar o termo “ou”, não há problema em atender aos critérios intelectuais e materiais. 
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Os serviços de engenharia subdividem-se em comuns e especiais. O primeiro pode ser “objetivamente 
padronizável”. Por exemplo: o metro quadrado de colocação de revestimento. Os especiais, por outro lado, 
não são objetivamente padronizáveis. Um exemplo seria a realização de um serviço de engenharia cujas 
características dependessem de uma capacidade técnica especial do profissional, de tal forma que não seria 
possível descrevê-lo objetivamente. 
 
2.2.2 Contratos de serviços por escopo e de serviços contínuos 
Os contratos de serviços também podem ser: 
a) por escopo ou de serviços não contínuos; 
b) contínuos. 
Os contratos por escopo, também conhecidos de contratos de serviços não contínuos, são aqueles que 
impõem ao contratado o dever de realizar a prestação de um serviço específico em período 
predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão 
do objeto (art. 6º, XVII). 
Por exemplo, se a administração contratar uma empresa para realizar a pintura da sua fachada, este será 
um contrato por escopo. Ele tem um objetivo bem definido: a realização da pintura. Uma vez concluída a 
pintura (o escopo), o contrato estará concluído. Portanto, esse tipo de contrato perdura pelo tempo 
necessário para a conclusão do objeto. Assim, o prazo, por si só, não é suficiente para definir a vigência do 
Obra vs. 
serviços de 
engenharia
Obras
Privativas de arquiteto ou engenheiro
Inova o espaço físico da natureza
Ou acarreta alteração substancial do imóvel
Serviços de 
engenharia
Conceito:
Utilidade material ou 
intelectual
Privativas de arquiteto, 
engenheiro ou técnicos 
especializados
Não é obra
Comuns Objetivamente
Especiais Não descreve objetivamente
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contrato, funcionando, na verdade, como uma obrigação para o contratado (exemplo: concluir o objeto até 
o dia tal). 
Por outro lado, os serviços contínuos são os serviços contratados pela administração pública para a 
manutenção da atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas (art. 
6º, XV). Assim, nesse tipo de contrato, a necessidade da administração se renova constantemente, motivo 
pelo qual a vigência do contrato é definida pelo seu prazo, pois o contratado prestará o serviço 
permanentemente ao longo de toda a duração do contrato. 
Por exemplo: o serviço de manutenção das instalações (limpeza) é prestado diariamente. Tal necessidade 
não se esgota, pois a limpeza terá que ser prestada de forma permanente, ao longo de toda a vigência do 
contrato. 
É importante observar que um serviço poderá ser contínuo para um órgão, mas não contínuo para outro. 
Assim, é imprescindível analisar caso a caso a necessidade da administração. Dessa forma, o serviço será 
contínuo quando for essencial para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e 
permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente administrativo, de modo 
que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão 
institucional.10 
Por exemplo: um órgão que realiza auditorias e que precisa enviar servidores para diversos locais do país 
poderá firmar um contrato de fornecimento de passagens aéreas como um serviço contínuo, uma vez que 
a interrupção dessa atividade poderá inviabilizar a realização de suas atividades finalísticas (realização de 
auditorias). Por outro lado, para um órgão da Justiça Federal, que precisa de passagens somente para 
eventos bem específicos, o fornecimento de passagens aéreas não será um serviço contínuo. 
2.2.2.1 Serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominante de mão de obra 
São serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra aqueles cujo modelo de 
execução contratual exige, entre outros requisitos, que (art. 6º, XVI): 
a) os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do contratante para a 
prestação dos serviços; 
b) o contratado não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma contratação para 
execução simultânea de outros contratos; 
c) o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, controle e supervisão 
dos recursos humanos alocadosaos seus contratos. 
Um exemplo clássico é o contrato de vigilância e segurança das instalações. Nesse caso, o contrato 
contemplará o fornecimento dos vigilantes, que atuarão nas dependências do contratante. Note ainda que 
o vigilante atuará no órgão ou entidade contratante, de tal forma que o seu serviço não poderá ser 
compartilhado em outros contratos. Além disso, tendo em vista a responsabilidade pelos encargos 
previdenciários e trabalhistas (vide art. 121, §§ 2º e 3º), a administração poderá fiscalizar a gestão dos 
 
10 TCU, Acórdão 132/2008 – Segunda Câmara. 
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recursos humanos. Logo, trata-se de contrato de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de 
mão de obra. 
É muito importante entender o conceito de contrato de serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva11 de mão de obra, pois a Lei de Licitações e Contratos prevê algumas regras específicas, como: 
a) responsabilidade solidária pelos encargos previdenciários e subsidiária, no caso de falha na 
fiscalização, pelos encargos trabalhistas (art. 121, § 2º); 
b) atualização dos preços mediante repactuação (art. 135). 
Por fim, entenda que nem todo serviço contínuo é um serviço contínuo com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra. No exemplo das passagens aéreas, que vimos acima, não há fornecimento de 
mão de obra, mas do serviço contínuo de fornecimento de passagens para viagens aéreas. 
2.3 Contrato de fornecimento (ou compras) 
Os contratos de fornecimento são aqueles destinados à aquisição de bens móveis – tais como material de 
escritório, gêneros alimentícios, material de limpeza, equipamentos, etc. – necessários à manutenção das 
atividades administrativas, à prestação de serviços públicos ou à realização de obras. 
Os contratos de fornecimento nada mais são do que os contratos “de compra e venda”, nos quais uma 
parte adquire e a outra vende um material. Nesse sentido, a Lei 14.133/2021 define compras como: 
“aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada 
imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento” (art. 6º. § X). 
Os contratos de fornecimento também podem ser prestados de forma contínua. Nessa linha, o art. 6º, XV, 
da Lei de Licitações define fornecimento contínuo como as compras realizadas pela administração pública 
para a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou 
prolongadas. Um exemplo seria o fornecimento contínuo de cartuchos de impressora, para um órgão que 
precisa imprimir documentos específicos (carteira de identidade, carteira de motorista, etc.). 
 
Já vimos o conceito de serviço e de fornecimento. Normalmente, essas atividades são realizadas 
em contratos separados. Porém, a Nova Lei de Licitações incorporou um novo regime de execução, 
denominado de fornecimento e prestação de serviço associado. 
Nesse regime de contratação, o contratado se responsabiliza pelo fornecimento do objeto e pela 
sua operação, manutenção ou ambas, por tempo determinado (art. 6º, XXXIV). Logo, o contrato 
será dividido em duas etapas: (i) no fornecimento, etapa em que o contratado entrega um objeto 
 
11 Em alguns casos, a Lei de Licitações também adota a expressão: “regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou 
predominância de mão de obra”. 
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para a administração; (ii) no serviço, etapa em que o contratado presta um serviço de operação 
e/ou manutenção do bem fornecido. 
Por exemplo: uma prefeitura compra um equipamento de tomografia computadorizada e, no 
mesmo contrato, prevê que o fornecedor terá que realizar a manutenção do aparelho durante 
determinado prazo. Nesse contrato, teremos o fornecimento e o serviço associados. 
 
2.4 Contratos de concessão de serviços públicos e de uso de 
bens públicos 
De acordo com a Constituição Federal de 1988, o Poder Público poderá prestar os serviços diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação. Dessa forma, a concessão e a 
permissão são formas de delegação de serviços públicos, ou seja, representam a descentralização de 
serviços por colaboração ou delegação. 
Durante algum tempo, houve muita discussão sobre a natureza da permissão de serviços públicos, se 
consistia em ato ou em contrato administrativo. Não nos cabe, neste momento, aprofundar tal debate. 
Apenas afirmamos que a Lei 8.987/1995 expressamente dispõe que a permissão é formalizada por contrato 
de adesão. Dessa forma, para fins de concurso, a permissão de serviço público é formalizada por contrato, 
conforme expressamente dispõe o art. 40 da Lei 8.987/1995. 
De qualquer forma, quando aborda as espécies de contrato, a doutrina fala apenas em “contrato de 
concessão”. Assim, debateremos a parte conceitual dos contratos de concessão e, ao final deste tópico, 
traremos rapidamente o conceito de permissão de serviço público. 
A concessão é uma forma de delegação de serviços públicos, realizada por meio de contrato administrativo 
precedido de licitação pública. Assim, por meio da concessão, a administração transfere determinados 
poderes a particulares para que prestem determinado serviço público. Por exemplo, é concessão a 
delegação dos serviços de telefonia para a Oi, Vivo, Tim, Claro, etc.; também é concessão a delegação da 
manutenção e operacionalização de rodovias; é concessão a delegação da realização de investimentos, 
manutenção e exploração dos aeroportos; etc. 
De acordo com a Profª. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a concessão, em sentido amplo, é definida como o: 
[...] contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a execução 
remunerada de serviço público, de obra pública ou de serviço de que a Administração 
Pública seja a usuária direta ou indireta, ou lhe cede o uso de bem público, para que o 
explore pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais. 
Com efeito, existem diversas formas de concessão: 
a) concessão de serviço público “comum” ou “ordinária”; 
b) concessão de serviço público precedida de obra pública; 
c) concessão administrativa; e 
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d) concessão patrocinada. 
As duas primeiras formas de concessão são regidas primariamente pela Lei 8.987/1995 (Lei das 
Concessões). As duas últimas, por sua vez, são regidas primariamente pela Lei 11.079/2004 (Lei das 
Parcerias Público-Privadas). Em todas essas quatro espécies de concessão de serviços públicos a Lei 
14.133/2021 tem aplicação apenas subsidiária (art. 186). 
Vamos analisar brevemente as suas características: 
a) concessão de serviço público ordinária, comum ou tradicional: na qual a remuneração básica decorre 
de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da própria exploração do 
serviço (receitas alternativas); é a categoria básica prevista na Lei 8.987/95 e legislação esparsa sobre 
os serviços públicos específicos; 
Na mesma linha, a Lei 8.987/1995 define a concessão de serviço público (na conhecida categoria comum) 
como a “delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade 
concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado” (Lei 8.987/1995, art. 2º, 
II). 
b) concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: prevista para as modalidades 
disciplinadas na Lei 8.987/1995 e na Lei 11.079/2004. 
Podemos encontrara definição de concessão de serviço público precedida da execução de obra pública no 
art. 2º, III, da Lei 8.987/1995, nos seguintes termos: 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, 
total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras 
de interesse público, delegados pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de 
forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a 
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado; 
A concessão de obra pública não se confunde com os simples contratos de obras. 
Na concessão de obra pública, é o usuário ou o beneficiário da obra que realiza a remuneração do 
investimento. Nesse caso, além da obra em si, existe a prestação de um serviço decorrente da utilização da 
obra, que deverá ser remunerado pelo usuário do serviço. Portanto, na concessão de serviço precedida de 
obra, o objeto do contrato não é simplesmente a realização da obra, mas também a prestação de um 
serviço público ao usuário. Vale dizer que, nos contratos de obra pública (ou seja, sem a concessão), a 
remuneração do contratado é realizada diretamente pela administração pública. 
Com efeito, destaca-se que a Lei 11.079/2004 veda a celebração de contrato de parceria público-privada 
que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de 
equipamentos ou a execução de obra pública. Portanto, além da obra, deverá existir a prestação de um 
serviço público. 
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Além da forma comum de concessão (com ou sem obra), a Lei 11.079/2004 – Lei das Parcerias Público-
Privadas – criou duas formas de concessão, vejamos: 
c) concessão patrocinada: em que se conjugam a tarifa paga pelos usuários e a contraprestação 
pecuniária do concedente (parceiro público) ao concessionário (parceiro privado); ou seja, o 
concessionário (a empresa que explora a atividade) recebe a tarifa do usuário e um complemento 
pago pela administração; 
Na Lei das Parcerias Público-Privadas – PPP, a concessão patrocinada é definida como “a concessão de 
serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando 
envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao 
parceiro privado” (Lei 11.079/2004, art. 2º, § 1º). 
d) concessão administrativa: a remuneração básica é constituída por contraprestação feita pelo 
parceiro público ao parceiro privado; 
De acordo a Lei 11.079/2004, a concessão administrativa é “o contrato de prestação de serviços de que a 
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens”. 
Assim, de forma simples, na concessão comum, a concessionária recebe uma tarifa do usuário e, 
complementarmente, outras fontes de recursos decorrentes da exploração do serviço. Na concessão 
patrocinada, ocorrerá o pagamento de tarifa pelo usuário e um complemento pago pela administração. 
Por fim, na concessão administrativa, a remuneração básica do concessionário decorre de pagamentos da 
administração. 
Por fim, não confunda a concessão de serviços públicos com a concessão de uso de bem público. 
Nesse contexto, a concessão de uso de bem público é uma forma de atribuir o uso privativo de bens 
públicos a particulares. Para Maria Di Pietro, a concessão de uso é o “contrato administrativo pelo qual a 
Administração Pública faculta a terceiro a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme 
sua destinação”12. Complementa a autora dispondo que a concessão de uso possui natureza de contrato 
de direito público, sinalagmático13, oneroso ou gratuito, comutativo14 e realizado intuitu personae. 
Portanto, na concessão de uso a administração concede a utilização de determinado bem público ao 
particular, podendo ou não exigir remuneração em troca. Um exemplo de concessão de uso ocorre quando 
a administração concede a utilização de uma loja dentro de uma instituição pública para que o particular 
explore comercialmente o lugar. Outro exemplo poderia ser a exploração de um quiosque na beira da praia. 
Perceba que, nesses casos, o contratado poderá utilizar um bem público (a loja, o quiosque, etc.), para um 
fim de seu interesse. 
Mas qual é a diferença da concessão de uso de bem público para a concessão de serviço público relativa à 
exploração de uma rodovia ou de um aeroporto, por exemplo? A principal diferença é que, na concessão 
 
12 Di Pietro, 2014, p. 771. 
13 O contrato sinalagmático é o contrato bilateral em que as duas partes se obrigam reciprocamente, ou seja, as duas partes 
possuem as duas obrigações que devem ser cumpridas. 
14 O contrato comutativo é aquele em que as obrigações de cada uma das partes são conhecidas e certas. 
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de serviço público o contratado está prestando um serviço de titularidade do Estado e que é de interesse 
de toda a coletividade. Por exemplo: a operação de aeroportos e de rodovias é uma atividade de 
titularidade do Estado, mas que poderá ser delegada mediante concessão. 
Por outro lado, na concessão de uso, o contratado poderá explorar o bem público em seu interesse, para 
prestar uma atividade que não é de titularidade do Estado. Por exemplo, na concessão de uso de um espaço 
para funcionar um refeitório, dentro de um órgão público, a atividade comercial (fornecimento de 
refeições) não é um serviço público, muito menos será uma atividade de titularidade do Estado. Nesse caso, 
a concessão, então, versa sobre o uso do espaço, do local, do bem público, e não do serviço em si. 
Dessa forma, enquanto os quatro primeiros contratos de concessão que vimos acima (ordinária, 
patrocinada, administrativa e de obra pública) são contratos de delegação da prestação de serviços 
públicos, a concessão de uso de bem público não é delegação de serviço, mas contrato que permite a 
utilização privativa de um bem público. 
 
Essa diferença é relevante, uma vez que os contratos de concessão de serviços públicos não seguem a Lei 
14.133/2021 de forma primária (art. 186), mas a concessão de uso segue a Lei de Licitações primariamente, 
nos termos do art. 2º, IV, da Lei 14.133/2021. 
Antes de finalizarmos, cumpre observar que, ao lado da concessão de serviços públicos, temos a permissão 
de serviços públicos. A permissão de serviço público é definida pela Lei 8.987/1995 como “a delegação, a 
título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco” (art. 2º, IV). 
Complementa ainda a norma que “A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de 
adesão”, que deverá observar os termos da Lei 8.987/1995, das demais normas pertinentes e do edital de 
licitação, “inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder 
concedente”. 
 
Contratos de 
concessão
Serviços públicos
Concessão ordinária
Concessão administrativa
Concessão patrocinada
Concessão precedida de obra pública
Uso privativo de 
bem público
Concessão de uso de bem público
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PRINCIPAIS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Contrato de 
obra 
▪ Atividade privativa das profissõesde arquiteto e engenheiro; 
▪ Implica intervenção no meio ambiente, por um conjunto de ações que: 
▪ inova o espaço físico da natureza; ou 
▪ acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel. 
Contrato de 
serviço 
▪ Atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, 
intelectual ou material, de interesse da administração. 
▪ Serviços comuns: podem ser definidos objetivamente. 
▪ Serviços especiais: por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não podem 
ser descritos objetivamente. 
▪ Os serviços de engenharia têm três características: 
▪ são atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada 
utilidade, intelectual ou material; 
▪ são serviços que, por força de lei, são privativos das profissões de arquiteto e 
engenheiro ou de técnicos especializados; 
▪ não são classificados como obra. 
▪ Podem ser comuns ou especiais. 
▪ Contratos por escopo ou de serviços não contínuos: 
▪ prestação de um serviço específico em período predeterminado, podendo 
ser prorrogado. 
▪ Contratos de serviços contínuos: 
▪ serviços contratados pela administração pública para a manutenção da 
atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou 
prolongadas. 
▪ Contratos de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de 
obra: (i) empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do 
contratante; (ii) recursos humanos e materiais não são compartilhados em outros 
contratos; (iii) possibilita a fiscalização da gestão dos recursos humanos pelo 
contratante. 
Contrato de 
fornecimento 
▪ São os contratos de compras. 
▪ Compra: aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou 
parceladamente. 
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b
 
 
 
 
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▪ Entrega imediata: até 30 dias da ordem de fornecimento. 
▪ O fornecimento também pode ser contínuo. 
▪ A NLLC admite o regime de “fornecimento e prestação de serviço associado”: 
▪ O contratado se encarrega de fornecer o bem e de realizar a sua 
manutenção e/ou operação por período determinado. 
Contrato de 
concessão 
▪ Concessão de serviço público: envolve a delegação de um serviço público 
(titularidade do Estado), admitindo várias espécies: 
▪ concessão de serviço público comum; 
▪ concessão de serviço público precedida de obra pública; 
▪ concessão patrocinada; 
▪ concessão administrativa. 
▪ Concessão de uso: concede o uso privativo de um bem público. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Entende-se por obra pública a atividade estabelecida, por força de lei, 
como privativa das profissões de arquiteto, engenheiro de técnicos especializados que implica 
intervenção no meio ambiente, inovando o espaço físico da natureza ou acarretando alteração 
substancial das características originais de bem imóvel. 
Comentário: quase isso! Porém, o contrato de obra pública envolve a atividade privativa de das profissões 
de arquiteto e engenheiro. Somente os serviços de engenharia que admitem, além dessas duas profissões, 
os técnicos especializados. É uma diferença sútil, mas que poderá ser explorada em provas. 
Gabarito: errado. 
3 CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS 
É importante também fazer uma diferenciação entre contratos e convênios administrativos. Ambos 
representam ajustes bilaterais, em que as partes definem obrigações. Porém, a diferença é que, nos 
contratos administrativos, os interesses das partes são “opostos” ou “diversos”. 
Diz-se “opostos” porque os interesses não são exatamente os mesmos. Vamos pensar em um exemplo: a 
administração de um município contratou uma empresa para a construção de um hospital. Nesta relação, 
o município deseja a construção do hospital, enquanto a empresa deseja obter o valor pelo cumprimento 
do objeto do contrato. Logo, os interesses são diversos. 
Por outro lado, nos convênios, os interesses são recíprocos. Assim, podemos definir convênios 
administrativos como os acordos firmados entre pessoas administrativas entre si, ou entre estas e 
entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de interesse público e recíproco. 
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Imagine que a União firma um convênio com um município para a construção de um hospital. Assim, a 
União vai repassar parcela dos recursos, enquanto o município vai aplicar ou aportar o restante dos valores, 
comprometendo-se a gerenciar a execução do empreendimento. Nesse caso, tanto a União como o 
município terão o mesmo propósito: construir o hospital. As duas partes desejam que a obra custe o menor 
preço, tenha a maior qualidade e seja entregue no menor tempo; logo a relação é recíproca. 
 
IMPORTANTE: 
A diferença mais marcante entre convênio e contrato é que, no primeiro, os interesses são comuns e 
coincidentes; enquanto, no contrato, os interesses são diversos e opostos. 
 
Agora, vejamos o que a Lei 14.133/2021 dispõe sobre os convênios: 
Art. 184. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber e na ausência de norma 
específica, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados 
por órgãos e entidades da Administração Pública, na forma estabelecida em regulamento 
do Poder Executivo federal. 
Este é um tema muito difícil de estudar, por dois motivos. Primeiro porque não existe uma norma geral de 
convênios. A Lei de Licitações apenas mencionou a sua aplicação aos convênios, porém de forma 
subsidiária, tendo em vista que a aplicação somente ocorrerá “no que couber e na ausência de norma 
específica”. 
O outro problema é que o conceito de convênio, há muito tempo consagrado na doutrina e na legislação, 
foi significativamente esvaziado com a publicação da Lei 13.019/2014, que trata do regime jurídico das 
parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. 
Nessa linha, a Lei 13.019/2014 criou novos instrumentos de parceria entre a administração pública e as 
organizações da sociedade civil, como o termo de colaboração, o termo de fomento e o acordo de 
cooperação. Além disso, outras leis também deram “nomes específicos” para algumas formas de parcerias, 
como os contratos de gestão (firmados com as organizações sociais)15 e os termos de parceria (firmados 
com as organizações da sociedade civil de interesse público)16. 
Todos esses instrumentos de parceria (termo de colaboração, termo de fomento, acordo de cooperação, 
contrato de gestão e termo de parceria) possuem a mesma natureza dos convênios, ou seja, são 
instrumentos em que as partes buscam alcançar um objeto de interesse recíproco. Porém, como eles são 
regidos por leis próprias, acabaram ganhando “um nome próprio”. Assim, não são chamados de convênios 
(mesmo possuindo a mesma natureza destes). 
 
15 Lei 9.637/1998. 
16 Lei 9.790/1999. 
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Hoje, então, podemos dar dois conceitos para os convênios: 
a) em sentido amplo: convênio é qualquer ajuste entre pessoas administrativas ou entre estas e 
particulares, envolvendo interesses recíprocos; 
b) em sentido estrito: convênio é um ajuste entre pessoas administrativas ou entre estas e particulares, 
envolvendo interesses recíprocos, exceto quando a legislação trouxer uma designação diferente para 
a parceria. 
Dessa forma, considerando a Lei 13.019/2014, a expressão convênio (usando o seu sentido estrito) ficou 
limitada, basicamente: 
i) às parcerias firmadas com entidades filantrópicas no âmbito do SUS (CF, art. 199, § 1º); 
ii) àqueles firmados entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas(vide arts. 84 e 84-A da 
Lei 13.019/2014). 
Por exemplo: continua a ser chamada de convênio a parceria firmada entre a União e um município (entes 
federados) para a realização de determinado programa social de interesse comum. 
Não se preocupe, pois as questões de prova não costumam fazer confusão. Genericamente, considere que 
convênio é um instrumento em que as partes buscam o interesse recíproco. Porém, se em algum momento 
você tiver que estudar outros instrumentos de parceria, lembre-se que a legislação (especialmente as leis 
13.019/2014, 9.637/1998 e 9.790/1999) preveem instrumentos de parcerias específicos. 
 
CONVÊNIOS 
Conceito 
▪ Acordos firmados entre pessoas administrativas entre si, ou entre estas e 
entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de 
interesse público e recíproco. 
Diferença entre 
convênio e 
contrato 
▪ Contrato: interesses opostos. 
▪ Convênio: interesse recíproco. 
Esvaziamento 
do conceito de 
convênio 
▪ A legislação vem atribuindo nomes específicos para instrumentos de parcerias 
que possuem a natureza de convênio, mas ganham “nomes próprios”. 
▪ Exemplos: termo de colaboração, termo de fomento, acordo de cooperação, 
contrato de gestão e termo de parceria. 
 
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4 CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
4.1 Noções gerais 
Existem diversas características dos contratos administrativos. Na verdade, muitas dessas características 
não são apenas dos contratos administrativos propriamente ditos, pois estarão presentes em todos os 
contratos firmados pela administração pública. Porém, como já debatemos acima, não é tão produtiva a 
discussão entre as diferenças dos contratos administrativos e dos contratos de direito privado firmados 
pela administração. Então, a seguir, vamos citar características dos “contratos administrativos”, sem 
prejuízo de encontrar algumas delas em quaisquer dos contratos firmados pelo poder público. 
Nessa linha, podemos dizer que são características dos contratos administrativos: 
a) presença da administração como poder público; 
b) finalidade pública; 
c) obediência à forma prescrita em lei (em regra, são formais); 
d) seguem procedimento legal, como a prévia licitação (em regra); 
e) mutabilidade; 
f) natureza de contrato de adesão; 
g) natureza intuitu personae; 
h) a presença das cláusulas exorbitantes. 
Vamos debater, em capítulos separados, as características da formalidade (letra “c”) e as cláusulas 
exorbitantes, tendo em vista a profundidade e relevância desses dois temas. 
4.1.1 Presença da administração como poder público 
Uma das partes da relação contratual será a administração pública. Porém, aqui com uma característica 
especial: a administração agindo como poder público. Isso significa que, nesses casos, a administração 
estará atuando com as suas prerrogativas especiais, tais como as cláusulas exorbitantes, que demonstram 
a presença predominante do regime jurídico-administrativo. 
4.1.2 Finalidade pública 
Toda a atuação da administração deverá ter finalidade pública, não apenas nos contratos administrativos, 
mas em todos os seus contratos ou atos. Nessa linha, a administração pública se submete ao princípio 
constitucional da impessoalidade, que na vertente da finalidade significa que o poder público sempre 
deverá proteger o interesse público. 
Há casos, porém, em que o particular contratado poderá usufruir diretamente da utilidade do contrato, a 
exemplo dos contratos de concessão de uso. Um exemplo é a concessão de uso de um quiosque na beira 
da praia. O beneficiário direto é o particular, que poderá explorar o comércio no local. Não obstante, o fim 
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do contrato será atender ao interesse público, por meio do fomento ao comércio, utilidade dos serviços 
oferecidos para a população e até mesmo a obtenção de receita pela concessão do uso do bem. 
4.1.3 Obediência à forma prescrita em lei 
Os contratos administrativos são, em regra, formais, permitindo a realização da transparência e a promoção 
do controle social. Justamente por isso, em regra, os contratos serão escritos e deverão ser juntados ao 
processo que tiver dado origem à contratação (art. 91, caput). Este tema, entretanto, comporta vários 
detalhes e exceções. Dedicaremos um subtítulo próprio adiante. 
4.1.4 Procedimento legal 
Os contratos administrativos seguem um procedimento legal, majoritariamente definido na Lei 
14.133/2021 e na Constituição Federal. 
Nessa linha, em regra, eles deverão ser precedidos de licitação pública, exceto nas hipóteses de 
contratação direta (CF, art. 37, XXI; Lei 14.133/2021, arts. 72 a 76). Assim, podemos dizer que é 
característica dos contratos administrativos a prévia realização de processo licitatório, com exceção das 
hipóteses de contratação direta. 
4.1.5 Mutabilidade 
Os contratos administrativos são mutáveis ou instáveis, ou seja, podem ser alterados. Logo, as condições 
inicialmente fixadas no contrato podem ser modificadas em diversas hipóteses, quando o interesse público 
assim justificar. 
Um contrato poderá sofrer alterações unilaterais, como demonstração das cláusulas exorbitantes (art. 104, 
I; c/c art. 124, I), mas também se admite a alteração do contrato por acordo das partes (art. 124, II). Nesse 
último caso, podemos observar as alterações decorrentes de situações imprevistas, que formam a 
denominada teoria da imprevisão, como ocorre nas hipóteses de caso fortuito e força maior. 
Este é um assunto muito importante e que possui um capítulo próprio na Lei 14.133/2021 (arts. 124 a 136). 
Assim, deixaremos para estudar os detalhes em capítulo específico. 
4.1.6 Natureza de contrato de adesão 
A administração estabelece previamente todas as cláusulas do contrato, de forma unilateral. Logo, o 
contratado tem uma margem muito limitada na elaboração do contrato administrativo. Por isso, os 
contratos administrativos são denominados contratos de adesão. 
Só para exemplificar: sabe aqueles contratos que você assina quando contrata um plano de telefonia? O 
contrato já vem “pronto” para você. A sua margem é apenas: assinar ou não assinar; ou “aderir” ou “não 
aderir”. 
Ainda assim, será um contrato, uma relação bilateral, pois você tem a opção de não contratar o plano. No 
mesmo contexto, as empresas podem contratar com a administração ou não. Por isso, ainda que as 
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cláusulas sejam elaboradas unilateralmente pela administração, o contrato, o acordo, constitui 
manifestação bilateral (os dois concordaram com os seus termos). 
Nessa linha, a minuta do contrato constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação (art. 18, 
VI); os órgãos com competências regulamentares da administração poderão instituir minutas padronizadas 
de contratos (art. 19, IV); sempre que o objeto permitir, a administração adotará minutas padronizadas 
dos contratos, com cláusulas uniformes (art. 25, § 1º); ademais, a minuta do contrato será previamente 
analisada pelo órgão de assessoramento jurídico da Administração (art. 53, § 5º). 
Isso significa que, na licitação, a administração já define os termos do contrato, cabendo ao futuro 
contratado apenas definir as condições de sua proposta, durante o processo de licitação. O mesmo se aplica 
às contratações diretas, pois nesses casos a administração também define previamente as condições gerais 
do futuro contrato. 
4.1.7 Natureza intuitu personae 
Os contratos administrativos são firmados após um processo de licitaçãopública ou, mesmo quando este 
processo é dispensado, há um procedimento mais simples, que justificará a escolha do contratado (art. 72, 
VI). 
Logo, os contratos são firmados com uma pessoa específica, escolhida por algum motivo especial. Dessa 
forma, os contratos devem ser executados por esta pessoa, escolhida por meio de licitação ou de 
contratação direta. Diz-se, assim, que os contratos administrativos são personalíssimos, ou seja, possuem 
natureza intuitu personae. Com efeito, a NLLC dispõe que o contrato deverá ser executado fielmente pelas 
partes (art. 115). 
Por certo, a decretação de falência ou de insolvência civil, a dissolução da sociedade ou o falecimento do 
contratado são causas que justificam a extinção do contrato (art. 137, IV), justamente porque este não 
poderá ser executado pela parte contratada pela administração. 
Todavia, a despeito dessa natureza personalíssima dos contratos, são admitidos, em alguns casos, a 
subcontratação. 
Nessa linha, subcontratar significa que parcela da obra ou serviço será realizada por um terceiro. Nesse 
contexto, admite-se a subcontratação de partes da obra, do serviço ou do fornecimento até o limite 
autorizado, em cada caso, pela administração. Ademais, a subcontratação ocorrerá sem prejuízo das 
responsabilidades contratuais e legais (art. 122, caput). 
Por exemplo: uma empresa é contratada para a construção de uma escola, que contará com um complexo 
esportivo com piscina. Tendo em vista a especificidade da construção da piscina, a empresa obteve 
autorização para subcontratar esta parcela da obra. Porém, a parte subcontratada atrasou e não ficou 
conforme exigido pela administração. Nesse caso, a contratada responderá perante a administração pela 
correção dos vícios e por eventuais sanções. Note: a subcontratação não afastou a responsabilidade da 
contratada. 
Além disso, regulamento ou edital de licitação poderão vedar, restringir ou estabelecer condições para a 
subcontratação (art. 122, § 2º). 
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Em resumo, podemos dizer que a subcontratação: 
a) refere-se à parcela da obra, serviço ou fornecimento; 
b) depende de autorização da administração; 
c) não afasta a responsabilidade da contratada. 
Há, contudo, uma hipótese em que a subcontratação poderá ser total. Nos contratos que exigirem a 
prestação de seguro-garantia, poderá ser exigido da seguradora a conclusão do objeto do contrato. Nesse 
caso, a seguradora, provavelmente, não terá conhecimento na área do empreendimento. Por exemplo: 
uma empreiteira é contratada para a realização de uma grande obra, exigindo-se a prestação de garantia 
na modalidade de seguro-garantia, com cláusula de retomada (esta é a cláusula que exige que a seguradora 
faça a conclusão do empreendimento, se a contratada for inadimplente). Se houver necessidade de aplicar 
a cláusula de retomada, a seguradora, em si, não terá pessoal, equipamentos e expertise para isso, afinal 
ela é uma seguradora e não uma empreiteira. Por isso, nesse caso, a seguradora poderá subcontratar a 
conclusão do contrato, total ou parcialmente (art. 102, III). 
Por fim, a Lei de Licitações e Contratos veda a subcontratação em dois casos. 
A primeira vedação acontece quando a escolha de empresa ou de profissional específico foi a razão da 
inexigibilidade de licitação, no caso de contratação de serviço técnico profissional (art. 74, § 4º). Imagine, 
por exemplo, que você contratou um fotógrafo específico para o seu casamento, pagando mais caro pela 
qualidade de serviços anteriores do profissional. Porém, no dia, ele mandou um “estagiário” para o seu 
casamento. É lógico que você não ficará muito feliz com isso, certo? No mesmo contexto, se a administração 
contratou o profissional “X”, justificando a inexigibilidade pela notória especialização do serviço deste 
profissional, não será admitida a subcontratação de terceiros, pois isso ofenderia a própria razão da 
contratação direta. 
Também é vedada a subcontratação de pessoa física ou jurídica, se aquela ou os dirigentes desta 
mantiverem vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil (art. 122, 
§ 3º): 
(i) com dirigente do órgão ou entidade contratante; ou 
(ii) com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do 
contrato; ou 
(iii) se deles forem cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral, ou por afinidade, até o 
terceiro grau. 
Essa proibição deve constar expressamente do edital de licitação. Funciona como uma vedação a um 
“nepotismo indireto”. O que o legislador quis proibir foi a utilização de subcontratação para favorecer 
parentes ou amigos de dirigentes ou de agentes públicos do setor de licitações. 
4.1.8 Presença das cláusulas exorbitantes. 
As cláusulas exorbitantes são prerrogativas de direito público de que a administração goza nas relações 
com os particulares. Alguns exemplos são a possibilidade de alterar ou de extinguir unilateralmente os 
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contratos administrativos. Considerando a complexidade, profundidade e relevância, vamos deixar um 
capítulo específico para este assunto. 
4.1.9 Outras características (comuns com os contratos privados) 
Só para acrescentar, os contratos também gozam de características gerais, ou seja, características que estão 
presentes não nos contratos firmados pela administração pública, mas também em contrato firmados entre 
particulares. Repita-se: são características “dos contratos”, ainda que firmados entre particulares. Este é 
um assunto do direito civil, por isso vamos apenas apresentar noções bem gerais. 
O contrato é: 
a) consensual: decorre de acordo de vontade das partes; 
b) oneroso: porque será remunerado na forma pactuada (em regra, a administração pagará um valor 
pela execução do contrato); 
c) comutativo: pois as obrigações são recíprocas e equivalentes. Por exemplo, a contratada vai construir 
um prédio, recebendo um pagamento considerado equivalente à realização do empreendimento. 
Ainda que alguns autores descrevam estas como “características dos contratos administrativos”,17 estas, 
na verdade, são características de basicamente qualquer contrato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 Meirelles, 2013. 
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Agora que já vimos as características em geral, vamos estudar os detalhes do formalismo e das cláusulas 
exorbitantes. 
 
 
CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Características 
específicas 
▪ Presença da administração como poder público: a administração figura no 
contrato agindo com as suas prerrogativas especiais. 
▪ Finalidade pública: todos os contratos firmados pela administração, incluindo os 
privados, devem atender ao interesse público. 
▪ Obediência à forma prescrita em lei (em regra, são formais): em regra, os 
contratos são formais e escritos e devem obedecer às regras definidas em lei. 
Características dos 
contratos 
administrativos
Administração como poder público
Finalidade pública
Obediência à forma prescrita em lei
Procedimento legal
Mutabilidade
Natureza de contrato de adesão
Natureza intuitu personae
Presença de cláusulas exorbitantes
Comuns (também dos 
contratos entre particulares)
Consensuais
Onerosos (regra)
Comutativos
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▪ Seguemprocedimento legal, como a prévia licitação (em regra): em geral, os 
contratos são precedidos de licitação, devendo seguir um rito definido em lei para 
a sua assinatura. 
▪ Mutabilidade: podem ser alterados unilateralmente ou por acordo das partes. 
▪ Natureza de contrato de adesão: os termos do contrato são previamente 
definidos pela administração, cabendo ao particular apenas acatá-los ou não. 
▪ Natureza intuitu personae: os contratos devem ser executados pelas suas partes: 
▪ admite-se a subcontratação parcial do objeto, mediante autorização da 
administração. 
▪ no caso de seguro-garantia, o segurador poderá subcontratar integralmente 
o objeto, caso tenha que assumir o objeto do contrato. 
▪ Presença das cláusulas exorbitantes: são as prerrogativas de direito público, 
como a alteração unilateral, fiscalização, aplicação de sanções, etc. 
Características 
comuns 
▪ Consensual: decorre de acordo de vontade das partes; 
▪ Oneroso: será remunerado na forma pactuada; 
▪ Comutativo: as obrigações são recíprocas e equivalentes. 
 
4.2 Solenidades dos contratos 
4.2.1 Formalismo 
Os contratos administrativos são formais, justamente para permitir que haja um controle sobre a sua 
edição e sobre a legalidade dos seus termos. Nesse contexto, a NLLC dispõe que os contratos e seus 
aditamentos terão forma escrita e serão juntados ao processo que tiver dado origem à contratação, 
divulgados e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial (art. 91, caput). 
Essa regra, entretanto, não é absoluta. Veremos adiante que nem sempre haverá a necessidade de dar 
publicidade aos contratos. Além disso, há um caso bastante excepcional que admite os contratos verbais. 
Mas tendo em vista a relevância, vamos analisar esses casos em momento próprio. 
Note ainda que, em regra, os contratos são “juntados ao processo”. Assim, ainda que sejam formais, não 
exigem tanto “rigor”, pois a própria administração mantém o registro de seus contratos, juntando-os aos 
respectivos processos e divulgando-os em sítio eletrônico oficial (em regra). Há, todavia, um caso que exige 
uma formalidade extra. 
Nesse contexto, os contratos relativos a direitos reais sobre imóveis serão formalizados por escritura 
pública lavrada em notas de tabelião, cujo teor deverá ser divulgado e mantido à disposição do público 
em sítio eletrônico oficial (art. 91, § 2º). Para simplificar, o direito real é aquele que recai sobre “a coisa”. A 
propriedade e as servidões são exemplos de direitos reais. 18 Assim, se a administração adquire a 
propriedade de um bem imóvel, isso dependerá de registro por meio de escritura pública lavrada em notas 
 
18 O art. 1.225 do Código Civil enumera os direitos reais. 
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de tabelião. Na verdade, ocorre algo semelhante ao que acontece na iniciativa privada (se você comprar 
um imóvel, em regra, terá que registrá-lo). 
Outro ponto sobre as formalidades dos contratos é que será admitida a forma eletrônica na celebração de 
contratos e de termos aditivos, atendidas as exigências previstas em regulamento (art. 91, § 3º). Hoje em 
dia, são cada vez mais comuns os contratos firmados eletronicamente. Logo, a NLLC aderiu à modernidade. 
A figura a seguir contém um resumo do que vimos até agora, mas vamos explicar melhor os casos de 
contrato verbal logo adiante. 
 
 
 
Contrato 
(formalismo)
Forma escrita
Regra
Contrato 
verbal
Regra
Exceção
Caso 
especial
Direitos reais sobre imóveis
Nulo e de nenhum efeito
Pequenas compras ou serviços de pronto pagamento
Limite: R$ 10 mil
Exceto
Sigilo imprescindível à segurança 
da sociedade e do Estado
Podem ter forma eletrônica
Escritura pública lavrada em 
notas de tabelião
Juntados ao processo e mantidos à disposição do público
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Os contratos administrativos e seus aditamentos devem sempre ter a 
forma escrita, para viabilizar sua divulgação em sítio eletrônico oficial. 
Comentário: 
Em regra, os contratos e seus aditamentos terão forma escrita e serão juntados ao processo que tiver dado 
origem à contratação, divulgados e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial (art. 91). 
Contudo, é possível a celebração de contratos verbais, de forma excepcional, para pequenas compras ou o 
de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 
10.000,00 (dez mil reais), nos termos do art. 95, §2º, do Estatuto de Licitações e Contratos. 
Gabarito: errado. 
4.2.2 Instrumento de contrato 
Inicialmente, deixa eu te explicar o que é um “contrato”, mas falando em termos práticos. Um contrato é 
um acordo entre duas ou mais partes. Se você e o seu vizinho combinarem a compra e venda de um 
aparelho celular, isso será um contrato. E digo mais: vamos supor que este combinado ocorreu “da janela 
de uma casa para a outra”. Vocês conversaram e acertaram a venda. Note que ninguém assinou ou 
formalizou nada, vocês dois simplesmente fizeram um acordo, um fez “um Pix” e o outro entregou o celular. 
Os contratos entre particulares são, em regra, informais. Por isso, podem ocorrer por meio de acordos 
verbais, pelo whatsapp, ou basicamente qualquer outra forma. A formalidade, nos contratos privados, é 
exceção. Por outro lado, nos contratos administrativos, a formalidade é a regra. Por isso, a Lei 14.133/2021 
dispõe que os contratos adotam a “forma escrita”. 
Mas agora o que é o “instrumento de contrato”? O instrumento de contrato é, na verdade, aquilo que as 
pessoas conhecem como “contrato”, ou seja, aquele contrato em papel, com “cláusulas”, e que as pessoas 
assinam. Por exemplo: se você e o seu vizinho, após a conversa pela janela, colocarem o combinado no 
papel, imprimirem e assinarem o documento, teremos um “instrumento de contrato”. 
Nos contratos administrativos, o instrumento de contrato, em regra, é obrigatório. Porém, há casos em que 
o instrumento de contrato poderá ser substituído por outros instrumentos hábeis mais simples, como 
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço. 
Esses instrumentos alternativos são documentos mais simples. Preservam a forma escrita, mas de forma 
mais simplificada. A nota de empenho, por exemplo, é um documento emitido quando a administração 
reserva a dotação orçamentária para realizar a despesa pública. Esse documento já contém as informações 
do produto, do fornecedor, do preço, etc. Por isso que ele é capaz de substituir, em alguns casos, o 
instrumento de contrato. 
Mas quando a substituição do instrumento de contrato por outros instrumentos hábeis é possível? Ora, os 
casos em que a substituição é admitida são: 
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a) dispensa de licitação em razão de valor; 
b) compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações 
futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor. 
No primeiro caso, estamos tratando das hipóteses de dispensa de baixo valor, conforme consta no art. 75, 
I e II. Em regra, a licitação é dispensável, em razão do baixo valor, para contratação que envolva valores 
inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de 
manutenção de veículos automotores; e para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 
(cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras.19 
No segundo caso, temos as compras com entregaimediata e integral, sem que dessa contratação resultem 
obrigações futuras. Por exemplo: a compra de milhões de unidades de papel A4, para entrega imediata e 
integral (tudo de uma vez). Nesse caso, o papel A4 não exige “manutenção”, ou “assistência técnica” ou 
outras obrigações futuras. Logo, nesses casos, não há necessidade de muitas formalidades no contrato. 
Para evitar pegadinhas, fique atento ao conceito de entrega imediata. A NLLC define entrega imediata, no 
caso de compras, como aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento 
(art. 6º, X). Assim, se a entrega ocorreu 10, 15, 20 ou até 30 dias depois da ordem de fornecimento, ainda 
assim se trata de entrega imediata. 
Porém, a substituição do instrumento de contrato por outros instrumentos hábeis não representa total 
falta de formalidade. Primeiro porque, nesses casos, o contrato ainda é escrito, porém de forma mais 
simples. Segundo porque nas hipóteses de substituição do instrumento de contrato, aplicam-se, no que 
couber, as cláusulas necessárias dos contratos, previstas no art. 92 da Lei 14.133/2021. 
Superada esta parte, vamos falar do contrato verbal. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Quando o instrumento de contrato não for obrigatório, poderá ser 
substituído por carta-contrato, nota de empenho ou outro instrumento hábil. 
Comentário: 
O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas hipóteses em que a administração poderá substituí-lo 
por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra 
ou ordem de execução de serviço (art. 95). 
Gabarito: correto. 
 
19 No caso de consórcios públicos e de agências executivas, esses valores são dobrados (art. 75, § 2º). 
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4.2.3 Contrato verbal 
Em regra, é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a administração (art. 95, § 2º). Por exemplo: 
se um prefeito “combinar” a realização de uma obra com uma empresa, de forma verbal, tal contrato será 
nulo e não produzirá qualquer efeito. 
Porém, admite-se contrato verbal para pequenas compras ou prestação de serviços de pronto pagamento, 
assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Por exemplo: se furar o 
pneu de um veículo da administração, durante uma operação no interior do país, não haverá como 
contratar o borracheiro por “licitação” ou promover um contrato “complicado” com o prestador do serviço. 
Nesse caso, os agentes públicos combinarão as condições do serviço de forma verbal com o borracheiro, 
promovendo o pronto pagamento.20 Justamente para esses casos é que são admitidos os contratos verbais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 O regime de pronto pagamento é aquele que não segue a ordem comum da despesa pública (empenho, liquidação e 
pagamento). Nesse caso, há um “adiantamento” para o agente público, por meio de cartão corporativo ou, em casos 
excepcionais, em numerário. Após a realização da despesa, o agente público faz a prestação de contas, comprovando a liquidação 
da despesa, ou seja, comprovando que o serviço foi prestado ou que o objeto foi fornecido. Este regime serve para atender os 
casos excepcionais, que não comportam ou não justificam a utilização do regime ordinário de pagamentos. 
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4.2.4 Publicidade 
Em regra, os contratos serão divulgados e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial (art. 
91, caput). Porém, será admitida a manutenção em sigilo de contratos e de termos aditivos quando 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação que regula o acesso à 
informação (art. 91, § 1º). 
Assim, a regra é a publicidade dos contratos, mas o sigilo é admitido, quando imprescindível para a 
segurança da sociedade e do Estado. Essa previsão está em consonância com o que prevê o art. 5º, XXXIII, 
da Constituição Federal, e com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011). 
Com efeito, a divulgação dos contratos e de seus aditamentos deverá ocorrer no Portal Nacional de 
Contratações Públicas (PNCP), como condição indispensável para a sua eficácia. Entenda por eficácia a 
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capacidade do contrato de produzir efeitos jurídicos. Assim, em regra, os contratos somente produzirão os 
seus efeitos com a publicação no PNCP. 
 
Não confunda “condição de eficácia” com “condição de validade”. A validade significa que a 
formação do contrato ocorreu em conformidade com a lei. Por exemplo: o contrato é válido 
quando: (i) precedido de licitação ou a contratação direta tiver fundamento em lei; (ii) atender aos 
requisitos da NLLC; (iii) atender ao interesse público; etc. 
Logo, mesmo que não publicado, o contrato administrativo poderá ser válido, ou seja, poderá ter 
sido praticado em conformidade com a legislação. 
Porém, a falta de publicação impede o contrato de produzir efeitos jurídicos (eficácia). Por 
exemplo: um contrato devidamente assinado e que estiver “na mesa do ordenador de despesas” 
poderá ser um contrato válido. Entretanto, se ainda não foi publicado no PNCP, ele não poderá 
produzir os seus efeitos. Logo, a empresa não poderá iniciar a execução, os pagamentos não 
poderão ser realizados, etc. 
Portanto, lembre-se: a divulgação no PNCP é condição de eficácia dos atos (e não de validade). 
 
A divulgação do contrato e de seus aditamentos no PNCP deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados 
da data de sua assinatura: 
c) 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; 
d) 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta. 
Todavia, existe uma exceção: os contratos celebrados em caso de urgência terão eficácia a partir de sua 
assinatura e deverão ser publicados nos prazos indicados acima, sob pena de nulidade. Bom, nesse caso, a 
falta de publicação poderá gerar nulidade. Logo, quando o contrato é firmado com urgência, ele produzirá 
os efeitos desde a assinatura, mas terá que ser publicado no prazo de vinte dias (se precedido de licitação) 
ou de dez dias (se a contratação foi direta). 
Além da publicação dos contratos e dos aditamentos, a Lei de Licitações também prevê outras divulgações 
específicas para as obras, mas nesse caso a divulgação poderá ocorrer em “sítio eletrônico oficial”, ou seja, 
não precisa ser no PNCP. 
Assim, no caso de obras, a administração divulgará em sítio eletrônico oficial: 
a) em até 25 (vinte e cinco) dias úteis após a assinatura do contrato, os quantitativos e os preços 
unitários e totais que contratar; e 
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b) em até 45 (quarenta e cinco) dias úteis após a conclusão do contrato, os quantitativos executados e 
os preços praticados. 
Por fim, outra divulgação específica refere às contratações de profissional do setor artístico por 
inexigibilidade. O art. 74, II, prevê a contratação por inexigibilidade de profissional do setor artístico, 
diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela 
opinião pública. 
O grande problema desse tipo de contratação é a definição dos preços. Imagine, por exemplo, que um 
artista realizava shows para a iniciativa privada ao custo de R$ 100 mil, mas quando o contrato era firmado 
com entidades públicas os valores chegavam a R$ 500 mil. Para tentar evitar essetipo de situação, a NLLC 
exige que a divulgação dos contratos de profissional do setor artístico por inexigibilidade no PNCP 
identifique os custos do cachê do artista, dos músicos ou da banda, quando houver, do transporte, da 
hospedagem, da infraestrutura, da logística do evento e das demais despesas específicas. Com isso, 
fomenta-se a realização do controle social deste tipo de contratação. 
 
 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Os contratos, para serem considerados válidos, devem ser divulgados 
no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNPC) no prazo de dez dias úteis, contados de sua 
assinatura. 
Comentário: 
Vamos por partes. Primeiro, os contratos devem mesmo ser divulgados no PNPC, mas isso é condição de 
eficácia, e não de validade. Além disso, o prazo vai variar: nos casos de licitação, será de vinte dias úteis, e 
nos casos de contratação direta, será de dez dias úteis (art. 94). 
Gabarito: errado. 
4.2.5 Formalização dos contratos e cláusulas necessárias 
Os contratos firmados pela administração devem possuir uma série de informações. Nessa linha, todo 
contrato deverá mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que 
autorizou sua lavratura, o número do processo da licitação ou da contratação direta e a sujeição dos 
contratantes às normas da Lei de Licitações e às cláusulas contratuais (art. 89, § 1º). 
Além disso, os contratos deverão estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, 
expressas em cláusulas que definam (art. 89, § 2º): 
a) os direitos; 
b) as obrigações; e 
c) as responsabilidades das partes. 
Ademais, tudo isso será realizado em conformidade com os termos do edital de licitação e os da proposta 
vencedora ou com os termos do ato que autorizou a contratação direta e os da respectiva proposta. Veja, 
é um “casamento” que definirá as condições do contrato entre o edital e a proposta vencedora ou entre o 
ato que autorizar a contratação direta a respectiva proposta. 
É relevante também a leitura do longo art. 92, que define as cláusulas necessárias dos contratos 
administrativos. Assim, o art. 92 inicia a suas disposições mencionando que “são necessárias em todo 
contrato cláusulas que estabeleçam [...]”. Tal dispositivo, contudo, deverá ser interpretado em seu 
contexto. Literalmente, ele menciona que as cláusulas mencionadas em seus incisos deverão constar em 
“todo contrato”. Todavia, na verdade, algumas cláusulas não se aplicam a todos os contratos. Citamos, 
como exemplo, o inciso IX, que prevê a “matriz de risco”. Porém, tal matriz não é obrigatória em todo 
contrato. Além disso, o inciso XV menciona “as condições de importação e a data e a taxa de câmbio para 
conversão, quando for o caso”. Novamente, tal cláusula não estará em todo contrato. 
Vamos, então, analisar o art. 92: 
Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam: 
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I - o objeto e seus elementos característicos; 
II - a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato que 
tiver autorizado a contratação direta e à respectiva proposta; 
III - a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos omissos; 
IV - o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
Os quatro primeiros incisos tratam da base do contrato, ou seja, o objeto, a vinculação ao edital, proposta 
e legislação, assim como o regime de execução ou forma de fornecimento. Vamos prosseguir. 
V - o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade do 
reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; 
VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para 
liquidação e para pagamento; 
Esses dispositivos tratam das regras sobre o “preço”. Primeiro, temos as condições iniciais (preço e as 
condições de pagamento), depois temos as condições de reajustamento, que basicamente referem-se à 
atualização do preço em virtude do tempo (reajuste em sentido estrito, que decorre da inflação) ou da 
atualização dos custos de mão-de-obra, quando houver regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou 
predominância de mão de obra (repactuação). Nesse caso, o art. 92, § 4º, dispõe que, nos contratos de 
serviços contínuos, o reajustamento ocorrerá por reajustamento em sentido estrito ou repactuação, 
observado o interregno mínimo de um ano. Voltaremos a conversar sobre este tema no capítulo sobre 
reajuste e revisão. 
Além disso, o trecho final prevê critérios de atualização monetária, relativa à data entre o cumprimento 
das obrigações e a data do efetivo pagamento. Por exemplo: a empresa entregou a obra no dia 15 de abril, 
mas a administração concluiu as medições e realizou o pagamento somente dois meses depois. Haverá 
uma atualização relativa a este período de dois meses. 
Vamos prosseguir: 
VII - os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e 
recebimento definitivo, quando for o caso; 
[...] 
X - o prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços, quando for o caso; 
XI - o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro, quando for o caso; 
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Os contratos devem dispor sobre diversos prazos, como aqueles relativos às etapas do contrato (início, 
execução, conclusão, recebimento). Além disso, o contrato deverá estabelecer o prazo para a análise dos 
pedidos de repactuação e de revisão (restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro). 
VIII - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional 
programática e da categoria econômica; 
O crédito é a cobertura na lei orçamentária. Como os contratos geram despesas públicas, há necessidade 
de crédito no orçamento para custeá-los. 
Por oportuno, merece citação o art. 150 da Lei de Licitações, que prevê o seguinte: 
Art. 150. Nenhuma contratação será feita sem a caracterização adequada de seu objeto 
e sem a indicação dos créditos orçamentários para pagamento das parcelas contratuais 
vincendas no exercício em que for realizada a contratação, sob pena de nulidade do ato 
e de responsabilização de quem lhe tiver dado causa. 
Portanto, a NLLC exige a indicação dos créditos orçamentários como requisito para a assinatura do 
contrato. Porém, não há a necessidade de indicar os créditos para toda a duração do contrato. A indicação 
dos créditos é para as parcelas relativas ao exercício financeiro da contratação. Como assim, professor? 
Imagine um contrato de cinco anos, mas cuja vigência iniciou-se em julho deste ano. Não faz sentido exigir 
crédito orçamentário para os cinco anos, tendo em vista que a lei orçamentária é anual. Logo, exige-se a 
demonstração dos créditos orçamentários, para fins de assinatura do contrato, apenas para os meses que 
faltam (julho a dezembro). Depois, para cada exercício, haverá a necessidade de demonstração dos créditos 
orçamentários (ano a ano), conforme vamos analisar no capítulo sobre a duração dos contratos. 
IX - a matriz de risco, quando for o caso; 
XII - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas, inclusive 
as que forem oferecidas pelo contratado no caso de antecipação de valores a título de 
pagamento; 
XIII - o prazo de garantia mínima do objeto, observados os prazos mínimos estabelecidos 
nesta Lei e nas normas técnicas aplicáveis, e ascondições de manutenção e assistência 
técnica, quando for o caso; 
O inciso XII versa sobre a garantia contratual, que tem o objetivo de assegurar o cumprimento do contrato 
e de cobrir eventuais prejuízos e multas. Esta garantia não é obrigatória, mas poderá ser exigida pela 
administração pública. Já o inciso XIII trata da “garantia do objeto”, que é semelhante às garantias dos 
produtos que adquirimos. Durante um período, o fornecedor terá que assegurar a qualidade do produto, 
certo? 
XIV - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores 
das multas e suas bases de cálculo; 
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Já vimos na introdução desde tópico que os contratos deverão dispor sobre os direitos, deveres e 
responsabilidades. Ademais, os contratos deverão detalhar as condições para aplicação das sanções 
previstas na Lei de Licitações. 
XV - as condições de importação e a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for 
o caso; 
XVI - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em 
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições exigidas para 
a habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta; 
XVII - a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em 
lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para 
reabilitado da Previdência Social e para aprendiz; 
As condições de habilitação e de qualificação são comprovadas já na licitação. Mas de nada adianta exigir 
a comprovação na licitação e depois o contratado não manter essas mesmas condições, pois a habilitação 
serve justamente para verificar se o contratado atende às condições mínimas para o cumprimento das 
obrigações contratuais. 
O inciso XVII, ademais, prevê disposição muito importante. Na antiga Lei de Licitações, o cumprimento da 
reserva de cargos era apenas um “critério de desempate”. Agora, passa a ser obrigação de todo contratado, 
motivo pelo qual não faz mais sentido incluí-los nas condições de desempate. Acrescenta-se, ainda, que o 
licitante deverá reservar cargos, na forma da lei, para: (i) pessoa com deficiência; (ii) reabilitado da 
Previdência Social; e (iii) aprendiz. 
Ainda nesse contexto, o art. 116 da NLLC dispõe que, ao longo de toda a execução do contrato, o contratado 
deverá cumprir a reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência, para reabilitado da 
Previdência Social ou para aprendiz, bem como as reservas de cargos previstas em outras normas 
específicas. Além disso, sempre que solicitado pela administração, o contratado deverá comprovar o 
cumprimento da reserva de cargos, com a indicação dos empregados que preencherem as referidas vagas. 
XVIII - o modelo de gestão do contrato, observados os requisitos definidos em 
regulamento; 
XIX - os casos de extinção. 
As condições de extinção do contrato constam também no art. 137. 
Por fim, os contratos também deverão conter cláusula que declare competente o foro da sede da 
Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo algumas exceções previstas na própria Lei 
de Licitações.21 
 
21 Em regra, o foro competente será o da sede da administração. Esta regra tem três exceções, previstas no § 1º do art. 92. Não 
acreditamos que seja um assunto importante para concursos. Apenas lembre-se da regra (foro da sede da administração), e que 
ela comporta exceções. 
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4.2.6 Convocação do contratado 
Até aqui, já vimos que, em regra, a contratação é precedida de licitação. Isso nos leva à seguinte conclusão: 
após o encerramento da licitação pública, a administração precisa convocar o licitante vencedor para 
assinar o termo de contrato. 
Nessa linha, a NLLC dispõe que a administração convocará regularmente o licitante vencedor para assinar 
o termo de contrato ou para aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e nas condições 
estabelecidas no edital de licitação, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções 
previstas na Lei de Licitações (art. 90, caput). 
Três pontos merecem destaque nesse dispositivo: 
(i) prazo: não há um prazo fixado na NLLC. Assim, caberá ao edital estabelecer o prazo para a 
convocação. O prazo de convocação poderá ser prorrogado uma vez, por igual período, mediante 
solicitação da parte durante seu transcurso, devidamente justificada, e desde que o motivo 
apresentado seja aceito pela administração (art. 90, § 1º); 
(ii) decadência do direito à contratação: o vencedor da licitação não tem direito subjetivo ao contrato. 
Porém, a administração não pode desrespeitar a ordem de classificação, em atendimento ao princípio 
da adjudicação compulsória ao vencedor. Todavia, se o vencedor da licitação for convocado, mas não 
comparecer para assinar o termo de contrato ou para retirar o instrumento equivalente, ele perderá 
o direito à contratação, abrindo espaço para a administração convocar os demais licitantes, na ordem 
de classificação; 
(iii) sanções: o licitante vencedor tem o dever de cumprir a sua proposta. Assim, não celebrar o contrato 
ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando convocado dentro do prazo de 
validade de sua proposta, é uma infração administrativa, na forma do art. 155, VI, sujeitando o 
licitante vencedor às infrações previstas na Lei de Licitações. 
Vamos falar um pouco mais sobre a aplicação das sanções. 
A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato ou em aceitar ou retirar o instrumento 
equivalente no prazo estabelecido pela administração caracterizará o descumprimento total da obrigação 
assumida e o sujeitará às penalidades legalmente estabelecidas e à imediata perda da garantia de 
proposta em favor do órgão ou entidade licitante (art. 90, § 5º). Portanto, o convocado perde a garantia 
de proposta (aquela que pode ser exigida na licitação). 
Agora vamos pensar no seguinte: o que a administração poderá fazer se o licitante vencedor não assinar o 
contrato? Nesse caso, será facultado à administração convocar os licitantes remanescentes, na ordem de 
classificação (art. 90, § 2º). 
Mas em quais condições o segundo colocado será convocado? Aqui vem uma grande novidade da NLLC. A 
convocação dos licitantes remanescentes ocorre em três fases, sempre observando a ordem de 
classificação. Então, primeiro a administração convoca licitante vencedor (conforme vimos acima). Se este 
não comparecer, a convocação dos remanescentes funcionará assim: 
(i) a administração convoca os demais, na ordem de classificação, para seguir a proposta do vencedor; 
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(ii) se nenhum licitante concordar, a administração convoca os licitantes, na ordem de classificação, para 
negociar melhores condições. Assim, a administração buscará uma oferta “intermediária”, que será 
“pior” do que a proposta do vencedor, mas melhor do que a oferta efetiva do licitante; 
(iii) se não houver acordo na negociação, a administração convoca os licitantes, na ordem de 
classificação, para cumprir as propostas nas condições de cada um. 
Vamos dar um exemplo. Imagine uma licitação com as seguintes propostas finais: 
 Proposta Posição 
Empresa A 500 mil 1º 
Empresa B 515 mil 2º 
Empresa C 520 mil 3º 
Empresa D 540 mil 4º 
Nesse caso, a empresa A venceu a licitação. Se ela for convocada, no prazo e nas condições do edital, mas 
não comparecer para assinar o contrato, a administração poderá convocar os licitantes remanescentes.A 
convocação inicial será nas condições do licitante vencedor. Assim, a administração convocará a empresa 
B, mas para assinar o contrato na oferta da Empresa A, ou seja, por R$ 500 mil. Se a empresa B não aceitar, 
a administração convoca a empresa C, também para fazer por R$ 500 mil e, se esta não aceitar, a empresa 
D será convocada, para assinar também por R$ 500 mil. 
Caso nenhuma empresa aceite firmar o contrato nas condições do vencedor, a administração convocará as 
empresas B, C e D, na ordem de classificação, para negociação de condições mais vantajosas. Busca-se, 
assim, uma proposta intermediária, entre a proposta do vencedor e a proposta dos demais licitantes. Nesse 
caso, a administração deverá tomar cuidado para, na negociação, não firmar um contrato pior do que 
poderia firmar na próxima fase. 
Por fim, se esta segunda fase não funcionar, a administração convocará as empresas B, C e D, na ordem de 
classificação, para a assinatura do contrato na condição das respectivas propostas. Assim, a empresa B será 
convocada para assinar o contrato por R$ 515 mil, por exemplo. 
E o que acontece se o licitante não aceitar assinar o contrato? Bom, no caso da convocação do licitante 
vencedor, já vimos que ele poderá sofrer as sanções previstas em Lei. Mas vamos fazer uma leitura dos §§ 
5º e 6º, do art. 90, que versam sobre o assunto: 
§ 5º A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato ou em aceitar ou 
retirar o instrumento equivalente no prazo estabelecido pela Administração caracterizará 
o descumprimento total da obrigação assumida e o sujeitará às penalidades legalmente 
estabelecidas e à imediata perda da garantia de proposta em favor do órgão ou entidade 
licitante. 
§ 6º A regra do § 5º não se aplicará aos licitantes remanescentes convocados na forma 
do inciso I do § 4º deste artigo. 
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O § 5º prevê que o adjudicatário será penalizado e perderá a garantia de proposta, caso não assine o 
contrato injustificadamente. Esta regra não se aplica quando ele for convocado para a “negociação”, 
quando o primeiro colocado não assinar o contrato (caso do art. 90, § 4º, I). Nesse caso, o licitante não 
poderia ser compelido a cumprir uma oferta que ele não apresentou. 
Porém, não faz sentido liberar o licitante da penalidade, no caso do art. 90, § 4º, I, mas não o liberar da 
penalidade no caso do § 2º do mesmo artigo. Provavelmente, houve uma falha do legislador, pois se 
esqueceu de mencionar o § 2º na exceção, já que não faz sentido punir o licitante se ele não aceitar assinar 
o contrato nas condições do vencedor. 
Por outro lado, justifica-se a aplicação de penalidade nas condições do art. 90, § 4º, II, pois, nesse caso, o 
licitante será convocado para cumprir a sua própria proposta. Com efeito, o art. 155, V, prevê como 
infração administrativa “não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente 
justificado”. 
Logo, os licitantes “remanescentes”: 
a) não serão punidos quando: 
i) forem convocados para cumprir a oferta do vencedor e não aceitarem (esta exceção não aparece 
expressamente) (art. 90; § 2º); 
ii) forem convocados para negociação e não aceitarem (art. 90; § 4º, I). 
b) serão punidos quando: forem convocados para assinar o contrato nos termos das próprias propostas 
(art. 90, § 4º, II). 
Porém, a administração não pode ficar eternamente com a “oferta na mão” e não convocar os licitantes. 
Pensa comigo no seguinte: se você pedir um orçamento para uma empresa, provavelmente o orçamento 
terá um item dizendo algo como “esta oferta é válida por X dias”. A Lei de Licitações tem uma disposição 
semelhante. Assim, decorrido o prazo de validade da proposta indicado no edital sem convocação para a 
contratação, ficarão os licitantes liberados dos compromissos assumidos. 
Isso significa que o edital fixará o prazo de validade das propostas. Quem for convocado neste prazo, terá 
que cumprir a sua proposta, sob pena de sofrer as penalidades, conforme vimos acima. Porém, após o 
prazo de validade das propostas, os licitantes não serão mais obrigados a cumpri-las. Até seria possível a 
administração convocá-los após o prazo de validade das propostas, mas nesse caso os licitantes poderiam 
se recusar, sem sofrer sanções. 
4.2.7 Convocação para cumprir o remanescente 
Acima, nós vimos o que acontece quando a administração convoca os licitantes para iniciar o contrato. Mas 
vamos imaginar outra situação: a administração convocou a empresa A, ela compareceu e assinou o 
contrato. Porém, alguns meses após o início da execução contratual, a administração resolveu extinguir o 
contrato, por inadimplência da contratada. Suponha ainda que se trata de uma obra de construção de um 
prédio, previsto para dez andares. O contrato foi extinto faltando executar cinco andares. 
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Nesse caso, a administração poderá convocar os demais licitantes classificados para a contratação de 
remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento em consequência de rescisão22 contratual (art. 90, 
§ 7º). 
A administração poderia, por exemplo, convocar a empresa B (2ª colocada), para concluir os andares 
restantes. Mas em quais condições essa convocação seria realizada? Bom, nesse caso, a convocação seguirá 
os mesmos critérios da convocação quando o primeiro colocado não assina o contrato. Assim, a convocação 
sempre deverá seguir a ordem de classificação, e ocorrerá nas seguintes etapas: (i) conforme a proposta 
do vencedor; depois (ii) para negociação; e depois (iii) na proposta de cada um. 
Claro que, nesse caso, as condições referem-se ao que falta para concluir o objeto. Logo, os valores serão 
relativos aos cinco andares restantes da obra. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 Uma curiosidade: a NLLC substituiu o termo “rescisão” por “extinção” do contrato. Todavia, o art. 90, § 7º, ainda adota a 
expressão “rescisão”. Isso não gera qualquer efeito prático, porém eu preferi destacar para demonstrar que não precisamos ser 
tão criteriosos com algumas expressões adotadas na Lei de Licitações. 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Caso não haja convocação por parte da administração para efetivar a 
contratação, haverá a liberação dos licitantes em relação aos compromissos assumidos, decorrido o 
prazo de validade das propostas previsto no edital. 
Comentário: 
Nos termos do art. 90, § 3° da Lei n° 14.133/2021, decorrido o prazo de validade da proposta indicado no 
edital sem convocação para a contratação, ficarão os licitantes liberados dos compromissos assumidos. 
Gabarito: correto. 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A contratação de remanescente de obra é hipótese de dispensa de 
licitação, vedada a convocação dos demais licitantes classificados na licitação em que o vencedor tenha 
rescindido o contrato. 
Comentário: 
Caso o licitante vencedor rescinda o contrato firmado para execução de obra, serviço ou fornecimento, é 
facultado à administração a convocação dos demais licitantes classificados para contratação (art. 90, §7º). 
Nesses casos, a administração simplesmente estará aproveitando uma licitação já realizada, convocando 
os demais licitantes para a conclusão do objeto, caso aconteça rescisãocontratual. 
Essa, contudo, não é mais uma hipótese de dispensa de licitação, como era no regime anterior, previsto 
pela Lei n° 8.666/1993. 
Gabarito: errado. 
 
SOLENIDADES DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Formalismo 
▪ Em regra: formais e escritos. 
▪ Juntados ao processo e divulgados na internet (regra). 
▪ Contratos sobre direitos reais sobre imóveis: escritura público lavrada em notas de 
tabelião e divulgados em sítio eletrônico oficial. 
Instrumento 
de contrato 
▪ Regra: obrigatório. 
▪ Será facultativo quando: 
▪ dispensa de licitação em razão de valor; 
▪ compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos / não resultem 
obrigações futuras / independentemente de seu valor. 
▪ Quando facultativo, poderá ser substituído por outros instrumentos hábeis, 
como: 
▪ carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou 
ordem de execução de serviço. 
▪ Observação: entrega imediata pode ser de até 30 dias da ordem de fornecimento. 
Contrato 
verbal 
▪ Regra: nulo e de nenhum efeito; 
▪ Exceto: 
▪ pequenas compras ou prestação de serviços; 
▪ de pronto pagamento; 
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▪ até R$ 10 mil. 
Publicidade 
▪ Regra: divulgação e manutenção em sítio eletrônico oficial; 
▪ Exceto: quando o sigilo for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 
▪ Divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) como condição de 
eficácia: 
▪ 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; 
▪ 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta. 
▪ Em caso de urgência: eficácia imediata, mas deverá ser publicado nos prazos 
sob pena de nulidade. 
Formalização 
e cláusulas 
essenciais 
▪ Contratos devem mencionar (entre outros elementos): partes; finalidade; direitos; 
obrigações; e responsabilidades. 
▪ São exemplos de cláusulas necessárias (art. 92): 
▪ o objeto e seus elementos característicos; 
▪ o regime de execução ou a forma de fornecimento; 
▪ o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a 
periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de atualização 
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento; 
▪ os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e 
recebimento definitivo, quando for o caso; 
▪ o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação 
funcional programática e da categoria econômica; 
▪ a matriz de risco, quando for o caso; 
▪ as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; 
▪ os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os 
valores das multas e suas bases de cálculo; 
▪ os casos de extinção. 
Convocação 
do contratado 
▪ Prazo e condições estabelecidas no edital (admitida prorrogação por igual 
período). 
▪ Se não comparecer no prazo: decadência do direito e sanções. 
▪ Caso o vencedor não compareça, a administração poderá convocar os licitantes 
remanescentes, na ordem de classificação, para: 
▪ 1) cumprir o contrato nas condições do vencedor; se ninguém aceitar; 
▪ 2) negociar condições mais vantajosas (condições “intermediárias”); se 
ninguém aceitar; 
▪ 3) cumprir as propostas nas condições de cada um. 
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Convocação 
para cumprir o 
remanescente 
do contrato 
▪ Se o contrato for extinto antes de sua conclusão, a administração poderá convocar 
os licitantes remanescentes, nas mesmas regras indicadas acima. 
▪ Não se trata mais de hipótese de dispensa de licitação. 
 
5 CLÁUSULAS EXORBITANTES 
Bom, já falamos algumas vezes o que são as cláusulas exorbitantes. Elas representam as cláusulas de direito 
público que colocam a administração em posição de verticalidade perante o particular. O fundamento 
das cláusulas exorbitantes é o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. 
Com efeito, elas são assim denominadas porque “exorbitam” do direito comum. Logo, tais cláusulas não 
seriam admitidas em contratos entre particulares, pois causariam uma desigualdade na relação entre as 
partes. 
Doutrinariamente, as cláusulas exorbitantes poderiam ser implícitas ou explícitas. Porém, com o tempo, o 
legislador, nas sucessivas leis de licitações, incorporou basicamente todas as cláusulas exorbitantes. 
Algumas delas são citadas no art. 104 da Lei 14.133/2021, enquanto outras são identificadas em outros 
artigos “espalhados” na Lei de Licitações. 
Nesse contexto, são consideradas cláusulas exorbitantes, nos contratos administrativos, as prerrogativas 
de, nas hipóteses e nos limites da lei: 
a) modificá-los, unilateralmente; 
b) extingui-los, unilateralmente; 
c) fiscalizar sua execução; 
d) aplicar sanções; 
e) ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto do 
contrato; 
f) exigir garantia contratual (arts. 96 a 103); 
g) restringir a oposição da exceção do contrato não cumprido (art. 137, IV); e 
h) exigir medidas de compensação (art. 26, § 6º). 
A modificação unilateral do contrato serve para a melhor adequação às finalidades de interesse público, 
mas devem ser respeitados os direitos do contratado. Por “modificação unilateral” entenda a possibilidade 
de alterar o contrato, independentemente da concordância do contratado. Ademais, a alteração poderá 
ser qualitativa ou quantitativa. No primeiro caso, o objetivo é a modificação do projeto ou das 
especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos (art. 124, I, “a”). No segundo caso, o 
objetivo é readequar as quantidades, autorizando-se o aumento ou a diminuição, dentro dos limites 
definidos na Lei de Licitações (art. 124, I, “b”; e art. 125). 
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Com efeito, a administração terá que respeitar os limites definidos na legislação, especialmente 
preservando o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. 
A extinção unilateral, por sua vez, ocorre quando não há culpa da administração (art. 138, I). Nesse caso, 
a administração poderá extinguir o contrato, entre outros motivos, pelo não cumprimento ou cumprimento 
irregular por parte do contratado; caso fortuito ou força maior; razões de interesse público; etc. 
A aplicação de sanções ocorre quando o contratado comete infrações administrativas. Com efeito, as 
infrações estão previstas no art. 155, enquanto as penalidades são definidas no art. 156. 
A exigência de garantia tem o objetivo de mitigar as hipóteses de descumprimento dos contratos. Nesse 
caso, a garantia cumpre, basicamente, um duplo papel: de um lado, constitui um meio de forçar o 
contratado a cumprir as suas obrigações, pois no caso de inadimplência ele perderá o valor da garantia; de 
outro, as garantias são meios que a administração utiliza para cobrir os prejuízos, executar o valor das 
multas contratuais e quitar eventuais encargos trabalhistas. 
Mais adiante, vamos ter capítulos específicos para tratar da modificação dos contratos, da extinção dos 
contratos, das sanções e das garantias, tendo em vista que estes assuntos possuem capítulos e detalhes 
específicos na Lei de Licitações e Contratos. 
Agora, vamos conversar um pouco mais sobre as demais cláusulas exorbitantes. 
 
Cláusulas 
exorbitantes
Modificação unilateral (art. 124)
Extinção unilateral (arts. 137 e 138, I)
Fiscalização (arts. 117 e 118)
Aplicação de sanções (arts. 155 a 163)
Ocupação provisória
Serviços essenciais
Necessidade de apuração
Art. 104
Exigência de garantia (arts. 96 a 103)
Restrição à oposição da exceção do contrato não 
cumprido(art. 137, IV)
Exigência de medidas de compensação (art. 26, § 6º)
Outras
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5.1 Fiscalização 
O art. 117 da Nova Lei de Licitações e Contratos dispõe que: 
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou 
mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados 
conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, 
permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações 
pertinentes a essa atribuição. 
Assim, a administração deverá acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, designando um ou mais 
fiscais para essa tarefa. Além disso, a administração deverá designar também os substitutos dos fiscais, 
para eventuais ausências, por exemplo. 
 Os fiscais deverão atender aos requisitos do art. 7º: (i) preferencialmente concursados; (ii) possuírem 
atribuições, formação ou qualificação compatíveis; e (iii) não possuírem relação de parentesco ou vínculo 
com os licitantes ou contratantes habituais. 
Ademais, os fiscais não estão sozinhos nesta tarefa. Primeiro porque a Lei de Licitações dispõe que o fiscal 
do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da 
administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos 
na execução contratual (art. 117, § 3º). Nesse caso, o controle interno e o setor jurídico auxiliam o fiscal, 
tirando as suas dúvidas, prestando informações, etc. 
Além disso, também se admite a contratação de terceiros para assistir ou subsidiar o fiscal com 
informações. Imagine, por exemplo, que a administração precisa realizar medições complexas sobre a 
execução de uma grande obra. Nesse caso, seria possível contratar uma empresa especialista nesse tipo de 
medição. Note, contudo, que a empresa não substituirá o fiscal do contrato, mas apenas apresentará as 
informações para ele. Logo, a empresa não estará “fiscalizando”, mas somente realizando as medições e 
entregando as informações ao fiscal. 
Na hipótese de contratação de empresa para apoiar o fiscal com informações, algumas regras devem ser 
seguidas. Primeiro, a empresa ou o profissional contratado (art. 117, § 4º): 
a) assumirá responsabilidade civil objetiva pela veracidade e pela precisão das informações prestadas; 
b) firmará termo de compromisso de confidencialidade; e 
c) não poderá exercer atribuição própria e exclusiva de fiscal de contrato. 
Assim, a empresa será responsabilizada objetivamente, ou seja, independentemente de dolo ou culpa, pela 
veracidade das informações prestadas. Ela também não poderá divulgar as informações, motivo pelo qual 
assinará o termo de confidencialidade. Por fim, a contratada não poderá substituir o fiscal do contrato. 
Justamente por isso que a contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do contrato, 
nos limites das informações recebidas do terceiro contratado. 
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O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, 
determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados (art. 117, § 
1º). Entretanto, quando a medida ultrapassar as competências do fiscal, ele informará a seus superiores, 
em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes. 
Por fim, não confunda o fiscal do contrato, que é o representante da administração, com o preposto do 
contratado. Nessa linha, o contratado deverá manter preposto aceito pela administração no local da obra 
ou do serviço para representá-lo na execução do contrato (art. 118). Imagine que o fiscal do contrato chega 
no local da obra e encontra diversos funcionários. Com quem ele deverá conversar sobre a execução do 
contrato? Com o preposto formalmente definido pela empresa e aceito pela administração. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A execução dos contratos deve ser acompanhada pelos chamados fiscais 
do contrato, sendo vedada a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los. 
Comentário: 
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada pelos fiscais do contrato, representantes da 
administração especialmente designados, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de 
terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição (art. 117). Porém, os 
terceiros não poderão substituir o fiscal, limitando-se ao seu apoio, por meio da prestação de informações 
pertinentes ao objeto do contrato. 
Gabarito: errado. 
5.2 Ocupação provisória 
Outra cláusula exorbitante é a ocupação provisória. Nessa linha, constitui prerrogativa da administração 
ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto do 
contrato nas hipóteses de (art. 104, V): 
a) risco à prestação de serviços essenciais; 
b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive 
após extinção do contrato. 
Por exemplo, imagine que a administração contratou uma empresa para a prestação de serviços de exames 
e imagens, como tomografias, raio-X, entre outros. Nesse caso, se for o caso, a administração poderá 
ocupar as instalações da empresa, usar seus equipamentos e até mesmo pessoal para assegurar a 
continuidade da prestação de serviço, em virtude de sua essencialidade. No mesmo caso, se houver alguma 
falha na execução do contrato, a administração poderá realizar a ocupação provisória, enquanto apura 
eventuais infrações. 
Note ainda que a prerrogativa de ocupar provisoriamente incide sobre: 
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a) bens (móveis ou imóveis): como as instalações e equipamentos; 
b) pessoal: como os profissionais qualificados para operar os equipamentos; 
c) serviços vinculados: como um serviço de manutenção dos equipamentos. 
5.3 Restrição à oposição da exceção do contrato não cumprido 
Nos contratos firmados entre particulares, faculta-se às partes suspender imediatamente o cumprimento 
de suas obrigações quando a outra ficar inadimplente. 
Por exemplo: Ana contratou Paulo para realizar a pintura de sua casa. No combinado, Paulo deveria pintar 
“x metros” da casa toda semana, recebendo a parcela do pagamento nas sextas-feiras (vamos supor que a 
casa de Ana é muito grande). Porém, em determinada sexta-feira, Ana não realizou o pagamento. Logo, 
Paulo poderá imediatamente suspender o cumprimento de suas obrigações, ou seja, na segunda-feira 
Paulo não é obrigado a continuar a pintura, até que Ana quite a pendência. 
Essa suspensão realizada pela parte prejudicada é denominada oposição da exceção do contrato não 
cumprido (excepctio non adimpleti contractus). 
Vamos entender melhor porque o caso recebe este nome. Nos contratos, a regra é que as partes cumpram 
as suas obrigações. Logo, a exceção acontece quando alguém não cumpre com a sua obrigação. Assim, se 
a parte “A” não cumpre a sua obrigação, a parte “B” poderá “opor” a exceção do contrato não cumprido. 
Daí o nome: oposição da exceção do contrato não cumprido. Nos contratos entre privados, a princípio, esta 
oposição poderá ser imediata. Se “A” não faz a sua parte, então “B”, imediatamente, poderá deixar de 
cumprir a sua. 
Porém, nos contratos administrativos essa oposição não poderá ser imediata. Nesse contexto, a NLLC prevê 
que o contratado terá direito à extinção do contrato ou à suspensão do cumprimento de suas obrigações 
quando houver atrasosuperior a dois meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de 
parcelas de pagamentos devidos pela administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos (art. 
137, § 2º, IV). 
Assim, se a administração atrasar a realização dos pagamentos, o contratado será obrigado a continuar a 
executar o contrato, até o prazo de dois meses. Logo, ele não poderá opor a exceção do contrato não 
cumprido imediatamente. Por isso, podemos dizer que há uma restrição à oposição da exceção do 
contrato não cumprido. Diz-se “restrição” porque a oposição será possível, mas não imediatamente. O 
contratado terá que suportar o atraso durante o prazo de dois meses. 
 
Na antiga Lei de Licitações, o prazo de inadimplência para o contratado pleitear a rescisão ou 
suspensão do contrato era de 90 dias. Na nova Lei de Licitações, o prazo muda para dois meses, 
definindo-se a emissão da nota fiscal como marco inicial. 
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O fundamento desse dispositivo é a continuidade do serviço público. A inadimplência da administração 
pública, ainda que indesejada, não poderá prejudicar a continuidade do atendimento das demandas da 
população. Assim, flexibiliza-se a regra do cumprimento das obrigações em prol da população. 
Há autores, porém, que adotam a expressão “inoponibilidade” da exceção do contrato não cumprido. 
Entendemos, com os devidos respeitos, que este não é o termo mais adequado, tendo em vista que não 
existe uma vedação absoluta à oposição da exceção do contrato não cumprido, mas apenas uma restrição, 
ou seja, o contratado terá que suportar os atrasos por dois meses. Porém, decorrido este prazo, ele poderá 
invocar a inadimplência da administração, exigindo a suspensão ou extinção do contrato. 
Entretanto, o contratado não poderá exigir a extinção ou suspensão do contrato em casos de: 
a) calamidade pública, de grave perturbação da ordem interna ou de guerra; 
b) ato ou fato que o contratado tenha praticado, do qual tenha participado ou para o qual tenha 
contribuído. 
Por exemplo: se for declarada uma calamidade pública, em virtude de uma pandemia, o contratado terá 
que suportar os atrasos, ainda que superiores ao prazo de dois meses. Aqui, de fato, teremos uma 
inoponibilidade da exceção do contrato não cumprido. 
É importante também trazer para debate a previsão da Lei 8.987/1995, que dispõe que, nos contratos de 
concessão de serviços públicos, a concessionária poderá pleitear a rescisão judicial, quando houver 
inadimplência da administração. Entretanto, os serviços prestados pela concessionária não poderão ser 
interrompidos ou paralisados, até a decisão judicial transitada em julgado. Assim, nesses casos, a 
delegatária não tem a faculdade de suspender o cumprimento das obrigações, limitando a sua prerrogativa 
a pleitear a rescisão judicial, que só produzirá efeitos com o trânsito em julgado. 
Uma última pergunta, bastante frequente, é o que ocorre quando o inadimplente é o próprio contratado? 
Nesse caso, a administração poderá opor a exceção do contrato não cumprido imediatamente, afinal a 
restrição favorece a administração e não o contratado. Assim, se o contratado for inadimplente, a 
administração poderá suspender os pagamentos e aplicar as sanções cabíveis desde logo, nos termos da 
legislação e do contrato. 
5.4 Medidas de compensação 
As licitações e contratações públicas se destinam, entre outros objetivos, ao desenvolvimento nacional 
sustentável. Além disso, os processos licitatórios devem buscar identificar a proposta apta a gerar o 
resultado de contratação mais vantajoso para a administração pública. Nesse caso, não se analisa 
friamente a proposta, mas sim o resultado esperado. 
Nesse contexto, entre outros resultados, a contratação pública poderá gerar emprego, renda, 
desenvolvimento tecnológico e muito mais. 
Por esse motivo, a NLLC prevê a possibilidade de exigir, nas licitações, que o licitante promova “medidas de 
compensação”. Por oportuno, vamos transcrever o art. 26, § 6º, da Lei 14.133/2021: 
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Art. 26. [...] § 6º Os editais de licitação para a contratação de bens, serviços e obras 
poderão, mediante prévia justificativa da autoridade competente, exigir que o 
contratado promova, em favor de órgão ou entidade integrante da Administração 
Pública ou daqueles por ela indicados a partir de processo isonômico, medidas de 
compensação comercial, industrial ou tecnológica ou acesso a condições vantajosas de 
financiamento, cumulativamente ou não, na forma estabelecida pelo Poder Executivo 
federal. 
Imagine, por exemplo, que a administração faça uma grande licitação para compras de armamentos mais 
modernos. Nesse caso, considerando a importância estratégica e os valores envolvidos, a administração 
poderia exigir do licitante o compartilhamento de tecnologia, como medida de compensação. Outra 
medida poderia ser o acesso a determinados mercados (por exemplo: facilitar a comercialização de algum 
produto nacional no país da empresa que venceu a licitação). 
Sem o intuito de aprofundar neste tema, que possui as suas devidas polêmicas, vamos analisar a literalidade 
do art. 26, § 6º. 
As medidas de compensação dependem de justificativa da autoridade competente, podem ser instituídas 
discricionariamente e, se realizadas, deverão constar no edital de licitação. 
Além disso, a medida de compensação poderá ser em favor de: 
a) órgão ou entidade integrante da administração pública; ou 
b) daqueles por ela indicados a partir de processo isonômico. 
Por exemplo: a medida poderia consistir no compartilhamento de tecnologia com um órgão público (não 
necessariamente aquele que está promovendo a contratação). Este mesmo compartilhamento poderia ser 
com uma entidade privada, selecionada a partir de processo isonômico. 
Ademais, são duas categorias de medidas de compensação, que inclusive podem ser cumulativas ou não: 
a) compensação comercial, industrial ou tecnológica; ou 
b) condições vantajosas de financiamento. 
Por fim, todas essas disposições serão regulamentadas pelo Poder Executivo federal. 
 
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CLÁUSULAS EXORBITANTES 
Conceito ▪ Prerrogativas de direito público que a administração dispõe nos seus contratos. 
Espécies 
▪ Modificá-los, unilateralmente (art. 104). 
▪ Extingui-los, unilateralmente (art. 104). 
▪ Fiscalizar sua execução (art. 104). 
▪ Aplicar sanções (art. 104). 
▪ Ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços 
vinculados ao objeto do contrato (art. 104). 
▪ Exigir garantia contratual (arts. 96 a 103). 
▪ Restringir a oposição da exceção do contrato não cumprido (art. 137, IV). 
▪ Exigir medidas de compensação (art. 26, § 6º). 
Fiscalização 
▪ Um ou mais fiscais de contrato. 
▪ Os fiscais devem atender aos requisitos do art. 7º (preferencialmente 
concursados). 
▪ Contratação de terceiros: 
▪ assistir ou subsidiar o fiscal; 
▪ os contratados: 
▪ assumem responsabilidade objetiva pelas informações. 
▪ não podem substituir o fiscal. 
▪ Fiscal será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle 
interno. 
▪ O fiscal deve anotar as ocorrências e emitir as determinações sobre o seu alcance. 
▪ Quando a medida ultrapassar a competência do fiscal, ele deverá comunicar a 
autoridade superior. 
Ocupação 
provisória 
▪ Quando: 
▪ risco à prestação de serviços essenciais; 
▪ necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo 
contratado, inclusive após extinçãodo contrato. 
▪ Incide sobre: 
▪ bens (móveis ou imóveis); 
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▪ pessoal; 
▪ serviços vinculados. 
Restrição à 
oposição do 
contrato não 
cumprido 
▪ Contratado deverá aturar os atrasos nos pagamentos devidos pelo prazo de dois 
meses, contado da emissão da nota fiscal. 
▪ Após o prazo de dois meses, o contratado poderá optar por: 
▪ pedir a extinção do contrato; 
▪ suspender o cumprimento de suas obrigações, até a normalização. 
▪ O contratado terá que suportar os atrasos, independentemente do prazo, em 
casos de: 
▪ calamidade pública, de grave perturbação da ordem interna ou de guerra; ou 
▪ o atraso decorrer de ato ou fato que praticou ou contribuiu. 
Medidas de 
compensação 
▪ Decisão discricionária da administração. 
▪ Poderá exigir do contratado, cumulativamente ou não: 
▪ compensação comercial, industrial ou tecnológica; ou 
▪ condições vantajosas de financiamento. 
 
5.5 Garantia 
A garantia contratual é uma forma de assegurar que o contratado vai cumprir com as suas obrigações. 
Só para contextualizar, as garantias contratuais funcionam como as garantias que as imobiliárias exigem 
quando alguém aluga um imóvel. Normalmente, as imobiliárias e proprietários exigem algum depósito 
prévio de parcelas do aluguel, ou a contratação de uma seguradora ou de um fiador. Estas garantias serão 
utilizadas se houver alguma inadimplência do inquilino. De forma semelhante, nos contratos 
administrativos, as garantias contratuais são utilizadas para assegurar o cumprimento do contrato ou, se 
for necessário, para cobrar multas, prejuízos e demais danos decorrentes da inadimplência do contratado. 
Nessa linha, a exigência de garantia é uma faculdade da administração, ou seja, trata-se de decisão 
discricionária. Se a administração resolver exigir a garantia, tal disposição deverá constar no edital da 
licitação. Por isso, o art. 96 da NLLC dispõe que: “a critério da autoridade competente, em cada caso, poderá 
ser exigida, mediante previsão no edital, prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e 
fornecimentos”. 
Porém, a escolha da modalidade de garantia é, em regra, uma faculdade do contratado. Portanto, a 
administração decide se vai exigir ou não a garantia, enquanto o contratado escolhe a forma da prestação, 
entre aquelas previstas na Lei de Licitações e Contratos. 
Assim, caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia (art. 96, § 1º): 
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a) caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural, mediante 
registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil, 
e avaliados por seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Economia; 
b) seguro-garantia; 
c) fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira devidamente autorizada a operar no País 
pelo Banco Central do Brasil. 
A caução em dinheiro é o “depósito de dinheiro” na conta designada para este fim. Por outro lado, os 
títulos da dívida pública são os papéis emitidos pelo Tesouro e que podem ser adquiridos como forma de 
investimento. Como os títulos possuem o respectivo valor, eles podem ser utilizados como forma de 
garantia, desde que atendidas as formalidades exigidas na legislação. 
A fiança bancária é um contrato com um banco, que assume como “fiador”. Se o contratado não cumprir 
com a sua obrigação, o banco se encarrega de pagar o valor da fiança à administração. 
Por fim, o seguro-garantia é o seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo 
contratado (art. 6º, LIV). Nesse caso, o segurador se compromete a concluir o objeto do contrato, caso o 
contratado não o faça. A NLLC deu tratamento especial para esta modalidade de garantia, então vamos 
voltar a tratar desse tema adiante. 
Nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, a garantia poderá ser de até cinco por cento do valor 
inicial do contrato, autorizada a majoração desse percentual para até dez por cento, desde que justificada 
mediante análise da complexidade técnica e dos riscos envolvidos. Logo, podemos dizer que, em regra, a 
garantia será de até 5%, mas poderá ser de até 10%, conforme os riscos e a complexidade. 
Além disso, nos casos de contratos que impliquem a entrega de bens pela administração, dos quais o 
contratado ficará depositário, o valor desses bens deverá ser acrescido ao valor da garantia. Por exemplo: 
a administração emprestou um equipamento para a contratada, que custou R$ 5 milhões. Nesse caso, será 
somado ao valor da garantia o montante de R$ 5 milhões. 
Agora vamos pensar no seguinte caso. Um contrato de serviços e fornecimentos contínuos poderá ter o 
prazo de vigência de até cinco anos (podendo ainda sofrer prorrogações até o prazo máximo de dez anos). 
Nesse caso, como é calculado o valor da garantia? A própria NLLC nos responde, afirmando que, nas 
contratações de serviços e fornecimentos contínuos com vigência superior a um ano, assim como nas 
subsequentes prorrogações, será utilizado o valor anual do contrato para definição e aplicação dos 
percentuais da garantia. Logo, é o valor “do ano” que será utilizado para calcular o valor da garantia. 
A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a fiel execução do contrato ou após a 
sua extinção por culpa exclusiva da administração. Se prestada em dinheiro, ela será atualizada 
monetariamente (art. 100, caput). 
Por outro lado, se houver suspensão do contrato por ordem ou inadimplemento da administração, o 
contratado ficará desobrigado de renovar a garantia ou de endossar a apólice de seguro até a ordem de 
reinício da execução ou o adimplemento pela administração. Imagine, por exemplo, que o contrato está 
suspenso porque a administração atrasou o pagamento por mais de dois meses e o contratado optou pela 
suspensão ao invés da extinção. Nesse caso, o contratado não precisará renovar a garantia ou endossar a 
apólice de seguro, enquanto não houver o reinício da execução do contrato. 
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Agora, vamos falar um pouco mais sobre o seguro-garantia. 
O seguro-garantia tem por objetivo garantir o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado 
perante a administração, inclusive as multas, os prejuízos e as indenizações decorrentes de 
inadimplemento, observadas as seguintes regras nas contratações (art. 97, caput): 
e) o prazo de vigência da apólice será igual ou superior ao prazo estabelecido no contrato principal e 
deverá acompanhar as modificações referentes à vigência deste mediante a emissão do respectivo 
endosso pela seguradora; 
f) o seguro-garantia continuará em vigor mesmo se o contratado não tiver pago o prêmio nas datas 
convencionadas. 
Logo, se o contratado atrasar no pagamento do prêmio, que é o valor que deve ser pago à seguradora, 
ainda assim o seguro-garantia continuará em vigor. 
O seguro-garantia não serve apenas para obras e serviços de engenharia. Ele também poderá ser utilizado 
em outros contratos. Assim, nos contratos de execução continuada ou de fornecimento contínuo de bens 
e serviços, será permitida a substituição da apólice de seguro-garantia na data de renovação ou de 
aniversário, desde que mantidas as mesmas condições e coberturas da apólice vigente e desde que nenhum 
período fique descoberto, exceto nos casos de suspensão do contrato por inadimplência da administração, 
conforme vimos acima. 
Ademais, o art. 102 da NLLC dispõe que: 
Art. 102. Nacontratação de obras e serviços de engenharia, o edital poderá exigir a 
prestação da garantia na modalidade seguro-garantia e prever a obrigação de a 
seguradora, em caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir 
o objeto do contrato, hipótese em que [...]. 
Dessa forma, nas obras e serviços de engenharia, em geral, a administração poderá definir que a 
modalidade de garantia será o seguro-garantia. Logo, o contratado não poderá “escolher” a modalidade de 
garantia, como ocorre tradicionalmente. Perceba ainda que o seguro-garantia contará com a “cláusula de 
retomada”, ou seja, cláusula que defina a obrigação de a seguradora, em caso de inadimplemento pelo 
contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato. Essa obrigação é denominada de step in 
right, que significa que a seguradora assume a obrigação de gerenciamento, execução e entrega do 
empreendimento quando a contratada falhar no cumprimento de suas obrigações. 
Já nas contratações de obras e serviços de engenharia de grande vulto, também poderá ser exigida a 
prestação de garantia, na modalidade seguro-garantia, com a cláusula de retomada, mas com um 
percentual mais elevado, equivalente a até 30% (trinta por cento) do valor inicial do contrato. 
Portanto, nesse caso, a administração poderá exigir não só a prestação da garantia, como também a sua 
modalidade, aplicando-se um percentual diferenciado de até 30%. Logo, no caso de obras e serviços de 
engenharia de grande vulto (aquelas cujo valor seja superior a R$ 200 milhões), a administração poderá 
exigir que a garantia seja prestada na modalidade de seguro-garantia e o percentual poderá ser de até 30% 
do valor do contrato. Assim, temos uma dupla exceção, pois tradicionalmente o contratado pode escolher 
a modalidade de garantia e, além disso, o limite, em regra, é de até 5% do valor do contrato. 
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Logo, podemos esquematizar assim: 
a) em regra, o contratado pode escolher a modalidade de garantia, aplicando-se o percentual de até 5% 
ou, conforme a complexidade, de até 10%; 
b) nas obras e serviços de engenharia, em geral, a administração poderá exigir (definir) que a garantia 
seja prestada como seguro-garantia, mas o percentual, a princípio, é o mesmo que vimos no tópico 
anterior; 
c) nas obras e serviços de engenharia de grande vulto, além de exigir a prestação em seguro-garantia, 
o percentual poderá ser de até 30% do valor do contrato. 
Quando exigida a prestação do seguro-garantia, serão aplicadas as seguintes disposições especiais: 
a) a seguradora deverá firmar o contrato, inclusive os aditivos, como interveniente anuente e poderá: 
i) ter livre acesso às instalações em que for executado o contrato principal; 
ii) acompanhar a execução do contrato principal; 
iii) ter acesso a auditoria técnica e contábil; 
iv) requerer esclarecimentos ao responsável técnico pela obra ou pelo fornecimento; 
b) a emissão de empenho em nome da seguradora, ou a quem ela indicar para a conclusão do contrato, 
será autorizada desde que demonstrada sua regularidade fiscal; 
c) a seguradora poderá subcontratar a conclusão do contrato, total ou parcialmente. 
Imagine que a contratada não cumpriu com a sua obrigação. Nesse caso, a seguradora terá que assumir o 
objeto do contrato. Porém, normalmente, a seguradora não terá a estrutura de uma empreiteira, por 
exemplo. Justamente por isso que a Lei de Licitações e Contratos admite a subcontratação, que neste caso 
poderá ser total ou parcial. Logo, a seguradora poderá subcontratar um terceiro, que executará a obra ou 
o serviço de engenharia. 
Além disso, na hipótese de inadimplemento do contratado, serão observadas as seguintes disposições: 
a) caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará isenta da obrigação de pagar a 
importância segurada indicada na apólice; 
b) caso a seguradora não assuma a execução do contrato, pagará a integralidade da importância 
segurada indicada na apólice. 
Nesse caso, a disposição é lógica. Se a seguradora cumprir o seu papel, não terá que pagar o valor do seguro 
indicado na apólice. Se, por outro lado, ela não cumprir a sua obrigação, terá que pagar o valor da apólice 
do seguro para a administração. 
Por fim, não confunda a garantia contratual, que estudamos neste capítulo, com a garantia de proposta, 
que poderá ser exigida, no momento da apresentação da proposta, como requisito de pré-habilitação (art. 
58). Esta última pode ser exigida dos licitantes, ficando limitada a 1% do valor estimado da contratação. 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Em regra, o valor da garantia poderá ser de até cinco por cento do valor 
inicial do contrato, quando se tratar de obras, serviços e fornecimentos. 
Comentário: 
Nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, a garantia poderá ser de até 5% (cinco por cento) do 
valor inicial do contrato (art. 98). 
Gabarito: correto. 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Caução em dinheiro, seguro-garantia e fiança bancária são modalidades 
de garantia que podem ser escolhidas de acordo com aspectos de conveniência e oportunidade do 
administrador, quando exigidas no contrato. 
Comentário: 
Caução em dinheiro, seguro-garantia e fiança bancária realmente são modalidades de garantia. Contudo, 
quem escolhe qual modalidade de garantia prefere, em regra, é o contratado, e não o administrador (art. 
96, § 1º). 
Gabarito: errado. 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) O seguro-garantia é a modalidade de garantia contratual que consiste 
em um seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado. 
Comentário: 
A Lei de Licitações define seguro-garantia da seguinte forma (art. 6º, LIV): “seguro-garantia: seguro que 
garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado”. 
Gabarito: correto. 
 
GARANTIA CONTRATUAL 
Conceito ▪ Forma de assegurar que o contratado vai cumprir com as suas obrigações. 
Regra 
▪ Decisão discricionária da administração 
▪ O contratado escolhe a modalidade entre as disponíveis: 
▪ caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública; 
▪ seguro-garantia; 
▪ fiança bancária. 
▪ Há casos, entretanto, que a administração poderá exigir a modalidade seguro-
garantia. 
Limites 
▪ Regra: até 5%. 
▪ Alta complexidade + riscos: até 10%. 
▪ Obras e serviços de engenharia de grande vulto (seguro-garantia): até 30%. 
▪ Acrescenta-se o valor dos bens da administração que o contratado ficar como 
depositário. 
Seguro-
garantia 
▪ Seguro que garante o fiel cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado. 
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▪ Nas obras e serviços de engenharia, em geral, a administração poderá exigir 
(definir) que a garantia seja prestada como seguro-garantia. 
▪ Nas obras e serviços de engenharia de grande vulto, além de exigir a prestação em 
seguro-garantia, o percentual poderá ser de até 30% do valor do contrato. 
▪ Contratado figura como “interveniente” no contrato. 
▪ Se o contratado não cumprir as suas obrigações, a seguradora assume e entrega o 
objeto do contrato, sob pena de ter que pagar o valor indicado na apólice. 
▪ A seguradora poderá subcontratar total ou parcialmente a conclusão do objeto. 
Garantia de 
propostas 
▪ É diferente da garantia contratual.▪ A garantia de propostas é exigida dos licitantes, requisito de pré-habilitação. 
▪ Limite: 1% do valor estimado. 
 
6 DURAÇÃO DOS CONTRATOS 
6.1 Noções gerais 
A duração dos contratos, conforme o caso, poderá ter como referência um prazo de duração ou um 
escopo. Por exemplo: um contrato de prestação de serviços contínuos é firmado por período (exemplo: “x” 
anos). Já um contrato para a construção de uma escola é firmado pelo escopo, qual seja, a construção da 
escola. Assim, este último contrato será encerrado pela conclusão e entrega deste objeto. Há ainda 
contratos que poderão considerar os dois fatores (o escopo e o prazo), como ocorre no contrato pelo 
regime de fornecimento e prestação de serviço associado. Aqui, há um escopo (o fornecimento de um bem 
ou realização de uma obra), com um serviço de manutenção (que é firmado por um prazo). 
De acordo com a Lei 14.133/2021, a duração dos contratos será a prevista em edital, devendo observar, 
no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, 
bem como a previsão no plano plurianual - PPA, quando ultrapassar um exercício financeiro (art. 105).23 
Os créditos orçamentários constituem a autorização, prevista na lei orçamentária anual, para a realização 
de despesas públicas. Como os contratos administrativos geram despesas públicas, consequentemente eles 
deverão ser suportados pelos respectivos créditos orçamentários. 
Assim, podemos resumir estas disposições iniciais sobre a duração dos contratos: 
a) constará no edital da licitação; 
b) considerará a disponibilidade dos créditos orçamentários, na: 
i) contratação; e 
 
23 Apesar de a lei não mencionar diretamente, se for o caso de contratação direta, a duração deverá constar no termo que 
autorizar esta contratação. 
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ii) a cada exercício financeiro; 
c) se ultrapassar um exercício financeiro, deverá constar no PPA. 
Ademais, é importante destacar que os prazos de duração dos contratos, previstos na Lei 14.133/2021, são 
de aplicação subsidiária. Isso significa que, se houver prazo previsto em leis especiais, estes últimos serão 
aplicados. Logo, os prazos contratuais definidos na Lei de Licitações e Contratos “não excluem nem 
revogam os prazos contratuais previstos em lei especial” (art. 112). Por exemplo: a Lei das Parcerias 
Público-Privadas – Lei das PPPs define os prazos de vigência dos contratos de parcerias público-privadas. 
Esses prazos da Lei das PPPs não foram alterados pela Nova Lei de Licitações e Contratos. 
Agora, vamos começar a mencionar cada um dos prazos dos contratos administrativos. 
6.2 Prazos de vigência 
6.2.1 Contratos de serviços e fornecimentos contínuos 
Nos contratos de serviços e fornecimentos contínuos, o prazo de celebração poderá ser de até cinco anos. 
Este pode ser o prazo “inicial” do contrato, mas veremos adiante que este prazo poderá ser prorrogado 
além disso. 
Apesar de ser firmado com prazo inicial de cinco anos, ainda assim algumas diretrizes deverão ser 
observadas, quais sejam: 
a) a autoridade competente do órgão ou entidade contratante deverá atestar a maior vantagem 
econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual; 
b) a administração deverá atestar, no início da contratação e de cada exercício, a existência de créditos 
orçamentários vinculados à contratação e a vantagem em sua manutenção; 
c) a administração terá a opção de extinguir o contrato, sem ônus, quando não dispuser de créditos 
orçamentários para sua continuidade ou quando entender que o contrato não mais lhe oferece 
vantagem.24 
Com efeito, os contratos de serviços e fornecimentos contínuos poderão ser prorrogados sucessivamente, 
até o prazo máximo de dez anos (vigência máxima “decenal”). Logo, o prazo inicial poderá ser de até cinco 
anos, mas o contrato poderá ter prorrogações, até totalizar dez anos. Essa prorrogação depende de 
previsão em edital e que a autoridade competente ateste que as condições e os preços permanecem 
vantajosos para a administração. A legislação permite a negociação com o contratado ou a extinção 
contratual sem ônus para qualquer das partes. Portanto, a administração poderá negociar com a 
 
24 O § 1º do art. 106 apresentou uma regra bastante confusa sobre o prazo de vigência desses contratos. O dispositivo prevê 
que: “§ 1º A extinção mencionada no inciso III do caput deste artigo ocorrerá apenas na próxima data de aniversário do contrato 
e não poderá ocorrer em prazo inferior a 2 (dois) meses, contado da referida data”. No meu ponto de vista, este dispositivo não 
ficou muito claro, pois ora menciona que a extinção somente ocorrerá no aniversário do contrato, mas depois afirma que isso 
não poderá ocorrer no prazo inferior a dois meses (em tese, uma regra exclui a outra). Por isso, para fins de prova, sugiro apenas 
que você “memorize” a regra. No futuro, a doutrina e a jurisprudência poderão esclarecer melhor esse tema. 
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contratada a obtenção de boas condições na prorrogação do contrato, mas se não houver acordo o 
contrato poderá ser extinto, sem ônus para a administração ou para o contratado. 
 
Infelizmente, o capítulo sobre a vigência dos contratos administrativos ficou bastante confuso 
(diferentemente do restante da Lei 14.133/2021, que sistematizou muito bem as regras sobre as 
licitações e contratos administrativos). 
O art. 106 trata da vigência inicial dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos (até cinco 
anos), enquanto o art. 107 trata da possibilidade de prorrogação desses contratos até o prazo de 
dez anos. Essa “separação”, por si só, já causa um pouco de confusão nos prazos de vigência desses 
contratos. 
Além disso, houve menção expressa de que as disposições do art. 106 se aplicam aos contratos de 
aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática (art. 106, § 2º). Entretanto, 
não existe menção quanto à aplicação do art. 107 para estes contratos. Assim, aparentemente, o 
contrato de aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática pode ter vigência 
inicial de até cinco anos, mas não poderá ser prorrogado até o limite de dez anos, por falta de 
previsão expressa na Lei 14.133/2021. Se esta foi realmente a intenção do legislador, não sabemos 
ainda, mas é o que podemos extrair da literalidade. 
 
 
Contratos de 
serviços e 
fornecimentos 
contínuos
Prazo
Inicial: até 5 anos
Total: até 10 anos
Diretrizes
Demonstração da vantagem da contratação 
plurianual
Disponibilidade dos créditos orçamentários (na 
assinatura e em cada exercício financeiro)
Possibilidade de extinção, sem ônus para a 
administração
Aluguel de equipamentos e a utilização de 
programas de informática
Prazo de até 
cinco anos
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6.2.2 Casos especiais 
O art. 108 da Lei 14.133/2021 cita alguns casos específicos de contratos cujo prazo de duração poderá ser 
de até 10 anos: 
Art. 108. A Administração poderá celebrar contratos com prazo de até 10 (dez) anos nas 
hipóteses previstas nas alíneas “f” e “g” do inciso IV e nos incisos V, VI, XII e XVI do caput 
do art. 75 desta Lei. 
O art. 75 lista as hipóteses de dispensa de licitação. Logo, alguns casos de dispensa poderão ter prazo de 
vigência de até dez anos. Recomendamos a leitura direta desses casos na Lei de Licitações. Porém, de forma 
resumida, eles versam sobre: 
a) alta complexidade tecnológica e defesa nacional; 
b) materiais de uso das Forças Armadas, para fins de padronização(com exceções); 
c) inovação e pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo; 
d) comprometimento da segurança nacional; 
e) transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde (SUS); 
f) insumos estratégicos para a saúde. 
6.2.3 Administração como usuária de serviços públicos 
Sobre os contratos de serviços públicos, precisamos explicar que há situações em que a administração atua 
como “poder concedente”, realizando a delegação da prestação do serviço público a terceiros. Exemplo 
desse tipo de contrato é a concessão do transporte público municipal para empresas privadas, que operam 
os serviços de transporte coletivo (ônibus, metrô, etc.). Nesses contratos, a administração não está “usando 
o serviço”, mas o delegando a terceiros. Por isso, aqui, a função do Estado é de “poder concedente”. Esse 
é um contrato administrativo típico, disciplinado em legislação específica, como na Lei 8.987/1995. 
Há, todavia, situações em que a administração será usuária do serviço, em uma relação que não se difere 
muito dos contratos firmados entre particulares. Um exemplo acontece na prestação do serviço de 
distribuição de energia elétrica. Se for aberta uma unidade nova da Justiça Federal em uma cidade do 
interior do Brasil, esta unidade precisará receber energia elétrica. Para isso, ela vai contratar a 
concessionária que presta o serviço na região. Note que, nesse caso, as características da necessidade da 
administração são semelhantes ou iguais às características da necessidade de empresas e de moradores de 
prédios vizinhos. Assim, a administração será “mera” usuária do serviço, como todos os demais. 
Segundo a Lei de Licitações e Contratos, a administração poderá estabelecer a vigência por prazo 
indeterminado nos contratos em que seja usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio 
(art. 109). 
No exemplo que passamos acima, quando a administração está utilizando o serviço (contratando a 
concessionária para lhe distribuir energia elétrica), o contrato poderá ter vigência indeterminada, desde 
que o serviço seja prestado em regime de monopólio. A distribuição de energia elétrica, em muitos estados, 
ocorre mediante regime de monopólio, existindo uma empresa estatal ou concessionária encarregada da 
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distribuição. Nesse caso, não faz muito sentido ficar firmando contratos sucessivos, quando a contratada 
será, invariavelmente, a mesma. Daí a possibilidade de firmar contrato com prazo de vigência 
indeterminado. 
Porém, mesmo assim, deverá ser comprovada a existência de créditos orçamentários vinculados à 
contratação, a cada exercício financeiro. 
Fique bastante atento a este caso, pois a antiga legislação vedava expressamente os contratos com vigência 
indeterminada. Mas agora há um caso expresso de contrato que poderá ter vigência indeterminada. 
 
Os contratos em que a administração é usuária de serviço público podem ter prazo de vigência 
indeterminado, quando prestados em regime de monopólio. 
 
6.2.4 Contrato que gere receita e contrato de eficiência 
Na contratação que gere receita e no contrato de eficiência que gere economia para a administração, os 
prazos serão de (art. 110): 
a) até 10 (dez) anos, nos contratos sem investimento; 
b) até 35 (trinta e cinco) anos, nos contratos com investimento. 
Exemplo de contrato que gera receita são os contratos de concessão de uso de bem público. Nesse tipo de 
contrato, a administração receberá um valor pelo uso do bem, como se fosse um “aluguel”. Logo, o contrato 
gera receita (um pagamento) para a administração. 
Por outro lado, os contratos de eficiência são definidos como (art. 6º, LIII): 
[...] contrato cujo objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras 
e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na 
forma de redução de despesas correntes, remunerado o contratado com base em 
percentual da economia gerada; 
Um exemplo seria a prestação de um serviço para diminuir os gastos da administração no armazenamento, 
transporte e preparação de merenda escolar. A empresa se encarrega de prestar o serviço de logística, 
prometendo reduzir os gastos da administração em 45%. Nesse caso, a empresa será remunerada em 
percentual sobre esta economia. 
O “x” da duração desses contratos é a existência ou não de investimento. Nesse caso, consideram-se 
investimentos aqueles que impliquem a elaboração de benfeitorias permanentes, realizadas 
exclusivamente às expensas do contratado, que serão revertidas ao patrimônio da administração pública 
ao término do contrato. 
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Por exemplo: no contrato que mencionamos acima, a empresa vai construir um grande galpão para 
aperfeiçoar o armazenamento e preparação da merenda escolar. 
Note duas características essenciais sobre essas benfeitorias: 
(i) elas devem ser custeadas pela contratada (o contrato não pode prever o pagamento da obra); 
(ii) ao final do contrato, a benfeitoria será revertida ao patrimônio da administração pública, ou seja, 
será da administração. 
Assim, se o contratado realizar investimentos (por exemplo: custear uma obra), o contrato poderá ter 
vigência de até trinta e cinco anos. Por outro lado, se a obra for custeada pela administração, ou não houver 
previsão de reversão ao patrimônio público ou, ainda, se não houver investimento custeado pela 
contratada, a vigência poderá ser de até dez anos. 
Logo, o “com investimento” ou “sem investimento” é analisado pela perspectiva do contratado (ele deve 
custear o investimento). 
 
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6.2.5 Contrato por escopo 
Nos contratos por escopo, também denominados contratos por objeto ou contratos de execução 
imediata, o que interessa é a conclusão de uma conduta específica e definida. Assim, o contrato se exaure 
pelo atendimento da prestação pactuada no contrato. Por exemplo: no contrato de uma obra de 
construção de uma escola, o objetivo desse contrato é a conclusão dessa escola. 
Assim, os contratos por escopo são diferentes dos contratos de serviços e de fornecimentos contínuos. 
Nestes, a necessidade da administração se renova constantemente, motivo pelo qual o prazo de duração é 
que é o fator relevante para o contrato. Por exemplo: no serviço de limpeza e de manutenção das 
instalações, a necessidade da administração é permanente e contínua. Assim, a conclusão da limpeza das 
instalações “hoje” não encerra a vigência do contrato, pois a necessidade se renova constantemente. Por 
isso, nesse contrato, o período (prazo) é um fator relevante na definição de sua vigência. 
Nos contratos por escopo, por outro lado, o prazo, quando for o caso, será um instrumento moratório, ou 
seja, definirá o tempo em que o contratante deseja que o contratado conclua o objeto. Caso o contratado 
não termine no prazo, por sua culpa, estará em “mora”, ou seja, estará atrasado. Entretanto, o contrato 
continuará vigente, pois o que interessa é a conclusão do objeto do contrato. 
Por exemplo: a administração assina um contrato com uma empreiteira para que ela faça a construção de 
uma escola em 36 meses. Se a empresa não concluir nesse prazo, poderá ser constituída em mora, o que 
poderá ensejar a aplicação das sanções contratuais. Alternativamente, a administração poderá extinguir o 
contrato em virtude dessa inadimplência. 
Agora que você já sabe o que é um contrato por escopo, vamos analisar o que dispõe a NLLC sobre o tema. 
Na contratação queprevir a conclusão de escopo predefinido, o prazo de vigência será automaticamente 
prorrogado quando seu objeto não for concluído no período firmado no contrato (art. 111, caput). Assim, 
a prorrogação ocorre automaticamente, independentemente de manifestação formal das partes, tendo em 
vista que o objeto ainda não está pronto. 
Quando a não conclusão decorrer de culpa do contratado (art. 111, parágrafo único): 
a) o contratado será constituído em mora, aplicáveis a ele as respectivas sanções administrativas; 
b) a administração poderá optar pela extinção do contrato e, nesse caso, adotará as medidas admitidas 
em lei para a continuidade da execução contratual. 
Em resumo, o contrato por escopo não tem um “prazo” máximo fixado em lei, pois depende da conclusão 
do objeto. Se o prazo definido no contrato não for cumprido, o contratado sofrerá as sanções contratuais 
decorrentes da mora, sem prejuízo da possibilidade de a administração extinguir o contrato. Por exemplo, 
imagine que o atraso seja tão grande que a administração perceba que é melhor extinguir o contrato e 
contratar um terceiro, nas hipóteses legais, para concluir o objeto. 
 
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Há uma grande preocupação da Nova Lei de Licitações e Contratos com as obras e serviços 
paralisados. 
Assim, é proibido à administração retardar imotivadamente a execução de obra ou serviço, ou 
de suas parcelas, inclusive na hipótese de posse do respectivo chefe do Poder Executivo ou de 
novo titular no órgão ou entidade contratante (art. 115, § 1º). Esta vedação tem o propósito de 
impedir aquelas paralisações motivadas por questões meramente políticas. Por exemplo: o 
Prefeito novo assume e alega que vai “paralisar” todas as obras da gestão anterior, para “mera 
apuração”. Ora, a paralisação deverá decorrer de motivo determinado, devidamente indicado no 
processo. 
Entretanto, em caso de impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o 
cronograma de execução será prorrogado automaticamente pelo tempo correspondente, 
anotadas tais circunstâncias mediante simples apostila. Por exemplo: a administração determinou 
a paralisação da execução do contrato. Nesse caso, não há necessidade de fazer aditamento, 
bastando a apostila para redefinir o cronograma, que será automaticamente prorrogado. 
Ademais, nas contratações de obras, verificada a ocorrência de impedimento, ordem de 
paralisação ou suspensão do contrato por mais de um mês, a administração deverá divulgar, em 
sítio eletrônico oficial e em placa a ser afixada em local da obra de fácil visualização pelos 
cidadãos, aviso público de obra paralisada, com o motivo e o responsável pela inexecução 
temporária do objeto do contrato e a data prevista para o reinício da sua execução (art. 115, § 6º), 
cabendo à própria administração a elaboração dos textos que serão divulgados. Trata-se de 
medida bastante interessante, que buscará demonstrar à população os responsáveis pela 
paralisação. 
 
6.2.6 Regime de fornecimento e prestação de serviço associado 
O regime de fornecimento e prestação de serviço associado é definido como: 
Art. 6º. [...] XXXIV – fornecimento e prestação de serviço associado: regime de 
contratação em que, além do fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se 
por sua operação, manutenção ou ambas, por tempo determinado; 
Além de um fornecimento, este regime também admite a realização de obras. Logo, entenda por 
“fornecimento” a entrega de um bem ou a realização de uma obra. 
Assim, o contrato firmado sob regime de fornecimento e prestação de serviço associado tem duas etapas: 
(1) o fornecimento do objeto ou a entrega da obra; 
(2) a manutenção ou operação (ou ambas), por tempo determinado. 
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206 
Por exemplo: a administração contrata uma empresa para fornecer um equipamento para a realização de 
tomografia computadorizada. O contrato prevê duas etapas: (i) o fornecimento e a instalação do 
equipamento (incluindo as obras necessárias); (ii) a manutenção durante cinco anos. Esse contrato é 
exemplo de aplicação do regime de fornecimento e prestação de serviço associado. 
Logo, o prazo de vigência será formado pela soma (art. 113): 
a) do prazo relativo ao fornecimento inicial ou à entrega da obra; e 
b) do prazo da operação e manutenção. 
O prazo do serviço (letra “b”) terá duração de até cinco anos, permitida a prorrogação até o prazo máximo 
de dez anos. 
Assim, os contratos realizados pelo regime de fornecimento e prestação de serviço associado terão o prazo 
de vigência decorrente da soma dos períodos de: (i) fornecimento ou obra; (ii) do serviço, limitado este 
último ao prazo de cinco anos, prorrogável até o período máximo de dez anos. 
6.2.7 Contratos de operação continuada de sistemas estruturantes de 
tecnologia da informação 
O contrato que previr a operação continuada de sistemas estruturantes de tecnologia da informação 
poderá ter vigência máxima de 15 (quinze) anos (art. 114). 
Nesse contexto, a Portaria 352, de 31 de janeiro de 2020, da Controladoria-Geral da União, define sistemas 
estruturantes como: 
Art. 2º [...] XXXI - Sistema Estruturante: sistema com suporte de tecnologia da informação 
fundamental e imprescindível para planejamento, coordenação, execução, 
descentralização, delegação de competência, controle ou auditoria das ações do Estado, 
além de outras atividades auxiliares, desde que comum a dois ou mais órgãos da 
Administração e que necessitem de coordenação central; 
Esses sistemas são aqueles cuja descontinuidade pode comprometer a atuação dos órgãos públicos. 
São exemplos o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – Sipec; o Sistema de Serviços Gerais – 
SISG; o Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP; Sistema de 
Planejamento e Orçamento Federal – Siop; e o Sistema de Administração Financeira Federal – Siafi. 
Logo, os contratos administrativos que digam respeito a estes sistemas estruturantes de TI, ou outros dessa 
natureza, poderão ter prazo de vigência máxima de quinze anos. 
 
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6.3 Resumo dos prazos de vigência dos contratos 
 
Hipótese Prazo 
Serviços e fornecimento contínuos ▪ Celebração: até 5 anos; 
▪ Total: até 10 anos 
Aluguel de equipamentos e utilização de programas de 
informática 
▪ Até 5 anos. 
Casos especiais de dispensa de licitação (tecnologia, 
inovação, SUS, segurança nacional, entre outros) 
▪ Até 10 anos 
Contratos que gerem receita ou contratos de eficiência ▪ Sem investimento: Até 10 anos 
▪ Com investimento: Até 35 anos 
Administração como usuária de serviço público em 
monopólio 
▪ Pode ser indeterminado 
Por escopo ▪ Prorrogado automaticamente 
Regime de fornecimento e prestação de serviço 
associado 
▪ Somatório: Fornecimento + Serviço (até 
5 anos, prorrogável até 10 anos) 
Operação continuada de sistemas estruturantes de 
tecnologia da informação 
▪ Até 15 anos. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) É vedado, em qualquer caso, o contrato com prazo de vigência 
indeterminado. 
Comentário: 
Essa era uma previsão da antiga legislação. Agora, a Lei n° 14.133/2021 expressamente prevê que “a 
administração poderá estabelecer a vigência por prazo indeterminado nos contratos em que seja usuária 
de serviço público oferecido em regime de monopólio, desde que comprovada, a cada exercício financeiro, 
a existência de créditos orçamentários vinculados à contratação” (art. 109). 
Gabarito: errado. 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Com a entrada em vigor da Lei n° 14.133/2021, os prazos contratuais 
previstos em leis especiais ficam revogados, devendo seguir as disposições da nova legislação. 
Comentário: 
Na verdade, os prazos contratuais previstos na nova Lei não excluem nem revogam os prazos contratuais 
previstos em lei especial (art. 112). 
Gabarito: errado. 
7 RESPONSABILIDADES PELA EXECUÇÃO E PELOS 
ENCARGOS DO CONTRATO 
7.1 Responsabilidade pela execução 
O contrato deverá ser fielmente executado pelas partes. Logo, eventuais falhas deverão ser corrigidas e 
reparadas pelo responsável. 
Nessa linha, o contratado será obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas 
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções 
resultantes de (art. 119): 
a) sua execução; ou 
b) materiais nele empregados. 
Por exemplo: o contratado construiu um prédio para a administração, mas alguns meses depois são 
identificadas falhas nas paredes, que começaram a gerar rachaduras. Nesse caso, o contratado deverá 
corrigir as falhas, arcando com os custos dessa correção. 
Nota-se que o legislador, em comparação à legislação anterior, retirou o trecho que exigia “dolo ou culpa 
na execução do contrato”, conforme constava no art. 70, caput, da Lei 8.666/1993. Assim, o contratado 
passa a responder objetivamente pela regular execução do contrato. Inclusive o art. 140, § 6º, 
expressamente afirma que o contratado responde objetivamente pelas falhas na execução de obras. 
Com efeito, no caso de obras, a Lei de Licitações e Contratos fixa o prazo mínimo de cinco anos de garantia 
que o contratado deverá dar à administração. Nesse período, o contratado responderá objetivamente pela 
solidez e pela segurança dos materiais e dos serviços executados e pela funcionalidade da construção, da 
reforma, da recuperação ou da ampliação do bem imóvel, e, em caso de vício, defeito ou incorreção 
identificados, o contratado ficará responsável pela reparação, pela correção, pela reconstrução ou pela 
substituição necessárias, e nem mesmo o recebimento definitivo realizado pela administração afastará 
esta responsabilidade (art. 140, § 6º). 
Além disso, o contratado será responsável pelos danos causados diretamente à administração ou a 
terceiros em razão da execução do contrato, e não excluirá nem reduzirá essa responsabilidade a 
fiscalização ou o acompanhamento pelo contratante (art. 120). 
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7.2 Responsabilidade pelos encargos 
Segundo a Lei de Licitações, somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato (art. 120, caput). 
A expressão “somente” não está ali por acaso. Este tema já gerou muita confusão, por isso o legislador quis 
reforçar a responsabilidade do contratado com o advérbio “somente”. Acontece que, logo na sequência, 
vamos ver que existem algumas exceções. 
Os encargos trabalhistas referem-se ao salário, FGTS e outros benefícios devidos aos empregados. Os 
encargos previdenciários, por outro lado, tratam das obrigações perante a seguridade social. Já os encargos 
fiscais referem-se ao recolhimento dos tributos devidos aos entes da Federação. Por fim, os encargos 
comerciais são as obrigações da empresa perante os seus parceiros e fornecedores. 
Assim, imagine que o contratado não arcou com os encargos. Nessa situação, quem responderá por esta 
inadimplência? 
A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transferirá 
à administração a responsabilidade pelo seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem 
restringir a regularização e o uso das obras e das edificações, inclusive perante o registro de imóveis. 
Vejamos um exemplo: a empresa X foi contratada pela administração para o fornecimento de 
computadores. A empresa adquiriu algumas peças com um outro lojista, para preparar os computadores a 
serem fornecidos à administração. Nesse caso, se a empresa X não quitar o débito com o lojista, esta 
obrigação comercial não se transfere para a administração. Logo, o lojista somente poderá cobrar da 
própria empresa X, já que a administração não assume esta responsabilidade. 
Há, entretanto, uma exceção. Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de 
dedicação exclusiva de mão de obra, a administração responderá (art. 121, § 2º): 
a) solidariamente pelos encargos previdenciários; e 
b) subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do cumprimento 
das obrigações do contratado. 
 
O conceito de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra consta no 
art. 6º, XVI, da Lei 14.133/2021, nos seguintes termos: 
 XVI – serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra: aqueles cujo 
modelo de execução contratual exige, entre outros requisitos, que: 
 a) os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do contratante para 
a prestação dos serviços; 
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 b) o contratado não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma 
contratação para execução simultânea de outros contratos; 
 c) o contratado possibilite a fiscalização pelo contratante quanto à distribuição, controle e 
supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos; 
São exemplos os serviços de vigilância e de limpeza e manutenção de instalações. Nesses 
contratos, o contratado fornece os vigilantes ou o pessoal encarregado da limpeza e manutenção, 
fornecendo, assim, mão de obra de forma contínua para a administração pública. 
 
Perceba, assim, que, exclusivamente nos contratos de serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra, a administração poderá responder pelos encargos previdenciários ou 
trabalhistas. 
No primeiro caso, a responsabilidade será solidária, ou seja, a administração responde de forma conjunta 
com o contratado. Se, por exemplo, o contratado não quitou os débitos previdenciários dos funcionários, 
tanto a administração quanto o contratado poderão ser responsabilizados. 
Agora, em relação aos encargos trabalhistas, a responsabilidade da administração é subsidiária e depende 
de comprovação de falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado. A diferença é 
que, na responsabilidade subsidiária, a administração somente poderá ser responsabilizada se a empresa 
contratada não tiver recursos para quitar a dívida. Nesse caso, o empregado que não recebeu seus salários, 
por exemplo, terá que tentar cobrar do seu empregador (a empresa contratada pela administração). 
Somente se esta empresa não tiver condições de arcar com as obrigações é que a administração pública 
poderá ser acionada. 
Esse tema já foi enfrentado pelo STF em pelo menos duas ocasiões. Na ADI 16/DF, o STF declarou 
constitucional o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cujo propósito era justamente o de definir que a 
inadimplência pelos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à administração pública a 
responsabilidade por seu pagamento. Posteriormente, no RE 760.931/DF, também debatido na época da 
Lei 8.666/1993, o Supremo fixou a seguinte tese: “o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos 
empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a 
responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º,da Lei nº 8.666/93”. 
Dessa forma, cabe ao interessado na indenização demonstrar que a administração falhou na fiscalização 
do contrato, demonstrando o nexo de causalidade entre a omissão da administração e o dano sofrido. 
Note que mesmo na época da Lei 8.666/1993 este assunto já era muito debatido. Por esse motivo, a NLLC 
acabou dedicando alguns dispositivos somente para tratar da responsabilidade pelos encargos trabalhistas. 
Assim, nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, para 
assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a administração, mediante 
disposição em edital ou em contrato, poderá, entre outras medidas (art. 121, § 3º): 
a) exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com cobertura para verbas 
rescisórias inadimplidas; 
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b) condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas relativas 
ao contrato; 
c) efetuar o depósito de valores em conta vinculada; 
d) em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento das verbas trabalhistas, que serão 
deduzidas do pagamento devido ao contratado; 
e) estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro salário, a ausências legais e a verbas 
rescisórias dos empregados do contratado que participarem da execução dos serviços contratados 
serão pagos pelo contratante ao contratado somente na ocorrência do fato gerador. 
Perceba que a letra “a” citada acima prevê a possibilidade de garantia específica para o cumprimento dos 
encargos trabalhistas. A letra “c”, por sua vez, prevê o depósito em “conta vinculada”, que seria uma conta 
reservada especificamente para os depósitos das verbas trabalhistas. Nesse caso, os valores depositados 
na conta vinculada são absolutamente impenhoráveis (art. 121, § 4º). 
 
 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A administração contratante e o contratado são responsáveis pelos 
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. 
Comentário: 
Não é isso, camarada! O que a Lei 14.133/2021 dispõe é que somente o contratado será responsável pelos 
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato (art. 121). 
Gabarito: errado. 
 
RESPONSABILIDADES 
Pela execução 
▪ Contratado será obrigado a reparar e corrigir, às suas expensas, os vícios, defeitos 
ou incorreções do objeto do contrato, resultantes de: 
▪ sua execução; ou 
▪ materiais nele empregados. 
▪ A NLLC não exige “dolo ou culpa” e, no caso de obras, afirma expressamente que 
a responsabilidade será objetiva. 
▪ Garantia mínima 5 anos (no caso de obras). 
▪ O contratado responde pelos danos causados à administração ou a terceiros. 
▪ A fiscalização não excluirá nem reduzirá essa responsabilidade. 
Pelos encargos 
▪ “Somente” o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais. 
▪ A inadimplências dos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais: 
▪ não transferirá à administração a responsabilidade pelo seu pagamento; e 
▪ não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso 
das obras e das edificações, inclusive perante o registro de imóveis. 
▪ Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de 
mão de obra, a administração responderá: 
▪ solidariamente pelos encargos previdenciários; e 
▪ subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na 
fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado. 
 
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8 RECEBIMENTO DO OBJETO DO CONTRATO 
Ao final do contrato, o objeto deverá ser recebido pela administração. O recebimento tem o objetivo de 
averiguar se o objeto foi efetivamente concluído, nas quantidades e condições definidas no contrato. A 
Lei de Licitações e Contratos divide o recebimento em duas etapas: (i) recebimento provisório; (ii) 
recebimento definitivo. 
Por exemplo: quando você recebe uma encomenda de um produto adquirido pela internet, provavelmente, 
você dá uma conferida inicial, na frente do entregador e assina o documento de recebimento. Porém, 
depois, você vai abrir a caixa, verificar os componentes, ligar e testar o produto, certo? Perceba que, no 
nosso dia a dia, nós já fazemos o recebimento “em duas etapas”. Com a administração o procedimento é 
semelhante. 
Além disso, a Lei 14.133/2021 também prevê regras distintas para obras e serviços ou para compras. 
Assim, no caso de obras e serviços, o objeto do contrato será recebido (art. 140, I): 
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo 
detalhado, quando verificado o cumprimento das exigências de caráter técnico; 
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo 
detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais; 
Dessa forma, o recebimento provisório de obras e serviços compete ao próprio fiscal do contrato, pois é 
ele o responsável pelo acompanhamento e fiscalização. Depois disso, o recebimento definitivo será 
realizado por servidor ou comissão especialmente designados para este fim. Nos dois casos, o recebimento 
será realizado por meio de termo detalhado. 
Em se tratando de compras, o objeto será recebido (art. 140, II): 
a) provisoriamente, de forma sumária, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, com 
verificação posterior da conformidade do material com as exigências contratuais; 
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo 
detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais. 
Assim, no caso das compras, o recebimento provisório também cabe ao fiscal do contrato, porém aqui a 
NLLC se resume a afirmar que o recebimento ocorrerá “de forma sumária”, deixando para verificar a 
conformidade do material com as exigências contratuais em momento posterior. O recebimento definitivo, 
por sua vez, seguirá as mesmas regras do recebimento de obras ou serviços, ou seja, será realizado por 
comissão ou servidor designado, por meio de termo detalhado. 
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A NLLC não define os prazos de recebimento, limitando-se a afirmar que os prazos e os métodos para a 
realização dos recebimentos provisório e definitivo serão definidos em regulamento ou no contrato (art. 
140, § 3º). 
Agora, vamos aprofundar um pouco mais! Imagine que haja a necessidade de realizar testes para aferir a 
boa execução do objeto, mas esses testes sejam caros. Quem teria que pagar por eles? Segundo a NLLC, os 
ensaios, os testes e as demais provas para aferição da boa execução do objeto do contrato exigidos por 
normas técnicas oficiais correrão por conta do contratado, salvo disposição em contrário constante do 
edital ou de ato normativo (art. 140, § 4º). Isso facilita muito a realização dos testes, pois já imaginou se a 
administração tivesse que realizar uma licitação ou contratação direta para contratar o teste? Seria muito 
demorado e pouco prático.25 
Com efeito, o objeto do contrato poderá ser rejeitado, no todo ou em parte, quando estiver em desacordo 
com o contrato (art. 140, § 1º). 
Além disso, o recebimento provisório ou definitivo não excluiráa responsabilidade civil pela solidez e pela 
segurança da obra ou serviço nem a responsabilidade ético-profissional pela perfeita execução do 
contrato, nos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato (art. 140, § 2º). 
Em se tratando de projeto de obra, o recebimento definitivo pela administração não eximirá o projetista 
ou o consultor da responsabilidade objetiva por todos os danos causados por falha de projeto (art. 140, § 
6º). Por exemplo: se uma empresa for contratada para elaborar um projeto básico, ela responderá 
objetivamente pelas falhas nesse projeto. 
 
25 É lógico que, na prática, a administração acaba pagando pelos testes, afinal o valor estará embutido no valor do objeto do 
contrato. Ainda assim, legalmente falando, os testes correm “por conta do contratado”. Então, é isso que precisamos saber na 
prova. 
Recebimento
Provisório
Obras e 
serviços
Fiscal do contrato
(resp. acompanhamento e 
fiscalização)
Termo detalhado
Compras
Fiscal do contrato
(resp. acompanhamento e 
fiscalização)
Forma sumária
Definitivo
(obras, serviços e 
compras)
Servidor ou comissão designados
Termo detalhado
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Em se tratando de obra, o recebimento definitivo pela administração não eximirá o contratado, pelo prazo 
mínimo de cinco anos (admitida a previsão de prazo de garantia superior no edital e no contrato) da 
responsabilidade objetiva pela solidez e pela segurança dos materiais e dos serviços executados e pela 
funcionalidade da construção, da reforma, da recuperação ou da ampliação do bem imóvel. 
Só para você entender melhor: sabe quando alguém compra um imóvel e depois de alguns meses aparecem 
algumas rachaduras? Nesse caso, a construtora tem o dever de corrigir essas falhas, certo? Então, a mesma 
coisa acontece nos contratos de obras firmados com a administração. A construtora tem que dar uma 
garantia de pelo menos cinco anos para a administração, admitindo-se a fixação de prazo maior no edital e 
no contrato. 
Assim em caso de vício, defeito ou incorreção identificados, o contratado ficará responsável pela 
reparação, pela correção, pela reconstrução ou pela substituição necessárias (art. 140, § 6º). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Em se tratando de obras, serviços e compras, o objeto do contrato será 
recebido provisoriamente por comissão designada pela autoridade competente, que poderá rejeitá-lo, 
no todo ou em parte. 
Comentário: 
De fato, o objeto do contrato poderá ser rejeitado, no todo ou em parte, quando estiver em desacordo com 
o contrato (art. 140, § 1º). Contudo, no recebimento provisório, seja de obras e serviços, seja de compras, 
é feito pelo responsável pelo seu acompanhamento e fiscalização, e não mediante uma comissão (art. 140). 
Gabarito: errado. 
 
RECEBIMENTO DO OBJETO DO CONTRATO 
Obras e 
serviços 
▪ provisoriamente: 
▪ pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização 
▪ mediante termo detalhado; 
▪ definitivamente: 
▪ por servidor ou comissão designada pela autoridade competente 
▪ mediante termo detalhado; 
Compras 
▪ provisoriamente: 
▪ de forma sumária, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização 
(verificação posterior da conformidade do material); 
▪ definitivamente 
▪ por servidor ou comissão designada pela autoridade competente 
▪ mediante termo detalhado. 
Observações 
▪ O objeto poderá ser rejeitado no todo ou em parte. 
▪ O recebimento não excluirá as responsabilidades civil e ético-profissional pela 
perfeita execução do contrato. 
▪ O contratado deverá promover as reparações necessárias. 
▪ Projetista de obra: responsabilidade objetiva pelas falhas no projeto. 
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▪ No caso de obras: garantia mínima de 5 anos / responsabilidade objetiva do 
contratado. 
 
9 PAGAMENTOS 
9.1 Ordem cronológica dos pagamentos 
Um grande problema na antiga Lei de Licitações era justamente a fase de pagamentos. Existiam muitas 
reclamações de atrasos ou de falta de pagamento. Tal situação, quando repetitiva, diminuía a credibilidade 
das contratações públicas, afastando potenciais fornecedores. Por esse motivo, a nova Lei de Licitações e 
Contratos dedicou um capítulo específico para tratar dos pagamentos. 
Nesse caso, no dever de pagamento pela administração, será observada a ordem cronológica para cada 
fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos (art. 141, caput): 
a) fornecimento de bens; 
b) locações; 
c) prestação de serviços; 
d) realização de obras. 
A ordem cronológica funciona como uma fila. Assim, considerando dois contratos relativos a fornecimento 
de bens, se a empresa A cumpriu com as suas obrigações no dia 10 do mês X, e a empresa B cumpriu com 
as obrigações no dia 20 do mesmo mês, aquela deverá receber o seu pagamento antes, respeitando, assim, 
a ordem cronológica dos pagamentos. 
Assim, a ordem cronológica tem o objetivo de atender ao princípio da impessoalidade, impedindo que: (i) 
apadrinhados recebam os pagamentos antes de outras empresas; (ii) que o pagamento seja utilizado como 
fator de barganha para obtenção de benefícios indevidos. Dessa forma, a inobservância imotivada da 
ordem cronológica ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos 
de controle a sua fiscalização (art. 141, § 2º). 
Observe, porém, que existem “várias filas”, conforme a fonte dos recursos – por exemplo, um município 
pode ter fontes próprias ou receber transferências da União – e também conforme a natureza do objeto 
do contrato (bens, locações, serviços e obras). 
Em que pese a ordem cronológica seja a regra, ela poderá ser alterada em situações excepcionais. Assim, a 
ordem cronológica poderá ser alterada, mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior 
comunicação ao órgão de controle interno da administração e ao tribunal de contas competente, 
exclusivamente nas seguintes situações (art. 141, § 1º): 
a) grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública; 
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b) pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor rural pessoa 
física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que demonstrado o risco de 
descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato; 
c) pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes, 26 desde que 
demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato; 
d) pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação judicial ou dissolução 
da empresa contratada; 
e) pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a integridade do patrimônio 
público ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, quando 
demonstrado o risco de descontinuidade da prestação de serviço público de relevância ou o 
cumprimento da missão institucional. 
Em resumo, a ordem cronológica poderá ser alterada em situações deemergência, quando houver risco 
de descontinuidade ou em caso de direitos sobre falência ou outras formas de extinção do contratado. 
Com efeito, a decisão de alteração da ordem cronológica depende: (i) de justificativa; (ii) de comunicação 
ao controle interno e ao Tribunal de Contas. 
Por fim, o órgão ou entidade deverá disponibilizar, mensalmente, em seção específica de acesso à 
informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos, bem como as justificativas 
que fundamentarem a eventual alteração dessa ordem (art. 141, § 3º). 
9.2 Remuneração variável 
A NLLC admitiu a remuneração variável nos seus contratos administrativos. Dessa forma, é possível vincular 
a remuneração do contratado ao seu desempenho, com base em (art. 144): 
a) metas; 
b) padrões de qualidade; 
c) critérios de sustentabilidade ambiental; e 
d) prazos de entrega definidos no edital de licitação e no contrato. 
Nesse contexto, a Lei de Licitações admite, por exemplo, os contratos de eficiência, que podem ser licitados 
a partir do critério de julgamento de maior retorno econômico. Nesses contratos, a remuneração do 
contratado é fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia efetivamente obtida na 
execução do contrato (art. 39). 
Com efeito, na remuneração variável, o pagamento poderá ser ajustado em base percentual sobre o valor 
economizado em determinada despesa, quando o objeto do contrato visar à implantação de processo de 
 
26 Já vimos o que são os “sistemas estruturantes” no capítulo sobre a duração dos contratos. Mas relembrando: sistemas 
estruturantes são sistemas de TI fundamentais e imprescindíveis para planejamento, coordenação, execução, descentralização, 
delegação de competência, controle ou auditoria das ações do Estado. São exemplos os sistemas financeiros (como o Siafi) e os 
sistemas de pessoal (como o Sipec). 
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racionalização, hipótese em que as despesas correrão à conta dos mesmos créditos orçamentários (art. 
144, § 1º). 
Entretanto, os contratos de eficiência não são os únicos que admitem remuneração variável. Isso porque 
os contratos de eficiência são contratos de prestação de serviços, ainda que possam ser realizados 
concomitantemente com obras ou fornecimentos. Mesmo assim, repita-se, são contratos de prestação de 
serviços. 
Por outro lado, a NLLC admite a remuneração variável na contratação de obras, fornecimentos e serviços, 
inclusive de engenharia (art. 144, caput). Logo, a remuneração variável não é exclusividade dos contratos 
de eficiência. 
Em qualquer caso, a utilização de remuneração variável será motivada e respeitará o limite orçamentário 
fixado pela administração para a contratação (art. 144, § 2º). 
9.3 Pagamento antecipado 
Em regra, a despesa pública é realizada na seguinte ordem: empenho, liquidação e pagamento. De forma 
simplificada, o empenho é a reserva da dotação no orçamento. Seria como “separar e registrar uma 
parcela” do orçamento para a realização da despesa. A liquidação acontece quando a administração recebe 
o objeto do contrato, atestando a sua conclusão. Por fim, o pagamento é o efetivo desembolso dos 
recursos. 
Assim, podemos notar que primeiro o objeto deverá ser entregue, realizando-se o pagamento após isso. 
Esta é a ordem “natural” da despesa pública. 
Nesse caso, se o pagamento for realizado antes da liquidação, haverá a inversão da ordem natural da 
realização de despesa pública. Tal procedimento é denominado pagamento antecipado. 
Nesse contexto, não é permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais 
vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços (art. 145, caput). Logo, 
a Lei 14.133/2021 adota o rito ordinário da despesa pública. 
Porém, a antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos 
ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço. Nesse 
caso, essa hipótese deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista 
no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta (art. 145, § 1º). 
Perceba que o pagamento antecipado é excepcional e depende das seguintes condições: 
a) deverá: 
i) propiciar sensível economia de recursos; ou 
ii) representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço; 
b) será justificado no processo licitatório; 
c) deverá constar expressamente no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação direta. 
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Perceba que não se pode deixar para permitir a contratação direta somente na contratação, uma vez que 
essa possibilidade (pagamento antecipado) pode influenciar diretamente na formulação das propostas. 
Pense comigo: se você vai comprar um produto e combina o pagamento antecipado, não é normal obter 
um preço melhor? Assim, compensa-se o maior risco e o desembolso antecipado com condições mais 
vantajosas. Justamente por isso que esta condição deverá constar no edital ou no instrumento de 
contratação direta, para que todos os licitantes ou potenciais contratados formulem as suas propostas já 
considerando este fator. 
Porém, é inegável que a realização de pagamento antecipado aumenta os riscos para a administração. Por 
isso, a administração poderá exigir a prestação de garantia adicional como condição para o pagamento 
antecipado (art. 145, § 2º). 
Por outro lado, caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser 
devolvido (art. 145, § 3º). 
9.4 Outras disposições sobre pagamentos 
No caso de controvérsia sobre a execução do objeto, quanto a dimensão, qualidade e quantidade, a 
parcela incontroversa deverá ser liberada no prazo previsto para pagamento (art. 143). 
Por exemplo: uma empresa faz a entrega de uma obra de pavimentação de rodovia. A empresa emitiu a 
nota fiscal sobre a pavimentação de 15km, mas as medições indicam a entrega de 14,5km. A empresa 
impugnou a medição realizada pelos responsáveis pelo recebimento. Nesse caso, a administração deverá 
efetuar o pagamento da parte incontroversa (aquela em que não há dúvida de que foi executada), ou seja, 
dos 14,5km, enquanto apura se houve a conclusão do restante (0,5km). Assim, ao invés de “segurar” o 
pagamento todo, a administração paga aquilo que já está “certo”, enquanto apura o restante. Pense 
comigo: de qualquer forma, a administração terá que pagar pelos “14,5km”, restando dúvida somente 
sobre o meio quilômetro de diferença. Logo, paga-se a parte incontroversa (14,5km), e, depois, se for o 
caso, paga-se o restante. 
Outra disposição sobre pagamentos é sobre a utilização de pagamento em conta vinculada ou pagamento 
pela efetiva comprovação do fato gerador (art. 142). Esses procedimentos são utilizados em casos 
especiais, como nos encargos sobre obrigações trabalhistas nos contratos de serviços contínuos com 
regime de dedicação exclusiva de mão de obra. 
Por exemplo, nesse tipo de contrato, o empregador terá que quitar as férias, 13º salário e outros encargos 
dos funcionários. Normalmente, esses pagamentos são provisionados mês a mês, mas o fato gerador pode 
acontecer somente em momento futuro (por exemplo, no final do ano). O que aconteceria se tais valores 
fossem depositados na conta “normal” da empresa e ela gastasse o recurso para quitar outras dívidas? 
Bom, provavelmente, na data em que a obrigação deveria ser quitada, a empresa não terá recursos para 
pagar as obrigações trabalhistas. Então, para evitar essa situação indesejada, os pagamentos podem ser 
realizados em conta vinculada, admitindo-se a realizaçãode movimentação apenas com autorização do 
contratante, ou seja, com autorização da administração pública. 
Alternativamente, os pagamentos podem ser realizados com a efetiva comprovação do fato gerador. Assim, 
quando tiver que pagar as férias, por exemplo, a contratada comprova o fato gerador (funcionário vai gozar 
as férias), e a administração faz o pagamento relativo ao referido encargo. 
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Por fim, outra disposição sobre pagamentos tem o objetivo de assegurar o cumprimento das obrigações 
tributárias. Assim, no ato de liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão aos órgãos 
da administração tributária as características da despesa e os valores pagos, nos termos da legislação 
aplicável (art. 146). 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A administração pode exigir a prestação de garantia adicional como 
condição para o pagamento antecipado, devendo a contratada devolver os valores eventualmente 
recebidos em antecipação caso o objeto não seja executado no prazo contratual. 
Comentário: 
Em alguns casos, é admitido o pagamento de forma antecipada. Nesse sentido, a administração poderá 
exigir a prestação de garantia adicional como condição para o pagamento antecipado. Ademais, caso o 
objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser devolvido (art. 145, §§ 2° e 
3°). 
Gabarito: correto. 
 
PAGAMENTOS 
Ordem 
cronológica 
▪ Dever de pagamento deverá seguir a ordem cronológica para cada fonte 
diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos: 
▪ fornecimento de bens; 
▪ locações; 
▪ prestação de serviços; 
▪ realização de obras. 
▪ Descumprimento: apuração de responsabilidade do agente responsável. 
▪ A ordem poderá ser alterada em casos excepcionais, como emergência, 
calamidade pública e risco de descontinuidade. 
Remuneração 
variável 
▪ É possível vincular a remuneração do contratado ao seu desempenho, com base 
em (art. 144): metas; padrões de qualidade; critérios de sustentabilidade 
ambiental; e prazos de entrega definidos no edital de licitação e no contrato. 
▪ A remuneração variável também se aplica aos contratos de eficiência. 
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Pagamento 
antecipado 
▪ Em regra: não é admitido o pagamento antecipado. 
▪ Exceção: se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição 
indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço. 
▪ O pagamento antecipado deverá constar no edital de licitação ou no instrumento 
formal de contratação direta. 
 
10 EXTINÇÃO DOS CONTRATOS 
A extinção representa o final do contrato. Teoricamente, um contrato poderá ser extinto: 
a) de forma natural: pela conclusão (no contrato por escopo) ou pelo advento do termo contratual 
(término do prazo de vigência, nos contratos contínuos); 
b) pela impossibilidade material ou jurídica; 
c) pela anulação: quando houver um vício insanável; 
d) volitivamente: de forma unilateral, consensual ou por determinação. 
A extinção pela impossibilidade material ocorre quando se torna impossível concluir o objeto do contrato. 
Imagine, como exemplo, um contrato de pintura de um posto médico. Se o posto for integralmente 
destruído em virtude de um incêndio, não será possível prosseguir com o contrato de pintura.27 No caso da 
impossibilidade jurídica, não é possível concluir o contrato nas condições jurídicas em que ele foi assinado. 
É o que ocorre quando a administração contrata um perito para realizar medições em uma obra, mas o 
profissional morre antes de cumprir o contrato. Logo, o contrato será extinto, tendo em vista que uma das 
partes faleceu. 
As hipóteses de anulação (ou invalidação) constam nos arts. 147 a 150 da Lei de Licitações. 
Por fim, entenda a extinção volitiva como aquela que ocorre durante o prazo de vigência ou antes da 
conclusão do objeto do contrato. Diz-se “volitivo” porque ele depende de alguma manifestação expressa, 
que poderá ocorrer de forma unilateral (por determinação da administração), consensual ou por 
determinação judicial ou arbitral. Essas formas eram denominadas na antiga legislação de “rescisão” e, 
agora, são denominadas simplesmente de extinção.28 Voltaremos a falar dessas hipóteses de extinção logo 
adiante. Antes, porém, vamos analisar os casos que podem ensejá-las. 
 
27 Carvalho Filho, 2017. 
28 Daqui em diante, quando adotarmos o termo “extinção” considere que estamos falando da extinção volitiva. Adote esta linha 
também em questões de prova, tendo em vista que a Lei 14.133/2021 utiliza apenas a expressão “extinção”, referindo-se 
justamente aos casos de extinção unilateral, consensual ou por determinação. 
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10.1 Hipóteses de extinção 
Existem duas hipóteses de extinção do contrato. O primeiro grupo trata das situações em que, em regra, 
não há culpa da administração. No segundo grupo, vamos identificar as hipóteses em que há culpa da 
administração e, portanto, a extinção será um direito do contratado. 
Vamos começar pelo primeiro grupo. Nessa linha, o contrato poderá ser extinto, exigindo-se a motivação 
e o contraditório e ampla defesa (art. 137, caput). 
Além disso, os emitentes das garantias deverão ser notificados pelo contratante quanto ao início do 
processo administrativo para apuração de descumprimento de cláusulas contratuais. Isso acontece, por 
exemplo, quando o contrato tem seguro-garantia (art. 137, § 4º). Nesse caso, a seguradora passa a ter 
interesse no contrato, pois poderá ter que assumir os encargos do contrato na hipótese de eventual 
extinção por culpa da contratada. Por isso, quem emitir garantias tem direito de ser notificado para 
acompanhar o processo administrativo. 
 
Nesse contexto, o contrato poderá ser extinto nas seguintes hipóteses (art. 137, caput): 
I – não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de cláusulas 
contratuais, de especificações, de projetos ou de prazos; 
II – desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade designada 
para acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade superior; 
III – alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa que 
restrinja sua capacidade de concluir o contrato; 
IV – decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou 
falecimento do contratado; 
V – caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da execução 
do contrato; 
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VI – atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou 
alteração substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo 
previsto; 
VII – atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou a 
servidão administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas; 
VIII – razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão ou da 
entidade contratante; 
IX – não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem 
como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da 
Previdência Social ou para aprendiz. 
Conforme vimos, essas hipóteses ocorrem quando, em tese, não há culpa da administração, ou seja, não 
há uma violação do contrato imputável ao poder público. Há alguns casos, entretanto, em queesta relação 
não ficou bem definida. Por exemplo, é hipótese de extinção o “atraso na liberação das áreas sujeitas a 
desapropriação, a desocupação ou a servidão administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas 
áreas”. Nesse caso é inegável que poderá haver alguma responsabilidade da administração. O mesmo 
ocorre em relação à obtenção dos licenciamentos, que ora podem ficar sob encargo da administração e ora 
sob encargo do contratado. Por isso, a regra de que não há culpa da administração, nos casos enumerados 
acima, não é absoluta, especialmente em virtude das situações dos incisos VI e VII. 
Nos casos enumerados nos incisos I a III e IX, a responsabilidade do contratado fica bem definida, pois 
envolvem o descumprimento de obrigações. No caso do inciso IV, o desfazimento é motivado porque os 
contratos são personalíssimos (devem ser executados pelas partes, em regra), logo o encerramento das 
atividades da pessoa jurídica ou falecimento do contratado encerra a relação contratual. 
O inciso V (caso fortuito ou força maior) representa os eventos imprevisíveis, decorrentes da natureza ou 
de terceiros, e que são alheios à vontade das partes. Uma grande pandemia, por exemplo, poderia 
inviabilizar a execução de alguns contratos, exigindo a sua extinção sem culpa das partes. Dessa forma, 
nenhuma das partes é responsável pela extinção do contrato, ensejando o seu desfazimento sem 
penalidades. Cumpre anotar que quando o caso fortuito ou força maior ensejar aumento dos ônus das 
partes, mas sem inviabilizar a execução do contrato, será possível realizar a revisão do contrato, na forma 
do art. 124, II, “d”, da Lei de Licitações. Assim, nem sempre o caso fortuito ou força maior ensejará a 
extinção, desde que seja possível restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial mediante revisão 
do contrato. 
Por fim, o inciso VIII decorre de razões de interesse público. Nesse caso, não há, a princípio, violação do 
contrato e também não há ilegalidade, mas o poder público resolve extinguir o contrato para atender ao 
interesse público. Imagine, por exemplo, que a administração resolveu contratar uma empresa para realizar 
exames clínicos, mas depois passou a entender que seria melhor comprar os equipamentos e prestar tal 
serviço diretamente. Assim, será possível extinguir o contrato, desde que a medida seja justificada pela 
autoridade máxima do órgão ou da entidade contratante. 
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10.2 Direito subjetivo do contratado à extinção 
Além dos casos que vimos acima, existem outras hipóteses de extinção. Porém, nesse novo “grupo” de 
hipóteses, a extinção será um direito do contratado, ou seja, o contratado poderá exigir a extinção do 
contrato, inclusive judicialmente, se for o caso. Portanto, são hipóteses em que o contratado não tem culpa, 
sendo a culpa da extinção imputável à administração. 
Assim, o contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: 
a) supressão dos quantitativos do objeto do contrato que acarrete modificação do valor inicial do 
contrato além do limite admitido na Lei de Licitações (o limite das supressões é de até 25%); 
b) suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da administração, por prazo superior a três 
meses; 
c) repetidas suspensões que totalizem noventa dias úteis, independentemente do pagamento 
obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e 
mobilizações e outras previstas; 
Extinção do 
contrato
Desatendimento das determinações 
Não cumprimento ou cumprimento irregular 
Alteração social ou modificação 
da finalidade 
Restrinja sua capacidade de 
concluir o contrato
Falência, insolvência civil, dissolução da sociedade ou falecimento 
Caso fortuito ou força maior
Atraso ou impossibilidade de licença ambiental / alteração significativa do 
anteprojeto em decorrência da licença
Atraso na liberação das áreas (desapropriação, servidão, desocupação)
Razões de interesse público
Pessoa com deficiência
Reabilitado da Previdência
Aprendiz
Não cumprimento de reserva de cargos
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d) atraso superior a dois meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de 
pagamentos devidos pela administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos; 
e) não liberação pela administração, nos prazos contratuais, de área, local ou objeto, para execução 
de obra, serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais naturais especificadas no projeto, 
inclusive devido a atraso ou descumprimento das obrigações atribuídas pelo contrato à 
Administração relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a licenciamento 
ambiental. 
Os casos acima são denominados “fatos da administração”, ou seja, são hipóteses que prejudicam a 
execução do contrato, de forma direta e imediata, por responsabilidade da administração pública. 
As letras “b” e “c” decorrem das suspensões da execução do contrato. Por exemplo: a empresa está 
construindo um prédio, mas a administração pede para paralisar a obra. Esta paralisação deverá decorrer 
de algum motivo não imputável ao contratado. Se o prazo superar três meses consecutivos ou se a soma 
de diversas suspensões totalizar noventa dias úteis, o contratado poderá exigir a extinção do contrato. 
 
Ademais, a hipótese da letra “d” é considerada uma cláusula exorbitante, denominada restrição da 
exceção do contrato não cumprido (também chamada de “inoponibilidade” da exceção do contrato não 
cumprido ou da exceptio non adimpleti contractus). Isso significa que o contratado terá que aturar os 
atrasos até o prazo de dois meses. Só então poderá exigir a extinção do contrato.29 
Entretanto, nem sempre os atrasos no pagamento ou suspensões ensejarão o direito à extinção. Assim, no 
caso de calamidade pública, de grave perturbação da ordem interna ou de guerra, as hipóteses das letras 
“b” (suspensão por mais de 3 meses); “c” (repetidas suspensões até o total de 90 dias úteis) e “d” (atraso 
no pagamento por mais de dois meses) não constituirão direito à extinção do contrato. Logo, a 
administração poderia, no caso de uma guerra, por exemplo, atrasar o pagamento por mais de dois meses 
e ainda assim isso não geraria direito à extinção. O direito à extinção do contrato também não se aplica, 
quando as suspensões ou atrasos de pagamento tenham decorrido de ato ou fato que o contratado tenha 
praticado, do qual tenha participado ou para o qual tenha contribuído (art. 137, § 3º, I). 
Nesses mesmos casos (suspensões e atraso no pagamento) o contratado poderá optar pela suspensão de 
suas obrigações até a normalização da situação. Exemplo: a administração atrasou o pagamento por mais 
de dois meses. A contratada pede para suspender as suas obrigações e, após a realização do pagamento, 
volta a executar o contrato. 
 
29 Preste atenção, pois na antiga legislação este prazo era de 90 dias. 
Direito à extinção em 
razão de suspensões
Contínua Superior a 3 meses
Repetidas (intercaladas) Totalizar 90 dias úteis
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10.3 Espécies ou formas de extinção do contrato 
Já conversamos um pouco sobre isso, mas agora vamos analisar as formas de extinção previstas 
diretamente na Lei 14.133/2021. 
Nesse caso, a extinção do contrato poderá ser (art. 138): 
a) determinada por ato unilateral e escrito da administração, exceto no caso de descumprimento 
decorrente de sua própria conduta; 
b) consensual, desde que haja interesse da administração, quepode ocorrer por: 
i) acordo entre as partes; 
ii) conciliação; 
iii) mediação; ou 
iv) comitê de resolução de disputas; 
c) determinada por: 
i) decisão arbitral, em decorrência de cláusula compromissória ou compromisso arbitral; ou 
ii) decisão judicial. 
Suspensão de execução do contrato, por 
ordem escrita da Administração, por prazo 
superior a 3 (três) meses
Supressão, por parte da Administração além do 
limite permitido
Repetidas suspensões que totalizem 90 
(noventa) dias úteis
Atraso superior a dois meses dos pagamentos
ou de parcelas de pagamentos devidos pela 
Administração 
Contratado 
direito à 
extinção do 
contrato 
Não liberação pela Administração, nos prazos 
contratuais, de área, local ou objeto, para 
execução
Calamidade pública, de grave 
perturbação da ordem interna ou 
de guerra
Ato ou fato que o contratado 
praticou, participou ou contribuiu
Não se 
aplicam em 
Contratado 
poderá 
optar por
Suspender o cumprimento das 
obrigações até a normalização
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A extinção determinada por ato unilateral da administração e a extinção consensual deverão ser 
precedidas de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente e reduzidas a termo no 
respectivo processo (art. 138, parágrafo único). 
No primeiro caso, a extinção poderá ocorrer quando a administração não descumprir as cláusulas 
contratuais. Trata-se de hipótese de cláusula exorbitante (somente a extinção unilateral), que poderá 
ocorrer quando houver culpa do contratado (contratado descumprindo as regras do contrato), caso fortuito 
ou força maior, razões de interesse público ou outras hipóteses que não decorram do descumprimento 
pela administração. 
A extinção consensual, por sua vez, poderá ocorrer quando houver acordo entre a administração e o 
contratado. A NLLC passou também a admitir a utilização de meios alternativos de resolução de 
controvérsias (vide arts. 151 a 154 da NLLC). Nesse caso, ao invés de judicializar a questão, é possível 
resolvê-la por meio da conciliação, mediação ou do comitê de resolução de disputas. Cabe destacar, ainda, 
que esses mecanismos não servem apenas para extinguir o contrato. Por exemplo: é possível utilizar a 
mediação para formar um consenso sobre a revisão do contrato. 
Por fim, a extinção do contrato poderá ser determinada na via judicial ou pela via arbitral. Este último caso 
ocorre quando as partes elegem um terceiro para decidir a controvérsia. De forma simples: seria como 
escolher um “juiz privado”. Perceba que a via arbitral é diferente da conciliação e da mediação. Nestas 
últimas, o mediador ou conciliador são facilitadores, mas a decisão é tomada pelas partes, caso seja 
formado um consenso. Já na via arbitral os árbitros escolhidos pelas partes tomarão a decisão, emitindo 
uma verdadeira “determinação”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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10.4 Consequências da extinção do contrato 
As consequências da extinção se subdividem em dois grupos: 
a) com culpa exclusiva da administração; ou 
b) determinada por ato unilateral da administração. 
Quando a extinção decorrer de culpa exclusiva da administração, o contratado terá direito a (art. 138, § 
2º): 
a) ressarcimento pelos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido; 
b) devolução da garantia; 
c) pagamentos devidos pela execução do contrato até a data de extinção; 
d) pagamento do custo da desmobilização. 
Nesse caso, o contratado não deu causa à extinção e, por isso, não poderá ser prejudicado. Logo, ele será 
ressarcido dos eventuais prejuízos, como, por exemplo, custos com demissão de funcionários, materiais 
adquiridos, etc. A devolução ou liberação da garantia contratual, se for o caso, também será uma 
consequência dessa extinção. 
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Ele também terá direito aos pagamentos devidos por aquilo que já houver executado. Por exemplo: se o 
contratado executou três de dez andares previstos de uma construção, ele terá direito ao pagamento 
desses três já concluídos. Trata-se do que a doutrina denomina vedação ao enriquecimento sem causa da 
administração, ou seja, a administração não poderá receber os três andares e não pagar por eles. 
Por fim, o contratado também receberá o pagamento dos custos da desmobilização, ou seja, os custos para 
retirar dos canteiros das obras os equipamentos, materiais e instalações provisórias utilizadas na execução 
do empreendimento. 
Por outro lado, quando a extinção for determinada por ato unilateral da administração pública, que 
significa que a extinção não decorreu de descumprimento de sua própria conduta (art. 138, I), teremos as 
seguintes consequências, sem prejuízo das sanções previstas em lei (art. 139): 
a) assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato próprio da 
administração; 
b) ocupação e utilização do local, das instalações, dos equipamentos, do material e do pessoal 
empregados na execução do contrato e necessários à sua continuidade; 
c) execução da garantia contratual para: 
i) ressarcimento da administração pública por prejuízos decorrentes da não execução; 
ii) pagamento de verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, quando cabível; 
iii) pagamento das multas devidas à Administração Pública; 
iv) exigência da assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato pela seguradora, 
quando cabível; 
d) retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à administração 
pública e das multas aplicadas. 
Portanto, nesse segundo grupo, o desfazimento ocorre quando a culpa pela extinção do contrato não é da 
administração. Por esse motivo, o contratado poderá sofrer as sanções contratuais, além de outras 
consequências. 
As medidas previstas nas letras “a” (assunção do objeto) e “b” (ocupação e utilização) ficam a critério da 
administração, que poderá dar continuidade à obra ou ao serviço por execução direta (a própria 
administração faz) ou indireta (a administração contrata um terceiro para “tocar” o objeto) (art. 139, § 1º). 
Ademais, a medida da letra “b” (ocupação e utilização) depende de autorização expressa do ministro de 
Estado, do secretário estadual ou do secretário municipal competente, conforme o caso (art. 139, § 2º). 
Ademais, esse dispositivo demonstra a “autoexecutoriedade” parcial das multas e dos prejuízos causados 
à administração. Nesses casos, o poder público não dependerá do Poder Judiciário para cobrar as multas 
ou os prejuízos que tenha sofrido, tendo em vista que poderá executar a garantia contratual para efetivar 
as cobranças. Se a garantia não for suficiente, ainda será possível fazer a retenção dos créditos decorrentes 
do contrato. O poder público somente dependerá do Poder Judiciário para cobrar os valores que superarem 
as garantias e os pagamentos devidos. 
Por fim, é bastante interessante a hipótese da letra “c”, item “iv”, que dispõe que a administração poderá 
executar a garantia contratual para exigir a assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato 
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pela seguradora, quando cabível. Isso ocorre quando houver aplicação do seguro-garantia, tendo em vista 
que, nesse caso, a seguradora terá o dever de assumir e concluir o objeto do contrato (art. 97, caput).(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A administração poderá extinguir unilateralmente o contrato mesmo 
nas situações em que tiver culpa no descumprimento do objeto. 
Comentário: 
A extinção do contrato poderá ser determinada por ato unilateral e escrito da administração, exceto no 
caso de descumprimento decorrente de sua própria conduta. Então, se a própria administração deu causa 
ao descumprimento, não poderá extinguir unilateralmente o contrato (art. 138, I). 
Gabarito: errado. 
 
 
EXTINÇÃO DO CONTRATO 
Hipóteses de 
extinção 
▪ Requisitos: motivação e contraditório e ampla defesa. 
▪ Quando: 
▪ não cumprimento ou cumprimento irregular; 
▪ desatendimento das determinações; 
▪ alteração social ou modificação da finalidade que restrinja sua capacidade de 
concluir o contrato; 
▪ decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou 
falecimento do contratado; 
▪ caso fortuito ou força maior; 
▪ atraso ou impossibilidade na obtenção da licença ambiental; 
▪ atraso ou impossibilidade na liberação das áreas; 
▪ razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão ou 
da entidade contratante; 
▪ não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei. 
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Direito 
subjetivo à 
extinção 
▪ Fato da administração – o contratado poderá exigir a extinção ou suspender o 
cumprimento de suas obrigações até a normalização. 
▪ Hipóteses: 
▪ supressão dos quantitativos além do limite admitido (até 25%); 
▪ suspensão de execução por ordem escrita da administração, por prazo superior 
a três meses; 
▪ repetidas suspensões que totalizem noventa dias úteis; 
▪ atraso superior a dois meses dos pagamentos devidos pela administração; 
▪ não liberação pela administração, nos prazos contratuais, de área, local ou 
objeto, de fontes de materiais naturais, inclusive devido a atraso ou 
descumprimento das obrigações atribuídas pelo contrato à administração 
relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a 
licenciamento ambiental. 
Espécies de 
extinção 
▪ Determinada por ato unilateral e escrito da administração, exceto no caso de 
descumprimento decorrente de sua própria conduta; 
▪ Consensual, desde que haja interesse da administração, que pode ocorrer por: 
▪ acordo entre as partes; 
▪ conciliação; 
▪ mediação; ou 
▪ comitê de resolução de disputas. 
▪ Determinada por: 
▪ decisão arbitral, em decorrência de cláusula compromissória ou compromisso 
arbitral; ou 
▪ decisão judicial. 
Consequências 
da extinção 
▪ Se a extinção decorrer de culpa exclusiva da administração, o contratado terá 
direito a (art. 138, § 2º): 
▪ ressarcimento pelos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido; 
▪ devolução da garantia; 
▪ pagamentos devidos pela execução do contrato até a data de extinção; 
▪ pagamento do custo da desmobilização. 
▪ Se a extinção for determinada por ato unilateral da administração pública (sem 
culpa da administração), poderemos ter as seguintes consequências, sem prejuízo 
das sanções previstas em lei (art. 139): 
▪ assunção imediata do objeto do contrato; 
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▪ ocupação e utilização do local, das instalações, dos equipamentos, do material 
e do pessoal empregados na execução do contrato e necessários à sua 
continuidade; 
▪ execução da garantia contratual para: 
▪ ressarcimento da administração pública por prejuízos decorrentes da não 
execução; 
▪ pagamento de verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, quando 
cabível; 
▪ pagamento das multas devidas à Administração Pública; 
▪ exigência da assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato 
pela seguradora, quando cabível; 
▪ retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos 
causados à administração pública e das multas aplicadas. 
 
11 NULIDADES 
As nulidades são vícios, ou seja, são irregularidades constatadas ao longo do procedimento licitatório ou 
da execução contratual. 
Na teoria dos atos administrativos, ao se identificar uma nulidade, a administração deverá proceder a 
anulação do ato, exceto quando for possível a sua convalidação, também conhecida como saneamento. 
Nos contratos administrativos, a situação é muito semelhante. Entretanto, o legislador deu prioridade para 
o saneamento dos vícios. Logo, a declaração de nulidade somente ocorrerá quando não for possível sanear 
o vício do ato administrativo. 
Além disso, a nulidade ou a suspensão do contrato somente poderão ser declaradas se tais medidas 
atenderem ao interesse público. Aparentemente, o legislador quis mitigar as hipóteses de declaração de 
nulidade àquelas que efetivamente se mostrarem necessárias. 
Assim, constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja 
possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do 
contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público. Nesse caso, 
o administrador deverá avaliar, entre outros, os seguintes aspectos (art. 147): 
a) impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do 
contrato; 
b) riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos 
benefícios do objeto do contrato; 
c) motivação social e ambiental do contrato; 
d) custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas; 
e) despesa necessária à preservação das instalações e dos serviços já executados; 
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f) despesa inerente à desmobilização e ao posterior retorno às atividades; 
g) medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos indícios 
de irregularidades apontados; 
h) custo total e estágio de execução física e financeira dos contratos, dos convênios, das obras ou das 
parcelas envolvidas; 
i) fechamento de postos de trabalho diretos e indiretos em razão da paralisação; 
j) custo para realização de nova licitação ou celebração de novo contrato; 
k) custo de oportunidade do capital durante o período de paralisação. 
Note como o legislador quis pesar as consequências da paralisação ou nulidade do contrato. Logo, o 
administrador não deverá analisar friamente o cumprimento da lei, mas também outras razões de interesse 
público. Nesse caso, os princípios do interesse público, da segurança jurídica, da eficiência e outros, 
justificam a mitigação do princípio da legalidade. Isso porque, em determinados casos, realizar a anulação 
terá consequências mais graves do que a manutenção do ato irregular. 
Assim, caso a paralisação ou anulação não se revele medida de interesse público, o poder público deverá 
optar pela continuidade do contrato e pela solução da irregularidade por meio de indenização por perdas 
e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e da aplicação de penalidades cabíveis (art. 147, 
parágrafo único). 
Em resumo, a nulidade somente poderá ser adotada se: 
a) o vício for insanável; 
b) a medida atender ao interesse público, observados os aspectos listados acima. 
 
A declaração de nulidade do contrato administrativo requererá análise prévia do interesse público 
envolvido, e operará retroativamente, impedindo os efeitos jurídicos que o contrato deveria produzir 
ordinariamente e desconstituindo os já produzidos (art. 148). Logo, a declaração de nulidade possui efeitos 
retroativos (ex tunc). 
Com efeito, caso não seja possível o retornoà situação fática anterior, a nulidade será resolvida pela 
indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e aplicação das 
penalidades cabíveis. Por exemplo: a empresa construiu dois andares e não deu causa à nulidade – não há 
como “desconstituir” o trabalho já realizado, então a empresa será indenizada por aquilo que ela construiu. 
Requisitos (cumulativos) 
para a declaração da 
nulidade
Vício insanável
A anulação deverá atender ao interesse público
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Além disso, ao declarar a nulidade do contrato, a autoridade, com vistas à continuidade da atividade 
administrativa, poderá decidir que ela só tenha eficácia em momento futuro, suficiente para efetuar nova 
contratação, por prazo de até seis meses, prorrogável uma única vez. Portanto, a nulidade poderá ter 
“efeito para o futuro” (seria uma “modulação dos efeitos”). Por exemplo: um contrato de prestação de 
serviços contínuos poderia continuar a ser executado, enquanto a administração realiza nova licitação. O 
prazo máximo será de até seis meses, prorrogável uma vez. 
 
Com efeito, a nulidade não exonerará a administração do dever de indenizar o contratado (art. 149): 
a) pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz; 
b) por outros prejuízos regularmente comprovados. 
O dever de indenizar, porém, não se aplica quando o próprio contratado houver dado causa à nulidade. Por 
exemplo: se o contratado agiu de má-fé, em conluio com outros licitantes ou ainda subornou agentes 
públicos, ele não perceberá indenização, nem mesmo por aquilo que houver executado. 
Ademais, no caso de nulidade, será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa. 
 
Declaração 
de nulidade
Regra
Eficácia retroativa (ex tunc)
Desconstitui efeitos já produzidos / 
impede efeitos futuros
Modulação dos 
efeitos
continuidade da atividade administrativa
eficácia em momento futuro
Tempo para fazer nova licitação
Limite de seis meses, prorrogável uma vez.
Se não for possível desconstituir Perdas e danos
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A declaração de nulidade do contrato administrativo não opera, em 
regra, efeitos retroativos e poderá ser resolvida em perdas e danos. 
Comentário: 
A Lei n° 14.133/2021, em seu art. 148, § 1º, dispõe que a declaração de nulidade do contrato 
administrativo requererá análise prévia do interesse público envolvido e operará retroativamente, 
impedindo os efeitos jurídicos que o contrato deveria produzir ordinariamente e desconstituindo os já 
produzidos. 
Ademais, caso não seja possível o retorno à situação fática anterior, a nulidade será resolvida pela 
indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e aplicação das 
penalidades cabíveis. 
Gabarito: errado. 
 
Indenização no 
caso de 
nulidade
Pelo quê?
Pelo que ele houver executado até a data em que for 
declarada 
Prejuízos regularmente comprovados
Não ocorrerá Se o contratado deu causa à nulidade
Será promovida a responsabilidade de quem deu causa à nulidade
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NULIDADES 
Noções gerais 
▪ A declaração de nulidade depende: 
▪ vício insanável; 
▪ demonstração de que a declaração de nulidade ou a suspensão atendem ao 
interesse público. 
▪ Se a paralisação ou anulação não atender ao interesse público, a administração: 
▪ Deverá optar pela: 
▪ continuidade do contrato; e 
▪ resolução da irregularidade por meio de indenização por perdas e danos; 
▪ Sem prejuízo: apuração de responsabilidade e sanções. 
Efeitos 
▪ Regra: retroativos / impede novos efeitos desconstitui os há produzidos. 
▪ Se não for possível o retorno à situação fática: indenização por perdas e danos. 
▪ Eficácia futura (modulação dos efeitos): 
▪ continuidade da atividade administrativa; 
▪ prazo suficiente para efetuar a contratação (até seis meses, prorrogável 1x). 
Indenização 
▪ A nulidade não exonerará a administração do dever de indenizar o contratado: 
▪ pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz; 
▪ por outros prejuízos regularmente comprovados. 
▪ Será promovida a responsabilidade de quem deu causa à nulidade. 
 
12 ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS, ALOCAÇÃO DE RISCOS E 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
12.1 Formas de alteração dos contratos 
Já vimos que uma das características dos contratos é a sua mutabilidade, tendo em vista que eles poderão 
ser alterados, conforme exigir o interesse público. Além disso, também já vimos que a alteração unilateral 
constitui cláusula exorbitante. Agora, vamos estudar os detalhes sobre as alterações dos contratos 
administrativos. 
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12.1.1 Alteração unilateral 
Os contratos regidos pela Lei 14.133/2021 poderão ser alterados, com as devidas justificativas (art. 124, 
caput): 
a) de forma unilateral pela administração; 
b) por acordo entre as partes (bilateral). 
A alteração unilateral, realizada pela administração, constitui cláusula exorbitante dos contratos 
administrativos. Nesse contexto, a administração poderá alterar unilateralmente os contratos (art. 124, I): 
(i) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus 
objetivos; 
(ii) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou 
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; 
O primeiro caso é denominado de alteração qualitativa, enquanto o segundo é conhecido como alteração 
quantitativa. 
A alteração qualitativa tem o objetivo de readequar o projeto ou as especificações, buscando atender 
melhor aos seus objetivos. Imagine que a administração licitou uma escola, mas tendo em vista que o 
projeto era bastante antigo não existia previsão de instalações acessíveis. Nesse caso, certamente será 
melhor alterar o projeto e especificações da obra para atender aos requisitos de acessibilidade. 
Por outro lado, as alterações quantitativas têm o objetivo de adequar o valor do contrato em virtude de 
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, dentro dos limites fixados pela Lei de Licitações. 
Nos dois casos (alteração qualitativa e quantitativa), a Lei de Licitações e Contratos fixou um limite 
percentual. Dessa forma, nas alterações unilaterais o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas 
condições contratuais (art. 125): 
a) em regra: acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado 
do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras; 
b) no caso de reforma de edifício ou de equipamento: o limite para os acréscimos será de 50% 
(cinquenta por cento). 
Por exemplo: foi promovida uma licitação para a compra de 100 computadores. Nesse caso, a 
administração poderá alterar as quantidades, de forma unilateral, para 125 (acréscimo de 25%) ou para 75 
(supressão de 25%). O contratado, nesse caso, não poderá recusar a alteração, tendo em vista que se trata 
de cláusula exorbitante. Logo, o poder público poderá impor a alteração, dentro do limite admitido em lei, 
independentemente de concordância do contratado. 
Perceba que, em regra, os limites são de 25%, seja para acréscimos ou para supressões. Especificamente 
para os casos de reforma de edifício ou de equipamento,o limite para os acréscimos será de até 50%. 
Contudo, nesses últimos casos, o limite para a diminuição continua o mesmo, ou seja, 25%. 
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Perceba que nós afirmamos acima que o limite se aplica às duas hipóteses de alteração unilateral 
(qualitativa e quantitativa). Durante a “época” da Lei 8.666/1993, existia bastante controvérsia sobre este 
tema, prevalecendo na doutrina o entendimento de os limites percentuais se aplicavam somente às 
alterações quantitativas. Ainda assim, o Tribunal de Contas da União havia firmado entendimento de que 
as duas hipóteses estavam sujeitas ao limite para alteração unilateral (Decisão Plenária 215/1999). Esse 
posicionamento ganha força com a Lei 14.133/2021, pois o legislador consignou expressamente que o 
limite vale para o “inciso I do caput do art. 124 desta Lei”, que abrange tanto a alteração quantitativa como 
a qualitativa. Logo, o legislador incorporou o posicionamento do TCU.30 
Adicionalmente, o legislador consignou que as alterações unilaterais não poderão transfigurar o objeto 
da contratação (art. 126). Por exemplo: não pode a administração realizar a licitação para construir uma 
escola e modificar o projeto para a construção de um aeroporto. Eu exagerei no exemplo, mas com o 
objetivo de elucidar bem o que se quer dizer com “transfigurar o objeto da contratação”. Busca-se, assim, 
evitar que a alteração unilateral seja adotada para fraudar a realização da licitação. Nesse caso, a alteração 
será utilizada para melhorar a adequação técnica a seus objetivos, mas não para transfigurar o objeto do 
contrato, ao ponto de alterar a sua própria natureza. 
As alterações unilaterais, entretanto, alcançam somente as denominadas cláusulas regulamentares, 
também denominadas cláusulas de serviço ou de execução, que são aquelas relativas ao objeto do 
contrato, como as características, o projeto e as quantidades. 
Em contrapartida, as alterações unilaterais não podem alcançar as cláusulas econômico-financeiras e 
monetárias, que são as cláusulas relativas à relação entre as obrigações (encargos) do contratado e a 
remuneração devida (encargos da administração). 
Vamos voltar ao exemplo da compra de 100 computadores. Suponha que cada unidade custe R$ 5.000,00. 
Nesse caso, o valor total, pelos 100 computadores, seria de R$ 500.000.00. Caso a administração aumente 
os quantitativos, deverá aumentar proporcionalmente o valor; se diminuir, deverá diminuir 
proporcionalmente o valor. Logo, a administração terá que aumentar ou diminuir o valor em R$ 5.000,00 
por unidade acrescentada ou suprimida, mantendo a mesma relação entre os encargos da contratada e a 
 
30 Não refutamos a possibilidade de, no futuro, admitir-se alterações qualitativas além dos limites percentuais legais. Isso porque, 
na própria Decisão Plenária 215/1999, do TCU, admitia-se a alteração além dos limites, em hipóteses excepcionais e mediante 
acordo das partes (alteração consensual), e desde que atendidos diversos pressupostos, como a não transfiguração do objeto 
do contrato. Esse tema, porém, será irrelevante, por ora, para fins de concurso público, pois teremos que aguardar os 
entendimentos que serão fixados sobre o teor da Nova Lei de Licitações e Contratos. 
Limite para 
alteração 
unilateral
Regra
acréscimos 25%
supressões 25%
Reforma de edifício ou 
de equipamento
acréscimos 50%
supressões 25%
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remuneração devida. No final, o contrato poderá chegar ao valor de R$ 625.000,00 (para 125 
computadores) ou R$ 375.000,00 (para 75 computadores). 
Assim, as cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos não poderão ser alteradas sem 
prévia concordância do contratado (art. 104, § 1º). Ademais, na hipótese de alteração unilateral, as 
cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio 
contratual (art. 104, § 2º). 
Bom, e se a alteração decorrer de falhas de projeto? Nesse caso, as alterações de contratos de obras e 
serviços de engenharia ensejarão apuração de responsabilidade do responsável técnico e adoção das 
providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados à administração (art. 124, § 1º). 
Imagine, por exemplo, que um terceiro foi contratado para elaborar o projeto. Nesse caso, se ele deu causa 
à falha, será responsabilizado, devendo ressarcir os prejuízos causados à administração. 
12.1.2 Alteração por acordo das partes (consensual) 
O contrato também poderá ser alterado de forma consensual, ou seja, por acordo entre as partes. Desde 
já, é importante registrar que esta hipótese não configura cláusula exorbitante, tendo em vista que 
dependerá de concordância do contratado. Logo, não haverá nada de “exorbitante” neste tipo de alteração. 
Nesse contexto, o contrato poderá ser alterado por acordo entre as partes: 
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução; 
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como do modo 
de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais 
originários; 
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias 
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do pagamento em relação 
ao cronograma financeiro fixado sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou 
execução de obra ou serviço; 
d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso 
fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de 
consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, 
em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato. 
Os três primeiros casos são de simples interpretação. Porém, precisamos ficar atentos ao caso da letra “d”, 
que prevê a alteração para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro. Este caso tem como 
fundamento a aplicação da teoria da imprevisão, que poderá exigir a alteração do contrato, sem culpa das 
partes, em virtude de situações imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis. 
Esse caso da letra “d” será aplicado também às contratações de obras e serviços de engenharia, quando a 
execução for obstada pelo atraso na conclusão de procedimentos de desapropriação, desocupação, 
servidão administrativa ou licenciamento ambiental, por circunstâncias alheias ao contratado (art. 124, § 
2º). 
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206 
Em virtude da profundidade que o assunto exige, vamos dedicar alguns tópicos específicos para falar sobre 
a alocação de riscos, o equilíbrio econômico-financeiro e a teoria da imprevisão. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A administração pode modificar unilateralmente os contratos firmados, 
mas esta prerrogativa não alcança as cláusulas econômico-financeiras, que não podem ser alteradas sem 
a prévia concordância do contratado. 
Comentário: 
O regime jurídico dos contratos instituído pela Lei n° 14.133/2021 confere à administração, em relação a 
eles, as prerrogativas de modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse 
público, respeitados os direitos do contratado (art. 104, I). 
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Contudo, a própria legislaçãoressalva que as cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos 
não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado, ou seja, nesses casos não poderá haver 
alteração unilateral (art. 104, § 1º). 
Gabarito: correto. 
 
FORMAS DE ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS 
Unilateral 
▪ Qualitativa: modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação 
técnica a seus objetivos 
▪ Quantitativa: modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou 
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela NLLC. 
▪ Limites: 
▪ em regra: até 25% do valor inicial (acréscimos ou supressões); 
▪ reforma de edifício ou de equipamento: até 50% para acréscimos (supressão 
permanece 25%). 
▪ Alterações unilaterais não podem transfigurar o objeto 
▪ Alcança as cláusulas regulamentares, de serviço ou de execução. 
▪ Não pode alcançar as cláusulas econômico-financeiras e monetárias. 
Por acordo 
das partes 
▪ substituição da garantia de execução; 
▪ modificação do regime de execução ou do modo de fornecimento; 
▪ modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias 
supervenientes (vedada a antecipação do pagamento); 
▪ para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso 
de: 
▪ força maior, caso fortuito ou fato do príncipe; ou 
▪ em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências 
incalculáveis. 
▪ Observação: repartição objetiva de risco estabelecida no contrato. 
 
12.2 Alocação de riscos e matriz de riscos 
Toda execução contratual envolve riscos. Esses riscos podem ter diversas naturezas, como os riscos do 
próprio negócio, riscos decorrentes da natureza, riscos decorrentes de atos de terceiros, etc. 
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206 
Por exemplo: a construção de um prédio poderá sofrer riscos de diversas naturezas, como o risco de greve 
de funcionários, falta de matéria prima por questões alheias à vontade do contratado, riscos decorrentes 
de flutuação de preços da matéria-prima, entre outros. 
Alguns riscos são imprevisíveis e, portanto, caso concretizados, exigirão a revisão do contrato ou a sua 
extinção, sem culpa das partes. 
Outros riscos, todavia, são passíveis de previsão ou podem ser presumidos. Nesse caso, o contrato poderá 
identificar os riscos contratuais previstos e presumíveis e prever matriz de alocação de riscos, alocando-
os entre contratante e contratado, mediante indicação daqueles a serem assumidos pelo setor público ou 
pelo setor privado ou daqueles a serem compartilhados (art. 103). 
Com efeito, o art. 18, X, da Lei de Licitações define que, na fase preparatória do processo licitatório 
(planejamento) deverá se indicar a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a 
boa execução contratual. Logo, toda licitação será precedida de análise dos riscos contratuais.31 
Ademais, em alguns casos, essa análise de riscos ensejará na elaboração da matriz de riscos. 
Nessa linha, a matriz de alocação de riscos poderá definir quem será responsável pelos encargos de cada 
risco que se consumar, definindo o que ficará a cargo da administração, o que ficará a cargo do contratado 
e o que será repartido entre as partes. 
Por exemplo: na minha cidade, é comum chover muito em determinado período. Assim, as chuvas podem 
atrasar a execução de determinadas obras. Contudo, não se trata de situação totalmente imprevisível, 
tendo em vista que é comum ter bastante chuva. Assim, o contrato poderá alocar os riscos, definindo, por 
exemplo, que “até o volume X de chuvas” o contratado deverá arcar com os riscos. Logo, se houver chuva 
(risco), mas abaixo do volume definido no contrato, caberá ao contratado arcar com as consequências, 
cumprindo ainda assim com os prazos. Por outro lado, o contrato poderá definir um limite, acima do qual 
os prazos serão prorrogados. Nesse caso, a administração arcará com os custos da prorrogação, mas 
somente naquilo que decorrer do excesso de chuvas (além do que foi definido no contrato). 
Para a melhor compreensão do assunto, vamos analisar o conceito de matriz de risco (art. 6º): 
XXVII - matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades 
entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, 
em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação, 
contendo, no mínimo, as seguintes informações: 
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam 
causar impacto em seu equilíbrio econômico-financeiro e previsão de eventual 
necessidade de prolação de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência; [...]. 
 
31 Não confunda a análise de riscos com a matriz de riscos. Conforme destaca Joel de Menezes Niebuhr (2021), a matriz de riscos, 
em regra, é facultativa, mas a análise de riscos é obrigatória, pois serve para que a administração identifique e trate os riscos da 
licitação e da contratação. Logo, enquanto a matriz de risco é documento contratual, facultativo (em regra), a análise de riscos 
é essencialmente uma atividade de planejamento e, portanto, é obrigatória. 
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Basicamente, a matriz de risco define os riscos e as responsabilidades que formam o equilíbrio econômico-
financeiro. Todo contrato envolve riscos. Alguns desses riscos poderão desequilibrar o contrato. É para isso 
que serve a matriz de risco, para estimar eventos que poderão se concretizar ou não, definindo a 
responsabilidade de cada envolvido. 
Assim, a matriz de alocação de riscos define: 
a) os riscos e as responsabilidades, caracterizando o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato; 
b) os possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar impacto em seu 
equilíbrio econômico-financeiro; 
c) previsão de quando isso exigirá a celebração de termo aditivo (revisão do contrato). 
Em regra, a matriz de alocação de riscos é facultativa. Mas ela será obrigatória para: 
a) obras e serviços de grande vulto; 
b) regimes de contratação integrada e semi-integrada. 
 
Ademais, a matriz de risco surge desde a fase de planejamento da licitação. Sendo assim, o edital de 
licitação já poderá constar com a matriz de alocação de riscos. Nesse contexto, o art. 22 dispõe que o 
edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em 
que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto 
da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente 
federativo. 
Essa “taxa de risco” funciona como um “escape” para determinadas situações. Por exemplo, a proposta do 
contratado já considerará um valor para cobrir determinados riscos. Assim, com eles previamente definidos 
na matriz de alocação de riscos, quando concretizados, não justificarão a revisão contratual, uma vez que 
já estarão cobertos pela taxa de risco. 
Outra coisa que poderá constar no contrato, em virtude da alocação realizada na matriz de risco, é a 
exigência de seguros obrigatórios previamente definidos no contrato, hipótese em que o custo de 
contratação será integrado ao preço ofertado. 
Perceba, portanto, que o contrato poderá contemplar, nos termos da matriz de risco: (i) taxa de risco; e (ii) 
seguros obrigatórios. Nos dois casos, os custos decorrentes já serão considerados na oferta de preço do 
licitante. Assim, se os riscos cobertos pela taxa ou pelo seguro se concretizarem, não haverá necessidade 
de revisar o contrato. 
Matriz de 
alocação de 
riscos
Facultativa (regra)
Obrigatória (exceção)
Obras e serviços de grande 
vulto(+ R$ 200 milhões)
Contratação integrada e 
semi-integrada
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Por esse motivo, a alocação dos riscos contratuais será quantificada para fins de projeção dos reflexos de 
seus custos no valor estimado da contratação (art. 102, § 3º). Ademais, os riscos que tenham cobertura 
oferecida por seguradoras serão preferencialmente transferidos ao contratado (art. 102, § 2º). Tal medida 
guarda compatibilidade com a contratação de seguros, daí porque tais riscos deverão ser atribuídos ao 
contratado. 
Outro papel muito importante da matriz de alocação de riscos é definir o equilíbrio econômico-financeiro. 
Por isso, a NLLC dispõe que a matriz de alocação de riscos definirá o equilíbrio econômico-financeiro inicial 
do contrato em relação a eventos supervenientes e deverá ser observada na solução de eventuais pleitos 
das partes. Assim, sempre que atendidas as condições do contrato e da matriz de alocação de riscos, será 
considerado mantido o equilíbrio econômico-financeiro, renunciando as partes aos pedidos de 
restabelecimento do equilíbrio relacionados aos riscos assumidos (art. 103, § 5º). 
Por exemplo: a matriz de alocação de riscos poderá definir que o contratado será encarregado do 
ressarcimento de moradores da região, caso as perfurações causem impactos nas residências vizinhas, 
mesmo que todos os cuidados sejam observados. Nessa situação, o próprio contrato terá definido este 
risco como encargo do contratado. Se o dano se confirmar, será dele a responsabilidade. 
Dessa forma, nem todo risco, se concretizado, exigirá a revisão do contrato. No exemplo acima, a proposta 
da empresa já deveria considerar os eventuais impactos desses ressarcimentos. 
Logo, considera-se mantido o equilíbrio econômico-financeiro quando: (i) atendidas as condições do 
contrato; e (ii) atendidas as condições definidas na matriz de alocação de riscos. 
Entretanto, a matriz de risco não contempla as mudanças decorrentes de (art. 103, § 5º): 
a) alterações unilaterais; 
b) aumento ou redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado 
em decorrência do contrato. 
As alterações unilaterais constituem cláusulas exorbitantes, configurando o que a doutrina denomina de 
álea administrativa. Nesse caso, se a administração promover alterações, deverá preservar o equilíbrio 
econômico-financeiro (art. 104, § 2º). Já o aumento decorrente de mudanças na tributação configura fato 
do príncipe, enquadrando-se na denominada teoria da imprevisão, podendo exigir a revisão do contrato. 
Esse tópico será estudado daqui a pouco. 
 
Apenas para fins de aprofundamento, vamos debater uma segunda parte do conceito de matriz de risco. 
Já vimos acima que a definição de matriz de risco consta no art. 6º, XXVII, da NLLC. Porém, anteriormente, 
listamos apenas a alínea “a” do mencionado conceito. Agora, vamos analisar as outras duas alíneas: 
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XXVII - matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades 
[...], contendo, no mínimo, as seguintes informações: 
b) no caso de obrigações de resultado, estabelecimento das frações do objeto com 
relação às quais haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções 
metodológicas ou tecnológicas, em termos de modificação das soluções previamente 
delineadas no anteprojeto ou no projeto básico; 
c) no caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com 
relação às quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções 
metodológicas ou tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução 
e a solução predefinida no anteprojeto ou no projeto básico, consideradas as 
características do regime de execução no caso de obras e serviços de engenharia; 
As obrigações de resultado são aquelas em que os profissionais contratados se comprometem a entregar 
um resultado específico. Por exemplo: uma empresa é contratada para fazer uma obra, comprometendo-
se a diminuir os custos com energia elétrica em 50%. O que a administração deseja, nesse caso, é o 
resultado (diminuir os cursos de energia) pouco importando o meio (a obra). 
As obrigações de meio, por sua vez, ocorrem quando a contratada se compromete a entregar os seus 
conhecimentos e técnicas na realização do empreendimento contratado, podendo existir uma expectativa 
de resultado, mas sem que este (o resultado) seja de responsabilidade da contratada. Por exemplo: a 
administração contrata uma empresa para construir uma escola, tendo o objetivo de melhorar a qualidade 
do ensino. A responsabilidade da contratada é de meio (construir a escola), mas o resultado fica a cargo da 
administração (melhorar o ensino). 
Nas obrigações de resultado, a matriz poderá definir alguma margem de liberdade quanto aos meios, uma 
vez que se preocupa com o resultado. Nas obrigações de meio, por outro lado, a matriz definirá justamente 
os meios em que o contratado não poderá inovar, pois, nesse caso, o que interessa é o meio. 
 
 
 
ALOCAÇÃO DE RISCOS 
Matriz de risco 
▪ Cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes. 
▪ Caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. 
▪ Regra: facultativa. 
▪ Será obrigatória: 
▪ obras e serviços de grande vulto; 
▪ regimes de contratação integrada e semi-integrada. 
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▪ O equilíbrio econômico-financeiro do contrato será mantido quando: 
▪ atendidas as condições do contrato; e 
▪ atendidas as condições definidas na matriz de alocação de riscos. 
▪ A matriz de risco não contempla as mudanças decorrentes de: 
▪ alterações unilaterais; 
▪ aumento ou redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente 
pagos pelo contratado em decorrência do contrato. 
 
12.3 Equilíbrio econômico-financeiro (reajuste e revisão) 
O equilíbrio econômico-financeiro do contrato é a relação estabelecida, na assinatura do contrato, entre 
o encargo assumido pelo contratado e a contraprestação assegurada pela administração.32 Funciona 
como uma balança. De um lado, estão as obrigações do contratado, de outro a contraprestação assegurada 
pela administração. Ao assinar o contrato, esta balança está em equilíbrio e assim permanecerá sempre 
que houver o cumprimento do contrato e o atendimento das condições definidas na matriz de riscos. 
Conforme consta no Estatuto de Licitações e Contratos, as cláusulas econômico-financeiras e monetárias 
dos contratos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado (art. 104, § 1º). Dessa 
forma, assegura-se a estabilidade da relação econômico-financeira inicial. 
Entretanto, o valor do contrato poderá ser atualizado, por diversas razões, sendo algumas previsíveis e 
outras imprevisíveis. Nesse momento, torna-se oportuno esclarecer as diferenças entre reajuste e revisão. 
12.3.1 Reajuste, repactuação e revisão 
O termo reajuste, ou reajuste em sentido amplo, se subdivide em (art. 6º, LVIII e LIX): 
a) reajustamento em sentido estrito: forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de 
contrato consistente na aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, que deve 
retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou 
setoriais; 
b) repactuação: forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utilizada para 
serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão 
de obra, por meio da análise da variaçãodos custos contratuais, devendo estar prevista no edital com 
data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data 
vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o orçamento esteja 
vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra; 
Os conceitos citados acima são um pouco complicados, mas vamos simplificar. O reajuste (em sentido 
amplo) se subdivide em duas categorias. O primeiro é denominado reajustamento ou reajuste em sentido 
estrito, e se refere à atualização do valor do contrato em virtude dos efeitos da inflação. Assim, o reajuste 
 
32 Di Pietro, 2017. 
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em sentido estrito costuma ter previsão nos contratos na forma de índices oficiais de inflação, que serão 
aplicados sobre o valor do contrato. 
Por outro lado, a repactuação somente acontece nos contratos de serviços contínuos com regime de 
dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de obra. O objetivo da repactuação é 
atualizar especificamente os custos da mão de obra, em decorrência da atualização do salário dos 
funcionários, em virtude de acordo, convenção coletiva ou dissídio coletivo. Por exemplo: o piso dos 
profissionais de vigilância era “X”, mas após convenção coletiva de trabalho foi definido um novo piso, 
majorando o valor anterior. Nesse caso, os contratos de serviços de vigilância sofrerão os impactos dessa 
atualização e, portanto, terão repactuação. 
Com isso, já conseguimos fazer a diferenciação essencial de reajuste em sentido estrito e de repactuação. 
 
Agora, vamos aprofundar um pouco mais! 
Independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão no edital de índice de 
reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado e com a possibilidade 
de ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade de 
mercado dos respectivos insumos (art. 92, § 3º). 
Assim, podemos resumir que o reajuste (em sentido estrito): 
a) é obrigatório, não importa o prazo de duração do contrato; 
b) possui data-base vinculada à data do orçamento estimado (não confunda com a data da proposta); 
c) poderá ter estabelecido mais de um índice específico ou setorial. 
Porém, nos contratos de serviços contínuos, precisamos analisar um detalhe. Primeiro que o reajuste, seja 
por reajuste em sentido estrito ou por repactuação, dependerá do interregno mínimo de um ano (art. 25, 
§ 8º; e art. 92, § 4º). Além disso, se houver dedicação exclusiva ou predominante de mão de obra, teremos 
a repactuação. Por outro lado, se não houver a dedicação exclusiva ou predominante de mão de obra, 
teremos o reajustamento em sentido estrito. 
Reajuste
(sentido amplo)
Reajuste 
(sentido estrito)
Aplicação do índice de correção 
monetária
Efeitos da inflação
Repactuação
Serviços contínuos com dedicação 
exclusiva ou predom. de mão de obra
Atualização dos custos de mão de obra
Acordo, convenção ou dissídio coletivo
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Logo, teremos “ou um ou outro”, conforme exista (repactuação) ou não (reajuste em sentido estrito) 
dedicação exclusiva ou predominante de mão de obra. 
 
De qualquer forma, perceba uma característica do reajuste em sentido amplo: ele decorre de condições 
previsíveis, que devem e podem ser definidas no próprio contrato. Assim, sabemos que o contrato será 
atingido pelos efeitos da inflação, logo podemos definir contratualmente um índice de reajuste. Na mesma 
linha, nos contratos de serviços contínuos em regime de dedicação exclusiva ou predominante de mão de 
obra, sabemos que, em algum momento, o valor terá que ser atualizado, em virtude da repactuação. 
Portanto, o reajuste em sentido estrito e a repactuação são executados conforme previsto no contrato. 
Logo, não constituem hipóteses de alteração contratual, podendo ser realizados por simples apostila (art. 
136, I). 
Mas o que é a revisão? A Lei 14.133/2021 não trouxe expressamente a definição de revisão. Porém, 
entenda como revisão a alteração do contrato realizada com o objetivo de reestabelecer o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato, em virtude de: 
a) alteração unilateral das cláusulas de execução, que venham a afetar a equação econômico-
financeira inicial; 
b) eventos imprevisíveis e extraordinários, que causem impacto na relação econômico-financeira 
inicial. 
Como exemplo, podemos mencionar o aumento dos quantitativos. A administração firmou contrato para 
adquirir 100 computadores, ao custo de R$ 5 mil cada. Nesse caso, o valor total do contrato será de R$ 500 
mil. Se a administração aumentar em 25% as quantidades, terá que revisar o contrato, atualizando o seu 
valor em 25%. Perceba que, nesse caso, não se admite que a administração eleve os quantitativos para 125, 
sem aumentar correspondentemente o valor contratual. Se o fizesse, haveria um desequilíbrio econômico-
financeiro. Por isso, a NLLC dispõe que na hipótese de alteração unilateral as cláusulas econômico-
Reajuste em 
sentido 
amplo
Serviços 
contínuos
Reajuste em 
sentido estrito
Quando não há dedicação exclusiva ou 
predominante de mão de obra
Índices específicos ou setoriais 
Repactuação
Dedicação exclusiva ou predominante
de mão de obra
Demonstração analítica da variação dos custos
Outros casos
Independe do prazo de duração
Obrigatória previsão
Índice de reajustamento de preço
Data-base vinculada ao orçamento estimado
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financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual. A alteração 
unilateral se enquadra no grupo de riscos denominado álea administrativa, ou seja, trata-se de um risco 
cuja responsabilidade é imputável à administração. Assim, se a administração aumenta as quantidades ou 
altera os projetos, ela própria terá que arcar com os custos desta alteração. 
O segundo caso trata de situações excepcionais, como eventos da natureza (ex.: terremoto); eventos de 
terceiros (ex.: greve de caminhoneiros); alteração de tributos; atraso na liberação dos locais da obra, entre 
outros. 
Note que a revisão não decorre de algo periódico como a inflação ou a convenção coletiva de trabalho. Não 
há, por exemplo, um “índice” de revisão que poderia ser revisto no contrato. Daí porque a revisão 
representa uma efetiva alteração contratual, devendo ser firmada por intermédio de aditamento do 
contrato. 
Assim, tanto o reajuste como a revisão objetivam a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato. Entretanto, o reajuste, nas suas duas formas, é previsível e consta no próprio contrato, devendo 
ser registrado por apostila. Por outro lado, a revisão é, a priori, imprevisível, constituindo alteração do 
contrato e devendo ser formalizada por aditamento. 
 
Já vimos, nesta aula, as hipóteses de revisão decorrentes de alteração unilateral (qualitativa e quantitativa). 
Em tópico específico, vamos estudar a teoria da imprevisão, que constitui a segunda hipótese de revisão 
dos contratos. 
Antes, porém, vamos aprofundar algumas outras questões sobre reajuste, repactuação e revisão. 
Manutenção do 
equilíbrio econ.-
financ. do contrato
Reajuste
(sent. amplo)
Previsível e periódico
Critério definido no contrato
Não é alteração contratual
Formalizado por apostila
Revisão
Imprevisível (em regra)
Não há como definir no contrato
É alteração contratual
Formalizada por aditamento
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12.3.2 Formalização das alterações e dos reajustes 
Os contratos administrativos são alterados mediante aditamento. Com efeito, a NLLC exige, para os 
aditamentos, as mesmas formalidades dos contratos. Em regra, eles terão a forma escrita (art. 91) e serão 
públicos (exceto nas hipóteses admitidas de sigilo), devendo ser publicados no PNCP como condição de 
eficácia (art. 94). 
Por outro lado, nas situações que não caracterizam alteração do contrato, os registros serão efetuados por 
simples apostila, dispensada a celebração de termo aditivo (art. 136). A NLLC citou exemplos de situações 
que dispensam o termo aditivo, pois não configuram alteração contratual, vejamos: 
I – variação do valor contratual para fazer face ao reajuste ou à repactuação de preços 
previstos no próprio contrato; 
II – atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições 
de pagamento previstas no contrato; 
III – alterações na razão ou na denominação social do contratado; 
IV – empenho de dotações orçamentárias. 
Por exemplo, o contratado entregou o objeto do contrato, mas a administração não realizou o pagamento 
no prazo e, por isso, teve que pagar o valor corrigido (atualização monetária). Isso não configura alteração, 
bastando registrar por meio de apostila. 
Por sinal, eventuais alterações determinadas pela administração deverão ser formalizadas mediante termo 
aditivo (ou aditamento). Dessa forma, a formalização do termo aditivo é condição para a execução, pelo 
contratado, das prestações determinadas pela administração no curso da execução do contrato (art. 132). 
Todavia, em caso de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, será possível cumprir as 
determinações, formalizando-se o aditivo no prazo máximo de um mês. Assim, em regra, o aditivo deverá 
ser prévio, mas se admite a formalização posterior (no prazo de até um mês) em caso de justificada 
necessidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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12.3.3 Aprofundamento sobre a repactuação 
Bom, já vimos que, no reajuste em sentido estrito, a data-base é a data do orçamento estimado realizado 
pela administração. Mas qual será a data-base da repactuação? 
A resposta encontra-se no art. 135 do Estatuto de Licitações: 
Art. 135. Os preços dos contratos para serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra serão repactuados para 
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, mediante demonstração analítica da 
variação dos custos contratuais, com data vinculada: 
I – à da apresentação da proposta, para custos decorrentes do mercado; 
II – ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual a proposta esteja 
vinculada, para os custos de mão de obra. 
Existem duas datas de referência, tendo em vista que a repactuação é realizada conforme os custos de 
planilha. Em outros termos, a repactuação poderá ser realizada em virtude de custos de mercado ou dos 
custos de mão de obra, realizando-se avaliação analítica da variação dos custos para definir a atualização 
do valor do contrato. Logo, enquanto o reajuste em sentido estrito incide de forma linear, a repactuação 
dependerá da avaliação dos componentes dos custos da proposta. 
Adicionalmente, o art. 135 apresenta uma série de disposições sobre a repactuação: 
a) a administração não se vinculará às disposições contidas em acordos, convenções ou dissídios 
coletivos de trabalho que tratem de matéria não trabalhista, de pagamento de participação dos 
trabalhadores nos lucros ou resultados do contratado, ou que estabeleçam direitos não previstos 
Formalizações
Alteração 
contratual
Aditamento
Mesmas formalidades dos contratos
(escrito, público, divulgação no PNCP)
Registros 
que não são 
alteração 
contratual
Apostila
Exemplos
Reajuste e repactuação
Atualização ou penalização 
financeira
Alteração da razão social
Empenho de dotação 
orçamentária
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em lei, como valores ou índices obrigatórios de encargos sociais ou previdenciários, bem como de 
preços para os insumos relacionados ao exercício da atividade; 
b) é vedado a órgão ou entidade contratante vincular-se às disposições previstas nos acordos, 
convenções ou dissídios coletivos de trabalho que tratem de obrigações e direitos que somente se 
aplicam aos contratos com a administração pública; 
c) a repactuação deverá observar o interregno mínimo de um ano, contado da data da apresentação da 
proposta ou da data da última repactuação; 
d) a repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quantas forem necessárias, observado o 
princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação, podendo ser realizada em momentos 
distintos para discutir a variação de custos que tenham sua anualidade resultante em datas 
diferenciadas, como os decorrentes de mão de obra e os decorrentes dos insumos necessários à 
execução dos serviços; 
e) quando a contratação envolver mais de uma categoria profissional, a repactuação poderá ser dividida 
em tantos quantos forem os acordos, convenções ou dissídios coletivos de trabalho das categorias 
envolvidas na contratação; 
f) a repactuação será precedida de solicitação do contratado, acompanhada de demonstração analítica 
da variação dos custos, por meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços, ou do 
novo acordo, convenção ou sentença normativa que fundamenta a repactuação. 
12.3.4 Vedação às revisões nas contratações integradas e semi-integradas 
Os regimes de contratação integrada ou semi-integradas têm o objetivo de resolver as questões sobre 
responsabilidades em empreendimentos que, ordinariamente, exigiriam múltiplos contratos. Por exemplo: 
a construção de um hospital poderia exigir um contrato para elaboração dos projetos, outro para execução, 
outro para compra de equipamentos, outro para instalação dos equipamentos. O problema de gerenciar 
tantos contratos se maximiza quando há alguma falha, situação em que a identificação do responsável se 
torna bastante complicada. 
Assim, nesses dois regimes contratuais, o contratado se encarrega de quase toda a implementação do 
empreendimento, com a diferença de que, na contratação integrada, o contratado elabora inclusive o 
projeto básico, ao passo que na contratação semi-integrada o projeto básico fica a cargo do poder público. 
Consequentemente, pela natureza desses regimes, as alterações contratuais são muito limitadas. 
Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes de fatos supervenientes à 
contratação associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado deverão ser alocados como 
de sua responsabilidade na matriz de riscos. Isso diminui significativamente as hipóteses de revisão do 
contrato. 
Dessa forma, nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada ou semi-integrada, é vedada a 
alteração dos valores contratuais, exceto nos seguintes casos (art. 133): 
a) para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro decorrente de caso fortuito ou força 
maior; 
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b) por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos 
objetivos da contratação, a pedido da administração, desde que não decorrente de erros ou 
omissões por parte do contratado, observados os limites estabelecidos na Lei de Licitações; 
c) por necessidade dealteração do projeto nas contratações semi-integradas, nos termos do § 5º do 
art. 46 da NLLC;33 
d) por ocorrência de evento superveniente alocado na matriz de riscos como de responsabilidade da 
administração. 
 
12.3.5 Revisão após a extinção do contrato 
De acordo com a Lei 14.133/2021, a extinção do contrato não configurará óbice para o reconhecimento 
do desequilíbrio econômico-financeiro, hipótese em que será concedida indenização por meio de termo 
indenizatório. 
Imagine, por exemplo, que uma empresa solicitou a revisão do contrato. Porém, enquanto a administração 
analisava o pedido, o objeto foi concluído pela contratada e recebido pela administração, extinguindo o 
contrato. Mesmo assim, a administração poderá reconhecer o direito à revisão do contrato, realizando a 
indenização por meio de termo indenizatório. 
 
33 Art. 46. [...] § 5º Na contratação semi-integrada, mediante prévia autorização da Administração, o projeto básico poderá ser 
alterado, desde que demonstrada a superioridade das inovações propostas pelo contratado em termos de redução de custos, 
de aumento da qualidade, de redução do prazo de execução ou de facilidade de manutenção ou operação, assumindo o 
contratado a responsabilidade integral pelos riscos associados à alteração do projeto básico. 
Alteração nas 
contratações 
integrada e semi-
integrada
Caso fortuito ou força maior
Alteração 
qualitativa
Melhor adequação técnica aos 
objetivos da contratação
Limites previstos em lei
Alteração de 
projeto
Somente na semi-integrada
Soluções "melhores"
Evento 
superveniente
Alocado na matriz de risco
Responsabilidade da 
administração
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Contudo, o pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro deverá ser formulado durante 
a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação. 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) O reajustamento em sentido estrito aplica-se aos contratos de serviços 
contínuos prestados em regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de 
obra, mediante demonstração analítica da variação dos custos. 
Comentário: 
A assertiva traz o conceito de repactuação. No caso do reajustamento em sentido estrito, refere-se ao 
reajustamento de preços cabível quando não houver regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou 
predominância de mão de obra, mediante previsão de índices específicos ou setoriais (art. 92, §4°, I e II). 
Gabarito: errado. 
 
 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
Reajuste em 
sentido amplo 
▪ Reajustamento em sentido estrito: 
▪ forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro; 
▪ consistente na aplicação do índice de correção monetária (inflação) previsto 
no contrato; 
▪ Repactuação: 
▪ forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato; 
▪ ocorre nos serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de 
obra ou predominância de mão de obra; 
▪ por meio de análise da variação dos custos contratuais; 
▪ considera: convenção coletiva ou ao dissídio coletivo: custos decorrentes da 
mão de obra. 
▪ Em resumo, o reajuste em sentido estrito atualiza o valor da inflação, enquanto a 
repactuação atualiza, principalmente, os valores dos custos de mão de obra. 
▪ Previsível e periódico. 
▪ Critério definido no contrato. 
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▪ Não é alteração contratual. 
▪ Formalizado por apostila. 
Revisão 
▪ A revisão é alteração do contrato realizada com o objetivo de reestabelecer o 
equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em virtude de: 
▪ alteração unilateral das cláusulas de execução, que venham a afetar a equação 
econômico-financeira inicial; 
▪ eventos imprevisíveis e extraordinários, que causem impacto na relação 
econômico-financeira inicial. 
▪ Imprevisível (em regra). 
▪ Não há como definir no contrato. 
▪ É alteração contratual. 
▪ Formalizada por aditamento. 
 
13 INEXECUÇÃO SEM CULPA E A TEORIA DA IMPREVISÃO 
Os contratos devem ser executados conforme os termos definidos pelas partes. Assim, se uma das partes, 
seja a administração ou o particular, deixar de cumprir com as suas obrigações, teremos um caso de 
inadimplência contratual. 
Todavia, essa inadimplência poderá ocorrer com ou sem culpa das partes, com diferentes consequências, 
conforme cada caso. 
Vejamos um exemplo: uma empreiteira atrasa a entrega de uma obra pública, em virtude de falhas na sua 
gestão. Esse caso, será uma hipótese de inadimplência com culpa do contratado, que poderá ensejar a 
aplicação das sanções, a execução da garantia ou até mesmo a extinção por culpa do contratado. 
Por outro lado, imagine que o atraso decorreu de um grande terremoto. Nesse caso, o cronograma poderá 
atrasar em decorrência dessa situação imprevisível. Aqui, também teremos uma inadimplência contratual, 
mas agora sem culpa das partes. Ou seja, as consequências serão outras, não existindo motivo para a 
aplicação de penalidades, por exemplo. 
Já vimos no capítulo sobre a extinção as consequências da extinção do contrato com ou sem culpa do 
contratado. 
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Mas o que nos interessa, neste momento, é saber que existem situações denominadas inexecução sem 
culpa. Nesse caso, a parte não cumpre com as suas obrigações em virtude de fatos supervenientes34 a 
celebração do contrato, que impedem ou dificultam a execução do contrato.35 
São situações que ensejam onerosidade excessiva para uma das partes da relação contratual, elevando ou 
diminuindo significativamente as obrigações e causando desequilíbrio na equação econômico-financeira 
do contrato. 
São diversos os nomes que podemos dar aos casos de inexecução sem culpa, e a doutrina apresenta 
diferentes classificações. Porém, como forma de simplificar o assunto, e ainda seguindo o posicionamento 
regularmente adotado em concursos, vamos denominar essas hipóteses de teoria da imprevisão.36 
Assim, genericamente falando, a teoria da imprevisão abrange os fatos extracontratuais, extraordinários 
e imprevisíveis – ou previsíveis, mas que ocorreram num grau imprevisível – surgidas ou descobertas após 
a celebração do contrato, que acarretam, na execução do contrato: 
a) maior demora; 
b) excessiva onerosidade para uma das partes; ou 
c) a impossibilidade absoluta de execução. 
Como consequência, o contrato terá que ser revisado, para alterar os prazos ou os valores, ou extinto sem 
culpa das partes. 
Mas qual é o fundamento da teoria da imprevisão? Inicialmente, sob o aspecto doutrinário, precisamos 
entender que os contratos fazem lei entre as partes e, por isso, devem ser cumpridos conforme pactuados. 
Essa regra é denominada de pacta sunt servanda, ou seja, os contratos devem ser cumpridos. 
Ocorre que um contrato é firmado dentro de um contexto. Assim, eles devem ser cumpridos enquanto as 
condições em que foram acordados permanecerem inalteradas. Por outro lado, ocorrendo significativa 
alteração do contexto fático, não haverá como cumprir o contrato exatamente como pactuado. Nesse 
contexto, surge uma cláusula implícita de todo contrato, denominada rebus sic standibus, que significa que 
os acordos não permanecem em vigor se as coisas não permanecerem como eram no momento da 
celebração.37 
Em resumo, os contratos devem ser cumpridos (pacta sunt servanda), mas somente enquanto as coisas 
permanecerem nas condições em que os acordos foram firmados (rebus sic standibus). 
 
34 Veremos adiante que nem todo fato será superveniente ao contrato. Alguns, serão pré-existentes, mas somenteconhecidos 
após a assinatura, denominados de interferências imprevistas. 
35 Carvalho Filho, 2017. 
36 Há autores que utilizam o gênero “inexecução sem culpa”, dividindo-o em três espécies: teoria da imprevisão, fato do príncipe 
e caso fortuito e força maior. Nesse caso, a “teoria da imprevisão” seria apenas um caso (uma espécie), entre outros, de 
inexecução sem culpa. Entretanto, preferimos adotar, nesta aula, o conceito de Hely Lopes Meirelles (2013) e de Marcelo 
Alexandrino e Vicente Paulo (2020), que classificam a teoria da imprevisão como gênero, tendo como espécies os casos que 
serão estudados ao longo da aula, com algumas adaptações. 
37 Di Pietro, 2017. 
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Por exemplo: um lojista assina um contrato com a administração combinando o fornecimento de 1000 
aparelhos de telefone, de origem importante, ao preço de R$ 3.000,00, com fornecimentos de 100 unidades 
por mês, ao longo dos próximos 10 meses. Porém, alguns meses após a assinatura do contrato, surge uma 
crise internacional e o preço do dólar triplica. Consequentemente, o valor de custo do celular aumentou 
significativamente. Vamos considerar que custo de aquisição também triplicou. Ora, as condições em que 
o contrato foi firmado mudaram significativamente, por evento alheio à vontade das partes e imprevisível. 
Trata-se, pois, de hipótese de aplicação da teoria da imprevisão. 
Com efeito, as situações que permitem a inadimplência contratual sem culpa das partes se subdividem em 
quatro38 categorias: 
a) caso fortuito e força maior; 
b) fato do príncipe; 
c) fato da administração; 
d) interferências imprevistas. 
Vamos analisar cada um desses casos. 
 
Nesta aula, vamos adotar a corrente que considera a “teoria da imprevisão” como gênero, e caso fortuito 
e força maior; fato do príncipe; fato da administração; e interferências imprevistas como as suas espécies. 
Entretanto, é muito importante ressaltar que parcela significativa da doutrina não adota esta classificação. 
Para vários autores, existem diversos riscos de um contrato, sendo que a teoria da imprevisão é apenas 
uma espécie. Para essas correntes, não se confunde a “teoria da imprevisão”, com o fato do príncipe, fato 
da administração, força maior, etc. Cada um desses casos serão diferentes hipóteses de situações que 
podem justificar a inadimplência do contrato, sem culpa das partes. O resultado é essencialmente o 
mesmo, mudando principalmente a forma de classificação, com pequenas divergências em outros temas. 
Maria Di Pietro, por exemplo, adota a seguinte classificação dos riscos relativos aos contratos 
administrativos: 
a) Álea ordinária ou empresarial: refere-se aos riscos de qualquer negócio, que devem ser suportados 
pelo contratado. Por exemplo: o aumento da concorrência, os riscos de uma gestão ruim da empresa, 
etc. Assim, a álea ordinária não justifica a inadimplência contratual e não é motivo para a revisão dos 
contratos; 
b) Álea administrativa, que se subdivide em três espécies: 
i) poder de alteração unilateral do contrato: trata-se de cláusula exorbitante, para melhor 
atendimento do interesse público. Os riscos dessa mudança devem ser suportados pela 
 
38 Se subdividirmos o caso fortuito e a força maior em dois, seriam cinco casos. Porém, optamos por considerá-los em conjunto. 
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administração pública, tendo em vista que a alteração do equilíbrio econômico-financeiro foi 
promovida voluntariamente pelo poder público; 
ii) fato do príncipe: ato de autoridade, não diretamente relacionado ao contrato, mas que o atinge 
reflexamente. É o que ocorre, por exemplo, no aumento da tributação. Novamente, este risco é 
de responsabilidade da administração, que deverá arcar com a recomposição do equilíbrio 
econômico-financeiro; 
iii) fato da administração: toda ação ou omissão do poder público que incide de forma direta e 
específica sobre o contrato, ensejando atraso ou dificultando a sua execução. É o caso, por 
exemplo, do atraso na liberação do local da obra. Aqui, novamente, o ônus do reequilíbrio 
econômico-financeiro cabe à administração; 
c) Álea econômica (teoria da imprevisão): corresponde às situações externas ao contrato, alheias à 
vontade das partes, imprevisíveis, excepcionais e inevitáveis, que causam grande desequilíbrio na 
equação econômico-financeira. Note que este único caso é denominado, pela autora, como teoria da 
imprevisão. 
Mas professor, qual corrente está “certa”? Qual corrente eu devo adotar na prova? Bom, nenhuma das 
correntes está certa ou errada. Ambas ensejam basicamente o mesmo resultado: a necessidade de alterar 
o contrato para recompor o equilíbrio econômico-financeiro ou a extinção do contrato sem culpa do 
contratado. Para fins de prova, eu recomendo “conhecer” a corrente que acabamos de citar, mas dar ênfase 
para o posicionamento que vamos trabalhar nas linhas a seguir. Em geral, as questões de prova não 
costumam entrar nessa polêmica. 
 
13.1 Caso fortuito e força maior 
Há significativa variação nos conceitos adotados pela doutrina para descrever caso fortuito e força maior. 
Por esse motivo, adotaremos o sentido genérico para designar o caso fortuito e a força maior como eventos 
extraordinários, inevitáveis e imprevisíveis – ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis -, alheios à 
vontade das partes que acarretem onerosidade excessiva, retardamento ou impossibilidade de execução 
do objeto do contrato.39 
Com efeito, a Lei 14.133/2021 atribui os mesmos efeitos aos dois eventos, motivo pelo qual não é 
necessário fazer a distinção entre caso fortuito ou força maior. 
A Nova Lei de Licitações menciona o caso fortuito ou força maior em três momentos: 
a) como fundamento para extinção dos contratos, sem culpa das partes (art. 137, V):40 “constituirão 
motivos para extinção do contrato: [...] “caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, 
impeditivos da execução do contrato”; 
b) como fundamento para a alteração dos contratos, mediante acordo das partes, para (art. 124, II, 
“d”): “restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso 
 
39 Nessa linha, o Código Civil, ao tratar do tema, no parágrafo único do art. 393, dispõe o seguinte: “o caso fortuito ou de força 
maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir”. 
40 Literalmente, a NLLC não afirma que esta é uma hipótese de extinção “sem culpa das partes”. Porém, o próprio conceito de 
caso fortuito e força maior nos permite fazer esta afirmação. 
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fortuito [...] em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, 
que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a 
repartição objetiva de risco estabelecida no contrato”; 
c) como fundamento para a alteração excepcional dos contratos firmados sob regime de contratação 
integrada ou semi-integrada: “nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada ou semi-
integrada, é vedada a alteração dos valores contratuais, exceto nos seguintes casos: I - para 
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro decorrente de caso fortuito ou força maior; 
[...]”. 
O fundamento das letras “b” e “c” são essencialmente os mesmos, mas o caso da letra “b” tem uma 
aplicação mais genérica, aos contratos em geral. Por outro lado, a previsão da letra “c” é para justificar 
excepcionalmente a alteração dos contratos nos regimes de contrataçãointegrada ou semi-integrada. 
 
Como já dito, a situação deve caracterizar-se como imprevisível, inevitável e com impossibilidade total do 
cumprimento das obrigações nos termos iniciais. Fora disso, os fatos serão considerados álea normal 
inerente aos riscos de qualquer contrato41. 
Com efeito, o contratado só pode invocar o caso fortuito e a força maior como eventos justificadores da 
inexecução do contrato se provar que não contribuiu para colocar-se em situação prejudicada pelo evento. 
Por exemplo, imagine que uma tempestade imprevisível causou sérios danos a uma obra contratada. 
Porém, o cronograma estava atrasado injustificadamente e por culpa do contratado. Se restar comprovado 
que os danos só ocorreram em virtude do atraso, o contratado não poderá utilizar o evento como causa 
justificadora para a inexecução de suas obrigações. Vale dizer, se a obra estivesse em dia, a tempestade 
não teria gerado os danos e, portanto, isso não seria justificativa para a inexecução da avença. 
 
41 Nesse sentido podemos citar: Meirelles (2013, p. 251); Carvalho Filho (2014, p. 214); e Justen Filho (2014, p. 552). 
Consequências do 
caso fortuito ou 
força maior
Extinção do contrato Sem culpa das partes
Alteração dos contratos
Consensual
Restabelecer o equilíbrio 
econômico-financeiro 
Situações imprevisíveis, 
extraordinárias
Alteração dos contratos
Contratação integrada ou 
semi-integrada
Restabelecer o equilíbrio 
econômico-financeiro 
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13.2 Fato do príncipe 
O fato do príncipe é uma determinação estatal geral, imprevisível ou inevitável, que atinge reflexamente 
o contrato, ocasionando oneração excessiva ao particular, independentemente da vontade deste. Por 
conseguinte, o fato do príncipe autorizará a revisão ou a rescisão do contrato, neste último caso quando 
tornar impossível o cumprimento das obrigações. 
Segundo Marçal Justen Filho, a teoria do fato do príncipe consagra o direito de indenização a um particular 
em vista da prática de ato lícito e regular imputável ao Estado. Ademais, a determinação estatal deve ser 
geral, influenciando no contrato apenas de forma reflexa ou indireta. Por exemplo, a elevação da carga 
tributária incidente sobre a execução da prestação devida pelo particular. 
O fato do príncipe difere do fato da administração porque este corresponde a uma ação ou omissão do 
Poder Público que reflete diretamente na execução do contrato, ou seja, direcionado especificamente ao 
contrato; enquanto os efeitos daquele surgem de forma indireta. Por exemplo, o aumento da carga 
tributária não se direciona especificamente ao contrato, mas pode atingi-lo de maneira reflexa. Agora se a 
administração pública não liberar um bem que estava previsto no contrato para viabilizar a sua execução, 
teremos um ato da administração, uma vez que se vocacionou especificamente ao contrato. 
O fato do príncipe está previsto no art. 124, II, “d” como uma forma de alteração bilateral, ou seja, por 
acordo das partes, buscando garantir o reequilíbrio econômico-financeiro. 
Além disso, o art. 134 da NLLC dispõe que os preços contratados serão alterados, para mais ou para menos, 
conforme o caso, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção de 
quaisquer tributos ou encargos legais ou a superveniência de disposições legais, com comprovada 
repercussão sobre os preços contratados. 
Tal dispositivo representa hipótese de fato do príncipe, uma vez que decorre de alterações em tributos, 
encargos legais ou outras disposições legais. Nesse caso, essas mudanças não atingem o contrato 
administrativo de forma direta e específica, mas de forma indireta, reflexa, em virtude de disposição 
normativa de alcance geral. Por exemplo: o aumento dos impostos sobre tijolos alcança qualquer tipo de 
construção, inclusive os contratos administrativos. 
Observe, ainda, que o dispositivo exige a alteração tanto para mais como para menos, resguardando, 
assim, também os interesses da administração. Isso ocorreria, por exemplo, no caso de extinção ou redução 
de um tributo que incide sob o objeto do contrato. 
Por fim, vale destacar que a maior parte dos administrativistas42 considera o fato do príncipe como um ato 
estatal geral, independentemente de qual esfera de governo o tenha editado; porém, Maria Sylvia Di Pietro 
apresenta um posicionamento divergente. Segundo a autora, só é fato do príncipe o ato geral oriundo da 
mesma esfera de governo em que se celebrou o contrato. Nesse caso, em um contrato municipal, somente 
seria fato do príncipe as determinações estatais gerais do próprio município. Por outro lado, quando 
decorrentes de outros entes da Federação, as determinações estatais gerais seriam enquadradas na teoria 
da imprevisão (lembrando que a autora adota um sentido estrito para “teoria da imprevisão”). 
 
42 e.g. Carvalho Filho. 2014, p.213-214; e Justen Filho, 2014, 548-549. 
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Todavia, conforme já destacado, esse não é o posicionamento majoritário, motivo pelo qual concluímos 
que o fato do príncipe alcança todos os atos estatais gerais do poder público, independentemente da 
esfera de governo. 
13.3 Fato da administração 
O fato da administração é toda ação ou omissão do poder público, que incide direta e especificamente 
sobre o contrato, retardando ou impedindo a sua execução. 
Nesse contexto, o fato da administração é uma ação ou omissão do poder público na qualidade de parte 
contratante. Representa, portanto, descumprimento das obrigações contratuais por parte da 
administração, o que permite que o contratado busque o reparo, seja por acordo com a própria 
administração, seja por meio judicial ou arbitral. 
Ocorre, por exemplo, quando a administração deixa de entregar o local da obra ou serviço, não providencia 
as desapropriações necessárias, atrasa os pagamentos, ou pratica qualquer ato impeditivo dos trabalhos a 
serem desenvolvidos pela outra parte43. Nessa esteira, podemos mencionar como hipóteses de fato da 
administração as situações previstas no § 2º do art. 137 da Lei 14.133/2021, vejamos: 
§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: 
I - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete 
modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no art. 125 desta Lei; 
II - suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por prazo 
superior a 3 (três) meses; 
III - repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, independentemente do 
pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente imprevistas 
desmobilizações e mobilizações e outras previstas; 
IV - atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos 
ou de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por despesas de obras, 
serviços ou fornecimentos; 
Nesses casos, o contratado terá direito de pleitear a extinção ou a suspensão do contrato, por culpa da 
administração. 
Mas não são apenas nesses casos que podemos observar o fato da administração. De certa forma, os 
atrasos indevidos nos encargos da administração, como a liberação do pátio para a realização das obras, 
realização de pagamentos, desapropriações a cargo do poder público, entre outras medidas, podem ensejar 
a revisão do contrato. Nesse caso, podemos ter a prorrogação de prazos, revisão de valores, extinção ou 
suspensão do contrato sem culpa do contratado. 
 
43 Meirelles, 2013, p. 254. 
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206 
13.4 Interferências imprevistas 
Segundo Hely Lopes Meirelles, as interferências imprevistas são ocorrências materiais, não cogitadas pelas 
partes na celebração do contrato, mas que surgem na sua execução de modo excepcional e 
surpreendente, dificultando ou onerando extraordinariamente o prosseguimento e a conclusão dos 
trabalhos. 
Diferentemente das outras hipóteses da teoria da imprevisão que estudamos, as interferências imprevistas 
já existiam quando da celebração do contrato, no entanto não eram conhecidas pelas partes. 
Imagine, por exemplo, que a descrição do objeto de uma obra considerava a existência de um terreno 
arenoso. Porém, ao iniciar as escavações, descobre-se que o solo é rochoso, fato este que implicará em 
gastos excessivamente maiores que os previstos inicialmente. 
Com efeito, as interferências imprevistas não são causas impeditivas da execução do contrato, mas geram 
maiores dificuldades e onerosidades, ensejando, portanto, a adequação dos preços e dos prazos. 
 
 
 
(Cebraspe – EBSERH/2018) Uma empresa foi contratada por um hospital público para fornecer e instalar 
cinco equipamentos hospitalares, com prazo de execução de instalação de um equipamento por mês, 
sem afetar o funcionamento dos atendimentos médico-hospitalares. Durante a execução dos serviços, a 
contratada solicitou à fiscalização uma dilação de prazo de execução devido à dificuldade de realizar os 
trabalhos com o prédio ocupado. 
A respeito dessa situação hipotética e de aspectos a ela relacionados, julgue o item subsecutivo. 
Teoria da 
imprevisão
Caso fortuito 
ou força maior
Fato do 
príncipe
Fato da 
Administração
Interferências 
imprevisíveis
Eventos da natureza ou atos de terceiros, de caráter 
extraordinário, imprevisível e inevitável, que oneram ou 
impedem a execução contratual.
Atos gerais do Estado que oneram o contrato de forma 
indireta/reflexa.
Ações ou omissões do Estado que atingem o contrato de 
forma direta e específica.
Ocorrências preexistentes, descobertas na execução 
contratual, que oneram, mas não impedem a conclusão 
dos trabalhos.
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206 
Caso seja necessário o trabalho noturno para manter o cronograma contratual, a contratada tem direito a 
um reequilíbrio econômico para cobrir os custos com adicional noturno e horas extras. 
Comentário: 
A empresa somente poderia pleitear o reequilíbrio econômico se houvesse uma situação nova, decorrente 
de fatos imprevisíveis, extraordinários e extracontratuais. No entanto, as condições são as mesmas do 
momento da propositura do contrato, pois a empresa já sabia que deveria instalar os equipamentos com o 
hospital em funcionamento. Logo, não poderia pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro. 
Gabarito: errado. 
(Cebraspe – SEFAZ RS/2018) Vencedora em regular processo licitatório, determinada sociedade 
empresária assinou contrato com a administração pública para a execução de determinada obra. No 
início dos trabalhos, constatou-se a presença de muitas rochas, fator que dificultaria e encareceria a 
fixação das fundações. Essa informação não foi indicada no projeto apresentado pela administração 
pública. 
Nessa situação hipotética, a presença das rochas 
a) permite ao contratado rescindir o contrato. 
b) permite ao contratado a revisão do contrato, em razão de sujeição imprevista. 
c) é considerada caso fortuito, o que afasta a necessidade de revisão do preço contratual. 
d) é considerada força maior, o que afasta a necessidade de revisão do preço contratual 
e) é um fato da administração, que dá ensejo à revisão do preço contratual. 
Comentário: 
O que ocorreu foi uma interferência imprevista (ou, como colocado, uma sujeição imprevista), que são 
situações pré-existentes ao contrato, mas que não eram conhecidas no momento da elaboração das 
propostas. As interferências imprevistas não são causas impeditivas da execução do contrato, mas geram 
maiores dificuldades e onerosidades, ensejando, portanto, a adequação dos preços e dos prazos. Por esse 
motivo, o gabarito é a letra B. Vamos analisar as demais opções: 
a) não compete à contratada, em nenhum caso, rescindir o contrato. O que ela pode fazer é pedir a rescisão, 
consensual ou determinada (art. 138, II e III), desde que haja justificativa para isso – ERRADA; 
c) e d) força maior e força maior normalmente são indicados como eventos da natureza ou de terceiros 
imprevisíveis, ou previsíveis, mas com consequências incalculáveis, que ocorrem após a assinatura do 
contrato. Por exemplo: um tufão em uma região não sujeita a esse tipo de fenômeno, ou uma inundação 
imprevisível que cause estragos onerosos no local de execução, ou ainda uma greve que paralise o 
transporte da matéria prima. Em qualquer caso, as pedras existentes não se enquadram neste conceito – 
ERRADAS; e 
e) não poderia ser fato da administração, pois este é toda ação ou omissão do poder público, que incide 
direta e especificamente sobre o contrato, retardando ou impedindo a sua execução (ex.: quando a 
Administração deixa de entregar o local da obra ou serviço) – ERRADA. 
Gabarito: alternativa B. 
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INEXECUÇÃO SEM CULPA E TEORIA DA IMPREVISÃO 
Introdução 
▪ Pacta sunt servanda: os contratos devem ser cumpridos. 
▪ Rebus sic standibus: os acordos não permanecem em vigor se as coisas não 
permanecerem como eram no momento da celebração. 
▪ Teoria da imprevisão: justifica a inexecução do contrato, sem culpa das partes, 
exigindo a alteração das suas condições ou extinção contratual sem culpa. 
Teoria da 
imprevisão 
(conceito) 
▪ Fatos extracontratuais, extraordinários e imprevisíveis – ou previsíveis, mas que 
ocorreram num grau imprevisível – surgidas ou descobertas após a celebração do 
contrato, que acarretam, na execução do contrato: 
▪ maior demora; 
▪ excessiva onerosidade para uma das partes; ou 
▪ a impossibilidade absoluta de execução. 
▪ Espécies: 
▪ caso fortuito e força maior; 
▪ fato do príncipe; 
▪ fato da administração; 
▪ interferências imprevistas. 
Caso fortuito 
ou força maior 
▪ Conceito de caso fortuito e força maior: 
▪ eventos da natureza ou de terceiros; 
▪ alheios à vontade das partes; 
▪ que acarretem onerosidade excessiva, retardamento ou impossibilidade de 
execução do objeto do contrato. 
▪ Consequências: 
▪ extinção dos contratos, sem culpa das partes; 
▪ alteração dos contratos, mediante acordo das partes; 
▪ alteração excepcional dos contratos firmados sob regime de contratação 
integrada ou semi-integrada (também mediante acordo). 
Fato do 
príncipe 
▪ Conceito de fato do príncipe; 
▪ determinação estatal geral, imprevisível ou inevitável; 
▪ que atinge reflexamente o contrato (indiretamente); 
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▪ ocasionando oneração excessiva ao particular, independentemente da 
vontade deste. 
▪ Fundamento: poder de império do Estado. 
▪ Exemplo: criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais 
ou a superveniência de disposições legais 
Fato da 
administração 
▪ Conceito de fato da administração; 
▪ toda ação ou omissão do poder público; 
▪ que incide direta e especificamente sobre o contrato; 
▪ retardando ou impedindo a sua execução. 
▪ Ação ou omissão do poder público na qualidade de parte contratante. 
▪ Exemplo: descumprimento das obrigações contratuais por parte da administração; 
ou atraso na liberação do pátio da obra. 
Interferências 
imprevistas 
▪ Conceito de interferências imprevistas: 
▪ ocorrênciasmateriais, não cogitadas pelas partes na celebração do contrato, 
mas que surgem na sua execução de modo excepcional e surpreendente, 
dificultando ou onerando extraordinariamente o prosseguimento e a 
conclusão dos trabalhos. 
▪ Diferentes das demais, as interferências imprevistas já existiam na data da 
assinatura do contrato, mas ainda não eram conhecidas. 
▪ Exemplo: após o início da obra, constata-se que o terreno, ao invés de arenoso 
(conforme estudos prévios), é rochoso, elevando os custos da escavação. 
 
14 MEIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUÇÃO DE 
CONTROVÉRSIAS 
Não é difícil de imaginar que ao longo da execução do contrato podem ocorrer divergências entre a 
administração e o contratado. São comuns divergências sobre as condições de restabelecimento do 
equilíbrio econômico-financeiro, cumprimento das obrigações ou até mesmo sobre o cálculo das 
indenizações cabíveis. 
Algumas dessas divergências são resolvidas diretamente entre as partes. Porém, há casos em que as partes 
não conseguem chegar a um acordo. 
Antigamente, essas controvérsias acabavam chegando ao Poder Judiciário. Todavia, a solução judicial é 
demorada, cara e burocrática. Consequentemente, a solução para a questão, na via judicial, acaba sendo 
ruim para as duas partes, sem falar no prejuízo para o interesse público. 
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Por isso, é cada vez mais frequente a utilização dos denominados métodos alternativos de resolução de 
controvérsias, também denominados de métodos adequados de resolução de conflitos. 
Nessa linha, nas contratações regidas pela Lei de Licitações, poderão ser utilizados meios alternativos de 
prevenção e resolução de controvérsias, notadamente (art. 151, caput): 
a) a conciliação, 
b) a mediação, 
c) o comitê de resolução de disputas; e 
d) a arbitragem. 
Com efeito, a lista é meramente exemplificativa, conforme se percebe pela utilização da expressão 
“notadamente” no caput do art. 151. 
É pouco provável que uma questão de concurso questione a diferença entre mediação e conciliação quando 
tratar de licitações e contratos, tendo em vista que este é um assunto do direito processual civil. 
Contudo, de forma simples, vamos fazer pequenas explicações. Na conciliação o conciliador participa de 
forma mais efetiva na solução do conflito, apresentando inclusive propostas. Já na mediação o mediador 
apenas conduz e facilita o diálogo, mas não propõe soluções para a questão. 
O comitê de resolução de disputas, ou dispute boards, é um método de resolução de conflitos no qual as 
partes nomeiam, conjuntamente, um corpo de profissionais independentes para acompanhar a execução 
contratual de forma permanente. Dessa forma, o comitê poderá auxiliar na resolução das controvérsias de 
forma rápida, técnica e objetiva, uma vez que já estará ambientado com as condições contratuais e com a 
sua execução. 
Nos três métodos indicados acima (conciliação, mediação e comitê de resolução de disputas), as partes 
continuam responsáveis pela tomada de decisão. Assim, a resolução da controvérsia será consensual, mas 
terá o apoio de atores externos. 
E como funciona a arbitragem? Este método é diferente dos demais, pois na arbitragem o árbitro toma a 
decisão pelas partes. Na verdade, a arbitragem é o método que mais se aproxima da via judicial, 
funcionando como uma “jurisdição privada”. Assim, ao invés de recorrer ao Poder Judiciário, as partes 
recorrem a um árbitro “privado”, que adotará a decisão vinculante para as partes. A vantagem, nesse caso, 
é que a decisão será adotada de forma mais célere do que na via judicial. 
Os métodos alternativos serão aplicados às controvérsias relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, 
como as questões relacionadas ao restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao 
inadimplemento de obrigações contratuais por quaisquer das partes e ao cálculo de indenizações (art. 
151, parágrafo único). 
Em alguns casos, o método alternativo solucionará a controvérsia e permitirá a continuidade da execução 
contratual. Porém, esses métodos também poderão ser adotados como mecanismo para a extinção 
consensual, no caso da conciliação, da mediação ou do comitê de resolução de disputas – ou por 
determinação – no caso da arbitragem (art. 138, II e III). 
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A arbitragem será sempre de direito e observará o princípio da publicidade (art. 152). Além disso, o 
processo de escolha dos árbitros, dos colegiados arbitrais e dos comitês de resolução de disputas observará 
critérios isonômicos, técnicos e transparentes (art. 154). 
Ademais, os contratos poderão ser aditados para permitir a adoção dos meios alternativos de resolução de 
controvérsias (art. 153). 
 
MEIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS 
O que são? 
▪ Instrumentos não judiciais para a prevenção ou resolução de controvérsias. 
▪ Podem ser adotados às controvérsias relacionadas a direitos patrimoniais 
disponíveis, como: 
▪ restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro; 
▪ inadimplemento de obrigações por quaisquer das partes; e 
▪ cálculo de indenizações. 
Quais são os 
instrumentos 
▪ a conciliação, 
▪ a mediação, 
▪ o comitê de resolução de disputas; e 
▪ a arbitragem. 
Extinção 
▪ Consensual: 
▪ a conciliação, 
▪ a mediação, 
▪ o comitê de resolução de disputas; e 
▪ Por determinação: arbitragem. 
Observação: existem outras hipóteses de extinção no art. 138. 
 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A mediação, a conciliação e a arbitragem são meios alternativos de 
prevenção e resolução de controvérsias admitidos no âmbito das contratações públicas. 
Comentário: nas contratações regidas pela Lei n° 14.133/2021, poderão ser utilizados meios alternativos 
de prevenção e resolução de controvérsias, notadamente a conciliação, a mediação, o comitê de resolução 
de disputas e a arbitragem, nos termos do art. 151 e seguintes. 
Gabarito: correto. 
15 IRREGULARIDADES 
A Nova Lei de Licitações e Contratos destacou um título próprio para tratar das irregularidades nos 
processos de licitação. Apesar de o título ser “das irregularidades”, na verdade há outros assuntos que nele 
são abordados, como as impugnações, pedidos de esclarecimentos, recursos e controle das contratações. 
Além disso, o capítulo aborda as infrações administrativas e as sanções que poderão ser aplicadas. 
Então, vamos começar a tratar desses temas! 
15.1 Infrações administrativas 
Segundo a Lei 14.133/2021, o licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente pelas 
seguintes infrações: 
a) dar causa à inexecução parcial do contrato; 
b) dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à administração, ao 
funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo; 
c) dar causa à inexecução total do contrato; 
d) deixar de entregar a documentação exigida para o certame; 
e) não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado; 
f) não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando 
convocado dentro do prazo de validade de sua proposta; 
g) ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado; 
h) apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa 
durante a licitação ou a execução do contrato; 
i) fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato; 
j) comportar-se de modo inidôneo oucometer fraude de qualquer natureza; 
k) praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação; 
l) praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013, art. 5º). 
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Perceba que, nas três primeiras infrações, há uma hierarquia, que começa com uma “simples” inexecução 
parcial; depois vai para uma inexecução parcial que cause grave lesão; e, por fim, chega na inexecução 
total. Isso tem um motivo, conforme vamos analisar adiante, tendo em vista que as penalidades são 
escalonadas conforme a gravidade da infração. 
Além disso, o contratado que não mantiver a sua proposta, exceto em virtude de fato superveniente, ou 
que não celebrar o contrato, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta, também 
estará cometendo infração. 
Nesse caso, é preciso ficar atento, pois a convocação deverá ocorrer dentro do prazo de validade das 
propostas. Nessa linha, a Lei de Licitações dispõe que a administração convocará o licitante vencedor para 
assinar o termo de contrato dentro do prazo e nas condições estabelecidas no edital de licitação. Assim, 
não existe um prazo fixo de validade da proposta, cabendo ao edital definir o prazo de validade. Por outro 
lado, se a convocação ocorrer após o prazo de validade, a empresa poderá se recusar a assinar o contrato, 
sem sofrer qualquer penalidade. 
Ademais, a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) enumera, em seu art. 5º, os atos lesivos à administração 
pública, nacional ou estrangeira, praticados por pessoas jurídicas, que atentem contra o patrimônio 
público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos 
internacionais assumidos pelo Brasil. 
Assim, de acordo com a Lei Anticorrupção, são atos lesivos à administração pública, no tocante às licitações 
e contratos (art. 5º, IV):44 
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o 
caráter competitivo de procedimento licitatório público; 
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento 
licitatório público; 
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de 
vantagem de qualquer tipo; 
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente; 
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação 
pública ou celebrar contrato administrativo; 
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou 
prorrogações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em 
lei, no ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; 
ou 
 
44 Na aula, estamos citando os atos lesivos previstos na Lei Anticorrupção que são específicos das licitações e contratos (art. 5º, 
IV). Todavia, pelo menos de forma expressa, a infração poderia ocorrer com a prática de qualquer ato lesivo previsto no art. 5º 
da Lei Anticorrupção, incluindo aqueles previstos nos “demais incisos” do art. 5º. 
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g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados 
com a administração pública; 
Agora, vamos entender as penalidades que poderão ser aplicadas. 
15.2 Sanções administrativas 
15.2.1 Aspectos iniciais 
Pelo cometimento de infrações administrativas, serão aplicadas ao responsável as seguintes sanções: 
a) advertência; 
b) multa; 
c) impedimento de licitar e contratar; 
d) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. 
 
A multa citada acima é também denominada multa por infrações administrativas ou multa 
compensatória. Essa denominação ocorre para distingui-la de outra multa, conhecida como “multa de 
mora”, prevista no art. 162 da Nova Lei de Licitações. 
Portanto, existem dois tipos de multas: 
a) multa de mora (art. 162): aplicada em virtude de atraso injustificado, na forma prevista em edital ou 
em contrato; 
b) multa por infrações administrativas (ou multa compensatória) (art. 156, II): aplicada em virtude das 
infrações administrativas previstas na Lei de Licitações. 
Assim, se uma empresa atrasa a entrega do objeto, ela poderá sofrer uma multa de mora. Porém, imagine 
que a empresa se atrasou muito. Nesse caso, a administração poderá converter a multa de mora em multa 
compensatória, permitindo a extinção unilateral do contrato com a aplicação cumulada de outras sanções 
(art. 162, parágrafo único). 
Sanções
Advertência
Multa
Impedimento de licitar e contratar
Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar
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Note ainda que a extinção do contrato, em si, não é uma sanção. Dessa forma, a administração poderá 
determinar a extinção do contrato, de forma unilateral e escrita, sem prejuízo de aplicar as sanções 
previstas na legislação (art. 139). 
A multa 45 pode ser aplicada em conjunto com as outras sanções. Dessa forma, é possível aplicar a 
advertência e a multa; ou o impedimento e a multa; ou a declaração de inidoneidade e a multa. Todavia, 
não é possível combinar as demais penalidades entre si. Por exemplo, não é possível aplicar a advertência 
com a declaração de inidoneidade. 
15.2.2 Aplicação das sanções 
Na aplicação das sanções serão considerados (art. 156, § 1º): 
a) a natureza e a gravidade da infração cometida; 
b) as peculiaridades do caso concreto; 
c) as circunstâncias agravantes ou atenuantes; 
d) os danos que dela provierem para a administração pública; 
e) a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme normas e orientações 
dos órgãos de controle. 
 
A sanção de advertência será aplicada exclusivamente pela infração administrativa de “dar causa à 
inexecução parcial do contrato”, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave (art. 156, 
§ 2º). 
Por outro lado, a sanção de multa tem alguns pontos que precisamos explicar. Primeiro que ela será 
calculada na forma do edital ou do contrato, não podendo ser inferior a 0,5% (cinco décimos por cento) 
 
45 Nesse caso, estamos falando da multa compensatória. Quando utilizarmos apenas o termo “multa”, considere que estamos 
falando da multa compensatória, tendo em vista que é assim que a Lei 14.133/2021 faz. 
Fatores considerados 
na aplicação de sanções
Natureza e gravidade da infração
Peculiaridades do caso
Circunstâncias
Agravantes
Atenuantes
Danos para a administração
Programa de integridade
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nem superior a 30% (trinta por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com contratação direta e 
será aplicada ao responsável por qualquer das infrações administrativas (art. 156, § 3º). 
Calma aí, vamos fazer um resumo sobre a multa: 
a) o cálculo ocorrerá na forma do edital; 
b) será aplicada entre 0,5% e 30% do valor do contrato (licitado ou contratado diretamente); 
c) poderá ser aplicada em virtude de quaisquer das infrações administrativas. 
Por sua vez, a sanção de impedimento de licitar e contratar será aplicada ao responsável pelas infrações 
administrativas de, quando não justificarem a aplicação da pena mais grave: (a) dar causa à inexecução 
parcial do contrato que cause grave dano à administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao 
interesse coletivo; (b) dar causa à inexecução total do contrato; (c) deixar de entregar a documentação 
exigidapara o certame; (d) não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente 
devidamente justificado; (e) não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a 
contratação, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta; (f) ensejar o retardamento 
da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado. 
Com efeito, o impedimento de licitar e contratar impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito 
da administração pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo 
máximo de três anos. 
Por exemplo: a Empresa Dilapidando o Erário S.A. foi contratada pela Secretaria de Saúde de Vitória (ES). 
Todavia, a empresa não cumpriu com as suas obrigações, causando grave prejuízo à administração pública. 
Por isso, foi aplicada a pena de impedimento de licitar e contratar. Nesse caso, a empresa Dilapidando o 
Erário S.A. não poderá participar de licitações ou firmar contratos com quaisquer dos órgãos e entidades 
do município de Vitória. Ela não poderá, por exemplo, firmar contratos com outras secretarias do 
município, ou com entidades da administração indireta (por exemplo: com autarquias), ou com a Câmara 
Municipal. Assim, a penalidade alcançará todo o ente federativo, ou seja, todos os órgãos e entidades do 
município de Vitória (ES). Por outro lado, a empresa poderia participar de licitações ou firmar contratos 
com outros municípios, como o município de Vila Velha (ES), ou poderia licitar com os estados ou até 
mesmo com a União. Logo, o alcance do impedimento seria restrito aos órgãos e entidades do município 
de Vitória. 
Por fim, a sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar é a mais grave de todas. Essa 
penalidade será aplicada ao responsável que cometer alguma das seguintes infrações: (a) apresentar 
declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa durante a licitação 
ou a execução do contrato; (b) fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato; (c) 
comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza; (d) praticar atos ilícitos com 
vistas a frustrar os objetivos da licitação; (e) praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção. 
Também se aplica a declaração de inidoneidade no caso das infrações da “lista” do impedimento de licitar, 
mas quando elas justificarem a imposição de penalidade mais grave. Por exemplo: dar causa à inexecução 
parcial do contrato que cause grave dano à administração enseja, em regra, a aplicação da pena de 
impedimento de licitar. Porém, se a penalidade justificar a imposição de pena mais grave, será possível 
aplicar a declaração de inidoneidade. 
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A declaração de inidoneidade para licitar ou contratar impedirá o responsável de licitar ou contratar no 
âmbito da administração pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 
três anos e máximo de seis anos. 
Note, portanto, que essa penalidade é mais grave do que a anterior. Primeiro pelo seu alcance, pois ela 
impede de contratar em toda a administração pública, direta e indireta, de todos os entes da Federação. 
Naquele mesmo exemplo que citamos anteriormente, se o Secretário de Saúde aplicasse a pena de 
declaração de inidoneidade à empresa Dilapidando o Erário S.A., ela não poderia participar de licitações e 
contratos em todos os entes da Federação. Assim, ela não poderia participar de licitações ou contratar com 
o município de Vitória, com outros municípios, com os estados, com o DF ou com a União. 
A segunda diferença é o prazo. O impedimento tem prazo de até três anos, enquanto a declaração de 
inidoneidade tem prazo de três a seis anos. 
Ademais, a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade, que dependerá de análise jurídica, será de 
competência exclusiva (art. 156, § 6º): 
a) quando aplicada por órgão do Poder Executivo: de ministro de Estado, de secretário estadual ou de 
secretário municipal; 
b) quando aplicada por autarquia ou fundação: da autoridade máxima da entidade; 
c) quando aplicada por órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério Público e pela 
Defensoria Pública no desempenho da função administrativa: de autoridade de nível hierárquico 
equivalente às autoridades referidas nas letras anteriores, na forma de regulamento. 
Assim, a declaração de inidoneidade e o impedimento de licitar ou contratar possuem três diferenças: (i) o 
alcance; (ii) o prazo; e (iii) a competência para aplicá-las. 
 Impedimento Declaração de inidoneidade 
Alcance No ente Federação Todos os entes 
Prazo Até 3 anos De 3 a 6 anos 
Competência Sem definição Competência exclusiva de ministros de Estado ou 
secretários; autoridade máxima de autarquia ou 
fundação; ou equivalente nos demais Poderes. 
Ademais, a aplicação das sanções não exclui, em hipótese alguma, a obrigação de reparação integral do 
dano causado à administração pública (art. 156, § 9º). Isso porque o ressarcimento não é uma penalidade, 
mas a recomposição do patrimônio público, em virtude do dano causado. Logo, não se esqueça: a aplicação 
de penalidades não afasta o dever de reparar o dano causado ao erário. 
 
 
 
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Sanções 
Multa de mora
Advertência
Multa
Impedimento
Declaração de 
inidoneidade
Por infrações 
administrativas
Licitar e contratar
Licitar e contratar
Ministro de Estado e secretários 
estaduais ou municipais
Pode ser aplicada em conjunto 
com as demais sanções
Competência 
exclusiva
Alcance Ente federativo que aplicou
P/ atraso injustificado
Converta em multa compensatória
Promova a extinção unilateral do 
contrato
Com a aplicação cumulada de 
outras sanções 
Não impede que a administração
Cabe contra qualquer infração
Prazo Até 3 anos
0,5% a 30% do valor do contrato
Mínimo para reabilitação: 1 ano
Alcance Todos os entes federativos
Prazo De 3 a 6 anos
Mínimo para reabilitação: 3 anos
Demais 
Executivo
Equivalentes 
Autoridade máxima: autarquias 
e fundações públicas
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INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS 
Sanções 
▪ Advertência; 
▪ Multa; 
▪ Impedimento de licitar e contratar; 
▪ Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. 
Advertência 
▪ Por dar causa à inexecução parcial do contrato (quando não justificar pena mais 
grave). 
Multas 
▪ Multa compensatória (ou simplesmente “multa”): pelo cometimento de infrações 
administrativas. 
▪ A multa (somente ela) pode ser aplicada em conjunto com as outras sanções. 
▪ Calculada na forma do edital ou do contrato. 
▪ De 0,5% a 30% do valor do contrato. 
▪ Pode ser aplicada em virtude de quaisquer das infrações administrativas. 
▪ Multa de mora: 
▪ atraso injustificado; 
▪ pode ser convertida em multa compensatória, sem prejuízo de outras 
sanções e da extinção unilateral. 
Impedimento 
▪ Impedirá o responsável de licitar ou contratar. 
▪ Âmbito: 
▪ administração pública direta e indireta; 
▪ do ente federativo que tiver aplicado a sanção. 
▪ Prazo máximo: três anos. 
▪ Reabilitação: pode pedir a partir de um ano. 
Declaração de 
inidoneidade 
▪ Impedirá o responsável de licitar ou contratar. 
▪ Âmbito: 
▪ administração pública direta e indireta 
▪ de todos os entes federativos. 
▪ Prazo: três anos a seis anos. 
▪ Reabilitação: pode pedir a partir de três anos. 
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▪ Competência exclusiva: 
▪ ministros de Estado ou secretários; 
▪ autoridade máxima de autarquia ou fundação; ou 
▪ equivalente nos demais Poderes. 
Reparação 
integral do 
dano 
▪ A aplicação das sanções não exclui, em hipótese alguma, a obrigação de reparação 
integral do dano causado à administração pública. 
 
 
 
Advertência 
▪ I - dar causa à inexecução parcial do contrato; 
• se não justificar pena mais grave. 
 
Multa (0,5 a 30% do valor do contrato) 
▪ Por qualquer das infrações administrativas. 
 
Impedimento de licitar e contratar (no ente federativo / por até 3 anos) 
▪ II – dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao 
funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo; 
▪ III – dar causa à inexecução total do contrato; 
▪ IV – deixar de entregar a documentação exigida para o certame; 
▪ V – não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado; 
▪ VI – não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando 
convocado dentro do prazo de validade de sua proposta; 
▪ VII – ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo 
justificado. 
▪ Quando não se justificar a imposição de pena mais grave. 
 
 
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Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar (todos os entes federativos / entre 3 e 6 anos) 
▪ VIII – apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração 
falsa durante a licitação ou a execução do contrato; 
▪ IX – fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato; 
▪ X – comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza; 
▪ XI – praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação; 
▪ XII – praticar ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. 
▪ Também nos casos dos incisos II a VII, quando for o caso de impor pena mais grave. 
 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Pela inexecução total do contrato, a administração pode impor a sanção 
de advertência, que acarreta o impedimento de licitar e contratar em procedimentos licitatórios futuros, 
pelo prazo de três anos. 
Comentário: 
A NLLC dispõe em seu art. 156, § 4ª, que a penalidade cabível nos casos de inexecução total seria o 
impedimento de licitar e contratar (art. 156, III c/c art. 155, III), e não a advertência. A advertência é a 
sanção aplicada para os casos em que há a infração de inexecução parcial do contrato, e não total. 
Além disso, não é correto dizer que a sanção de advertência “acarreta” o impedimento de licitar e contratar, 
pois são sanções distintas e independentes. 
Por fim, a sanção de impedimento de licitar e contratar impede o responsável de licitar ou contratar no 
âmbito da administração pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo 
máximo de 3 (três) anos. 
Gabarito: errado. 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) É possível a aplicação da penalidade de multa de forma cumulativa com 
as demais sanções; contudo, o pagamento da multa exclui a obrigação de reparação integral do dano 
causado à administração, ocorrendo a compensação desses valores. 
Comentário: 
Realmente, as sanções previstas na Lei 14.133/2021 poderão ser aplicadas cumulativamente com a de 
pena de multa. Contudo, a aplicação das sanções, inclusive a de multa, não exclui, em hipótese alguma, a 
obrigação de reparação integral do dano causado à administração pública (art. 156, §9°). 
Gabarito: errado. 
15.3 Procedimento de apuração 
A aplicação de penalidades depende da apuração da infração e da concessão do contraditório e da ampla 
defesa. Nessa linha, a Lei 14.133/2021 definiu o procedimento para a aplicação das penalidades. 
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Todavia, não houve menção expressa ao procedimento para aplicação da advertência. Ainda que seja uma 
pena mais leve, não há como imaginar a aplicação de penalidade sem a concessão de contraditório e ampla 
defesa, em homenagem ao previsto nos incisos LV e LVI do art. 5º da Constituição Federal. É provável que 
uma solução para esse caso seja definida no futuro, por meio de regulamento ou jurisprudência. 
Por outro lado, na aplicação da multa, a administração concederá defesa do interessado no prazo de 15 
(quinze) dias úteis, contado da data de sua intimação (art. 157). Nesse caso, a concessão do direito de 
defesa poderá ser no próprio procedimento da contratação, uma vez que não há necessidade de constituir 
comissão específica para este fim. 
Por fim, no caso de impedimento de licitar ou declaração de inidoneidade, a administração terá que 
instaurar o processo de responsabilização. 
 
E como funciona o processo de responsabilização? 
De acordo com a Lei 14.133/2021, a aplicação das sanções de impedimento de licitar e contratar ou de 
declaração de inidoneidade requererá a instauração de processo de responsabilização, que funcionará da 
seguinte forma (art. 158): 
a) será conduzido por comissão composta de dois ou mais servidores estáveis; 
b) a comissão avaliará fatos e circunstâncias conhecidos 
c) a comissão intimará o licitante ou o contratado para, no prazo de quinze dias úteis, contado da data 
de intimação, apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretenda produzir. 
Todavia, em órgão ou entidade cujo quadro funcional não seja formado de servidores estatutários, a 
comissão será composta de dois ou mais empregados públicos pertencentes aos seus quadros 
permanentes, preferencialmente com, no mínimo, três anos de tempo de serviço no órgão ou entidade. 
 
 
Procedimento para 
aplicação das 
penalidades
Advertência Não houve definição
Multa
Defesa no prazo de 15 dias úteis
Não há necessidade de processo específico
Impedimento e declaração 
de inidoneidade
Processo de responsabilização
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Caso ocorra o deferimento de pedido de produção de novas provas ou de juntada de provas consideradas 
indispensáveis pela comissão, o licitante ou o contratado poderá apresentar alegações finais no prazo de 
quinze dias úteis, contado da data da intimação (art. 158, § 2º). 
Portanto, o licitante ou contratado tem um prazo inicial de apresentação de defesa escrita, de quinze dias 
úteis. Nesse prazo inicial, ele poderá solicitar a produção de provas. Caso o pedido seja deferido, realizando-
se a produção das provas ou juntadas de provas indispensáveis, então o licitante ou contratado terá um 
novo prazo de quinze dias úteis, agora para a apresentação das alegações finais. 
Entretanto, serão indeferidas pela comissão, mediante decisão fundamentada, provas ilícitas, 
impertinentes, desnecessárias, protelatórias ou intempestivas. 
 
Além disso, os atos previstos como infrações administrativas na Lei de Licitações, ou em outras leis de 
licitações e contratos, que também sejam tipificados como atos lesivos na Lei Anticorrupção, serão 
apurados e julgados conjuntamente, nos mesmos autos, observados o rito procedimental e a autoridade 
competente definidos na Lei Anticorrupção. 
Por exemplo: “fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente” é um ato lesivo previsto na Lei 
Anticorrupção (art. 5º, IV, “d”). Se um licitante cometer um ato que seja considerado fraude, que seja 
enquadrado em alguma das infrações da Lei 14.133/2021, a apuração da infraçãoda Lei Anticorrupção e 
Defesa no processo 
de responsabilização
Inicialmente
Defesa escrita
15 dias úteis
Pode especificar provas que 
pretenda produzir
Se houver deferimento da 
produção ou juntada de 
provas
Alegações finais
15 dias úteis
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da Lei 14.133/2021 ocorrerá em conjunto, conforme procedimento e autoridade competente previstos na 
Lei Anticorrupção. 
Esse dispositivo, entretanto, terá que ser analisado com muita cautela. Em questões de concurso, fique 
ligado mais para cobranças literais, do tipo: “um ato tipificado como lesivo na Lei Anticorrupção e que 
também seja infração administrativa na Lei de Licitações será apurado conjuntamente”. Por outro lado, não 
tente fazer “interpretações”. Por exemplo, não tente ler uma infração da Lei 14.133/2021 e deduzir que ela 
também está prevista na Lei Anticorrupção. Isso porque, ao analisar as infrações da Lei Anticorrupção e da 
Lei 14.133/2021, vamos identificar muita coisa em comum. Logo, aplicando o dispositivo “ao pé-da-letra”, 
muitas das infrações da Lei 14.133/2021 acabarão sendo apuradas com base na Lei Anticorrupção. Todavia, 
as questões de concurso, em regra, não costumam fazer esse tipo de associação. Logo, somente considere 
a aplicação do procedimento da Lei Anticorrupção se expressamente a questão estiver tratando sobre o 
tema ou se expressamente ela informar que a infração está prevista tanto nas normas de licitação quanto 
na Lei Anticorrupção. Fora isso, julgue a questão mais pela literalidade, de tal forma que uma infração 
prevista na Lei 14.133/2021, a princípio, será apurada conforme o procedimento desta Lei. 
Outro ponto importante é a desconsideração da personalidade jurídica. 
Nessa linha, a personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que utilizada com abuso do 
direito para (art. 160): 
a) facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos; 
b) provocar confusão patrimonial. 
Exemplo: uma empresa sofre diversas sanções e é declarada inidônea para licitar e contratar. Então, os 
seus sócios criam outra empresa, somente para poder “escapar” dos efeitos da penalidade, voltando a 
cometer os mesmos ilícitos, sucessivamente. 
Nesse caso, os efeitos das penalidades alcançarão: 
a) administradores e sócios com poderes de administração; 
b) pessoa jurídica sucessora; ou 
c) empresa do mesmo ramo com relação de coligação ou controle, de fato ou de direito, com o 
sancionado. 
Contudo, em todos os casos, serão observados o contraditório, a ampla defesa e a obrigatoriedade de 
análise jurídica prévia. 
Vamos dar um exemplo: a Empresa X tem como sócios João e Maria. Porém, após fraude comprovada em 
licitação, a Empresa X foi devidamente penalizada com a declaração de inidoneidade. Porém, João e Maria 
abriram uma nova empresa, agora denominada Empresa Y, com o objetivo de poder participar de novas 
licitações e cometer novas fraudes. Perceba que o problema aí são os sócios e não a empresa. Nesse caso, 
a personalidade jurídica da Empresa X será desconsiderada, estendendo os efeitos da penalidade para os 
dois sócios. Logo, se eles abrirem uma nova empresa, esta nova empresa também não poderá licitar ou 
contratar, tendo em vista que os seus sócios foram penalizados, desconsiderando-se a personalidade 
jurídica das empresas. 
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PROCEDIMENTO DE APURAÇÃO 
Advertência ▪ Não houve definição do procedimento. 
Multa 
▪ Defesa do interessado no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contado da 
data de sua intimação. 
Impedimento ou 
declaração de 
inidoneidade 
▪ Processo de responsabilização: 
▪ conduzido por comissão composta de dois ou mais servidores 
estáveis; 
▪ se não houver servidor estatutário: 
▪ empregados públicos do quadro permanente / 
preferencialmente + 3 anos no órgão / entidade. 
▪ comissão intimará o licitante ou o contratado para, no prazo de 
quinze dias úteis, apresentar defesa escrita e especificar as provas 
que pretenda produzir; 
▪ se houver deferimento de produção ou juntada de provas: 
alegações finais no prazo de quinze dias úteis. 
Procedimento da Lei 
Anticorrupção 
▪ Se o ato for tipificado como infração administrativa em normas de 
licitações e contratos e também for “ato lesivo” para a Administração 
na Lei Anticorrupção: 
▪ apuração e julgamento serão realizados conjuntamente, nos 
mesmos autos, observando a definição da Lei Anticorrupção 
quanto: 
▪ ao rito procedimental; e 
▪ à autoridade competente. 
Desconsideração da 
personalidade jurídica 
▪ A PJ poderá ser desconsiderada sempre que utilizada com abuso do 
direito para (art. 160): 
▪ facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos; 
▪ provocar confusão patrimonial. 
▪ Nesse caso, os efeitos das penalidades alcançarão: 
▪ administradores e sócios com poderes de administração; 
▪ pessoa jurídica sucessora; ou 
▪ empresa do mesmo ramo com relação de coligação ou controle, 
de fato ou de direito, com o sancionado. 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Em regra, o processo de responsabilização, instaurado para aplicação 
das sanções de impedimento de licitar e contratar e de declaração de inidoneidade para licitar ou 
contratar será conduzido por uma comissão formada por no mínimo dois servidores estáveis. 
Comentário: 
A aplicação das sanções de impedimento de licitar e contratar e de declaração de inidoneidade para licitar 
ou contratar requererá a instauração de processo de responsabilização, a ser conduzido por comissão 
composta de dois ou mais servidores estáveis, que avaliará fatos e circunstâncias conhecidos e intimará o 
licitante ou o contratado para, no prazo de quinze dias úteis, contado da data de intimação, apresentar 
defesa escrita e especificar as provas que pretenda produzir (art. 158, caput). 
Essa é a regra. Entretanto, em órgão ou entidade cujo quadro funcional não seja formado de servidores 
estatutários, a comissão será composta de dois ou mais empregados públicos pertencentes aos seus 
quadros permanentes, preferencialmente com, no mínimo, três anos de tempo de serviço no órgão ou 
entidade (art. 158, § 1º). 
Gabarito: correto. 
15.4 Prescrição 
A prescrição ocorrerá em cinco anos, contados da ciência da infração pela administração, e será (art. 158, 
§4º): 
a) interrompida pela instauração do processo de responsabilização; 
b) suspensa pela celebração de acordo de leniência previsto na Lei Anticorrupção; 
c) suspensa por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração administrativa. 
A interrupção faz o prazo “zerar”. Assim, o prazo começa a correr novamente, desde o início. Por exemplo, 
vamos supor que já tenha decorrido o prazo de dois anos, desde o conhecimento da infração pela 
administração. Com a instauração do processo de responsabilização, esse prazo “zera”, ou seja, começa a 
contar novamente. 
A suspensão, por outro lado, apenas “congela” o prazo. Logo, quando terminar a causa da suspensão, o 
prazo começa a correr de onde parou. Por exemplo: a administração firmou acordo de leniência com o 
licitante ou contratado, nos termos da Lei Anticorrupção, após ter decorrido o prazo de três anos desde a 
ciência da infração. Nesse caso, o prazo prescricional ficará suspenso. Se, eventualmente, a pessoa jurídica 
descumprir os termos do acordo de leniência, após três anos desde a sua assinatura, então a administração 
poderá instaurar o processo de responsabilização. Perceba que a soma dos prazos (3 + 3 anos) daria um 
resultado superiorao prazo de cinco anos. Porém, como o prazo ficou suspenso, esses últimos três anos 
não são contabilizados. Logo, será possível instaurar o processo de responsabilização. 
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O acordo de leniência funciona como uma “delação premiada”. O procedimento está previsto nos 
arts. 16 e 17 da Lei Anticorrupção, tendo como objetivo identificar os demais envolvidos na 
infração, quando couber; e obter, de forma mais célere, informações e documentos que 
comprovem o ilícito sob apuração. 
Nesse caso, a pessoa jurídica envolvida com a infração e a administração firmam um acordo, em 
que a pessoa jurídica apresentará provas e informações para auxiliar a administração na apuração 
dos fatos, tendo como contrapartida a isenção de algumas penalidades e a redução de outras. 
 
 
 
Em tese, o prazo prescricional refere-se apenas às penalidades de impedimento de licitar e 
contratar e a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. Isso porque o tópico sobre a 
prescrição consta no § 4º do art. 158, sendo que o caput desse artigo versa somente sobre essas 
duas penalidades. 
Logo, o legislador, expressamente, não fixou prazo prescricional para a advertência ou para a 
multa. Isso não significa que tais penalidades são imprescritíveis, tendo em vista o atendimento 
do princípio da segurança jurídica. 
Por isso, até é plausível ampliar o alcance do prazo prescricional para as demais penalidades. 
Porém, pelo menos de forma expressa, o legislador não o fez. 
Ainda assim, como o § 4º do art. 158 menciona apenas que “a prescrição ocorrerá em 5 (cinco) 
anos, contados da ciência da infração pela Administração”, é bastante provável que as bancas 
cobrem o tema generalizando o prazo para qualquer infração ou penalidade. Enfim, será um tema 
que vamos amadurecer com o tempo. 
 
 
 
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PRESCRIÇÃO 
Prazo 
▪ A prescrição ocorrerá em cinco anos, contados da ciência da infração pela 
administração. 
Suspensão e 
interrupção 
▪ Interrupção: pela instauração do processo de responsabilização. 
▪ Suspensão: 
▪ pela celebração de acordo de leniência previsto na Lei Anticorrupção; 
▪ por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração administrativa. 
 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A administração tem o prazo de cinco anos para instaurar procedimento 
que vise apurar condutas dos licitantes que possam levar à aplicação das sanções de declaração de 
inidoneidade de licitar ou contratar, contados da ciência da infração, suspendendo-se a prescrição 
quando da instauração do processo de responsabilização. 
Comentário: 
De fato, o prazo prescricional para instauração do processo de responsabilização, que pode levar à 
aplicação da penalidade de declaração de inidoneidade, é de cinco anos, contados da ciência da infração 
pela administração. Contudo, a instauração do processo de responsabilização interrompe o prazo 
prescricional, na forma do art. 158, § 4°, I, da Lei 14.133/2021. 
Gabarito: errado. 
15.5 Reabilitação do licitante ou contratado 
A reabilitação ocorre quando a administração admite que o licitante ou contratado penalizado com o 
impedimento ou com a declaração de inidoneidade possa voltar a participar de licitações ou de contratos. 
Nessa linha, é admitida a reabilitação do licitante ou contratado perante a própria autoridade que aplicou 
a penalidade, exigidos, cumulativamente (art. 163): 
a) reparação integral do dano causado à administração pública; 
b) pagamento da multa; 
c) transcurso do prazo mínimo de: 
i) 1 (um) ano da aplicação da penalidade, no caso de impedimento de licitar e contratar; ou 
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206 
ii) 3 (três) anos da aplicação da penalidade, no caso de declaração de inidoneidade; 
d) cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo; 
e) análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento dos requisitos 
definidos acima. 
Além das exigências acima, existem duas infrações que exigem um quesito extra, que é a implantação ou 
aperfeiçoamento de programa de integridade pelo responsável. Assim, terá que implantar ou aperfeiçoar 
o programa de integridade, como condição de reabilitação do licitante ou contratado (art. 163, parágrafo 
único): 
a) apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa 
durante a licitação ou a execução do contrato; 
b) praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção. 
 
 
 
Requisitos para 
reabilitação
Reparação integral do dano
Pagamento da multa
Cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo
Análise jurídica
Prazo mínimo
Impedimento 1 ano
Declaração de inidoneidade 3 anos
Condição especial 
(programa de integridade)
Declaração falsa
Ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção
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REABILITAÇÃO DO LICITANTE OU CONTRATADO 
Requisitos para 
reabilitação 
▪ Requisitos cumulativos: 
▪ reparação integral do dano causado à administração pública; 
▪ pagamento da multa; 
▪ transcurso do prazo mínimo, desde a aplicação da pena, de: 
▪ 1 (um) ano, no caso de impedimento de licitar e contratar; ou 
▪ 3 (três) anos, no caso de declaração de inidoneidade; 
▪ cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo; 
▪ análise jurídica prévia. 
▪ Se o responsável cometeu: (i) a infração de apresentação de declaração ou 
documentação falsa; (ii) ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção, exige-se 
também a implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade. 
▪ Observação: a reabilitação deverá ocorrer perante a autoridade que aplicou a 
penalidade. 
 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) No caso de aplicação da pena de impedimento de licitar e contratar, o 
licitante ou contratado poderá pleitear a reabilitação, perante a própria autoridade que aplicou a 
penalidade, desde que atenda aos requisitos previstos em lei, como, por exemplo, o transcurso do prazo 
mínimo de um ano da aplicação da penalidade. 
Comentário: 
Isso aí. Para que seja considerado reabilitado, o licitante deve atender a requisitos cumulativos, previstos 
no art. 163 da Lei 14.133/2021. São eles: reparação integral do dano causado à administração pública; 
pagamento da multa; transcurso do prazo mínimo de um ano da aplicação da penalidade, no caso de 
impedimento de licitar e contratar, ou de três anos da aplicação da penalidade, no caso de declaração de 
inidoneidade; cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo; análise jurídica prévia, 
com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento dos requisitos exigidos. 
Nesse caso, como a questão tratou do impedimento de licitar e contratar, de fato, o prazo mínimo é de um 
ano, conforme informado na assertiva. 
Ademais, há casos, ainda, que além dos requisitos previstos acima, o responsável terá que comprovar a 
implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade (art. 163, parágrafo único). 
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Gabarito: correto. 
15.6 Execução da multa e indenizações 
De acordo com a Lei de Licitações e Contratos, se a multa aplicada e as indenizações cabíveis forem 
superioresao valor de pagamento eventualmente devido pela administração ao contratado, além da 
perda desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será cobrada judicialmente (art. 
156, § 8º). 
Esse dispositivo trata da autoexecutoriedade das multas e da cobrança das indenizações e a sua leitura 
deverá ser realizada em conjunto com o art. 139, incisos III e IV.46 
Vamos explicar! Se a administração aplica uma multa de trânsito, em virtude do exercício do poder de 
polícia, tal multa não gozará de autoexecutoriedade. Isso significa que, se o particular não realizar o 
pagamento, a administração terá que cobrar o valor na via judicial. 
Por outro lado, com as multas contratuais as coisas são diferentes. Nos contratos administrativos, a 
administração poderá exigir garantia contratual. Além disso, a administração tem que pagar o valor relativo 
à execução do contrato. Dessa forma, se for aplicada alguma multa, a administração poderá descontar 
diretamente o valor dos pagamentos devidos e da garantia contratual. Logo, não haverá necessidade de 
acionar o Poder Judiciário para executar as multas. Por isso que falamos que existe autoexecutoriedade. 
A mesma lógica se aplica às indenizações eventualmente devidas pelo contratado à administração. Vamos 
supor que o contrato foi extinto pela inexecução do objeto, fato que causou dano à administração. Logo, o 
contratado terá que indenizar os prejuízos causados à administração, nos termos do art. 120 da Lei de 
Licitações. Nesse caso, o valor da indenização também poderá ser descontado da garantia contratual e dos 
pagamentos devidos. 
Todavia, quando os valores das multas e das indenizações superarem os valores de garantia e de 
pagamentos devidos, o excedente terá que ser cobrado na via judicial. Logo, a autoexecutoriedade está 
limitada ao valor da garantia e dos valores devidos. 
Por exemplo: em um contrato administrativo, a administração deve para o contratado o valor de R$ 200 
mil pela parcela do objeto já executada. Além disso, o contratado depositou, a título de garantia contratual, 
o valor de R$ 100 mil. Porém, em virtude da inexecução parcial por culpa do contratado, a administração 
extinguiu o contrato, aplicando uma multa no valor de R$ 30 mil. Ademais, a inexecução ensejou um dano 
ao erário no montante de R$ 180 mil. Vejamos os valores e os saldos: 
▪ Pagamentos devidos pela administração: R$ 200 mil; 
▪ Garantia contratual: R$ 100 mil; 
 
46 Art. 139. A extinção determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar, sem prejuízo das sanções previstas 
nesta Lei, as seguintes consequências: empregados na execução do contrato e necessários à sua continuidade; [...] III – execução 
da garantia contratual para: a) ressarcimento da Administração Pública por prejuízos decorrentes da não execução; b) 
pagamento de verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, quando cabível; c) pagamento das multas devidas à 
Administração Pública; d) exigência da assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato pela seguradora, quando 
cabível; IV – retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das 
multas aplicadas. 
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▪ Multa: R$ 30 mil; 
▪ Dano ao erário (indenização devida pelo contratado à administração): R$ 180 mil; 
▪ Saldo: 200 + 100 – 30 – 180 = R$ 90 mil. 
Nesse caso, a administração desconta integralmente a multa e as indenizações, e ainda sobra o valor de R$ 
90 mil, correspondente ao “que sobrou” da garantia contratual. 
Por outro lado, vamos supor que o prejuízo causado ao erário seja de R$ 320 mil e o valor da multa seja de 
R$ 100 mil. Nesse caso, teremos o seguinte resultado: 
▪ Saldo: 200 + 100 – 100 – 320 = (R$ 120). 
Nesse caso, mesmo após descontar todos os valores devidos e a garantia contratual, ainda assim o 
contratado fica devendo para a administração o montante de R$ 120 mil. Este excedente terá que ser 
executado na via judicial. 
 
EXECUÇÃO DA MULTA E DAS INDENIZAÇÕES 
Execução da 
multa e das 
indenizações 
▪ 1) Descontadas dos pagamentos devidos. 
▪ 2) Se superiores aos pagamentos devidos, descontadas da garantia contratual. 
▪ 3) Os valores excedentes: cobrados judicialmente. 
 
15.7 Cadastros nacionais 
Os órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos deverão, 
no prazo máximo quinze dias úteis, contado da data de aplicação da sanção, informar e manter atualizados 
os dados relativos às sanções por eles aplicadas, para fins de publicidade no Cadastro Nacional de 
Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e no Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep), instituídos 
no âmbito do Poder Executivo federal (art. 161). 
O objetivo é dar transparência à aplicação das penalidades. Assim, tanto a administração poderá ter 
informações sobre empresas já punidas em outros órgãos e entidades, como a sociedade poderá ter 
conhecimento das infrações cometidas por essas empresas. 
Além disso, para fins de aplicação das sanções na Lei de Licitações, o Poder Executivo regulamentará a 
forma de cômputo e as consequências da soma de diversas sanções aplicadas a uma mesma empresa e 
derivadas de contratos distintos. 
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16 IMPUGNAÇÕES, PEDIDOS DE ESCLARECIMENTO E 
RECURSOS 
16.1 Impugnações e pedidos de esclarecimento 
As impugnações acontecem quando alguém não concorda com os termos do edital de licitação. Assim, 
impugnar é como um “recurso” contra o edital. Por exemplo: a administração colocou um prazo entre a 
divulgação do edital e a data da sessão pública inferior ao previsto em lei. Nesse caso, será possível 
impugnar esta regra, para a correção do edital. 
Por outro lado, os pedidos de esclarecimento servem para compreender melhor os termos do edital. Por 
exemplo: se alguma regra sobre a formulação das propostas não ficar muito clara, será possível pedir à 
administração esclarecimento para sua melhor compreensão. 
Nessa linha, qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na 
aplicação da Lei de Licitações ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos. A impugnação ou 
pedido de esclarecimento deverá ser protocolada até três dias úteis antes da data de abertura do certame 
(art. 164). 
Perceba que “qualquer pessoa” pode realizar o pedido. Portanto, não precisa ser “licitante” nem ter 
interesse direto na realização do certame. Basta ser “qualquer pessoa”. É lógico que os licitantes também 
podem formular os pedidos, tendo em vista que se inserem na condição de “qualquer pessoa”. 
A resposta à impugnação ou ao pedido de esclarecimento será divulgada em sítio eletrônico oficial no 
prazo de até três dias úteis, limitado ao último dia útil anterior à data da abertura do certame. Assim, em 
regra, a resposta será formulada em até três dias úteis; porém, se o pedido for formulado em data próxima 
à realização da abertura (exemplo: pedido formulado quando faltam exatos três dias úteis para a data da 
abertura), então a resposta terá que ser formulada em prazo menor, tendo em vista que terá que ser 
realizada no máximo até o último dia útil anterior à data da abertura do certame. 
Para fins de esclarecimento, a Lei de Licitações adotou a expressão “data da abertura do certame”, que 
deverá ser interpretada, nesse caso, como a data da abertura da sessão pública de apresentação das 
propostas. 
 
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IMPUGNAÇÕES E PEDIDOS DEESCLARECIMENTOS 
O que é? 
▪ Impugnação: alegação de possíveis irregularidades no edital de licitação. 
▪ Pedido de esclarecimento: questionamento sobre termos do edital, para a sua 
melhor compreensão. 
Condições 
▪ Qualquer pessoa. 
▪ Protocolo: até 3 dias úteis antes da abertura do certame. 
▪ Resposta: 
▪ Em até 3 dias úteis; 
▪ Limitada ao último dia útil anterior à data da abertura do certame. 
▪ Divulgada em sítio eletrônico oficial. 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) João tomou ciência da ocorrência de diversas irregularidades em edital 
de licitação de procedimento para compra de ambulâncias em sua cidade. Nessa situação, ele poderá 
apresentar impugnação quanto ao edital, sendo que a resposta deverá ser formulada no prazo de até 
três dias úteis, limitado ao último dia útil anterior à data da abertura do certame. 
Comentário: 
O art. 164 da NLCC diz que qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por 
irregularidade na aplicação da Lei de Licitações ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, 
devendo protocolar o pedido até três dias úteis antes da data de abertura do certame. 
Além disso, a resposta à impugnação ou ao pedido de esclarecimento será divulgada em sítio eletrônico 
oficial no prazo de até três dias úteis, limitado ao último dia útil anterior à data da abertura do certame. 
Então, João pode sim apresentar impugnação, e a resposta deverá ser divulgada no prazo de até três dias 
úteis, limitado ao último dia útil anterior à data da abertura do certame, como diz a assertiva. 
Gabarito: correto. 
16.2 Recursos 
Dos atos da administração decorrentes da aplicação da Lei de Licitações cabem (art. 165): 
a) recurso, no prazo de três dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura da ata, em face 
de: 
i) ato que defira ou indefira pedido de pré-qualificação de interessado ou de inscrição em registro 
cadastral, sua alteração ou cancelamento; 
ii) julgamento das propostas; 
iii) ato de habilitação ou inabilitação de licitante; 
iv) anulação ou revogação da licitação; 
v) extinção do contrato, quando determinada por ato unilateral e escrito da administração; 
b) pedido de reconsideração, no prazo de três dias úteis, contado da data de intimação, relativamente 
a ato do qual não caiba recurso hierárquico. 
De fato, o legislador facilitou bastante a sistematização dos recursos, tendo em vista que existem apenas 
duas espécies: recurso (ou recurso hierárquico ou recurso em sentido estrito); e o pedido de 
reconsideração. Além disso, os prazos, nos dois casos, são de três dias úteis. Porém, veremos adiante que 
os recursos e pedidos de reconsideração sobre a aplicação de sanções seguem o prazo de 15 dias úteis para 
apresentação. 
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Quanto ao recurso apresentado em virtude de julgamento das propostas ou de ato de habilitação ou 
inabilitação de licitante, serão observadas as seguintes disposições (art. 165, § 1º): 
a) a intenção de recorrer deverá ser manifestada imediatamente, sob pena de preclusão, e o prazo 
para apresentação das razões recursais será iniciado na data de intimação ou de lavratura da ata de 
habilitação ou inabilitação ou, na hipótese de adoção da inversão de fases, da ata de julgamento; 
b) a apreciação dar-se-á em fase única. 
Funciona assim: se o licitante entender que foi prejudicado nas fases de julgamento e de habilitação, ele 
terá que, no mesmo momento, informar que vai recorrer. Nesse caso, ele não estará apresentando o 
recurso em si, mas informando que vai recorrer. Se o fizer, ele terá direito de apresentar o recurso, no 
prazo de três dias úteis, a contar da data de intimação ou de lavratura da ata de habilitação ou inabilitação. 
Por outro lado, se o licitante não manifestar imediatamente a intenção de recorrer, haverá a “preclusão”, 
ou seja, a perda da possibilidade de apresentar o recurso. 
Sabe quando você vai organizar uma viagem e consulta os seus amigos previamente, mas somente quatro 
falam que possuem interesse em viajar? Mas, depois, em cima da hora, aparece um quinto perguntando 
se ele pode viajar, mas não existe mais vaga. Então, nesse caso, ocorreu a “preclusão”, pois ele deveria ter 
informado que gostaria de viajar lá no começo. No seu dia a dia, você até pode agir com o coração de mãe 
e arrumar uma vaga para o seu amigo, mas nos recursos nas licitações isso não será possível! 
O prazo para a apresentação do recurso sobre as fases de julgamento e de habilitação, em regra, conta a 
partir da ata ou da intimação sobre o resultado da fase de habilitação, considerando que, na Lei 
14.133/2021, a habilitação ocorre, em regra, após a fase de julgamento. Entretanto, se houver a inversão, 
o prazo contará após a ata de julgamento. Porém, lembrando que, nos dois casos, a manifestação da 
intenção de recorrer deverá ser imediata. 
Além disso, também em ambos os casos, a apreciação do recurso será realizada em fase recursal única. 
Assim, com ou sem inversão de fases, somente haverá uma fase de recurso, após a fase de habilitação 
(regra), ou, no caso de inversão, somente após a fase de julgamento. 
Prazos dos 
recursos e 
pedidos de 
reconsideração
Contra os atos da administraçao "em geral" 3 dias úteis
Contra a aplicação de sanções 15 dias úteis
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Essa “fase recursal única”, no caso de inversão de fases, poderá gerar muitas polêmicas. No rito normal, é 
natural realizar a fase recursal única, como já acontecia no procedimento do pregão, na Lei 10.520/2002. 
Como a habilitação acontece após o julgamento, todos os licitantes participam desta última fase, e somente 
o licitante classificado em primeiro, em regra, participa da habilitação. Com isso, não haverá prejuízo para 
ninguém. E mesmo que um recurso seja provido (por exemplo: o segundo colocado apresenta recurso para 
desclassificar o primeiro), não haverá prejuízo, pois todos já participaram da fase competitiva. 
Porém, com a inversão (habilitação antes do julgamento), quem for inabilitado não poderá participar da 
fase de julgamento. Logo, se após o julgamento o recurso de um licitante que foi inabilitado for provido, 
haverá prejuízo para a fase de julgamento, tendo em vista que este licitante ficou de fora desta fase. 
A solução para o caso talvez esteja no art. 168, que dispõe que: “o recurso e o pedido de reconsideração 
terão efeito suspensivo do ato ou da decisão recorrida até que sobrevenha decisão final da autoridade 
competente”. Ainda assim, não há como ter certeza se esta seria a solução, uma vez que o licitante não 
terá apresentado o recurso, mas apenas a intenção de recorrer. Logo, somente o tempo poderá nos 
esclarecer melhor como funcionará a fase recursal única no caso de inversão de fases. 
De qualquer forma, pelo menos por enquanto, vamos ter que aceitar o comando previsto em lei: seja na 
ordem normal ou com a inversão de fases, a apreciação dos recursos ocorrerá em fase recursal única. 
O recurso será dirigido à autoridade que tiver editado o ato ou proferido a decisão recorrida, que, se não 
reconsiderar o ato ou a decisão no prazo de três dias úteis, encaminhará o recurso com a sua motivação à 
autoridade superior, a qual deverá proferir sua decisão no prazo máximo de dez dias úteis, contado do 
recebimento dos autos. 
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Além disso, aos demais interessados será concedido prazo para apresentação de contrarrazões, que será o 
mesmo do recurso e terá início na data de intimação pessoal ou de divulgação da interposição do recurso. 
Por exemplo: o licitante B, até então classificado em primeiro, foi desclassificado e apresentou recurso. 
Nesse caso, os demais licitantes possuem interesse no resultado do recurso, tendo em vista que, se provido, 
o licitante B voltará a ser o primeiro colocado; se desprovido, todos os demais licitantes ganharão uma 
posição no certame. Então, todos eles terão o prazo para contrarrazões, para argumentar, a princípio, 
contra o deferimento do recurso. 
Ademais, será assegurado ao licitante vista dos elementos indispensáveis à defesa de seus interesses. 
Além disso, o acolhimento do recurso implicará invalidação apenas de ato insuscetível de aproveitamento. 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) A empresa X, inconformada com o resultado do julgamento de sua 
proposta, decidiu apresentar recurso contra essa decisão. Nesse caso, deverá observar o prazo de quinze 
dias para apresentação de suas razões recursais, não obstante o dever de manifestar de forma imediata 
a sua intenção de recorrer. 
Comentário: 
O prazo previsto no art. 165, I, da Lei 14.133/2021, para apresentação de recurso contra o julgamento das 
propostas, é de três dias úteis, e não quinze dias. De qualquer forma, caso pretenda recorrer, realmente a 
empresa vai ter que manifestar imediatamente a sua intenção. 
Gabarito: errado. 
 
16.3 Recursos contra a aplicação de sanções 
Contra a aplicação de sanções, cabem os seguintes instrumentos (arts. 166 e 167): 
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==14b95d==
 
 
 
 
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b) recurso, no prazo de quinze dias úteis, contado da data da intimação, contra a aplicação das sanções 
de: 
i) advertência; 
ii) multa; 
iii) impedimento de licitar e contratar; 
c) pedido de reconsideração, no prazo de quinze dias úteis, contado da data da intimação, contra a 
aplicação da sanção de declaração de inidoneidade. 
O recurso (letra “a”) será dirigido à autoridade que tiver proferido a decisão recorrida, que, se não a 
reconsiderar no prazo de cinco dias úteis, encaminhará o recurso com sua motivação à autoridade superior, 
a qual deverá proferir sua decisão no prazo máximo de vinte dias úteis, contado do recebimento dos autos. 
O pedido de reconsideração, que será o único instrumento cabível contra a declaração de inidoneidade, 
será decidido no prazo máximo de 20 dias úteis, contado do recebimento. Note que, nesse caso, somente 
cabe a própria reconsideração, tendo em vista que a competência é exclusiva da própria autoridade que 
aplicou a sanção. 
 
 
 
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(Prof. Herbert Almeida - Inédita) Em face da aplicação da sanção de multa, caberá recurso no prazo de 
quinze dias úteis, podendo haver a reconsideração por parte da autoridade que tiver proferido a decisão 
recorrida, no prazo de cinco dias úteis. 
Comentário: 
O recurso apresentado em face da aplicação das sanções de advertência, multa ou impedimento de 
contratar será dirigido à autoridade que tiver proferido a decisão recorrida, que pode reconsiderar sua 
decisão no prazo de 5 (cinco) dias úteis, como prevê o art. 166 da NLLC. 
Caso não o faça, encaminhará o recurso com sua motivação à autoridade superior, a qual deverá proferir 
sua decisão no prazo máximo de 20 (vinte) dias úteis, contado do recebimento dos autos. 
Gabarito: correto. 
16.4 Efeitos dos recursos e assessoramento jurídico 
O recurso e o pedido de reconsideração terão efeito suspensivo do ato ou da decisão recorrida até que 
sobrevenha decisão final da autoridade competente (art. 168). O efeito suspensivo, como o nome diz, faz 
com que a decisão recorrida deixe de produzir os seus efeitos. É o que ocorre, por exemplo, quando há a 
aplicação de uma penalidade. Se o licitante ou contratado punido recorrer, a sanção não produzirá efeitos 
enquanto a autoridade não tomar a decisão final sobre o recurso. 
Além disso, dispõe a Lei de Licitações que, na elaboração de suas decisões, a autoridade competente será 
auxiliada pelo órgão de assessoramento jurídico, que deverá dirimir dúvidas e subsidiá-la com as 
informações necessárias (art. 168, parágrafo único). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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RECURSOS 
Recurso e 
pedido de 
reconsideração 
“em geral” 
▪ Recurso: 
▪ no prazo de três dias úteis, contado da data de intimação ou de lavratura 
da ata, em face de: 
▪ deferimento ou indeferimento de pré-qualificação e inscrição em 
registro cadastral, sua alteração ou cancelamento; 
▪ julgamento das propostas; 
▪ ato de habilitação ou inabilitação de licitante; 
▪ anulação ou revogação da licitação; 
▪ extinção unilateral do contrato; 
▪ dirigido à autoridade que tiver editado o ato recorrido: 
▪ três dias úteis para reconsiderar ou encaminhar à autoridade superior; 
▪ autoridade superior: decisão em até dez dias úteis, a contar do 
recebimento. 
▪ Pedido de reconsideração: 
▪ no prazo de três dias úteis, quando não caiba recurso hierárquico. 
Recurso contra 
julgamento, 
habilitação e 
inabilitação) 
▪ Manifestação da intenção de recurso: imediatamente, sob pena de preclusão. 
▪ Apreciação em fase única (mesmo na inversão de fases). 
Contrarrazões 
▪ Possibilidade de os demais interessados apresentarem as suas considerações 
sobre o recurso de outro interessado. 
▪ Mesmo prazo do recurso. 
▪ Conta a partir da intimação ou da divulgação da interposição do recurso. 
Recurso e 
pedido de 
reconsideração 
contra sanções 
▪ Recurso: 
▪ prazo de quinze dias úteis, contra a aplicação das sanções de: 
▪ advertência; 
▪ multa; 
▪ impedimento de licitar e contratar; 
▪ dirigido à autoridade que tiver proferido a decisão recorrida; 
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▪ terá cinco dias úteis para 
▪ reconsiderar 
▪ encaminhar o recurso à autoridade superior; 
▪ autoridade superior terá até vinte dias úteis para decidir (a contar do 
recebimento). 
▪ Pedido de reconsideração: 
▪ prazo de quinze dias úteis, contra a aplicação da sanção de declaração de 
inidoneidade. 
▪ dirigido: à autoridade que aplicou a pena; 
▪ prazo: vinte dias úteis para decidir. 
Efeitos ▪ O recurso e o pedido de reconsideração gozam de efeito suspensivo. 
 
 
 
(Prof. Herbert Almeida - Inédita) O pedido de reconsideração, apresentado em face da aplicação da 
sanção de declaração de inidoneidade, não terá efeito suspensivo. 
Comentário: 
O recurso e o pedido de reconsideração terão efeito suspensivo do ato ou da decisão recorrida até que 
sobrevenha decisão final da autoridade competente, nos termos do art. 168 da Lei de Licitações. 
Lembrando que, em relação à aplicação da declaração de inidoneidade, caberá apenas pedido de 
reconsideração, nos termos do art. 167 da Lei. 
Gabarito: correto. 
17 CONTROLE DAS CONTRATAÇÕES 
Não poderia deixar de existir, na Nova Lei de Licitações e Contratos, um capítulo dedicado ao controle das 
contratações públicas, uma vez que muitas das críticas à legislação anterior