Gestão e Implantação de OPM

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Direitos Humanos
Gestão e Implementação 
de Políticas Públicas e de 
Organismos de Políticas para 
Mulheres
Enap, 2024
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Marlise Matos - DCP/NEPEM/UFMG (Conteudista, 2024).
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO 
em parceria com o Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania – MDHC
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Sumário
Apresentação .................................................................................................................... 5
Módulo 1 –Estado, Democracia e Políticas Públicas 6
Unidade 1 - Estado, Democracia e Cidadania ....................................................... 6
1.1. Estado e Democracia ................................................................................................ 6
Unidade 2 - Estado e Políticas Públicas .............................................................. 15
2.1. O que são Políticas Públicas? ................................................................................. 15
2.2. O Ciclo de Políticas Públicas ................................................................................... 21
Unidade 3 - As Políticas Públicas para as Mulheres: gestão da 
complexidade ........................................................................................................ 25
3.1. Políticas para as Mulheres em Perspectiva Interseccional................................. 26
3.2. A Transversalidade .................................................................................................. 27
3.3. A Intersetorialidade ................................................................................................. 32
3.4. A Interseccionalidade .............................................................................................. 37
3.5. Panorama Atual das Políticas Públicas para Mulheres em perspectiva 
interseccional .................................................................................................................. 41
Referências ............................................................................................................. 45
Módulo 2 –As políticas públicas e os organismos de políticas para 
as mulheres – OPM 48
Unidade 1: Fundamentos dos OPM ...................................................................... 48
1.1. O que são os OPM? Quando surgiram? ................................................................ 48
1.2. O Papel dos OPM na gestão das Políticas para mulheres em perspectiva 
interseccional .................................................................................................................. 52
1.3. A Função dos OPM .................................................................................................. 56
1.4. A Importância dos OPM .......................................................................................... 56
Referências ............................................................................................................. 58
Módulo 3 –Como devem funcionar os OPM
Unidade 1: Criação e Estruturação dos OPM ...................................................... 59
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1.1. Como criar um OPM ................................................................................................ 59
1.2. Planejamento do orçamento, estrutura de Secretaria e recursos humanos .. 61
Unidade 2: Diálogos Interinstitucionais, Sustentabilidade e Articulação na 
gestão dos OPM ...................................................................................................... 67
2.1. Estratégias para garantir a permanência das políticas públicas para mulheres 
nos OPM ........................................................................................................................... 67
2.2. Fóruns Nacional e Estaduais de OPM: papéis e importância ............................ 69
Referências ...................................................................................................................... 70
Módulo 4 –OPM e a sua relação com a participação e o controle 
social
Unidade 1: Engajamento e Controle .................................................................... 71
1.1. A importância da Participação e do Controle social .......................................... 71
1.2. Os Conselhos dos Direitos das Mulheres e de Promoção da Igualdade Racial 74
1.3. As Procuradorias das Mulheres ............................................................................. 79
1.4. As Ouvidorias ........................................................................................................... 81
Referências ............................................................................................................. 83
Módulo 5 –OPM na perspectiva do planejamento, da gestão e das 
parcerias
Unidade 1: Análise e Planejamento Participativo.............................................. 84
1.1. Mapeamento e Diagnósticos das demandas dos movimentos de mulheres .. 84
Unidade 2: As Conferências de Políticas para as Mulheres no Brasil recente 88
2.1. O histórico de construção participativa das políticas para as mulheres em 
perspectiva interseccional ............................................................................................. 88
Unidade 3: Plano Estratégico para a Construção e Promoção da Igualdade de 
Gênero em Perspectiva Interseccional ............................................................. 100
3.1. Como elaborar um Plano de Políticas para Mulheres em Perspectiva 
Interseccional com metas e ações a partir de dados coletados ............................. 100
3.2. Construção de parcerias com entes governamentais, instituições da sociedade 
civil, movimentos de mulheres e feministas, movimentos antirracistas (dentre 
outros) para elaboração e implementação do Plano ............................................... 103
Referências ........................................................................................................... 110
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Apresentação
Desejamos boas-vindas ao Curso Gestão e Implementação de Políticas Públicas 
e de Organismos de Políticas para Mulheres. 
Neste Curso você terá acesso aos elementos básicos para planejar, gerir e 
implementar políticas para as mulheres numa perspectiva interseccional. Desde 
a discussão mais simples sobre fundamentos do Estado e das Políticas Públicas, 
passando pela construção e sustentabilidade dos Organismos de Políticas para as 
Mulheres, o curso busca qualificar lideranças femininas e suas equipes na gestão 
pública dos diferentes níveis e aperfeiçoar seus conhecimentos na atuação político-
institucional na construção dessas políticas públicas.
O conteúdo deste curso é estruturado em 5 módulos:
• Módulo 1 – Estado, Democracia e Políticas Públicas;
• Módulo 2 – As Políticas Públicas e os Organismos de Políticas para as 
Mulheres (OPM;
• Módulo 3 – Como Devem Funcionar os OPM;
• Módulo 4 – OPM e a sua Relação com a Participação e o Controle Social
• Módulo 5 – OPM na perspectiva do Planejamento, da Gestão e das 
Parcerias.
Bom estudo!
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 Módulo
1 Estado, Democracia e Políticas 
Públicas
Unidade 1 - Estado, Democracia e Cidadania
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer os 
elementos fundamentais de Estado e Democracia e as dinâmicas 
das desigualdades e opressões brasileiras, com foco na superação 
como condição para consolidação democrática no país.
Vídeo: Apresentação
Duração: 3:11
1.1. Estado e Democracia
Para iniciarmos as discussões sobre Gestão e Implementação de Políticas Públicas 
e de Organismos de Políticas para Mulheres devemospartir de algumas definições 
principais para facilitar o melhor entendimento do conteúdo. Vamos então, bem do 
começo, apresentar as definições centrais de política, Estado e democracia. Isso 
porque estes três conceitos são introdutórios para compreendermos melhor o que, 
afinal, as políticas públicas e, também, as políticas públicas para as mulheres 
se constituíram no país, e como elas nos colocam desafios significativos no campo 
da gestão do Estado brasileiro. O intuito é consolidar determinados entendimentos 
que venham a ser compartilhados por aquelas/es que vão atuar nesse campo 
fundamental da Gestão Pública no Brasil.
A partir das definições a serem debatidas aqui, você poderá ter os elementos 
necessários para refletir criticamente a respeito da relação entre a construção das 
políticas públicas e a democracia brasileira, podendo ainda entender quais são as 
principais etapas de construção dessas políticas (sendo, pois, capaz de identificar o 
ciclo de vida das políticas públicas e das políticas públicas focalizadas nas mulheres) 
junto ao Estado brasileiro. Será capaz de entender, ademais, que as políticas para 
https://youtu.be/0OYlQe3ykVE
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as mulheres em perspectiva interseccional nos colocam o desafio de uma gestão 
pública de caráter complexo (considerando-se que é preciso entender e situar as 
mulheres brasileiras em sua diversidade: negras, indígenas, brancas, urbanas, rurais, 
quilombolas, ribeirinhas, ciganas, jovens, idosas, lésbicas, transsexuais, heterossexuais, 
deficientes, pobres, de classe média, ateias, religiosas etc.). Por isso, precisamos, 
também, entender o que é a “transversalidade”, “multi e transdisciplinaridade”, 
“intersetorialidade” e “interseccionalidade” com que lidamos no cotidiano das políticas 
públicas, entendendo como esses conceitos interagem e tornam o campo da gestão das 
políticas para as mulheres muito desafiador. Entender que gênero, raça, sexualidade, 
classe, geração, deficiências, território, área de moradia, dentre outros fatores que 
delimitam diferenças e recortam especificidades nas demandas e nos interesses das 
mulheres é o que nos leva a defender que as políticas para as mulheres devam 
ser trabalhadas numa perspectiva interseccional. Essa compreensão vai ajudar 
cada pessoa envolvida a situar os objetivos e também os resultados que todas nós 
precisamos atender e alcançar.
Comecemos pelo conceito principal de política.
O que é a “política” para você?
Qual ou quais os sentidos que ela tem?
Ela interfere na sua vida? Quando? Como? Por quê ?
O conceito de política tem mais de um significado, e a depender da perspectiva 
teórica e de qual o campo de conhecimento que se enuncia a definição ele vai variar. 
Para iniciar, podemos dizer que a política está presente em todos os aspectos da 
vida humana, mesmo quando você se recusa a enxergar a política, ela está lá, ela 
continua existindo. Mesmo que você não goste da política, ou prefira não fazer parte 
da política, ou queira permanecer apática em relação à política, todas essas ações 
são políticas, porque cada uma delas tem consequências.
Etimologicamente, a palavra “política” é originária do grego “pólis” (politikós), 
referindo-se ao que é urbano, civil, público, enfim, a tudo o que se relaciona à cidade, 
ou seja, à pólis (Bobbio et al., 1993, p. 954). Essa conceituação originária se relaciona 
às cidades da Grécia Antiga, que foram, como sabemos, o berço de nascimento no 
mundo ocidental da política e da democracia clássica.
Para a filósofa Hannah Arendt (2002, p. 21)), por exemplo, a “política se baseia na 
pluralidade dos homens” e “a política trata da convivência entre diferentes”, ou seja, 
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o que a política faz afinal é organizar a vida em coletividade. Assim, é muito comum 
se estabelecer que a política é uma forma de atividade humana relacionada ao 
exercício, à distribuição e à organização do poder em uma determinada sociedade.
Desse modo, a política refere-se ao jogo de forças que é constituído nas mais 
diferentes formas de estabelecermos relações e interações, sendo todas elas 
mediadas por algum tipo de poder e de autoridade. A política, então, é a arena na 
qual se travam as lutas e as disputas pelo poder. E o poder, por sua vez, existe em 
todos os lugares onde existem pessoas se relacionando. Por exemplo, entre mães, 
pais e seus descendentes existe relação de poder, como também entre o corpo 
docente e sua classe, entre homens e mulheres, entre pessoas brancas e negras, 
entre ricos e pobres, entre gestores de uma política e as pessoas beneficiárias dessa 
mesma política pública etc.
Dalmo Dallari (1984, p. 11), chama então de “política” toda organização social que 
procura atender à necessidade de convivência entre os seres humanos que são, por 
princípio, distintos ou diferentes, bem como toda ação humana que produz algum 
efeito sobre a organização, o funcionamento e os objetivos de uma sociedade.
Como vemos, “política” possui várias acepções, mas, de forma geral, pode-se dizer que 
discutir política é referir-se ao poder, considerado aqui, de forma genérica, como a 
capacidade ou possibilidade de agir, de produzir determinados efeitos sobre pessoas 
ou sobre os grupos humanos. Portanto, entender as relações que permeiam o poder e 
a política torna-se algo fundamental e, aqui, as principais relações de poder que estão 
revestidas completamente de política e que vão nos interessar muito são as relações 
de poder dentro do Estado e do Estado com sua população, que se estabelecem 
na forma política de uma instituição estatal. Mas, vamos precisar nos interessar ainda 
pelas relações de poder entre os homens e as mulheres, entre as próprias mulheres 
e entre as pessoas de diferentes raças e etnias.
Outra definição importante é a de Estado. O Estado é uma instituição social e política 
(com práticas repetidas no tempo e no espaço, que vão se formalizando, ganhando 
vida e concretude próprias, sendo o resultado sistemático de determinados tipos 
de ações sociais ) e é uma forma específica de associação humana, tal como o são 
também: a escola, a i greja, a família, o mercado, a empresa etc.
Max Weber (1981), por exemplo, definiu o Estado (nacional soberano) como uma 
instituição organizada política, social e juridicamente, que ocupa um território 
definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e é dirigida por 
um governo que possui soberania reconhecida, tanto interna como externamente. 
A definição canônica de Estado weberiana pode ser sintetizada na máxima: “Um 
governo, um povo, um território”, sendo este mesmo Estado responsável pela 
organização política e pelo controle legal, formal e social, pois, deteria o monopólio 
legítimo do uso da força e da violência (coerção física, mas especialmente também, 
coerção formal-legal) numa determinada sociedade.
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A unidade estatal também costuma ser tradicionalmente definida como o espaço 
institucional onde se realiza o processamento e a transação legítima dos dissensos/
conflitos entre as diferentes figuras socio políticas. Nessa definição é enfatizado o 
papel do Estado como instituição “mediadora” dos interesses, definindo, ao fim e ao 
cabo, aquilo que seria (ou não) legítimo e deve pertencer à sua esfera de atuação.
Mas a instituição estatal vai além de seu caráter de unidade superior de decisão 
política ou legal sobre uma determinada população, relativamente homogênea, que 
habita um território delimitado.
Outro elemento importante à definição de Estado é o fato de este possibilitar acesso 
a muitos recursos que podem ser de várias naturezas. Sendo assim, destaca-se, 
também, que o Estado é, afinal, um recurso de poder em si mesmo na medida em 
que é capaz de mobilizar outros recursos (sejam materiais, financeiros, simbólico-
culturais e, claro, políticos) de poder.
Todo Estado possui, ademais, um governo quese refere ao conjunto daquelas 
pessoas que detêm cargos oficiais e que exercem a autoridade pública e política em 
nome do Estado, que definem leis, medeiam e controlam legalmente os conflitos 
e fazem a gestão do Estado e de seus recursos através das políticas públicas. Ou 
seja, o governo são as pessoas que realizam, na qualidade de representantes 
ou agentes, as funções do Estado. Na verdade, faz parte do jogo democrático 
os governos mudarem, enquanto o Estado continua a existir. A ideia de governo 
implica também, dentro do Estado, a distinção necessária entre governantes (p 
residente e presidenta, g overnadores e governador as, p refeitos e prefeit as, m 
inistros e ministr as, s ecretários e secretári as, g estores e gestor as e servidores 
públicos e servidor as pública s em geral, quando nos referimos ao braço estatal 
do Poder Executivo; e parlamentares, suas a ssessorias, servidores e servidoras 
das Casas Legislativas, quando nos referimos ao Poder Legislativo; e presidentes 
e presidentas de Tribunais, d esembargadores e desembargador as, j uízes e juíz 
as e demais servidores e servidor as da Justiça, quando nos referimos ao Poder 
Judiciário) e governados e governad as: cada cidadã o e cidadã dest e país. Hoje 
em dia é mais comum nos referirmos ao lugar social que ocupam os governados e 
as governad as pelo termo de sociedade civil.
Nossa sociedade, do ponto de vista político, seria constituída do Estado (governantes 
que governam), da sociedade civil (governadas e governad os que democraticamente 
participam) e das instituições do Mercado (o agente que se responsabiliza pelos 
interesses do modo capitalista de produção). E stes três agentes juntos conformam 
aquilo que entendemos como “espaço público ou as esferas públicas” (estatais e 
não estatais).
Num regime democrático, o governo precisa responder e atender às reivindicações, 
às demandas e às solicitações que a população faz, a fim de realizar as funções 
do Estado. Est a é a atribuição primordial do Poder Executivo. E é daí que surgem 
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
as políticas públicas. Política pública significa, pois, o “estado em ação” (Jobert 
e Müller, 1987), os objetos específicos das mesmas conformam as decisões, os 
programas e ações/intervenções dos poderes público-estatais, a respeito das várias 
áreas de atuação do aparato do Estado em seus três grandes níveis federativos: 
União ou federal, estadual e municipal.
Os poderes Legislativo e Judiciário podem também ser propositores de políticas 
públicas, mas, o mais comum é o próprio Estado – na forma do Poder Executivo – o 
agente responsável pelas políticas governamentais (e públicas), ou seja, quem se 
responsabiliza por elas atuando como o principal propositor ou implementador, o 
gestor e aquele que as avalia.
As políticas públicas não são neutras: elas têm caráter normativo ou prescritivo (ou 
ambos). Isto quer dizer que esta área está intimamente articulada com as questões de 
valor/valorativas, de sentido e significado, daqueles que det êm o poder de governar 
e daqueles que, a partir da sociedade civil, pressionam o Estado, e desse embate 
vão surgindo os “problemas políticos”, solicitando alguma forma de intervenção 
do Estado. A incorporação das perspectivas de gênero e raça, por exemplo, nas 
políticas públicas desenvolvidas por determinados projetos de governos, no Brasil, 
nos levaram à construção das políticas públicas sensíveis a gênero e raça.
Assim, ao adotar os conceitos de gênero, raça e classe social (considerando-se que há 
outros que são também relevantes) como referências para as análises, formulação 
e a implementação das políticas públicas estatais, procura-se chamar a atenção 
para a construção – social e histórica – dos femininos, dos masculinos, das formas 
fluidas e não demarcadas sexualmente, das relações sociais entre os sexos plurais, 
das diversas identidades de gênero e as diferentes orientações sexuais, bem como 
para a construção histórico-política de pessoas negra s e indígenas, das relações 
étnico-raciais fortemente violentas da nossa sociedade, marcadas por relações de 
poder hierárquicas e por assimetrias estruturais, e ainda, para o fato das distinções 
de classe social atravessarem de forma decisiva todos ess es aspectos.
No caso específico das políticas públicas de combate às discriminações contra 
as mulheres e contra as desigualdades étnico-raciais existe um campo aberto de 
disputas, a respeito de certas imagens/representações sobre o que é gênero, o que 
é raça, o que é o patriarcado e o sexismo, o que é o racismo (dentre outros) e o que 
o preconceito de classe, que se encontram aderidos, afinal, às diferentes formas de 
políticas que são gestadas pelo poder público. A seguir, para uma fixação e melhor 
síntese de algumas das definições centrais debatidas até aqui, temos a seguinte 
figura:
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Figura: Síntese de algumas definições centrais.
Fonte: Elaboração própria, 2021.
Ao falarmos de classe social, outro conceito importante a ser mencionado é o 
de capitalismo (mercado capitalista ou modo capitalista de produção). O Estado 
Moderno, em qualquer que seja a sua forma, é uma máquina essencialmente 
capitalista. O capitalismo nasceu na Europa e nos Estados Unidos juntamente com 
o Estado moderno, é sempre bom lembrar disto. É importante salientar que, mesmo 
existindo diferentes definições de Estado, como cientista política, eu não faço a 
defesa de nenhuma posição neutra, universal para o Estado, especialmente quando 
este toma as suas decisões ou quando age. Pelo contrário, de um modo geral, as 
ideologias e valores dominantes, representadas e defendidas sobretudo por classes 
sociais privilegiadas, que se constituem frequentemente nas elites políticas e nos 
governantes de um determinado país/região, e em um determinado momento 
histórico, costumam administrar seletivamente o ingresso/acesso aos recursos 
estatais e enviesam as suas ações. Essa “seletividade” tem consequências múltiplas, 
e entre elas está aquela que termina definindo padrões “aceitáveis” de legitimidade 
e de autoridade que, costumeiramente, passam a ser, então, considerados como 
mais “democráticos”, quando não “universais” e/ou “neutros”. E isso, geralmente, é 
levado a termo através da colaboração de múltiplas agências institucionais (desde 
os partidos políticos, os meios de comunicação de massa, o sistema escolar, as 
igrejas, o mercado capitalista etc.), as quais o Estado costuma lançar mão para 
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
efetivar a sua necessidade de legitimação social. Conclui-se que não é só o Estado e 
suas instituições que possuem determinadas “inclinações”, que são frequentemente 
naturalizadas como “neutras” (mas são classistas, racistas e sexistas, por exemplo), 
é a nossa sociedade como um todo.
De qualquer forma, em sociedades democráticas complexas – multi e transculturais, 
multiétnicas – como é a sociedade brasileira, é claramente possível identificar essas 
inclinações e tendências de ação em relação às mulheres, às pessoas negras e 
indígenas e aos pobres, por exemplo. É possível identificar determinados padrões 
de agir, no âmbito estatal, que foram se institucionalizando, seja através de políticas 
públicas especificamente direcionadas para ess es grupos, entrelaçadas, contudo, 
com as inclinações de classe (um ótimo exemplo é o do Programa Bolsa Família), 
seja pelos mecanismos que vêm sendo criados para, ou ignorar ou empoderar 
diferentes grupos.
Por exemplo, as ações estatais têm consequências nas formas de organização das 
famílias, das outras instituições políticas, sociais e do mercado, pois este interfere 
nestes espaços a partir de orientações histórico-político-econômicas. No nosso 
modelo de democracia ocidental moderna, essas orientações ora tendem ao 
liberalismo político e econômico (apontando para perspectivas de atuação em que 
o Estado, deixando de intervir, abre mais espaçopara as ações do o mercado, que 
é considerado por esta ideologia “mais eficiente”, autorizando a este último o papel 
de regular-se e de organizar a divisão da riqueza – e isso é, em linhas bem breves, 
o que chamamos de paradigma do Estado de laissez-faire, marcado pela menor 
intervenção estatal possível em todas as áreas da vida social e econômica), ora 
tendem ao formato de um Estado mais interventor (que estaria por exemplo na base 
do Estado de bem-estar social, um agente estatal que possui compromissos com a 
inclusão social e a justiça, que se ocupa com a garantia de redução das desigualdades 
entre a sua população e com a provisão de serviços públicos em diversas áreas da 
vida social, fazendo intervenções frequentes neste campo, por exemplo).
É importante salientar que o Estado brasileiro foi historicamente constituído por 
períodos bem mais extensos e continuados de regimes não democráticos, períodos 
de autoritarismo político. Nossa história democrática é recente e frequentemente é 
ameaçada por um tipo de contrato ou pacto político-social, que se organizou entre 
nós como um agente poderoso de segregação, discriminação ou, no mínimo, de 
distanciamento da população feminina, negra e indígena do país das suas próprias 
ações e decisões. As estatísticas e indicadores sociais, em qualquer área que se possa 
averiguar, demonstram isso. Esses padrões, por sua vez, têm uma longa história 
política e estão diretamente articulados aos nossos processos de colonização e de 
colonialismo, dentre outras dimensões. Ou seja, a história brasileira é atravessada 
pelas desigualdades sociais e o Estado brasileiro teve e tem um papel central nessa 
trajetória.
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para conhecer um pouco mais, você pode consultar:
1) O Retrato das Desigualdades de Gênero e Raça no Brasil 
(https://www.ipea.gov.br/retrato/apresentacao.html).
2) O s dados do IBGE sobre desigualdades por raça (https://www.
ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/25844-desigualdades-
sociais-por-cor-ou-raca.html) e sobre mulheres (https://www.ibge.
gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-
genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html).
Veja também a reportagem “Entenda por que o Brasil é um dos 
países mais desiguais do mundo e como podemos combater 
a desigualdade social” https://confluentes.org.br/2023/06/01/
entenda-por-que-o-brasil-e-um-dos-paises-mais-desiguais-do-
mundo-e-como-podemos-combater-a-desigualdade-social/. 
Onde você consegue a presença das políticas públicas sensíveis a 
gênero e raça?
Elas existem na sua cidade/Estado?
 
Entre nós, os traços coloniais de nossos sistemas social, econômico, cultural e 
político (a exemplo do racismo, do patriarcalismo etc.) nem sempre são abertamente 
debatidos, apesar de estarem presentes no debate público, isso porque há ainda 
muita desinformação intencional sobre esses temas e debates, com rigor científico 
e acadêmico, que precisam ganhar maior centralidade. Se o Estado brasileiro, pelo 
seu passado colonial, é patriarcal e racista, é necessário finalmente construir as 
formas de efetivamente democratizá-lo.
Chegamos ao conceito de democracia. Esta pode ser considerada um dos pilares 
de estudo da Ciência Política. Assim, a adoção de regimes democráticos pode ser 
entendida como uma das principais características dos Estados contemporâneos. 
Mas é preciso lembrar também que as democracias são construídas coletivamente 
e, inclusive, que elas podem ser desconstruídas, ameaçadas e que podem deixar de 
existir.
 
https://www.ipea.gov.br/retrato/apresentacao.html)%20e%202
https://www.ipea.gov.br/retrato/apresentacao.html)%20e%202
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/25844-desigualdades-sociais-por-cor-ou-raca.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/25844-desigualdades-sociais-por-cor-ou-raca.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/25844-desigualdades-sociais-por-cor-ou-raca.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://confluentes.org.br/2023/06/01/entenda-por-que-o-brasil-e-um-dos-paises-mais-desiguais-do-mundo-e-como-podemos-combater-a-desigualdade-social/
https://confluentes.org.br/2023/06/01/entenda-por-que-o-brasil-e-um-dos-paises-mais-desiguais-do-mundo-e-como-podemos-combater-a-desigualdade-social/
https://confluentes.org.br/2023/06/01/entenda-por-que-o-brasil-e-um-dos-paises-mais-desiguais-do-mundo-e-como-podemos-combater-a-desigualdade-social/
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Etimologicamente, a democracia nasceu na Grécia, especificamente na cidade-Estado 
de Atenas, no período clássico, sendo composta pelos radicais “demos” e “kratos”, 
que significam, respectivamente: “povo” e “governo”. Em linhas gerais, a democracia 
é definida, desde a Grécia, como “governo do povo”, ou “governo popular”, em 
contraposição a outras formas de governo, que também remontam à Idade Antiga, 
como a aristocracia, a monarquia, a diarquia, a tirania, a oligarquia, entre outros. 
Entretanto, quando pensamos em democracia no mundo contemporâneo, na 
democracia moderna, tal como a concebemos hoje: pautada em ordenamentos 
jurídicos e instituições políticas, que representam os três poderes (executivo, judiciário 
e legislativo), ela só se tornou possível após a derrocada do Antigo Regime Absolutista, 
na transição do século XVIII para o século XIX. Com a Revolução Francesa e, depois, 
a Era Napoleônica, surgiram na Europa os alicerces do que viria a ser o modelo de 
regime democrático: a formação de grandes centros populacionais, em virtude da 
Revolução Industrial; a noção de povo associada a uma nação; a soberania política da 
nação passou a ser vinculada a esse povo, e não mais ao rei; e a instituição do voto, 
ou sufrágio universal, como parte do sistema representativo direto.
Para uma parte significativa dos cientistas políticos, a democracia é um tipo de 
regime político, um conjunto de regras e de procedimentos para se governar 
com foco na soberania popular e a partir do sistema de sufrágio e do voto. 
Segundo Robert Dahl (1997), que criou o conceito de “poliarquia” para se referir 
à democracia em larga escala, por exemplo, tem-se as seguintes características 
da poliarquia: liberdade de formar e aderir a organizações; respeito às minorias 
e busca pela equidade; liberdade de expressão; direito de voto; elegibilidade para 
cargos públicos; direito de líderes políticos disputarem apoio e, consequentemente, 
conquistarem votos; garantia de acesso a fontes alternativas de informação; 
eleições livres, frequentes e idôneas; instituições para fazer com que as políticas 
governamentais dependam de eleições e de outras manifestações, de preferência 
do eleitorado. Mas, destaca-se que para além de um sistema de governar ou de 
regime político, a democracia precisa ser uma realidade vivida pelas pessoas. 
Governantes precisam oferecer condições, recursos e oportunidades para que a 
população tenha, afinal, uma vida digna, justa. Espera-se que a democracia seja, 
ademais de um sistema, uma forma de promover a distribuição mais justa de 
riqueza, de bens e de condições para que cada pessoa viva bem. Mas não é isso que 
acontece frequentemente no Brasil, um dos países mais desiguais do mundo.
A democracia brasileira foi sendo construída, ao longo de muitos anos, pautada 
em relações de opressão e de violência de diversas naturezas. Salientam-se as 
inclinações patriarcais racistas: tendo o Estado sido responsável por facilitar ou 
por bloquear determinadas agendas, por oportunizar o desenvolvimento político 
de determinados grupos em seu seio, em detrimentode outros, assim como por 
beneficiar homens brancos em detrimentos de mulheres brancas, de mulheres 
negras, de mulheres indígenas, por exemplo.
 
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, a democracia, mesmo como regime político, exige uma gestão pública que, 
além de ser eficiente e buscar alcançar resultados ótimos e efetivos de políticas 
públicas, precisa alcançar também resultados cívicos e inclusivos. A democracia que 
defendemos é aquela que se realiza na vida prática, na vida cotidiana das pessoas 
governadas, e não é apenas o conjunto abstrato de regras e de procedimentos 
político-eleitorais. Trata-se, então, de pensar um formato de Estado Democrático 
de Direito que, finalmente, esteja voltado para a promoção dos direitos humanos, 
da justiça social e da cidadania inclusiva de todas as pessoas em nosso país.
Unidade 2 - Estado e Políticas Públicas 
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender o 
processo de formulação de políticas públicas e como a agenda 
pública está voltada para o desenvolvimento de políticas públicas 
para mulheres em perspectiva Interseccional.
2.1. O que são Políticas Públicas?
A definição de políticas públicas ainda é um campo em discussão. Diferentes autores 
e autor as ressaltam o crescimento desta área do conhecimento e têm produzido 
teorias diferenciadas sobre o tema. De um modo bem simples, pode-se afirmar que 
as políticas públicas são o “Estado em ação” (Jobert e Muller, 1987) e, de modo geral, 
a política pública pode ser definida como tudo aquilo que o(s) governo(s) (municipal, 
estadual ou federal) faz(em) no que diz respeito às leis, medidas reguladoras, 
decisões, projeto, programas e ações. 
A cientista política Celina Souza (2006), numa revisão da literatura sobre políticas 
públicas, afirma que, como área de conhecimento, as políticas públicas surgiram a 
partir dos EUA, onde foi criado como um novo campo de estudos que focalizava as 
produções dos governos sem, necessariamente, o vínculo com as ações dos Estados: 
 (...) na Europa, a área de política pública vai surgir 
como um desdobramento dos trabalhos baseados em 
teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma 
das mais importantes instituições do Estado - o governo 
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
-, produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos 
EUA, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico 
sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre 
o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos 
estudos sobre a ação dos governos (Souza, 2006, p. 
22).
Em resumo, os conceitos de Estado e de governo são: 
 + Estado
São as unidades políticas (municípios, estados, nações), que se apresentam 
sob a forma de repúblicas e/ou democracias e, neste sentido, dizem respeito 
ao modo como o poder é exercido e quem exerce o poder.
 + Governo 
A organização, que é a autoridade administrativa ou gestora de uma unidade 
política. Sendo assim, governo não se confunde com Estado.
Por exemplo, o Estado Democrático de Direito, que é a forma como é definida a 
maioria das repúblicas democráticas nos tempos atuais, assume o compromisso 
da manutenção das liberdades individuais, do respeito aos Direitos Humanos, de 
agir em acordo com uma Constituição, que prevê garantias jurídicas construídas ao 
longo do tempo por representantes do povo. Este Estado Democrático de Direito 
subsiste, não importando quem esteja no governo: se o governante ‘X’ do partido ‘Y’ 
ou se o governante ‘W’ do partido ‘Z’.
 + Políticas de governo 
São aquelas em que o Executivo decide num processo mais elementar de 
formulação e implementação de determinadas medidas para responder 
às demandas colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica 
econômica ou política-parlamentar, por exemplo – ou vindos de fora (agenda 
externa), como, por exemplo, a partir do resultado ou de eventos internacionais 
com impacto doméstico. Elas podem até envolver escolhas complexas, mas 
pode-se dizer que o caminho entre a apresentação do problema e a definição 
de uma ação política determinada (de governo) é bem mais curto e simples, 
ficando geralmente no plano administrativo, ou na competência dos próprios 
ministérios ou secretarias setoriais.
 + Políticas de Estado
Por sua vez, são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência 
do Estado e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de 
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) 
da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de 
impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando 
não, um cálculo de custo-benefício, levando-se em conta a trajetória completa 
da referida política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia 
pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, 
pois políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação, 
geralmente envolvem mudanças, alterações e/ou revisões de outras normas 
ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da 
sociedade. E por isso mesmo são mais estáveis e duradouras.
Você acha que existem “riscos” das políticas de governo se 
submeterem aos processos de alternância de poder?
De se perderem ou de serem “abandonadas”, a depender de qual 
governo assume o comando? 
Você conhece casos desse tipo?
Como podemos enfrentar isso?
Mas nenhum Estado, nem governo, se constitui sem a atuação da sociedade civil. 
Assim, a sociedade civil se refere àquela arena de ações coletivas voluntárias em 
torno de interesses, propósitos, opiniões, perspectivas e valores. Na teoria, suas 
formas institucionais são distintas daquelas do Estado, das famílias e das instituições 
de mercado, embora na prática, as fronteiras entre Estado, sociedade civil, e estas 
outras instituições sejam frequentemente complexas e negociadas. A sociedade 
civil comumente abraça uma diversidade de espaços, de figuras e de formas 
institucionais, variando em seu grau de formalidade, autonomia e poder. Sociedades 
civis são povoadas por organizações, como instituições de caridade, organizações 
não-governamentais, associações produtivas, grupos comunitários, organizações 
femininas, organizações religiosas, associações profissionais, sindicatos, grupos de 
autoajuda, movimentos sociais, associações comerciais, coalizões e grupos de lobby 
e advocacy.
As necessidades da população impulsionam os governos a agir de acordo com 
as leis democráticas. Cabe destacar ainda a atuação dos s pesquisadores e d 
as pesquisadoras, de acadêmicos e especialistas, que têm contribuído para a 
qualificação e o aprofundamento dos debates sobre as políticas públicas. São 
economistas, matemáticas e matemátic os, analistas de sistemas, engenheiras e 
engenheir os, sociólogas e sociólog os, antropólogas e antropólog os, psicólogas e 
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
psicólog os, cientistas políticas e políticos, profissionais da área da saúde, pedagogas 
e pedagogos, educadores, assistentes sociais e profissionais de outras áreas que, 
ao pesquisar as políticas públicas, lhes dão caráter interdisciplinar. Por isso, Souza 
(2006) afirma que as políticas públicas podem ser pensadas como: 
 (...) o campo do conhecimento que busca, ao mesmo 
tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa 
ação (variável independente) e, quando necessário, 
propor mudanças no rumo ou curso dessas ações 
(variável dependente). A formulação de políticas 
públicas constitui-se no estágio em que os governos 
democráticos traduzem seus propósitos e plataformas 
eleitorais em programas e ações que produzirão 
resultados ou mudanças no mundo real (Souza, 2006, 
p. 26).
Uma forma comum de se classificar as políticas públicas é seguindo o modelo 
proposto por Theodor Lowi (1972), considerada a tipologia mais conhecida da área 
e segundo a qual as políticas públicas são divididasem quatro categorias: 
1. Políticas distributivas, com relação aos recursos limitados e que têm 
efeitos mais individuais que gerais;
2. Políticas regulatórias, mais visíveis, envolvendo a burocracia e os grupos 
de interesses;
3. Políticas redistributivas, que atingem maior número de pessoas e impõe 
perdas a alguns, sendo de mais difícil aprovação e;
4. Políticas constitutivas, que tratam de regras e procedimentos (apud Souza, 
2006, p. 28). 
É importante lembrar em todos os modelos que é a política pública que: 
permite distinguir entre o que o governo pretende 
fazer e o que, de fato, faz; envolve vários atores e 
níveis de decisão, embora seja materializada através 
dos governos, e não necessariamente se restringe 
a participantes formais, já que os informais são 
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
também importantes; é abrangente e não se limita a 
leis e regras; é uma ação intencional, com objetivos 
a serem alcançados; a política pública, embora tenha 
impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo; 
envolve processos subsequentes após sua decisão e 
proposição, ou seja, implica também implementação, 
execução e avaliação (Souza, 2006, p. 36-37). 
Cabe destacar que as políticas sociais devem atacar o maior drama social brasileiro, 
que são as nossas desigualdades históricas. Para esse enfrentamento, o Estado 
pode adotar ao menos duas estratégias políticas: a universalização e a focalização. A 
universalização ou o universalismo nas políticas públicas de caráter social, segundo 
Lariú (2004): 
 (...) é a forma de conceber a política social que surgiu e 
se desenvolveu a partir da ampliação do conteúdo de 
cidadania no século XX. Tal conceito parte da premissa 
de que a redistribuição de bens e serviços, adequada 
às necessidades e relacionada a uma concepção de 
direitos, deve ser garantida igualmente a todos os 
cidadãos e independe de qualquer condicionante 
prévia, como diferenças pessoais, contribuições 
sociais e inserção no mercado de trabalho (Lariú, 200, 
p. 71). 
Há quem imagine o alcance desses resultados de superação das nossas mazelas 
sociais a partir de outra estratégia: a focalização das políticas. Nesse enfoque o 
que se faz é concentrar os recursos disponíveis (algo quase sempre escasso) n as 
pessoas beneficiári as potenciais e que devem receber um tratamento preferencial. 
A focalização das políticas enxerga e atende a determinados grupos da população 
que são considerados os mais vulneráveis e em risco social. No caso específico do 
enfrentamento à pobreza, o objetivo é direcionar a política no sentido de que: 
 quanto mais focalizados forem os gastos sociais do 
governo, quanto mais direcionados forem eles para os 
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
grupos de renda mais baixa, maior o efeito na redução 
do grau de desigualdade, na distribuição de renda e 
na diminuição da pobreza do país (Lariú, 2004, p. 72). 
Desta forma, destaca-se ainda que nem sempre é possível ou é necessário “escolher” 
entre uma ou outra estratégia ou adotar políticas universais ou focalizadas. 
Frequentemente é conjugar ambas, já que elas são, muitas vezes, complementares. 
Assim, destaca-se que o foco analítico principal das políticas públicas se encontra 
no tipo de problema que se visa corrigir, de modo que seja possível identificar o 
problema e avaliar a melhor forma de chegada desse problema ao sistema político 
(politics), à sociedade política (policy) e às instituições-regras que irão modelar a 
decisão e a implementação da política pública. A palavra política na língua portuguesa 
não alcança essa distinção que existe na língua inglesa: a politics é determinada pelo 
jogo político, englobando os partidos políticos, as eleições, bem como os interesses 
políticos; e a policy consiste na dimensão material da política, ou seja, as próprias 
políticas públicas. 
O percurso da identificação do problema até a decisão que for tomada de se 
implementar uma certa política pública, conta quase sempre com a ação da sociedade 
civil, que também tem como sua responsabilidade a regulação e a avaliação dos 
resultados alcançados por meio da construção de instrumentos e/ou mecanismos 
de accountability, ou seja, de controle e de prestação de contas.
MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY
Não existe uma única palavra em português que traduza 
accountability, mas sim uma dezena de termos que tentam 
conceituá-la, tais como controle, fiscalização, responsabilização, 
prestação de contas, compromisso, proatividade e transparência.
Esses e todos os outros termos querem mostrar que accountability 
– seja na esfera pública, privada ou pessoal – é uma cultura na 
qual um sujeito ou instituição exerce o “papel de dono”, tomando 
a responsabilidade para si, dos processos no qual está inserido.
Na prática, accountability na administração pública parte do 
princípio de que existe alguém ou alguma organização responsável 
por fazer a gestão de decisões que impactam a sociedade – os 
órgãos públicos e seus gestores – que deve deixar esse processo 
o mais transparente possível, prestando contas à população e a 
outros órgãos das suas ações, gastos e políticas, aumentando a 
responsividade dos gestores públicos e o poder de controle da 
sociedade.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir disso, existem duas formas de exigir a prestação de contas 
que é a accountability horizontal e a accountability vertical. 
Accountability Horizontal: é realizada por “poderes de mesmo nível” 
como instituições da esfera pública dentro dos três poderes, em 
que um fiscaliza o outro: como partidos políticos de oposição, a 
mídia, órgãos de controladoria e instituições supranacionais. 
Accountability Vertical: é realizada em instância de poderes 
diferentes.
Uma vertente de grande impacto é accountability societal ou 
social: nesse caso é a sociedade que, individualmente ou em 
grupos, realiza pressão para que os poderes públicos esclareçam 
políticas, gastos e (in)eficiências da máquina pública. E é aqui, que 
você pode, na prática, transformar o Brasil num país melhor para 
todos. *Fonte: https://www.clp.org.br/o-que-e-accountability/
A sociedade civil tem como ação primordial, então, apontar os problemas a serem 
enfrentados, propor e colaborar na formulação das políticas mais adequadas para 
saná-los e, ainda, fazer o controle social da execução dess as políticas, por meio 
dos espaços de democracia participativa e deliberativa, como os conselhos, as 
conferências, as audiências públicas etc. É fundamental, em uma política pública, 
pensarmos em quem ganha o quê, por quê e qual diferença isso faz. Isso nos remete 
diretamente ao coração da formulação das políticas públicas e às relações entre 
sociedade e governo para a definição daquelas ações que serão, afinal, tomadas.
Nos espaços institucionais de gestão em que você atua (OPM), 
o que poderia ser enfatizado na construção de mais políticas 
públicas para as mulheres? 
2.2. O Ciclo de Políticas Públicas
Quando se fala em “ciclo de vida das políticas públicas” o que se está pretendendo 
tratar é do processo que vai da definição de agenda à elaboração, propriamente dita, 
da política pública, além da sua efetiva implantação, monitoramento e avaliação.
Tratando-se da formulação de políticas públicas, Easton (1965) construiu um 
paradigma para demonstrar o que entende por atividades políticas. Para este 
https://www.clp.org.br/o-que-e-accountability/
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
autor, a atividade política é analisada em termos de um sistema que abarca uma 
série de ações que, por sua vez, devem permanecer em equilíbrio para a atividade 
sobreviver. Ness es sistemas, a vida política é pensada como um processo que 
engloba informações ou questões, que vêm do ambiente externo (econômico, 
religioso, cultural e de toda a sociedade civil), se transformam em resultados ou 
respostas e que são, afinal, as decisões políticas tomadas. Estas decisões políticasafetam diretamente o ambiente externo e resultam em novas questões e perguntas 
tanto para dentro quanto para fora do Estado.
A partir do momento em que se dá a inserção de uma demanda na agenda política de 
qualquer governo, considera-se que tem início o ciclo de vida das políticas públicas, 
que pode ser assim esquematizado: 
1. definição da agenda;
2. formulação de políticas, com identificação de alternativas, avaliação das 
opções e seleção das opções;
3. implementação da política pública; e
4. monitoramento e a valiação. 
Detalhando melhor:
 + A AGENDA (ou “decidindo decidir”)
É o espaço em que são constituídos os problemas, assuntos ou demandas 
que os “fazedores” escolhem ou são compelidos a escolher. Partindo das 
indagações: por que alguns problemas e assuntos são agendados e outros 
não?
 + A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS (“decidindo como decidir”)
a) uma massa de dados transforma-se em informações importantes;
b) os valores, ideais, princípios e ideologias combinam-se com informações 
fáticas produzindo conhecimento sobre ação; e
c) o conhecimento empírico e normativo se transforma em ações públicas, 
aqui e agora.
 + A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS compreende as fases:
a) a definição do problema em seus aspectos normativos e casuais;
b) a decomposição de problema;
c) a demonstração de tratamento do problema e identificação de solução 
alternativa;
d) as estimativas brutas de valores orçamentários; e
e) a definição de estratégias de implementação.
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + A AVALIAÇÃO E O MONITORAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Permitem verificar quem, de fato, se beneficiou da implementação de certa 
política pública e se ela, efetivamente, atingiu o fim para o qual foi desenhada. 
No momento da avaliação é possível responder com mais precisão “que 
diferença fez” a implementação de determinada política. Diante dos resultados, 
seriam feitos ajustes ou implementadas novas políticas.
Embora a avaliação de políticas públicas no Brasil, enquanto ferramenta de gestão, 
tenha se mostrado deficiente, é possível perceber cada vez mais o potencial do 
monitoramento e da avaliação na correção do curso das políticas públicas. Há 
cada vez mais seminários, congressos, ferramentas, bem como a construção de s 
istemas de a valiação de p olíticas p úblicas, que têm sido produzidos por institutos 
de p esquisas (do Estado ou de fora dele) ou por organizações da sociedade civil. A 
avaliação, afinal, é mesmo uma parceira inseparável do planejamento, da definição 
de diretrizes, objetivos e metas da administração pública. 
Outro aspecto fundamental para entendermos o que são as políticas públicas é a 
compreensão do porquê de algumas questões entrarem na agenda pública e política 
e outras não. Souza (2006) aponta que a pergunta acerca de como os governos 
definem as suas agendas políticas têm recebido três tipos de respostas: 
 A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas 
entram na agenda quando assumimos que devemos 
fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição 
dos problemas afetam os resultados da agenda. A 
segunda resposta focaliza a política propriamente dita, 
ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre 
a necessidade de se enfrentar um dado problema. 
(...) A terceira resposta focaliza os participantes, que 
são classificados como visíveis, ou seja, políticos, 
mídia, partidos, grupos de pressão, etc., e invisíveis, 
tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta 
perspectiva, os participantes visíveis definem a 
agenda e os invisíveis, as alternativas (Souza, 2006, p. 
30).
Considerando os temas transversais e interseccionalizados de gênero e raça, é 
possível perceber que a implementação das políticas públicas conjuga as três 
respostas acima: 
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1. primeiramente, assumindo que há problemas na sociedade referentes 
ao tratamento desigual que frequentemente é conferido às mulheres, às 
pessoas negras e indígenas e a outros grupos discriminados; 
2. por meio de informações, produção de conhecimento e ação coletiva 
criam-se novas concepções em torno do que seja, afinal, gênero e raça, 
almejando-se alcançar, a partir desses conceitos, maior justiça social e 
equidade; e
3. por fim, há a conjunção entre participantes visíveis e invisíveis para que, 
finalmente, a política pública seja implementada. 
Na figura a seguir, podemos evidenciar uma síntese desse Ciclo: 
 
Figura: O Ciclo de Vida das Políticas Públicas.
Fonte: Adaptado de Rua, 2009.
Vídeo: Aula inaugural do curso Gênero e Políticas Públicas em 
Perspectiva Interseccional
Duração: 00:42
https://youtu.be/nFOR_kdyodY
https://youtu.be/nFOR_kdyodY
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
No seu município/E stado há espaços institucionais de políticas 
públicas para as mulheres (OPM)? 
Como eles têm atuado?
Estão se preocupando com a expansão dos direitos das mulheres?
Eles acompanham esses passos do Ciclo de Vidas das Políticas 
Públicas acima descritos? 
Unidade 3 - As Políticas Públicas para as 
Mulheres: gestão da complexidade 
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os 
desafios, a complexidade e a intersetorialidade envolvidos 
na implementação das políticas públicas para mulheres na 
perspectiva interseccional.
Vídeo: A Desconstrução do Patriarcado
A Desconstrução do Patriarcado, Professora Marlise Matos, 
Fórum de Economia Solidária da Baixada Santista
Duração: 1:15
Vídeo: Direitos das Mulheres: o que são e como surgiram?
Direitos das Mulheres: o que são e como surgiram? | Projeto 
Equidade, Politize!
Duração: 09:55
 
https://www.youtube.com/watch?v=OwZzNZmymiE
https://youtu.be/wQHeL2hHe7g
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.1. Políticas para as Mulheres em Perspectiva 
Interseccional
 
A agenda dos movimentos sociais, constituídos desde os anos 70 no Brasil, girou 
em torno da luta pela democratização no regime político e de reivindicações ligadas 
ao maior e melhor acesso a serviços públicos, à melhoria da qualidade de vida, 
especialmente nos centros urbanos. Já nesse primeiro momento, as mulheres, 
as pessoas negras e indígenas e a problemática de gênero, raça e classe estavam 
presentes.
Cada p rograma social, cada decisão, cada ação se encontra, pois, diretamente 
relacionada com a concepção que os governos têm sobre como devem praticar a 
ação política em relação a esses temas (vinculadas a diferentes posições que, em 
última instância, são sempre ideológicas e até partidárias) e, sobretudo, com a 
percepção que os gestores públicos têm daquilo que seja gênero e raça, e daquilo 
que venha a se constituir em seus “problemas” efetivos.
Historicamente, as desigualdades de raça, de gênero e de classe foram construídas, 
uma em relação à outra, usando-se as diferenças raciais para explicar a diferença 
de gênero e, de outro lado, as diferenças entre os sexos e gêneros para explicar as 
diferenças entre as supostas raças, e também, muitas vezes, a saliência aparecia 
na dimensão das classes pobres, sem se fazer nenhuma referência a gênero ou 
à raça. Assim, as raças “inferiores” passaram a representar o tipo “feminino” da 
espécie humana, enquanto as mulheres tornaram-se a “ ‘raça inferior’ de gênero”. 
As políticas públicas sensíveis a gênero e raça, ou que pretendem adotar uma 
perspectiva interseccional, também demarcando as diferenças de classes sociais, 
a partir desses princípios normativos, visam desmontar e reverter essa engenharia 
institucional estatal (e social), rumo à construção mais efetiva da democracia e da 
justiça social. Essas iniciativas precisam, então, estar investidas de processos de 
desracialização e de despatriarcalização (portanto de descolonização) na construção 
de políticas públicas.
Vídeo: A Rede Hidrometeorológica Nacional
Políticas Públicas e Mulheres, da Fundação Podemos
Duração: 03:14
Vamos explorar alguns dos princípios que organizam e delimitam as políticas para 
as mulheresnum regime de gestão complexa. Os princípios são: a transversalidade, 
https://youtu.be/98P82dJa08g
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
a intersetorialidade e, sobretudo, o menos conhecido desses princípios, a 
interseccionalidade. Estes princípios delimitam uma nova base conceitual capaz 
de adequar a prática da gestão ao ambiente institucional contemporâneo que tráz 
inúmeros desafios de aprofundamento democrático, inclusão social, promoção 
de equidade e justiça social. Aqui, estes princípios não se alinham à Teoria da 
Administração Complexa, abordagem gerencial que visa trazer para o universo 
das organizações contemporâneas os conceitos referidos aos chamados “sistemas 
complexos adaptativos”, tais como autonomia, cooperação, agregação e auto-
organização. Defende-se, então, que uma análise linear, meramente explicativa 
em termos de causa e efeito, é insuficiente para gerirmos fenômenos que 
necessariamente apresentam dimensões complexas.
Entende-se por desracialização o processo necessário de 
desmontagem daquelas engrenagens sociais e políticas 
responsáveis pela construção de uma identidade nacional 
brasileira fundamentada na racialização da experiência negra, 
algo ainda presente no processo formativo dos brasileiros. O 
processo de construção das pessoas como “racializadas” é fruto 
da opressão orquestrada pela modernidade colonial que, apesar 
de todo o processo de desumanização (e das inúmeras formas 
de resistência e de lutas que foram sendo silenciadas) sofrido 
pela população negra e indígena, esses grupos continuaram 
sendo significados como “inferiores”, “primitivos”, “ignorantes”, 
verdadeiras “zonas de não-ser” e do apagamento ontológico 
promovido na modernidade.
Entende-se por despatriarcalização, a partir do enquadramento 
dos feminismos decoloniais latino-americanos, não apenas o 
processo de retirada das camadas de patriarcado que estão 
enraizadas nas nossas sociedades, mas despatriarcalizar envolve 
ainda a práxis da disputa entre epistemologias, ontologias e 
cosmovisões feministas que discutem e problematizam as nossas 
experiências como mulheres simultaneamente impactadas 
pelo racismo, capitalismo, colonialismo e também patriarcado 
(Malheiros, 2021).
3.2. A Transversalidade
A transversalidade é um princípio das políticas para as mulheres que está 
intimamente vinculado à forma de gestão dessas políticas. No documento intitulado 
Orientações Estratégicas para Institucionalização da Temática de Gênero nos Órgãos 
Governamentais (SPM, 2011), a transversalidade é entendida em três dimensões:
https://www.abenforj.com.br/site/arquivos/manuais/214.pdf
https://www.abenforj.com.br/site/arquivos/manuais/214.pdf
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + 1) Transversalidade como conceito
Mudança da abordagem das políticas públicas, com a incorporação de 
abordagem de gênero e raça em todas.
 
 + 2) Transversalidade como estratégia
Articulação não hierárquica entre as diferentes instâncias governamentais 
para uma governabilidade mais democrática em relação às mulheres em sua 
diversidade.
 
 + 3) Gestão da transversalidade
Integração de programas complementares, para potencializar os resultados 
das ações e o avanço na internalização da perspectiva de gênero em políticas 
que apresentem potencialidade para concretizar a igualdade entre homens e 
mulheres As políticas de transversalização de gênero e raça devem também 
incorporar, por exemplo, a transversalização da igualdade racial e vice-
versa, favorecendo o avanço dos interesses estratégicos das mulheres (e 
das meninas, das mulheres negras, indígenas, com deficiência, trans etc.) no 
sentido da transformação social.
 
Assim, é muito importante que sejamos capazes de tratar, no mesmo patamar, a 
urgência de transversalizar igualmente a dimensão é tnico -racial, sobretudo para que 
o Estado saiba por que e como enfrentar as desigualdades raciais nos mais variados 
âmbitos das políticas públicas. Trata-se do reconhecimento de que a discriminação 
racial é, de fato, um mecanismo que restringe o acesso a oportunidades na sociedade 
brasileira. É preciso disseminar a compreensão de que as enraizadas desigualdades 
de gênero e raça no Brasil são estruturantes das desigualdades sociais, de classe. 
Ser mulher e negra, por exemplo, significa ser oprimida e discriminada num grau 
diferenciado e com consequências e gravidade singulares. Assim, entende-se a 
importância de se considerar transversalmente gênero, raça e classe em todo e 
processo de construção de políticas públicas. Estes marcadores e categorias devem 
estar contidos nas propostas e ações estatais, bem como na sua operacionalização.
Vídeo: A Importância da Transversalidade nas Políticas Públicas
A Importância da Transversalidade nas Políticas Públicas, 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | POLÍTICAS PÚBLICAS | CNU
Duração: 03:24
https://youtu.be/KojpF69P-tQ
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em sociedades democráticas complexas – multiculturais e multiétnicas como 
é a sociedade brasileira – é possível identificar determinadas inclinações e/ou 
tendências étnico-raciais e de gênero que foram institucionalizadas, no âmbito do 
Estado brasileiro, seja por meio de políticas públicas especificamente direcionadas 
a estes grupos, entrelaçadas, contudo, com as inclinações de classe (a exemplo 
do Programa Bolsa Família), seja pelos mecanismos que vêm sendo criados 
para empoderar esses diferentes grupos. E isso tem se dado porque parte-se do 
pressuposto de que o Estado foi constituído historicamente como agente ativo que 
segregou e distanciou a população feminina, indígena e negra do país, do acesso a 
direitos, recursos e oportunidades. E tal segregação e exclusão estão diretamente 
articulada s a processos históricos da nossa forma de colonização. Por outro lado, 
no movimento de racionalização e burocratização dos Estados modernos, as 
políticas públicas, especialmente aquelas de caráter social, foram sendo construídas 
a partir de campos disciplinares específicos, ou seja, como políticas setorializadas 
ou políticas setoriais.
POLÍTICAS SETORIAIS: As políticas públicas que mais se 
aproximam da vida cotidiana são as políticas sociais, e estas são 
comumente organizadas em políticas públicas setoriais, como 
por exemplo, saúde, educação, saneamento básico, transporte 
público, segurança pública, habitação etc.
Deste modo, nos últimos tempos já tem se apresentado como significativa e 
desafiadora a construção de esforços de superação da gestão de políticas públicas, 
a partir exclusivamente da dinâmica setorial: os princípios da transversalidade, 
da intersetorialidade das ações governamentais e da interseccionalidade, 
seja das formas de opressão e dominação, seja das formas de emancipação, 
prenunciam a alteração do regime dessa gestão, que precisa ser entendida e gerida 
como complexa.
 
Inicialmente, é preciso compreender que o princípio da transversalidade implica:
A aderência das políticas e ações públicas a uma agenda de 
promoção de direitos e de emancipação que é organizada por 
determinada s pessoas, historicamente discriminada s, que são 
beneficiada s pela promoção da igualdade e da equidade.
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, a transversalidade na demanda por acesso a direitos passou a implicar 
no alargamento da concepção de direitos humanos e na ampliação da base e 
dos segmentos das mobilizações sociais e políticas a reivindicar por direitos. E foi 
assim que importante dimensão de complexidade passou a estar necessariamente 
associada às políticas públicas que têm foco nos direitos humanos: os seus distintos 
segmentos demandantes, ou, no jargão dos gestores públicos, os distintos “públicos-
alvo” das políticas de promoção de direitos. 
Ao seu ver, quais são as facilidades encontradas para a incidência 
de ações para as mulheres nas demais políticas públicas?
Figura: Os distintos segmentos das políticas públicas 
sociais e de promoção de direitos.Fonte: LEMOS, Lorena, 2019.
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ao longo das últimas décadas, em consequência do ativismo das mulheres, das 
pessoas negras e indígenas, de ambientalistas etc., tanto em c onferências mundiais, 
quanto no campo das organizações internas de direitos humanos, desenvolveu-se 
o consenso de que os direitos humanos das mulheres não deveriam ser ou estar 
limitados apenas às situações nas quais os seus problemas, suas dificuldades 
e vulnerabilidades se assemelhavam aos sofridos pelos homens, por exemplo. 
Historicamente, no caso das mulheres, a ampliação de seus direitos humanos 
ficou mais clara nas determinações sobre incluir a perspectiva de gênero (o gender 
mainstreaming) – ou ainda da transversalidade de gênero – oriundas, por exemplo, 
das Conferências Mundiais de Viena (1993) e de Pequim (1995).
Nesses novos contextos foi surgindo um consenso a partir do qual a diferença entre 
homens e mulheres precisa ser considerada e ela passou a servir de apoio à própria 
lógica de incorporação de uma “perspectiva de gênero”, nessas Conferências e 
nos Tratados internacionais delas advindos. A introdução da perspectiva ou da 
transversalidade de gênero significou, então, incorporar os múltiplos aspectos 
associados ao gênero na agenda dos direitos das mulheres e, por via de consequência, 
na agenda dos Estados.
Sendo o gênero importante, seus efeitos diferenciais deveriam necessariamente ser 
analisados no contexto de todas as atividades relativas aos direitos humanos e em 
todas as dimensões de políticas públicas de promoção desses direitos, implicando, 
então, na sua transversalidade. Assim, enquanto no passado a diferença entre 
mulheres e homens serviu como justificativa para marginalizar e/ou excluir dos 
direitos humanos as mulheres, e para justificar as desigualdades daí derivadas, no 
segundo momento, a “diferença” das mulheres passou a indicar a responsabilidade 
que qualquer instituição de direitos humanos – inclusive os Estados – te m de 
incorporar uma análise ou perspectiva transversal de gênero em suas práticas, 
com vistas à ampliação dos direitos humanos das mulheres. A transversalidade é 
indispensável para as ações governamentais que tenham o compromisso com a 
efetiva resolução dos problemas sociais de violências e violações de direitos e com 
a superação das desigualdades.
Assim, para que mudanças aconteçam, para que resultados mais efetivos possam 
ser alcançados na gestão de políticas para as mulheres, é muito importante 
transversalizar a perspectiva de classe combinada com gênero e raça. É necessário 
que os governos e as gestoras e os gestor es tenham a sensibilidade e saibam 
compreender tanto quanto identificar as inúmeras desvantagens sociais, econômicas 
e políticas que afetam as mulheres, as pessoas negras e indígenas e, a partir dest a 
leitura crítica, começar a construir ações que, de fato, promovam mais cidadania e 
direitos, e melhorem as condições para que as mulheres conquistem mais poder, 
recursos e oportunidades. A isso chamamos de políticas públicas para mulheres 
em perspectiva interseccional.
 
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É necessário que os programas e as políticas estatais incorporem o conceito de 
transversalidade nas políticas de promoção dos direitos. Assim, a transversalidade 
se constitui na capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos, dimensões, 
setores e sujeitos, de forma a se começar a abranger a complexidade real dos 
problemas que enfrentamos nessa área. Desta forma, a própria produção do 
conhecimento precisa avançar no sentido de ser ressignificada a partir de uma 
perspectiva dialógica que é multi, inter e transdisciplinar.
3.3. A Intersetorialidade
Nossos desafios frequentemente enfrentam uma forma de gestão setorializada das 
políticas públicas que, por sua vez, não dialogam com o princípio da transversalidade 
de gênero, raça e classe na afirmação e na promoção de direitos. Para entendermos 
o princípio da intersetorialidade é preciso compreender que a forma de agir setorial 
e disciplinarmente nasceu da racionalidade científica moderna, que se baseia numa 
lógica que é a de tudo dividir para melhor compreender. Este procedimento de 
racionalização foi produzindo, ao longo do tempo, uma série de desdobramentos 
reducionistas sobre a concepção de mundo e sobre a forma de se relacionar no e 
com o mundo. Uma consequência deste paradigma foi a fragmentação do saber 
científico, o surgimento das especializações e a dicotomia entre as diversas áreas 
do saber e da vida. A partir daí, todo o mundo todo se departamentalizou, se 
disciplinarizou, se setorializou. Dimensões da vida humana (e das ciências) passaram 
a ser consideradas isoladamente: enfrentamento à violência, trabalho e renda, 
transporte e mobilidade, saúde, educação, artes e cultura, e por aí vai. Assim, antes 
de se compreender melhor a intersetorialidade, é preciso compreender que foi a 
própria ciência que compartimentou o mundo e isso se deu através da constituição 
das ciências e dos campos disciplinares científicos setorializados. 
Vídeo: A Importância da Intersetorialidade nas Políticas Públicas
A Importância da Intersetorialidade nas Políticas Públicas, 
Conhecimentos Gerais | CNU
Duração: 2:53
Mas, a ciência hoje já vem debatendo a urgência de sairmos dessas “caixinhas” 
disciplinares e começarmos a pensar na multi, inter e transdisciplinaridade.
 
https://youtu.be/-l9Hj8C8xKM
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A inter transdisciplinaridade envolve, por sua vez, simultaneamente, no mínimo 
três níveis:
 + a) Multidisciplinaridade: 
“Integração de diferentes conteúdos de uma mesma disciplina, porém sem 
nenhuma preocupação de seus temas comuns estarem sob uma mesma ótica, 
articulando algumas vezes bibliografia, técnicas de ensino e procedimentos 
de avaliação” (Silva e Tavares, 2005).
 + b) Interdisciplinaridade: 
“O tema objeto ou abordagem em que duas ou mais disciplinas 
intencionalmente estabelecem nexos e vínculos entre si, para alcançar um 
conhecimento mais abrangente, ao mesmo tempo diversificado e unificado” 
(Coimbra, 2005).
 + c) Transdisciplinaridade: 
“Diz respeito àquilo que está ao mesmo tempo entre as disciplinas, através 
das disciplinas e além de qualquer disciplina. Seu objetivo é a compreensão 
do mundo presente, para o qual um dos imperativos é a unidade do 
conhecimento” (Nicolescu, 1999).
 
A transversalidade e a multi, inter e transdisciplinaridade, além de serem modos de 
se trabalhar o próprio conhecimento complexo do mundo, numa busca incessante 
pela reintegração de aspectos que ficaram isolados, alijados e excluídos uns dos 
outros, pelo tratamento disciplinar e setorial, são ainda formas de gerir as políticas 
públicas. Se pensarmos, por exemplo, nas políticas de saúde, de saúde efetivamente 
integral, tem sido comum trazer para os debates um modelo que articula de forma 
transversal e intersetorial vários determinantes sociais de saúde que, segundo 
Dahlgreen e Whiteahead (1990), envolveria uma camada sucessiva e entrecruzada 
de vários elementos: desde as condições socioeconômicas, culturais e ambientais 
até os fatores idiossincráticos da herança genética da pessoa, passando por um 
extenso conjunto de fatores intermediários que podemos ver identificados na figura:
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Figura: Modelo de Determinantes de Saúde, de Whiteahead e Dahlgreen (1991)
Fonte: adaptada de LEMOS, Lorena, 2019
O padrão da racionalização, por intermédio da especialização e da setorialização 
das políticas, como uma das suas muitas consequências, gerou demandas postas 
ao aparelho estatal que terminaram encontrando apenas respostas fragmentadas, 
setorializadas, sem a devida atenção às especificidades que estão entrecruzadas nas 
experiências da s pessoas que necessitam dessas políticas, além de outros problemas. 
Todos esses elementos concorrem para sua baixa resolutividade: oparalelismo das 
ações, a centralização das decisões, a falta de recursos e de informações necessárias, 
as divergências de objetivos e funções de cada área, assim como o fortalecimento 
de poderes políticos e hierarquias, em detrimento dos próprios direitos integrais e 
indivisíveis da população.
Em função da estratégia reducionista de tratar fenômenos complexos de forma 
compartimentalizada/setorializada, e de se dar respostas setoriais a problemas 
mutuamente implicados, as pessoas, muitas vezes, sequer sabem a quem cobrar 
as soluções para as questões que lhes afetam. Certamente isso também gera a 
desresponsabilização do setor específico, que a princípio seria também responsável 
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
pela “solução do problema”. Isso é como o “enxugar gelo”: quando as respostas 
estatais não são capazes, de fato, de alcançar as soluções devidas para os problemas 
complexos demandados e cada setor se justifica dizendo que “fez a sua parte”.
Assim, frequentemente também, mais do que cooperar para que as mudanças 
necessárias sejam efetivadas, cria-se um clima competitivo entre os setores de 
políticas, em que vai sendo “esquecida” a verdadeira razão de ser do Estado, que 
é atender a toda s as pessoas e promover a cidadania. Desta forma, ao lado do 
princípio da transversalidade precisamos ainda utilizar, o mais frequentemente 
possível, outro princípio, o da intersetorialidade, cuja noção provém das ciências 
humanas, ao se discutir os conceitos de inter e transdisciplinaridade. A primeira 
consiste na integração entre diferentes campos do saber para a construção do 
conhecimento, sendo que um determinado saber é privilegiado em detrimento 
de outros; e a segunda, busca compreender a realidade para além de um campo 
de saber especializado, isto é, intenciona o entendimento da complexidade que é 
inerente à realidade social.
Desta forma, o conceito de intersetorialidade, no campo 
das políticas públicas, relaciona-se à ideia de inter e 
transdisciplinaridade das ciências humanas. Podemos dizer, 
então, que a intersetorialidade se refere à articulação de 
experiências e saberes com a finalidade precípua de planejar, 
realizar e avaliar políticas e programas, para o alcance de 
resultados sinérgicos em situações complexas. 
A intersetorialidade representa o diálogo efetivo e democrático 
entre saberes, poderes, vontades e representantes de 
setores sociais diversos e de setores estatais diferentes para 
enfrentar problemas complexos. É importante observar que a 
intersetorialidade não anula a singularidade do fazer setorial, ao 
contrário, ela reconhece os domínios temáticos de cada campo, 
valoriza-os, mas quer colocá-los em diálogo edificante, onde 
antes estavam em posição incomunicável, como saberes que 
podem ser somados para a obtenção de resultados exitosos nas 
políticas implementadas pelo Estado.
A aplicação do princípio da intersetorialidade nas políticas públicas se manifesta na 
medida em que o tratamento das necessidades das cidadãs e dos cidadãos é pensado 
a partir da forma como estas se apresentam na realidade social – complexamente. 
Essa postura permite a apreensão dos problemas de um modo mais abrangente, 
visualizando melhor processos e interconexões com os diferentes contextos e 
sujeitos. A ação intersetorial implica, portanto, a articulação de diferentes setores 
que, conjuntamente, buscam a resolução dos problemas sociais (sempre complexos, 
assim como os direitos de cidadania) e, além disso, buscam proteger a sociedade 
dos processos de exclusão social, e ainda, efetivar a possibilidade concreta de 
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
promoção e garantia, na integralidade, dos direitos humanos. Como consequência 
da integração de saberes, busca-se obter resultados mais significativos e duradouros 
de intervenção nas problemáticas às quais o Estado pretende dar respostas. No 
mundo atual, por exemplo, para se resolver o problema da fome, não basta somar 
as ações possíveis, mas é preciso promover a interação entre todas as partes 
envolvidas no processo de produção e reprodução da fome e, assim, conferir maior 
agilidade, integridade, equidade e dignidade ao cidadão nesta grave situação de 
exclusão social: combater a fome é um trabalho intersetorial; enfrentar as violências 
e violações de direitos a que estão submetidas as mulheres e as pessoas negras no 
Brasil é um trabalho intersetorial.
E a ação intersetorial é um trabalho que, necessariamente, se realiza no plano 
coletivo. Ela pressupõe o reconhecimento, a valorização e o respeito à diversidade e 
às particularidades de cada setor, e ainda envolve a criação de espaços comunicativos, 
dialógicos, de encontros em que a capacidade de negociar e trabalhar conflitos para 
o desenvolvimento das ações com maior eficiência e eficácia precisaria prevalecer 
à vontade (individual) do agir setorial. Assim, para a adoção de uma estratégia de 
trabalho intersetorial, tornam-se imprescindíveis a abertura ao diálogo e ao trabalho 
simultâneo e compartilhado entre as pessoas envolvida s, de modo a impulsionar 
as ações necessárias para se atingir os resultados esperados. O Estado que se 
empenha em solucionar os grandes desafios que lhe são postos precisa redefinir as 
práticas transversais e intersetoriais que serão objeto de sua atenção, na condução 
das ações governamentais.
Vídeo: Políticas Públicas Intersetoriais, com a pesquisadora 
Urânia Flores e a professora Doriana Daroit (UnB)
Diálogos - Políticas Públicas Intersetoriais, com a pesquisadora 
Urânia Flores e a professora Doriana Daroit (UnB)
Duração: 20:20
No caso brasileiro, sabemos que, tradicionalmente, a implementação de políticas 
poucas vezes tratou os temas de forma transversal e, é ainda mais raro, estabelecer 
o diálogo intersetorial entre os diferentes órgãos envolvidos na promoção das ações 
governamentais. Mas esse é um movimento urgente, que reflete a necessidade de 
empreender uma discussão mais aprofundada sobre a importância dos princípios 
da transversalidade e da intersetorialidade nas políticas públicas, não apenas 
como mera utopia ou elucubração teórica. Algumas experiências brasileiras já se 
destacam nesse campo e mostram que, aos poucos, mesmo com dificuldades – e 
lições aprendidas –, a intersetorialidade e a transversalidade são formas de gestão 
https://youtu.be/-CaptGhEbXA
https://youtu.be/-CaptGhEbXA
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
possíveis e eficientes em termos da promoção do desenvolvimento social e justo do 
país e de garantia do atendimento integral aos direitos humanos. A figura a seguir 
procura sintetizar esses argumentos.
Figura: O Agir Intersetorial.
Fonte: adaptada de LEMOS, Lorena, 2019.
3.4. A Interseccionalidade
A interseccionalidade como um conceito, um construto analítico-conceitual foi 
inicialmente introduzido por Kimberlé Crenshaw (1989), na sua discussão a respeito 
do tema do desemprego das mulheres negras nos EUA. Ela foi, então, convidada 
para apresentar tal noção na Sessão Especial em Genebra, no encontro preparatório 
da Conferência Mundial sobre o Racismo que aconteceu em 2001, em Durban. Há 
uma controvérsia, entretanto, segundo Conceição Nogueira (2017), a respeito da 
origem desse conceito, e esta última autora destaca que, diferente da primeira 
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
explicação, teria sido Patricia Hill Collins (2000) a autora precursora do conceito de 
interseccionalidade, já que foi ela a responsável por criar o conceito de “matriz de 
dominação” (Collins, 2000, p. 200) e quem desenvolveu a teoria do standpoint.
Todavia, para além do consenso de que este é, sim, um conceito produzido a partir 
da matriz dos feminismos negros (especialmente, neste caso, dos feminismos negros 
dos Estados Unidos), há explicitamente o reconhecimento das próprias autoras 
estadunidenses (e mesmo de Collins) de que essa ideia já teria sido avançada e 
de forma pioneira discutida por LéliaGonzalez (1988a, 1988b), feminista negra 
brasileira que, ainda nos anos 1980, trouxe em suas análises sobre os discursos 
acerca da mulher negra na construção e manutenção do mito da democracia racial 
no Brasil, a abordagem relacional de raça, classe e gênero (sem nomear diretamente 
o conceito). E, posteriormente, foi estabelecido o conceito da interseccionalidade. 
Gonzalez, em sua trajetória como pesquisadora, inovou ainda por buscar articular, 
interdisciplinarmente, marxismo e psicanálise, passando ainda pelas ciências sociais 
e a história, para compreender e tentar desconstruir o “mito da democracia racial” 
no Brasil.
No debate internacional, o final da década de 1990 foi marcado pela emergência 
de categorias que aludem à multiplicidade de diferenciações que, articulando-se 
ao gênero, permeariam o social. Algumas autoras optam por “articulação”, outras 
por “interseccionalidade” (McKlintock, 1995; Crenshaw, 2002), outras utilizam 
alternativamente ambos (Brah, 2006).
Foi então, na década de 2000, que a utilização dessas categorias ficou amplamente 
difundida. Contudo, assim como aconteceu com o conceito de gênero, essas 
categorias foram adquirindo conteúdos diferentes, segundo as abordagens teóricas 
das autoras que com elas trabalhavam. De qualquer forma, a proposta dessa 
categoria foi a de oferecer ferramentas analíticas para se apreender melhor como 
se dão as articulações de múltiplas diferenças, identidades e desigualdades. Trata-
se de uma discussão sobre as diferenças, em sentido amplo, para dar atenção e 
foco às interações possíveis entre diferenças presentes em contextos específicos. O 
que vale destacar, independentemente de quem teria formulado pela primeira vez 
esse princípio/conceito, é a sua importância quando se debate a urgência de tornar 
a gestão das políticas públicas mais sensível ao regime das complexidades.
As diferentes abordagens divergem também em termos das margens de agência 
(agency) concedidas às pessoas para sair da trama interseccional que oprime, isto é, 
a respeito das possibilidades no que se refere à capacidade de agir, mediada cultural, 
política e socialmente de cada um a com a suas respectivas marcas interseccionais. 
E há ainda autoras como Costa (2015, p. 155), que destacam que esse princípio 
necessitaria ser enxergado também, a partir de uma perspectiva emancipadora, em 
que: 
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
a depender da contextualização, o conceito de 
interseccionalidade pode ser utilizado não somente 
para enfatizar uma dimensão negativa, de opressão 
e desempoderamento, mas pode também – como 
enfatiza Crenshaw – ser utilizado para pensar a 
emancipação e a mobilização política (Brah, 1996, 
2006). 
Vídeo: O que é interseccionalidade, Carla Akotirene?
O que é interseccionalidade, Carla Akotirene? | Espelho com 
Lázaro Ramos do Canal Brasil
Duração: 4:27
A figura a seguir, traz algumas das dimensões de “diferenças” que podem 
e, frequentemente, estão articuladas, quando se pensa no princípio da 
interseccionalidade.
https://youtu.be/enBXbQilljI
40Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Figura: As Interseccionalidades.
Fonte: Adaptado de LEMOS, Lorena, 2019.
As interseccionalidades são formas de capturar as consequências da interação 
entre duas ou mais formas de subordinação: sexismo, racismo, patriarcalismo, 
a exclusão de classe, por exemplo, e também de articular as formas possíveis de 
emancipação dessas condições. Daí é que vem a importância central de pensarmos 
numa gestão interseccional das políticas públicas para as mulheres: o princípio da 
interseccionalidade trataria da forma como ações e políticas públicas específicas, 
tanto podem:
1. identificar (e mesmo gerar) opressões. Ou seja, a interseccionalidade 
sendo aqui tratada e compreendida como uma lente para se enxergar as 
opressões entrecruzadas. É preciso ter atenção a esse princípio porque, 
justamente, algumas políticas/ações públicas podem simplesmente não 
enxergar esses entrecruzamentos, e assim serem omissas sobre eles. 
Agir dessa forma, pode reforçar as opressões;
2. ao contrário, promover a emancipação: ou seja a interseccionalidade, 
para além de demarcar o registro das opressões, quando bem trabalhada 
41Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
nas políticas para as mulheres, pode ser um instrumento fundamental e 
sensível às marcas entrecruzadas de diferenças. Enxergar as diferenças 
entrecruzadas e trabalhar afirmativamente com elas para gerar 
autonomia e empoderamento (e não opressões). 
As duas veias dessas formas mutuamente implicadas de articulações fluem ao 
longo dos mais variados eixos, confluindo e, nessas confluências, constituindo tanto 
aspectos ativos do desempoderamento, quanto do próprio empoderamento.
Vídeo: O que é interseccionalidade e qual sua importância para a 
questão racial?
O que é interseccionalidade e qual sua importância para a 
questão racial? | Nexo Políticas Públicas, com Flávia Rios (UFF)
Duração: 8:02
3.5. Panorama Atual das Políticas Públicas para 
Mulheres em perspectiva interseccional
Para fazer um breve panorama da construção das políticas para as mulheres no 
Brasil, vamos remontar aos anos 70. A partir dessa década, passaram a ocorrer 
mudanças importantes na agenda de reforma do Estado brasileiro. Em um primeiro 
momento, enfatizou-se a democratização dos processos decisórios e dos resultados 
das políticas públicas, reivindicando-se a ampliação do leque de atores envolvidos 
nas decisões e, ao mesmo tempo, a inclusão de novos segmentos da população 
brasileira entre os beneficiários das políticas públicas.
As principais propostas priorizadas tiveram foco na descentralização e na participação 
da sociedade civil nas políticas públicas. Os movimentos de mulheres e feministas, 
assim como os movimentos das pessoas negra s, protagonizaram essa tentativa de 
reconstrução estatal. E as transformações foram intensificadas a partir da chegada 
ao poder dos governos de centro-esquerda e, especialmente, durante os governos 
do Partido dos Trabalhadores – PT.
A agenda dos movimentos sociais, constituídos n esses anos de resistência ao 
autoritarismo militar, girou em torno da luta pela democratização do regime e de 
reivindicações ligadas ao acesso a serviços públicos e à melhoria da qualidade de 
vida, especialmente nos grandes centros urbanos. Já nesse primeiro momento, as 
mulheres e as discussões sobre gênero e raça estiveram presentes.
 
https://youtu.be/PVO4CQVlPPE
https://youtu.be/PVO4CQVlPPE
42Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Desta forma, é preciso reforçar a compreensão de que cada programa, cada projeto, 
cada lei, cada decisão, cada ação estatal se encontra diretamente relacionada com 
a concepção que os governos têm sobre como praticar a ação política em relação 
a gênero e à raça (vinculadas a diferentes posições que, em última instância, são 
sempre ideológicas e até partidárias) e, sobretudo, com a percepção do que as 
gestoras públicas e/ os gestor es público s têm daquilo que seja gênero e raça, e 
daquilo que venha a se constituir em seus “problemas”.
Assim, um dos primeiros desafios n a construção de políticas públicas para a 
promoção da igualdade de gênero e raça é dar visibilidade para as desigualdades, 
reconhecer que elas existem (em termos concretos), onde, em quais espaços, em 
quais áreas e de que forma.
No local onde você vive, quais desigualdades estão mais visíveis 
ao seu redor? Quais delas mais te preocupam?
No Brasil, as desigualdades e a discriminação de gênero, raça e classe são problemas 
que dizem respeito à ampla maioria da sociedade brasileira. Isso não significa que 
a discriminação contra qualquer minoria possa ser justificada, mas que, no Brasil, 
esse problema claramente se refere à maioria da população. Nos últimos anos, as 
mulheres brasileiras avançaram muito rumo à equidade de gênero e raça. Persistem, 
no entanto, enormes desigualdades, que constituem uma das principaismarcas 
do nosso país. É inegável que aconteceram progressos consideráveis em relação 
aos direitos das mulheres e à igualdade de gênero e raça no país. Avanços que 
certamente podem ser creditados ao movimento de mulheres e à abertura relativa 
do Estado brasileiro para buscar a superação dessas desigualdades.
Em qualquer indicador social considerado – educação, emprego, saúde, trabalho, 
moradia etc. – existe a desvantagem sistemática das mulheres em relação 
aos homens, e do conjunto de pessoas negras em relação aos brancos. E essa 
desvantagem é especialmente marcada no caso das mulheres negras. Assim, as 
políticas para as mulheres em perspectiva interseccional (de raça, classe, etnia etc.) 
só se tornam efetivas e garantidoras de direitos quando são as próprias mulheres 
que atuam como protagonistas durante o processo de construção dessas políticas. 
Por isso, desde 2004, o Brasil vem construindo coletivamente as políticas públicas 
para as mulheres e as políticas de promoção da igualdade racial. Já foram realizadas 
quatro Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres e quatro de Promoção 
da Igualdade Racial. O quadro a seguir nos situa em relação a estas importantes 
construções coletivas:
 
43Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Temáticas Exemplo de Instituições participativas
Conferências Nacionais de Políticas Públicas
Gênero /
Mulheres
Conferências 
Nacionais de 
Políticas para 
as Mulheres
CNPM
I CNPM
2004
II CNPM
2007
III CNPM
2011
IV CNPM 
2016
Raça /
Etnia
Conferências 
Nacionais de 
Promoção 
da Igualdade 
Racial
CONPIR
I 
CONAPIR
2005
II 
CONAPIR
2009
III 
CONAPIR 
2013
IV 
CONAPIR 
2018
: O conjunto das Conferências Nacionais de Políticas para as 
Mulheres e de Promoção da Igualdade Racial, Brasil.
Fonte: Elaboração própria.
Dessas Conferências, em geral, saem Planos Nacionais de Políticas para Mulheres 
e também Planos Nacionais de Promoção da Igualdade Racial. A proposição, por 
exemplo, de uma Política Nacional para as Mulheres na direção da igualdade e 
equidade de gênero, raça e classe – considerando-se a etnia e a livre orientação 
sexual – implica, pois, em reconhecer que a organização do E stado, especialmente a 
sua lógica de formulação de políticas, interfere na vida das mulheres, determinando, 
sancionando, reproduzindo ou alterando padrões de relações de gênero, raça e 
etnia, e a liberdade de orientação sexual. N a medida em que reconhecemos que 
essas relações têm um caráter sistêmico, o alcance de uma Política Nacional deve 
interferir no sentido das ações de todo o E stado brasileiro.
Em síntese, a seguir temos um breve histórico desses processos que serão mais 
aprofundados nos Módulos 4 e 5 a seguir:
 + 2004 
1ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. Arena de definição de 
prioridades e avaliações compartilhadas. I Plano Nacional de Políticas para as 
Mulheres – I PNPM;
 + 2005 
Política Nacional de enfrentamento à violência contra as mulheres;
44Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + 2006
• Sanção da Lei nº 11.340/06 – Lei Maria da Penha;
• Programa Pró -equidade de Gênero e Raça;
 + 2007
• Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência Contra a Mulher;
• 2ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres;
 + 2008 
• II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, II PNPM;
• Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM, que chegou a reunir, a 
partir de sua terceira edição, 33 órgãos governamentais, além do CNDM; 
 + 2011
3ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres
 + 2013
III Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, III PNPM;
 + 2015
Criação do Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos 
Humanos;
 + 2016
4ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres;
 + 2019
• Criação do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos 
(MMFDH);
• Mudanças no escopo da SPM e projetos em andamento, criação de uma 
Secretaria Nacional de Políticas para as Mulheres (SNPM) com novo escopo 
e proposta de atuação; e
 + 2023
Criação do Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania (MDHC), do Ministério 
das Mulheres (MMulheres), do Ministério da Igualdade Racial (MIR) e do 
Ministério dos Povos Indígenas (MPI), e a retomada da construção coletiva 
das políticas para as mulheres em perspectiva de interseccional. 
Destaca-se que o Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres/CNDM deliberou, 
com o apoio do Ministério das Mulheres, pela realização da 5ª Conferência Nacional 
de Políticas para as Mulheres em 2025, e deve-, a partir dessa nova edição da CNPM, 
elaborar a proposta de um novo Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, já 
que o III PNPM foi revogado pelo Decreto nº 10.086, de 5 de novembro de 2019.
45Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É preciso destacar que a gestão complexa das políticas para as mulheres em 
perspectiva interseccional está igualmente orientada por princípios democráticos, 
tais como: participação, controle, inclusão, reconhecimento e justiça social. Como 
sabemos, olhando para a nossa trajetória histórica, desde a colonização, há uma 
reduzida experiência (em anos) com regimes democráticos em comparação a regimes 
autoritários e/ou autocráticos. Precisamos também reconhecer que recentemente 
vivemos tentativa s de desmonte da nossa democracia.
No Brasil, depois de duros golpes, vivemos pouco mais de três décadas de democracia 
institucionalizada, e somos um país que possui um legado internacionalmente 
reconhecido de construção de dimensões importantes de democracia participativa, 
uma das melhores formas políticas para se assegurar o bem comum em nosso 
país. As políticas públicas para as mulheres, construídas de forma participativa, 
contando com os mecanismos existentes de aprofundamento democrático, são 
um importante instrumento dessa direção. Mas elas só podem existir se dentro da 
própria estrutura estatal houver uma abertura institucional, a presença concretizada 
de um organismo estatal que se comprometa com estas ações. Estes são os OPM.
Vídeo: As complexidades das Políticas Públicas para as Mulheres
Duração: 8:34
Referências
ARENDT, Hannah. Fragmento 1. In: O que é Política? 3ª Edição. São Paulo: Editora 
Bertrand Brasil, 2002.
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48Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
As políticas públicas e os 
organismos de políticas para as 
mulheres – OPM
Unidade 1: Fundamentos dos OPM
Ao final desta unidade, você será capaz de descrever o que são os 
Organismos de Políticas para Mulheres – OPM
1.1. O que são os OPM? Quando surgiram?
Os Organismos de Políticas para as Mulheres, conhecidos de forma abreviada entre 
nós como OPM, têm a sua origem no Sistema Internacional de Direitos Humanos e, 
muito especialmente, no processo de organização e, posteriormente, nas próprias 
recomendações da Quarta Conferência Mundial de Mulheres (QCMM), realizada 
em Pequim, no ano de 1995. Mas é possível rastrear a sugestão de criação dess 
es organismos desde a década de 70. Foi o que ocorreu durante a I Conferência 
Mundial do Ano Internacional da Mulher, realizada no México, em 1975, onde 
foi criado o Plano de Ação Mundial que, naquele momento, estabeleceu como 
prioridade o “Enfoque Mulheres no Desenvolvimento (MED)”. Est e enfoque destaca 
o impacto diferenciado das estratégias de desenvolvimento sobre a vida de homens 
e de mulheres. E foi assim que, buscando-se aliança com os programas públicos e 
privados de combate à pobreza, a princípio, iniciaram-se os processos de elaboração 
de políticas específicas de apoio ao papel produtivo e reprodutivo das mulheres 
no escopo dos projetos de desenvolvimento dos mais diferentes países . O Plano 
de Ação da Conferência do México recomendava a criação desses mecanismos 
institucionais: 
 O estabelecimento de órgãos interdisciplinares e 
multisetoriais no interior do governo, como comissões 
nacionais, escritórios de mulheres e outros, com 
adequado pessoal e orçamento, pode ser uma 
medida de transição efetiva para acelerar o alcance 
 Módulo
2
49Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
da equidade de oportunidades para as mulheres 
e sua total integração na vida nacional. [...] Esses 
órgãos devem investigar a situação das mulheres 
em todos os campos e níveis e fazer recomendações 
de legislação, políticas e programas necessários, 
estabelecendo prioridades (ONU, 1976, p. 14, negritos 
nossos).
A Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a 
Mulher – CEDAW, de 1979, em seu art. 17, também os referenciou: 
 Os Estados Partes tomarão todas as medidas 
apropriadas para eliminar a discriminação contra 
a mulher na vida política e pública do país e, em 
particular, garantindo, em igualdade de condições com 
os homens o direito a [...] participar na formulação 
das políticas governamentais e na execução destas 
e ocupar cargos públicos e exercer todas as funções 
públicas em todos os planos governamentais (ONU, 
1979, negritos nossos). 
E, finalmente, foi a Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial de Mulheres 
(1995), que reforçou, de forma ainda mais incisiva, a criação dos OPM, a partir da 
recomendação aos países de:
 [... ] criar, sobre a base de um sólido compromisso 
político, um mecanismo nacional, quando não exista 
e fortalecer os mecanismos nacionais existentes para 
o avanço da mulher nas instâncias mais altas do 
governo possíveis; o mecanismo deve ter mandatos 
e atribuições claramente definidos; disponibilidade 
de recursos suficientes e capacidade e competência 
para influir nas questões de políticas e formular 
e examinar a legislação; entre outras coisas, deve 
realizar uma análise das políticas e levar a cabo 
50Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
funções de fomento, comunicação, coordenação e 
vigilância da aplicação (ONU, 1995, p. 92, negritos 
nossos). 
A partir deste breve histórico de construção, pode-se afirmar, portanto, que os OPM:
São órgãos gestores e/ou executores de políticas públicas 
voltadas para garantir os direitos humanos das mulheres, para 
se promover a igualdade efetiva e incorporar, de forma concreta, 
as mulheres como seres políticos nas agências dos Estados. 
Na América Latina, esses organismos foram antes nomeados como Mecanismos de 
Adelanto de las Mujeres (MAM), ou ainda, como Mecanismos Institucionales de Mujeres 
(MIM). Independente da designação, eles se constituem naquelas instâncias que, a 
partir do interior da organização estatal, buscam promover os direitos das mulheres 
e das meninas, e podem ser localizadas tanto a nível nacional, quanto estadual e 
municipal. São ess as estruturas institucionais que convergem para o objetivo, para 
a missão complexa de transversalizar a perspectiva de gênero (em suas dinâmicas 
interseccionais) nas políticas públicas, e realizar ações para a defesa e promoção dos 
direitos humanos de mulheres e meninas, em toda a sua diversidade, assim como 
para erradicar as frequentes violências e violações a que elas estão submetidas. 
Ess es mecanismos institucionais são, pois, consequência dos processos de 
conscientização internacional sobre a presença negativa das desigualdades 
persistentes entre mulheres e homens. Conforme relatado, foi a partir da 
promulgação da Plataforma de Ação de Pequim que diversos países instauraram tais 
mecanismos como parte de um sistema institucional que permitia materializar ações 
substantivas para a igualdade,coordenar agentes sociais (estatais e não estatais), 
atender ou canalizar recursos para a defesa e o empoderamento das mulheres. 
Assim, os OPM são dispositivos institucionais que devem integrar a estrutura 
administrativa do Poder Executivo, das esferas governamentais, e que têm por 
responsabilidade articular, elaborar, coordenar, organizar, implementar, monitorar 
e avaliar as políticas públicas para as mulheres numa perspectiva interseccional, 
ou seja, levando em consideração todas as dimensões do ser mulher: raça, etnia, 
geração, território etc., nos municípios e nos estados brasileiros. 
A institucionalização dos OPM deve considerar, ademais, as demandas sociais e 
políticas das próprias mulheres nas mais variadas áreas setoriais de políticas, tais 
como educação, trabalho, saúde, enfrentamento à violência, participação política, 
segurança pública e desenvolvimento econômico, sempre respeitando a diversidade 
das mulheres. É necessário que os OPM tenham equipe própria para dar conta 
https://www.onumulheres.org.br/wp-content/uploads/2013/03/declaracao_beijing.pdf
51Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
dessas muitas demandas e que possuam recursos orçamentários suficientes para 
enfrentar os desafios de fazer chegar às mulheres os benefícios das ações e das 
políticas públicas. 
Além disso, é fundamental, para além das discussões que estamos fazendo neste Curso, 
que a equipe dos OPM conheça e se aproprie de outros importantes instrumentos 
de gestão pública, principalmente aqueles relacionados ao ciclo orçamentário 
governamental, considerando que precisam conhecer bem como se dá a elaboração 
do Plano Plurianual (PPA), do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da 
Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas nomenclaturas podem mudar nas esferas dos 
estados e municípios, mas estes dispositivos orçamentários existem nos três níveis 
federativos brasileiros. A elaboração desses instrumentos é função do conjunto do 
governo e sua aprovação compete ao legislativo estadual/municipal. A execução 
das políticas públicas para as mulheres só é possível de ser realizada se estiverem 
previstas, de fato, nos instrumentos de planejamento orçamentário. Além destes 
instrumentos, é preciso também conhecer o Plano Diretor da sua cidade. Idealmente, 
tanto quanto para o PPA, a LDO e a LOA, o Plano Diretor também deveria funcionar 
como instrumento de planejamento que incorporou as perspectivas das mulheres 
e das meninas no planejamento das cidades, adotando-se, inclusive, os princípios 
da transversalidade de gênero e raça, da intersetorialidade e da interseccionalidade 
como estratégias centrais para a garantia de uma intervenção, ampla e articulada, 
entre as diversas políticas públicas. Contudo, estar presente nesse planejamento é 
uma tarefa difícil, mas necessária. 
 + O PPA – Plano Plurianual
É o instrumento de planejamento governamental do governo federal, de 
médio prazo, previsto no art. 165 da Constituição Federal, que estabelece, de 
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública, 
organizado em programas e estruturado em ações que resultem em bens e 
serviços para a população. O PPA tem duração de quatro anos, começando no 
início do segundo ano do mandato do chefe do poder executivo e terminando 
no fim do primeiro ano de seu sucessor, de modo que haja continuidade do 
processo de planejamento. Nele constam, detalhadamente, os atributos das 
políticas públicas executadas, tais como: metas físicas e financeiras, públicos-
alvo, produtos a serem entregues à sociedade etc. Nos Estados e m unicípios, 
esse plano é conhecido como PPAG – Plano Plurianual de Ação Governamental.
 + A LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias 
Compreende as metas e prioridades da A dministração P ública e orienta a 
elaboração da L ei O rçamentária A nual (LOA) para o exercício subsequente.
 + O Plano Diretor 
É um instrumento estabelecido na Constituição Federal e regulamentado pelo 
Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 2001), como parte integrante do 
52Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
processo de planejamento municipal. É a ferramenta central do planejamento 
de cidades, nas dimensões urbana e rural, e estabelece as prioridades e 
ações compatibilizadas com a capacidade de investimento do Município, 
devendo assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos e das 
cidadãs quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das 
atividades econômicas.
Para compreender melhor todo esse processo de construção de Políticas 
Públicas, a partir de uma perspectiva complexa, consulte o seguinte d ocumento 
elaborado pelo Tribunal de Contas da União (TCU): “Política pública em dez 
passos” (2021). Tribunal de Contas da União. – Brasília: Secretaria-Geral de 
Controle Externo (Segecex); Secretaria de Orientação, Métodos, Informações 
e Inteligência para o CE e o Combate à Corrupção (Soma), 2021.https://
portal.tcu.gov.br/data/files/1E/D0/D4/DF/12F99710D5C6CE87F18818A8/
Politica%20Publica%20em%20Dez%20Passos_web.pdf
1.2. O Papel dos OPM na gestão das Políticas para 
mulheres em perspectiva interseccional
As políticas para mulheres implicam uma perspectiva de gestão que é, necessariamente, 
complexa. Essa complexidade, conforme discutido, envolve princípios que devem 
reger as ações governamentais, a exemplo da transversalidade, intersetorialidade e 
também a interseccionalidade. 
No plano ideal, os OPM têm que alcançar todas as mulheres brasileiras em sua 
diversidade constitutiva. Assim, neste Curso defendo a perspectiva interseccional 
nas políticas para as mulheres porque ela traz não apenas ganhos teórico-analíticos, 
em termos de aprofundamento, já que se organiza a partir da abordagem de 
formas múltiplas de desigualdades e subordinação social, mas traz também ganhos 
técnicos e políticos, uma vez que pode contribuir significativamente para o maior 
aperfeiçoamento do combate às desigualdades sociais, e muito especialmente, das 
desigualdades de gênero, raça, etnia e classe e pode organizar melhor o formato do 
trabalho a ser realizado. 
Talvez o primeiro de todos os papéis de um OPM seja conhecer a realidade onde ele 
vai incidir, conhecer as dificuldades, os obstáculos principais que afetam as mulheres 
de sua região a partir de estudos e pesquisas cientificamente orientados. Para isso, 
é necessário realizar levantamentos de dados, de informações, conhecer, acessar 
e monitorar indicadores e, tanto quanto for necessário, produzir (ou estimular 
outros órgãos que produzam) pesquisas e diagnósticos que, afinal, permitam o 
planejamento estratégico daquelas ações a serem efetivamente tomadas, discutir e 
definir como isso será feito, quando, a partir de quais objetivos e metas, com quais 
recursos e por quem. 
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/D0/D4/DF/12F99710D5C6CE87F18818A8/Politica%20Publica%20em%20Dez%20Passos_web.pdf
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/D0/D4/DF/12F99710D5C6CE87F18818A8/Politica%20Publica%20em%20Dez%20Passos_web.pdf
https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/D0/D4/DF/12F99710D5C6CE87F18818A8/Politica%20Publica%20em%20Dez%20Passos_web.pdf
53Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Também é papel do OPM promover formas e estruturas de conexão e mediação 
entre as agências estatais que precisam se articular e cooperar para superar as 
violências e injustiças de gênero e raça, entre outras). As agências precisam também 
elaborar, coordenar e executar as políticas para as mulheres, capacitar toda s as 
pessoas envolvida s nesses processos, disseminar informações, regras, conteúdos, 
oportunidades, recursos etc., mensurar, monitorar e avaliar o trabalho realizado, de 
forma a identificar os gargalos e buscar as possíveis soluções para superá-los. 
Vídeo: Igualdade de Gênero, ONU Mulheres Brasil
Duração: 2:36
Na teorização do campo dos estudos de gênero e feministas, há um consenso 
acerca da necessidade de atentar para os cruzamentos entre normatividadese 
marcadores de identidade de raça, gênero e classe, dentre outros, constituindo-se 
numa dimensão integral da teorização de diferentes tradições feministas sobre as 
formas de subordinação e de possibilidades de emancipação a que estão submetidas 
as mulheres como categoria sócio-histórica. Autora fundamental nestas discussões, 
como vimos, Patricia Hill Collins (1993) é enfática em afirmar que aquelas análises 
convencionais do tipo “isso ou aquilo”, binarizantes e hierarquizantes, favorecem 
a reprodução de reducionismos conceituais, de generalizações indevidas de 
características peculiares, ou ao gênero, ou à raça/etnia, ou à classe, como se estes 
fossem atributos universais. Um exemplo bastante comum está nas definições 
do senso comum que sustentam o homem como “agressivo”, “líder natural”, “ser 
racional”, “forte” e “intelectual”, e a mulher como “passiva”, “dócil”, “obediente”, 
“emotiva”, “fraca ou frágil” e voltada para o mundo material. 
Desta forma, se é verdade que:
 tipos específicos de diferenciais de poder e/
ou normatividades restritivas, baseados em 
categorizações socioculturais discursivamente, 
institucionalmente e/ou estruturalmente construídas, 
como sexo, etnia, raça, classe, sexualidade, idade/
geração, deficiências, nacionalidade, língua materna 
e assim por diante, interagem e, ao fazê-lo, produzem 
diferentes tipos de desigualdades sociais e relações 
sociais injustas (Lykke, 2010, p. 50); 
https://youtu.be/d45Woc456DY
54Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
também é verdade que:
A perspectiva interseccional aplicada às políticas para as mulheres 
pode e deve buscar remover, corrigir, minimizar ou superar 
essas desigualdades e injustiças. Só que esse trabalho se realiza, 
necessariamente, no plano coletivo, e um dos papéis centrais 
de um OPM é articular as diferentes estruturas estatais e não 
estatais, de modo a possibilitar encontros, diálogos e trabalho 
sinérgico, convergente. Ademais, aos OPM cabe também o papel 
de elaboração de diretrizes, marcos, metodologias e ferramentas 
que possam subsidiar a atuação compartilhada dos entes estatais 
e não estatais. 
Assim como a visão generalizante ou universal do ser mulher não deve orientar 
a formulação dessas políticas, o trabalho institucional do OPM não pode se dar 
dentro de si mesmo. Pelo contrário: as políticas para as mulheres que vão buscar a 
superação dessas injustiças precisam operar no registro da complexidade. Assim, 
tanto é necessário trazer para o centro das formulações as diferenças interseccionais 
que delimitam – constrangem tanto quanto podem emancipar – o estar no mundo 
das mulheres, quanto os OPM precisam funcionar como estruturas de conexão 
e mediação entre as agências estatais que precisam se articular e cooperar para 
superar as violências e injustiças.
E, é por isso, também, que:
As equipes que trabalham no interior dos OPM precisam 
ser capacitadas, tanto para compreender as nuances e as 
especificidades dos direitos humanos das mulheres e meninas, 
quanto da diversidade de ações complexas que precisam 
desenvolver ou articular para que sejam desenvolvidas em outras 
instâncias, para, de fato, atender às demandas dessas mulheres. 
E, para isto, não vai ser suficiente ter apenas a “vontade” de 
fazer. Ainda que a vontade seja sim uma pré-condição, outras 
condições são igualmente necessárias, recursos são necessários, 
tais como: conhecimento, contatos, informação qualificada e 
cientificamente orientada, tempo disponível e dinheiro. 
Ademais, cabe também insistir em outro papel central dos 
OPM, que reside em funcionar como uma estrutura irradiadora, 
difusora, seja de informações, regras, conteúdos, oportunidades, 
recursos etc., seja de parâmetros que vão normatizar a ação dos 
vários setores de políticas públicas, seja junto à sociedade civil 
organizada, para que seja possível, de forma coletiva, promover 
o enfrentamento mais eficaz às desigualdades de gênero e 
raça. Para isso, o OPM precisa igualmente exercer o papel de 
55Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
coordenação das diferentes personagens que precisam tomar 
decisões, e eventualmente também executar determinadas 
ações, complementando as iniciativas que visa m garantir a 
implementação e o cumprimento efetivo de seus objetivos.
Por fim, mas não menos relevante, cabe ao OPM mensurar, monitorar e avaliar o 
trabalho realizado, de forma a identificar os gargalos e buscar as possíveis soluções 
para superá-los. 
De forma sintética, os principais papéis a serem exercidos nos OPM estão 
apresentados na figura abaixo:
Figura: Principais papéis e funções exercidos pelos OPM.
Fonte: Elaboração própria.
56Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.3. A Função dos OPM
Segundo o Guia para Criação e Implementação de Organismos Governamentais de 
Políticas para as Mulheres – OPM (FNOPM e SPM/2014), a criação dos OPM fortaleceu 
e beneficiou a sociedade em geral, já que ampliou a capacidade dos governos para 
“efetuar ações, mesmo naqueles municípios que possuem estruturas administrativas 
que oferecem serviços especializados para as mulheres em áreas relacionadas, por 
exemplo, ao enfrentamento à violência contra as mulheres” (Fórum, 2014, p. 6- 7).
Assim, em que pese a importância desses serviços prestados às mulheres, tais 
estruturas administrativas, geralmente de caráter municipal, não se configuram 
como OPM. Da mesma forma, os mecanismos de participação e controle social 
presentes em conselhos e conferências não devem ser confundidos com os OPM 
(nós vamos falar melhor sobre eles mais adiante no Módulo 4 deste Curso).
Os serviços especializados para o atendimento às mulheres, por sua vez, precisam 
de coordenação e o ideal é que o órgão gestor, nesse caso o OPM e a sua equipe 
devidamente capacitada, seja responsável por isso. Já nos outros serviços que 
também serão fundamentais para promover os direitos das mulheres, tais como: 
assistência jurídica, social, saúde, trabalho e renda, segurança pública etc., as 
ações precisam do trabalho conjunto, articulado e integral, com uma Secretaria 
responsável pela execução da política e também em permanente diálogo com a 
equipe do OPM. Assim:
NÃO SÃO, de fato, OPM: aqueles serviços especializados de 
atendimento às mulheres (centros de referência de atendimento 
à mulher; casas-abrigo; casas de acolhimento provisório) e 
serviços de assistência social (CRAS, CREAS etc.).
TAMBÉM NÃO SÃO OPM: os Conselhos de Direitos das Mulheres, 
pois, são espaços políticos de controle social e participação 
popular.
De qualquer modo, tendo estabelecido estas importantes distinções, as funções 
principais dos OPM são aquelas já descritas na figura, anteriormente apresentada.
1.4. A Importância dos OPM
Os OPM destacam-se, pois, como agentes e/ou estruturas governamentais (de 
nível nacional, estaduais e locais) de promoção das políticas públicas dirigidas às 
mulheres em suas próprias localidades, o u seja: 
O OPM é um canal, um meio, um instrumento institucional de 
promoção e aprofundamento das políticas para as mulheres em 
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-para-mulheres/arquivo/central-de-conteudos/publicacoes/publicacoes/2014/guia-para-a-criacao-de-opm-dez2014.pdf
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-para-mulheres/arquivo/central-de-conteudos/publicacoes/publicacoes/2014/guia-para-a-criacao-de-opm-dez2014.pdf
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-para-mulheres/arquivo/central-de-conteudos/publicacoes/publicacoes/2014/guia-para-a-criacao-de-opm-dez2014.pdf
57Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
perspectiva interseccional que o Estado (e seus vários recursos, 
e não apenas o econômico) às demandas, necessidades e anseios 
da diversidade de mulheres brasileiras. Assim, cada OPM que vem 
a ser criado potencializa as possibilidades de ações específicas 
dirigidas às mulheres em cada estado ou município. A sua criação 
demonstra o reconhecimentopelo poder público da presença 
de desigualdades, violências, violações e discriminações contra 
as mulheres e as meninas, e demarca para todas as pessoas a 
vontade de superá-las. 
Estes organismos são, ao fim e ao cabo, oportunidades e possibilidades abertas para 
se obter mais e melhores recursos que têm o objetivo de transformar para melhor 
a vidas das mulheres e das meninas, que são, segundo vários estudos e pesquisas, 
as mais afetadas pelas desigualdades sociais e, principalmente, pelas desigualdades 
existentes entre mulheres e homens, ainda persistentes na cultura racista patriarcal 
brasileira. 
A existência de um OPM num determinado estado ou município significa maior chance 
de articulação entre os órgãos que atendem às mulheres na sua diversidade e nas 
suas múltiplas necessidades. Esses organismos tendem a melhorar os indicadores 
sociais relativos às mulheres e a potencializar conquistas para a sociedade em 
geral. Conforme dados do IBGE (Censo 2022), mais de 51,5% da nossa população é 
composta por mulheres. Portanto, propiciar mecanismos de fortalecimento desse 
grupo social, por meio de ações e políticas públicas, potencializa conquistas para 
todos os brasileiros, e não apenas para as mulheres.
Dados do Censo Demográfico de 2022
Os dados do Censo Demográfico de 2022 apontaram que o Brasil 
tem 6,0 milhões de mulheres a mais do que homens. A população 
brasileira é composta por cerca de 104,5 milhões de mulheres e 
98,5 milhões de homens, o que, respectivamente, corresponde a 
51,5% e 48,5% da população residente no país.
Para ver mais dados consulte:
https://www.gov.br/mulheres/pt-br/central-de-conteudos/
noticias/2023/outubro/ministerio-das-mulheres-lanca-painel-de-
indicadores-do-observatorio-brasil-da-igualdade-de-genero
https://www.gov.br/mulheres/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/outubro/ministerio-das-mulheres-lanca-painel-de-indicadores-do-observatorio-brasil-da-igualdade-de-genero
https://www.gov.br/mulheres/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/outubro/ministerio-das-mulheres-lanca-painel-de-indicadores-do-observatorio-brasil-da-igualdade-de-genero
https://www.gov.br/mulheres/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/outubro/ministerio-das-mulheres-lanca-painel-de-indicadores-do-observatorio-brasil-da-igualdade-de-genero
58Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referências
COLLINS, Patricia Hill. Toward a new vision: race, class, and gender as categories of 
analysis and connection. Race, Sex and Class, v. 1, n. 1, 1993.
LYKKE, Nina. Feminist studies: a guide to intersectional theory, methodology and 
writing. New York: Routledge, 2010. 
59Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Como devem funcionar os OPM
 
Unidade 1: Criação e Estruturação dos OPM
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar quais 
são os dispositivos, protocolos, modelos legais de criação, 
implementação e fortalecimento dos OPM com foco nas políticas 
para as mulheres em perspectiva interseccional.
 
1.1. Como criar um OPM
Um OPM pode funcionar a partir de diferentes graus de incidência e de importância 
dentro da estrutura estatal e, de qualquer forma, a escolha pelo formato do OPM 
deve-se ao Executivo local, estadual ou nacional. Entretanto, a escuta e uma 
construção colaborativa e participativa é muito importante.
Paradis (2013) problematizou e debateu alguns critérios analíticos específicos que 
são, de fato, muito importantes para se poder afinal identificar o grau de incidência 
desse equipamento público, quais sejam: 
(a) função representativa; 
(b) estabilidade no tempo; 
(c) estrutura técnica e orçamentária; 
(d) localização na hierarquia governamental; 
(e) atribuições; 
(f) relação com a sociedade civil e, mais especificamente, com os 
movimentos e organizações de mulheres (Paradis, 2013, p. 84). 
 Módulo
3
60Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Conforme demonstrado, é a própria condição de criação e de continuidade dessa 
estrutura, se ela é reconhecida internamente no Estado (e ocupa uma posição 
hierárquica relevante na estrutura estatal) e externamente pela sociedade civil, como 
uma estrutura de importância, se ela é executora ou não de orçamento próprio, se 
ela possui equipe, estrutura físico-material e recursos humanos compatíveis para 
a realização de suas atribuições, se ela articula e interage bem dentro e fora da 
estrutura estatal – que define, ao fim e ao cabo, o seu lugar e a sua capacidade de 
incidência estatal e político-social.
Por todos estes motivos é muito importante se pensar estrategicamente quando 
se pretende a criação de um OPM (ou ainda quando se pretende reestruturá-lo). O 
passo a passo para a criação de uma estrutura institucional como o OPM, segundo 
o “Guia para Criação e Implementação de Organismos Governamentais de Políticas 
para as Mulheres – OPM” (FNOPM e SPM/2014) está representado abaixo :
1. Elaboração, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei estadual/
municipal para criação do OPM com indicação de dotação 
orçamentária pela qual correrá as despesas decorrentes da 
execução dessa Lei. Em seguida, encaminha-se a proposta para 
a Assembleia Legislativa/Câmara de Vereadores, para fins de 
submissão do Projeto ao devido processo legislativo de criação de 
leis. Após a sanção, a Lei entrará em vigor, havendo a necessidade 
da sua regulamentação;
2. Edição do Decreto para a regulamentação da Lei Estadual/
Municipal, que disciplinará as atividades descritas na lei. Este 
documento não necessita passar pela Câmara, apenas receberá 
a assinatura da(o) Governadora(o) ou Prefeita(o) e a devida 
publicação;
3. Elaboração e publicação, pelo Poder Executivo, da Portaria de 
nomeação da equipe que comporá o OPM municipal/estadual;
4. Após este passo estará legalmente criado o OPM, devendo ser 
dada publicidade em Diário Oficial ou equivalente (Fórum, 2014, 
p. 11, negritos nossos).
 
É preciso ainda se compreender que todo OPM tem função primordial de 
articulação política e, sendo assim, torna-se estratégico garantir a capacidade 
de articulação da gestão do mecanismo, na medida em que as políticas para 
as mulheres são, afinal, frequentemente executadas por vários órgãos da 
61Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
administração pública. E para que o OPM exerça, de fato, seu papel de articulador 
das políticas públicas para as mulheres em perspectiva interseccional: 
 é essencial que ele funcione em caráter permanente 
e integral. Além disso, o OPM deve garantir uma 
relação direta com os demais órgãos da estrutura 
administrativa, devendo, preferencialmente, ser 
criado como uma Secretaria de Políticas para as 
Mulheres ou, no caso de impossibilidade existente 
nos municípios de pequeno porte, estar vinculado 
diretamente ao Gabinete da(o) Prefeita(o). Os OPM 
fazem parte do processo de consolidação de uma 
sociedade justa e cidadã (Fórum, 2014, p. 10- 11).
Para saber mais, consulte: 
RIBAS, Maria Fernanda. Mecanismos Institucionais para o 
Avanço das Mulheres. In: Beijing +20: Avanços e Desafios no 
Brasil Contemporâneo, Fontoura, Natália; Rezende, Marcela; e 
Querino, Ana Carolina (org .), Brasília: IPEA cap. 8, p. 367-405. 
Disponível em: https://www.ipea.gov.br/retrato/pdf/190215_
tema_h_mecanismos_institucionais_para_o_avanco_da_mulher.
pdf.
1.2. Planejamento do orçamento, estrutura de 
Secretaria e recursos humanos
É preciso compreender que os OPM, para serem efetivos, devem 
ir além do respaldo e da legitimidade para atuar, uma vez que 
são frutos de um processo demandado de forma coletiva por 
agentes polític os que também se organizaram nesta direção, 
devem ir além de ser apenas respostas simbólicas e retóricas às 
demandas das mulheres e atuarem de modo real nos governos. 
Seus integrantes não podem ser apenas “burocratas” já que, 
frequentemente, essas pessoas vão necessitar traduzir os 
https://www.ipea.gov.br/retrato/pdf/190215_tema_h_mecanismos_institucionais_para_o_avanco_da_mulher.pdf
https://www.ipea.gov.br/retrato/pdf/190215_tema_h_mecanismos_institucionais_para_o_avanco_da_mulher.pdfhttps://www.ipea.gov.br/retrato/pdf/190215_tema_h_mecanismos_institucionais_para_o_avanco_da_mulher.pdf
62Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
objetivos dos movimentos de mulheres e feministas – que estão 
fora do Estado – para dentro da estrutura estatal e torná-los 
palatáveis para os decisores estatais.
Em que pese, no nível organizacional, os OPM sejam burocracias relativamente novas, 
estabelecidas no contexto de reformas estatais focadas em certos tipos de projetos 
governativos que, ora enfatizam que o discurso vigente é o da necessidade de maior 
efetividade e eficiência da máquina estatal, ora insistem em destacar a importância 
de processos mais justos, diversos e inclusivos de produção de políticas públicas, 
eles enfrentam a resistência de outros setores e órgãos dos governos, muitas 
vezes insensíveis às desigualdades de gênero, raça e classe e, frequentemente, vão 
oferecer obstáculos às mudanças dos padrões organizacionais, para incluir, por 
exemplo, processos mais participativos e com elementos promotores da igualdade 
e cidadania dentro dos governos.
Como outras burocracias que lidam com políticas e ações intersetoriais, conforme 
descrito no Módulo 1 deste Curso, é frequente que estes mecanismos tenham que 
lidar com diferentes formas de resistência dos setores que deveriam coordenar 
suas ações, bem como de setores que deveriam implementá-las. É por isso que a 
posição hierárquica dentro dos governos importa, estar alinhado a uma posição 
hierarquicamente superior é um tipo de capital político importante para a vida 
institucional do OPM, e é também um recurso estratégico de barganha para se 
alcançar mais recursos.
Conforme destacado até aqui, o planejamento é, pois, um 
elemento essencial para o sucesso de qualquer OPM. Sabemos que 
existe na própria constituição desse organismo uma tomada de 
responsabilidade pública, e esta é permanentemente disputada, 
questionada, seja pelos movimentos, seja pelos próprios agentes 
de governos democraticamente eleitos. Assim, é de se esperar 
que os OPM, sua institucionalização e a criação das políticas que 
vão torná-lo efetivo, enfrentem várias dificuldades. Estamos 
lidando com estruturas estatais tradicionais que se constituíram 
historicamente como conservadoramente patrimonialistas, 
coloniais, patriarcais e racistas, e muitos de seus elementos 
continuam operando de forma ativa dentro do Estado brasileiro. 
Como dito, o lugar ocupado na hierarquia organizacional pelo 
OPM já diz bastante sobre estas disputas: é preciso que estes 
organismos estejam em posição hierárquica de relevância e que 
possam, a partir dela, promover as necessárias e complexas 
ações de articulação transversal e intersetorial. A posição na 
hierarquia é central, mas também é fundamental obter recursos: 
políticos, humanos, materiais, infra estruturais e orçamentários.
Entendemos que a melhor forma de lidar com as resistências que existirão é disputar 
63Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
e ganhar recursos de envergadura, que tornem possível a eficácia das ações do 
OPM. Falamos disso no Módulo anterior. O orçamento, enquanto dispositivo que 
ordena os gastos públicos, não é uma peça neutra, a sua elaboração e execução 
correspondem aos valores que informam, que ordenam a realidade das disputas 
existentes na própria estrutura governamental e político-social, assim como 
ordenam aquilo que o chefe do executivo (e seus assessores) julgam ser realmente 
importante em termos de ação dos seus governos.
Toda peça orçamentária quando é insensível às dimensões/perspectivas de gênero, 
raça e classe é, afinal, um instrumento que mantém e reproduz as desigualdades 
entre mulheres e homens, bem como entre as pessoas brancas e negras, ricas e 
pobres. Assim, ampliar a atuação no campo da elaboração do orçamento significa, 
em primeiro lugar, desconstruir essa aparente neutralidade e, em segundo lugar, 
que é preciso:
 [...] desvendar os bastidores do processo orçamentário, 
conferindo visibilidade a um instrumento ao qual 
se atribui um caráter eminentemente técnico, mas 
que, politicamente, pode servir para aprofundar 
as desigualdades e a exclusão social ou para 
promover a transformação social, no sentido do 
bem viver, da justiça socioambiental e da igualdade 
(Cfêmea, 2014, p. 16). Disponível em: https://
www.cfemea.org.br/images/stories/publicacoes/
orcamentomulher_12anosincidenciapoliticacfemea.
pdf.
A Constituição Federal em seu art. 165, § 9º, estabeleceu que uma Lei Complementar 
deveria dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
da Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme apresentado no Módulo 2. No entanto, 
passados 36 anos, tal lei ainda não foi definitivamente aprovada. E é assim que, para 
driblar essa ausência, o Poder Executivo implementa, com os devidos limites legais, 
mudanças na estrutura da LDO e da LOA sempre que entende ser conveniente. 
Recentemente foi aprovada no Congresso Nacional a Reforma Tributária e do 
Arcabouço Fiscal, e será necessário acompanhar a sua regulamentação nos próximos 
anos e observar se, para além dos novos impostos criados, haverá algum impacto 
https://www.cfemea.org.br/images/stories/publicacoes/orcamentomulher_12anosincidenciapoliticacfemea.pdf
https://www.cfemea.org.br/images/stories/publicacoes/orcamentomulher_12anosincidenciapoliticacfemea.pdf
https://www.cfemea.org.br/images/stories/publicacoes/orcamentomulher_12anosincidenciapoliticacfemea.pdf
https://www.cfemea.org.br/images/stories/publicacoes/orcamentomulher_12anosincidenciapoliticacfemea.pdf
64Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
na regulamentação final das peças orçamentárias brasileiras.
 
De qualquer modo, é importante para quem se interessa por um Curso dessa 
natureza, conhecer melhor sobre o ciclo orçamentário, especialmente aquele da sua 
estrutura de governo, de forma que possa incidir sobre ele e ter os recursos humanos 
e econômicos para, de fato, implementar as ações e programas de políticas para as 
mulheres em perspectiva interseccional. No mundo ideal seria muito importante 
que o Brasil contasse com um Orçamento Temático para as Mulheres, ou seja, um 
Orçamento Mulheres ou um Orçamento Sensível a Gênero e isso em seus três níveis 
federativos, e ainda, que estes orçamentos fossem diretamente alimentados por f 
undos específicos, sendo uma excelente boa prática de governança orçamentária 
constituir esses f undos de recursos orçamentários específicos para as políticas para 
as mulheres, sejam eles fundos municipais, estaduais e mesmo um Fundo Nacional.
Vídeo: AGU Explica - Orçamento Sensível a Gênero
Duração: 2:36
Desta forma, esses f undos orçamentários se configuram em um tipo de mecanismo 
orçamentário-financeiro, estabelecido pelo governo, a depender de seu nível 
federativo: local, estadual ou nacional, para gerenciar recursos destinados a fins 
específicos de políticas para as mulheres. O seu objetivo primordial é garantir a 
alocação eficiente e transparente de recursos para atender às necessidades das 
mulheres em sua diversidade constitutiva e atendê-las naquelas demandas que são, 
afinal, de interesse público. Os f undos desempenham um papel crucial na gestão 
pública para fortalecer políticas direcionadas a essa parcela da sociedade, bem 
como possuem um papel importante para a transferência de recursos financeiros 
dos diversos entes federados, para planejar e implementar medidas visando 
impulsionar a equidade e combater a violência. O executivo municipal, por exemplo, 
seria responsável por associar receitas a esses programas e garantir, afinal, a 
sua realização, visando o desenvolvimento, a aplicação e a execução dos p lanos, 
programas e projetos para fomentar, proteger, defender e garantir os direitos das 
mulheres em sua diversidade.
Do ponto de vista dos recursos humanos, os membros das equipes dos OPM devem 
estar em condições dediscutir com os outros órgãos o atendimento aos direitos 
das mulheres, levando em conta a multiplicidade de aspectos que as caracterizam e 
definindo ações diferenciadas de prevenção, atendimento/acolhimento e promoção 
https://youtu.be/JO2f6F9H_bU
65Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de seus direitos ou de reparação de direitos violados. É necessário que todas as 
pessoas da equipe compreendam que a promoção dos direitos das mulheres exige 
um olhar interseccional que seja capaz de identificar os vários aspectos decorrentes 
das diferenças que atravessam os corpos das mulheres brasileiras: de classe social, 
geracionais, étnico- raciais, orientação sexual, mulheres com deficiência, mulheres 
que vivem nas áreas urbanas ou rurais, entre outras. Portanto, a capacitação 
continuada das equipes do OPM é uma estratégia de suma importância.
Assim, é preciso pensar num sistema (complexo) de governança para as políticas 
para as mulheres, em perspectiva interseccional, que se torne, de fato, eficaz no 
Brasil. Esse sistema precisará envolver diferentes personagens – sejam estes 
governamentais e não-governamentais nas políticas públicas:
Figura: Principais personagens atuando na gestão de políticas 
para as mulheres em perspectiva interseccional.
Fonte: Elaboração própria.
66Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Esse sistema de governança pode ser sintetizado na seguinte figura:
Figura: Principais Instituições envolvidas no Sistema de 
Governança das Políticas para as Mulheres.
Fonte: Elaboração própria.
Nestas figuras se está apresentando uma proposta de sistema de governança na sua 
formulação ideal, ou seja, aquilo que seria importante e necessário que municípios, 
Estados e União contassem para a gestão - mais efetiva e eficaz - das políticas para 
as mulheres. Todavia, o desafio está, justamente, em colocar todas essas estruturas 
institucionais em funcionamento. Por exemplo, a 4ª CNPM teve como uma de suas 
metas (não concretizada em função dos desdobramentos políticos que se seguiram), 
a elaboração de um “Sistema Nacional de Políticas para as Mulheres”. Esse “Sistema” 
precisaria incorporar, por certo, todas as estruturas descritas na Figura acima. No 
entanto, nos Estados e municípios onde essas políticas se enraizaram, em nosso 
país, nem sempre isso ocorreu, contando-se com o planejamento de um Orçamento 
Temático e de um Fundo específico para essas políticas. E, como sabemos, sem 
essas estruturas institucionais, todo o sistema de governança se vê comprometido 
e pode sofrer abalos, além de desestruturação concreta.
67Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2: Diálogos Interinstitucionais, 
Sustentabilidade e Articulação na gestão dos 
OPM
Ao final desta unidade, você será capaz de indicar as estratégias 
necessárias para a consolidação e a permanência das políticas 
para mulheres em perspectiva interseccional no âmbito dos 
diferentes níveis de governo do Estado b rasileiro.
2.1. Estratégias para garantir a permanência das 
políticas públicas para mulheres nos OPM
 
A seguir são listadas algumas iniciativas importantes que podem buscar garantir 
que o OPM permaneça atuante, apesar dos ciclos de projetos governativos que 
vêm e vão. Dentre estas iniciativas destacam-se:
 + Iniciativa 1
Dialogar e reconhecer as demandas do movimento de mulheres, feministas 
e antirracistas da sua localidade e região. 
 + Iniciativa 2
Conhecer as demandas das mulheres, sempre orientada por uma 
perspectiva interseccional, do seu município/Estado. Os resultados das 
Conferências de Políticas para as Mulheres (Nacional, Estadual e Municipal) 
são uma excelente fonte de conhecimento dessas demandas. 
 + Iniciativa 3
Mapear as ações que já estão em desenvolvimento na gestão, e dialogar 
com as/os gestores responsáveis para potencializar essas ações, tendo em 
vista a forma como as políticas públicas atingem ou afetam as mulheres em 
sua diversidade.;
 + Iniciativa 4
Efetuar levantamento dos dados estaduais ou municipais que podem, 
inicialmente, ser acessados em sites de órgãos de pesquisa existentes nas 
diferentes esferas de governo. Existem várias publicações e sites que podem 
funcionar como fonte de dados cruciais que contribuem com as equipes de 
OPM na elaboração dos planos municipais de políticas para as mulheres, bem 
como outras ações relativas às demandas locais. Além dos órgãos nacionais 
aqui mencionados, ainda existem as universidades que frequentemente 
68Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
possuem Núcleos de defesa dos direitos das mulheres, bem como os órgãos 
estaduais e municipais que oferecem outras bases de dados valiosas para um 
bom diagnóstico da realidade local das mulheres. 
 + Iniciativa 5
Efetuar levantamento das organizações da sociedade civil que têm 
relação com a efetivação de políticas para as mulheres. Dependendo 
do contexto de cada município ou estado é importante identificar, além dos 
movimentos feministas e de mulheres e movimentos de mulheres negras, 
outras organizações que possam ser parceiras em ações futuras. 
 + Iniciativa 6
Identificar as demandas mais importantes das mulheres para que o seu 
OPM possa desenvolver as ações de atendimento às mulheres com qualidade.
 + Iniciativa 7
A partir dos dados coletados sobre a realidade, a equipe responsável pelo 
OPM deve construir, juntamente com as organizações da sociedade civil 
e os Conselhos de Direito das Mulheres, um Plano de Políticas para as 
Mulheres (estadual ou municipal) na forma de metas e ações, a exemplo 
do que ocorre no governo federal. Caso esse Plano já exista no seu município 
ou Estado e esteja em vigência, é preciso conhecê-lo profundamente e 
respeitá-lo (já que ele foi fruto de pactos e negociações políticas anteriores), 
se comprometendo com ele, com a implementação de suas ações e, 
eventualmente, num novo ciclo de construção participativa do Plano, incluir 
outras ações prioritárias e urgentes.
 + Iniciativa 8
Buscar o fortalecimento de parcerias que devem estar presentes em 
todos os momentos da execução do Plano de Política para as Mulheres. 
Muitas vezes esses parceiros já possuem dados sobre demandas locais, o 
que possibilita o desenvolvimento imediato de ações, ainda que o diagnóstico 
local da realidade das mulheres esteja em processo de elaboração ou de 
consolidação. Reforça-se, portanto, que as parcerias podem ser constituídas 
por: i nstituições governamentais (federal/ estadual/ municipal); i nstituições 
da sociedade civil, tais como ONGs, empresas, associações, conselhos e 
movimentos de mulheres, sindicatos, entre outras.
 
Aqui nesses sites/links você poderá encontrar muitas informações 
e dados relevantes para formular as políticas ou monitorá-las:
https : / /www.ibge.gov.br/estat ist icas/mult idominio/
genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-
mulheres-no-brasil.html 
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-
para-mulheres/arquivo/assuntos/estatisticas-de-genero
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://www.ibge.gov.br/estatisticas/multidominio/genero/20163-estatisticas-de-genero-indicadores-sociais-das-mulheres-no-brasil.html
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-para-mulheres/arquivo/assuntos/estatisticas-de-genero
https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/politicas-para-mulheres/arquivo/assuntos/estatisticas-de-genero
69Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.2. Fóruns Nacional e Estaduais de OPM: papéis e 
importância
 
Segundo o próprio Ministério das Mulheres, o Fórum Nacional de Organismos de 
Políticas para as Mulheres (OPM) é um espaço de diálogo do Governo Federal, por 
meio do Ministério das Mulheres, com as gestoras estaduais e municipais. T rata-sede um importante mecanismo de interlocução e reflexão sobre a implementação e 
integração das políticas públicas voltadas às mulheres com o objetivo de garantir 
direitos e combater as desigualdades, discriminações e todas as formas de violência. 
Estão entre os objetivos do Fórum:
 
1. Contribuir com o fortalecimento dos Organismos de Políticas para as 
Mulheres nos governos federal, estaduais e municipais, ampliando os 
níveis de articulação entre as esferas; 
2. Estimular a criação de novos Organismos de Políticas para as Mulheres 
nos municípios; e
3. Contribuir com a integração de políticas públicas para as mulheres em 
todos os níveis da gestão pública.
 
O seu público- alvo são, portanto, as Gestoras estaduais e municipais dos Organismos 
de Políticas para as Mulheres brasileiros” (Fonte: Encontro Nacional, abril 2023).
Assim como esta estrutura existe no nível federal seria muito importante que ela 
também existisse na escala dos estados brasileiros, se criando também os Fóruns 
Estaduais de OPM. 
Alguns municípios ou redes de instituições de defesa dos direitos das mulheres 
criaram documentos informativos, cartilhas sobre como replicar a criação de 
OPM, sobre as suas principais políticas, sobre estruturas institucionais e serviços 
em termos de políticas para as mulheres etc. Est e é um trabalho de divulgação 
e de disseminação de informações muito importante para as mulheres de seu 
município. Seria muito relevante que a sua cidade também dispusesse de materiais 
dessa natureza. Eles facilitam a compreensão e o acesso, por parte das mulheres, 
daquilo que existe próximo a ela para o seu atendimento, e ajudam as gestoras a 
compreender bem os desafios e as etapas para a criação de OPM. Conheça a seguir 
alguns destes materiais:
70Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
SISTEMA DE GOVERNANÇA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA 
MULHERES
Guia Orientativo para a implantação de Organismo de Políticas 
para Mulheres (OPM) Conselho Municipal das Mulheres e da 
Mulher e Fundo Municipal da Mulher, Governo do Estado do 
Paraná, Secretaria da Mulher, Igualdade Racial e Pessoa Idosa, 
2023. Ver: https://www.semipi.pr.gov.br/sites/default/arquivos_
restritos/files/documento/2023-09/ap_sistemadegovernanca_
a4-1.pdf
Guia de orientação para criação e implementação de 
Organismos de Políticas para Mulheres (OPM), Governo do 
Estado do Amazonas, Secretaria Executiva de Políticas para as 
Mulheres (SEPM), 2023. Ver: https://www.sejusc.am.gov.br/wp-
content/uploads/2023/10/Guia-OPM.jpg
Guia para a adesão de políticas de proteção às mulheres 
nos municípios, Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 
Departamento de Políticas para as Mulheres (DPM), 2021. Ver: 
https://famurs.com.br/uploads/noticia/25238/CARTILHA_DA_
MULHER.pdf
Guia prático de serviços para a mulher “Mulher, O Gama te 
ama!”, Promotoria de Justiça do Gama, Rede de Enfrentamento 
à Violência Contra a Mulher do Gama, 2019. Ver: https://www.
mpdft.mp.br/portal/pdf/imprensa/cartilhas/guia_pratico_
servicos_mulher_o_gama_te_ama.pdf
Referências
PARADIS, Clarisse Entre o Estado patriarcal e o feminismo estatal: o caso dos 
mecanismos institucionais de mulheres na América Latina. Dissertação de Mestrado, 
Programa de Pós Graduação em Ciência Política/PPGCP, Universidade Federal de 
Minas Gerais/UFMG, 2013, 179 p.
RIBAS, Maria Fernanda, Mecanismos Institucionais para o Avanço das Mulheres. 
In: Beijing +20: Avanços e Desafios no Brasil Contemporâneo, Fontoura, Natália; 
Rezende, Marcela; e Querino, Ana Carolina (org .),Brasília: IPEA p. 367-405. 
https://www.semipi.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2023-09/ap_sistemadegovernanca_a4-1.pdf
https://www.semipi.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2023-09/ap_sistemadegovernanca_a4-1.pdf
https://www.semipi.pr.gov.br/sites/default/arquivos_restritos/files/documento/2023-09/ap_sistemadegovernanca_a4-1.pdf
https://www.sejusc.am.gov.br/wp-content/uploads/2023/10/Guia-OPM.jpg
https://www.sejusc.am.gov.br/wp-content/uploads/2023/10/Guia-OPM.jpg
https://famurs.com.br/uploads/noticia/25238/CARTILHA_DA_MULHER.pdf
https://famurs.com.br/uploads/noticia/25238/CARTILHA_DA_MULHER.pdf
https://www.mpdft.mp.br/portal/pdf/imprensa/cartilhas/guia_pratico_servicos_mulher_o_gama_te_ama.pdf
https://www.mpdft.mp.br/portal/pdf/imprensa/cartilhas/guia_pratico_servicos_mulher_o_gama_te_ama.pdf
https://www.mpdft.mp.br/portal/pdf/imprensa/cartilhas/guia_pratico_servicos_mulher_o_gama_te_ama.pdf
71Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
OPM e a sua relação com a 
participação e o controle social
Unidade 1: Engajamento e Controle
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os dispositivos 
de participação e controle social na gestão compartilhada das 
políticas para as mulheres em perspectiva interseccional.
1.1. A importância da Participação e do Controle 
social 
A democracia se realiza com a participação política de cada integrante da sociedade, 
sendo que ela está, inclusive, prevista constitucionalmente no Brasil. A Constituição 
Federal (CF), de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, garante 
o controle social, o direito e o dever da participação da sociedade nas políticas 
públicas, e isso é promovido, afinal, por diferentes meios. Essa participação pode 
ocorrer dentro das esferas de poder estatal: 
 + Legislativo
É a forma mais comum e, frequentemente, a mais conhecida de participação 
da sociedade, pelo processo eleitoral, o qual nos diz da representação política, 
por meio do voto direto, momento em que escolhemos a nossa representação 
parlamentar. Vale lembrar que, no Brasil, a democracia é representativa. Por 
isso, o voto é a forma mais clássica de demonstração da vontade da população.
 + Judiciário
A participação em um júri popular para julgar crimes dolosos contra a vida.
 + Executivo
Pode se dar por vários caminhos como, por exemplo, no ingresso em conselhos 
e comitês de políticas públicas. Os conselhos podem ser populares – como as 
associações de bairro – e também mais institucionais. Eles ainda podem ser 
consultivos (poder público é consultado a fim de obter opiniões para aprimorar 
a organização da administração pública), participativo (maior envolvimento 
 Módulo
4
72Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
e participação na tomada de decisão, com medidas de monitoramento do 
Estado) e deliberativo (trabalho conjunto com o poder público, com decisões 
de aprovação ou veto nas tomadas de decisões e participação ativa em 
políticas públicas).
Destaque-se que participar é parte essencial do exercício de cidadania e um dos 
cinco fundamentos da República Federativa do Brasil, determinados no art. o 1º 
da CF/88, que compreende os direitos e deveres do indivíduo, indo muito além do 
sufrágio, que é o exercício do voto e da possibilidade de ser votado.
A participação política, tal como foi conceituada, é estritamente dependente 
da existência de estruturas políticas que sirvam para fornecer as condições, as 
oportunidades e os devidos incentivos aos cidadãos e às cidadãs para estarem lá, 
levando sua voz e visão de mundo para dentro do poder constituído. Em sistemas 
democráticos, as estruturas de participação política consideradas mais importantes 
estão relacionadas, como já dissemos, ao sufrágio universal (direito ao voto: eleger 
e ser eleita e eleito), e aos processos eleitorais competitivos que se dão a partir de 
forças políticas organizadas, sobretudo, partidos políticos, onde se disputam cargos 
eletivos. Mas não se esgotam por aí. Também é preciso salientar a importância 
da participação nas comunidades, nos bairros, nas periferias e nas associações 
voluntárias, provenientes de uma sociedade civil do tipo pluralista e inclusiva. Essas 
entidades atuam como agentes fundamentais de socialização política, servindo, 
inclusive, de elo, de conexão e recrutamento, entre a sociedade civil e as organizações 
político-partidárias.
Sendo assim, vale lembrar que a participaçãopopular não deve ser considerada um 
elemento periférico ou meramente complementar na gestão das políticas públicas. 
Apesar de ser possível constatar um efeito possível de “elitização” na participação, 
especialmente quando ela ocorre dentro de estruturas institucionalizadas, tais 
como c onselhos, por exemplo, é forçoso trabalhar para que ocorra o contrário: a 
participação é popular e deve ser possível para todas as pessoas, indistintamente 
do seu nível de escolaridade ou de especialização.
Assim, é importante destacar que a participação social e popular 
é muito importante nas decisões de todos os poderes e, muito 
especialmente, no âmbito do Poder Executivo. É fundamental 
também esclarecer que ela pode ocorrer em diferentes 
momentos do ciclo de vida das políticas públicas. Podemos ver a 
importância da participação nos mecanismos de participação em 
processos de decisão pública, tais como: as audiências públicas; 
os conselhos de direitos e de políticas públicas; as conferências 
de políticas públicas; os diferenciados métodos de planejamento 
participativo (orçamento participativo, planos diretores 
elaborados pelos municípios) etc.
73Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A participação social e popular é crucial numa democracia porque é através dela 
que podemos vocalizar as nossas demandas, controlar e monitorar as ações 
governamentais. As mulheres, por exemplo, mesmo sendo minoria na elaboração 
da CF de 1988, tiveram um papel fundamental em inserir as demandas das mulheres 
brasileiras na nossa lei máxima. Ou seja: a participação popular é compreendida 
como um recurso de luta pelos direitos de cidadania, principalmente em sociedades 
tão hierárquicas, discriminatórias e desiguais como a nossa. É através dela, da 
participação ativa, que as pessoas menos favorecidas socialmente (excluídos e 
os pobres) podem incidir mais e melhor no campo político. Então, é preciso que 
compreendamos que, a fim de se consolidar uma democracia, é fundamental a 
participação da população no processo de construção, elaboração e definição 
de ações que venham lhe garantir uma melhor qualidade de vida para a nossa 
população.
Vídeo: Mulheres na Constituinte (1988), Arquivo Nacional
Duração: 0:32
Vídeo: Entrega da Carta das Mulheres à Assembléia Constituinte 
na sessão de 26 de março de 1987, Senado Federal
Duração: 39:04
No Brasil, o exercício do controle social se dá principalmente a partir da participação 
popular nos Conselhos (sobre os quais discutiremos melhor a seguir). Cabe 
destacar que essa participação e controle exigem: socialização de informações; 
acompanhamento e fiscalização das ações governamentais; controle do orçamento 
público; fiscalização dos fundos públicos; monitoramento e avaliação do desempenho 
das políticas públicas; realização de reuniões regulares e abertas; realização de 
audiências, assembleias e fóruns para ampliar a participação da sociedade no 
controle das políticas públicas.
Torna-se, pois, possível constatar a contribuição da democracia participativa – a 
estrutura de governança inclusiva estabelecida pela CF/88 –, para o país e, os objetivos 
são alcançados por meio das diversas formas de participação da sociedade no nosso 
destino. A Constituição, em seu art. 1º, determina que o Brasil é uma República 
Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e dos Municípios e do 
Distrito Federal. São esses elementos que qualificam o Estado como Democrático de 
Direito. No Parágrafo ú nico do mesmo artigo, a CF/88 prevê que todo o poder emana 
https://youtu.be/WgRLqqsef34
https://youtu.be/JSXgY90OOIY
https://youtu.be/JSXgY90OOIY
74Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
do povo; que esse poder será exercido por meio de representantes (democracia 
indireta/ democracia representativa) e também de forma direta (democracia 
participativa). Significa dizer que a base do sistema democrático do nosso país 
será não apenas o voto, mas também a participação popular, direta, pelos meios 
e instrumentos constitucionais e legais previstos. Assim, a democracia participativa 
é elemento constitucional que visa colaborar na atuação efetiva da população na 
tomada de decisões. Outro elemento crucial da participação popular é que ela pode 
afetar positivamente o reconhecimento, a legitimidade, a justiça e a eficácia das 
políticas públicas.
Vídeo: O Controle Social nas Políticas Públicas
O controle social nas Políticas Públicas | Administração Pública | 
Políticas Públicas | CNU
Duração: 3:34
1.2. Os Conselhos dos Direitos das Mulheres e de 
Promoção da Igualdade Racial
Antes de falarmos especificamente dos Conselhos de Direitos das Mulheres, vamos 
apresentar brevemente, e de uma forma geral, o que são, afinal, as estruturas 
institucionais participativas e híbridas (sociedade civil e Estado) dos Conselhos. 
Trata-se, pois, de um dos tipos de interação possível entre Estado e sociedade civil 
(Abers; Serafim; Tatagiba, 2014), uma arena de participação institucional, amparada 
por legislação, e que tem como características a formulação, o acompanhamento e 
a fiscalização das políticas públicas nas três esferas governamentais. As áreas dos 
Conselhos são aquelas das políticas governamentais, tais como: as de educação, 
saúde, assistência social, política para mulheres, meio ambiente etc. Em geral, os 
conselhos são paritários: 50% de representantes do Estado e 50% de representantes 
da sociedade civil.
São necessárias algumas condições para o bom funcionamento e o fortalecimento 
da atuação de controle social que deve ser realizado pelos Conselhos: 
a. autonomia e infraestrutura (espaço físico, secretaria- executiva e dotação 
orçamentária, no mínimo) e condições de funcionamento autônomo; 
b. transparência e socialização de informações, para que seja realmente 
possível controlar com racionalidade o orçamento e os gastos públicos; 
https://youtu.be/jTh7QtSopzw
75Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
c. visibilidade, divulgação e publicização das ações que os Conselhos 
decidem implementar; 
d. integração e estratégias para se criar, de forma adequada, a articulação 
do Conselho, como por exemplo, através da pactuação de agendas 
comuns e da criação de fóruns mais amplos, que contribuam para 
superar a setorização e a fragmentação das políticas públicas; 
e. articulação dos Conselhos com outras instâncias de controle social, tais 
como: como os Fóruns e Comissões Temáticas, ampliando-se a 
participação da sociedade nesse campo da participação popular e do 
controle social das políticas públicas; e
f. capacitação continuada dos Conselhos, de forma que seja possível 
desenvolver um processo contínuo de formação dos Conselheiros e das 
Conselheir as, instrumentalizando-os para o efetivo exercício do controle 
social.
Assim, os conselhos de políticas públicas evidenciam a presença de uma nova 
institucionalidade pública e demo crática no país; configuram um arranjo 
institucional, porque não são mera mente comunitários – são distintos dos fóruns 
congregadores de entidades e associações da sociedade civil – e não são apenas 
estatais. Trazem consigo a novidade pelo caráter com partilhado, estatal e social, na 
formulação, gestão, controle e avaliação das políticas públicas. Esta participação 
com igualdade de poderes é inteira mente nova para o Estado, em especial para 
a Administração Públi ca, já tão habituada aos padrões de centralização das 
decisões e pelo poder discricionário de seus agentes, mesmo em matéria de 
direitos humanos, especialmente de direitos sociais. Sendo a ssim, os Conselhos 
já existem hoje no país nas três esferas de governo: na esfera federal, temos 
Conselhos Setoriais das Políticas Públicas (Saúde, Educação, Assistência Social, 
entre outro s) e Conselhos de Direitos, a maioria deles com seus respectivos 
Fundos implementados. Nas esferas estaduais, temos os Conselhos Estaduais 
de Políticas Públicas (Saúde, Educação e Assistência Social, entre outro s), que 
estão funcionando emtodas as 27 (vinte e sete) unidades federadas e alguns 
deles com seus respectivos fundos implementados. Já nas esferas municipais, 
também temos um processo forte de descentralização, sendo que a maioria dos 
Municípios também possuem estes Conselhos.
Vídeo: Conselhos de Direitos, o que é isso?
Conselhos de Direitos, o que é isso? CeMAIS.
Duração: 7:52
https://youtu.be/vM2ZrwxeoEU
76Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Apesar da Lei determinar a necessidade da existência de um caráter deliberativo 
para os Conselhos, em geral estas estruturas denotam, ainda hoje, um caráter 
eminentemente consultivo. E existem outros obstáculos e limitações para o bom 
funcionamento dess as estruturas, para as quais precisamos prestar atenção s: ainda 
há dificuldades e mesmo resistência do poder público em permitir a publicização 
das ações do Estado; nem sempre ocorre transparência e socialização de todas as 
informações fundamentais para que os Conselhos (e conselheiras e conselheiros) 
exerçam, de fato, o controle social; há ainda problemas que se relacionam à ausência 
de esquemas próprios de divulgação e de comunicação com a sociedade (o que 
pode afetar diretamente a visibilidade, confiabilidade e transparência na atuação 
dos Conselhos); há também, em muitos casos, problemas com a autonomia dessas 
estruturas, já que, na prática, fica evidente a dependência dos Conselhos quanto às 
condições administrativas, financeiras e técnicas. Por isso, é preciso estar vigilante e 
alerta a como os Conselhos estão de fato atuando.
A proliferação dos Conselhos representa um aspecto positivo ao criar oportunidades 
para a participação da sociedade na gestão das Políticas Públicas. No entanto, há que 
se avaliar o funcionamento efetivo e a eficácia da atuação dess es organismos. Para 
que um Conselho funcione adequadamente algumas condições são necessárias, a 
saber: que o Conselho tenha legitimidade, que ele seja, de fato, representativo e que 
possa trabalhar de forma a ter maior controle das políticas.
No Brasil, no ano de 1983, as mulheres conquistaram seu 
primeiro conselho de direitos, o Conselho Estadual da Condição 
Feminina de São Paulo (CECF), impulsionando outros estados na 
criação de seus próprios conselhos, inclusive o Conselho Nacional 
dos Direitos da Mulher (CNDM), que foi criado em 1985 e está 
atuante até hoje. Outros conselhos municipais dos direitos das 
mulheres também foram criados na década de 80, antes mesmo 
da promulgação da Constituição Federal de 1988, a exemplo 
do que aconteceu no Estado de São Paulo, Minas Gerais (1984), 
Bahia (1985), Rio Grande do Sul (1986), Rio de Janeiro (1987), entre 
outros.
Mas este processo continua até os dias atuais, pois muitos 
municípios ainda não têm ess es Conselhos de Direitos das 
Mulheres (ou eles apenas existem arrolados no papel, sem atuação 
efetiva de participação e controle social). Suas composições, 
o caráter e atribuições têm grande variação, segundo as Leis 
Municipais responsáveis pelas criações desses Conselhos.
O Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres (CNDM) foi criado, conforme 
afirmado, em 29 de agosto de 1985, por meio da Lei Federal nº 7.353. Vinculado 
inicialmente ao Ministério da Justiça, era composto por um Conselho Deliberativo, 
77Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
por Assessoria Técnica e Secretaria- Executiva. A mesma lei também criou o Fundo 
Especial dos Direitos da Mulher. Segundo Schuma Schumaher (2018), ativista e 
feminista que atuou em vários momentos neste Conselho, o corpo técnico do CNDM 
era composto, na maioria, por feministas autônomas vindas de diversas regiões 
do país, com o compromisso de abrir espaço na estrutura política do governo, ser 
um canal de interlocução com os movimentos de mulheres, além da formulação e 
monitoramento das políticas.
Entretanto, várias mudanças estruturais ocorreram nas trocas de mandatos 
presidenciais e das tendências políticas, sendo que, em 1995, o Conselho Nacional 
foi reativado, todavia sem estrutura administrativa e sem orçamento próprio. Em 
1997, com a implementação do Programa Nacional de Promoção da Igualdade e 
Oportunidades na função pública (em parceria com o Ministério da Administração), 
o Conselho Nacional sofreu um rebaixamento na hierarquia do Ministério da Justiça. 
Uma das últimas mudanças implementadas no Conselho Nacional dos Direitos da 
Mulher foi em 2003, no início do primeiro governo Lula, com a criação da Secretaria 
Especial de Políticas para as Mulheres (com status de Ministério), que possibilitou 
a vinculação do CNDM a esse novo órgão. Pela Medida Provisória nº 103, de 2003, 
transformada na Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, o CNDM passou então a 
integrar a estrutura administrativa da Secretaria Especial de Políticas para as 
Mulheres (SPM).
O Decreto nº 4773, de 7 de julho de 2003, dispôs sobre a composição, estruturação, 
competência e funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), 
passando a instituí-lo como um órgão colegiado, de caráter consultivo, não mais 
deliberativo, e integrante da estrutura básica da Secretaria Especial de Políticas para 
as Mulheres. Hoje, o CNDM está sediado no Ministério dos Direitos Humanos e da 
Cidadania, tendo na sua presidência, a Ministra das Mulheres Aparecida Gonçalves e 
a Secretária de Nacional de Articulação Institucional, Ações Temáticas e Participação 
Política, Carmen Helena Ferreira Foro, também do Ministério das Mulheres.
De outro lado, olhando agora para as questões étnico- raciais, o estado de São Paulo 
também foi o pioneiro na criação de Conselhos de Promoção da Igualdade Racial. 
Muito antes desse processo federal de institucionalização, já no ano de 1984, foi 
criado o Conselho de Participação e Desenvolvimento da Comunidade Negra neste 
estado. A iniciativa pioneira do governo paulista apresentou, porém, dificuldades 
nas negociações entre os representantes do movimento negro e do governo; fato 
natural tendo em vista a inédita experiência de um espaço institucional de diálogo 
entre o movimento social e o Estado brasileiro (Santos, 2006). Mas é inegável a 
importância que o Conselho da Comunidade Negra teve dentro do processo de 
institucionalização das políticas de igualdade racial em São Paulo. A criação do 
Conselho no governo estadual influenciou uma atitude semelhante na capital 
paulista. Em 20 de novembro do ano de 1987, a partir do Decreto Municipal nº 
24.986, o então Prefeito Jânio Quadros criou o Conselho Municipal do Negro (Laia, 
2012).
78Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Vídeo: As estatísticas que revelam a desigualdade racial no Brasil 
e nos EUA
Fonte: BBC News Brasil 
Duração: 6:16
Vídeo: Igualdade Racial - Aula 2, Instituto Cultiva
Duração: 18:48
São Paulo também adiantou uma demanda, que viria a se tornar obrigatória, nos 
municípios brasileiros que quisessem aderir ao sistema de políticas afirmativas 
brasileiro. A partir da formalização do SINAPIR, em 2010, quando muitos estados 
e municípios ainda estavam se adaptando à nova realidade institucional, São Paulo 
acumulava uma expertise histórica no assunto e carregava a memória institucional 
nesse sentido. Outras cidades brasileiras também apresentaram ações institucionais 
vanguardistas nesse assunto, como é o caso de Salvador e de Recife.
Todavia, um Conselho nacional dessa temática veio a ser criado apenas mais tarde: 
o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), enquanto órgão 
colegiado de caráter consultivo, criado pela Lei nº 10.678, de 23 de maio de 2003, 
e regulamentado pelo Decreto nº 4.885, de 20 de novembro de 2003. Ele esteve 
inicialmente vinculado à SEPPIR (Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade 
Racial) e agora está vinculado ao Ministério da Igualdade Racial (MIR).
A criação do CNPIR foi fruto da luta dos movimentos negros desde a CF/88, mas foi 
na III Conferência Mundial de Combate ao Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia 
e Intolerância Correlata, realizada entre31 de agosto e 8 de setembro de 2001, em 
Durban, na África do Sul, que o governo brasileiro reafirmou o seu compromisso 
com estratégias e políticas para o desenvolvimento social igualitário para vítimas de 
discriminação racial.
Como você avalia o grau de efetividade do Conselho estadual/
municipal dos Direitos das Mulheres na sua cidade/Estado?
https://youtu.be/d45Woc456DY
https://youtu.be/d45Woc456DY
https://youtu.be/gc_r4XR9QG0
79Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.3. As Procuradorias das Mulheres
Até onde foi possível investigar, as Procuradorias da Mulher são estruturas 
institucionais mais recentes. A Procuradoria da Mulher da Câmara dos Deputados, 
por exemplo, foi criada pela Resolução nº 10, de 2009, que definiu como suas 
atribuições: zelar pela participação mais efetiva das deputadas nos órgãos e nas 
atividades da Câmara; receber e encaminhar aos órgãos competentes denúncias de 
discriminação e violência contra a mulher; fiscalizar programas do Governo Federal; 
cooperar com organismos nacionais e internacionais na promoção dos direitos da 
mulher; promover pesquisas e estudos sobre violência e discriminação contra a 
mulher e sobre a representação feminina na política. No caso desta Procuradoria, a 
Procuradora da Mulher é eleita por todas as deputadas federais juntamente com três 
procuradoras-adjuntas (de partidos distintos), em sessões legislativas da primeira 
quinzena, da primeira e da terceira sessão. Em consulta ao Regimento Interno da 
Câmara dos Deputados é possível verificar que tal órgão possui, em verdade, uma 
estrutura mais ampla denominada “Secretaria da Mulher”, prevista no Capítulo II-A 
do referido regimento, que foi acrescido pela Resolução nº 10, de 2009, e ostenta 
hoje outra redação presente na Resolução nº 31, de 2013. A Secretaria da Mulher 
é, pois, composta pela Procuradoria da Mulher e pela Coordenadoria dos Direitos da 
Mulher, e o indicativo regimental é de que tais estruturas, às quais se soma o “Comitê 
de Defesa da Mulher contra Assédio Moral ou Sexual”, buscam “tornar a Câmara dos 
Deputados um centro de debate das questões relacionadas à igualdade de gênero e 
à defesa dos direitos das mulheres no Brasil e no mundo” (art. 20- A, RI). Para além da 
Secretaria, cabe ainda mencionar que a Câmara dos Deputados do Brasil possui uma 
Comissão Permanente de Defesa dos Direitos da Mulher (art. 32, RI).
Em 2013 foi também criada a Procuradoria Especial da Mulher do Senado Federal, 
através da Resolução nº 9, de 2013. São competências dessa Procuradoria Especial: 
zelar pela defesa dos direitos da mulher; incentivar a participação das parlamentares 
em suas ações e participações nos trabalhos legislativos e na administração do Senado 
Federal; receber, examinar e encaminhar aos órgãos competentes as denúncias de 
violência e discriminação contra a mulher; sugerir, fiscalizar e acompanhar a execução 
de programas do governo federal que visem à promoção da igualdade de gênero, 
assim como a implementação de campanhas educativas e antidiscriminatórias de 
âmbito regional ou nacional; cooperar com organismos nacionais e internacionais, 
públicos e privados, voltados à implementação de políticas para as mulheres; 
promover audiências públicas, pesquisas e estudos sobre violência e discriminação 
contra a mulher, bem como sobre a participação política da mulher; e, finalmente, 
auxiliar as Comissões do Senado Federal na discussão de proposições que tratem, 
no mérito, de direito relativo à mulher ou à família.
Há autoras, Oliveira e Cristovam ( 2023, p. 4) que consideram as Procuradorias da 
Mulher como mecanismos de impulsionamento legislativo (ainda pouco conhecidos), 
80Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
que podem “constituir um bom exemplo de constitucionalismo feminista e/
ou expressão de institucionalidade democrática e de concretização/promoção 
constitucional da igualdade de gênero, o u seja, estas instituições têm maior vínculo 
com as estruturas e órgãos do Poder Legislativo.
Essas autoras identificaram em seu levantamento outros 
formatos de atuação legislativa por e para mulheres, quais 
sejam: 
(i) Bancadas Femininas, com e sem competência regimental 
específica para s questões afeitas às mulheres; 
(ii) Comissões Parlamentares Permanentes exclusivas das 
mulheres e de seus direitos; 
(iii) Comissões Parlamentares Permanentes não exclusivas da 
mulher e/ou de seus direitos; 
(iv) Câmara Setorial Temática das Mulheres; 
(v) Frentes Parlamentares das Mulheres; e 
(vi) Ação Formativa Mulheres na Tribuna e Tribuna da Mulher 
(Oliveira e Cristovam, 2023, p. 23).
A partir dessas experiências ocorreu um processo de indução federativa, e foi 
amplamente estimulado que os Estados e as suas respectivas Assembleias 
Legislativas também criassem essas estruturas no âmbito do Legislativo estadual. 
Além disso, foi criada a Rede Nacional de Procuradorias da Mulher, que é constituída 
pela Procuradoria da Mulher da Câmara dos Deputados, pela Procuradoria Especial 
da Mulher do Senado Federal, e pelas Procuradorias da Mulher Estaduais, do Distrito 
Federal e dos Municípios, bem como, demais parceiros associados. A Rede Nacional 
de Procuradorias da Mulher, por sua vez, tem os seguintes objetivos gerais:
a. promover diálogo e comunicação facilitada entre as Procuradoras; 
b. construir um fluxo para orientação, registro e cadastro das denúncias 
recebidas – com a possibilidade de acionarem as parlamentares do local 
da denúncia ou do Estado para acompanharem a denúncia em caso de 
federalização; 
c. produzir uma agenda conjunta com a realização de reuniões, debates e 
treinamentos, inclusive com estabelecimento de parcerias e convênios 
com órgãos e entidades que promovam a proteção de meninas e 
mulheres, como Defensoria Pública da União, a Ordem dos Advogados 
81Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
do Brasil – OAB Mulher, Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Associação 
dos Magistrados Brasileiros e ONU Mulheres, entre outras; e 
d. produzir um “Banco de Ideias”, um espaço em que as Procuradoras 
possam compartilhar as boas práticas da sua gestão e projetos de lei de 
temas correlatos.
A Rede Nacional de Procuradorias da Mulher foi pensada para se constituir 
num espaço de integração das ações que as parlamentares desenvolvem para o 
enfrentamento à violência contra as mulheres, promovendo-se, desta forma, maior 
conhecimento sobre o tema e orientações mais unificadas.
1.4. As Ouvidorias
As Ouvidorias Públicas também representam um avanço para a promoção dos 
direitos e das demandas por inclusão, justiça e cidadania, no caso da Administração 
Pública brasileira, especialmente no campo da gestão democrática. Desta forma, 
as Ouvidorias, em geral, são também espaços institucionais que viabilizam formas 
de participação da cidadania nas políticas públicas. A partir dessas estruturas, as 
cidadãs e os cidadãos podem fazer sugestões, elogios, solicitações, reclamações, 
denúncias e pedidos de acesso a informações, dentre outros procedimentos.
Parece-nos claro que, para que as Ouvidorias públicas cumpram seu papel no 
fortalecimento da democracia participativa e no aperfeiçoamento da gestão pública, 
é fundamental que ouvidoras e ouvidores exerçam suas atribuições com autonomia 
e independência (Menezes; Neto e Cardoso, 2016). Assim, o papel principal da 
Ouvidoria é garantir que a demanda da cidadania seja considerada e tratada, 
à luz das garantias constitucionais e legais, atuando no sentido de recomendar 
adequações necessárias ao efetivo funcionamento da gestão pública (Silva; Pedrozo 
e Zucchi, 2014).
A criação das Ouvidorias da Mulher é mais recente do que a 
das Procuradorias. Na verdade, estes são órgãos responsivos 
às demandas de gênero e étnico-raciais que vêm sendo criados 
dentro de várias estruturas do poder público brasileiro. De forma 
mais orientada e específica, as Ouvidorias da Mulher funcionam 
frequentemente como um canal para as mulheres que sofreram 
ou estãoem situação de violência (física, psicológica, sexual, 
patrimonial, na internet e redes sociais, no trabalho, no ambiente 
público ou privado, na política) e que desejam pedir ajuda e 
denunciar. A ex-Senadora Simone Tebet, inclusive, enquanto 
atuava como parlamentar, protocolou o Projeto de L ei nº 1.882, 
de 2022, que busca criar as Ouvidorias da Mulher em estatais e 
em empresas de economia mista também. 
82Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, as suas atribuições e papéis vão variar de acordo com o órgão aos quais as 
Ouvidorias são vinculadas. No levantamento prévio que realizei, ess as estruturas 
parecem estar mais frequentemente vinculadas aos órgãos do Poder Judiciário 
e do Executivo (mas elas não se limitam às instituições deste poder estatal), 
bem como do Ministério Público e, com bem menor frequência, começaram a 
surgir as Ouvidorias da Mulher no âmbito das Instituições Federais do Ensino 
Superior (IFES) e nos Institutos Federais de Educação. Todavia, algumas Câmaras 
Municipais e Assembleias também contam com Ouvidorias deste tipo específico, 
e alguns Tribunais de Justiça (federais e dos estados) também têm constituído 
essas estruturas. Assim, no âmbito federal, já existem as seguintes estruturas: a 
Ouvidoria da Mulher do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), criada 
em 2020; a Ouvidoria Nacional da Mulher, criada pelo Conselho Nacional de Justiça 
(CNJ) em 2020; a Ouvidoria da Mulher do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), criada 
em 2022; a Ouvidoria das Mulheres que integra a Ouvidoria do Conselho da Justiça 
Federal (CJF), criada em 2022; e a Ouvidoria das Mulheres do Ministério Público do 
Distrito Federal e Territórios (MPDFT), criada em 2023.
Desta forma, as Ouvidorias vêm se constituindo, com o passar do tempo, em 
um espaço de denúncias de violações e estratégia para a melhoria dos serviços 
prestados, favorecendo a avaliação e o aprimoramento das atividades de organização 
das políticas públicas. Por meio do acompanhamento do fluxo das solicitações 
apresentadas pelos usuários como busca de solução de problemas e pela análise 
das informações obtidas é possível identificar as áreas que necessitam de maior 
atenção, embasando a definição de novos planos de ação.
Ademais, as Ouvidorias também são canais fundamentais para viabilizar os 
princípios da LAI – Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 2011), que tem 
como principal objetivo garantir o direito fundamental de acesso à informação, e 
que também contribui para a garantia de outros direitos. Isso só é possível porque 
as informações que podem ser obtidas dos órgãos públicos, como por exemplo, 
dados sobre gastos do governo, políticas e serviços públicos, são importantes para 
se garantir direitos referentes à educação, à saúde, à igualdade, dentre outros.
O processo de democratização passa pela aproximação das políticas públicas 
à sociedade, pelo alcance das decisões políticas à cidadania e pela possibilidade 
do controle democrático mediante práticas participativas. No cenário político-
administrativo brasileiro, reconhece-se as necessidades de participação, controle, 
regulação, análise e avaliação de políticas públicas. As ouvidorias públicas têm se 
apresentado como instrumentos importantes para o alcance desses objetivos.
83Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Na sua cidade/Estado vocês contam com Ouvidorias e 
Procuradorias da Mulher? Se ainda não: o que poderia ser feito 
para promover a criação delas? Se sim: como, de fato, elas vêm 
atuando para promover as políticas para as mulheres?
Referências
ABERS, Rebecca; SERAFIM, Lizandra; TATAGIBA, Luciana. Repertórios de Interação 
Estado-Sociedade em um Estado Heterogêneo: A experiência na era Lula. Revista 
Dados, Rio de Janeiro, v. 57, n. 2, p. 325-357, 2014.
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Paulo: 
MENEZES, R. do A ; NETO, F. C. L ; CARDOSO, A. S. R. (org.). As ouvidorias e o uso 
público da razão: proposta de um modelo ideal-possível à luz dos atos normativos 
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SCHUMAHER, Schuma Os movimentos feministas ontem e hoje no Brasil: desafios 
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Mulheres. Volume II. MARLISE Matos; ALVAREZ, Sonia E. (o rg .). Porto Alegre: Editora 
Zouk, 1ª. Edição, 2018, p. 21-56.
SILVA, R. de C. C. da; PEDROSO, M. C ; ZUCCHI, P. Ouvidorias públicas de saúde: 
estudo de caso em ouvidoria municipal de saúde. Rev. Saúde Pública, São Paulo, v. 
48, n. 1, p. 134-141, f ev. 2014.
84Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
OPM na perspectiva do 
planejamento, da gestão e das 
parcerias
Unidade 1: Análise e Planejamento Participativo
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer o papel 
dos OPM na elaboração de Planos e Planejamentos de Políticas 
para Mulheres em perspectiva interseccional
1.1. Mapeamento e Diagnósticos das demandas dos 
movimentos de mulheres
A forma de gestão das políticas para as mulheres em perspectiva interseccional é 
complexa. E o é porque, fundamentalmente, essas políticas precisam atender a uma 
diversidade setorial de demandas, para um conjunto plural de formas de ser mulher 
que, cotidianamente, precisam se haver com um legado estrutural de opressões e 
desigualdades. E esse contexto estrutural nos deixou numa situação nada fácil de 
promover ações estatais que busquem a superação de violências e violações de 
muitas naturezas sobrepostas.
Sendo assim, essa forma necessária de gestão complexa inclui construir mecanismos 
e dinâmicas institucionais que sejam permeáveis, sensíveis, a este contexto 
complexo, sendo que parte fundamental dessa construção passa pelo planejamento 
de ações, projetos, programas e políticas para se intervir nesse contexto. Existem, no 
campo da Administração Pública, diferentes Modelos de Planejamento (Sechi, 2009; 
Mota, 2013). É preciso reconhecer ainda que o forte processo de descentralização 
federativa das políticas públicas brasileiras produziu mudanças no modo como o 
planejamento das ações do Estado é concebido e realizado.
De forma muito sintética, é possível dizer que nos dias atuais ainda nos enfrentamos 
com dois grandes modelos de planejamento, são tratados na literatura como 
diferentes modos de gerir o planejamento: o modelo tecnocrático e o modelo 
participativo. Tais modelos revelam, afinal, distintas formas de se compreender o 
que é a finalidade pública, a autoridade governamental e a quem deve ser entregue, 
de fato, o poder coletivo.
 Módulo
5
85Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir dos anos 80, a maioria das reformas do setor público se concentrava na busca 
por se aprimorar o desempenho, a eficiência e a responsabilização, na tentativa de 
melhorar a prestação de serviços, aumentar a satisfação das/os usuárias/os e adotar 
abordagens de “governo gerencial”, incluindo-se a adoção de governo eletrônico 
para alavancar o poder das tecnologias de informação e comunicação. De qualquer 
modo, a maioria das instituições públicas, que hoje conhecemos, nasceram no final 
do século XIX ou início do século XX, num período caracterizado pela revolução 
industrial, pela emergência das burocracias públicas nas sociedades democráticas e 
pela influência da administraçãoracional-legal-científica.
A estrutura de poder no âmbito destas instituições era predominantemente de cima 
para baixo, hierarquizada, com fortes controles que asseguravam desempenho 
e responsabilização para a autoridade que era delegada, e algumas dessas 
características e práticas mudaram em resposta às inúmeras realidades que estão 
permanentemente em mudança. Mas, de uma forma geral, o modelo burocrático e 
tecnocrático da era industrial ainda é o cerne de muitas organizações públicas.
É por esse motivo que o primeiro modelo mais conhecido de planejamento é, 
justamente, o modelo tecnocrático. Nesta forma de planejamento, o destaque 
está nas técnicas e nos próprios técnicos, nas e nos burocratas, especialistas que 
pertencem ao poder público ou são contratadas e contratad os para essa finalidade.
Todavia, se esse modelo serviu bem a governos e sociedades, o que se constata hoje 
é que ele, ainda sendo necessário, já não é mais suficiente para dar conta do novo 
regime de complexidades. 
Um volume crescente de desafios no campo da gestão das 
políticas públicas passou a exigir maior participação ativa de 
personagens de dentro e de fora dos governos (especialmente 
na sociedade civil e terceiro setor), incluindo-se também o 
setor privado, mas principalmente agentes da sociedade 
civil, as cidadãs e os cidadãos, suas formas de organização e 
mobilização política, bem como as suas comunidades. Foi assim 
que se passou a exigir que os governos trabalhassem para além 
das suas fronteiras convencionais, lançando mão de estratégias 
de articulação em redes, pautadas por processos de participação 
pública e outros, que passaram a exigir dos governos que 
utilizassem a sua autoridade e os seus recursos para habilitar e 
empoderar grupos historicamente excluídos.
Também é notável a mudança nos padrões da gestão que 
demarcavam a crescente necessidade de flexibilidade, de ações 
estatais intersetoriais, de compartilhamentos de informação e 
conhecimento, contra os quais os modelos organizacionais e 
de governança tradicionais eram pouco eficazes.
86Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
E é aqui que entra, por fim, o papel central dos OPM: tratam-
se de estruturas internas aos governos que têm por missão 
primordial buscar e realizar estas articulações complexas. 
E foi com o surgimento desse outro modelo de gestão 
governamental, de planejamento e de governança, o modelo 
participativo, que estes organismos foram ganhando mais e 
mais importância. Inclusive, sabemos que futuras reformas do 
setor público precisarão continuar empurrando os governos 
para além do seu papel tradicional, burocrático-tecnocrático, 
de tomador de decisões.
No modelo participativo, o planejamento é elaborado – como 
o próprio nome indica – com a participação da comunidade 
e/ou da população diretamente interessada nessas ações 
governamentais. Essa nova forma é resultante da constatação de 
que o papel das organizações públicas é, afinal, não apenas gerir 
recursos de forma eficiente e ótima, mas alcançar resultados de 
elevado valor público, resultados cívicos de políticas públicas 
(Bourgon, 2010), de forma a evoluir princípios cívicos, ou o 
que muitos estados reconhecem como, de fato, os princípios 
democráticos (a exemplo da participação, da inclusão e da 
justiça).
Essa outra forma de planejar se constitui, de fato, naquela que é adequada a esse 
regime de complexidade já que, alcançar resultados de elevado valor público 
nos governos, muitas vezes é um esforço coletivo que atravessa fronteiras de 
instituições, de programas, de personagens e de agências. Ademais, os governos 
obtêm resultados por intermédio do trabalho coletivo de um conjunto extenso 
de redes de pessoas e de organizações, incluindo as cidadãs e os cidadãos e seus 
grupos ou movimentos na sociedade civil, bem como todas as pessoas que têm, de 
fato, interesse em obter resultados comuns, compartilhados e cívicos com a política 
em geral e a política pública em específico.
É de especial importância que os resultados cívicos das políticas públicas sejam 
convergentes de maneira ainda mais significativa para obter os desejados 
resultados sociais, e que esses resultados sejam igualmente capazes de transformar 
e desconstruir formas históricas opressoras, enraizadas tanto nas instituições do 
Estado quanto n a própria sociedade, como o racismo e o sexismo, por exemplo. 
Aquilo que se designa por formas de opressão estruturalmente racista, patriarcal e 
heterosexista enraizadas dentro do Estado brasileiro só poderá ser superada a partir 
da gestão complexa, popular e participativa, inclusive no âmbito do planejamento 
público. Apenas a partir dessa inflexão é que os resultados das ações do Estado 
poderão ser desdobrados em resultados sociais mais justos para toda a coletividade, 
poderão ser alcançados por toda a população, tanto na esfera pública quanto na 
87Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
privada, e sobretudo para aqueles que são e estão mais excluídos. É fato, pois, que 
cada vez mais as pessoas desejam contribuir na identificação e na definição de 
interesses coletivos; as s cidadãs e os cidadãos não estão satisfeit os em apenas 
votar a cada dois ou quatro anos.
Desta forma, é o modelo de planejamento participativo, 
cívico, exigente desse novo enquadramento normativo de 
complexidades, que torna o poder público mais poroso e acessível 
às demandas das mulheres em toda a sua diversidade. E isso se 
dá porque as decisões são tomadas tendo-se uma base popular 
mais ampla, construída a partir de consensos que foram fruto 
de discussões e debates prévios e da produção contingente de 
consensos (que é o que acontece nos processos de Conferências, 
por exemplo, e que vamos discutir na próxima seção). Essa 
outra forma de governança e de planejamento permite que se 
esteja afastada, por exemplo, do controle de instituições como 
os partidos políticos e/ou outras estruturas masculinizadas que 
sempre ocupam cargos nos poderes de Estado.
88Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2: As Conferências de Políticas para as 
Mulheres no Brasil recente
Ao final desta unidade, você será capaz de descrever e identificar 
o ciclo político-participativo das políticas para as mulheres 
em perspectiva interseccional construído ao longo da recente 
história governamental brasileira.
2.1. O histórico de construção participativa 
das políticas para as mulheres em perspectiva 
interseccional
PODCAST 1 - Larvas Incendiadas, Marlise Matos - Quem são as 
mulheres das políticas para mulheres?
Duração: 1:12
É preciso, então, reconhecer que a presença das próprias mulheres interessadas 
nas deliberações públicas é muito necessária. E no planejamento das ações que vão 
organizar o Estado elas (em sua diversidade) também precisam estar presentes. 
E isso tem, como temos insistido, mais a ver com o novo regime normativo e de 
governança de complexidades, que exige mais participação popular, e não se deve 
apenas ao fato delas compartilharem mesmos interesses ou opiniões. As mulheres 
são diversas, plurais, assim como os seus interesses, desejos e demandas. Mas é 
urgente que tenhamos claro, especialmente para o público alvo deste curso, que 
mesmo sendo elas diferentes e diversas, partem de uma mesma perspectiva social, 
vinculada a padrões estruturalmente opressores, de diferentes níveis de exclusão 
simbólica, política e material, que organizam as suas experiências de vida.
Muito brevemente, é possível rastrear alguns momentos históricos de construção 
das políticas para as mulheres no Brasil. Vamos iniciar essa breve narrativa histórica 
a partir do processo de redemocratização brasileira, porque foi neste momento que 
vimos florescer e reemergir com mais força os movimentos de mulheres e feministas 
e, também, os movimentos das pessoas negra s, de mulheres negras, quase sempre 
em uma relação de desconfiança para com o Estado brasileiro. Nas palavras de 
Schumaher (2018): 
https://youtu.be/5UKq3fBP23I89Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
De costas para o Estado, espalhadas em diferentes 
partidos políticos, ou longe deles, o movimento 
de mulheres e feminista seguia crescendo. A 
multiplicidade de formas organizativas, a partir 
dos anos 1980, foi ganhando novos contornos e 
incorporando e novas sujeitas, até então invisibilizadas 
dentro do próprio movimento, como os grupos de 
mulheres negras, lésbicas, trabalhadoras urbanas e 
rurais, prostitutas, empresárias, produtoras culturais, 
educadoras populares e donas de casa. Vítimas das 
desigualdades salariais, da carestia, dos preconceitos, 
violência e do racismo, organizam-se em grupos 
de autoestima, de denúncias e de ação política. De 
acordo com a assistente social Matilde Ribeiro (1995): 
‘Resguardadas as particularidades, os movimentos 
feminista e negro ressurgem no Brasil em meados 
dos anos 70, em plena ditadura militar, tendo como 
eixos básicos a luta pela democracia, a extinção das 
desigualdades sociais e a conquista da cidadania. 
Porém, em ambos os movimentos as mulheres negras 
aparecem como ‘sujeitos implícitos’: partiu-se de uma 
suposta igualdade entre as mulheres, assim como não 
foi considerado, entre os negros, as diferenças entre 
homens e mulheres’ (Schumaher, 2018, p.34). 
Assim, foi em 1983 que o Estado brasileiro criou, por exemplo, o Programa de 
Assistência Integral à Saúde da Mulher (PAISM) e foram os movimentos de mulheres, 
movimentos feministas e de profissionais da saúde, os agentes precursores da 
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM). Também em 
1983, como já mencionado, foi criado o Conselho Estadual da Condição Feminina 
de São Paulo e, em 1985, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher – CNDM, no 
governo José Sarney, devido, mais uma vez, à pressão exercida pelos movimentos 
de mulheres. O CNDM foi inicialmente vinculado ao Ministério da Justiça, com papel 
executor de políticas públicas. Ele teve um papel importantíssimo na Constituinte 
de 1988, tendo atuado de forma muito ativa com a Campanha “Constituinte pra 
valer tem que ter palavra de mulher”/ “Constituinte sem mulher fica pela metade”, 
e já nesse momento inaugural se articula fortemente com os movimentos de 
mulheres e feministas, reivindicando a inclusão de mais direitos das mulheres na 
nova Constituição (essa forma de atuação ficou historicamente conhecida como o 
Lobby do Batom). Em 1997, o CNDM passou a ser vinculado à Secretaria de Estado 
dos Direitos Humanos para, em 2003, passar a integrar a estrutura da Secretaria de 
Políticas para as Mulheres e, em 2023, o Ministério das Mulheres. 
90Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir daí é possível reconhecer que as primeiras políticas voltadas para as mulheres 
foram direcionadas para o enfrentamento às múltiplas formas de violências que 
elas experimentam ao longo de todo o ciclo de suas vidas. E assim se deu porque, 
naquele momento da redemocratização brasileira, ganharam grande visibilidade 
pública os vários assassinatos de mulheres por seus companheiros: Ângela Diniz 
(RJ), Maria Regina Rocha e Eloísa Ballesteros (MG) e Eliane de Gramont (SP) foram os 
principais casos de grande repercussão e foi, a partir deles, que a opinião pública 
brasileira identificou o problema do silêncio institucional que protegia os homens 
assassinos de mulheres. As delegacias da mulher surgiram, então, em resposta 
às demandas das mulheres e feministas, embora a primeira delegacia não tenha 
sido uma ideia desses movimentos, mas do próprio governo que a criou. Naquela 
época, as divergências sobre a participação concreta das mulheres nas instituições 
do Estado eram uma constante e, muito especialmente, havia ainda a desconfiança 
em relação às instituições policiais, amplamente identificadas com os órgãos da 
recente experiência de repressão política. De qualquer modo, como já indicado, foi 
o governo de Franco Montoro, em São Paulo, o pioneiro na criação das primeiras 
instituições de atendimento às mulheres em situação de violência: o Centro de 
Orientação Jurídica e Encaminhamento à Mulher (COJE), em 1983, e em agosto de 
1985, foi criada a primeira delegacia da mulher do Brasil. 
A partir da década de 90, com os processos de especialização, de ONGuização, e da 
formação de Redes nos movimentos sociais, cada vez maior pressão passou a ser 
feita sobre as estruturas estatais. Em 1994, foi enviado aos candidatos à presidência 
da República, pela primeira vez, a proposta de criação de uma Secretaria temática 
de mulheres, naquele momento específico ligada à Presidência da República. 
Impulsionado pelo Fórum Nacional de Presidentes de Conselhos, a proposta 
demandava a criação do Programa para Igualdade e Direitos das Mulheres, a ser 
alocado na Casa Civil da Presidência da República, cuja estrutura contaria com um 
Conselho Deliberativo e uma Secretaria Especial. 
Desta forma, respondendo às muitas pressões, em novembro de 2002, no governo 
de Fernando Henrique Cardoso, foi criada a primeira estrutura dessa natureza: 
a Secretaria do Estado dos Direitos da Mulher (SEDIM), que ficou vinculada ao 
Ministério da Justiça. Foi a partir daí que se deflagrou a ideia de transversalidade de 
gênero nas políticas públicas. E, em 2003, no primeiro momento do governo Lula, 
foi criada a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), desta vez com 
status de Ministério, orçamento e gestão transversal. Segundo a síntese elaborada 
por Schumaher (2018): 
Um termo guarda-chuva que inclui as aplicações, 
infraestrutura e ferramentas e as melhores práticas 
91Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
que permitem acesso e análise de informações para 
promover e otimizar decisões e performance.
Quem estiver em busca de uma revisão mais detalhada desse 
processo histórico de institucionalização, sugerimos a consulta 
ao Capítulo “Os movimentos feministas ontem e hoje no Brasil: 
desafios da sua institucionalização”, escrito em 2018 por Schuma 
Schumaher, no segundo volume de livros sobre as pesquisas 
de survey realizadas nas duas últimas Conferências Nacionais 
de Políticas para as Mulheres (Organização Marlise Matos e 
Sônia Alvarez, 2018). Na verdade, trata-se de uma Coletânea 
de dois Volumes - “Quem são as Mulheres das Políticas para as 
Mulheres?”- que traz muitas informações relevantes sobre o 
Ciclo das Conferências de Políticas para as Mulheres no Brasil a 
partir de duas pesquisas de s urvey realizadas pelo NEPEM UFMG 
na 3a e 4a CNPM.
Disponíveis em: https://www.fafich.ufmg.br/nepem/biblioteca/
Em 2010, a SPM tornou-se, pois, um órgão da Presidência da República (MP nº 483, 
de 2010), deixando de ser Secretaria “especial”, o que representou, por certo, no 
processo de institucionalização, o reconhecimento do desafio da superação das 
desigualdades a partir de um novo compromisso político. Todavia, a partir de 
2015, as Secretarias de Promoção da Igualdade Racial, das Mulheres e dos Direitos 
Humanos foram reunidas em novo ministério: o Ministério das Mulheres, Igualdade 
Racial e Direitos Humanos (no escopo agora do segundo governo Dilma). Apenas 
esse fato já revelava a dinâmica de, no mínimo, estagnação para essa agenda. E, 
em 2016, SPM perdeu o seu status de Ministério e foi incorporada ao Ministério da 
Justiça e da Cidadania (no governo de Michel Temer), deflagrando-se um conjunto 
de retrocessos concretos. 
A condição institucional mais precária dessa agenda institucionalizada das políticas 
para as mulheres foi experimentada, então, a partir de 2019. No Texto para Discussão 
2866, de abril de 2023, intitulado “De política pública à ideologia de gênero: o 
processo de (des)institucionalização das políticas para as mulheres de 2003 a 2020”, 
de autoria de Tokarski, Matias, Pinheiro e Corrêa (2023), é estabelecida a seguinte 
divisão em três fases distintas e/ou forma de classificação para os processos de 
institucionalização que se deram ao longo do período de 2003 a 2020, a saber: i) 
2003-2014:consolidação de uma agenda de políticas para as mulheres; ii) 2015-2018: 
estagnação desta agenda; e iii) 2019-2020: deslegitimação da agenda e desmonte 
das políticas. Recomendamos fortemente a leitura deste texto, pois o mesmo, assim 
como o Capítulo escrito por Schuma Schumaher já indicado, trazem um quadro 
geral detalhado sobre estas transformações. 
https://www.fafich.ufmg.br/nepem/biblioteca/
92Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Cabe destacar, pois, que em 2019, a partir de um conjunto sistemático de indicadores 
“para mensuração do desmonte da política para mulheres, com parâmetros 
quantificáveis para cada dimensão, subdimensão e categoria” (p. 20), as autoras 
concluem: 
As principais demandas, construídas ao longo da 
história de lutas dos movimentos de mulheres e 
feministas, ganharam, então, um novo patamar. 
Havia, agora, um instrumento governamental 
de escuta, canalização, organização, execução e 
institucionalização da agenda das mulheres/gênero, 
oficialmente estabelecido. (...)
O diálogo do governo federal – representado 
pela SPM/PR – com os movimentos sociais fluiu 
democraticamente ao longo do período, o que 
foi bastante positivo para o avanço de algumas 
conquistas. Além disso, em função da história e 
do perfil do novo governo popular, passa a ser um 
estimulador de demandas sociais, convocando 
Conferências Nacionais em diversas áreas.
Com certo entendimento de que era necessário 
o envolvimento de todos os entes para que as 
políticas públicas se tornassem exequíveis e para 
que os objetivos de melhorar a vida das mulheres 
se concretizasse, o processo de realização da I 
Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, 
em 2003, foi extremamente mobilizador e envolveu os 
governos federal, estaduais e municipais, bem como 
os movimentos de mulheres.
Como resultado das discussões e votações, a SPM 
construiu o I Plano Nacional de Políticas para 
Mulheres (I PNPM), que sistematizou e propôs 
políticas públicas que atendessem às principais 
demandas das mulheres. O I Plano de Políticas para 
as Mulheres veio a se complementar nas duas edições 
seguintes, após a II e III Conferências Nacionais, com 
a inserção de novos eixos: autonomia, igualdade no 
mundo do trabalho e cidadania; educação inclusiva 
93Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
e não sexista; saúde das mulheres, direitos sexuais 
e direitos reprodutivos; enfrentamento à violência 
contra as mulheres; participação das mulheres 
nos espaços de poder e decisão; desenvolvimento 
sustentável no meio rural, na cidade e na floresta, 
com garantia de justiça ambiental, inclusão social, 
soberania e segurança alimentar; direito à terra, 
moradia digna e infraestrutura social nos meios rural 
e urbano, considerando as comunidades tradicionais; 
cultura, comunicação e mídia não discriminatórias; 
enfrentamento ao racismo, sexismo e lesbofobia e 
enfrentamento às desigualdades geracionais que 
atingem as mulheres, com especial atenção às jovens 
e idosas (Schumaher, 2018. p.47).
Quem estiver em busca de uma revisão mais detalhada desse 
processo histórico de institucionalização, sugerimos a consulta 
ao Capítulo “Os movimentos feministas ontem e hoje no Brasil: 
desafios da sua institucionalização”, escrito em 2018 por Schuma 
Schumaher, no segundo volume de livros sobre as pesquisas 
de survey realizadas nas duas últimas Conferências Nacionais 
de Políticas para as Mulheres (Organização Marlise Matos e 
Sônia Alvarez, 2018). Na verdade, trata-se de uma Coletânea 
de dois Volumes - “Quem são as Mulheres das Políticas para as 
Mulheres?”- que traz muitas informações relevantes sobre o 
Ciclo das Conferências de Políticas para as Mulheres no Brasil a 
partir de duas pesquisas de survey realizadas pelo NEPEM UFMG 
na 3a e 4a CNPM.
Disponíveis em: https://www.fafich.ufmg.br/nepem/biblioteca/.
Em 2010, a SPM tornou-se, pois, um órgão da Presidência da República (MP nº 483, de 
2010), deixando de ser Secretaria “especial”, o que representou, por certo, no processo 
de institucionalização, o reconhecimento do desafio da superação das desigualdades 
a partir de um novo compromisso político. Todavia, a partir de 2015, as Secretarias de 
Promoção da Igualdade Racial, das Mulheres e dos Direitos Humanos foram reunidas 
em novo ministério: o Ministério das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos 
(no escopo agora do segundo governo Dilma). Apenas esse fato já revelava a dinâmica 
de, no mínimo, estagnação para essa agenda. E, em 2016, SPM perdeu o seu status 
https://www.fafich.ufmg.br/nepem/biblioteca/
94Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de Ministério e foi incorporada ao Ministério da Justiça e da Cidadania (no governo de 
Michel Temer), deflagrando-se um conjunto de retrocessos concretos. 
A condição institucional mais precária dessa agenda institucionalizada das políticas 
para as mulheres foi experimentada, então, a partir de 2019. No Texto para Discussão 
2866, de abril de 2023, intitulado “De política pública à ideologia de gênero: o 
processo de (des)institucionalização das políticas para as mulheres de 2003 a 2020”, 
de autoria de Tokarski, Matias, Pinheiro e Corrêa (2023), é estabelecida a seguinte 
divisão em três fases distintas e/ou forma de classificação para os processos de 
institucionalização que se deram ao longo do período de 2003 a 2020, a saber: i) 
2003-2014: consolidação de uma agenda de políticas para as mulheres; ii) 2015-2018: 
estagnação desta agenda; e iii) 2019-2020: deslegitimação da agenda e desmonte 
das políticas. Recomendamos fortemente a leitura deste texto, pois o mesmo, assim 
como o Capítulo escrito por Schuma Schumaher já indicado, trazem um quadro 
geral detalhado sobre estas transformações.
Cabe destacar, pois, que em 2019, a partir de um conjunto sistemático de indicadores 
“para mensuração do desmonte da política para mulheres, com parâmetros 
quantificáveis para cada dimensão, subdimensão e categoria” (2023, p. 20), as 
autoras concluem:
A mudança de Ministério dos Direitos Humanos do 
governo Michel Temer para MMFDH do governo 
Bolsonaro poderia ser lida como uma pequena 
alteração nominal, com as inserções das palavras 
‘mulher’ e ‘família’ no título da pasta ministerial. 
Essa alteração, contudo, já anunciava uma arena 
completamente diferente para a secretaria de 
mulheres, na qual a transversalidade de gênero 
foi substituída pela “transversalidade da família”, 
produzindo implicações em todos os âmbitos das 
políticas para as mulheres. (p.37) Estranhamente, 
o conceito de ‘transversalização’ foi transposto das 
políticas para as mulheres para as políticas de família 
(como visto, no sentido conservador), ou seja, a 
lente que deve ser utilizada de forma transversal é 
uma lente moral e de cristalização de papéis sociais 
a partir do sexo de cada indivíduo. O conceito de 
“gênero” e toda a discussão teórica e pragmática que 
o mesmo engendra no sentido do enfrentamento 
das desigualdades socialmente construídas também 
95Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
é uma ausência percebida na normatização do MIM 
e em toda a atuação estatal observada a partir de 
2019. A interseccionalidade das desigualdades de 
gênero com outras desigualdades estruturais em 
que se assenta a sociedade brasileira e em diálogo 
com a qual foram construídos os PNPMs e as ações 
específicas voltadas para o enfrentamento do racismo 
e para a promoção de políticas específicas para as 
mulheres negras também permanece ausente. Esses 
três indicadores das capacidades procedimentais 
da política (conforme explicitado no quadro 1) já 
nos permitem caminhar em direção à ideia de que 
há uma perda gradual dessa capacidade entre o 
período 2003-2014, 2015-2018 e o período abordado 
nesta subseção. Um quarto indicador, ainda nesta 
dimensão, refere-se à participação social. Entre 2019 
e 2020, a participação social na institucionalidade 
das políticas para as mulheres que já vinha sendo 
solapada desde 2016, quandoas decisões da IV CNPM 
não foram articuladas em um plano nacional, foi ainda 
mais prejudicada. Apesar de o CNDM continuar tendo 
competência consultiva e deliberativa e de contar com 
a mesma quantidade de representantes de entidades 
da sociedade civil que nas gestões anteriores – um 
total de 21 organizações –, não houve a realização de 
uma nova CNPM. Desde 2018, sucessivas conferências 
foram convocadas sem, contudo, terem sido realizadas 
(p. 41 e 42). 
Assim, importantes instrumentos de políticas para as mulheres – as Conferências de 
Políticas para as Mulheres/CNPM, as Conferências de Promoção da Igualdade Racial/
CNPIR e os respectivos Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres/PNPM e Plano 
Nacional de Promoção da Igualdade Racial/PNPIR – também foram descontinuados e 
“ao final do biênio 2019-2020 todo o arcabouço de políticas, instrumentos, capacidade 
de enforcement, capacidades administrativas e capacidades procedimentais das 
políticas para as mulheres foi desmontado, sem que nada tenha efetivamente sido 
construído em seu lugar” (Ibid. p. 50). 
96Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Você já participou dos processos das Conferências de Políticas 
para as Mulheres? Você acha que esses processos são, de fato, 
importantes? Por quê ? 
De qualquer modo, é preciso salientar que as CNPM (as quatro até aqui realizadas: 
2004, 2007, 2011 e 2016) e as CNPIR (as três até aqui realizadas: 2005, 2009 e 2013) e 
os seus ciclos, experimentados em diferentes entes federados: estados e municípios) 
foram e são as principais arenas institucionais de construção participativa das 
políticas para mulheres e de promoção da igualdade racial que o país construiu. 
Sinteticamente, observe, na figura a seguir, algumas das principais características 
comuns a estas Conferências Nacionais:
 
Figura: Características comuns às CNPM e CNPIR.
Fonte: Adaptada de Matos e Lins, 2018.
97Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em relação às políticas para as mulheres, podemos afirmar que, tanto as Conferências, 
quanto os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, podem ser compreendidos 
como uma etapa importante dos processos intrincados e complexos das lutas por 
reconhecimento e inclusão das mulheres brasileiras no âmbito do Estado. Entre os 
seus principais objetivos é preciso, pois, citar: 
1. aprofundar e radicalizar a democracia; 
2. impulsionar inovações no campo prático e teórico; 
3. desafiar as tradições autoritárias e patriarcais do passado que 
fundamentaram e legitimaram padrões de exclusão na sociedade 
brasileira e, por sua vez, nos imaginários sociopolíticos brasileiros; e
4. os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres (PNPM) surgiram como 
resultados das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres 
(CNPM), em 2004 e 2007, e impulsionaram a formulação de políticas 
públicas focadas em gênero nos anos de 2004 a 2016. 
As Conferências se diferenciam de outras formas de participação porque el as são 
realizadas em etapas interconectadas, formando o que entendemos aqui como, ciclo 
participativo e popular de funcionamento, que termina, como se sabe, na realização 
de sua etapa nacional em Brasília. Na figura a seguir, reproduzimos as principais 
etapas desse Ciclo:
98Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Figura: O Ciclo das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres.
Fonte: Matos e Lins, 2018.
Esse mesmo formato, na verdade, orienta boa parte dos demais ciclos 
conferencistas de políticas públicas construídas no processo relativamente recente 
de redemocratização do país. Assim, a realização das CNPIR também obedeceu a um 
formato semelhante. Como já mencionado, a participação política institucionalizada 
no Brasil foi legalmente ampliada pela Constituição Federal de 1988 que definiu, para 
algumas políticas específicas, a sua obrigatoriedade, assim como reuniu mecanismos 
indiretos e diretos para operacionalizá-la. As formas de promoção da participação 
da sociedade civil nos processos de tomada de decisão foram então multiplicadas 
nos diversos níveis da federação, como já vimos no caso dos Conselhos, e o mesmo 
se deu em relação aos Orçamentos Participativos (OP) e às Conferências.
De qualquer modo, é digno de lembrança que esse formato institucional não foi, de 
fato, criado na ou pela redemocratização brasileira, sendo que a primeira Conferência 
foi convocada no Brasil, em 1941, pelo então presidente Getúlio Vargas e, até 2016, 
já haviam sido realizadas no país cerca de 138 Conferências Nacionais. Desse total, 
112 ocorreram nos governos de Lula e Dilma, percorrendo-se as mais diversas 
99Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
áreas setoriais de políticas públicas. A realização desse conjunto de Conferências 
de políticas públicas constitui, de fato, uma das marcas registradas desses governos 
e mobilizou milhões de pessoas em milhares de municípios, estados e também no 
nível federal.
Ainda segundo Matos e Lins (2018), os objetivos e os formatos que as Conferências 
assumem, bem como suas dinâmicas participativa, deliberativa e representativa, 
são regulados, em geral, pelos decretos de convocação e pelos seus respectivos 
regimentos internos. Nesses documentos, elaborados em parceria pelos conselhos 
e/ou ministérios/secretarias, são estabelecidos: o tema geral da Conferência, 
seus eixos temáticos que serão debatidos, seus objetivos (o geral e os específicos 
da conferência), as etapas e datas de realização dos processos, assim como as 
regras de composição dos participantes, construção e encaminhamento das 
propostas aprovadas. Em resumo, é nos regimentos internos, principalmente, que 
encontramos a metodologia que define a dinâmica interna da conferência, tanto em 
termos participativos, quanto deliberativos. Em todos os níveis da federação, esse 
documento deverá passar, então, pelo crivo da plenária da referida conferência, que 
poderá aprová-lo na íntegra ou propor mudanças ou rejeitá-lo. Nesse Ciclo descrito, 
portanto, é que te m sido proposto as ações de políticas públicas que se constituirão 
em seus respectivos Planos para orientar as futuras tomadas de decisões dos 
governos em seus diferentes níveis federativos.
100Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 3: Plano Estratégico para a Construção 
e Promoção da Igualdade de Gênero em 
Perspectiva Interseccional
Ao final desta unidade, você vai indicar os principais elementos 
necessários à elaboração de um Planejamento estratégico de 
políticas para as mulheres, com foco no seu enraizamento e 
consolidação no Estado brasileiro
3.1. Como elaborar um Plano de Políticas para 
Mulheres em Perspectiva Interseccional com metas 
e ações a partir de dados coletados
O planejamento estratégico é o processo de identificar oportunidades, desenvolver 
uma estratégia, definir metas e ações para se atingir os objetivos previamente 
definidos. A função do planejamento estratégico é de ser um guia para que as ações 
estatais a serem realizadas durante um período determinado estejam alinhadas ao 
propósito institucional estatal. Isto é, ele estabelece quais serão os objetivos, as metas 
e as ações a serem executadas no presente, considerando o seu impacto no futuro.
Esse tipo de planejamento é muito importante na gestão pública porque ele facilita 
também a rápida identificação de desvios de rota para que sejam corrigidos, 
prontamente, sem causar maiores danos ao processo de alcance dos objetivos. São 
essas correções, por sua vez, que dão suporte para o Estado administrar melhor o 
tempo, os recursos e os esforços das suas equipes.
Os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres/PNPM podem ser considerados 
exemplos de Planejamento Estratégico, já que eles representaram grande 
avanço para a luta dos movimentos feministas e de mulheres e são considerados 
instrumentos importantes para orientar a construção e implementação dessas 
políticas. São ess es Planos, afinal, que deveriam guiar asações dos OPM e dos 
demais ministérios e secretarias envolvidas nesse planejamento estratégico. Eles 
foram responsáveis por oferecer as principais diretrizes para a Política Nacional 
para as Mulheres e, também, serviram de instrumento de demanda e atuação dos 
movimentos de mulheres, assim como nortearam os governos federal, estaduais e 
municipais na execução dessas políticas.
O I PNPM (2004), fruto da I CNPM, gerou 239 diretrizes aprovadas que se desdobraram 
na proposição de 199 ações, agrupadas em 5 eixos: 
101Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1. Autonomia, Igualdade no mundo do Trabalho e Cidadania; 
2. Educação inclusiva e não sexista; 
3. Saúde das Mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; 
4. Enfrentamento à Violência contra as Mulheres; e
5. Gestão e Monitoramento do Plano. 
Já no II PNPM (2008), deu-se continuidade às demandas já contempladas no I PNPM, 
houve ainda a expansão dos eixos programáticos (de quatro para nove temas), 
tendo sido incorporados os seguintes novos temas: 
• participação das mulheres nos espaços de poder e decisão; 
• desenvolvimento sustentável no meio rural, na cidade e na floresta, com 
garantia de justiça ambiental, soberania e segurança alimentar; 
• direito à terra, moradia digna e infraestrutura social nos meios rural e 
urbano, considerando as comunidades tradicionais; 
• cultura, comunicação e mídia igualitárias, democráticas e não 
discriminatórias; 
• enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia; e
• enfrentamento das desigualdades geracionais que atingem as mulheres, 
em especial atenção às jovens e idosas.
Como se pode perceber, o II PNPM já trouxe a incorporação de novos eixos que, por 
sua vez, viabilizaram as interseccionalidades e aprofundaram o debate e as ações 
que abordavam as diferenças e diversidades entre mulheres e entre seus diferentes 
grupos na sociedade civil. A construção do II PNPM pode ser considerada como um 
primeiro passo fundamental na construção das políticas para as mulheres numa 
perspectiva interseccional. 
Destaca-se ainda a forte preocupação com a temática das mulheres nos espaços 
de poder, uma agenda transversal que foi então considerada estratégica para a 
continuidade das ações. Pode-se afirmar que a implantação do II PNPM teve sua 
execução facilitada, a fim de dar continuidade às muitas ações que já estavam em 
andamento. Nesse sentido, a partir do II PNPM já contava com expertise instalada na 
estrutura estatal, com o uso inteligente das parcerias consolidadas e com o fomento 
direto à criação de conselhos de direitos da mulher e OPM nas demais instâncias 
governativas. Assim, destacamos os onze eixos de atuação do II PNPM, que foram:
1. Autonomia e igualdade no mundo do trabalho; 
2. Educação inclusiva, não sexista, não racista, não homofóbica e não 
lesbofóbica;
102Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3. Saúde das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; 
4. Enfrentamento de todas as formas de violência contra as mulheres; 
5. Participação das mulheres nos espaços de poder e decisão; 
6. Desenvolvimento sustentável no meio rural, na cidade e na floresta;
7. Direito à terra, moradia digna e infraestrutura social nos meios rural e 
urbano, considerando as comunidades tradicionais;
8. Cultura, comunicação e mídia igualitárias, democráticas e não 
discriminatória;
9. Enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia;
10. Enfrentamento das desigualdades que atingem as mulheres, com 
especial atenção às jovens e idosas; e
11. Gestão e monitoramento do Plano.
É preciso salientar que a 3ª CNPM e a 4ª CNPM não produziram Planos Nacionais 
como ocorrido nas conferências anteriores. Ao final do processo da 3ª CNPM 
houve a aprovação de 91 propostas e nas deliberações da 4ª CNPM, que ocorreu 
no contexto do julgamento do pedido de impeachment da presidenta Dilma, ainda 
não foram publicadas no Diário Oficial da União (DOU) e nem disponibilizadas em 
algum meio eletrônico, pela antiga SPM ou pelo Conselho Nacional dos Direitos 
da Mulher (CNDM), o Plano Nacional produzido na Conferência. De qualquer 
modo, para a 4ª CNPM existem já tornadas públicas 173 propostas (oriundas do 
Caderno de propostas elaboradas para esta última CNPM). Assim, o III PNPM (2013) 
foi resultado da articulação das resoluções da 3ª Conferência (2011), da releitura 
dos eixos contidos no II PNPM, dos compromissos assumidos no PPA 2013-2015, 
bem como do Planejamento Estratégico Interno que, naquela época, propunha e 
sistematizava os principais objetivos e metas a serem perseguidos pela SPM para o 
ano de 2013. Este plano foi formado, então, por 102 metas e 411 ações distribuídas 
nos seus 10 capítulos.
Como estamos observando, as conferências tiveram em comum a participação 
cada vez maior de estados e de membros de organizações da sociedade civil, e 
o clima generalizado de cooperação foi o que permitiu a adoção de documentos 
consensuais – os Planos – tanto no que se refere às declarações de princípios, como 
aos planos de ação de políticas públicas. A abordagem adotada foi inovadora e pode 
ser sintetizada nos seguintes pontos: 
1. Levar em consideração os múltiplos fatores dos temas em suas 
interconexões; 
103Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2. Fazer uma interação entre as diversas esferas de resolução de problemas 
(local, nacional, regional e global); 
3. Enfatizar a participação não só de governos, mas também de agentes 
sociais diversificados na formulação das propostas; e
4. Abordar os temas de forma complexa, ou seja, interdisciplinar, sistêmica, 
não compartimentada, de modo que as deliberações de uma conferência 
influenciassem e fossem retomadas pelas demais. 
A seguir, discutimos o papel central da construção de parcerias, do trabalho 
efetivamente em rede (governos, sociedade civil/movimentos sociais, terceiro setor 
e, em determinados casos, até de instituições privadas) na consolidação das políticas 
para mulheres em perspectiva interseccional.
Para se organizar e se preparar melhor para a elaboração de um 
Plano de Políticas para as Mulheres no seu município ou Estado 
consulte:
“Guia para a construção e implementação de planos estaduais e 
municipais de políticas para as mulheres” (2012), Presidência da 
República, Secretaria de Políticas para as Mulheres, Brasília, 2012, 
88 p. http://www.mulheres.ba.gov.br/arquivos/File/Publicacoes/
Guiaparaconstrucaoeimplementacaodeplanosestaduais 
emunicipaisdepoliticasparaasmulheres_2012.pdf
3.2. Construção de parcerias com entes 
governamentais, instituições da sociedade 
civil, movimentos de mulheres e feministas, 
movimentos antirracistas (dentre outros) para 
elaboração e implementação do Plano
Das avaliações realizadas até aqui podemos afirmar que os Planos foram um passo 
fundamental para a institucionalização das Políticas Nacionais para as Mulheres e 
de Promoção da Igualdade Racial, e isso apesar dos retrocessos experimentados, 
porque tais dispositivos são importantes instrumentos para a implementação e o 
enraizamento dess as políticas públicas.
 
http://www.mulheres.ba.gov.br/arquivos/File/Publicacoes/Guiaparaconstrucaoeimplementacaodeplanosestaduaisemunicipaisdepoliticasparaasmulheres_2012.pdf
http://www.mulheres.ba.gov.br/arquivos/File/Publicacoes/Guiaparaconstrucaoeimplementacaodeplanosestaduaisemunicipaisdepoliticasparaasmulheres_2012.pdf
http://www.mulheres.ba.gov.br/arquivos/File/Publicacoes/Guiaparaconstrucaoeimplementacaodeplanosestaduaisemunicipaisdepoliticasparaasmulheres_2012.pdf
104Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Os Planos também foram cruciais para o incentivo à criação de mais organismos 
governamentais – estaduais e municipais (os OPM) – para a coordenação e o 
gerenciamento das políticas para as mulheres. Assim, Conferências e Planos 
Nacionais representam, de forma clara, as muitas lutas por reconhecimento das 
demandas e dos interesses desses segmentos populacionais, em um sentido mais 
amplamente democrático.A elaboração de Planos trouxe visibilidade para muitas 
das desigualdades enraizadas na sociedade brasileira quando falamos das mulheres, 
das mulheres negras e das pessoas negras em geral, dentre outras. Estas estratégias 
tiveram o importante papel de convocar o Estado a participar na sua desconstrução.
Vamos resgatar aqui uma última figura que pode representar alguns dos principais 
desafios a serem enfrentados quando mencionamos a importância da atuação 
complexa e em rede dessas iniciativas de políticas públicas. Trata-se do Triângulo 
de Velvet, elaborado por Catherine Woodward (2004). Essa figura do triângulo dá 
destaque, num contexto político que já vivemos, o qual se espera que seja retomado, 
de oportunidades políticas para a construção de redes fortes de mobilização 
dentro das burocracias estatais com a construção de OPM, que estejam, de fato, 
comprometidas com as agendas feminista e antirracista, enfatizando, ademais, 
a importância da presença atuante dos movimentos sociais antirracistas e das 
organizações de mulheres e feministas, bem como também destaca o papel a ser 
desempenhado por acadêmicas e acadêmicos feministas e antirracistas confiáveis, 
e potenciais aliada s e aliados dessa luta por democratização e descolonização do 
Estado brasileiro:
 
Figura: O Triângulo de Velvet.
Fonte: Adaptada de Woodward, 2004. 
105Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Os três vértices (o Movimentalista, o Estatal e o Acadêmico) do triângulo revelam 
as possibilidades e as oportunidades de parcerias – sinérgicas e positivas – que 
podem ter impactos na consolidação e enraizamento deste tipo de políticas públicas 
aqui no Brasil. Ademais, para finalizar nossa discussão neste curso, retomamos a 
importância a ser atribuída para os esforços de superação do racismo patriarcal 
brasileiro. A figura a seguir sintetiza aspectos importantes destas relações:
Figura: O Brasil do racismo patriarcal – desafios para as políticas públicas.
Fonte: Elaboração própria.
Como sabemos, há um nexo estrutural entre as relações de classe e a constituição 
social de grupos raciais, de gênero e sexuais no Brasil, que não pode mais ser ignorado 
na constituição e na condução das ações do próprio Estado brasileiro. Sendo assim, 
estamos propondo a necessidade de promover iniciativas de “descolonização 
do Estado brasileiro”, ou seja, de ações estatais que sejam simultaneamente de 
desracialização e despatriarcalização estatais, já que esta instituição política é 
tomada aqui também como um eixo central na perpetuação de formas distintas de 
opressão de gênero/patriarcal e étnica e racial, e entendemos que para uma efetiva 
construção e consolidação democrática brasileira será necessário um processo de 
democratização social ainda mais radical do Estado brasileiro.
Destaca e-se que no Brasil, diferente de muitos outros países latino-americanos, 
os traços coloniais de seu sistema social e político não estão sendo atualmente 
debatidos de maneira pública e ampla, sendo que tal agenda não é ainda central 
entre nós. Mas a fixação da atenção política neste tema, uma das propostas deste 
106Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Curso, nos leva, necessariamente, aos problemas da colonização- descolonização-
contracolonização brasileira, um debate que não podemos mais nos recusar a fazer.
As acadêmicas e teóricas feministas têm insistentemente observado que o exercício 
do poder estatal apresenta uma inclinação e/ou pré-julgamento sobre as relações 
de gênero que estruturam os Estados, sendo estas, quase sempre, disfarçadas sob o 
manto de uma imaginária neutralidade de gênero no âmbito das instituições estatais 
(no Executivo, no Legislativo e no Judiciário). Mas essa neutralidade simplesmente não 
existe e é possível afirmar a forte presença de inclinações patriarcais estruturadas na 
constituição do Estado brasileiro. Sendo assim, entendemos que seria igualmente 
necessário o processo permanente de crítica e de desconstrução desses elementos 
e dessas estruturas que ainda se organizam de modo enviesado em relação a 
gênero (e raça), ou seja, se organizam patriarcalmente dentro do Estado brasileiro. 
Só a partir desse exercício é que seria possível acumular e disseminar as forças 
necessárias para efetivamente se “despatriarcalizar” o nosso Estado, investindo 
esforços na descolonização e despatriarcalização das suas diferentes instituições.
Acadêmicas e acadêmicos e teóricas e teóricos antirracistas 
vêm buscando enfatizar que, desde a colonização, entendendo 
colonização como uma das maneiras de a pretensão europeia 
ao domínio universal se manifestar, tivemos a organização, de 
uma forma de poder constituinte, na qual a relação com a terra, 
as populações e o território se associaram, de modo inédito, na 
história da humanidade, às três lógicas da raça, da burocracia 
e do negócio (commercium). Na ordem colonial, a raça operou 
enquanto princípio do corpo político e permitiu classificar os 
seres humanos em categorias físicas e mentais específicas. A 
burocracia emergiu como um dispositivo de dominação também 
nesse sentido étnico-racial. A rede que ligava a morte e o negócio 
operou como matriz fulcral do poder no exercício da escravidão 
e no genocídio indígena. A força e a violência passaram a ser 
lei, e a lei tinha por conteúdo a própria força de escravizar. Só 
a partir desse exercício é que foi possível acumular elementos 
constitutivos que vieram a “racializar” o nosso Estado.
Assim, se o Estado é responsável por facilitar ou por bloquear determinadas 
agendas, e também por oportunizar o desenvolvimento político de determinados 
grupos (antigos ou novos) em seu seio, em detrimento de outros, e essa sua posição 
estratégica propiciou a diferentes grupos sociais condições mais concretas de 
acesso à estrutura estatal, seus recursos e oportunidades, bem como delimitou e 
determinou as suas possíveis margens de manobra e, sobretudo, o seu acesso efetivo 
a recursos políticos, que costumam ser de várias ordens, e não apenas orçamentários, 
107Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
já passamos por processos de democratização qu e demonstraram a capacidade 
do Estado de intervir e de fazer diferente. Despatriarcalizar e desracializar aqui 
significam, pois, conduzir e produzir – orquestradamente – estratégias e mecanismos 
de descolonização patriarcal e racial do Estado brasileiro e da sua forma de gestão 
pública, com vistas a reforçar uma nova etapa que tenha foco na conquista e no 
aprofundamento mais radical de resultados cívicos de políticas públicas. Trata-se de 
pensar um formato de Estado finalmente voltado para a promoção da justiça social 
e da cidadania inclusiva de todas as pessoas em nosso país.
Certamente, já caminhamos muito nessa direção, e foi a partir da construção 
de muitas e diferentes parcerias com entes governamentais (vértice estatal), as 
instituições da sociedade civil, a exemplo dos movimentos de mulheres e feministas 
(vértice movimentalista), e também da aproximação necessária com pesquisadoras 
e acadêmicas confiáveis e comprometidas com estas agendas (vértice acadêmico) 
que será possível avançar ainda mais. A proposta de abordagem complexa para 
este tipo de política, anunciada desde o primeiro módulo deste Curso, envolve, ao 
menos, três dimensões conjuntamente: 
1. A ênfase na igualdade de tratamento (de oportunidades, com atenção 
para as diferenças e processos de transformação) para as mulheres e as 
pessoas negras e indígenas; 
2. A ênfase na perspectiva das mulheres e das pessoas negras e indígenas 
(com valorização da inclusão, reversão e deslocamento das agendas 
para a promoção e o real empoderamento desses segmentos majoritários 
da população brasileira); e 
3. A ênfase na perspectiva interseccional de gênero e raça – na integração 
combinada de uma dimensão de gênero e raça com ações específicas 
interseccionais. 
Assim, (Matos, Cypriano e Pinheiro, 2018):
Nesse sentido, as políticas públicas, enquantoconjuntos de decisões e ações destinados à resolução 
de problemas políticos (Rua, 1998), se apresentaram 
entre nós como ‘respostas’ do Estado brasileiro às 
demandas de atrizes/atores sociais – mulheres, 
negros(as), segmentos LGBT, entre outros – que, por 
108Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
sua vez, fizeram esforços para que, de fato, as suas 
reivindicações fossem pautadas na agenda política.
Mas colocar na agenda, ainda que seja importante 
para a gestão complexa desses direitos, não foi 
suficiente. Não conseguimos enraizá-los como 
práticas efetivamente transformadoras do sexismo/
patriarcado, racismo e LGBTfobia institucionalizados 
no Estado brasileiro. Assim, aquelas(es) atrizes/atores 
que tiveram maior força política para pressionar o 
Estado puderam ter maior parcela de suas demandas 
assistidas pelo aparelho estatal. Outros(as) alcançaram 
êxitos mais parciais. Foi assim que assumiu relevância 
o protagonismo exercido pelo movimento de mulheres 
e pelos feminismos no estabelecimento de formas 
alternativas de interlocução entre Estado e sociedade 
e na instauração de políticas públicas voltadas à 
garantia dos direitos humanos das mulheres e 
da promoção de maior equidade de gênero. Esse 
segmento protagonizou iniciativas concretas de 
agendamento de suas demandas (Matos, Cypriano e 
Pinheiro, 2018, p. 230).
Apesar dos retrocessos que também aconteceram na agenda dos direitos das 
pessoas negras e indígenas no Brasil (Abreu et al., 2021), é preciso acreditar que 
seja possível a retomada vigorosa rumo às estratégias estabelecidas anteriormente 
e a outras que ainda estão por vir. Para tanto vamos precisar ainda superar grandes 
obstáculos:
1. A insuficiência de recursos, humanos e financeiros, para a realização das 
atividades que estavam sob responsabilidade da SPM e SEPPIR e hoje 
dos Ministérios da Mulher, da Igualdade Racial e dos Povos Indígenas;
2. O alcance limitado e público restrito das políticas descritas até aqui e a 
importância de comprometer também os Estados e municípios brasileiros 
com a sua execução;
3. As resistências da própria burocracia: a construção de um novo 
paradigma para gestão, formulação e implementação de políticas 
públicas, baseada em conceitos como equidade de gênero, 
transversalidade, interseccionalidade e participação social encontrou 
resistências na burocracia, que vinha atuando com base em um ethos 
109Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
próprio e consolidado há muitos anos. Trabalhar a partir deste marco 
significa se deslocar para um outro local no campo público, que demanda 
integração, articulação e ação conjunta entre os órgãos. A falta de 
compreensão sobre o que significaria de fato transversalizar a perspectiva 
de gênero e de raça nos órgãos setoriais, o pouco apoio político e técnico 
ao tema – que muitas vezes ficava sob responsabilidade de uma única 
pessoa no Ministério ou de um pequeno conjunto de pessoas que 
compunham um mecanismo de gênero, fez com que, ainda que avanços 
tenham sido verificados, ao final do período o êxito tenha sido limitado 
no que se refere à incorporação da temática de forma sustentada e 
efetiva no governo federal; e
4. A trajetória de consolidação da agenda dessas políticas foi interrompida 
a partir de 2015/2016 e, desde então, temos que lidar com o 
recrudescimento do neoconservadorismo moral e político, inclusive a 
partir de dentro do Estado brasileiro. Não por acaso, a desmobilização 
de atores e o desmonte dessas políticas ocorreram de forma rápida e 
até mesmo sem muitas resistências. O conservadorismo moral e político 
e a sua entrada no campo do Estado fizeram a política migrar para uma 
nova arena na qual o entendimento dos papéis de homens e mulheres 
em sociedade parece retornar a algumas décadas, e na qual a gestão da 
transversalidade deixa de ser prioridade na atuação do mecanismo de 
políticas para as mulheres e para as pessoas negras e indígenas. Apesar 
das tentativas de aprofundamento das relações com os movimentos de 
mulheres e feminista organizados, que motivaram o novo formato para 
a IV CNPM, o turbulento período em que esta aconteceu e os 
encaminhamentos da gestão seguinte fizeram com que deste encontro 
não tenham havido desdobramentos, sequer revisões ou atualização do 
plano vigente, e as diversas ações ali previstas – já enfraquecidas pela 
segunda gestão Dilma – foram descontinuadas.
É muito importante destacar, todavia, que os muitos desafios enfrentados pelos 
OPM no Brasil precisam ser inseridos agora em um novo contexto: a partir de 2023, 
com a terceira eleição de Lula para a presidência, esse quadro parece estar sendo 
novamente alterado. Foram criados como Ministérios (e não mais apenas com status 
de ministério), o Ministério das Mulheres (MMulheres), o Ministério da Igualdade 
Racial (MIR) e, de forma inédita, o Ministério dos Povos Indígenas (MPI). Aos poucos 
estas estruturas, sob o guarda-chuva do atual Ministério dos Direitos Humanos e da 
Cidadania (MDHC), estão retomando a pauta das políticas para as mulheres e vão 
sendo reconstruídas as condições que permitem que as políticas para as mulheres 
possam retomar seu protagonismo na agenda governamental, mas, desta vez, ainda 
mais organicamente a partir de uma perspectiva interseccional.
Essa conjuntura histórico-política nos convoca fortemente a aproveitar a nova 
janela de oportunidades e nos impele à necessidade de um lado, de promover o 
110Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
fortalecimento das estruturas institucionais governamentais para as mulheres já 
existentes e, por outro, nos estimula ainda mais à criação de novos OPM municipais 
e, sobretudo, ainda nos impele ao desafio de colaborar com a consolidação do maior 
número possível de “secretarias” efetivas de políticas para as mulheres (deslocando 
essas estruturas institucionais quando estiverem organizadas de forma periférica) 
no país, que contem com efetiva autonomia, planejamento orçamentário, fu ndos 
concretos e bom volume de recursos. Cada pessoa que chegou até aqui neste 
Curso, entende que o processo de fortalecimento destas estruturas governamentais 
de gestão das políticas para as mulheres, necessita, ademais, de contar – e com 
urgência – de excelentes gestoras.
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CORREA, Ranna Mirthes Sousa. De política pública à ideologia de gênero: o 
processo de (des)institucionalização das políticas para as mulheres de 2003 a 2020. 
Texto para Discussão 2866, IPEA, Rio de Janeiro, abr. 2023, 64 p.
VIEIRA, C ; CABRAL, G ; OLIVEIRA, G. Orçamento mulher: uma história de 12 anos de 
incidência política do CFEMEA. Brasília: CFEMEA, 2004.
WOODWARD, Alison E. Building velvet triangles: gender and informal governance. 
In: PIATTONI, S ; CHRISTENSEN, T (e ds.). Informal governance and the European 
Union. London: Edward Ellgar, 2004. 
	Apresentação
	Estado, Democracia e Políticas Públicas
	Unidade 1 - Estado, Democracia e Cidadania
	1.1. Estado e Democracia
	Unidade 2 - Estado e Políticas Públicas 
	2.1. O que são Políticas Públicas?
	2.2. O Ciclo de Políticas Públicas
	Unidade 3 - As Políticas Públicas para as Mulheres: gestão da complexidade 
	3.1. Políticas para as Mulheres em Perspectiva Interseccional
	3.2. A Transversalidade
	3.3. A Intersetorialidade
	3.4. A Interseccionalidade
	3.5. Panorama Atual das Políticas Públicas para Mulheres em perspectiva interseccional
	Referências
	As políticas públicas e os organismos de políticas para as mulheres – OPM
	Unidade 1: Fundamentos dos OPM
	1.1. O que são os OPM? Quando surgiram?
	1.2. O Papel dos OPM na gestão das Políticas para mulheres em perspectiva interseccional
	1.3. A Função dos OPM
	1.4. A Importância dos OPM
	Referências
	Como devem funcionar os OPM
	Unidade 1: Criação e Estruturação dos OPM
	1.1. Como criar um OPM
	1.2. Planejamento do orçamento, estrutura de Secretaria e recursos humanos
	Unidade 2: Diálogos Interinstitucionais, Sustentabilidade e Articulação na gestão dos OPM
	2.1. Estratégias para garantir a permanência das políticas públicas para mulheres nos OPM
	2.2. Fóruns Nacional e Estaduais de OPM: papéis e importância
	Referências
	OPM e a sua relação com a participação e o controle social
	Unidade 1: Engajamento e Controle
	1.1. A importância da Participação e do Controle social 
	1.2. Os Conselhos dos Direitos das Mulheres e de Promoção da Igualdade Racial
	1.3. As Procuradorias das Mulheres
	1.4. As Ouvidorias
	Referências
	OPM na perspectiva do planejamento, da gestão e das parcerias
	Unidade 1: Análise e Planejamento Participativo
	1.1. Mapeamento e Diagnósticos das demandas dos movimentos de mulheres
	Unidade 2: As Conferências de Políticas para as Mulheres no Brasil recente
	2.1. O histórico de construção participativa das políticas para as mulheres em perspectiva interseccional
	Unidade 3: Plano Estratégico para a Construção e Promoção da Igualdade de Gênero em Perspectiva Interseccional
	3.1. Como elaborar um Plano de Políticas para Mulheres em Perspectiva Interseccional com metas e ações a partir de dados coletados
	3.2. Construção de parcerias com entes governamentais, instituições da sociedade civil, movimentos de mulheres e feministas, movimentos antirracistas (dentre outros) para elaboração e implementação do Plano
	Referências