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PROGRAMA DIÁLOGOS TCU-CBIC
Aditivos Contratuais
 e 
Compensação entre Acréscimos e Supressões em Obras Públicas
INTRODUÇÃO
O Tribunal de Contas da União – TCU construiu, nos últimos anos, o entendimento de que o artigo 65, parágrafo 1º da Lei 8.666/93, que dispõe sobre os limites para alterações em contratos administrativos, proíbe as compensações entre acréscimos e supressões decorrentes de aditivos contratuais, sejam estes qualitativos ou quantitativos. 
Para o TCU, no caso de superação do limite de 25% previsto no referido artigo 65 (com ou sem as compensações entre acréscimos e supressões de itens contratuais), haveria nova contratação direta não respaldada pela legislação, na medida em que o objeto avençado passaria a ser outro que não o licitado; para a Corte de Contas, haveria uma desnaturação do objeto.
No entanto, conforme pretendemos demonstrar, a vedação à realização de aditivos contratuais que transponham o limite de 25% para obras, serviços e compras acarreta, na prática, em imensuráveis prejuízos, tanto para o interesse público quanto para os particulares, merecendo, portanto, ser revista.
INADEQUAÇÃO DOS PROJETOS BÁSICOS
A definição de projeto básico encontra-se no artigo 6º, IX, Lei 8.666/93: pressupõe que seja elaborado em nível de precisão adequado, contendo, dentre outros elementos, “soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e de montagem”.
Por se tratar de um projeto básico e não de algo perfeito e acabado, a própria lei permite a sua alteração, na medida em que o nível de maturação desse tipo de projeto não é final, estando sujeito a aperfeiçoamentos, o que legitima a confecção de aditivos contratuais.
Não raro o projeto básico é elaborado genericamente pelo Poder Público, contrariando o artigo 6º IX, Lei 8.666/93, o que contribui para a celebração de termos aditivos e para alterações do objeto. 
INADEQUAÇÃO DOS PROJETOS BÁSICOS
Projetos básicos mal elaborados acarretam sérios problemas a curto prazo, causando excessivos prejuízos ao erário. É imperioso que o Poder Público adote, de fato, práticas e procedimentos de modo a atender o princípio da eficiência.
LIMITES PARA ALTERAÇÃO EM CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS
As alterações quantitativas afetam a dimensão do objeto contratado, com o intuito de promover acréscimos ou supressões. Já as alterações qualitativas não afetam a dimensão do objeto contratado, porém exigem modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos seus objetivos. 
A Lei 8.666/93 dispõe sobre as alterações contratuais:
Art. 65.  Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; 
(...)
§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
CÁLCULO DO LIMITE IMPOSTO ÀS ALTERAÇÕES CONTRATUAIS
Regra Geral - TCU
O TCU possui o entendimento de serem vedadas as compensações entre acréscimos e supressões de aditivos contratuais, sejam eles quantitativos ou qualitativos. Nessas hipóteses, haveria espécie de nova contratação direta, na medida em que o objeto do contrato passaria a ser outro que não aquele que foi licitado.
Os parâmetros foram estabelecidos no Acórdão nº 749/2010 do Plenário do TCU:
“(...) 9.2. determinar ao Departamento Nacional de infraestrutura de Transportes que, em futuras contratações, para efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos no art. 65 da Lei 8.66611993, passe a considerar as reduções ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no dispositivo legal".
CÁLCULO DO LIMITE IMPOSTO ÀS ALTERAÇÕES CONTRATUAIS
Regra Geral - TCU
Extrai-se do Acórdão nº 749/2010 três princípios basilares: 
As supressões e os acréscimos de quantitativos devem ser considerados de forma isolada, sem nenhum tipo de compensação entre eles, ainda que o balanço mantenha o valor atualizado do contrato em até 125%; 
2) Devem ser considerados o “conjunto de reduções” e o “conjunto de acréscimos” para se fixar o teto máximo para modificações contratuais.
3) O limite legal para as alterações contratuais deve ser calculado sobre “o valor original do contrato” atualizado. 
Ainda que já tenham ocorrido reduções ou aumentos sobre o valor pactuado, a referência para a aplicação do limite em questão será o montante inicialmente ajustado, acrescido dos valores relativos ao reajuste monetário, destinado a neutralizar os efeitos da desvalorização da moeda e manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. 
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Posição AEERJ-CBIC
Para o TCU,o comando contido no § 1º, do art. 65 da Lei 8.666/93 funciona como um marco objetivo, cuja superação indicaria a desnaturação do objeto contratado e, consequentemente, o desrespeito à licitação realizada. 
Todavia, há sólidas razões para conferir nova interpretação desse entendimento, em respeito ao princípio da eficiência e do interesse público.
Analisando-se o artigo 65, §1º da Lei das Licitações, percebe-se, na verdade, que o legislador pretendeu impedir que:
1) O valor total do contrato fosse elevado de forma a proporcionar ao contratado um ganho muito superior ao originalmente proposto pela Administração;
2) O contratado fosse prejudicado com uma diminuição acentuada de sua performance contratual, salvo a hipótese de um acordo entre as partes. 
Trata-se, portanto, de norma relativa ao aspecto financeiro do contrato, pois considera a relação entre ganhos e dispêndios das partes, que não se relaciona com a alteração do objeto contratado. 
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Posição AEERJ-CBIC
O valor em si não é determinante para a verificação da alteração do objeto: este pode ser modificado com a inclusão ou supressão de item que representa até mesmo montante inferior a 25% ou 50%, a depender do caso. 
O limite de 25% para obras, compras e serviços ou de 50% para reforma de edifício ou de equipamento não deve ser utilizado como um marco divisório entre alterações de itens que preservam o objeto contratual e aquelas que descaracterizam o objeto contratual.
E a razão é porque a identidade do objeto licitado não está diretamente ligada ao valor dos itens contratuais eventualmente acrescidos ou suprimidos.
Na realidade, a manutenção ou não do objeto contratual deve ser averiguada em cada alteração de itens, independentemente do impacto percentual desses no valor global do negócio. 
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Justificativa Econômica
Nessas situações, o Poder Público fica obrigado a extinguir o contrato para, em seguida, realizar novo procedimento licitatório, aumentando os custos diretos e indiretos por ele arcados, que englobam, além da própria rescisão contratual com o particular, a indenização ao contratado e todos os demais valores despendidos com a elaboração de um novo procedimento licitatório.
Na prática, o cálculo isolado dos acréscimos e supressões, tal qual preconiza o TCU, inviabiliza uma série de hipóteses em que o contrato precisa seradaptado para que possa efetivamente ser executado e concluída a obra pública.
A atuação da Administração Pública fica engessada quando, no caso concreto, há necessidade de alterações contratuais que superam os limites estabelecidos em lei, mas não há a possibilidade de celebração de termos aditivos acima desses parâmetros legais.
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Justificativa Econômica
Muitas obras públicas acabam sendo paralisadas diante do impasse de não se permitir a alteração do projeto sem que seja feita nova licitação, em razão de os limites percentuais serem calculados de forma isolada e sem compensação, tal qual exige o TCU. 
A consequência direta é a violação do próprio interesse público, do princípio da eficiência da Administração Pública na execução dos contratos e a oneração dos particulares que foram inicialmente vencedores do certame.
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Justificativa Jurídica
O artigo 65, §1º, Lei 8.666/93, ao estipular um teto para acréscimos e supressões nos contratos administrativos, não vedou expressamente a possibilidade de compensação.
Além disso, o texto do artigo 65, §1º da Lei de Licitações não traz nenhum comando a respeito da fórmula de cálculo para fins de observância máxima do limite de 25% ou de 50% nas alterações dos contratos. 
Na realidade, a alteração dos contratos administrativos está diretamente relacionada ao poder de regulamentar a lei, com vistas a detalhá-la, especialmente quando houver lacunas que possam ensejar dúvidas na sua interpretação e aplicação.
Artigo 84, CRFB/88: Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; 
 
E o artigo 84, IV, da Constituição Federal, atribui ao Chefe do Executivo a tarefa de regulamentação das leis.
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Justificativa Jurídica
E a razão é porque o Chefe do Executivo já expediu o Decreto 7.983/2013, que se refere aos contratos administrativos de obras públicas com a utilização de recursos federais, e nada mencionou a respeito das vedações às compensações entre acréscimos e supressões, quando poderia tê-lo feito.
O artigo 15, Decreto 7.983/2013 trata exatamente de aditivos contratuais e não fez qualquer menção à proibição de compensações para fins de observância dos percentuais de 25% ou de 50% estabelecidos no artigo 65 da Lei de Licitações.
Decreto Federal 7.983/2013, art. 15: 
“A formação do preço dos aditivos contratuais contará com o orçamento específico detalhado em planilhas elaboradas pelo órgão ou entidade responsável pela licitação, na forma prevista no capítulo 11, observado o disposto no artigo 14 e mantidos os limites do previsto no § 1º do artigo 65 da Lei nº 8.666/93”.
A intenção do Presidente da República foi dar legitimidade às compensações praticadas entre acréscimos e supressões que não elevem o valor da avença a patamares superiores a 25% ou 50% do valor contratual atualizado. 
NECESSIDADE DE REVISITAR O ENTENDIMENTO DO TCU
Proposta de nova interpretação
É por isso que defendemos que, para o cálculo do limite de 25% sobre o valor atualizado do contrato, seja fixado o critério da soma algébrica, isto é, o conjunto de acréscimos e supressões em aditivos contratuais devem, somados, respeitar o percentual de 25%, admitindo-se, portanto, compensações.
 
OBRIGADO!
LUIZ FERNANDO SANTOS REIS
PRESIDENTE EXECUTIVO
AEERJ
 
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