Apostila_Modulo_01 - PROSPECÇÃO E ESTUDOS PRELIMINARES

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<p>INTRODUÇÃO AO MÓDULO</p><p>Olá!</p><p>Seja bem-vindo(a) ao Módulo 1 – PROSPECÇÃO E ESTUDOS PRELIMINARES.</p><p>Nesse Módulo 1, você vai ficar por dentro das fases preparatórias do processo de estruturação de um projeto</p><p>de concessão e PPP. Nele, você terá as seguintes informações:</p><p> o papel das concessões e PPP no cenário nacional atual;</p><p> as leis e decretos mais relevantes para a atuação da CAIXA no apoio a concessões e PPP;</p><p> o processo de estruturação de projetos de concessão e PPP;</p><p> a etapa de prospecção e estudos preliminares;</p><p> a avaliação do quadro jurídico, institucional e regulatório relevante;</p><p> a importância do cadastro de ativos da unidade federativa;</p><p> a situação fiscal;</p><p> as garantias do Poder Público;</p><p> a identificação do apoio político e social;</p><p> a análise da equipe técnica da unidade federativa;</p><p> o processo de seleção de projetos prioritários;</p><p> o desenvolvimento de estudos preliminares;</p><p> o processo de avaliação e aprovação do projeto de concessão e PPP;</p><p> a viabilidade técnica e econômica, comercial, jurídica, socioambiental e fiscal;</p><p> o Value for Money.</p><p>Mas, por que aprender tudo isso?</p><p>Todos esses assuntos são importantes para o processo de estruturação e o desenvolvimento de projetos de</p><p>concessão e PPP. Seu conhecimento aprofundando, tanto da teoria quanto da prática, é essencial para que</p><p>o colaborador possa atuar da melhor forma, viabilizando o sucesso de futuros projetos, maximizando o</p><p>interesse público, a viabilidade econômica e a economicidade dos recursos nesse tipo de projetos.</p><p>Vamos lá?!</p><p>Bons estudos.</p><p>ENTENDENDO O PROGRAMA DE APOIO ÀS CONCESSÕES MUNICIPAIS</p><p>Os investimentos em infraestrutura elevam a competitividade sistêmica da economia, permitindo, dessa</p><p>forma, o desenvolvimento social, que agrega qualidade de vida à população. Dentro desse cenário, para</p><p>que o país possa prestar serviços públicos de maneira adequada e competir no mercado internacional, é</p><p>preciso ampliar o investimento em infraestrutura para 3,5% do Produto Interno Bruto (PIB) e também</p><p>mantê-lo pelos próximos 19 anos.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei n.º 8.987/95, “serviço adequado é o que satisfaz as condições</p><p>de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua</p><p>prestação e modicidade das tarifas”.</p><p>Atualmente, o que se pode ver da realidade brasileira é que há um déficit de infraestrutura. Se comparados</p><p>os dados, de acordo com o McKinsey Global Institute, a média mundial de investimento na infraestrutura é</p><p>de 3,8% do PIB. Porém, países emergentes necessitam de mais investimentos: como China e Índia, por</p><p>exemplo, que investem, respectivamente, 8,5% e 4,7% de seu PIB (WOETZEL et al, 2017).</p><p>Também é possível ver os dados publicados pelo Global Infrastructure Hub (2018). O site aponta que o Brasil</p><p>investe apenas 56% do que é necessário para a infraestrutura nacional, acumulando ao longo dos anos</p><p>déficits que limitam o crescimento econômico e o desenvolvimento social.</p><p>Ainda, de acordo com o Índice FIRJAN de Gestão Fiscal - IFGF/ 2021, em 2020, apenas 7,1% do orçamento</p><p>dos municípios foi destinado a investimentos, o menor percentual desde 2006. A imagem a seguir</p><p>demonstra a distribuição de investimentos feita por municípios:</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>Figura 1 – Distribuição dos municípios por conceito do IFGF Investimentos</p><p>Fonte: FIRJAN, 2021, p. 12.</p><p>No entanto, os investimentos de recursos públicos estão cada vez mais escassos, em virtude da grave crise</p><p>fiscal que assola os entes públicos, com destaque para os municípios.</p><p>É sob esse panorama que as concessões e PPP (Parcerias Público-Privadas) passam a ser vistas como</p><p>instrumentos importantes para atrair investimentos privados para projetos de infraestrutura pública.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Concessões e PPP são contratos públicos, pelos quais a Administração Pública contrata empresas para,</p><p>prioritariamente, prestar serviços públicos em seu lugar.</p><p>Por isso, os municípios serão os protagonistas no próximo ciclo de PPP e Concessões, já que estão a seu</p><p>encargo, por exemplo, a execução de serviços relacionados à distribuição de água e coleta de esgoto,</p><p>tratamento de resíduos sólidos, iluminação pública e mobilidade urbana local.</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>Figura 2 – Tratamentos de resíduos sólidos</p><p>Sem orçamento público, a prestação desses serviços fica estagnada, não alcançando níveis de eficiência</p><p>desejáveis. Por isso, os projetos de infraestrutura dependem cada vez mais de investimentos e</p><p>financiamentos privados para que possam sair do papel. A aliança entre a Administração Pública e a iniciativa</p><p>privada torna mais fácil o alcance dos investimentos em infraestrutura.</p><p>Em razão desse contexto, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), cujas</p><p>atribuições foram absorvidas pelo Ministério da Economia, concebeu o Programa de Apoio às Concessões</p><p>Municipais, lançado em outubro de 2017, com o objetivo de fortalecer a economia dos municípios, gerar</p><p>mais emprego e renda e atender às demandas sociais.</p><p>Além disso, a Administração Federal está pronta para selecionar municípios, por meio de chamamento</p><p>público, para serem assessorados pela CAIXA e, com esse apoio técnico, desenvolverem projetos de</p><p>concessão e PPP. Aqui vale ressaltar que esse assessoramento da CAIXA é diferenciado, não seguindo a forma</p><p>comum de apoio técnico para desenvolvimento de concessões e PPP. Dessa forma, sempre que necessário,</p><p>será apontado de maneira destacada a forma de atuação específica da CAIXA.</p><p>Por tudo isso, a CAIXA passa a ocupar um papel importante no desenvolvimento desse programa, tendo</p><p>como finalidade fomentar o desenvolvimento da infraestrutura do país, como instrumento para atingir os</p><p>objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, como desenvolvimento do país e a melhoria da</p><p>qualidade de vida dos cidadãos.</p><p>1. A ESTRUTURA LEGISLATIVA DO PROGRAMA</p><p>A Administração Federal criou o Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de Projetos de</p><p>Concessão e PPP (FEP) da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, administrado pela CAIXA.</p><p>Este fundo objetiva fomentar o Programa de Apoio às Concessões Municipais.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Conheça o Decreto n° 9.217 de 4/12/2017 que autoriza a União a proceder à</p><p>integralização de cotas em fundo administrado pela CAIXA:</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9217.htm</p><p>e sua posterior alteração com o Decreto nº 10.654/2020:</p><p>https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Decreto/D10564.htm</p><p>A legislação que regulamenta o FEP autoriza a contratação da CAIXA, pelos municípios interessados na</p><p>estruturação de projetos de PPP e concessões. Isso quer dizer que:</p><p>• Nos projetos-pilotos, o Ministério da Economia pré-seleciona os municípios.</p><p>• As entidades contratantes serão selecionadas por meio de chamamento público.</p><p>• Os trabalhos de assessoramento serão realizados pela CAIXA responsável pela estruturação de</p><p>projetos de concessões e PPP.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Conheça o FEP CAIXA – Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de</p><p>Projetos de Concessão e Parcerias Público-Privadas, instituído e administrado pela</p><p>CAIXA, com fundamento na Lei nº 13.529, de 2017 e Decreto n° 9.217. Acesse os</p><p>seguintes links:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13529.htm>.</p><p><Http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9217.htm>.</p><p>http://www.planejamento.gov.br/assuntos/desenvolvimento/parcerias-publico-privadas.</p><p>Vale lembrar que o fundo de apoio está sob amparo da seguinte legislação:</p><p>• Lei nº 13.303/2016: a CAIXA poderá realizar a contratação de prestadores de serviços técnicos e</p><p>especializados, que poderão desenvolver estudos preliminares,</p><p>Benefícios ambientais e</p><p>possibilidade de ampliação</p><p>de receita (semelhante ao</p><p>ponto acima)</p><p>Possibilidade de prejuízo</p><p>para economias familiares</p><p>(como as de catadores), de</p><p>desapropriação e de</p><p>desvalorização imobiliária</p><p>em torno do novo aterro</p><p>Surgimento de tarifa ou</p><p>aumento de tarifa (se já</p><p>existente).</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Segundo a OMS, a cada dólar investido em saneamento básico são economizados</p><p>outros U$ 4,3. Informação divulgada em:</p><p>https://www.ecodebate.com.br/2014/11/24/oms-para-cada-dolar-investido-em-</p><p>agua-e-saneamento-economiza-se-43-dolares-em-saude-global/</p><p>4.6 Verificação do custo de oportunidade do projeto</p><p>O custo de oportunidade pretende valorizar todas aquelas demais possibilidades que serão inviabilizadas em</p><p>razão da escolha por um determinado projeto. Por exemplo, a partir do momento que se decide pelo</p><p>desenvolvimento de um projeto na área de resíduos, concentrando receita pública, abre-se mão do</p><p>desenvolvimento de projetos em outros setores públicos, como educação ou saúde, por exemplo.</p><p>Ao final, a análise do custo de oportunidade serve para demonstrar que os ganhos (não somente financeiros)</p><p>com aquele projeto serão maiores do que a perda da chance com o desenvolvimento de outros projetos,</p><p>demonstrando que a escolha administrativa é eficiente, sob a perspectiva da gestão.</p><p>4.7 As possíveis vantagens de uma nova matriz de riscos</p><p>Em algumas situações, os projetos de PPP ou de concessão pretendidos na unidade federativa objetivam</p><p>substituir contratos atualmente existentes, que podem:</p><p>• envolver a delegação de um determinado serviço público;</p><p>• ser acessório para que a unidade federativa execute diretamente o serviço público;</p><p>• ter uma matriz própria de alocação de riscos, especialmente os de concessão;</p><p>• depender exclusivamente da premissa alocativa da LGL, em que os riscos ordinários ficam</p><p>concentrados no particular e os riscos derivados de fato superveniente (que impactem a relação de</p><p>forma extraordinária, como fato do príncipe, caso fortuito e força maior) fiquem alocados na esfera</p><p>da unidade federativa.</p><p>A experiência no desenvolvimento de projetos de concessões e PPP no país trouxe consigo um</p><p>aprimoramento no desenvolvimento de uma tecnologia de distribuição de riscos eficiente.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Eficiência, nesse quesito, significa alocar o risco para a parte contratual que tem</p><p>melhores condições de geri-lo. Essa eficiência, portanto, poderá impactar, positiva ou</p><p>negativamente, no custo da alocação de riscos no contrato. Esse custo pode ser</p><p>direto, com a contratação de seguros, cujo valor passa a compor o preço contratado,</p><p>por exemplo. Mas também indireto, nas hipóteses em que o particular contratado</p><p>precifica o risco, a bem de se preparar para a hipótese de materialização.</p><p>Outros custos também derivam da sistemática de alocação de riscos, como aquele que diz respeito a gastos</p><p>adicionais da unidade federativa para impedir que certo risco (vandalismo, por exemplo) se materialize.</p><p>Toda essa dinâmica alocativa pode impactar em maior ou menor medida o contrato, especialmente o valor</p><p>da tarifa e/ou a contraprestação pública.</p><p>Dessa forma, é possível que contratos de concessão já existentes na unidade federativa, os quais se busca</p><p>substituir, tenham uma matriz de riscos diferente daquele que se pretende estruturar no novo projeto.</p><p>Esse perfil de análise visa, portanto, a promover um comparativo entre as premissas que irão orientar a</p><p>estruturação da matriz de riscos do novo projeto com a sistemática de alocação atualmente existente. Um</p><p>resultado positivo dessa análise será a aprendizagem a partir de ônus e bônus advindos de dinâmicas</p><p>alocativas passadas. Essa aprendizagem, juntamente com a observação de experiências em outras unidades</p><p>federativas, deve gerar premissas de alocação mais eficientes do que as que regem as relações atuais.</p><p>4.8 O levantamento do interesse do mercado pelo projeto</p><p>Um elemento relevante à priorização de projetos é, inequivocamente, o grau de interesse do mercado, ou</p><p>seja, das empresas que possam se interessar em executá-los. Por isso, o levantamento desse interesse se dá</p><p>por meio de informações locais e do próprio comportamento do setor.</p><p>Alguns indicativos positivos de interesse do mercado são:</p><p>• objeto do projeto já foi proposto por meio de um PMI provocado por agentes do mercado à unidade federativa</p><p>(pressupõe estrutura legislativa pré-existente para o recebimento e processamento de PMIs);</p><p>• desenvolvimento de projetos no mesmo setor ou com características semelhantes em outras unidades</p><p>federativas;</p><p>• números financeiros do setor são positivos.</p><p>4.9. A possibilidade de estipulação de metas de desempenho no projeto</p><p>Em projetos de concessão ou PPP é possível estabelecer metas de desempenho que, se não atingidas, afetam</p><p>de forma direta ou indireta a remuneração do concessionário. O estabelecimento dessas metas não pode</p><p>ser aleatório e deve, sempre que possível, estar direcionado à prestação do serviço público propriamente</p><p>dita, importando menos as características acessórias. Dessa forma, o parceiro privado receberá incentivos</p><p>para disponibilizar o serviço de acordo com as condições contratadas.</p><p>Não só se deve ter atenção à possibilidade do estabelecimento de metas vinculadas ao objeto, mas também,</p><p>e principalmente, à eleição de um método capaz de aferir o cumprimento/descumprimento das metas</p><p>estabelecidas.</p><p>A seguir, alguns tipos de metas que podem impactar o desinteresse do mercado:</p><p>• metas subjetivas;</p><p>• de difícil aferição;</p><p>• de conteúdo controverso;</p><p>• não correlacionadas com o objeto do contrato.</p><p>O problema maior refere-se à suscetibilidade dos indicadores de serviços à verificação. Ou seja: a concepção</p><p>de metas de desempenho pressupõe que estas sejam verificáveis. Não será possível estabelecer</p><p>indicadores que não possam ser verificados por meios disponíveis e que ofereçam nível suficiente de</p><p>precisão ou que importem custos muito altos de aferição.</p><p>O pipeline de projetos</p><p>Após a realização da seleção dos projetos, por meio da análise dos itens mencionados até o momento, passa-</p><p>se a confeccionar o resultado dessa etapa: o pipeline de projetos é um relatório que registra a sequência de</p><p>projetos que a unidade federativa pretende desenvolver.</p><p>O primeiro item do pipeline é a fase de desenvolvimento do projeto. Alguns projetos podem estar num</p><p>estágio muito embrionário na unidade federativa e outros com seus estudos (elaborados num ambiente de</p><p>PMI, por exemplo) já bastante avançados. O pipeline deve indicar o status de cada um dos projetos da</p><p>unidade federativa.</p><p>O segundo item do pipeline é a análise do impacto econômico e social no setor de vinculação do projeto.</p><p>Abordou-se, anteriormente, alguns perfis de benefícios (incluindo os sociais e econômicos) que os projetos</p><p>podem gerar: ampliação de empregos, desenvolvimento econômico de setor relacionado ao projeto (e</p><p>também de setores auxiliares), aumento na qualidade de vida da população local ou regional, ampliação da</p><p>segurança, aumento na arrecadação de receita etc. são alguns bons exemplos de impactos positivos que</p><p>podem ser gerados a partir do desenvolvimento do projeto. Os impactos negativos também devem ser</p><p>identificados: a diminuição ou extinção de oportunidades para certos setores da sociedade ou grupo de</p><p>cidadãos (catadores de resíduos ou agentes públicos vinculados à prestação do serviço, por exemplo),</p><p>impacto na esfera de direitos de proprietários de imóveis, ampliação do gasto público etc.</p><p>O terceiro ponto do pipeline tem a ver com o potencial de implementação do projeto. Há a perspectiva</p><p>política e social, correlacionada com a existência de um ambiente favorável nas relações internas e externas</p><p>da unidade federativa, referidas anteriormente. Também há a perspectiva econômica desse potencial, que</p><p>tem a ver com os seguintes</p><p>pontos: situação fiscal; possível aumento de receita; estimativas de despesas</p><p>assumidas pela unidade federativa e interesse do mercado.</p><p>O quarto e último item é a síntese do pipeline, em que será definida a sequência de projetos a serem</p><p>desenvolvidos, que seguirá os resultados da aplicação dos itens voltados à definição dos projetos prioritários.</p><p>A seguir, as informações condensadas no Quadro 3:</p><p>Quadro 3 – Itens do pipeline</p><p>1º) Fase do projeto • Deve indicar o status de cada um</p><p>dos projetos da unidade federativa</p><p>(ex.: estágio embrionário, com</p><p>estudos avançados)</p><p>2º) Análise do impacto econômico e</p><p>social no setor do projeto</p><p>• Deve identificar os impactos</p><p>positivos e negativos que o projeto</p><p>pode gerar.</p><p>3º) Análise do potencial de</p><p>implementação do projeto</p><p>• Deve observar se as perspectivas</p><p>política e social geram um</p><p>ambiente favorável nas relações</p><p>internas e externas da unidade</p><p>federativa.</p><p>• Deve observar a situação fiscal, o</p><p>possível aumento de receita, as</p><p>estimativas de despesas assumidas</p><p>pela unidade federativa e o</p><p>interesse do mercado para</p><p>identificar a perspectiva</p><p>econômica do potencial do projeto</p><p>4º) Síntese do pipeline • Deve definir a sequência de</p><p>projetos a serem desenvolvidos,</p><p>seguindo os resultados da</p><p>aplicação dos itens voltados à</p><p>definição dos projetos prioritários</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>5. O DESENVOLVIMENTO DOS ESTUDOS PRELIMINARES</p><p>Os estudos preliminares no(s) projeto(s) prioritário(s) formarão uma espécie de termo de referência para</p><p>subsidiar os estudos técnicos a serem desenvolvidos por autorizatário (eleitos pela via do PMI) ou por</p><p>estruturadores independentes (contratados pela via ordinária).</p><p>Nesse momento, deve-se garantir que alguns insumos do projeto estejam efetivamente contemplados nos</p><p>estudos, tais como:</p><p>• identificação detalhada do objeto e indicação da modalidade de concessão pretendida (concessão</p><p>comum, patrocinada ou administrativa);</p><p>• estimativa de custos de investimento e operação (CAPEX e OPEX) e análise preliminar da estrutura</p><p>de garantias;</p><p>• análise preliminar dos indicadores de desempenho;</p><p>• interesse do mercado;</p><p>• benefícios para a unidade federativa;</p><p>• análise preliminar de impacto ambiental;</p><p>• disponibilidade de recurso e forma como serão contratados os estudos.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “Modalidades de concessão”, disponível no Módulo 1,</p><p>e informe-se mais sobre o tema.</p><p>5.1. Identificação detalhada do objeto da Concessão ou PPP</p><p>Embora ainda se esteja no âmbito de estudos preliminares, a definição do objeto segue algumas premissas</p><p>legais. O objeto de uma concessão, comum ou patrocinada (esta última uma PPP), será sempre a prestação</p><p>direta de um determinado serviço público (fornecimento de água e tratamento de esgoto, por exemplo). Já</p><p>numa concessão administrativa, o objeto pode ou não compreender a prestação de um serviço público.</p><p>Mas como isso é possível? Segundo o §2º do artigo 2º da Lei de PPP, na concessão administrativa, a unidade</p><p>federativa pode ser a usuária direta do serviço, como ocorre nos casos em que o objeto da concessão é a</p><p>construção, administração, limpeza e conservação de um prédio público, por exemplo.</p><p>IMPORTANTE</p><p>A identificação do objeto passa pela definição acerca da modalidade de concessão</p><p>que será adotada. Lembre-se que as PPP também são contratos de concessão.</p><p>Assim, além da concessão comum, há ainda as modalidades:</p><p>Tabela 6 – Tipos de modalidade de concessão</p><p>Tipos de modalidade de concessão Aspectos</p><p>concessão patrocinada A cobrança de tarifa do usuário concorre</p><p>com a contraprestação pública na</p><p>composição da remuneração do</p><p>concessionário.</p><p>concessão administrativa Pode ou não ocorrer a prestação de um</p><p>serviço público, a remuneração do</p><p>concessionário deriva exclusivamente da</p><p>contraprestação pública.</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>Em ambas as modalidades de PPP pode haver aporte público na fase de obras (previsto no inciso XI do artigo</p><p>4º e §2º do artigo 6º da Lei das PPP). E, em todas as modalidades de concessão (inclusive na comum), os</p><p>recursos do projeto podem ser incrementados via receita alternativa (artigo 11 da Lei de concessões).</p><p>A definição da modalidade de concessão passa, portanto, pelo filtro da autossustentabilidade.</p><p>A Tabela 7, a seguir, apresenta os tipos de projetos e as concessões mais adequadas a eles:</p><p>Tabela 7 – Tipos de projetos e concessões</p><p>Tipos de projeto Tipos de concessão</p><p>Projetos autossustentáveis Devem seguir sua execução por meio de</p><p>uma concessão comum.</p><p>Projetos não autossustentáveis Dependerão de contraprestação pública,</p><p>só podem se valer das modalidades de</p><p>concessão patrocinada ou</p><p>administrativa.</p><p>Projetos em que a unidade federativa é a</p><p>tomadora direta do serviço ou projetos</p><p>em que seja impossível cobrar a tarifa</p><p>(seja por razões fáticas ou legais)</p><p>A modalidade adequada será a concessão</p><p>administrativa.</p><p>Projetos em que seja viável a cobrança de</p><p>tarifa, mas essa é insuficiente para</p><p>sustentar o projeto.</p><p>A modalidade indicada será a concessão</p><p>patrocinada.</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>Além da distinção daquilo que pode ou não ser objeto de uma concessão ou PPP, bem como qual espécie de</p><p>concessão identificada no projeto (se comum, patrocinada ou administrativa), há outras referências</p><p>legislativas relevantes para se compreenderem os níveis mínimos de detalhamento do objeto.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>O inciso XV do artigo 18 da Lei de concessões e o §4º do artigo 10 da Lei de PPP anotam</p><p>que, caso a concessão seja precedida de obra pública, os estudos de engenharia</p><p>deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto. Portanto, em um ambiente de</p><p>estudo preliminar, que antecede a elaboração dos projetos (seja por autorizatário ou</p><p>ainda por estruturador independente), há de serem disponibilizados elementos</p><p>mínimos (diretrizes) para que o anteprojeto seja realizado. Por exemplo: delimitação</p><p>de área, equipamentos públicos existentes que podem ser aproveitados, estado de</p><p>conversação dos bens etc.</p><p>Outras características são relevantes. Por exemplo, em um projeto de resíduos sólidos, há uma série de</p><p>serviços, tais como: limpeza urbana (varrição), capina e poda de logradouros públicos, coleta de resíduos,</p><p>coleta de resíduos especiais (tóxicos ou infectantes), tratamento, disposição final do resíduo, reciclagem e</p><p>aproveitamento energético. Não necessariamente todos os serviços serão objeto do projeto de concessão</p><p>ou PPP. Seja porque não há interesse ou eficiência na transferência de todas essas atividades ao privado,</p><p>seja porque há outro privado executando parcela desse rol de serviço (com um prazo de contrato que</p><p>inviabiliza sua extinção precoce) etc.</p><p>CAIXA DESTAQUE</p><p>Os estudos preliminares devem indicar quais serviços ou atividades devem estar</p><p>contemplados no objeto do projeto.</p><p>5.2. A estimativa de custos de investimento e operação e a análise preliminar da estrutura de garantias</p><p>Ainda que preliminarmente, já nessa fase de estudos iniciais haverá a necessidade de se estimar os custos</p><p>envolvidos na concessão. Há duas modalidades de custos a serem analisados:</p><p>• relativa aos investimentos necessários para que a prestação dos serviços seja iniciada (CAPEX),</p><p>atrelados, portanto, à fase de investimento, na qual são realizadas as obras públicas, aquisição de</p><p>equipamentos etc.</p><p>• relativa à operação da prestação (OPEX), ou seja, à prestação dos serviços propriamente dita.</p><p>Resumindo:</p><p>Tabela 8 – CAPEX e OPEX</p><p>CAPEX OPEX</p><p>• Relativa aos investimentos</p><p>necessários para iniciar a</p><p>prestação dos serviços (atrelado à</p><p>fase de investimentos de obras</p><p>públicas, aquisição de</p><p>equipamentos etc.)</p><p>• Tendem a ser mais vultosos</p><p>• Ocorrem em um espaço curto de</p><p>tempo</p><p>• Relativa aos investimentos</p><p>atrelados à operação da prestação,</p><p>ou seja, à prestação de serviços</p><p>propriamente dita</p><p>• São financiados (total ou</p><p>parcialmente) pela própria receita</p><p>gerada pela prestação</p><p>• Ocorrem em um maior espaço de</p><p>tempo</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>É importante ressaltar que o CAPEX se trata de investimentos não necessariamente associados apenas a fase</p><p>inicial do projeto. Desta Forma, é possível realizar a previsão de outras fases de investimento ao longo do</p><p>prazo contratual, em função da necessidade de ampliação de capacidade de atendimento (aumento de</p><p>demanda para o serviço prestado).</p><p>A definição, ainda que preliminar, desses custos é fundamental porque serão referência para verificar a</p><p>atratividade do projeto para o mercado. Além disso, especialmente nos projetos de PPP, em que há a</p><p>participação financeira da unidade federativa, poderão revelar se há condições de seu desenvolvimento.</p><p>Seja sob a perspectiva de fluxo de caixa, mas também a partir da necessidade de respeitar os limites de</p><p>responsabilidade fiscal.</p><p>As referências dos custos envolvidos no projeto auxiliarão no estudo preliminar acerca das garantias</p><p>públicas. Na fase de prospecção, o olhar acerca das garantias é mais genérico, na medida em que se está</p><p>investigando oportunidades.</p><p>Na fase de estudos preliminares, já há projetos eleitos, logo, a nossa verificação se volta para:</p><p>• a necessidade de garantia pública para o projeto;</p><p>• o atendimento aos requisitos legais para que a estrutura de garantias de ativos mobiliários e</p><p>imobiliários esteja disponível à unidade federativa;</p><p>• em havendo necessidade de garantia, a existência e a suficiência de ativos (mobiliários ou</p><p>imobiliários) que podem constituir uma estrutura de garantias.</p><p>É possível perceber que o primeiro ponto tem correlação com o perfil do projeto? Em vista da</p><p>autossustentabilidade, os projetos de concessão são menos dependentes de estruturas de garantia,</p><p>embora elas possam ser úteis para assegurar o cumprimento de algumas obrigações assumidas pelo poder</p><p>concedente (como as de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, por exemplo).</p><p>Dessa forma, é possível que, sendo um projeto de concessão, a existência de uma estrutura de garantias</p><p>possa ser dispensada. Isso não ocorre nos projetos de PPP, os quais, em vista da necessidade de</p><p>contraprestação pública (parcial ou integral), necessitam de uma estrutura de garantias para se tornarem</p><p>mais atrativos ao mercado e menos onerosos à administração.</p><p>Havendo a necessidade de garantias, é importante verificar se os ativos, sob a perspectiva jurídica, podem</p><p>servir como instrumentos de garantia. Pois há situações em que o próprio regime jurídico já autoriza a</p><p>utilização de um determinado ativo (um fundo especial, como o de trânsito ou a COSIP, por exemplo).</p><p>Haverá outras em que será necessária a edição de normas que permitam a utilização do ativo como garantia</p><p>(criação de um fundo ou empresa garantidores).</p><p>Finalmente, cabe investigar se aqueles ativos identificados na fase de prospecção – bens imóveis, títulos,</p><p>receitas derivadas de fundos especiais, patrimônio alocado ao fundo garantidor etc. – são suficientes para</p><p>assegurar o cumprimento das obrigações públicas que serão assumidas no projeto (aporte e</p><p>contraprestação).</p><p>5.3. Análise preliminar dos indicadores de desempenho</p><p>No ambiente da eleição serão preferenciais os projetos que apresentarem condições de aferição do</p><p>desempenho do concessionário, para atrelar sua remuneração à qualidade do serviço prestado. Agora, na</p><p>fase de análise de estudos preliminares, a tarefa se volta à indicação das diretrizes que possam orientar a</p><p>elaboração de um quadro de indicadores de desempenho (QID), a ser feito na fase de estudos. Essas</p><p>diretrizes devem estar vinculadas aos critérios postos na fase prospectiva. Ou seja, direcionadas para a</p><p>estipulação de parâmetros objetivos (cuja aferição seja factível quando da execução do projeto) e atreladas</p><p>preponderantemente ao objeto da futura prestação.</p><p>NA PRÁTICA</p><p>A PPP da Linha 4 Amarela do Metrô do Estado de São Paulo estabeleceu alguns</p><p>indicadores de desempenho na cláusula 19 do seu contrato. Esses indicadores estão</p><p>divididos em indicadores técnicos, de reclamação e de satisfação, da seguinte forma:</p><p>• Indicadores Técnicos, considerando:</p><p>i. Intervalo entre Trens;</p><p>ii. Tempo Médio de Percurso;</p><p>iii. Cumprimento da Oferta Programada</p><p>iv. Acidentes com Usuários na Linha</p><p>v. Crimes com Usuários na Linha</p><p>vi. Validação do Acesso</p><p>• Indicadores de Reclamação, mensurado pelas reclamações Gerais da Linha;</p><p>• Indicadores de Satisfação, mensurado pelo Índice Geral de Satisfação do</p><p>Usuário.</p><p>Fonte: Manual de Parcerias do Estado de São Paulo.</p><p>5.4. O interesse do mercado</p><p>O tema do levantamento do interesse do mercado como método prospectivo para avaliar as chances de</p><p>êxito do projeto. Nesse momento, os estudos preliminares devem apontar, com base nas análises</p><p>preliminares, como os estudos a serem desenvolvidos por estruturadores ou autorizatários devem avaliar e</p><p>demonstrar o interesse do setor no projeto.</p><p>Vale aqui ressaltar que uma técnica muito utilizada pelos estruturadores é, após o desenvolvimento dos</p><p>estudos, a realização de road shows (rodadas de apresentação) do projeto. Essas rodadas não se</p><p>confundem com as audiências ou consultas públicas, pois seu conteúdo é direcionado a apresentar o projeto</p><p>aos possíveis players do mercado. Busca-se nesses road shows a verificação do apetite do mercado em</p><p>relação ao projeto que está sendo desenvolvido, bem como a coleta de informações externas que possam</p><p>melhorar o projeto, tornando-o mais atrativo.</p><p>CAIXA DESTAQUE</p><p>O próprio road show serve como uma forma de divulgação prévia do projeto. Por isso,</p><p>há de se ter estratégia na realização dos convites e na eleição dos locais onde serão</p><p>feitas as apresentações. A ideia é que haja o maior número possível de agentes do</p><p>mercado participando. Em alguns casos, a realização dessas rodadas em países</p><p>estrangeiros acaba sendo recomendada.</p><p>O estudo preliminar, portanto, deve indicar, por exemplo, que os estudos apresentem a estratégia do road</p><p>show, a ser validada anteriormente à sua execução. E também quais sinais devem ser detectados nas</p><p>rodadas de apresentação, capazes de demonstrar, em maior ou menor dimensão, o interesse do mercado</p><p>no projeto.</p><p>5.5. Os benefícios do projeto no âmbito da unidade federativa</p><p>Indica-se que na fase de prospecção os benefícios derivados do projeto tinham de ser aferidos e serviriam</p><p>de indicativo para a escolha dos projetos a serem desenvolvidos. Nessa fase, deve-se certificar que constam</p><p>nos estudos preliminares quais benefícios derivarão do projeto, quando de sua implementação.</p><p>Esses benefícios devem atender diretamente à unidade federativa, por exemplo: a melhoria da própria</p><p>atividade administrativa nos casos em que ocorre uma concessão administrativa, na qual a unidade</p><p>federativa é beneficiária direta; a ampliação da receita; e a diminuição da despesa.</p><p>Entretanto, os benefícios visados devem, também, se voltar à melhoria do serviço público, por meio de uma</p><p>prestação mais eficiente e que entregue um serviço mais adequado, como:</p><p>• fornecimento de água encanada para consumo, tratamento adequado do esgoto (para os projetos</p><p>de saneamento);</p><p>• coleta de lixo em periodicidade adequada, destinação final ambientalmente correta e geração</p><p>sustentável de energia (para projetos de resíduos sólidos);</p><p>• melhoria na iluminação pública, com aumento da segurança (para projetos de iluminação pública);</p><p>• diminuição de acidentes de veículos (com queda no número de atendimentos médico-hospitalares),</p><p>melhoria no transporte público, diminuição do número de veículos em circulação (para projetos de</p><p>mobilidade urbana).</p><p>Além disso, outros benefícios indiretos, como:</p><p>• diminuição do impacto ambiental</p><p>da atividade pública (projetos de resíduos);</p><p>• diminuição de doenças causadas pela falta de acesso à água adequada ao consumo;</p><p>• pelo contato inadequado com esgoto e fossas sanitárias (projetos de saneamento);</p><p>• aumento do acesso às vias públicas em razão do aumento da sensação de segurança (iluminação</p><p>pública).</p><p>Como se tratam de indicações preliminares de benefícios, é fundamental também que os estudos</p><p>preliminares anotem como os estudos a serem desenvolvidos devem confirmar esses benefícios. Por</p><p>exemplo, o estudo preliminar indicará, em um projeto de saneamento, que a qualidade de vida da população</p><p>aumentará. Mas será no desenvolvimento dos estudos técnicos que essa melhoria poderá ser projetada.</p><p>Assim, os estudos preliminares podem estabelecer as premissas dessa projeção, por exemplo: percentual da</p><p>população beneficiada e o tempo de implantação desse benefício.</p><p>5.6. Análise preliminar dos impactos ambientais</p><p>Em alguns dos pontos já apresentados, viu-se várias hipóteses em que a implantação de projetos de PPP e</p><p>concessões gerará impactos positivos na região ou localidade em que forem desenvolvidos. Todos esses</p><p>benefícios, incluindo os ambientais, devem ser indicados no estudo preliminar, conforme visto, a bem</p><p>auxiliar na justificativa da necessidade do projeto.</p><p>No entanto, é bastante comum que esses mesmos projetos sejam capazes de impactar negativamente o</p><p>meio ambiente. Daí o porquê da necessidade de o estudo também apontar as externalidades negativas de</p><p>um projeto de concessão ou de PPP sob a perspectiva ambiental.</p><p>CAIXA DESTAQUE</p><p>A diretriz a ser posta no estudo preliminar se volta a exigir que os estudos técnicos</p><p>indiquem a necessidade ou não de licenciamento ambiental do projeto.</p><p>A seguir, os tipos de licença que o artigo 8º da Resolução 237/97 do CONAMA estabelece:</p><p>• Prévia (LP)</p><p>• De instalação (LI)</p><p>• De operação (LO)</p><p>Para obtenção dessas licenças, muitas vezes é necessária a apresentação prévia de estudos, de acordo com</p><p>a Lei nº 9985/2000:</p><p>• Estudo de viabilidade ambiental (EVA)</p><p>• Relatório ambiental preliminar (RAP)</p><p>• Estudo ambiental simplificado (EAS)</p><p>• Avaliação socioambiental (ASA)</p><p>• Relatório ambiental simplificado (RAS)</p><p>• Estado de impacto ambiental (EIA)</p><p>• Relatório de impacto ao meio ambiente (RIMA)</p><p>Por isso, a fase preliminar deve conter, em suas diretrizes ambientais, orientação para identificar quais</p><p>desses estudos devem ser desenvolvidos na fase de estruturação (ou de PMI) do projeto e quais estarão ao</p><p>encargo do futuro contratado.</p><p>Finalmente, o estudo preliminar de impacto ambiental poderá apresentar diretrizes de alocação de riscos</p><p>ambientais, sejam eles em relação ao dever de obtenção de licenças, relativos ao passivo ambiental, ou pela</p><p>responsabilidade em decorrência da contaminação ambiental, ocasionada antes da concessão, na fase de</p><p>implantação ou na fase de operação.</p><p>5.7. Disponibilidade de recurso e forma de contratação dos estudos</p><p>Vale ressaltar que os estudos preliminares devem, ainda, indicar a forma de contratação dos estudos de</p><p>viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA). Esses estudos podem ser produzidos por meio de</p><p>autorização (artigo 21 da Lei nº 11.079/2004), onde não haverá gasto público para seu desenvolvimento.</p><p>Mas, na hipótese de a unidade federativa contratar de maneira ordinária uma estruturadora independente</p><p>de projetos, é preciso definir o valor máximo da contratação (que também deve ser justificado) e ainda</p><p>atestar a receita para as contratações de estruturadores independentes.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Em ambas as hipóteses, é muito recomendável a existência de orçamento prévio, a</p><p>fim de compreender o valor de mercado do perfil de projeto que se pretende</p><p>contratar.</p><p>5.8 Relatório final sobre os estudos preliminares</p><p>Ao final dos estudos, é possível ser apresentado um relatório preliminar, no qual estejam contemplados os</p><p>dados levantados no estudo e a respectiva análise sobre eles. Tal análise terá como horizonte a viabilidade</p><p>de execução do projeto, na forma concebida pela unidade federativa.</p><p>A seguir os itens que deverão constar no relatório de estudos preliminares:</p><p>• descrição de formas de contratação dos estudos, com estimativa de custos, baseados em projetos</p><p>similares desenvolvidos no âmbito da unidade federativa;</p><p>• apresentação da relação de gastos conectados com o projeto e já efetuados, tais como: realização de</p><p>estudos, projetos, obras e demais investimentos ou despesas;</p><p>• deficiências diagnosticadas na forma atual da prestação do serviço público, que podem ser superadas</p><p>com a modificação da forma de execução, por meio da implementação de um projeto de</p><p>concessão ou PPP;</p><p>• levantamento da legislação aplicável ao projeto (especialmente a local ou regional), incluindo aquelas</p><p>que versam sobre o certame licitatório e o contrato dele derivado, apontando como tais normas</p><p>conformam o procedimento de contratação.</p><p>IMPORTANTE</p><p>As informações constantes nos estudos preliminares serão utilizadas na formulação do</p><p>termo de referência que embasará a contratação dos estudos técnicos. Quanto mais</p><p>objetivas forem as informações derivadas dos estudos, maiores serão as chances de que</p><p>tais estudos sejam futuramente bem desenvolvidos.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “Avaliação e Validação de Projeto”, disponível no</p><p>Módulo 1, e informe-se mais sobre o tema, que será aprofundado no Módulo 2.</p><p>6. AVALIAÇÃO E APROVAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO PROJETO</p><p>A autorização para a realização de estudos exige certo grau de certeza sobre a futura implantação do projeto,</p><p>sob pena de configurar mau uso do dinheiro público ou, ao menos, uma negligência administrativa. Ou seja,</p><p>eventos instransponíveis, que possam inviabilizar o projeto, devem ser diagnosticados já na fase preliminar,</p><p>antes mesmo da autorização/contratação dos estudos.</p><p>A avaliação do projeto pode ser realizada a partir do relatório que enfrenta os estudos preliminares, em que</p><p>são considerados seis pontos:</p><p>• viabilidade técnica e econômica;</p><p>• viabilidade comercial;</p><p>• viabilidade jurídica;</p><p>• viabilidade socioambiental;</p><p>• viabilidade fiscal;</p><p>• value for money.</p><p>Acompanhe, a seguir, as explanações a respeito de cada um desses itens.</p><p>6.1. Viabilidade técnica e econômica</p><p>Um anteprojeto de engenharia vai derivar dos estudos técnicos que serão objeto de futura</p><p>autorização/contratação. Ele servirá de referência para que o futuro concessionário elabore os projetos</p><p>técnicos propriamente ditos.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Segundo o conteúdo da orientação técnica (OT) 002/2014 do Instituto Brasileiro de</p><p>Auditoria de Engenharia (IBRAENG, 2014), a definição de anteprojeto é a seguinte:</p><p>conjunto de documentos técnicos (desenhos e textos) que possibilitam a</p><p>caracterização da obra ou serviço planejado, que representam a opção aprovada no</p><p>estudo de viabilidade e que permitem a estimativa dos custos e prazos de execução</p><p>dos seus serviços, bem como a elaboração do projeto básico.</p><p>A OT 002/2014-IBRAENG indica que a viabilidade técnica do projeto passa pelo estudo que analisa e aprova</p><p>uma opção técnica da unidade federativa. Isso quer dizer que os estudos de viabilidade técnica se limitam a</p><p>apresentar uma solução de engenharia, prioritariamente, que foi eleita entre todas aquelas possíveis pela</p><p>unidade federativa.</p><p>Por exemplo, identificada a saturação de um aterro sanitário e a necessidade de expansão da capacidade de</p><p>receber de forma ambientalmente correta resíduos sólidos, se faz necessária a avaliação das soluções</p><p>possíveis, tais como: a ampliação do atual aterro ou a construção de um novo aterro. A opção administrativa</p><p>poderia se voltar para a ampliação do aterro. A partir dessa opção, a atuação técnica irá verificar se há ou</p><p>não possibilidade de expansão, atestando, por exemplo, a existência de</p><p>espaço físico para que essa</p><p>ampliação ocorra e que essa expansão não comprometerá a obra (aterro) atualmente existente.</p><p>A unidade federativa poderá, ao invés de definir determinada solução na fase dos estudos preliminares,</p><p>transferir o ato decisório para depois de concluídos os estudos de viabilidade. Nesse caso, esses estudos irão</p><p>apontar todas as soluções técnicas possíveis, apresentando, para cada uma delas, seus ônus e bônus</p><p>econômicos, jurídicos, administrativos etc.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>A OT-002/2014 do IBRAENG pode ser acessada neste link:</p><p><http://www.ibraeng.org/public/uploads/publicacoes/OT-002-2014-</p><p>IBRAENG_Elementos_M%C3%ADnimos_Para_Anteprojetos_de_Engenharia_vers%C3%A3o_em_consult</p><p>a_p%C3%BAblica.pdf>.</p><p>A viabilidade econômica, vinculada com a necessidade de demonstração de sustentabilidade financeira</p><p>(prevista no inciso VII do artigo 5º da Lei de PPP) pode ser revelada por meio de alguns aspectos. O principal</p><p>deles é verificar se o serviço objeto do projeto é ou poderá ser tarifado; em caso positivo, abre-se a</p><p>possibilidade de sustentabilidade financeira, total ou parcial, do projeto por meio da cobrança de tarifa.</p><p>Agora, nas situações em que a sustentabilidade for parcial ou naquelas em que a tarifa for inviável, haverá a</p><p>necessidade de que seja pública a fonte da remuneração do privado (ainda que parcialmente). Nesses casos,</p><p>a análise de viabilidade econômica se volta a identificar as fontes de receita pública que poderão fazer para</p><p>as obrigações financeiras que serão assumidas pela unidade federativa.</p><p>Haverá casos em que será possível projetar a utilização de fontes alternativas de receita. Na fase de</p><p>viabilidade, não será necessário estimar os valores dessas receitas acessórias, mas somente se elas poderão</p><p>ou não contribuir de forma relevante para o projeto.</p><p>6.2. Viabilidade comercial</p><p>A viabilidade comercial será revelada a partir da análise do interesse do mercado. Em outras palavras, um</p><p>projeto viável comercialmente é aquele que será atrativo ao mercado. A atratividade é identificada em</p><p>ambiente preliminar por meio da análise de desenvolvimento de projetos semelhantes em outras unidades</p><p>federativas, principalmente naquelas que guardam algumas semelhanças com a unidade federativa que está</p><p>desenvolvendo o projeto (como o número de habitantes, por exemplo). Perceba que alguns sinais podem</p><p>demonstrar maior ou menor atração do mercado:</p><p>• a existência de efetiva concorrência para a conquista desses outros projetos;</p><p>• o número de concorrentes.</p><p>6.3. Viabilidade jurídica</p><p>A viabilidade jurídica está correlacionada com a existência de um quadro normativo suficiente para que o</p><p>projeto seja desenvolvido, licitado, contratado e executado. O projeto será juridicamente viável se os</p><p>requisitos que foram tratados na fase de prospecção forem cumpridos, tais como:</p><p>• lei autorizando a delegação do serviço (na hipótese de o objeto estar atrelado à prestação de um</p><p>serviço público);</p><p>• regulação voltada à autorização de estudos (PMI);</p><p>• não havendo, que a contratação de tais estudos obedece a sistemática tradicional;</p><p>• se estão sendo observados e respeitados outros requisitos legais, relativos especificamente ao objeto</p><p>do projeto (como a existência de um plano de saneamento nas hipóteses em que o objeto for a</p><p>prestação de serviços de água e esgoto).</p><p>6.4. Viabilidade socioambiental</p><p>Na fase de estudos preliminares, a viabilidade ambiental parte de uma espécie de juízo negativo. Isso porque,</p><p>os estudos ambientais serão desenvolvidos em fase posterior, como antes demonstrado. No entanto,</p><p>algumas premissas básicas já podem apontar a viabilidade do projeto sob a perspectiva ambiental, por</p><p>exemplo, se os bens que farão parte da concessão ou PPP não estão, ou não estarão, sediados em áreas de</p><p>proteção ambiental, assim como, quais as possíveis externalidades negativas que o projeto ensejaria (por</p><p>exemplo: lançamento de gases tóxicos na atmosfera por aterro sanitário).</p><p>O mesmo se diga do impacto social. O impacto de vizinhança é um bom exemplo. Se o número de</p><p>desapropriações ou de servidões for excessivo, os próprios trâmites (administrativos ou judiciais) poderão</p><p>dificultar ou até inviabilizar o projeto. Ainda que não sejam quantitativamente numerosos, o valor das áreas</p><p>a serem desapropriadas ou objeto de servidão também poderá desestimular o desenvolvimento do projeto,</p><p>em razão do alto custo imposto. Outros pontos sociais, como aqueles citados anteriormente (impacto em</p><p>comunidades ou grupos de pessoas, como associações e sindicatos) também devem fazer parte da análise</p><p>de viabilidade social.</p><p>Além disso, o termo referencial dos estudos a serem autorizados/contratados deverá conter a exigência da</p><p>apresentação de todos os estudos referidos na análise preliminar dos impactos socioambientais, salvo se</p><p>forem incompatíveis com o objeto do projeto.</p><p>6.5. Viabilidade fiscal</p><p>A viabilidade fiscal está atrelada a tudo aquilo visto no item sobre a situação fiscal. Dessa forma, sendo um</p><p>projeto de concessão comum, tem-se de pronto a sua viabilidade fiscal. Entretanto, nas hipóteses de PPP, é</p><p>preciso se atentar para as questões relativas aos controles de endividamento e de fluxo.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Quanto o controle de endividamento, a melhor forma de controlá-lo é inserir orientação no termo de</p><p>referência, que os estudos deverão observar, quando da elaboração da matriz de risco, as disposições</p><p>constantes no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP de novembro de 2021, seja para</p><p>impedir que os riscos de disponibilidade, construção e demanda sejam alocados para além dos limites</p><p>constantes na referida portaria ou ainda, em hipótese contrária, indicar que a viabilidade de os ativos</p><p>envolvidos na PPP constarem na contabilidade da unidade federativa como passivos.</p><p>Quanto o controle de fluxo, deve-se também inserir orientação para que os estudos demonstrem que a</p><p>eventual ampliação de despesa será acompanhada proporcionalmente de:</p><p>• diminuição proporcional de outras despesas;</p><p>• aumento de receita.</p><p>6.6. Value for money.</p><p>A implantação de um projeto de concessão ou PPP não deriva de uma escolha arbitrária do gestor público.</p><p>Deve-se demonstrar, no âmbito da unidade federativa, que desse projeto derivam vantagens</p><p>socioeconômicas. Isso significa que a implantação do projeto, se comparada com outras soluções</p><p>contratuais (ou mesmo avaliadas de acordo com a possibilidade de execução direta pela administração),</p><p>revela-se como a solução mais eficiente e econômica para alcançar o escopo pretendido.</p><p>CAIXA DESTAQUE</p><p>Esse evento comparativo é chamado no mundo jurídico como value for money. A</p><p>demonstração do value for money do projeto permite revelar que a verba pública está</p><p>sendo utilizada pelo gestor da melhor forma possível, empregando uma sinergia entre</p><p>eficiência, eficácia e economia. A avaliação do projeto, sob a perspectiva do value for</p><p>money, consequentemente, volta-se para analisar se a unidade federativa realizou o</p><p>cotejo entre todas as possibilidades que a permitiriam chegar ao mesmo fim.</p><p>A resposta a alguns desses questionamentos, sempre à luz do caso concreto, pode revelar o cumprimento</p><p>do requisito do value for money:</p><p>• quais são os benefícios de um contrato de longa duração em relação àqueles de curta e média</p><p>(relativos à LGL)?</p><p>• quais os ganhos de eficiência com a aglutinação de objetos (movimento típico de uma PPP) em</p><p>comparação à realização de aquisições fragmentadas (regra do §1º do artigo 23 da LGL)?</p><p>• quais os benefícios de uma matriz de riscos em relação à distribuição tradicional de riscos e a</p><p>remuneração?</p><p>Questionamentos semelhantes, com respostas de denso conteúdo, também devem ser feitos na</p><p>comparação do modelo de PPP e concessões com a execução de atividades diretas pela administração.</p><p>6.7 Aprovação do projeto</p><p>Uma avaliação positiva</p><p>do projeto legitimará seu encaminhamento para a aprovação. Se o passo seguinte</p><p>for a contratação de uma estruturadora de projetos, a aprovação deverá seguir o procedimento</p><p>administrativo interno de toda contratação pública. Como a contratação envolverá gasto público, os órgãos</p><p>financeiros deverão atestar a existência de orçamento.</p><p>Outras manifestações, como o parecer jurídico, poderão ser necessárias. Mas, em resumo, tudo irá</p><p>depender dos requisitos postos nas normas procedimentais daquela unidade federativa. A própria</p><p>autorização para a realização da licitação (ou de uma contratação direta) poderá derivar da autoridade</p><p>máxima (Prefeito ou Governador, por exemplo) ou de outra hierarquicamente inferior (secretário ou</p><p>diretor). Caso haja adoção do modelo de autorização, a regra é que a aprovação se dê pelo Conselho Gestor</p><p>de PPP e Concessões da unidade federativa.</p><p>Agora você concluiu os conteúdos da apostila do primeiro módulo deste curso.</p><p>Lembre-se de acessar os vídeos antes de seguir para o Módulo 2.</p><p>Bons estudos!</p><p>RESUMO</p><p>Neste módulo, você pôde ver as fases preparatórias do processo de estruturação de uma PPP.</p><p>Conferiu sobre a estrutura legislativa do Programa de apoio às concessões Municipais, indicando as leis e</p><p>decretos mais relevantes para a atuação da CAIXA.</p><p>Além disso, você conheceu as etapas de estruturação de projetos de concessão e de PPP, viu que o suporte</p><p>técnico funciona por meio de prospecção e estudos preliminares, realização e aprovação dos estudos,</p><p>licitação e validação externa do projeto, indivudualmente.</p><p>Depois, você teve a oportunidade de conhecer a fase de prospecção do projeto e as suas partes (avaliação</p><p>do quadro jurídico, institucional e regulatório; o cadastro de ativos da unidade da federativa; a situação</p><p>fiscal; as garantias do Poder Público; a identificação do apoio político e social; a análise da equipe técnica da</p><p>unidade federativa; e o parecer conclusivo da fase de prospecção). Você acompanhou os passos para o</p><p>processo de seleção de projetos prioritários para a concessão ou PPP, conhecido como pipeline de projetos.</p><p>Você também aprendeu que para o desenvolvimento dos estudos preliminares, são necessários insumos do</p><p>projeto que devem estar efetivamente contemplados antes da formação de uma espécie de termo de</p><p>referência.</p><p>Por fim, você pôde conhecer o processo de avaliação e aprovação do projeto e o que é considerado para</p><p>isso: a viabilidade socioambiental; a viabilidade fiscal; e o value for money.</p><p>Todos esses assuntos são importantes para o processo de estruturação e o desenvolvimento de projetos de</p><p>concessão e PPP. Seu conhecimento aprofundado, tanto da teoria quanto da prática, é essencial para que o</p><p>colaborador da iniciativa possa atuar da melhor forma, viabilizando o sucesso de futuros projetos,</p><p>maximizando o interesse público, a viabilidade econômica e a economicidade dos recursos nesse tipo de</p><p>projetos.</p><p>O QUE SERÁ VISTO EM SEGUIDA?</p><p>O módulo seguinte pretende abordar as fases posteriores ao momento preparatório abordado no Módulo</p><p>1. Essas são: a elaboração dos estudos técnicos, de viabilidade econômico-financeira, jurídicos e de matriz</p><p>de risco, a análise da financiabilidade e da atratividade para o mercado e a definição da estrutura de garantia.</p><p>O estudo desses assuntos no Módulo 2 terá como objetivo s instrução a respeito da estruturação de projetos</p><p>de PPP e a sua avaliação.</p><p>GLOSSÁRIO E SIGLAS</p><p>ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica</p><p>ASA - Avaliação Socioambiental</p><p>CAPEX – Custos de investimento</p><p>CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos</p><p>CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente</p><p>COSIP - Custeio dos Serviços de Iluminação Pública</p><p>CF – Constituição Federal</p><p>CNT - Código Nacional de Trânsito</p><p>EAS - Estudo Ambiental Simplificado</p><p>EIA - Estado de Impacto Ambiental</p><p>EVA - Estudo de Viabilidade Ambiental</p><p>EVTEA - Viabilidade técnica, Econômica e Ambiental</p><p>FPE - Fundo de Participação dos Estados</p><p>FPM - Fundo de Participação dos Municípios</p><p>IBRAENG – Instituto Brasileiro de Auditoria de Engenharia</p><p>LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias</p><p>LGL - Lei Geral de Licitações</p><p>LI - Licença de Instalação</p><p>LO - Licença de Operação</p><p>LP - Licença Prévia</p><p>LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal</p><p>MPI - Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada</p><p>MPDG – Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão</p><p>OPEX – Custos de operação</p><p>OT – orientação técnica</p><p>PLANSAB - Plano Nacional de Saneamento Básico</p><p>Players - Empresas que concorrem em um determinado mercado</p><p>PMI – Procedimento de manifestação de interesse</p><p>PNS - Proposta Não Solicitada</p><p>PPA - Plano Plurianual</p><p>PPP - Parcerias Público-Privadas</p><p>Privado - São as empresas, as pessoas jurídicas de direito privado</p><p>QID – Quadro de indicadores de desempenho</p><p>RAP - Relatório Ambiental Preliminar</p><p>RAS - Relatório Ambiental Simplificado</p><p>RIMA - Relatório de Impacto ao Meio Ambiente</p><p>Unidade Federativa – um município, um estado, o Distrito Federal ou a União</p><p>SINTSAMA – Sindicato dos Trabalhadores em Saneamento Básico e Meio Ambiente do Rio de Janeiro</p><p>STF – Supremo Tribunal Federal</p><p>Value fo Money - Quando um projeto apresenta, em comparação com outra opções, uma combinação ótima dos</p><p>custos líquidos ao longo do ciclo da vida e padrão de qualidade que atingirão os objetivos do projeto.</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>ANEEL. ANEEL divulga novo balanço da transferência de ativos de iluminação pública. 2015. Disponível em:</p><p><http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias/Output_Noticias.cfm?Identidade=8520&id_area>. Acesso em: 31</p><p>mai. 2018.</p><p>BRASIL. Artigo 2º, §4º, inciso III da Lei de PPP nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Diário Oficial da União, 2004.</p><p>Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 17 jun.</p><p>2018.</p><p>______. Artigo 21 da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Diário Oficial da União, 2004. Disponível em: <</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Artigo 6º, §2º da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Diário Oficial da União, 2004. Disponível em: <</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Artigo 8º da lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Diário Oficial da União, 2004. Disponível em: <</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Artigo 8º, inciso IV da lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Diário Oficial da União, 2010. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Constituição da República Federativa do Brasil. 2016. Disponível em:</p><p><https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/518231/CF88_Livro_EC91_2016.pdf>. Acesso em: 31 mai.</p><p>2018.</p><p>______. Decreto nº 9.036 de 20 de abril de 2017. Diário Oficial da União, 2017. Disponível em:</p><p><https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9036.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União, 2000. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/lcp/Lcp101.htm>. Acesso em : 17 jun. 2018.</p><p>______. Lei nº 13.529, de 4 de dezembro de 2017. Diário Oficial da União, 2017. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13529.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Lei nº 13.303, de junho de 2016. Diário Oficial da União, 2016. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, 1964. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>______. Lei nº 9985, de 18 de julho de 2000. Diário Oficial da União, 2000. Disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>.</p><p>Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Manual de contabilidade aplicada ao setor público. 7a Ed. 2017. Disponível em:</p><p><http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers</p><p>%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. 2017. Disponível em:</p><p><http://www.brasil.gov.br/governo/2017/10/projetos-de-concessoes-municipais-vao-fortalecer-a-economia-de-</p><p>cidades-brasileiras>. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>______. Portaria STN n° 614/2006. 2006. Disponível em: < https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=197891>.</p><p>Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>CONAMA. Artigo 8º da Resolução 237, de 19 de dezembro de 1997. Conselho Nacional da Meio Ambiente, 1997.</p><p>Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>______. Relatório de Avaliação Anual. 2014. Disponível em:</p><p><http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/Apres_PLANSAB.pdf>. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>EXAME. 70% dos funcionários da Cedae fazem greve contra privatização. EXAME. 7 fev. 2017. Disponível em:</p><p><https://exame.abril.com.br/brasil/70-dos-funcionarios-da-cedae-fazem-greve-contra-privatizacao/>. Acesso em: 16</p><p>jun. 2018.</p><p>FIOCRUZ. Mesmo com sua extinção determinada por lei, lixões persistem como problema ambiental. Disponível em:</p><p><https://portal.fiocruz.br/noticia/mesmo-com-sua-extincao-determinada-por-lei-lixoes-persistem-como-problema-</p><p>ambiental>. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>FIRJAN. Índice FIRJAN de Gestão Fiscal. Recorte municipal abrangência nacional. Rio de Janeiro: Firjan, 2016.</p><p>Disponível em:</p><p><http://www.firjan.com.br/data/files/4A/B0/A3/B1/C4CCD51063C6AAD5A8A809C2/IFGF%202017%20-</p><p>%20An_lise%20Especial%20-%20Vers_o%20Completa.pdf>. Acesso em: 30 mai. 2018.</p><p>GLOBAL Instructure Hub. Find tools, articles and resources related to Brazil's infrastructure market. Disponível em:</p><p><https://www.gihub.org/countries/brazil/>. 2018. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>ISET. Informação constante no relatório de auditoria da Secretaria de Controle Interno da Secretaria-Geral da</p><p>Presidência da República nº 227/2015. Disponível em:</p><p><http://www.secretariageral.gov.br/estrutura/secretaria_de_controle_interno/resultados/busca-</p><p>avancada/unidades-que-nao-integram-mais-a-pr/infraero/relatorio-de-auditoria-anual-de-contas-infraero-</p><p>2014.pdf>. Acesso em: 16 jun. 2018.</p><p>MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano nacional de saneamento básico – PLANSAB. Brasília, 2013. Disponível em:</p><p><http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/AECBF8E2/Plansab_Versao_Conselhos_Nacionais_020520131.pd</p><p>f>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>ONUBR. OMS: para cada dólar investido em água e saneamento, economiza-se 4,3 dólares em saúde global. 2014.</p><p>Disponível em: <https://nacoesunidas.org/oms-para-cada-dolar-investido-em-agua-e-saneamento-economiza-se-43-dolares-</p><p>em-saude-global/>. Acesso em: 17 jun. 2018.</p><p>WOETZEL, J. et al. Bridging Infrastructure Gaps: Has the world made progress? Out., 2017. Disponível em:</p><p><https://www.mckinsey.com/industries/capital-projects-and-infrastructure/our-insights/bridging-infrastructure-gaps-has-the-</p><p>world-made-progress>. Acesso em: 31 mai. 2018.</p><p>projetos, estudos de viabilidade e planos</p><p>contemplados nos serviços de assessoria e suporte à estruturação de projetos de PPP e concessões.</p><p>• Decreto nº 9.036/2017: os setores prioritários de investimento em infraestrutura são: saneamento</p><p>básico (incluindo resíduos sólidos), iluminação pública e distribuição de gás canalizado.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Acesse as leis 13.303/2016 e 9.036/2017, na sua íntegra, pelos links:</p><p><https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9036.htm>.</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm>.</p><p>IMPORTANTE</p><p>A priorização das políticas públicas referidas no Decreto nº 9.036/2017 não impede o</p><p>investimento em outras áreas, como mobilidade urbana, por exemplo, sempre que</p><p>houver condições que o justifique.</p><p>O gás canalizado apesar de estar no decreto não será um dos setores priorizados pela</p><p>CAIXA num primeiro momento.</p><p>2. AS ETAPAS DE ESTRUTURAÇÃO DE PROJETOS: SUPORTE TÉCNICO</p><p>Aqui neste item da apostila será apresentado, de forma geral, o programa deste curso como um todo,</p><p>perpassando pelos pontos mais importantes de cada etapa que contempla a estruturação de projetos. Para</p><p>situações especificas, será possível consultar os cadernos indicados na WIKI. O início desses trabalhos</p><p>técnicos segue uma estruturação específica que se orienta pelo seguinte roteiro:</p><p>Tópico Subtópico</p><p>1. Prospecção e Estudos Preliminares 1.1 Avaliação do quadro jurídico,</p><p>institucional e regulatório</p><p>1.2 Cadastro de ativos da unidade</p><p>federativa</p><p>1.3 Situação Fiscal</p><p>1.4 Garantias do Poder Público</p><p>1.5 Identificação de apoio político e</p><p>social</p><p>1.6 Análise da equipe técnica da</p><p>unidade federativa</p><p>1.7 Parecer conclusivo da fase de</p><p>prospecção</p><p>1.8 Desenvolvimento dos estudos</p><p>preliminares</p><p>1.9 Identificação detalhada do objeto</p><p>da concessão ou PPP</p><p>1.10 Estimativa de custos de</p><p>investimento e operação e a</p><p>análise preliminar da estrutura de</p><p>garantias</p><p>1.11 Análise preliminar dos</p><p>indicadores de desempenho</p><p>1.12 O interesse do mercado</p><p>1.13 Os benefícios do projeto no</p><p>âmbito da unidade federativa</p><p>1.14 Análise preliminar dos impactos</p><p>ambientais</p><p>1.15 Disponibilidade de recurso e</p><p>forma de contratação dos</p><p>estudos</p><p>1.16 Relatório final sobre os estudos</p><p>preliminares</p><p>2. Realização e Aprovação dos Estudos 2.1. Estudos sobre a alocação de riscos</p><p>2.2. Estudos técnicos</p><p>2.3. Estudos Econômicos</p><p>2.4. Estudos socioambientais</p><p>2.5. Estudos jurídicos</p><p>2.6. Matriz de aprovação dos estudos</p><p>3. Validação externa do projeto 3.1. Submissão e aprovação pelas</p><p>instâncias de controle</p><p>3.2. Atuação fiscalizatória e de controle</p><p>do Ministério Público</p><p>3.3. Modelo de fiscalização e validação</p><p>do TCU</p><p>4. Seleção de projetos prioritários</p><p>(pipeline de projetos)</p><p>4.1 Atendimento de demanda legal</p><p>4.2 Aumento de receita da unidade</p><p>federativa</p><p>4.3 Estimativa de despesas que serão</p><p>assumidas pela unidade federativa</p><p>4.4. Impactos positivos e negativos do</p><p>projeto</p><p>4.5. Previsão do projeto no PPA</p><p>4.6 Verificação do custo de</p><p>oportunidade do projeto</p><p>4.7 As vantagens de uma nova matriz de</p><p>riscos em relação às metodologias de</p><p>alocação existentes</p><p>4.8 O levantamento do interesse do</p><p>mercado pelo projeto</p><p>4.9. A possibilidade de estipulação de</p><p>metas de desempenho no projeto</p><p>5. Realização da licitação de PPP ou</p><p>concessão</p><p>5.1. A fase interna da licitação</p><p>5.2. A fase externa da licitação</p><p>6. Assinatura do contrato 6.1. Formalização do contrato e</p><p>condicionantes para sua eficácia</p><p>7. Operação do projeto</p><p>IMPORTANTE</p><p>Embora, na prática, a validação externa de projetos (que consiste na atuação fiscalizatória e de controle do</p><p>Ministério Público e do(s) Tribunal(ais) de Contas competente(s)) possa ocorrer antes mesmo do início da</p><p>etapa da licitação, para fins didáticos, optou-se, neste curso, por apresentar primeiramente todas as etapas</p><p>da formulação do projeto, para, posteriormente, abordar a forma como as instâncias de controle fiscalizam</p><p>a estruturação desses projetos.</p><p>A seguir, serão apresentadas de forma geral, algumas informações sobre essas etapas citadas.</p><p>2.1. Prospecção e estudos preliminares</p><p>Nesta etapa, a de prospecção, deve-se fazer o levantamento das condições básicas para que a unidade</p><p>federativa possa firmar contratos de PPP e concessão. A fase se inicia com as seguintes ações:</p><p>• identificação de eventuais entraves (jurídicos e fiscais, por exemplo);</p><p>• identificação das características da unidade federativa, indicando os setores da infraestrutura mais</p><p>adequados para a realização dos estudos de viabilidade;</p><p>• análise das possibilidades de a unidade federativa estruturar, se já não o tiver, mecanismos de</p><p>garantias públicas.</p><p>Nessa etapa, também há uma seleção de projetos preferenciais, que deve respeitar critérios legais de</p><p>prioridade ou critérios de oportunidade (especificidades locais, por exemplo, que direcionem para a</p><p>realização dos estudos relacionados a determinado setor). Essas escolhas deverão ser postas num pipeline</p><p>de projetos, que deve identificar:</p><p>• setores estratégicos, como os programas específicos que se justificam no planejamento do ente</p><p>administrativo;</p><p>• estágio de desenvolvimento do projeto (se inicial ou já em andamento);</p><p>• impactos do projeto (econômico e social);</p><p>• potencial de implementação; e</p><p>• planejamento para o desenvolvimento do projeto.</p><p>Essa etapa ainda se dedica ao desenvolvimento de estudos preliminares e é voltada para a identificação</p><p>dos seguintes pontos do projeto:</p><p>• objeto do futuro contrato, de forma detalhada;</p><p>• diretrizes da estruturação de garantia, da matriz de risco e do quadro de indicadores de desempenho</p><p>(QID);</p><p>• estimativa dos custos de investimento (CAPEX) e de operação (OPEX);</p><p>• preliminar da modelagem contratual (se comum, patrocinada ou administrativa);</p><p>• interesse do mercado;</p><p>• benefícios para a unidade administrativa; e</p><p>• impacto socioambiental.</p><p>A finalização dessa etapa deve gerar um relatório de avaliação conclusivo, cujos estudos referidos</p><p>anteriormente serão analisados sob as perspectivas a seguir:</p><p>• viabilidade técnica e econômica;</p><p>• viabilidade comercial;</p><p>• viabilidade jurídica;</p><p>• viabilidade socioambiental;</p><p>• viabilidade fiscal; e</p><p>• value for money.</p><p>2.2. Realização e aprovação de estudos</p><p>Nessa etapa, ocorre a contratação dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA)</p><p>necessários para a licitação relativa à PPP ou concessão. Os passos executados nessa fase serão apresentados</p><p>brevemente, sendo aprofundados posteriormente, ao longo do curso:</p><p>Primeiro passo: desenvolvimento do edital voltado à contratação ou à obtenção dos estudos e projetos.</p><p>Nesse edital, duas alternativas serão analisadas:</p><p>• a primeira se relaciona à contratação de consultorias técnicas (consultores independentes),</p><p>especializadas na elaboração dos estudos, o que se dá por meio da contratação administrativa</p><p>tradicional.</p><p>• a segunda se vincula ao procedimento de manifestação de interesse (PMI), pelo qual a unidade</p><p>federativa fará um chamamento público ao mercado, autorizando um ou vários atores do segmento</p><p>(inclusive as empresas com atuação no ramo da futura PPP ou concessão) a apresentar soluções, estudos,</p><p>projetos e levantamentos que viabilizem o projeto preliminarmente desenvolvido no ambiente da</p><p>unidade federativa.</p><p>Segundo passo: definido(s) o(s) executor(es) do(s) estudo(s), seu desenvolvimento deve ser acompanhado</p><p>pela unidade federativa, que fará a revisão técnica e estratégica sobre o conteúdo dos estudos e projetos,</p><p>sua integração e compatibilidade com:</p><p>• boas práticas;</p><p>• orientações jurídicas e técnicas;</p><p>• definições políticas e estratégicas da unidade federativa.</p><p>Terceiro passo: ao final será apresentado um relatório técnico de adequação e/ou incompatibilidade dos</p><p>estudos</p><p>elaborados. Tal relatório verificará se os estudos detêm as características necessárias para que o</p><p>projeto seja eficiente e atenda às finalidades as quais se destinam (necessidades públicas e ao interesse do</p><p>mercado). Será a partir desse relatório que a unidade federativa poderá propor modificações e adequações</p><p>no projeto apresentado, interagindo com os consultores ou autorizatários, permitindo que sua aprovação</p><p>esteja menos suscetível a falhas e inconsistências, demonstrando a aptidão do projeto para avançar às fases</p><p>futuras, voltadas para a validação externa do projeto, licitação e contratação.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Vale ressaltar que temas importantes como a matriz de risco, quadro de indicadores</p><p>de desempenho (QID), apresentação dos custos de manutenção e investimento</p><p>(CAPEX e OPEX), o modelo econômico-financeiro a ser proposto, entre outros, devem</p><p>ser objeto de revisão pela unidade federativa.</p><p>2.3. Licitação</p><p>No que diz respeito à licitação do projeto de PPP ou concessão, vale ressaltar as seguintes fases:</p><p>• análise dos questionamentos trazidos nessas sessões públicas, bem como na eventualidade de</p><p>alteração dos estudos que compõem o projeto;</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>isacmedeiros</p><p>Destacar</p><p>• pré-licitatória (fase interna);</p><p>• externa, com eleição do privado que executará o projeto.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Após o final da licitação, há ainda duas etapas importantes que podem exigir apoio daquele que elaborou os</p><p>estudos:</p><p>a) Obtenção de crédito: nesta etapa é feita análise técnica atualizada para a estruturação do plano de</p><p>financiamento.</p><p>b) Acompanhamento da execução das obras e da operação da concessão: nesta etapa ocorre o</p><p>acompanhamento técnico de engenharia, jurídico, ambiental e econômico do contrato de PPP e</p><p>concessão relativo ao projeto, tanto na fase de execução das obras (quando houver) quanto na fase</p><p>de operação da PPP ou concessão.</p><p>A CAIXA pode, quando estruturar de forma direta ou indireta o projeto, também atuar como agente</p><p>financiador do projeto, mesmo já tendo atuado no assessoramento, acompanhamento da execução das</p><p>obras e da operação da concessão. O que ocorre nessa hipótese é que se mantém a separação da gestão dos</p><p>produtos e consequentemente das equipes técnicas responsáveis pela análise e contratação do</p><p>financiamento.</p><p>2.4. Validação externa do projeto</p><p>Nessa etapa, ocorre a submissão do projeto ao controle social (prioritariamente os atos de consulta pública</p><p>e audiência) e às instâncias de controle (tribunal de contas e órgão do Ministério Público competentes). Os</p><p>responsáveis pela elaboração dos estudos (e a própria CAIXA, como já se viu, pode assumir de forma direita</p><p>ou indireta esse papel) devem prestar assessoria à unidade federativa nessa interlocução. Por meio de tal</p><p>apoio, subsidia-se as respostas aos questionamentos apresentados e, também se for o caso, é oferecido</p><p>suporte na alteração dos estudos e do projeto.</p><p>Compreendido o panorama geral das etapas de estruturação de um projeto de PPP ou concessão, vamos</p><p>iniciar a análise de cada uma delas, começando pela fase de prospecção.</p><p>3. A FASE DE PROSPECÇÃO</p><p>Foi visto que a prospecção das condições básicas é apontada como uma das primeiras fases do projeto. Por</p><p>isso, na fase de prospecção, há a finalidade de verificar se a unidade federativa possui condições mínimas</p><p>para realizar projetos de infraestrutura, viabilizando que se originem deles os contratos de PPP ou</p><p>Concessões.</p><p>A análise dessas condições se dá por meio de sete pontos, acompanhe:</p><p>1. avaliação do quadro jurídico, institucional e regulatório aplicado às concessões e às PPP;</p><p>2. cadastro de ativos do ente público;</p><p>3. situação fiscal;</p><p>4. garantias do Poder Público;</p><p>5. identificação do apoio político e social;</p><p>6. análise da equipe técnica da unidade administrativa;</p><p>7. parecer conclusivo da fase de prospecção.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “Prospecção e Identificação de Projetos”, disponível</p><p>no Módulo 1, e informe-se mais sobre o tema.</p><p>3.1 Avaliação do quadro jurídico, institucional e regulatório</p><p>Nesse ponto, ocorre o diagnóstico sobre a legislação aplicável aos projetos, bem como a avaliação e</p><p>identificação da estrutura administrativa para a gestação e condução do programa.</p><p>Percebe-se que os contratos de PPP e de concessão estão submetidos a uma intensa regulação. Em âmbito</p><p>nacional, há ao menos três normas fundamentais que incidem nessa modelagem contratual:</p><p>• Lei nº 8.987/95 (Lei Geral de Concessões): disciplina os aspectos fundamentais da concessão de serviço</p><p>público, como direitos e obrigações dos usuários do serviço público concedido, os encargos do poder</p><p>concedente (unidade federativa) e do concessionário (privado), as premissas do regime tarifário, regime</p><p>licitatório etc.</p><p>• Lei nº 9.074/95: disciplina normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços</p><p>públicos, disciplinando a reestruturação dos serviços concedidos e regulamentando especificamente os</p><p>serviços de energia elétrica.</p><p>• Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPP): estabelece diretrizes dos contratos de PPP, por exemplo: cláusulas</p><p>contratuais obrigatórias, mecanismos de garantia, normas licitatórias, restrições orçamentárias à</p><p>assunção de compromissos financeiros nos projetos de PPP.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Acesse as leis pelos links:</p><p>Lei nº 8.987/95 (Lei Geral de Concessões):</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987compilada.htm>.</p><p>Lei nº 9.074/95:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9074cons.htm>.</p><p>Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPP):</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>.</p><p>Apesar da instituição dessas leis, é recomendável a criação de uma legislação específica, regional ou local,</p><p>tanto por meio de leis próprias de PPP e concessões, quanto ainda por outras normas, de caráter infralegal</p><p>(decretos, resoluções, portarias etc.), que devem detalhar o regime jurídico específico do funcionamento de</p><p>cada projeto de PPP ou de concessão.</p><p>Por isso, no âmbito do diagnóstico sobre o quadro legislativo regulamentar, o primeiro passo será verificar</p><p>se há legislação regional ou local sobre concessões ou PPP e qual o seu alcance.</p><p>Quando se trata de serviço público como objeto de concessão ou de PPP, é necessário verificar se existe</p><p>autorização do Poder Legislativo (Câmara de Vereadores, por exemplo) da própria unidade federativa para</p><p>a delegação da atividade.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>O artigo 2º da Lei nº 9.074/95 determina que contratos de concessão de serviços</p><p>públicos devam ser precedidos de lei que lhes autorize e fixe os termos. A norma não</p><p>será necessária nas seguintes hipóteses:</p><p>(i) Quando o objeto da delegação for um serviço público de saneamento básico, já</p><p>que o próprio artigo 2º a excepciona;</p><p>(ii) Quando o objeto do contrato não envolver a delegação de um serviço público.</p><p>Essa hipótese só cogitável quando da utilização do modelo da concessão</p><p>administrativa (em que a unidade federativa seja usuária direta, nos termos</p><p>do §2º do artigo 2º da Lei de PPP). Como se verá a seguir, nem sempre o</p><p>objeto da concessão administrativa será a delegação de um serviço público.</p><p>Vela atentar que pode existir, inclusive, no âmbito da unidade federativa, normas que restrinjam a</p><p>delegação de certos serviços, impedindo que determinado serviço seja objeto de delegação ou vedando que</p><p>a delegação do serviço se dê para pessoa que esteja fora da estrutura administrativa (direta ou indireta).</p><p>SAIBA MAIS</p><p>A existência de legislação que inviabilize a delegação de serviços públicos nem sempre</p><p>será um entrave intransponível. Há um número considerável de entendimentos dos</p><p>tribunais pátrios, inclusive do próprio Supremo Tribunal Federal (vide ADI 462/BA),</p><p>dando conta da inconstitucionalidade de normas que condicionam a delegação de</p><p>serviços</p><p>públicos à autorização legislativa. De toda sorte, na atividade de prospecção,</p><p>é muito relevante diagnosticar o quadro legislativo da unidade federativa a partir</p><p>dessas permissões/vedações postas em lei, de modo a desenhar da melhor maneira</p><p>possível o risco legislativo.</p><p>Documento disponível no link:</p><p>http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266365</p><p>Em resumo, para além de eventual legislação nacional, que verse sobre a possibilidade e limites ao objeto</p><p>dos projetos de concessão e PPP, a própria unidade federativa poderá editar leis ou atos infralegais próprios</p><p>sobre a matéria, que deem maior especificidade ao regime jurídico local ou regional. Perceba que esse</p><p>detalhamento pode ocorrer em relação à forma de organização e prestação do serviço público. Por isso, é</p><p>bom ficar atento, pois as diretrizes, o regime tarifário, a regulação, o controle, o direito dos usuários, entre</p><p>outros temas, poderão constar nesse arcabouço normativo.</p><p>No ambiente da organização, a legislação regional ou local também deverá tratar:</p><p>• da criação e regulamentação dos órgãos fundamentais à estruturação de programas de PPP e</p><p>concessões, por exemplo, o comitê gestor, o(s) grupo(s) técnico(s) setorial(ais) e as entidades de</p><p>regulação do serviço</p><p>• dos mecanismos de interação público-privada, mais especificamente, a disciplina dos procedimentos</p><p>de manifestação de interesse (PMIs), os quais permitem que o privado (seja por iniciativa própria ou</p><p>convocado pela unidade federativa) apresente estudos voltados à contratação de objeto de</p><p>concessão ou de PPP.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “Leis locais e regionais”, disponível no Módulo 1, e</p><p>informe-se mais sobre o tema.</p><p>3.1.1 A disciplina do PMI (o regime de autorização para a elaboração de estudos e projetos)</p><p>Durante muito tempo, quem definia as necessidades públicas que seriam atendidas por meio de contratos</p><p>administrativos era unidade federativa. O espaço para interferência externa sempre foi muito restrito,</p><p>impedindo que os interessados em executar determinado projeto realizassem os estudos prévios voltados à</p><p>formação do objeto a ser licitado.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>As informações sobre os impedimentos relacionados aos estudos de projetos que</p><p>persistem em relação aos contratos administrativos comuns podem ser checadas no</p><p>artigo 9º, incisos I e II da Lei Geral de Licitações nº 8.666/93 – LGL).</p><p>O modelo do PMI, previsto no artigo 21 da Lei de Concessões, alterou essa dinâmica para projetos de PPP e</p><p>concessões. A seguir, alguns aspectos:</p><p>• agora a entidade federativa pode determinar que o custo relativo às investigações, aos estudos, aos</p><p>levantamentos, aos projetos etc. seja ressarcido pelo vencedor da licitação.</p><p>• essas atividades podem ser executadas diretamente pela unidade federativa ou por terceiros</p><p>(iniciativa privada), mediante autorização.</p><p>• se o estudo for realizado por particular autorizatário, este poderá participar da licitação que se valer</p><p>dos seus estudos (à luz do artigo 31 da Lei nº 9.074/95).</p><p>NA PRÁTICA</p><p>Confira alguns exemplos de editais de PMI:</p><p>http://www.spg.sc.gov.br/visualizar-biblioteca/acoes/regiao-metropolitana/558-aviso-001-2015/file</p><p>https://jundiai.sp.gov.br/infraestrutura-e-servicos-publicos/wp-</p><p>content/uploads/sites/18/2018/01/chamamento-pub-001-18.pdf</p><p>http://agrese.se.gov.br/doucumentos/212.pdf</p><p>http://www.fapemig.br/arquivos/site/chamadas/abertos/2018/pmi-centro-de-convencoes/edital-pmi-</p><p>fapemig-retificado.docx</p><p>https://www.agenciasaoluis.com.br/midias/anexos/1334_edital_de_chamamento_publico_ambulantes</p><p>_slz_0604.pdf</p><p>Perceba que a existência prévia de normas de PMI em relação à apresentação de projetos pela iniciativa</p><p>privada dá estabilidade e previsibilidade para esse momento interativo entre administração e privado. Essas</p><p>normas podem tanto derivar de uma lei quanto de atos infralegais, como um decreto, por exemplo.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>O ato normativo cuidará de criar e regulamentar o procedimento do PMI,</p><p>estabelecendo possibilidades, modalidades, requisitos, forma de eleição daquele(s)</p><p>que realizará(rão) os estudos, limites financeiros de reembolso etc.</p><p>A experiência nacional tem revelado que a organização das unidades federativas, para instaurar,</p><p>acompanhar e receber estudos por meio dos PMIs, passa por dois órgãos:</p><p>• Órgão político-institucional - Conselho Gestor do Programa de Concessões e PPP: decide sobre</p><p>diretrizes gerais, como as áreas que mais interessam à unidade federativa para o desenvolvimento de</p><p>projetos, bem como para expedir autorizações para início de estudos.</p><p>• Órgão de caráter técnico - Comitê Técnico: analisa o conteúdo técnico das propostas e estudos, dando</p><p>opiniões, pareceres etc.</p><p>NA PRÁTICA</p><p>Confira a estrutura do Conselho Gestor de PPP do Estado de São Paulo:</p><p>Fonte: Manual de Parcerias do Estado de São Paulo (consultado em 08.11.2018).</p><p>Uma boa disciplina de PMI deve se preocupar em cuidar de alguns aspectos fundamentais, tais como:</p><p>• espécies de PMI admitidas - diferenciando aquelas germinadas no ambiente administrativo daquelas</p><p>derivadas de provocação do mercado;</p><p>• condições e o conteúdo mínimos dos pedidos de autorização para a realização dos estudos</p><p>conduzidos pelos particulares interessados;</p><p>• critérios de avaliação para a emissão de autorização, de avaliação e de aprovação dos estudos;</p><p>• efeitos da autorização e as possibilidades de cancelamento;</p><p>• condições e os limites do ressarcimento daqueles autorizados a gerar estudos em favor da unidade</p><p>federativa;</p><p>• forma de composição e escolha do Conselho Gestor de Concessões e PPP e do Comitê Técnico, bem</p><p>como a competências de ambos os órgãos.</p><p>Para evitar um excesso de burocracia, é recomendável que:</p><p>• estruturas administrativas (Conselho e Comitê) não tenham suas atividades excessivamente</p><p>dependentes de uma série de autorizações ou pareceres de outros órgãos da unidade federativa,</p><p>pois isso poderá inviabilizar uma atuação diligente e eficiente. Dessa forma, aquelas ações de mero</p><p>expediente (como a movimentação interna do projeto após a apresentação dos estudos) devem</p><p>dispensar o impulso pelas altas autoridades envolvidas ou por manifestações colegiadas;</p><p>• seja atribuída autonomia decisória às unidades descentralizadas (como empresas públicas) para</p><p>decidir sobre: os termos e a conveniência da PPP, e o desencadeamento de PMI. Assim, evita-se a</p><p>criação de uma governança dependente de decisões da unidade federativa. A título de exemplo, o</p><p>Decreto 8.428/2015, que regulamenta o PMI no âmbito federal, determinou (em seu artigo 2º) que</p><p>a competência para abertura, autorização e aprovação de PMI será exercida pela autoridade máxima</p><p>ou pelo órgão colegiado máximo do órgão ou entidade da Administração Pública Federal competente</p><p>para proceder à licitação do empreendimento ou para a elaboração dos respectivos projetos,</p><p>levantamentos, investigações ou estudos.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Conheça o Decreto 8.428/2015 acessando o link:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8428.htm>.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “A disciplina do PMI – Procedimento de Manifestação</p><p>de Interesse”, disponível no Módulo 1, e informe-se mais sobre o tema.</p><p>3.1.2 O diagnóstico de outras normas relevantes</p><p>Dependendo do perfil do projeto pretendido pela unidade federativa, deverão ser identificadas certas</p><p>normas específicas e necessárias ao desenvolvimento de uma concessão ou PPP. Isso porque, em</p><p>determinados setores da infraestrutura, nos quais pode haver uma legislação nacional própria, a evolução</p><p>de projetos de concessão ou de PPP exigirá a pré-existência de legislação, local ou regional, específica. A</p><p>seguir alguns exemplos no Quadro 1:</p><p>Quadro 1 – Identificação de áreas e marcos legais</p><p>Área Marco legal Descrição</p><p>Requisitos</p><p>Iluminação</p><p>pública</p><p>Artigo 149-A</p><p>da CF</p><p>Os municípios e o Distrito Federal poderão</p><p>instituir contribuição, na forma das</p><p>respectivas leis, para o custeio do serviço de</p><p>iluminação pública (COSIP). A contribuição</p><p>para esse custeio pode, conforme a vontade</p><p>Ser instituída e</p><p>regulamentada</p><p>em lei.</p><p>política existente no município, servir de</p><p>fonte de custeio para serviços de</p><p>iluminação pública.</p><p>Saneamento</p><p>básico</p><p>Artigo 11,</p><p>inciso I da Lei</p><p>nº</p><p>11.445/2007</p><p>A validade de contratos que tenham por</p><p>objeto a prestação de serviços públicos de</p><p>saneamento (contratos de PPP ou</p><p>concessão) depende da existência de um</p><p>plano de saneamento básico local. A Lei nº</p><p>11.445/2007 não disciplina a forma (se legal</p><p>ou infralegal) dos planos municipais de</p><p>saneamento.</p><p>Diagnóstico;</p><p>objetivos e</p><p>metas; ações</p><p>para emergências</p><p>e contingências; e</p><p>formas de</p><p>avaliação de</p><p>eficiência e</p><p>eficácia de ações</p><p>programadas.</p><p>Resíduos</p><p>sólidos</p><p>Artigo 2º da</p><p>Resolução nº</p><p>001/1986 do</p><p>Conama</p><p>Estipula critérios básicos para uso e</p><p>implementação da Avaliação de Impacto</p><p>Ambiental</p><p>Estudo de</p><p>impacto</p><p>ambiental e</p><p>respectivo</p><p>relatório de</p><p>impacto</p><p>ambiental para o</p><p>licenciamento de</p><p>atividades</p><p>envolvidas em</p><p>projetos de</p><p>resíduos sólidos,</p><p>tais como:</p><p>construção de</p><p>aterro sanitário,</p><p>processamento e</p><p>destinação final</p><p>de resíduos</p><p>tóxicos ou</p><p>perigosos.</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Acesse a lei nº 11.445/2007 pelo link:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>.</p><p>Em resumo, na atividade de prospecção, deve-se estar atento ao objeto do projeto prospectado, de modo</p><p>também a identificar se há legislação específica a respeito daquele setor e quais os requisitos impostos por</p><p>lei para seu desenvolvimento que lhe são peculiares.</p><p>3.2 O cadastro de ativos da unidade federativa</p><p>Sabendo dos requisitos formais (legais) para o desenvolvimento de projetos de concessões e PPP, percebe-</p><p>se que a prospecção certamente deve se iniciar por tais requisitos, principalmente porque sem eles é</p><p>impossível seguir com esse perfil de projeto, independentemente da situação financeira e estrutural da</p><p>unidade federativa.</p><p>Mas, a perspectiva legislativa, por ser o primeiro passo, pouco contribui para a análise das efetivas</p><p>oportunidades de desenvolvimento de projetos. Isso porque as características locais ou regionais, que</p><p>podem direcionar o desenvolvimento do projeto em determinado setor em detrimento de outros,</p><p>raramente serão reveladas na prospecção legislativa.</p><p>Por sua vez, o segundo passo da prospecção, ou seja, o momento da análise dos ativos da unidade</p><p>federativa, tem precisamente essa vocação. É por meio dessa análise que se concebe quais projetos têm</p><p>maior ou menor chance de desenvolvimento em cada unidade federativa, ainda que todos, sob a perspectiva</p><p>abstrata (legislativa), possam ser desenvolvidos.</p><p>IMPORTANTE</p><p>No universo dos projetos, a preexistência ou não de ativos que podem ser úteis a</p><p>projetos de concessão e de PPP é identificada por meio das expressões greenfield e</p><p>browfield.</p><p>Greenfield: refere-se a projetos que iniciam na estaca zero sob a perspectiva dos</p><p>ativos (sem qualquer equipamento público, como uma estação de tratamento de</p><p>água ou um aterro sanitário, que possa servir à concessão ou à PPP).</p><p>Brownfield: refere-se a projetos que se valem de estruturas públicas preexistentes</p><p>(ainda que sejam necessárias reformas e/ou ampliações).</p><p>Os projetos brownfield podem ter maior relevância no momento da prospecção, na</p><p>medida em que, se comparados com os greenfield, terão necessidade de atração de</p><p>menores investimentos. No entanto, é fundamental que se faça uma análise inicial da</p><p>necessidade de investimentos para compatibilizar o equipamento público que se</p><p>pretende utilizar como as características do projeto. Tudo para garantir que não</p><p>exigirá grandes investimentos, incompatíveis com o projeto.</p><p>IMPORTANTE</p><p>A análise dos ativos não se limita à realização de mero inventário de bens imóveis</p><p>passíveis de utilidade em projetos. Esta é só uma etapa inicial, dentro de outras tantas</p><p>importantes providências. Além dela, será necessária uma análise sobre a real</p><p>titularidade dos bens e sobre o regime de utilização do bem (se já está vocacionado</p><p>ao projeto).</p><p>3.2.1. A titularidade do(s) ativo(s)</p><p>Uma providência relevante a ser implementada nessa fase do processo é o inventário dos ativos públicos</p><p>relacionados aos programas de concessão e PPP sob planejamento. Por isso, será necessário relacionar os</p><p>principais ativos passíveis de serem cedidos aos concessionários (privados) que executarão o projeto. Esse</p><p>inventário servirá para identificar o bem, sua natureza (por exemplo, se dominical ou não etc.) e seu valor</p><p>patrimonial.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Bens públicos são classificados como comuns, de uso especial ou dominiais (ou dominicais):</p><p>• Bens de uso comum: são aqueles sobre os quais a população tem livre acesso, como praças e</p><p>estradas;</p><p>• Bens de uso especial: são aqueles que têm regras de uso e acesso, como repartições públicas</p><p>(museus, hospitais, sedes de ministérios ou secretarias etc.);</p><p>• Bens dominiais: são aqueles que não atendem a nenhuma finalidade pública; não são nem comuns,</p><p>tampouco especiais.</p><p>O inventário sobre a titularidade de ativos públicos, nessa fase prospectiva, tem como função mapear os</p><p>bens instrumentais que comporão a concessão. É usual que os programas de concessão e de PPP envolvam</p><p>a cessão do uso de bens públicos ao concessionário, muitas vezes como meio para a própria prestação do</p><p>serviço público.</p><p>Mas, atenção! Essa cessão não deve ser confundida com a contraprestação pública; ela equivale a uma</p><p>transferência meramente instrumental de certo ativo a permitir que a infraestrutura possa ser</p><p>disponibilizada e o serviço possa ser prestado pelo concessionário (privado). Essas cessões estarão previstas</p><p>e disciplinadas no contrato de concessão.</p><p>Para servir ao projeto dessa forma, os ativos devem estar em situação regular, o que significa a necessidade</p><p>de serem:</p><p>• de titularidade da unidade federativa; ou</p><p>• de alguma entidade da administração indireta a ela vinculada, especialmente quando a entidade é a</p><p>atual titular da prestação do serviço público que será objeto do projeto de PPP ou concessão.</p><p>NA PRÁTICA</p><p>Outra possibilidade de conformidade: quando há um título de posse, que garante o</p><p>usufruto pela unidade federativa de um bem que não é de sua propriedade. Há casos</p><p>em que um bem é de propriedade de outra unidade federativa (União, por exemplo),</p><p>mas sua utilização é feita por um município. Essa utilização pode se dar por meio de</p><p>um termo de cessão de uso, no qual há uma série de condicionantes para sua</p><p>utilização.</p><p>Contudo, vale salientar que há ainda casos de inconformidade, cuja utilização do ativo pela unidade</p><p>federativa é precária. Ou seja, o equipamento foi construído num imóvel que não é de propriedade da</p><p>unidade federativa, nem de outras entidades a ela vinculada, tampouco há registro que legitime a utilização</p><p>desse imóvel de terceiro pela unidade federativa.</p><p>A seguir, no Quadro 2, algumas providências fundamentais de registro para a realização de um bom</p><p>inventário:</p><p>Quadro 2 – Providências fundamentais de registro para inventário</p><p>Situação Providências</p><p>O imóvel é de titularidade da unidade</p><p>federativa.</p><p>Certificar que há o registro da</p><p>propriedade por meio de consulta à</p><p>matrícula do imóvel.</p><p>O imóvel é de titularidade de entidade</p><p>vinculada à unidade federativa.</p><p>Atentar que no futuro serão necessários</p><p>alguns movimentos no ambiente da</p><p>estruturação, para garantir que aquele</p><p>determinado ativo seja utilizado no</p><p>projeto. Uma hipótese é a transferência</p><p>da propriedade do bem para a unidade</p><p>federativa. Se houver a opção pela não</p><p>transferência da propriedade,</p><p>mas</p><p>somente da posse, por meio de contrato</p><p>de cessão de uso, por exemplo, é</p><p>importante observar que o prazo da</p><p>utilização contemple todo o período do</p><p>contrato. Também se deve confirmar que</p><p>o instrumento contratual garanta a</p><p>utilização do bem como objeto a servir a</p><p>uma PPP ou uma concessão. Outra</p><p>possibilidade, principalmente naquelas</p><p>situações em que a entidade da</p><p>administração indireta proprietária do</p><p>ativo é a atual titular da prestação do</p><p>serviço, é que essa entidade figure como</p><p>o próprio poder concedente no futuro</p><p>contrato de concessão.</p><p>O imóvel é utilizado por uma unidade</p><p>federativa (um município, por exemplo)</p><p>por meio de um contrato de cessão de</p><p>uso firmado com o proprietário do ativo</p><p>(a União, por exemplo).</p><p>Recomendam-se as mesmas providências</p><p>citadas no item anterior. Deve-se</p><p>certificar de que a cessão tenha prazo</p><p>compatível com aquele pretendido com o</p><p>projeto e que nela conste autorização</p><p>para que o bem possa servir a um</p><p>contrato de PPP ou concessão.</p><p>Fonte: elaborado pelo autor, 2018.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Não sendo possível atestar a legalidade da posse ou da propriedade, deve a unidade federativa ser alertada</p><p>expressamente quanto à impossibilidade de utilização daquele ativo no projeto (o que poderá inviabilizar o</p><p>próprio projeto), até que a situação do imóvel seja regularizada.</p><p>3.3. A situação fiscal</p><p>Como as PPP envolvem, na grande maioria dos casos, o comprometimento em longo prazo de recursos</p><p>públicos para a sustentabilidade do projeto, uma preocupação relevante reside no controle fiscal e</p><p>orçamentário da despesa pública. A Lei de PPP determina que os projetos obedeçam à responsabilidade</p><p>fiscal, o que significa que esses projetos devem atender às exigências da Lei complementar de</p><p>responsabilidade fiscal (LRF) nº 101/2000. Tais exigências impõem restrições orçamentárias e fiscais a</p><p>projetos de PPP. Essas imposições não existem nos projetos de concessão comum, pois, regularmente, não</p><p>envolvem desembolsos da Administração Pública.</p><p>Há basicamente dois controles fiscais sobre os programas de PPP.</p><p>• Controle de fluxo: esse controle recai sobre a geração da despesa pública e visa a garantir que novas</p><p>despesas sejam acompanhadas de um aumento proporcional de receitas ou de uma diminuição proporcional</p><p>de outras despesas. Ou seja, busca-se a instituição de um sistema de compensação. A seguir, um exemplo:</p><p>Unidade Federativa X</p><p>Receita Anual – R$ 50 milhões de reais</p><p>Despesa anual – R$ 48 milhões de reais</p><p>Custo anual do projeto prospectado – R$ 3 milhões de reais</p><p>Opções para atender à</p><p>regra de controle de fluxo</p><p>Receita Despesa</p><p>01 Ampliar em R$ 3 milhões xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx</p><p>02 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Diminuir em R$ 3 milhões</p><p>03 Ampliar em R$ 1,5 milhão Diminuir em R$ 1,5 milhão</p><p>Diferenças irrisórias provavelmente não irão impactar o fluxo de compensação. Ou seja, a compensação</p><p>estará demonstrada se a ampliação da receita foi de um R$ 1,5 milhão e a diminuição de despesa em um R$</p><p>1,495 milhão. Essas distorções pontuais ocorrem, especialmente nas hipóteses que a despesa é fixa, mas a</p><p>receita tem variação em razão de inúmeros fatores, como o consumo de serviços e a adimplência do</p><p>contribuinte ou do usuário.</p><p>Entretanto, metas fiscais de despesas e receitas devem ser cumpridas pela unidade federativa, o que, não</p><p>raramente impõe ajustes do orçamento no correr do ano (limitação de empenho é um exemplo de um</p><p>esforço a ser tomado pelo gestor público, quando se deparar com a probabilidade do não cumprimento das</p><p>metas orçamentárias anuais, vide artigo 9º da Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000).</p><p>Em resumo, somente distorções irrelevantes entre ampliação de receita e diminuição de despesas poderão</p><p>afastar riscos derivados do descumprimento de metas fiscais.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Saiba mais sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal acessando o link:</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm</p><p>Importante frisar que resultado positivo nas contas (superávit fiscal ou sobra de caixa) pode disponibilizar à</p><p>unidade federativa verba para investir no projeto. Mas, o artigo 10, inciso I, alínea b da Lei de PPP exige,</p><p>ainda assim, que os efeitos financeiros sejam sempre compensados (seja pelo aumento de receitas ou pela</p><p>redução de despesas). Ou seja, poderá haver um investimento no projeto (de R$ 3 milhões, por exemplo, se</p><p>disponíveis no caixa da unidade federativa). Esse investimento, por força do artigo 10, inciso I, alínea b da</p><p>Lei de PPP, deverá ser compensado nos exercícios seguintes, seja pela majoração da receita ou pela</p><p>diminuição da despesa.</p><p>• Controle de endividamento: consiste na imposição de limites à dívida pública consolidada líquida e à</p><p>dívida mobiliária das unidades federativas, controlando-se, assim, a expansão da dívida estatal pela previsão</p><p>de limites percentuais máximos, incidentes sobre o valor da receita corrente líquida.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Conheça conceitos relevantes sobre dívida pública em:</p><p><http://www.camara.gov.br/internet/diretoria/caeat/conteudo/Conceitos%20Relevantes.pdf>.</p><p>Dívida Pública consolidada Dívida Pública mobiliária</p><p>É o total de obrigações financeiras</p><p>assumidas, como, por exemplo:</p><p>pagamento de servidores, contribuição</p><p>para a previdência, pagamento de</p><p>fornecedores etc.</p><p>Representa o valor dos títulos públicos</p><p>emitidos.</p><p>Municípios, estados e o Distrito Federal</p><p>não podem emitir títulos da dívida</p><p>pública, de acordo com o inciso II do</p><p>artigo 5º da Resolução 43/2001 do</p><p>Senado Federal. Essa restrição não se</p><p>aplica às empresas estatais vinculadas a</p><p>essas unidades federativas.</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>Sobre dívida pública consolidada, acesse os termos do art. 29, inc. I da LRF; já sobre</p><p>obre dívida pública mobiliária, acesse os termos do art. 29, inc. I da LRF; já para</p><p>receita corrente líquida, acesse o art. 2°, inc. IV da LRF.</p><p>Para regulamentar as ferramentas de controle ao endividamento e repartição de riscos, a Secretaria do</p><p>Tesouro Nacional atualizou estabeleceu, por meio da portaria da edição n° 9 do Manual de Contabilidade</p><p>Aplicada ao Setor Público – MCASP, de novembro de 2021, critérios de assunção de riscos relevantes para</p><p>analisar se uma PPP impactará o endividamento público.</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Conforme o Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público (BRASIL, 2021), os</p><p>critérios relevantes para a constatação do respeito ao controle de endividamento</p><p>estão ligados aos seguintes riscos de projetos: demanda, construção e</p><p>disponibilidade. No Manual, o risco de demanda é definido como “o reflexo na receita</p><p>do empreendimento da possibilidade de que a utilização do bem objeto do contrato</p><p>possa ser diferente da frequência estimada no contrato, desconsideradas as variações</p><p>de demanda resultantes de inadequação ou qualidade inferior dos serviços prestados,</p><p>qualquer outro fator de responsabilidade do parceiro privado que altere sua</p><p>qualidade ou quantidade ou ainda eventual impacto decorrente de ação do parceiro</p><p>público” (BRASIL, 2021). Já o risco de construção é definido como “o risco de variação</p><p>dos principais custos referentes à constituição ou manutenção do bem”. E, por fim,</p><p>risco de disponibilidade “é o risco de não disponibilização do bem ou o fornecimento</p><p>do serviço em desacordo com os padrões exigidos, ou desempenho abaixo do</p><p>estipulado” (BRASIL, 2021).</p><p>3.3.1. Outros temas relevantes sobre a situação fiscal da unidade federativa</p><p>É importante também verificar as restrições postas no artigo 28 da Lei de PPP, segundo o qual a União não</p><p>poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária às unidades federativas se:</p><p>• a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto de projetos já em execução pela</p><p>unidade federativa tiver excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida</p><p>do exercício; ou</p><p>• as despesas anuais dos</p><p>projetos em execução nos 10 (dez) anos subsequentes excederem a 5%</p><p>(cinco por cento) da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.</p><p>A seguir, um exemplo:</p><p>Unidade Federativa A</p><p>Ano - 3007</p><p>Projetos em execução – 2 projetos</p><p>Receita corrente líquida do exercício – B</p><p>Receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios – C</p><p>Primeiro Caso</p><p>(Despesa de caráter continuado do projeto em execução 1) + (Despesa de caráter</p><p>continuado do projeto em execução 2) = > 5% de B</p><p>Consequência: União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária à</p><p>unidade federativa A no ano de 3008</p><p>Segundo Caso</p><p>(Despesa anual do projeto em execução 1 X 10) + (Despesa anual do projeto em execução 2</p><p>X10) = > 5% de C</p><p>Consequência: União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária à</p><p>unidade federativa A no ano de 3007</p><p>SAIBA MAIS</p><p>O QUE É RECEITA CORRENTE LÍQUIDA?</p><p>Segundo o Ministério da Economia, receita corrente líquida é: “o somatório das receitas tributárias, de</p><p>contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas</p><p>também correntes, deduzidos, principalmente, os valores transferidos, por determinação constitucional ou</p><p>legal, aos estados e municípios, no caso da União, e aos municípios, no caso dos estados, consideradas ainda</p><p>as demais deduções previstas na Lei”.</p><p>https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-</p><p>distrito-federal-e-dos-municipios</p><p>Dessa forma, as unidades federativas (Estados, Distrito Federal e Municípios) que pretenderem receber</p><p>garantia da União ou transferências voluntárias para utilizarem em programas de PPP, deverão respeitar</p><p>esses limites.</p><p>Há ainda a necessidade de inserção do projeto na lei da unidade federativa que estabelece o plano plurianual</p><p>(PPA). Isso em vista de serem assumidos compromissos financeiros de longo prazo, que ultrapassam um</p><p>exercício fiscal. Em resumo, ou já está previsto no PPA ou, anteriormente ao início da realização o projeto,</p><p>deverão, portanto, ser adotadas as medidas necessárias à alteração do PPA.</p><p>3.4 As garantias do Poder Público</p><p>A Lei de PPP, em seu artigo 8º, inaugurou modelo de garantias contratuais a serem prestadas pela unidade</p><p>federativa contratante. Essas garantias têm muita utilidade nos contratos de PPP, já que neles (e não nas</p><p>concessões comuns) a unidade federativa contratante assume, total ou parcialmente, a obrigação financeira</p><p>perante o parceiro privado, seja na forma de aporte ou de contraprestação.</p><p>A existência de garantias públicas não é uma condição necessária para o desenvolvimento de um projeto de</p><p>PPP, mas a sua implementação é de grande valia, tornando um projeto:</p><p>• mais atrativo: para os interessados em contratar com a unidade federativa ou ainda para os</p><p>financiadores do projeto;</p><p>• mais econômico: pois em muitos casos um sistema eficaz de garantias públicas, ao reduzir o risco do</p><p>projeto na percepção dos financiadores, promove a redução de seu custo financeiro.</p><p>Ainda, no artigo 8º da Lei de PPP, há uma lista de exemplos de espécies de garantias públicas. São elas:</p><p>• vinculação de receitas, observada a impossibilidade de vinculação de receitas de natureza tributária,</p><p>assim como a impenhorabilidade da renda pública (de acordo com o inciso IV do artigo 167 da CF);</p><p>• instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;</p><p>• contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder</p><p>Público;</p><p>• garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras;</p><p>• garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade.</p><p>A lista não é taxativa. Outros mecanismos de garantia podem ser instituídos por lei, eventualmente editada</p><p>pela própria unidade federativa.</p><p>NA PRÁTICA</p><p>No Estado de São Paulo, os contratos de PPP, de maneira geral, preveem garantia:</p><p>• prestada por empresa estatal (Companhia Paulista de Parcerias), através do</p><p>penhor sobre cotas do Fundo de Investimento em Cotas de Fundos de</p><p>Investimento Renda Fixa Longo Prazo (“BB CPP PROJETOS”), da qual a CPP é a</p><p>única cotista; ou</p><p>• mediante cessão de direitos creditórios à SPE (ex.: disponibilidade de créditos</p><p>tarifários da SABESP).</p><p>Fonte: Manual de Parcerias do Estado de São Paulo (consultado em 08.11.2018).</p><p>Ainda na etapa de análise de garantias, verificamos se a unidade federativa reúne condições de apresentar:</p><p>• garantias a projetos de PPP (não se estendendo, num primeiro momento, aos projetos de concessão,</p><p>já que são autossustentáveis);</p><p>• os limites financeiros dessas garantias (limitando o valor do projeto a ser garantido);</p><p>• a empregabilidade dessas garantias, se podem servir a todos os projetos ou apenas a projetos de</p><p>determinados setores.</p><p>VÍDEO</p><p>Após finalizar a leitura deste material, confira o vídeo “Estruturação das garantias públicas”, disponível no</p><p>Módulo 1, e informe-se mais sobre o tema.</p><p>3.5. A identificação do apoio político e social</p><p>A implantação de um programa de PPP ou de concessão poderá sofrer resistências de parcela da população.</p><p>Essa resistência pode ser legítima. É que, se de um lado, o projeto pode beneficiar a população, de outro</p><p>pode prejudicar alguns cidadãos, porque seus bens ou suas atividades de trabalho poderão ser</p><p>negativamente afetados.</p><p>Além disso, as relações internas e externas da unidade federativa poderão revelar um clima mais ou menos</p><p>favorável ao desenvolvimento de projetos. Por isso, é preciso, na fase de prospecção, identificar a existência</p><p>e os níveis de tensão nessas relações, e como podem afetar (positiva ou negativamente) o surgimento de</p><p>novos projetos.</p><p>Acompanhe a seguir, no Quadro 4, alguns aspectos importantes a respeito dessas relações:</p><p>Quadro 4 – relações internas e externas</p><p>Tipos de relações Aspectos</p><p>Internas Uma primeira análise a ser feita é sobre a</p><p>relação entre os Poderes (Executivo e</p><p>Legislativo). É possível que a implantação</p><p>de um projeto de concessão ou PPP</p><p>demande a edição de leis locais,</p><p>direcionadas a viabilizar a criação e</p><p>desenvolvimento de projetos. Uma</p><p>relação harmoniosa entre tais poderes</p><p>pode revelar um ambiente fértil aos</p><p>projetos, ao passo que uma relação de</p><p>conflito pode demonstrar o contrário.</p><p>Externas É importante verificar qual é o</p><p>comportamento das instâncias de</p><p>controle sobre a unidade federativa. O</p><p>Ministério Público e os Tribunais de</p><p>Contas podem ser atores que colaboram</p><p>ou que criam entraves ao</p><p>desenvolvimento de projetos.</p><p>Também é importante verificar a</p><p>percepção de alguns setores da</p><p>sociedade que serão impactados pelo</p><p>projeto, como: sindicatos da categoria</p><p>vinculada ao projeto, associações</p><p>vinculadas ao setor do projeto,</p><p>associações de moradores etc.</p><p>Fonte: elaborado pelo autor (2018).</p><p>PARA REFLETIR</p><p>É recomendável, na fase de prospecção, que haja uma análise da existência de</p><p>processos administrativos e inquéritos civis, no âmbito do Ministério Público local,</p><p>relativos a temas que podem estar inseridos em projetos de concessões ou PPP. Eles</p><p>poderão revelar algumas preocupações do órgão ministerial, por exemplo, quanto à</p><p>gestão no desenvolvimento de políticas públicas essenciais (como saneamento</p><p>básico). Ou poderão ainda demonstrar que são avessos à delegação de serviços</p><p>públicos a particulares por parte daquele órgão ministerial. Mesma análise é</p><p>recomendável aos processos administrativos, tomadas de contas (ordinárias e</p><p>especiais) realizadas no âmbito do Tribunal de Contas.</p><p>Analisando detalhadamente esses processos, encontra-se um ambiente mais ou menos propício a projetos</p><p>de PPP e concessões, bem como algumas precauções específicas e fundamentais para essas instâncias de</p><p>controle. Uma interlocução com essas entidades</p><p>poderá facilitar a adesão do projeto nas instâncias de</p><p>controle.</p><p>No âmbito das relações sociais, é recomendável seguir uma ordem de prioridade, a partir do nível de</p><p>intensidade que o projeto poderá provocar na realidade de determinados grupos de pessoas. A depender</p><p>do perfil do projeto, é possível que ele acabe com certas atividades produtivas na localidade ou na região.</p><p>Os catadores de resíduos, por exemplo, que geralmente estão reunidos em associações, podem ser</p><p>prejudicados com um projeto de PPP para coleta e destinação de resíduos sólidos, que pode acabar com</p><p>suas atividades. Uma ação social relevante deve envolver essa associação para compreender seus receios e</p><p>necessidades e, principalmente, permitir de alguma forma sua participação no projeto (o que privilegia a</p><p>política nacional de resíduos sólidos, tal como se retira, por exemplo, do artigo 8º, IV da Lei nº 12.305/2010).</p><p>POR DENTRO DA LEI</p><p>“Art. 8º. São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros: [...]</p><p>IV – o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas</p><p>de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis [...]”. O artigo 8º, IV</p><p>da Lei nº 12.305/2010, está disponível em:</p><p><http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>.</p><p>Outro perfil que pode ser consideravelmente afetado é o dos agentes públicos vinculados a determinada</p><p>entidade que presta aquele serviço público, cuja prestação passará a ser titularizada, integral ou</p><p>parcialmente, por um particular.</p><p>A falta de interação com esses grupos pode criar grandes entraves a um projeto. Foi o que ocorreu em 2017</p><p>com a privatização da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE). Com a notícia da venda da</p><p>companhia como garantia do empréstimo de R$ 3,5 bilhões da União, os servidores da CEDAE mobilizaram</p><p>uma paralisação que contou com 70% dos funcionários da estatal de saneamento básico.</p><p>A greve desses servidores não chegou a interromper o abastecimento, mas mobilizou mais da metade dos</p><p>servidores e ajuizou ações judiciais, por parte do Sindicato dos Trabalhadores em Saneamento Básico e Meio</p><p>Ambiente do Rio de Janeiro (SINTSAMA–RJ), contra a privatização da CEDAE. Tudo isso trouxe problemas</p><p>não previstos para a privatização da estatal de saneamento básico do Rio de Janeiro; poderia ter sido dado</p><p>prévia atenção ao impacto que a privatização teria nos servidores (EXAME, 2017).</p><p>Uma boa ideia é interagir com o sindicato que representa essa categoria de agentes, ouvindo como o projeto</p><p>irá afetá-los. Isso permitirá antever problemas e antecipar soluções que evitem ou mitiguem efeitos nocivos</p><p>derivados do projeto. Um exemplo de mitigação ocorreu na concessão do aeroporto de Florianópolis.</p><p>Mesmo após a concessão, 120 funcionários da INFRAERO, cuja função foi substituída pelos funcionários da</p><p>concessionária, foram mantidos no cargo por mais dois anos (ISET, 2015).</p><p>Mais um grupo interessante a ser identificado e contatado é aquele que representa os usuários do serviço</p><p>que será objeto do projeto, seja uma associação específica de usuários ou ainda de bairros ou de moradores.</p><p>A partir deles, será possível não só viabilizar um ambiente harmonioso com a sociedade para a implantação</p><p>do projeto, mas também ter a perspectiva do usuário, a bem de contrapô-la à da unidade federativa, criando</p><p>uma síntese do projeto que permitirá identificar seus melhores objetivos.</p><p>Além dessa interação sob a perspectiva do usuário, é importante identificar se naquela região ou localidade</p><p>existe alguma espécie de observatório social, que representa a união de pessoas e entidades que, por</p><p>própria iniciativa, realizam a fiscalização social das atividades públicas, principalmente aquelas ligadas a</p><p>licitações e contratações. A aproximação a esse perfil de grupo poderá complementar aquela realizada com</p><p>as instâncias de controle, evitando que o processo de licitação, ao qual o projeto em algum momento se</p><p>submeterá, sofra por cacoetes equivocados que são realizados no âmbito administrativo daquela unidade</p><p>federativa.</p><p>Perceba que a identificação do apoio social e institucional permitirá que se compreenda, no ambiente da</p><p>prospecção, a necessidade e o grau de interação com todos esses atores externos, de modo a medir se a</p><p>adesão será positiva ou quais serão os passos a serem dados no projeto para que essa adesão ocorra.</p><p>3.6. Análise da equipe técnica da unidade federativa</p><p>A identificação da equipe técnica tem como função, na fase de prospecção, conhecer quem são os atores</p><p>que possuem condições de contribuir com o projeto. Seja pelo tempo de vinculação à unidade federativa ou</p><p>ainda pela imersão no setor que poderá ser objeto de um projeto, determinados agentes públicos possuem</p><p>conhecimento para colaborar com o desenvolvimento dos trabalhos.</p><p>Esse perfil de agente poderá auxiliar na identificação de problemas crônicos que são ignorados pela unidade</p><p>federativa, seja por desconhecimento ou falta de registro. Portanto, saber quem são essas pessoas permitirá</p><p>a customização do projeto às reais necessidades.</p><p>Outro ponto importante está relacionado ao fato de que os projetos de PPP e Concessão são extremamente</p><p>complexos. Em razão disso, exigem da equipe técnica da unidade federativa alta capacidade para atuar nas</p><p>fases de implantação e execução do projeto.</p><p>Por isso, é preciso entender se o nível da equipe técnica é compatível com as peculiaridades de um projeto</p><p>de PPP ou de concessão. Caso a equipe não seja compatível em algum aspecto, é preciso planejar sua</p><p>capacitação.</p><p>3.7. Parecer conclusivo da fase de prospecção</p><p>As conclusões sobre a viabilidade de projetos na unidade federativa podem ser consolidadas por meio de</p><p>um relatório conclusivo. Esse relatório pode indicar pontos gerais (positivos e negativos) que reflitam as reais</p><p>condições de desenvolvimento de projetos no âmbito daquela unidade federativa, bem como quais projetos,</p><p>em razão das peculiaridades reveladas no âmbito da prospecção, têm maior viabilidade.</p><p>4. SELEÇÃO DE PROJETOS PRIORITÁRIOS (PIPELINE DE PROJETOS)</p><p>A fase de prospecção gerará um número relevante de informações, as quais permitirão definir um ranking</p><p>de projetos que podem ser desenvolvidos naquela unidade federativa. Esse ranking permitirá identificar</p><p>quais projetos devem ser priorizados, que geralmente são aqueles com maior chance de êxito.</p><p>Apresentam-se os seguintes itens para indicação de prioridades do projeto:</p><p>• atende à demanda legal;</p><p>• aumenta a receita da unidade federativa;</p><p>• atende aos limites de estimativa de despesas que serão assumidas pela unidade federativa;</p><p>• possui mais impactos positivos do que negativos;</p><p>• tem previsão no PPA;</p><p>• foi verificado do custo de oportunidade do projeto;</p><p>• há vantagens de sua matriz de riscos em relação às metodologias de alocação de riscos de projetos</p><p>já existentes;</p><p>• há potencial interesse do mercado pelo projeto;</p><p>• há a possibilidade de estipulação de metas de desempenho no projeto.</p><p>PARA REFLETIR</p><p>É importante frisar que essa priorização de projetos depende de diversos fatores, tanto internos quanto</p><p>externos aos projetos, sendo, inclusive, a influência de questões políticas (como a plataforma de governo)</p><p>um dos fatores relevantes.</p><p>4.1 Atendimento de demanda legal</p><p>No ambiente legislativo do país, foram estabelecidas algumas metas a serem alcançadas pelas unidades</p><p>federativas, que se voltam à melhoria das condições de vida da população brasileira. Certamente, os projetos</p><p>de concessões e PPP podem servir como elemento importante para o alcance dessas metas, tais como:</p><p>• meta de universalização de serviços de saneamento básico, previstas no novo Marco Legal do</p><p>Saneamento – Lei 14.026/2020 que prevê o alcance da cobertura de 99% da população ao serviço</p><p>de abastecimento de água e de 90% da população ao serviço de</p><p>coleta e tratamento de esgoto</p><p>até 2033;</p><p>• meta de eliminação e recuperação de lixões, prevista na Lei nº 12.305/2010 e no Plano Nacional de</p><p>Resíduos Sólidos;</p><p>• meta de transferência de ativos de iluminação pública para municípios (resolução ANEEL 414/2010).</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Conheça a Lei do Marco Legal do Saneamento em:</p><p>https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm</p><p>Conheça a Política Nacional de resíduos sólidos. Acesse o link:</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm</p><p>Conheça as Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica. Acesse o link:</p><p>http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2010414.pdf</p><p>4.2 Aumento de receita da unidade federativa</p><p>Outro elemento que pode revelar a prioridade do projeto é a sua possibilidade de incrementar a receita da</p><p>unidade federativa. Diante disso, os projetos de concessão comum se sobressaem aos de PPP, na medida</p><p>em que, nesses últimos, a realidade é a participação financeira da unidade federativa no projeto (seja pela</p><p>via do aporte ou da contraprestação).</p><p>Assim, nos projetos de concessão, o incremento da receita da unidade federativa pode se dar por meio do</p><p>pagamento de uma outorga. Além disso, projetos de concessão dispensam a estruturação de modelos de</p><p>garantia, o que os torna menos complexos para sua concretização.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Há projetos que são prioritários porque a lei assim determina (como os casos de saneamento e resíduos</p><p>sólidos, por exemplo). Outros projetos são prioritários, porque têm grande chance êxito, como aqueles que</p><p>podem ser desenvolvidos por meio da concessão comum. São projetos autossustentáveis, pelo que</p><p>dispensam receita pública para sua viabilização. Essas prioridades, importante destacar, podem coexistir. Ou</p><p>seja, é possível que, em casos práticos, o projeto atenda a esses dois critérios de priorização:</p><p>• seu desenvolvimento esteja vinculado a uma determinação legal;</p><p>• seja autossustentável.</p><p>4.3 Estimativa de despesas que serão assumidas pela unidade federativa</p><p>A implementação de um projeto de concessão ou PPP importará, em maior ou menor medida, no</p><p>incremento de algumas despesas no ambiente da unidade federativa, conforme a seguir:</p><p>• despesas relacionadas diretamente com os projetos;</p><p>• despesas integradas na remuneração do concessionário;</p><p>• despesas destinadas ao cumprimento pela unidade federativa de encargos no âmbito da concessão;</p><p>• despesas voltadas à própria gestão do projeto (incremento da fiscalização e da regulação).</p><p>Em se tratando de uma concessão comum, não haverá participação de receita pública, uma vez que o projeto</p><p>é autossustentável. Esse aumento ocorre nos projetos de PPP, seja no modelo de concessão patrocinada</p><p>(contraprestação pública adicional à tarifa), ou ainda no modelo de concessão administrativa</p><p>(contraprestação pública). Em ambas as hipóteses, poderá haver aporte público na fase de obras. Portanto,</p><p>essa despesa direta, nos projetos de PPP, deve ser sempre considerada.</p><p>Além disso, a unidade federativa pode assumir parcela do serviço, objeto da concessão, ou mesmo atividades</p><p>laterais, mas cujo custeio necessita ser dimensionado e devidamente planejado. Esses gastos surgem da</p><p>matriz de riscos do projeto, que pode deslocar à responsabilidade da unidade federativa atividades</p><p>complementares à concessão.</p><p>Relativamente à gestão da concessão, é necessário dimensionar custos associados a dois aspectos</p><p>importantes:</p><p>• aferição de indicadores de desempenho, quando estes não forem deslocados por contrato ao</p><p>concessionário, assim como outros relacionados à criação;</p><p>• funcionamento de eventual agência pública, apta a atuar como reguladora do serviço delegado –</p><p>muito embora esse custo possa ser mitigado, a partir da cobrança de taxa pelo exercício do poder de</p><p>polícia.</p><p>Assim, não só as despesas diretas, mas também as indiretas, devem ser mapeadas e indicadas nesse item</p><p>relativo à seleção de projetos prioritários.</p><p>4.4. Impactos positivos e negativos do projeto</p><p>Há uma série de externalidades (positivas e negativas) que podem derivar de um projeto de PPP ou de</p><p>concessão. Elas devem ser mapeadas para serem utilizadas na seleção de projetos prioritários.</p><p>Um projeto de saneamento, por exemplo, tem impacto direto na redução de gastos com saúde pública</p><p>(ONUBR, 2014). Além disso, numa concessão comum de água e esgoto, há a possibilidade de a unidade</p><p>federativa concedente concorrer nos resultados financeiros positivos da concessão, seja por meio do</p><p>recebimento de outorga, pela participação no valor da tarifa ou ainda por ganhos extraordinários derivados</p><p>da ampliação da demanda. Mas um projeto de saneamento acaba também tendo repercussões negativas,</p><p>ainda que para alguns indivíduos. Por exemplo, certos imóveis deverão ser objeto de desapropriação ou de</p><p>servidão, afetando negativamente a esfera de direitos dos proprietários desses bens.</p><p>Já num projeto de coleta e destinação de resíduos sólidos, há benefícios ambientais a serem colhidos, além</p><p>da possibilidade de ampliação de receita (numa metodologia que pode se assemelhar muito ao exemplo de</p><p>concessão de água e esgoto dado acima). Por outro lado, economias familiares (como as de catadores) que</p><p>dependem da falta de sistema de coletas podem ser prejudicadas. Outro impacto negativo é em relação à</p><p>região na qual um possível novo aterro poderá ser instalado. Além da possibilidade de uma desapropriação,</p><p>as propriedades em torno do novo aterro poderão ter desvalorização imobiliária, gerando uma externalidade</p><p>negativa na esfera de direitos dos vizinhos.</p><p>Ademais, nos projetos que tenham a receita vinculada a tarifas (concessão comum e concessão patrocinada)</p><p>haverá o impacto do custo da tarifa aos usuários. Ou seja, na medida em que o serviço é disponibilizado,</p><p>passa a ser cobrada a tarifa em razão dessa disponibilização. Essa cobrança pode ser sentida pelas famílias</p><p>como um impacto negativo, já que o dispêndio de valor é imediato e o retorno (melhoria da qualidade de</p><p>vida, por exemplo) é mediato.</p><p>Acompanhe na Tabela 5 o resumo dessas informações:</p><p>Tabela 5 – Tipos de projetos e seus impactos positivos e negativos</p><p>Tipo do Projeto Impacto Positivo Impacto Negativo</p><p>Saneamento Redução de gastos com</p><p>saúde pública</p><p>Certos imóveis serão objeto</p><p>de desapropriação ou de</p><p>servidão;</p><p>Surgimento de tarifa ou</p><p>aumento de tarifa (se já</p><p>existente).</p><p>Concessão comum de água</p><p>e esgoto</p><p>Possibilidade de concedente</p><p>concorrer nos resultados</p><p>positivos da concessão</p><p>(recebimento de outorga,</p><p>participação no valor da</p><p>Surgimento de tarifa ou</p><p>aumento de tarifa (se já</p><p>existente).</p><p>Fonte:</p><p>elaborado</p><p>pelo autor</p><p>(2018).</p><p>Outros</p><p>exemplos de</p><p>impactos</p><p>positivos e</p><p>negativos</p><p>derivados de</p><p>projetos de Concessão e PPP, podem ser citados: aumento de arrecadação tributária, impacto na economia</p><p>da localidade, geração ou diminuição de empregos, ampliação da qualidade de vida, incremento na</p><p>segurança, entre outros.</p><p>Enfim, o que se exige nesse passo é uma análise global de externalidades, que envolvam a população como</p><p>um todo, a unidade federativa e grupos que poderão ter sua esfera de direitos afetada de forma positiva ou</p><p>negativa.</p><p>4.5. Previsão do</p><p>projeto no PPA</p><p>Um requisito de fácil verificação é a presença do projeto no PPA. Como esse perfil legislativo é</p><p>demasiadamente amplo, é provável que o gestor encontre menções genéricas, tais como: ampliar a rede de</p><p>captação de água e coleta de esgoto; melhorar o sistema de coleta e destinação de rejeitos; melhorar o</p><p>sistema de iluminação pública etc. A ausência de previsão no PPA não é um impeditivo irremediável. No</p><p>entanto, a entidade deverá promovê-lo pela via adequada (alteração da lei que estabeleceu o plano</p><p>plurianual).</p><p>tarifa ou ganhos da</p><p>ampliação da demanda)</p><p>Coleta e destinação de</p><p>resíduos sólidos</p>