CAS 2023 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA(1)

Prévia do material em texto

<p>1</p><p>1ª Edição - 2021</p><p>Curso de Aperfeiçoamento de</p><p>Sargentos – CAS</p><p>GESTÃO</p><p>ORÇAMENTÁRIA E</p><p>FINANCEIRA</p><p>2</p><p>Lista de Abreviaturas</p><p>SESP SECRETÁRIA DE ESTADO DA SEGURANÇA</p><p>PÚBLICA E DEFESA SOCIAL</p><p>PMES POLÍCIA MILITAR DO ESPÍRITO SANTO</p><p>PPA PLANO PLURI ANUAL</p><p>LDO LEI DE DIRETIZES ORÇAMENTÁRIAS</p><p>LOA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL</p><p>LRF LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL</p><p>SIGEFES SISTEMA DE GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS</p><p>DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO</p><p>FESP FUNDO ESTADUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA E</p><p>DEFESA SOCIAL</p><p>SUSP SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA</p><p>FNSP FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA</p><p>3</p><p>SUMÁRIO</p><p>1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ___________________________________________________ 5</p><p>1.1 CONCEITO ________________________________________________________________ 5</p><p>1.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ___________________ 5</p><p>1.2.1 Princípio da Legalidade ........................................................................................ 5</p><p>1.2.2 Princípio da Impessoalidade ................................................................................. 6</p><p>1.2.3 Princípio da Moralidade ........................................................................................ 6</p><p>1.2.4 Princípio da Publicidade ....................................................................................... 6</p><p>1.2.5 Princípio da Eficiência ........................................................................................... 6</p><p>2. ORÇAMENTO PÚBLICO _______________________________________________________ 7</p><p>2.1. CONCEITO _______________________________________________________________ 7</p><p>2.2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO ____________________________ 8</p><p>2.3. BREVE HISTÓRICO SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO ____________________________ 9</p><p>2.4. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO ___________________________________ 11</p><p>2.4.1 Clássico ou Tradicional: __________________________________________________ 12</p><p>2.4.2 Desempenho (ou de realizações): _______________________________________ 12</p><p>2.4.3 Orçamento-Programa: __________________________________________________ 12</p><p>2.4.4 Orçamento Participativo: ________________________________________________ 13</p><p>2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ____________________________________________ 13</p><p>2.5.1 Princípio da Legalidade:_________________________________________________ 14</p><p>2.5.2 Princípio da Unidade: ___________________________________________________ 14</p><p>2.5.3 Princípio da Exclusividade: _______________________________________________ 15</p><p>2.5.4 Princípio da Anualidade ou Periodicidade: _______________________________ 15</p><p>2.5.5 Princípio da Universalidade: _____________________________________________ 16</p><p>2.5.6 Princípio da Especificação/Especialização: ______________________________ 16</p><p>2.5.7 Princípio da Publicidade: ________________________________________________ 17</p><p>2.5.8 Princípio do Equilíbrio: ___________________________________________________ 17</p><p>2.5.9 Princípio do Orçamento Bruto: ___________________________________________ 18</p><p>2.5.10 Princípio da Não-vinculação da Receita: _______________________________ 18</p><p>3. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO ____________________________________ 19</p><p>3.1. O PPA COMO FERRAMENTA PARA SOLUÇAO DE PROBLEMAS DA SOCIEDADE</p><p>21</p><p>3.2. CICLO ORÇAMENTÁRIO __________________________________________________ 22</p><p>3.3. CONDIÇÕES PARA O INÍCIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ______________ 24</p><p>3.4. MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO ___________________________ 24</p><p>3.5. ELABORAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 25</p><p>4. RECEITA PÚBLICA ___________________________________________________________ 26</p><p>4.1. CONCEITO ______________________________________________________________ 26</p><p>4</p><p>4.2. CLASSIFICAÇAÕ DA RECEITA PÚBLICA ____________________________________ 27</p><p>4.3. ESTÁGIOS DA RECEITA ____________________________________________________ 28</p><p>5. DESPESA PÚBLICA __________________________________________________________ 29</p><p>5.1. CONCEITO ______________________________________________________________ 29</p><p>5.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA ____________________________ 30</p><p>5.3. SUBDIVISAO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA_________________________________ 30</p><p>5.4. ESTÁGIOS DA DESPESA ___________________________________________________ 31</p><p>5.4.1 Empenho _______________________________________________________________ 32</p><p>5.4.2 Liquidação _____________________________________________________________ 33</p><p>5.4.3 Pagamento _____________________________________________________________ 34</p><p>6. SUPRIMENTO DE FUNDOS ____________________________________________________ 35</p><p>7. INTERNACIONALIZAÇÃO DAS NORMAS CONTÁBEIS E O SIGEFES _______________ 38</p><p>7.1. SIGEFES _________________________________________________________________ 39</p><p>8. FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA _________________________________ 40</p><p>Referências Bibliográficas ______________________________________________________ 43</p><p>FichaTécnica __________________________________________________________________ 44</p><p>5</p><p>1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>1.1 CONCEITO</p><p>Administração Pública é todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização</p><p>de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas1.</p><p>Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço e executá-</p><p>lo como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um</p><p>resultado.</p><p>1.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>Visando atingir os objetivos supramencionados a administração se vale de</p><p>postulados fundamentais que inspiram todo modo de agir da Administração</p><p>Pública, que são os princípios administrativos, os quais estão dispostos no Art. 37</p><p>da Constituição Federal:</p><p>Art.37 A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos</p><p>Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá</p><p>aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e também,</p><p>ao seguinte:</p><p>XXI – ressalvados os casos específicos na legislação, às obras, serviços,</p><p>compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública</p><p>que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que</p><p>estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da</p><p>proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação</p><p>técnica e econômicas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.</p><p>(grifo nosso)</p><p>Como se pode observar com a leitura do texto constitucional reproduzido acima, a</p><p>Administração Pública, em suas três esferas de Governo, deve ressalvados os</p><p>casos previstos em lei, utilizar-se da licitação como instrumento único para</p><p>aquisição de bens e serviços, como forma de garantir a legalidade,</p><p>impessoalidade, moralidade e publicidade de seus atos. Portanto, fazem-se</p><p>necessárias algumas consideraçoes sobre esses princípios.</p><p>1.2.1 Princípio da Legalidade</p><p>Ao saudoso Hely L. Meirelles, credita-se a expressão que melhor sintetiza o</p><p>1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984.</p><p>6</p><p>princípio da legalidade para a Administração: Enquanto na administração</p><p>particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é</p><p>permitido fazer o que a lei permite.</p><p>1.2.2 Princípio da Impessoalidade</p><p>Significa que à Administração não é dado tratar os cidadãos com discriminações</p><p>ou preferências em razão da pessoa, individualmente considerada. A</p><p>Administração não pode atuar com a intenção</p><p>efetuadas.</p><p>§ 1º Os comprovantes de despesas realizadas não poderão conter</p><p>rasuras, acréscimos, emendas ou entrelinhas e serão emitidos por quem</p><p>prestou o serviço ou forneceu o material, em nome da Unidade Gestora.</p><p>§ 2º Os documentos comprobatórios de despesa serão apresentados em</p><p>original.</p><p>§ 3º No comprovante da despesa deverá constar, claramente, a</p><p>discriminação do material fornecido ou do serviço prestado, não se</p><p>admitindo discriminação genérica ou o emprego de abreviaturas que</p><p>impeçam a clara identificação do objeto da despesa.</p><p>Art. 15 É competência dos Grupos Financeiros Setoriais, ou equivalentes,</p><p>o acompanhamento e a fiscalização quanto ao cumprimento da concessão,</p><p>aplicação e comprovação do Suprimento de Fundos.</p><p>Art. 16 A comprovação será submetida ao ordenador de despesas que</p><p>concedeu o suprimento que determinará diligências, promoverá</p><p>impugnações ou adotará quaisquer outras providências necessárias à</p><p>regularização da prestação de contas.</p><p>§ 1º Caberá à autoridade concessora a verificação do controle de utilização</p><p>quanto a sua finalidade precípua que é a excepcionalidade/eventualidade</p><p>verificada no ato da Prestação de Contas;</p><p>38</p><p>§ 2º As despesas que não se enquadram nos termos deste artigo deverão</p><p>ser glosadas pela autoridade competente.</p><p>§ 3º Quando ocorrer impugnação ou glosa, será comunicado ao</p><p>responsável, para que, no prazo de 10 (dez) dias úteis, se justifique ou</p><p>recolha o valor glosado.</p><p>Art. 17 O total da despesa realizada mediante Suprimento de Fundos não</p><p>poderá ultrapassar o montante inicialmente concedido.</p><p>Art. 18 Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.</p><p>7. INTERNACIONALIZAÇÃO DAS NORMAS CONTÁBEIS E O</p><p>SIGEFES</p><p>Com a globalização, a integração dos mercados e as necessidades de avaliações</p><p>dos investidores e credores, a contabilidade pública está convergindo para as</p><p>normas contábeis internacionais.</p><p>A PMES, assim como outros órgãos da administração pública, está vivenciando</p><p>profundas mudanças na sua estruturação contábil, financeira e orçamentária, o que</p><p>trará impactos marcantes na forma de administrar seus recursos.</p><p>Em 2008, o Conselho Federal de Contabilidade, aprovou as Normas Brasileiras de</p><p>Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP). Por consequência, a</p><p>Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborou um Manual de Contabilidade</p><p>aplicada ao Setor Público com o intuito de contribuir para a aproximação das</p><p>normas brasileiras de contabilidade pública às regras internacionais.</p><p>Entre as inovações trazidas, que já se fizeram presentes desde 2014, estão: a</p><p>adoção do regime de competência para as receitas e despesas; a contabilização</p><p>dos bens de uso comum; a elaboração de relatórios de fluxo de caixa e a previsão</p><p>de depreciação para os bens públicos.</p><p>A contabilização da depreciação de bens móveis e imóveis no setor público</p><p>permitirá que se implante um sistema de custos para fazer valer o que preconiza o §</p><p>3º do art. 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal: “A administração pública manterá</p><p>sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão</p><p>orçamentária, financeira e patrimonial”.</p><p>39</p><p>7.1. SIGEFES</p><p>O SIGEFES - Sistema Integrado de Finanças Públicas do Espírito Santo, substituiu</p><p>o SIAFEM – Sistema Integrado de Administração e Finanças de Estados e</p><p>Municípios, em 02 de janeiro de 2014.</p><p>O SIAFEM foi implantado no Poder Executivo em 1997, sendo um sistema</p><p>desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamentos de Dados – SEPRO, para</p><p>otimizar e uniformizar a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil</p><p>das entidades da administração estadual direta e indireta. A construção</p><p>desse aplicativo foi baseada na Lei nº 4320, de 17 de março de 1964, a qual</p><p>instituiu normas gerais de direito financeiro para elaboração, execução e controle</p><p>dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e Municípios.</p><p>Conforme disposto no site da Secretaria de Estado Economia e Planejamento –</p><p>SEP (acesso em 10 fev 2014):</p><p>O Estado iniciou 2014 com um importante avanço na gestão das</p><p>finanças: no primeiro dia útil do ano, entrou em operação o Sistema</p><p>Integrado de Finanças Públicas do Espírito Santo (Sigefes), que irá trazer</p><p>mais agilidade e modernidade aos trabalhos de gestão em 125 órgãos</p><p>públicos, incluindo secretarias de Estado, autarquias, empresas públicas</p><p>e fundações, entre outros poderes.</p><p>[...]</p><p>Por meio do SIGEFES, será possível o registro contábil de novos</p><p>procedimentos patrimoniais, tais como depreciação e provisões, bem</p><p>como a adoção de sistema de custos e dos novos modelos de</p><p>demonstrativos contábeis, acarretando mudanças significativas nas</p><p>rotinas e procedimentos orçamentários, contábeis e financeiros do</p><p>governo estadual.</p><p>Com a troca de plataforma, o governo também avança em tecnologia,</p><p>adotando solução moderna, desenvolvida em linguagem de última</p><p>geração e voltada para o ambiente web, permitindo alto grau de</p><p>automatização de processos e facilidade na geração de relatórios</p><p>gerenciais, além da integração com outros sistemas, como o sistema de</p><p>arrecadação e o sistema de pagamento de pessoal.</p><p>Logo, o SIGEFES a partir de sua implantação em janeiro de 2014, se traduz numa</p><p>ferramenta moderna com maior transparência à gestão financeira nos órgãos da</p><p>administração pública estadual. O novo sistema integra, em uma única ferramenta</p><p>40</p><p>via web, os sistemas antes utilizados para gerir o planejamento e a execução</p><p>orçamentária, financeira e contábil, substituindo além do SIAFEM, o Sistema de</p><p>Plano Plurianual - SISPPA e o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento</p><p>para Estados e Municípios – SIPLAN e garantindo ao governo o cumprimento das</p><p>novas normas contábeis exigidas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para</p><p>convergência aos padrões internacionais de Contabilidade.</p><p>8. FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA</p><p>Através da Lei nº 13.675/2018 foi criado o Sistema Único de Segurança Pública –</p><p>SUSP, dando uma arquitetura uniforme ao setor de segurança pública no âmbito</p><p>nacional, com compartilhamento de dados, operações e colaborações nas estruturas</p><p>federal, estadual e municipal.</p><p>Com a criação do SUSP os órgãos que compoem a segurança pública, como as</p><p>polícias civis, militares e Federal, as secretarias de Segurança e as guardas</p><p>municipais serão integrados para atuar de forma cooperativa, sistêmica e</p><p>harmônica. O Ministério da Justiça e Segurança Pública reforça ainda, que:</p><p>A segurança pública continua atribuição de estados e municípios. A partir de</p><p>agora, a União criará as diretrizes que serão compartilhadas em todo o</p><p>País. As unidades da Federação assinarão contratos de gestão com a</p><p>União, que obrigará o cumprimento das metas como a redução dos índices</p><p>de homicídio e a melhoria na formação de policiais.</p><p>A segurança pública continua atribuição de estados e municípios. A partir de</p><p>agora, a União criará as diretrizes que serão compartilhadas em todo o</p><p>País. As unidades da Federação assinarão contratos de gestão com a</p><p>União, que obrigará o cumprimento das metas como a redução dos índices</p><p>de homicídio e a melhoria na formação de policiais.</p><p>Logo após criou-se o Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP, através da Lei</p><p>nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018, onde foram evidenciadas a forma de</p><p>arrecadação de recursos para constituir esse fundo, que basicamente seria através</p><p>da destinação da arrecadação das loterias e sobre a promoção comercial e a</p><p>modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa.</p><p>Conforme disposto no site do Ministério da Justiça e Segurança Pública (acesso em</p><p>20/03/2021):</p><p>41</p><p>O Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), instituído no âmbito do</p><p>Ministério da Justiça, tem o objetivo de apoiar projetos na área de</p><p>segurança pública e prevenção à violência, enquadrados nas diretrizes do</p><p>plano de segurança pública do Governo Federal.</p><p>Administrado por um Conselho Gestor, o FNSP apoia projetos na área de</p><p>segurança pública destinados a reequipamento, treinamento e qualificação</p><p>das polícias civis e militares, corpos de bombeiros militares e guardas</p><p>municipais; sistemas de informações, de inteligência e investigação, bem</p><p>como de estatísticas policiais; estruturação e modernização da polícia</p><p>técnica e científica; programas de polícia comunitária e programas de</p><p>prevenção ao delito e à violência, dentre outros.</p><p>Na avaliação dos projetos, o Conselho Gestor prioriza o ente federado que</p><p>se comprometer com os seguintes resultados: realização de diagnóstico dos</p><p>problemas de segurança pública e apresentação das respectivas soluções;</p><p>desenvolvimento de ações integradas dos diversos órgãos de segurança</p><p>pública; qualificação das polícias civis e militares, corpos de bombeiros</p><p>militares e das guardas municipais; redução da corrupção e violência</p><p>policiais; redução da criminalidade e insegurança pública e repressão ao</p><p>crime organizado.</p><p>Terão acesso aos recursos do FNSP: o ente federado que tenha instituído</p><p>plano local de segurança pública; os integrantes do Sistema Nacional de</p><p>Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (Sinesp) que</p><p>cumprirem os prazos estabelecidos pelo órgão competente para o</p><p>fornecimento de dados e informações ao Sistema; e o município que</p><p>mantenha guarda municipal ou realize ações de policiamento comunitário</p><p>ou, ainda, institua Conselho de Segurança Pública.</p><p>Os projetos habilitados a receber recursos do FNSP não poderão ter prazo</p><p>superior a dois anos e os recursos poderão ser aplicados diretamente pela</p><p>União ou repassados mediante convênios, acordos, ajustes ou qualquer</p><p>outra modalidade estabelecida em lei. Os entes federados beneficiados com</p><p>recursos do FNSP prestarão ao Conselho Gestor e à Secretaria Nacional de</p><p>Segurança Pública informações sobre o desempenho de suas ações na</p><p>área da segurança pública.</p><p>A segurança pública continua atribuição de estados e municípios. A</p><p>partir de agora, a União criará as diretrizes que serão compartilhadas</p><p>em todo o País. As unidades da Federação assinarão contratos de</p><p>gestão com a União, que obrigará o cumprimento das metas como a</p><p>redução dos índices de homicídio e a melhoria na formação de policiais.</p><p>No âmbito estadual, em 11 de outubro de 2019 foi criado o Fundo Estadual de</p><p>Segurança Pública e Defesa Social – FESP, para possibilitar os repasses de valores</p><p>da união para o estado, na modalidade fundo a fundo.</p><p>Foram publicadas as Portarias: 633 e 607, ambas de 27 de novembro de 2020,</p><p>sendo que aquela estabelece as diretrizes de aplicação das condicionas previstas no</p><p>art 8º da Lei de Criação do FNSP e esta com as indicações dos percentuais</p><p>destinados a cada estado e Distrito Federal. Essas transferências seguem dois eixos</p><p>42</p><p>para o desenvolvimento de ações dos recursos: enfrentamento à criminalidade</p><p>violenta e valorização dos profissionai de segurança pública.</p><p>No portal do governo, matéria publicada em 01/12/2021, foi evidenciado o valor</p><p>repassado aos estados e Distrito Federal em 2020, cerca de R$ 1,2 bilhão, sendo</p><p>considerado o maior valor de repasse da história, para a segurança pública.</p><p>Por fim, não se pode negar a capacidade de captação de recursos ao se criar o</p><p>SUSP, portanto como quaquer outro recurso do governo, cabe a você como cidadão</p><p>e agora, conhecedor das peças que compõem o orçamento público e sua forma de</p><p>execução, acompanhar se as metas estabelecidas foram atingidas de forma a</p><p>evidenciar a eficiência, eficácia e efetividade do orçamento público.</p><p>43</p><p>Referências Bibliográficas</p><p>BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. São Paulo:</p><p>Saraiva, 2007</p><p>. Decreto-Lei nº 200 de 25 de Fevereiro de 1967. Dispõe sobre a</p><p>organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma</p><p>Administrativa e dá outras providências.</p><p>Lei nº. 4.320 de 17 de Março de 1964. Estatui normas de Direito</p><p>Financeiro para elaboração e controle dos Orçamentos e Balanços da União,</p><p>dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.</p><p>. Lei Complementar nº. 101 de 4 de Maio de 2000. Estabelece</p><p>normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.</p><p>BEATO FILHO, C. C. Políticas Públicas de Segurança Pública: Eficiência,</p><p>Eficácia, e Accountability. IN: Seminário sobre a Reforma do Estado promovido</p><p>pela Fundação Joaquim Nabuco. Recife: Fundação Joaquim Nabuco, 1998.</p><p>BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público:</p><p>abordagem simples e objetiva. 2ª ed. São Paulo :Atlas, 2013.</p><p>BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. SPINK, Peter K. Reforma do Estado e</p><p>Administração Pública Gerencial. 3 ed. Rio de Janeiro: FGV, 1999.</p><p>CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e Orçamentário. 4 Ed. São Paulo:</p><p>Atlas, 2006.</p><p>Espírito Santo 2025: plano de desenvolvimento. Vitória (ES): Secretaria de</p><p>Estado de Economia e Planejamento, 2006.</p><p>FORTES, João. Contabilidade Pública. 4 Ed. Brasília: Franco & Fortes, 1998.</p><p>GRATERON, Ivan Ricardo Guevara. Auditoria de Gestão: utilização de</p><p>indicadores de gestão no setor público. Cadernos de Estudo. São Paulo,</p><p>FIPECAFI, v.11, nº. 21, p. 24 – 41, maio/agosto 1999.</p><p>GOUVÊA, Walter Salomão, Gestão de contratos de terceirização e</p><p>prestação de serviços. Vitória: Impactum Instituto de Ensino, 2005</p><p>KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. São Paulo: Atlas,</p><p>1995.</p><p>OLIVEIRA JÚNIOR, Antônio José Saraiva de, Gestão orçamentária e financeira.</p><p>Tribunal de Contas de União, 2017.</p><p>44</p><p>PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo: teoria,</p><p>jurisprudência e 400 (atualizado com a Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF). Rio</p><p>de Janeiro: Elsevier, 2008.</p><p>FichaTécnica</p><p>APOSTILA / CONTEUDISTA</p><p>TEN CEL QOC PM LEOMARA FERREIRA SANTANA</p><p>45</p><p>Lista de Abreviaturas</p><p>SUMÁRIO</p><p>1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>1.1 CONCEITO</p><p>1.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>1.2.1 Princípio da Legalidade</p><p>1.2.2 Princípio da Impessoalidade</p><p>1.2.3 Princípio da Moralidade</p><p>1.2.4 Princípio da Publicidade</p><p>1.2.5 Princípio da Eficiência</p><p>2. ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>2.1. CONCEITO</p><p>2.2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>2.3. BREVE HISTÓRICO SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>2.4. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>Para regular a discricionariedade dos governantes na aplicação dos recursos públicos foi que surgiu o orçamento público, ou seja, manifestou-se da própria necessidade de controle dos gastos públicos.</p><p>2.4.1 Clássico ou Tradicional:</p><p>2.4.2 Desempenho (ou de realizações):</p><p>2.4.3 Orçamento-Programa:</p><p>2.4.4 Orçamento Participativo:</p><p>2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS</p><p>2.5.1 Princípio da Legalidade:</p><p>2.5.2 Princípio da Unidade:</p><p>2.5.3 Princípio da Exclusividade:</p><p>2.5.4 Princípio da Anualidade ou Periodicidade:</p><p>2.5.5 Princípio da Universalidade:</p><p>2.5.6 Princípio da Especificação/Especialização:</p><p>2.5.7 Princípio da Publicidade:</p><p>2.5.8 Princípio do Equilíbrio:</p><p>2.5.9 Princípio do Orçamento Bruto:</p><p>2.5.10 Princípio da Não-vinculação da Receita:</p><p>3. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>3.1. O PPA COMO FERRAMENTA PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS DA SOCIEDADE</p><p>3.2. CICLO ORÇAMENTÁRIO</p><p>3.3. CONDIÇÕES PARA O INÍCIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA</p><p>3.4. MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO</p><p>3.5. ELABORAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>4. RECEITA PÚBLICA</p><p>4.1. CONCEITO</p><p>4.2. CLASSIFICAÇAÕ DA RECEITA PÚBLICA</p><p>4.3. ESTÁGIOS DA RECEITA</p><p>5. DESPESA PÚBLICA</p><p>5.1. CONCEITO</p><p>5.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA</p><p>5.3. SUBDIVISAO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA</p><p>5.4. ESTÁGIOS DA DESPESA</p><p>5.4.1 Empenho</p><p>5.4.2 Liquidação</p><p>5.4.3 Pagamento</p><p>6. SUPRIMENTO</p><p>DE FUNDOS</p><p>7. INTERNACIONALIZAÇÃO DAS NORMAS CONTÁBEIS E O SIGEFES</p><p>7.1. SIGEFES</p><p>8. FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA</p><p>Referências Bibliográficas</p><p>FichaTécnica</p><p>de prejudicar ou beneficiar pessoas;</p><p>é o interesse público que deve nortear o seu comportamento e não as</p><p>preferências pessoais dos agentes públicos no exercício de suas funções</p><p>administrativas.</p><p>1.2.3 Princípio da Moralidade</p><p>Este princípio consagra a atuação da Administração e do administrado que com</p><p>ela se relaciona juridicamente, em agir em conformidade com a moral</p><p>administrativa, ou seja, devem seguir o conjunto de regras tiradas da disciplina</p><p>interior da administração que dispõem que as pessoas que lidam com a coisa</p><p>pública devem agir, acima de tudo, em conformidade com a lei, a moral, os bons</p><p>costumes, as regras de boa administração e boa-fé.</p><p>1.2.4 Princípio da Publicidade</p><p>O princípio da publicidade impõe a obrigatoriedade de publicação dos principais</p><p>atos e instrumentos do procedimento, inclusive a motivação das decisões,</p><p>possibilitando o conhecimento dos interessados e de todos os cidadãos. Cuida-se</p><p>de oferecer transparência ao procedimento licitatório.</p><p>1.2.5 Princípio da Eficiência</p><p>O dever de eficiência foi introduzido no caput do art. 37 da Constituição Federal</p><p>pela Emenda Constitucional nº 19, e consiste em impor ao agente público que</p><p>realize com a máxima presteza, perfeição e rendimento pessoal, suas atribuições</p><p>para que seus atos alcancem resultados positivos para o serviço público, de modo</p><p>a satisfazer o atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.</p><p>Corresponde ao dever da boa administração, em que o administrador, no uso</p><p>de suas atribuições, age de forma a atingir a máxima eficiência, para que somado</p><p>aos demais princípios impostos à administração, atinja consolidação dos</p><p>interesses postos à sua tutela.</p><p>7</p><p>2. ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>2.1. CONCEITO</p><p>A Constituição Federal estabelece objetivos fundamentais que a República</p><p>Federativa do Brasil deve-se pautar, dentre elas podemos citar: construir uma</p><p>sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a</p><p>pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e</p><p>promover o bem de todos, sem preconceito.</p><p>Para tanto, o Estado de forma imprescindível, para o seu desenvolvimento, utiliza-</p><p>se de técnicas de planejamento e programação de ações governamentais visando</p><p>atingir aos objetivos traçados na Magna Carta.</p><p>Segundo Fortes (1998, p. 55), o qual aborda o orçamento sob o ponto de vista</p><p>gerencial,</p><p>O Orçamento é um processo de planejamento contínuo e</p><p>dinâmico que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e</p><p>programa de trabalho, para determinado período. O orçamento</p><p>abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento</p><p>e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas</p><p>de Governo.</p><p>Já para Silva (2009, p. 167) o estudo do orçamento:</p><p>Pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou subjetivo. No aspecto</p><p>objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei do</p><p>Orçamento e o conjunto de normas que se referem à sua preparação,</p><p>sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase</p><p>jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica).</p><p>No aspecto subjetivo, constitui a faculdade adquirida pelo povo de</p><p>aprovar, a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os</p><p>gastos que o Estado realizará durante o exercício.</p><p>Sobre o tema Baleeiro (2001, p.411), infere ainda que o orçamento é o:</p><p>Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza, ao Poder Executivo, por certo</p><p>período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos</p><p>serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou</p><p>geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.</p><p>A Constituição Estadual em seu artigo 149 trata o orçamento público como</p><p>expressão físico-financeira do planejamento governamental. Será entendido não</p><p>só como um documento formal de decisões sobre a alocação de recursos, mas,</p><p>8</p><p>sobretudo como um instrumento que expressa, anualmente, o conjunto de ações</p><p>visando alcançar, setorial e especialmente, maiores níveis de eficiência e eficácia</p><p>da ação do governo.</p><p>2.2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>O orçamento é caracterizado por João Gomes Silva Júnior como de natureza</p><p>jurídica de lei formal que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os</p><p>gastos, não citando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e</p><p>financeiras. Como lei formal esta não cria direito subjetivo, não podendo exigir, por</p><p>via judicial que uma despesa específica prevista no orçamento seja realizada. O</p><p>autor deduz que a lei orçamentária possui características que se consubstanciam</p><p>em ser:</p><p>Formal – Instituída por lei, mas não possui característica essencial das leis, a</p><p>coercibilidade, visto que, ela não obriga o poder Público de realizar uma despesa</p><p>autorizada pelo Legislativo;</p><p>Temporária – Sua vigência, ou seja, o exercício financeiro coincide com o ano</p><p>civil;</p><p>Ordinária – As leis que compõem o Orçamento público são leis ordinárias (Plano</p><p>Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, Lei Orçamentária Anual -</p><p>LOA);</p><p>Especial – pois possui processo legislativo diferenciado das demais leis</p><p>ordinárias.</p><p>A discussão sobre a natureza jurídica do orçamento público consiste em saber que</p><p>tipo de lei o orçamento traz consigo.</p><p>É certo que o orçamento é lei em seu sentido formal. Apesar deste entendimento,</p><p>no seu conteúdo, os autores dividem sua opinião. Para a perfeita compreensão da</p><p>matéria, assim deve-se entendê-la:</p><p>a) há em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos</p><p>comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer</p><p>que seja, chamaríamos a estas leis de “atos regras”;</p><p>9</p><p>b) há, ainda, várias leis, que, para serem aplicadas aos comportamentos</p><p>sociais, dependem da manifestação de vontade de algumas pessoas, muito</p><p>mais do que da vontade do Estado. Estas normas jurídicas são</p><p>denominadas “atos subjetivos”;</p><p>c) muitas leis, entretanto, não se auto aplicam, ou ainda, não se aplicam</p><p>pela simples vontade, sem que ocorra uma situação que dê eficácia à sua</p><p>aplicação futura. Esta situação é chamada de “ato condição”, pois a</p><p>competência dos agentes administrativos para cobrar impostos nasce das</p><p>respectivas leis tributivas dessa competência.</p><p>A natureza jurídica do conteúdo da Lei Orçamentária é, portanto, um “ato</p><p>condição”, pois é ela quem dá eficácia a todas as leis anteriormente criadas</p><p>que versem sobre receita e despesa. Esta é a natureza jurídica do orçamento:</p><p>ser ato condição.</p><p>2.3. BREVE HISTÓRICO SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>A ideia essencial do orçamento em limitar a faculdade de realizar gastos de quem</p><p>ostenta o poder público tem raízes muito antigas. Esta hipótese surge como um</p><p>reflexo do princípio segundo o qual os monarcas não podiam estabelecer tributos</p><p>sem o consentimento dos súditos que deviam pagá-los. A Inglaterra foi o primeiro</p><p>país a estabelecer, em seu direito público, a necessidade de ser o orçamento</p><p>votado pelo povo (CAMPOS, p.54).</p><p>O interesse popular pela gestão dos recursos públicos no Brasil teve sua origem</p><p>na época da prosperidade colonial, quando surgiram lideranças nos diversos</p><p>segmentos sociais, como os militares, o clero e os intelectuais recém- chegados</p><p>da Europa (CRC-GO, 1996).</p><p>Assim, Rux (2011, pg.5) sintetiza que a evolução histórica pode ser fundamentada</p><p>em alguns fatos circunstanciais:</p><p>· Inconfidência Mineira</p><p>Em 1788, com tantas medidas arbitrarias e impopulares, um grupo</p><p>integrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores, militares e</p><p>membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocar um fim na</p><p>opressão metropolitana e criar limites para o governo interferir na vida das</p><p>pessoas.</p><p>10</p><p>· Império</p><p>A administração das finanças passou a ser feita no país. Foi criado o</p><p>Erário Público</p><p>ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o Banco do</p><p>Brasil. O banco respondia pela gerencia dos fundos para a manutenção da</p><p>Corte, pelo pagamento dos soldos e pela promoção das transações</p><p>mercantis. Entretanto, a instituição de tributos continuou nas mãos do</p><p>Imperador e este outorgou a primeira Constituição Brasileira, que teve como</p><p>modelo a inglesa.</p><p>· República</p><p>Iniciamos com uma nova Constituição, a novidade foi conferir ao Poder</p><p>Legislativa a competência para a elaboração dos orçamentos. O Poder</p><p>Executivo elaborava uma proposta que era entregue informalmente ao</p><p>Congresso como subsidio. As tentativas para a padronização do</p><p>orçamento público começaram em 1939, com a realização da primeira</p><p>Conferencia de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos</p><p>Fazendários, promovida pelo Governo Federal para discutir o projeto do</p><p>padrão orçamentário elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e</p><p>Finanças. Ao longo da Republica, as classificações das despesas do poder</p><p>público mostram nitidamente a evolução do caráter social do contrato</p><p>orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase que</p><p>exclusivamente para as ações de manutenção da máquina estatal, como</p><p>Administração Geral e Financeira e Segurança.</p><p>· Governo Militar</p><p>A Constituição de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo de emenda à</p><p>peça orçamentaria por parte do Poder Legislativo. Este impedimento</p><p>vigorou até 1988. Os militares procuraram valorizar os princípios do</p><p>planejamento. Recriaram o Ministério do Planejamento e elaboraram planos</p><p>nacionais de desenvolvimento. Através do Decreto-lei nº 200, de 25</p><p>fevereiros de 67, definiu o planejamento como princípio fundamental de</p><p>administração pública e elevaram o orçamento programa ao status de plano</p><p>geral de governo.</p><p>· Brasil Atual</p><p>A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças na</p><p>legislação orçamentaria. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentarias e o Plano</p><p>Plurianual de ação governamental, em substituição ao antigo orçamento</p><p>plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentares a prerrogativa de</p><p>apresentarem emendas ao orçamento, embora com restrições, como a</p><p>impossibilidade de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal.</p><p>Outra criação importante foi a CPI do Orçamento. Ela teve o mérito de</p><p>levar ao conhecimento da população o estado lamentável das finanças</p><p>públicas do país, desmascarando um esquema perverso de benefícios</p><p>privados em que vários segmentos do próprio governo vinham se</p><p>envolvendo, durante décadas. Apesar do papel positivo da CPI do</p><p>Orçamento para a democratização do país e para a moralização da gestão</p><p>das finanças públicas, ela não teve maiores consequências na</p><p>modernização dos mecanismos de esforços no sentido do</p><p>aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e da gestão dos</p><p>programas governamentais.</p><p>A mobilização dos agentes envolvidos permitiu promover amplo</p><p>reordenamento institucional do governo federal. Realizaram-se</p><p>modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeram desde</p><p>o texto constitucional até as normas operacionais.</p><p>Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Banco Central e do</p><p>Tesouro Nacional, processo que conduziu a criação da Secretaria do</p><p>Tesouro Nacional e a ajustes de contas entre essas instituições.</p><p>11</p><p>Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos na administração</p><p>pública federal, voltados para a execução das tarefas relacionadas com a</p><p>gestão das contas públicas. Nesse sentido, foi instituído o Sistema</p><p>Integrado de Administração Financeira - SIAFI, do governo federal, por</p><p>intermédio do qual passaram a se realizar, de forma integrada e</p><p>automatizada, as transações orçamentarias e financeiras e seus</p><p>respectivos registros contábeis. Não se descuidou também da busca pela</p><p>constituição de um quadro de servidores adequadamente motivado e</p><p>capacitado para o desempenho das tarefas com o nível de qualidade</p><p>desejado.</p><p>Seguindo em seu raciocínio infere ainda, que a evolução orçamentária é recente no</p><p>país, o que não significa que ela tenha sido valorizada ao longo da história. Reflete</p><p>sim, uma curiosa tradição de se copiar modelos externos, como a do orçamento</p><p>inglês, na época do império, a do modelo norte- americano no início da república e,</p><p>na década de 60, o modelo do orçamento programa, igualmente de inspiração norte-</p><p>americana.</p><p>Igualmente, deduz que a evolução tecnológica e a expansão econômica mundial</p><p>forçaram o início da expansão do aparelho administrativo, a criação de novos órgãos</p><p>e o recrutamento de servidores para funções técnicas:</p><p>O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de eliminar a</p><p>pratica já tão enraizada nas unidades orçamentarias de elaborar</p><p>propostas pedindo o máximo de recursos possível, de modo que se</p><p>pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder político-decisório) a</p><p>faculdade de ajustar o volume das demandas à receita existente, de</p><p>modo que cada unidade fosse contemplada.</p><p>[...]</p><p>2.4. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>No início, a administração pública patrimonialista surgiu, na própria definição das</p><p>monarquias absolutas, sendo o Estado entendido como patrimônio do rei, uma</p><p>extensão do poder soberano e seus auxiliares possuíam status de nobreza.</p><p>Com a chegada dos colonizadores portugueses e a implantação das capitanias</p><p>hereditárias, o território brasileiro foi dividido em quinze áreas, as quais foram</p><p>distribuídas para doze donatários que tinham poderes públicos e benefícios</p><p>privados. Esse primeiro fato da nossa história guarda uma similaridade com o</p><p>campo da gestão, da administração pública, pois surge daí a implantação de</p><p>políticas, pautadas na relação promíscua entre o público e o privado (ANANIAS,</p><p>2010).</p><p>12</p><p>Para regular a discricionariedade dos governantes na aplicação dos recursos</p><p>públicos foi que surgiu o orçamento público, ou seja, manifestou-se da própria</p><p>necessidade de controle dos gastos públicos.</p><p>Com a necessidade crescente de novos arranjos entre Estado e sociedade foram</p><p>sendo desenvolvidas técnicas orçamentárias para fazer frente a essas exigências,</p><p>passando do tradicional ao orçamento participativo.</p><p>2.4.1 Clássico ou Tradicional:</p><p>Utilizado antes da Lei nº 4.320/64, lei que estatuiu as Normas Gerais de Direito</p><p>Financeiro, o orçamento clássico se caracteriza por ser um documento de previsão</p><p>de receita e de autorização de despesas. Em sua elaboração não se cogitava,</p><p>primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade, tampouco da</p><p>administração. Esse orçamento seguia as seguintes variáveis:</p><p> Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a</p><p>elaboração da peça orçamentária;</p><p> Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no</p><p>obsessivo detalhamento da despesa;</p><p> Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). A distribuição</p><p>dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção do</p><p>dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa</p><p>de trabalho que pretendem realizar.</p><p>2.4.2 Desempenho (ou de realizações):</p><p>Constitui-se numa evolução em relação ao modelo anterior, pois se buscou saber</p><p>“as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. O orçamento</p><p>por desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia ainda, ser</p><p>considerado um orçamento-programa, pois lhe faltava uma característica essencial,</p><p>que era o planejamento governamental.</p><p>2.4.3 Orçamento-Programa:</p><p>Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei nº 200 de 23/02/1967, quando em seu</p><p>13</p><p>art. 16 definiu:” em cada ano será elaborado um orçamento-programa que</p><p>pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e</p><p>que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.</p><p>Para Pascoal (2008, p.20), a palavra programa revela característica, uma qualidade</p><p>do orçamento moderno. Assim, o orçamento-programa é um instrumento</p><p>de</p><p>planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o</p><p>governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os gastos e os</p><p>resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos, tendo</p><p>como principais características:</p><p> Integração planejamento-orçamento;</p><p> Quantificação dos objetivos e fixação de metas;</p><p> Relação insumo-produto;</p><p> Acompanhamento físico financeiro e,</p><p> Avaliação de resultados e gerência por objetivos.</p><p>2.4.4 Orçamento Participativo:</p><p>Representa a incorporação da população ao processo decisório da elaboração</p><p>orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou</p><p>por outras formas de consulta direta à sociedade. Esse tipo de orçamento reforça a</p><p>transparência por meio da publicação de informações orçamentárias e pela</p><p>prestação de contas das autoridades. Entretanto, os maiores benefícios são o</p><p>desenvolvimento de espaços democráticos para o fortalecimento da sociedade local</p><p>e o sentimento de pertencimento na solução de um problema social.</p><p>Agora que já se sabe que a evolução histórica do orçamento público, se confunde</p><p>com a própria evolução da gestão na administração pública, se faz necessário</p><p>conhecer os princípios que regem o orçamento público.</p><p>2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS</p><p>O conceito orçamentário não mais se define como ato de previsão e de</p><p>14</p><p>autorização de receitas e despesas públicas. O orçamento público “é uma peça de</p><p>governo muito mais complexa do que isso, porque é o processo de um conjunto</p><p>integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se</p><p>executam e se avaliam os planos e programas de obras serviços e encargos</p><p>governamentais, com estimativa de receita e fixação de despesas de cada</p><p>exercício financeiro. (SILVA, 2004, p. 718).</p><p>Seguindo nesse raciocínio os princípios orçamentários apesar de não ter uma</p><p>fixação doutrinária, servem para nortear as práticas orçamentárias e, segundo</p><p>SANCHES (1997), os princípios orçamentários são:</p><p>Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as</p><p>práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistência,</p><p>sobretudo ao que se refere a sua transparência e ao seu controle pelo</p><p>Poder Legislativo e demais instituições da sociedade... (grifo nosso).</p><p>2.5.1 Princípio da Legalidade:</p><p>O Orçamento Público é uma Lei, em sentido formal (quanto à forma, rito e</p><p>competência), e um ato administrativo, quanto ao aspecto material (matéria,</p><p>assunto tratado no orçamento). Portanto, o orçamento tem que ser,</p><p>necessariamente, objeto de um processo legislativo completo: o Poder Executivo</p><p>tem a iniciativa e o Poder Legislativo à competência, podendo, inclusive, este</p><p>último, alterar a proposta encaminhada, nos termos do art. 166 da CF/1988,</p><p>através das emendas parlamentares.</p><p>A Constituição de 1988 dispõe, em seu art. 165, que:</p><p>Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:</p><p>I- o plano plurianual;</p><p>II - as diretrizes orçamentárias; III -</p><p>os orçamentos anuais.</p><p>[...]</p><p>§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá.[...]</p><p>E, como tudo no serviço público está sujeito ao princípio da legalidade, os agentes</p><p>públicos, na execução do orçamento, deverão pautar-se pelo estrito cumprimento</p><p>da lei.</p><p>2.5.2 Princípio da Unidade:</p><p>15</p><p>O princípio da Unidade determina que todas as receitas e despesas devam</p><p>compor um único documento legal. No Brasil, esse princípio é observado através</p><p>da existência de um único orçamento, um caixa único e uma única contabilidade.</p><p>No Governo Estadual do Espírito Santo, esses instrumentos eram processados</p><p>eletronicamente nos Sistemas: SISPPA, SIPLAN e SIAFEM, sendo que no início</p><p>de 2014, esses instrumentos foram substituídos pelo SIGEFES. Mesmo sendo os</p><p>orçamentos executados em peças separadas (Fiscal, Seguridade e de</p><p>Investimentos), as informações sobre cada uma dessas peças são devidamente</p><p>consolidadas e compatibilizadas em um único documento.</p><p>2.5.3 Princípio da Exclusividade:</p><p>O princípio da exclusividade determina que a lei do orçamento não conterá matéria</p><p>estranha à estimativa da receita e à fixação da despesa.</p><p>A Constituição brasileira de 1988 fixa esse princípio no § 8º do art. 165:</p><p>“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da</p><p>receita e à fixação da despesa, não se incluindo nessa proibição a</p><p>autorização para abertura de créditos suplementares e contratação</p><p>de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos</p><p>termos da lei.” (Grifo nosso)</p><p>De qualquer forma, dois assuntos podem estar contidos na LOA, constituindo</p><p>verdadeiras exceções ao princípio da exclusividade. São elas:</p><p> a autorização para contratar operação de crédito (realizar empréstimos);</p><p> a autorização para o Poder Executivo abrir crédito adicional suplementar</p><p>até um determinado montante (normalmente, de 20%).</p><p>A priori, tais autorizações objetivam dar mais flexibilidade à execução</p><p>orçamentária, de forma a evitar que toda solicitação de alteração da LOA tenha</p><p>que ser encaminhada individualmente ao Congresso Nacional/Assembleia</p><p>Legislativa, o que poderia inviabilizar os trabalhos do Poder Legislativo,</p><p>assoberbando-o de leis orçamentárias e prejudicando/retardando a apreciação de</p><p>outros assuntos.</p><p>2.5.4 Princípio da Anualidade ou Periodicidade:</p><p>16</p><p>O princípio da Anualidade, também chamado de periodicidade, determina que o</p><p>orçamento deve obedecer a um período limitado de tempo que se denomina</p><p>exercício financeiro.</p><p>No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1º de janeiro</p><p>a 31 de dezembro (Art. 34, da Lei 4.320/64).</p><p>2.5.5 Princípio da Universalidade:</p><p>O orçamento deve abranger todo o universo das receitas a serem arrecadadas e</p><p>das despesas a serem executadas pelo Estado, englobando os Poderes da</p><p>União, seus Fundos, Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta,</p><p>inclusive as Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º do</p><p>Art. 165 da Constituição Federal).</p><p>Segundo Sebastião Sant’Anna e Silva, citado por James Giacomoni, o princípio da</p><p>universalidade possibilita ao Legislador:</p><p>a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia</p><p>autorização para a respectiva arrecadação e realização;</p><p>b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa</p><p>sem prévia autorização parlamentar;</p><p>c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de</p><p>autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.</p><p>Além disso, possibilita a fiscalização pelo Poder Legislativo sobre os gastos</p><p>públicos, nos termos do art. 70 da CF/1988.</p><p>2.5.6 Princípio da Especificação/Especialização:</p><p>O orçamento precisa ser detalhado, especificado, para facilitar seu entendimento e</p><p>acompanhamento, dessa forma, não são admitidas dotações globais. O</p><p>detalhamento do orçamento até o nível de elemento de despesa, conforme prevê a</p><p>Lei nº. 4.320/64 corrobora com o princípio da transparência, permitindo ser</p><p>possível, por meio da análise da Lei Orçamentária Anual - LOA, saber o que será</p><p>17</p><p>realizado no ano seguinte. Quer evitar-se, dessa forma a não discriminação dos</p><p>gastos públicos.</p><p>Os recursos são vinculados a metas físicas, que deverão ser atingidas no</p><p>processo de execução do orçamento, nos prazos determinados. Esse princípio é</p><p>reforçado pela publicação do Quadro de Detalhamento da Despesa, alguns dias</p><p>após a aprovação da lei orçamentária.</p><p>2.5.7 Princípio da Publicidade:</p><p>A publicidade, conforme no ensina o Direito Administrativo, constitui requisito de</p><p>eficácia dos atos administrativos. Dessa forma, o orçamento, para produzir efeitos,</p><p>precisa ser publicado no Diário Oficial correspondente a cada esfera (a LOA da</p><p>União, no DOU; do Estado, no DOE; e do Município, no DOM). Caso o Município</p><p>não possua Diário Oficial (realidade na maior parte dos casos), o mesmo pode ser</p><p>publicado em jornal local.</p><p>Outra interpretação do princípio da publicidade diz respeito à transparência. Assim,</p><p>constitui um direito do cidadão saber o que é feito com os tributos que paga e a</p><p>maneira como esses recursos são gastos. A lei Complementar nº.101/2000 –</p><p>Lei de Responsabilidade Fiscal ratificou a importância de a população ter acesso</p><p>às informações orçamentárias, discriminando como mecanismos de transparência</p><p>as audiências públicas realizadas no Poder Legislativos (onde os Secretários e</p><p>Ministros discorrem sobre assuntos inerentes às suas pastas), os relatórios</p><p>divulgados na Internet.</p><p>2.5.8 Princípio do Equilíbrio:</p><p>O Princípio do Equilíbrio exige que as despesas sejam iguais às receitas. O</p><p>equilíbrio entre a receita e a despesa tem se destacado fora do âmbito específico</p><p>do orçamento, atraindo a atenção de outras áreas econômicas e financeiras. A</p><p>aplicação deste princípio visa à estabilização do sistema econômico, competindo</p><p>governo a realização de tarefas para a criação de condições de retomada do</p><p>crescimento – intervencionismo público, cuja captação dos recursos privados</p><p>ociosos ajudaria a dinamizar a economia estática. Esta política financeira resulta na</p><p>igualdade de valores entre receita e despesa, evitando um déficit. Assim, o</p><p>orçamento deve funcionar como uma ferramenta de planejamento real,</p><p>18</p><p>contemplando gastos que serão realizados em função das receitas que serão</p><p>arrecadadas. Por isso, não se deve prever mais despesas que receitas.</p><p>Outra leitura do princípio do equilíbrio tem relação com o equilíbrio de contas</p><p>públicas. Dada a alta participação dos gastos com dívida na LOA (juros e principal),</p><p>em 2000, foi promulgada a Lei nº 101, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, dando</p><p>um novo enfoque à gestão de recursos públicos. Tendo como premissa básica a</p><p>possibilidade de apurar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos, a Lei se</p><p>apóia em quatro pontos principais: planejamento, transparência, controle e</p><p>responsabilização.</p><p>Nesse cenário de valorização do equilíbrio das contas públicas, a LRF, estabeleceu</p><p>metas fiscais em termos de resultado nominal e primário na Lei de Diretrizes</p><p>Orçamentárias - LDO, além de limites para endividamento. Intenta-se, com esse</p><p>normativo, que sejam comprometidos menos recursos com a dívida pública em</p><p>médio/longo prazo.</p><p>2.5.9 Princípio do Orçamento Bruto:</p><p>O princípio do Orçamento Bruto estabelece que todos os valores presentes no</p><p>orçamento, seja da receita ou da despesa, devem constar pelos seus valores</p><p>brutos, sem qualquer espécie de dedução. Ou seja, a dotação orçamentária</p><p>não deve considerar eventuais descontos ou abatimentos que porventura sejam</p><p>obtidos na execução.</p><p>Este princípio evita a ocorrência de importâncias “liquidas” nos orçamentos, ou</p><p>seja, saldos positivos ou negativos entre receitas e despesas, fato esse que</p><p>estaria configurando omissões de valores e sua consequente sonegação ao</p><p>controle do Legislativo.</p><p>2.5.10 Princípio da Não-vinculação da Receita:</p><p>O princípio da Não-vinculação, também denominação da não-afetação das</p><p>receitas, determina que não deve haver vinculação entre receitas e despesas; ou</p><p>19</p><p>seja, não se pode vincular a arrecadação de determinados impostos a</p><p>determinadas despesas ou programas.</p><p>Esse princípio consta do inciso IV do art. 167 da Constituição Federal de 1988,</p><p>mas apenas em relação aos impostos, nos seguintes termos:</p><p>“Art.167. São vedados:</p><p>IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,</p><p>ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que,</p><p>se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações</p><p>e serviços público de saúde, para manutenção e</p><p>desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da</p><p>administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.</p><p>198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações</p><p>de crédito por antecipação de receita, previstas no art.</p><p>165, § 8º, bem como o disposto no § 4 º deste artigo; (Redação dada</p><p>pela Emenda Constitucional nº. 42, de 19.12.2003)</p><p>Há, portanto, algumas exceções a esse princípio: percentual da receita destinado</p><p>ao desenvolvimento do ensino, saúde, fundos de participação dos estados e</p><p>municípios etc.</p><p>3. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO</p><p>Entendendo a importância do tema Planejamento Estratégico no setor público, o</p><p>legislador tratou do assunto no artigo 165 da Constituição Federal, em que definiu a</p><p>forma de integração entre Planejamento Estratégico na Administração Pública e</p><p>Orçamento através da criação de três instrumentos legais: Plano Plurianual – PPA,</p><p>Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA (BRASIL,</p><p>1988).</p><p>a) PPA - é um plano de médio prazo, através do qual são ordenadas as ações</p><p>do governo para atingimento de metas para um período de quatro anos. Tendo</p><p>vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.</p><p>b) LDO – tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais,</p><p>através do estabelecimento de metas e prioridades da Administração; as</p><p>orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento anual; a elaboração</p><p>da proposta orçamentaria de cada Poder etc.</p><p>c) LOA – é o instrumento utilizado para a consequente materialização do</p><p>conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando o bem estar da</p><p>coletividade.</p><p>20</p><p>O parágrafo primeiro do art. 165, da Constituição Federal, dispõe ainda:</p><p>A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,</p><p>as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as</p><p>despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos</p><p>programas de duração continuada.</p><p>E o parágrafo primeiro do artigo 167, do mesmo dispositivo legal, por sua vez,</p><p>determina:</p><p>Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício</p><p>financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano</p><p>plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de</p><p>responsabilidade. (Grifo nosso)</p><p>Oliveira Júnior (2017), acrescenta que a LRF trouxe novas atribuições a elaboração</p><p>da LDO, como a obrigatoriedade a todos os entes da Federação, de conter anexos</p><p>a Lei de Diretrizes, as metas físicas e de riscos fiscais, além do que estão previstos</p><p>em seu art. 4º, inc I:</p><p> Equilíbrio entre receitas e despesas;</p><p> Critérios e forma de limitação de empenho (o chamado “contingenciamento”);</p><p> Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos</p><p>programas financiados com recursos dos orçamentos;</p><p> Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades</p><p>públicas e privadas.</p><p>Já no artigo 15 da Lei nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade</p><p>Fiscal) considera “irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de</p><p>despesa ou assunção de obrigação” que não esteja adequada com a lei</p><p>orçamentária anual e compatível com o plano Plurianual e a Lei de Diretrizes</p><p>Orçamentárias.</p><p>Sendo assim, a administração pública se utiliza destes instrumentos legais de</p><p>planejamento e gestão, para formulação de políticas públicas prioritárias, que</p><p>segundo Beato (1998, p. 3), “[...] devem pautar-se por metas claras e definidas a</p><p>serem alcançadas, por instrumentos de medidas confiáveis para a avaliação</p><p>desses objetivos e pelos meios disponíveis para sua realização de forma</p><p>democrática”.</p><p>21</p><p>Abordando a questão da responsabilidade na formulação do Orçamento Público</p><p>Kohama (1995, p. 61), comenta que o Governo.</p><p>[...] utiliza-se de técnicas de planejamento e programação das ações que</p><p>são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado.</p><p>Esse</p><p>sistema busca, principalmente, analisar a situação atual –</p><p>diagnóstico – para identificar as ações ou alterações a serem</p><p>desenvolvidas, visando atingir a situação desejada.</p><p>O autor alerta sobre a necessidade de integração entre o orçamento e o processo</p><p>de planejamento dos programas de governo e suas respectivas alocações de</p><p>recursos com o intuito de materializar os objetivos previstos nos planos (PPA e</p><p>LDO).</p><p>3.1. O PPA COMO FERRAMENTA PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS DA</p><p>SOCIEDADE</p><p>O Plano Plurianual tem como objeto um planejamento de médio prazo, fixando os</p><p>Programas2 e Ações3 de um governo no decurso de quatro anos. Isto pressupõe</p><p>a existência de um planejamento de longo prazo e a fixação de metas e objetivos</p><p>claros, com vistas a melhorar o desempenho da administração pública.</p><p>Os principais requisitos para a constituição de Programas é dar solução a um</p><p>problema, atender a uma demanda da sociedade ou ao aproveitamento de uma</p><p>oportunidade de investimento. A definição de problema contida na primeira versão</p><p>do Manual de Elaboração do PPA da União 2003/2007, continua bastante atual:</p><p>Podemos definir problema como uma desconformidade entre o estágio</p><p>atual de uma situação específica e o estágio em que esta situação deveria</p><p>se encontrar, segundo a visão de um ator social ou visão hegemônica, cujo</p><p>ator social a reconhece como superável ou evitável, declarando-se disposto</p><p>a enfrentá-la.</p><p>2 Programa como um conjunto de ações, entidades executoras e pessoas motivadas para o alcance de um</p><p>objetivo comum. Este objetivo expressa um resultado desejado com a implementação do programa e é</p><p>mensurado por indicadores que permitem avaliar o seu alcance (Kohama,1998, p.79)</p><p>3 Ações: São operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao</p><p>objetivo de um programa.</p><p>22</p><p>O PPA, além de ser a expressão legal de um plano de governo para solução das</p><p>demandas da sociedade, pretende também ser um instrumento da gestão</p><p>governamental, isto é, constituir-se numa base de dados que permita a avaliação</p><p>dos Programas e Ações, a correção de rumos e o balizamento da tomada de</p><p>decisões.</p><p>No planejamento de suas ações, o Governo deve levar em conta ainda, a sua</p><p>abrangência territorial. Não só por ser uma atribuição constitucional, mas também</p><p>pela necessidade de repensar o modelo de gestão que tem gerado uma</p><p>concentração do investimento público em certas porções do espaço regional, em</p><p>especial nas Regiões Metropolitanas das grandes cidades.</p><p>No Estado, a integração entre os instrumentos de planejamentos e o Plano de</p><p>Desenvolvimento está demonstrado na figura 2 abaixo:</p><p>Figura 2 – Integração entre os instrumentos de planejamento - Manual Técnico de Orçamento</p><p>(MTO-ES, 2011).</p><p>3.2. CICLO ORÇAMENTÁRIO</p><p>23</p><p>O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, evidencia as</p><p>etapas de elaboração, discussão e aprovação da Lei Orçamentária Anual. A</p><p>despeito de a LOA ser uma lei ordinária, há alguns procedimentos atípicos (rito</p><p>especial) que precisam ser observados, em virtude da natureza da matéria</p><p>(orçamentária). Observadas as peculiaridades comentadas a seguir, a LOA deve</p><p>seguir as demais normas previstas para o processo legislativo, conforme previsto na</p><p>CR/1988.</p><p>Uma vez que a iniciativa das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) compete ao</p><p>Poder Executivo, cabe a este Poder a responsabilidade de formular a sua proposta</p><p>e consolidar as propostas encaminhadas pelos demais Poderes, inclusive o</p><p>Ministério Público, nos termos e prazos previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias</p><p>- LDO.</p><p>A elaboração da Proposta Orçamentária processa-se, em determinados passos,</p><p>desde a proposição inicial, proveniente de cada órgão, Cada Unidade Gestora faz</p><p>sua proposta orçamentária e a encaminha a sua Setorial Orçamentária, que faz um</p><p>apanhado de todas as unidades e as consolida em um só Orçamento do</p><p>Órgão/Ministério/Secretaria Estadual. A Setorial encaminha a proposta consolidada</p><p>a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) / Estadual (SEP) que, com o apoio de um</p><p>software SIDOR (Esfera Federal) / SIGEFES (Esfera Estadual), registra as metas e</p><p>os programas de trabalho a serem desenvolvidos no próximo exercício.</p><p>Assim que são feitos os registros das informações no software pelas “subunidades</p><p>orçamentárias”, é feita a consolidação dos Planos de Trabalho – PT por unidade</p><p>orçamentária (Ministérios/Secretarias) e está pronta a proposta do Poder Executivo.</p><p>Feita a unificação das propostas dos Poderes, o projeto de LOA é assinado e</p><p>encaminhado em papel e em meio magnético ao Congresso Nacional.</p><p>Após aprovada pelo Congresso Nacional/ Assembleia Legislativa e sancionada pelo</p><p>Presidente da República/Governador, a proposta orçamentária é transformada em</p><p>Lei (Lei Orçamentária Anual). O Ministério/Secretaria do Planejamento e</p><p>orçamento procede, por meio magnético, à autorização para cada Unidade</p><p>Orçamentária, com a liberação dos respectivos créditos, no Sistema Integrado de</p><p>Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI/ Sistema Integrado de Gestão</p><p>24</p><p>das Finanças Públicas do Espírito Santo - SIGEFES (Estadual).</p><p>A liberação do Orçamento aprovado é feita para todos os órgãos contemplados na</p><p>Lei Orçamentária Anual (LOA), seja da Administração Direta ou Indireta (Autarquias,</p><p>Fundações, Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista).</p><p>3.3. CONDIÇÕES PARA O INÍCIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA</p><p>Existem alguns pré-requisitos básicos para o início da execução dos créditos</p><p>orçamentários:</p><p>a) Autorização do crédito por cada unidade orçamentária, através da</p><p>publicação da LOA;</p><p>b) Publicação do Quadro de Detalhamento de Despesa – QDD, no qual são</p><p>detalhadas as despesas segundo os projetos/atividades e natureza da</p><p>despesa;</p><p>c) Publicação do Decreto de programação orçamentária e financeira do</p><p>exercício.</p><p>3.4. MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO</p><p>Como abordado anteriormente, as despesas para serem realizadas têm que estar</p><p>previstas na LOA. Entretanto, durante a execução do orçamento, podem ocorrer</p><p>situações ou problemas não computados. Por isso, a Lei nº 4320/64 permite que</p><p>sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento. Esses mecanismos</p><p>retificadores são conhecidos como Créditos Adicionais.</p><p>Os créditos Adicionais são autorizações de despesa não computadas ou</p><p>insuficientemente previstas na Lei de Orçamento conforme disposto no art. 40 da</p><p>referida Lei, podendo ser classificados em:</p><p>a) Suplementares – destinados ao reforço de dotação orçamentária já existente</p><p>que se tornou insuficiente durante a execução do orçamento, decorrentes,</p><p>geralmente de erros de orçamentação;</p><p>b) Especiais – Os destinados a despesas com programas ou categoria de</p><p>25</p><p>programas (projeto, atividade ou operações especiais) novos, por não haver</p><p>dotações orçamentárias anteriormente criadas. Sua ocorrência indica, geralmente, a</p><p>existência de erros de planejamento.</p><p>c) Extraordinários – os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de</p><p>guerra, comoção interna ou calamidade pública.</p><p>3.5. ELABORAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO</p><p>PÚBLICO</p><p>A Lei que rege as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle</p><p>dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e Municípios e do Distrito</p><p>Federal é a Lei nº 4320/64.</p><p>Monitoramento e Avaliação são atividades correlatas, sendo que o monitoramento</p><p>constitui-se basicamente na comparação entre Produtos, Metas e Indicadores de</p><p>Resultados4.</p><p>A avaliação parte do monitoramento, mas vai além, e procura compreender e</p><p>explicar os efeitos de uma dada intervenção e o seu impacto.</p><p>A União, no Decreto nº. 2829/98, que regulamenta a elaboração e execução do</p><p>orçamento, propõe que o processo de Avaliação se dê em três fases, a</p><p>saber:</p><p>Avaliação do Programa; Avaliação setorial e Avaliação do Plano.</p><p> Avaliação do Programa: Esta avaliação deve ser conduzida pelo gerente do</p><p>programa ou responsável pela sua execução. Deve avaliar o desempenho do</p><p>programa mediante a análise da concepção, da implementação e dos</p><p>resultados obtidos;</p><p> Avaliação Setorial: Esta avaliação é de responsabilidade das Secretarias de</p><p>Estado ou de órgãos setoriais. Nesta fase deve ser avaliada a contribuição</p><p>do conjunto de programas do órgão para os objetivos setoriais estabelecidos;</p><p>4 Indicadores de Resultado: Elemento capaz de medir a evolução do problema. Deve ser coerente com o objetivo</p><p>do programa, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. Os indicadores se</p><p>aplicam aos Programas eleitos como prioritários de governo.</p><p>26</p><p> Avaliação do Plano: Esta avaliação cabe, via de regra, aos órgãos de</p><p>Planejamento, no caso em tela, à Secretária de Estado de Economia e</p><p>Planejamento e visa à avaliação do comportamento das variáveis</p><p>macroeconômicas utilizadas na elaboração do PPA, mediante a comparação</p><p>entre os valores previstos e os realizados e a avaliação da gestão do Plano.</p><p>A avaliação constitui-se na verdade num dos pilares das boas técnicas de gestão.</p><p>Metodologias como o ciclo do PDCA tornaram-se comuns na iniciativa privada e</p><p>precisam ser incorporadas às práticas da gestão pública sob pena de</p><p>continuarmos sem elementos para aquilatar a qualidade do gasto público. Não</p><p>basta ter uma correta alocação dos recursos, faz-se necessário dar qualidade,</p><p>eficiência e eficácia a este gasto.</p><p>Sobre este assunto Silva (1973, p. 230), aborda a necessidade de Planejamento,</p><p>Execução, Controle e Avaliação, no período em que se processam as atividades</p><p>peculiares ao ciclo orçamentário:</p><p>a. Elaboração – compreende a fixação de objetivos concretos para o</p><p>período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos,</p><p>materiais e financeiros necessários a sua concretização, estando essa</p><p>fixação em conformidade com a LDO;</p><p>b. Estudo e aprovação – esta fase é de competência do Poder</p><p>Legislativo cabendo à sanção ou não do orçamento pela sociedade por</p><p>intermédio de seus representantes;</p><p>c. Execução – representa o conjunto de atividades destinadas ao</p><p>cumprimento dos programas estabelecidos visando objetivos;</p><p>d. Controle e avaliação – em linhas gerais caracteriza-se pelas</p><p>operações e atividades pertinentes à fiscalização orçamentária e ao</p><p>controle administrativo e político (legislativo).</p><p>Não é coincidência que conseguimos detectar todas as fases do Ciclo PDCA</p><p>dentro do Ciclo Orçamentário, pois se observa uma preocupação da União em</p><p>introduzir os conceitos relativos às ferramentas de gestão na elaboração do</p><p>orçamento público.</p><p>4. RECEITA PÚBLICA</p><p>4.1. CONCEITO</p><p>27</p><p>Segundo Kohama (1995, p.65) entende-se como Receita pública,</p><p>“todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, que seja</p><p>efetivado através de numerário ou outros bens representativos de valores</p><p>– que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de leis, contratos</p><p>ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado -</p><p>quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe</p><p>pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe</p><p>pertencem.</p><p>Sendo assim, conclui-se que as Receitas Públicas constituem-se todos os</p><p>créditos destinados à realização de despesas públicas. É o que o Estado</p><p>arrecada com a finalidade de propiciar a satisfação das necessidades do povo.</p><p>4.2. CLASSIFICAÇAÕ DA RECEITA PÚBLICA</p><p>A Receita pública classifica-se em:</p><p> Receita Orçamentária – aquelas que foram previstas no orçamento.</p><p> Receita Extra-Orçamentária – são aquelas que não constam na LOA e</p><p>compreendem as entradas de caixa ou créditos de terceiros que o</p><p>Estado tem a obrigação de devolução ou recolhimento.</p><p>O artigo 11, da Lei 4.320/64, classifica a Receita Orçamentária em duas</p><p>categorias econômicas e por fontes.</p><p>As receitas por categorias econômicas são classificadas em receitas correntes e</p><p>receitas de capital.</p><p>a) receitas correntes – são as receitas tributárias, patrimonial, industrial e</p><p>diversas e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de</p><p>outras pessoas de direito público ou privado, quando destinados a atender</p><p>as despesas classificáveis em despesas correntes.</p><p>b) receitas de capital – são as provenientes da realização de recursos</p><p>financeiros de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens</p><p>e direitos, os recursos recebidos de outras pessoas de direito público</p><p>ou privado destinados a atender as despesas classificáveis em despesas</p><p>28</p><p>de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente.</p><p>As receitas por fontes classificam-se em:</p><p>a) receitas tributárias – provenientes de impostos, taxas e contribuições de</p><p>melhoria;</p><p>b) receitas patrimoniais – provenientes de receitas imobiliárias, receitas de</p><p>valores mobiliários, participações e dividendos e outras receitas</p><p>patrimoniais;</p><p>c) receitas industriais – provenientes de receita de serviços industriais e</p><p>outras receitas industriais;</p><p>d) transferências correntes – provenientes de multas, contribuições,</p><p>cobranças da dívida ativa e outras receitas diversas;</p><p>e) receitas de capital – provenientes de operações de crédito, alienação de</p><p>bens móveis e imóveis, amortização de empréstimos concedidos,</p><p>transferências de capital e outras receitas de capital.</p><p>4.3. ESTÁGIOS DA RECEITA</p><p>A receita orçamentária passa por quatro fases denominadas de estágios:</p><p>I. Previsão: é a estimativa de quanto se espera arrecadar durante o exercício.</p><p>II. Lançamento – é a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A</p><p>Lei 4.320/64 define lançamento da receita como o ato da repartição</p><p>competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e</p><p>inscreve o débito dela;</p><p>III. Arrecadação – corresponde aos pagamentos realizados diretamente pelos</p><p>contribuintes ás repartições fiscais e à rede bancária autorizada;</p><p>IV. Recolhimento – compreende a entrega da arrecadação pelas referidas</p><p>repartições e estabelecimentos bancários ao Tesouro Estadual para crédito</p><p>na conta única.</p><p>29</p><p>5. DESPESA PÚBLICA</p><p>5.1. CONCEITO</p><p>Considera-se despesa pública todo desembolso efetuado pela Administração</p><p>Pública e que se subordina à classificação e aos limites dos critérios orçamentários,</p><p>de leis especiais ou em decorrência de contratos, de aumento patrimonial ou outros</p><p>instrumentos; á satisfação dos compromissos da dívida pública; ou ainda à</p><p>restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósitos,</p><p>consignações etc.</p><p>A despesa pública é contabilizada segundo o “regime de competência”. Isso</p><p>significa ser passível de lançamento contábil quando ocorre seu fato gerador, ou</p><p>seja, o empenho (seu primeiro estágio). Apesar de a realização da despesa ser um</p><p>ato complexo, em termos de Direito Administrativo, basta a realização do empenho</p><p>para haver o registro. Isso significa que não é necessário haver desembolso para</p><p>caracterizar a despesa.</p><p>São consideradas despesas públicas aquelas destinadas à satisfação das</p><p>necessidades públicas.</p><p>A despesa pública é classificada em dois grupos distintos, a saber:</p><p>a) Despesa Orçamentária: aquela cuja realização depende de autorização</p><p>legislativa e que não pode ser realizada sem crédito orçamentário</p><p>correspondente. Em resumo é a despesa discriminada e fixada no</p><p>orçamento.</p><p>b) Despesa Extra-orçamentária: Constitui a despesa extra-orçamentária os</p><p>pagamentos que não dependam de autorização legislativa; aquelas que não</p><p>estão vinculadas ao orçamento. Em resumo, são despesas não fixadas no</p><p>orçamento vigente.</p><p>Exemplos destas despesas:</p><p> Devolução de Cauções</p><p> Pagamentos de Restos a Pagar</p><p>30</p><p> Pagamentos de Consignações</p><p> Restituição de Depósitos</p><p>5.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA</p><p>Segundo o artigo 12 da Lei 4.320/64, a despesa será classificada nas seguintes</p><p>categorias econômicas:</p><p>Despesas Correntes - são aquelas que se referem a desembolsos ou aplicações</p><p>das quais não resultam compensações patrimoniais.</p><p>Exemplo: Pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, etc.</p><p>Despesa de Capital - São despesas cujo desembolso ou aplicação resulta em</p><p>mutação compensatória nos elementos que compõem o patrimônio público.</p><p>Exemplo: Instalações, Aquisição de Imóveis, Material Permanente, etc.</p><p>5.3. SUBDIVISAO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA</p><p>a. Despesas Correntes – são os gastos de recursos financeiros c o m a</p><p>m a n u t e n ç ã o d o s s e r v i ç o s j á c r i a d o s , ou recursos que se</p><p>transferem para outras entidades, aí constituindo receita corrente. Ex.: gastos</p><p>com pagamento de pessoal e de material de consumo de um órgão público.</p><p>i. Despesas de Custeio - São as dotações para manutenção de</p><p>serviços anteriormente criados, inclusive, as destinadas a atender as</p><p>obras de conservação e adaptação de bens imóveis (§ 1º do art.</p><p>12 da Lei nº 4.320/64).</p><p>ii. Transferências Correntes - São as dotações para despesas as</p><p>quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços,</p><p>inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender a</p><p>manutenção de outras entidades de direito público ou privado (§ 2º</p><p>do art.12 da Lei nº4. 320/64).</p><p>b. Despesas de Capital – são as dotações para dispêndio que determinam</p><p>como contrapartida alterações compensatórias no ativo e passivo. Por</p><p>exemplo, a aquisição de um imóvel ou o pagamento de uma dívida.</p><p>31</p><p>As despesas de capital se classificam em investimentos, inversões financeiras e</p><p>transferência de capital.</p><p> Investimentos - São as dotações para o planejamento e a execução de</p><p>obras; inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados</p><p>necessários á realização destas, bem como para os programas especiais de</p><p>trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e materiais permanentes</p><p>e outras (§ 4º do art.12 da Lei nº. 4.320/64);</p><p> Inversões Financeiras – São dotações destinadas à: Aquisição de imóveis,</p><p>ou bem de capital já em utilização; Obtenção de títulos representativos do</p><p>capital de empresas ou entidades de qualquer espécie já constituídas,</p><p>quando a operação não importe aumento de capital; Constituição ou</p><p>aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos</p><p>comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou seguro (§ 5º do</p><p>art. 12 da Lei nº. 4.320/64);</p><p> Transferências de Capital - Consiste na transferência de numerário a</p><p>outras entidades que devem realizar investimentos ou inversões financeiras.</p><p>Incluem-se entre as despesas relativas às transferências de capital e</p><p>aquelas destinadas á amortização da dívida pública (§ 6º do art. 12 da</p><p>Lei nº. 4.320/64).</p><p>5.4. ESTÁGIOS DA DESPESA</p><p>De acordo com o que estabelece a Lei nº. 4.320/64, a despesa pública atravessa</p><p>em sua execução três estágios, consagrados desde a edição do Código de</p><p>Contabilidade Pública em 1922.</p><p>a. Empenho</p><p>b. Liquidação</p><p>c. Pagamento</p><p>Entretanto, convém ressaltar que a escrituração contábil deve antecipar-se a estes</p><p>estágios, registrando os créditos fixados na Lei do Orçamento, com base no</p><p>Quadro de Detalhamento da Despesa - QDD.</p><p>A contabilização dos créditos consignados no orçamento é feita através de contas</p><p>32</p><p>próprias do Sistema Orçamentário.</p><p>5.4.1 Empenho</p><p>É o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de</p><p>pagamento, pendente ou não de implemento de condição. (Art. 58 da Lei Federal</p><p>4.320/64).</p><p>O empenho representa a dedução do valor da despesa da dotação orçamentária</p><p>própria, não podendo o seu valor exceder o limite dos créditos concedidos.</p><p>Uma melhor definição, segundo vários autores, seria: “É uma reserva que se faz,</p><p>ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em</p><p>autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou o serviço</p><p>contratado será pago desde que observado as cláusulas contratuais.”.</p><p>De acordo com o citado dispositivo legal, é vedada a realidade de despesa sem o</p><p>prévio empenho.</p><p>Para cada empenho será extraído um documento denominado “Nota de Empenho”</p><p>que indicará o nome de credor, a especificação e a importância da despesa, bem</p><p>como a dedução desta do saldo da dotação própria, (Art. 61 da Lei Federal</p><p>4.320/64).</p><p>O empenho da despesa é registrado contabilmente no Sistema Orçamentário, não</p><p>havendo registro nos demais sistemas.</p><p>O empenho (registro da despesa) poderá ser ordinário, por estimativa ou global.</p><p> Ordinário: nesta modalidade, o valor a ser empenhado é conhecido e o</p><p>pagamento deverá ser feito de uma só vez. Ex.: compra de um bem móvel</p><p>ou imóvel.</p><p> Estimativo: não é possível conhecer-se, com precisão, o montante de</p><p>todas as despesas a serem realizadas durante o exercício. Para esses</p><p>casos, são efetuados empenhos estimativos, contemplando uma projeção</p><p>dos valores que se espera gastar no ano. Ex.: despesas com folha de</p><p>pagamento, contas de luz, água ou telefone. Nesses casos, não se sabe, no</p><p>início do ano, por ocasião do empenho, valor exato que será despendido.</p><p> Global: essa modalidade é aplicável quando o valor é conhecido, mas o</p><p>33</p><p>pagamento dar-se-á de maneira parcelada. É comum nos casos de</p><p>entrega parcelada de bens, situação em que o pagamento é feito</p><p>obedecendo-se à proporção entre o montante pactuado e o volume</p><p>entregue, e no caso de obras, quando, da mesma forma, o pagamento se</p><p>dá em função do andamento da obra.</p><p>Os saldos anterior e atual, demonstrados na Nota de Empenho, serão os do</p><p>elemento correspondente ao desdobramento do projeto ou da atividade</p><p>considerados.</p><p>Para a anulação parcial ou total de empenho será emitida a Nota de Anulação de</p><p>Empenho.</p><p>O valor do empenho anulado reverte à dotação, tornando-se disponível para novo</p><p>empenho ou distribuição no exercício.</p><p>5.4.2 Liquidação</p><p>Segundo estágio da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo</p><p>credor, tomando-se por base os títulos e documentos comprobatórios do</p><p>respectivo crédito, com a finalidade de se apurar:</p><p>a) A origem e o objeto do que se deve pagar;</p><p>b) A importância exata a pagar;</p><p>c) A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação. A</p><p>liquidação da despesa terá por base:</p><p>a) O contrato, ajuste ou acordo respectivo;</p><p>b) A Nota de Empenho.</p><p>c) Os comprovantes de entrega do material ou da prestação efetiva do</p><p>serviço ou da execução da obra.</p><p>Existe ainda a necessidade da atestação do recebimento do material, da prestação</p><p>do serviço ou da execução da obra visada pela autoridade competente (mínimo de</p><p>dois servidores, sendo indicado nome, cargo e matrícula);</p><p>Fundamental a prova de quitação pelo credor das obrigações fiscais incidentes</p><p>sobre o objeto da apuração prevista no contrato e outros;</p><p>34</p><p>Nos casos de realização de obras ou aquisição e instalação de equipamentos</p><p>especiais, será indispensável declaração assinada por profissional habilitado,</p><p>comissão ou funcionário designado para tal, para atestar sua execução, as</p><p>condições técnicas de realização e a concordância com projetos arquitetônicos,</p><p>orçamentos, editais e contratos.</p><p>Persiste a necessidade da liquidação, após o recebimento da material da obra ou</p><p>da prestação de serviço, ainda que tais fatos ocorram depois do encerramento do</p><p>exercício financeiro contemporâneo à emissão do empenho;</p><p>Igualmente, serão observados os itens acima no que se referem aos vencimentos,</p><p>salários e vantagens de pessoal, também computados em Restos a Pagar.</p><p>5.4.3</p><p>Pagamento</p><p>Após o efetivo processamento (liquidação) da despesa, é feita a transferência para</p><p>a conta do fornecedor. Atualmente, é cada vez mais comum o pagamento por</p><p>meio de ordens bancárias de pagamento – OBP.</p><p>Os principais tipos de OB’s são as seguintes:</p><p> Ordem Bancária de Crédito (OBC) - utilizada para crédito em conta</p><p>corrente do favorecido na rede bancária;</p><p> Ordem Bancária de pagamento (OBP) – destinada a pagamento direto</p><p>ao credor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da</p><p>Unidade emitente;</p><p> Ordem Bancária para Banco (OBB) – destinada a pagamentos a</p><p>banco, inclusive ao agente financeiro, caso seja este o beneficiário ou</p><p>deva realizar pagamento à vista de documentação específica emitida</p><p>pela Unidade.</p><p>A Ordem Bancária será procedida de autorização do titular da Unidade Gestora,</p><p>ou seu preposto, em documento próprio da Unidade.</p><p>No caso de pagamento a mais ou indevido, a autoridade competente providenciará</p><p>o recolhimento da respectiva importância aos cofres do Estado, que será</p><p>classificada como anulação de despesas, se ainda estiver aberto o exercício relativo</p><p>35</p><p>ao pagamento, ou como receita orçamentária, em caso contrário.</p><p>6. SUPRIMENTO DE FUNDOS</p><p>A finalidade do suprimento de fundos é atender a despesas que não possam</p><p>aguardar o processo normal, ou seja, é exceção quanto a não-realização de</p><p>procedimento licitatório. No Estado este adiantamento de recursos financeiros está</p><p>normatizado através do Decreto nº 1502-R, de 20 de junho de 2005 e suas</p><p>alterações.</p><p>O Decreto nº 1990-R, de 27 de dezembro de 2007, dispõe sobre a alteração do</p><p>Decreto nº. 1502-R de 20/06/2005, que trata da concessão, da aplicação e da</p><p>comprovação de Suprimento de Fundos, no âmbito do Poder Executivo Estadual.</p><p>[...]</p><p>Art. 1º Considera-se Suprimento de Fundos, o adiantamento de recursos</p><p>financeiros o servidor do Poder Executivo, autorizado pelo ordenador de</p><p>despesas, para fins de oferecer condições à realização de despesas que,</p><p>por sua natureza ou urgência não possam aguardar o processo normal de</p><p>execução.</p><p>Art. 2º O Suprimento de Fundos será solicitado por servidor indicado pelo</p><p>chefe do setor e autorizado pelo ordenador de despesas das Unidades</p><p>Gestoras da Estrutura Administrativa.</p><p>Parágrafo Único. A solicitação indicará, de modo claro e preciso, além da</p><p>caracterização do servidor que será o suprido, a finalidade dos recursos</p><p>solicitados em cada dotação orçamentária, conforme Anexo I.</p><p>Art. 3º Não será concedido Suprimento de Fundos:</p><p>I. A responsável por dois suprimentos;</p><p>II. A responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo de</p><p>comprovação, não tenha prestado contas de sua aplicação;</p><p>III. Sem vínculo empregatício com o serviço público estadual;</p><p>IV. Que esteja respondendo a inquérito administrativo ou tenha sido</p><p>declarado em alcance;</p><p>Art. 4º São passíveis de realização através de Suprimento de Fundos as</p><p>despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cuja soma anual</p><p>não ultrapasse o limite de dispensa de licitação, conforme Art.</p><p>24 II da Lei 8.666/93, para materiais e para serviços.</p><p>36</p><p>§ 1º Fica limitado em R$300,00 (trezentos reais) o valor máximo para cada</p><p>despesa a ser realizada com recursos de Suprimento de Fundos;</p><p>§ 2º Fica limitado em R$300,00 (trezentos reais) por mês os saques</p><p>realizados por meio do Cartão BANESTES de Suprimento de Fundos.</p><p>Art. 5º É vedada a concessão de Suprimento de Fundos para:</p><p>I. aquisição de material permanente ou outra mutação patrimonial</p><p>classificada como despesa de capital;</p><p>II. aquisição de bens ou serviços de maneira que possa caracterizar</p><p>fracionamento de despesa;</p><p>III. aquisição de bens ou serviços para os quais existam ou devam existir</p><p>contratos de fornecimento;</p><p>IV. assinatura de livros, revistas, jornais e periódicos;</p><p>V. pagamento de diárias;</p><p>VI. pagamento de combustível dentro do Estado do Espírito Santo;</p><p>VII. reparo de veículos que ultrapasse o valor disposto no inciso II do art. 4º</p><p>que integra o presente decreto;</p><p>VIII. pagamento de despesa realizada em data anterior à de concessão do</p><p>suprimento.</p><p>Art. 6º O formulário de concessão de Suprimento de Fundos constará do</p><p>processo administrativo específico e deverá conter os seguintes dados:</p><p>I. nome completo, número do CPF, posto ou graduação, cargo ou</p><p>função e matrícula do suprido;</p><p>II. destinação ou objeto da despesa a realizar;</p><p>III. valor do Suprimento de Fundos, em moeda corrente, algarismos e por</p><p>extenso;</p><p>IV. classificação funcional e natureza de despesa;</p><p>V. data da concessão.</p><p>Art. 7º Os pagamentos serão efetuados mediante Ordem Bancária OB, em</p><p>conta corrente institucional, através do SIAFEM, aberta em nome do</p><p>suprido, para crédito em conta corrente bancária aberta no CNPJ da</p><p>Unidade Gestora Executora concedente e exclusivamente para</p><p>movimentação dos valores de Suprimento de Fundos, sendo vedado o</p><p>depósito em conta bancária pessoal.</p><p>Parágrafo Único. As contas correntes mantidas sem saldo financeiro e/ou</p><p>não movimentadas por período igual ou superior a 120 (cento e vinte) dias</p><p>serão automaticamente encerradas pelo agente financeiro.</p><p>Art. 8º Não se concederá Suprimento de Fundos com prazos de aplicação</p><p>superior a 90 (noventa) dias, nem para aplicação no exercício financeiro</p><p>subseqüente.</p><p>Parágrafo Único. A contagem do prazo estabelecido neste artigo iniciar-</p><p>se-á no dia de emissão da Ordem Bancária.</p><p>Art. 9º Na aplicação do Suprimento de Fundos serão obedecidos os</p><p>seguintes critérios:</p><p>I. os pagamentos serão efetuados por meio de Cartão BANESTES de</p><p>Suprimento de Fundos;</p><p>II. excepcionalmente, poderá ocorrer saque na conta corrente bancária</p><p>para efetuar pagamentos em espécie, porém, deverão ser objetos de</p><p>justificativa por ocasião da comprovação do suprimento de fundos;</p><p>III. nos casos de aquisição de materiais ou de contratação de</p><p>serviços, ambos enquadrados como de pequeno vulto, deverá ser</p><p>acompanhado de Nota Fiscal ou documento equivalente;</p><p>37</p><p>IV. no pagamento de despesas referentes à prestação de serviços por</p><p>profissional autônomo será efetuada, quando cabível, na fonte a retenção</p><p>de impostos e de contribuições previdenciárias devidas, bem como o</p><p>respectivo recolhimento;</p><p>Art. 10 O material adquirido ou o serviço prestado será atestado no próprio</p><p>comprovante de despesa, pelo favorecido do desembolso, devidamente</p><p>identificado, e visado pelo requisitante.</p><p>Art. 11 O Suprimento de Fundos não poderá ter aplicação diversa daquela</p><p>especificada no formulário de concessão e na nota de empenho.</p><p>Art. 12 O servidor que receber o Suprimento de Fundos é obrigado a</p><p>prestar contas de sua aplicação até 30 (trinta) dias após o término do prazo</p><p>de aplicação, nos termos do Art. 8º, sujeitando-se a tomada de contas</p><p>especial se não o fizer no prazo fixado.</p><p>Parágrafo Único. As importâncias aplicadas até 31 (trinta e um) de</p><p>dezembro deverão ser comprovadas de acordo com o prazo estabelecido</p><p>pelo Decreto de Encerramento de Exercício.</p><p>Art. 13 Os pagamentos efetuados com inobservância das disposições</p><p>destas normas serão glosados e lançados à responsabilidade pessoal do</p><p>suprido.</p><p>Art. 14 A comprovação das despesas à conta de suprimento de fundos</p><p>será constituída dos seguintes elementos:</p><p>I. nota de empenho da despesa;</p><p>II. cópia da ordem bancária inicial e comprovante da movimentação</p><p>bancária, quando aplicável;</p><p>III. documento padrão de discriminação das despesas executadas por</p><p>Suprimento de Fundos, conforme Anexo II deste decreto.</p><p>IV. documentos comprobatórios (Notas Fiscais, Recibos ou Equivalentes)</p><p>da efetiva realização da despesa, devidamente atestados na forma do art.</p><p>13, numerados sequencialmente em ordem crescente da data de</p><p>emissão pelo fornecedor do material ou serviço;</p><p>V. comprovante do recolhimento do saldo do adiantamento quando</p><p>existente;</p><p>VI. comprovante de recolhimento das retenções previdenciárias e de</p><p>impostos, eventualmente</p>