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<p>DIREITO FINANCEIRO</p><p>Legislação:</p><p>- Lei 4320 de 1964</p><p>- Lei Complementar nº 101 de 2000 (LRF).</p><p>CAPÍTULO 1 – A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO:</p><p>A atividade financeira do Estado envolve quatro fenômenos estudados pelo direito financeiro,</p><p>quais sejam, as receitas públicas, as despesas públicas, o orçamento público e o crédito público.</p><p>Em suma, pode-se dizer que a satisfação de certas necessidades coletivas públicas, como a</p><p>prestação de serviços públicos, implica a existência de gastos públicos, que só poderão ser</p><p>satisfeitos a partir de uma adequada obtenção de receitas. As receitas e os gastos públicos serão</p><p>geridos através da elaboração de um meticuloso orçamento público e, se for o caso, o Estado</p><p>poderá obter empréstimos para custeio de suas atividades ou para atingir o equilíbrio entre</p><p>receitas e despesas.</p><p>Assim, a atividade financeira do Estado é considerada como um meio para a realização do</p><p>próprio fim do Estado, a partir da obtenção de receitas e da previsão ordenada de despesas.</p><p>Diante disto, Harrison Leite conceitua o direito financeiro como “o conjunto de regras e</p><p>princípios que estuda a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita,</p><p>despesa, orçamento e créditos públicos”.</p><p>ATIVIDADE</p><p>FINANCEIRA DO</p><p>ESTADO</p><p>Receita Pública</p><p>Orçamento</p><p>Público</p><p>Despesas</p><p>Públicas</p><p>Crédito Público</p><p>Qual a diferença entre o objeto de estudo do Direito Financeiro e do Direito Tributário?</p><p>O direito financeiro, como visto, estuda a atividade financeira do Estado, nesta incluída as</p><p>receitas públicas como um todo (as receitas públicas, como veremos, podem ser classificadas de</p><p>diversas maneiras). Já o direito tributário, por sua vez, possui um objeto de estudo mais restrito,</p><p>preocupando-se apenas com uma espécie de receita, a RECEITA TRIBUTÁRIA.</p><p>CAPÍTULO 2 – FONTES DO DIREITO FINANCEIRO E RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR:</p><p>As principais fontes do Direito Financeiro podem assim ser elencadas:</p><p>- Constituição Federal</p><p>- Leis Complementares</p><p>- Leis Ordinárias</p><p>- Medidas Provisórias</p><p>- Decretos</p><p>- Resoluções</p><p>Na Constituição Federal, importante destacar o Capítulo II do Título VI da CRFB, intitulado</p><p>“Finanças Públicas”, o qual traz diversas normas de fundamental leitura pelo candidato, que</p><p>serão o ponto de partida para o estudo do Direito Financeiro (arts. 163 a 169).</p><p>De início, os arts. 163 e 165, §9º trazem uma série de hipóteses em que há reserva de lei</p><p>complementar no âmbito do Direito Financeiro, notadamente em questões relativas a normas</p><p>gerais na matéria. Em outras palavras, tais temas só podem ser veiculados através de lei</p><p>complementar. Vejamos, in verbis:</p><p>Art. 163. Lei complementar disporá sobre:</p><p>I - finanças públicas;</p><p>II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades</p><p>controladas pelo Poder Público;</p><p>III - concessão de garantias pelas entidades públicas;</p><p>IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;</p><p>V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda</p><p>Constitucional nº 40, de 2003)</p><p>VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito</p><p>Federal e dos Municípios;</p><p>VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as</p><p>características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.</p><p>Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar:</p><p>I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano</p><p>plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;</p><p>II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem</p><p>como condições para a instituição e funcionamento de fundos.</p><p>III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados</p><p>quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das</p><p>programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.</p><p>Veja-se, portanto, que as leis complementares no direito financeiro, assim como no direito</p><p>tributário, têm por objeto principal a veiculação de normas gerais sobre a matéria. Nesse ponto,</p><p>destaque-se que as duas leis complementares mais importantes do Direito Financeiro, sobre as</p><p>quais debruçaremos boa parte de nosso estudo, são a LC101/00 (a famosa LEI DE</p><p>RESPONSABILIDADE FISCAL) e a L4320/64. Esta última, embora tenha sido formalmente editada</p><p>como lei ordinária, foi recepcionada como lei complementar, por veicular matéria adstrita à</p><p>reserva de lei complementar.</p><p>A LRF aplica-se a toda a Administração Pública?</p><p>Cuidado! A LRF alcança sim toda a Administração Pública Direta (União, Estados, DF, Municípios</p><p>e seus respectivos órgãos), mas não toda a Administração Indireta. Vejamos a redação de seu</p><p>art. 1º:</p><p>Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a</p><p>responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.</p><p>§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os</p><p>Municípios.</p><p>§ 3o Nas referências:</p><p>I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:</p><p>a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder</p><p>Judiciário e o Ministério Público;</p><p>b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais</p><p>dependentes;</p><p>Veja que a LRF só prevê a sua aplicação para as empresas estatais DEPENDENTES, ou seja,</p><p>aquelas que “recebam do ente controlador recursos para pagamento de despesas com pessoal</p><p>ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de</p><p>aumento de participação acionária” (art. 2º, III da LRF).</p><p>Assim, a LRF não se aplica a toda a Administração Indireta, uma vez que, em relação às estatais,</p><p>só há a previsão de aplicação para as estatais DEPENDENTES.</p><p>Vistas estas discussões, deixemos a menção de que o estudo das demais fontes principais do</p><p>Direito Financeiro (leis ordinárias, medidas provisórias, resoluções e decretos) será feito quando</p><p>da análise das leis orçamentárias e quando do estudo do tema Crédito Público.</p><p>CAPÍTULO 3 – ORÇAMENTO PÚBLICO:</p><p>O orçamento, como visto, é um dos principais instrumentos da atividade financeira do Estado,</p><p>pois prevê as receitas e as despesas para o exercício financeiro e permite um equilíbrio contábil,</p><p>desde que adequadamente gerido. Em uma concepção mais moderna, tem sido entendido não</p><p>como uma mera peça contábil, mas também como um instrumento que permite a viabilização</p><p>de políticas públicas, autorizando os gastos que o governo pode efetivar em um determinado</p><p>espaço de tempo.</p><p>Qual a natureza jurídica do orçamento?</p><p>Existem ao menos 4 teorias que buscam explicar a natureza jurídica do orçamento:</p><p>- Orçamento como ato administrativo.</p><p>- Orçamento como ato-condição (Gaston Jéze)1</p><p>- Orçamento como lei meramente formal</p><p>- Orçamento como lei em sentido material e formal.</p><p>Inicialmente, destaque-se que a nossa Constituição rechaça a teoria do orçamento como ato</p><p>administrativo, uma vez que prevê a existência de 3 LEIS ORÇAMENTÁRIAS:</p><p>- Plano Plurianual (PPA)</p><p>- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)</p><p>- Lei Orçamentária Anual (LOA)</p><p>Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:</p><p>I - o plano plurianual;</p><p>II - as diretrizes orçamentárias;</p><p>III - os orçamentos anuais.</p><p>OBS: Há ainda o chamado “crédito adicional”, que será estudado adiante.</p><p>No entanto, mesmo sendo o orçamento considerado LEI, uma segunda teoria entende que o</p><p>orçamento seria uma lei em sentido meramente formal, pois materialmente seria, de fato, um</p><p>ato administrativo (em outras palavras, seria uma “lei de efeitos concretos”). Isso porque o</p><p>orçamento careceria do conteúdo de generalidade e abstração, de modo que não poderia</p><p>Trata-se de uma exceção ao princípio da anualidade.</p><p>Processo de elaboração das leis orçamentárias (CICLO ORÇAMENTÁRIO):</p><p>Previsto no artigo 166 da CRFB.</p><p>De cara, temos uma peculiaridade, que é a comissão mista permanente de deputados e</p><p>senadores.</p><p>Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento</p><p>anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na</p><p>forma do regimento comum.</p><p>§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:</p><p>I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas</p><p>apresentadas anualmente pelo Presidente da República;</p><p>II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos</p><p>nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da</p><p>atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o</p><p>art. 58.</p><p>É uma comissão permanente para aprovação e acompanhamento da execução orçamentária.</p><p>Mas de resto o processo de elaboração das leis orçamentárias, a princípio, vai seguir a regra</p><p>geral do processo legislativo.</p><p>Art 166, § 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto</p><p>nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.</p><p>Em suma, no processo de elaboração das leis orçamentárias, há algumas peculiaridades, como</p><p>a comissão mista permanente, mas no mais segue-se a regra geral.</p><p>CRÉDITOS</p><p>ADICIONAIS</p><p>Créditos</p><p>Suplementares</p><p>Créditos</p><p>Especiais</p><p>Créditos</p><p>Extraordinários</p><p>Podem ser</p><p>criados por MP</p><p>Podem virar o exercício, se</p><p>aprovados nos últimos 4 meses</p><p>A competência para encaminhar o projeto é do Poder Executivo! Trata-se de competência</p><p>privativa e indelegável, de modo que o Legislativo não tem competência para iniciar um projeto</p><p>de lei orçamentária.5</p><p>Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:</p><p>Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:</p><p>XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias</p><p>e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;</p><p>E quanto ao Poder Judiciário?</p><p>A CRFB/88 previu expressamente as garantias de autonomia financeira e administrativa para o</p><p>Poder Judiciário. Nesse sentido, o art. 99 prevê que os tribunais irão elaborar suas propostas</p><p>orçamentárias, dentro dos limites estabelecidos conjuntamente com outros poderes na LDO6.</p><p>Assim, o Judiciário precisa encaminhar sua proposta para o Executivo em um prazo que será</p><p>previsto na LDO, que normalmente vai até 15 de agosto.</p><p>Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.</p><p>§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados</p><p>conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.</p><p>§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:</p><p>I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,</p><p>com a aprovação dos respectivos tribunais;</p><p>II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de</p><p>Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.</p><p>§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias</p><p>dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará,</p><p>para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei</p><p>orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste</p><p>artigo.</p><p>Se o Judiciário não encaminha, o Executivo deve usar os valores previstos no orçamento vigente</p><p>para fins de consolidação do novo orçamento, fazendo as devidas adaptações.</p><p>E quanto ao MP e à Defensoria Pública?</p><p>O §3º do art. 127 da CRFB também autoriza que o MP elabore a sua própria proposta</p><p>orçamentária, dentro dos limites da LDO. Também se assegura tal iniciativa às Defensorias</p><p>Públicas, nos termos do art. 134, §2º.</p><p>Art. 127, § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites</p><p>estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.</p><p>§ 4º Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo</p><p>estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de</p><p>consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente,</p><p>ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 3º.</p><p>5 Não confundir com a competência relativa ao Direito Tributário. Nesse ponto, destaque-se que o STF tem entendimento pacífico</p><p>no sentido de que a iniciativa de lei para concessão de incentivos fiscais é CONCORRENTE, e não privativa do Chefe do Executivo.</p><p>Ainda que tais benefícios impactem de alguma maneira as contas públicas, as leis concessivas de benefícios fiscais não são leis</p><p>orçamentárias, para fins do art. 165 da CRFB (vide RE 590687 e ADI 3205).</p><p>6 É essencial que o Judiciário participe da elaboração da LDO, para fins de definição dos limites da sua proposta orçamentária. Assim,</p><p>é INCONSTITUCIONAL a LDO que estabelece limites à proposta orçamentária do Judiciário sem a sua participação (vide ADI 1911).</p><p>Art. 134, § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e</p><p>administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei</p><p>de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º .</p><p>§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.</p><p>Perceba que a sistemática é semelhante àquela que se verifica no âmbito do Judiciário: o órgão</p><p>possui iniciativa para a sua proposta orçamentária, devendo encaminhá-la ao Executivo nos</p><p>limites estabelecidos pela LDO, para fins de consolidação.</p><p>É possível emenda por parte do poder legislativo à proposta encaminhada pelo chefe do</p><p>executivo?</p><p>SIM. Mas para que uma emenda parlamentar seja aprovada, é necessário que haja</p><p>compatibilidade com o PPA e com a LDO. Ademais, é preciso indicar os recursos, com anulações</p><p>de despesas (Ex: tirar verbas de programas do governo para trazer o dinheiro para a sua</p><p>emenda). No entanto, atenção para a previsão de certos programas e projetos que não podem</p><p>ser anulados, tais como o pagamento de pessoal, o serviço da dívida e as transferências</p><p>tributárias.</p><p>Art. 166, § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem</p><p>somente podem ser aprovadas caso:</p><p>I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;</p><p>II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,</p><p>excluídas as que incidam sobre:</p><p>a) dotações para pessoal e seus encargos;</p><p>b) serviço da dívida;</p><p>c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou</p><p>III - sejam relacionadas:</p><p>a) com a correção de erros ou omissões; ou</p><p>b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.</p><p>É possível também que haja emendas de simples correção, na forma do art. 166, §3º, III e art.</p><p>166, §5º.</p><p>Art 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para</p><p>propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na</p><p>Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.</p><p>Cuidado com o art. 166, §5º: Ainda que já tenha começado a votação da lei orçamentária, o</p><p>presidente pode sim propor alterações (a LOA costuma ser votada aos poucos). O que não pode</p><p>ter começado é a votação da parte que se quer alterar.</p><p>Impasses na aprovação da LOA:</p><p>- Não envio: é muito difícil não ter o envio da LOA até 31 de agosto pelo Executivo, pois tal fato</p><p>configura</p><p>crime de responsabilidade. Mas se ocorrer, o artigo 32 da L4320 dá uma solução, que</p><p>é o Legislativo considerar como proposta a LOA vigente.</p><p>- Não devolução (anomia orçamentária): estudaremos adiante.</p><p>- Não aprovação da LOA: a própria constituição já dá uma resposta, no artigo 166, §8º. A cada</p><p>gasto, aprova um crédito especial (para uma rejeição total) ou suplementar (para uma rejeição</p><p>parcial).</p><p>Art 166, § 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei</p><p>orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o</p><p>caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização</p><p>legislativa.</p><p>O que é a anomia orçamentária?</p><p>É a não devolução do projeto da LOA. Não é regulada pela CRFB, nem pela LRF e nem pela L4320.</p><p>Diante disto, alguns autores indicam como solução usar previsões das constituições anteriores.</p><p>Hoje, no entanto, é comum a resposta para tal impasse estar prevista na LDO, em âmbito</p><p>federal, com o nome de antecipação orçamentária. É um artigo que vai falar que “caso o projeto</p><p>da LOA não seja votado até o final do ano, estará o governo autorizado a gastar ... “. Por isso é</p><p>chamada de antecipação orçamentária.</p><p>CAPÍTULO 6 – DESPESA PÚBLICA:</p><p>“É a aplicação de certa quantia em dinheiro por parte da autoridade ou agente público</p><p>competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo de governo.”</p><p>Aliomar Baleeiro.</p><p>Tal conceito mostra muito bem a relação do direito financeiro com o direito administrativo.</p><p>O direito financeiro nasceu no direito administrativo, e muito discutiu-se antigamente até se ele</p><p>teria autonomia. Enquanto o direito administrativo regula o aspecto político do gasto público</p><p>(ato discricionário), o direito financeiro regula o aspecto técnico (como vai se viabilizar o gasto</p><p>público).</p><p>Quando, por exemplo, o poder público celebra um contrato administrativo, precisa emitir uma</p><p>nota de empenho, que é matéria de direito financeiro. Trata-se de um exemplo de intrínseca</p><p>relação entre os dois ramos.</p><p>Classificação das despesas:</p><p>A principal classificação das despesas é feita pelos arts. 12 e 13 da Lei 4320. Inicialmente, temos</p><p>a divisão entre despesas CORRENTES e despesas de CAPITAL:</p><p>DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL</p><p>Despesas de Custeio</p><p>Transferências Correntes</p><p>Investimentos</p><p>Inversões Financeiras</p><p>Transferências de Capital</p><p>As DESPESAS CORRENTES são as despesas de manutenção, a exemplo do pagamento de</p><p>servidores, despesas de consumo, pagamentos de juros etc. Tais despesas não representam</p><p>ganho de patrimônio.</p><p>As despesas correntes se subdividem em:</p><p>- Despesas de custeio (art. 12, §1º da L4320): são despesas que correspondem a uma</p><p>contraprestação ao pagamento que o Estado realiza de forma periódica, tais como o</p><p>pagamento de servidores e fornecedores. Nesse sentido, destaque-se que as despesas</p><p>com inativos e pensionistas não se incluem nas despesas de custeio, pois não há essa</p><p>contraprestação.</p><p>- Transferências Correntes (art. 12, §2º da L4320): são dotações para as quais não há</p><p>uma contraprestação direta em bens ou serviços, como é o caso do pagamento dos</p><p>inativos e pensionistas, salário-família, juros da dívida pública, subvenções (sociais ou</p><p>econômicas) etc.</p><p>Já as DESPESAS DE CAPITAL são basicamente os grandes investimentos do governo, a exemplo</p><p>das obras públicas. Com tais despesas, há uma aquisição de patrimônio (obras, bens móveis ou</p><p>imóveis etc) ou a redução da dívida pública.</p><p>Qual a diferença entre “investimentos” e “inversões financeiras”?</p><p>Fala-se em "investimento" nos casos em que há o efetivo aumento do Produto Interno Bruto</p><p>(PIB), a partir da construção ou aquisição de bens que não integravam a economia do ente. Por</p><p>outro lado, no caso das inversões financeiras, o bem ou imóvel já estava em utilização, o que</p><p>representa a manutenção do PIB, a despeito do aumento do patrimônio do ente.</p><p>Nesse sentido, o art. 13 da L4320 expressamente divide tais modalidades de despesa:</p><p>INVESTIMENTOS INVERSÕES FINANCEIRAS</p><p>- Obras Públicas</p><p>- Serviços em Regime de Programação Especial</p><p>- Equipamentos e Instalações</p><p>- Material Permanente</p><p>- Participação em Constituição ou Aumento de Capital</p><p>de Emprêsas ou Entidades Industriais ou Agrícolas</p><p>- Aquisição de Imóveis</p><p>- Participação em Constituição ou Aumento de Capital</p><p>de Emprêsas ou Entidades Comerciais ou Financeiras</p><p>- Aquisição de Títulos Representativos de Capital de</p><p>Empresa em Funcionamento</p><p>- Constituição de Fundos Rotativos</p><p>- Concessão de Empréstimos</p><p>- Diversas Inversões Financeiras</p><p>ATENÇÃO! O pagamento de JUROS da dívida pública é despesa corrente, e o pagamento da</p><p>dívida PRINCIPAL (amortização) é despesa de capital. O tema é sempre muito cobrado em</p><p>provas, em forma de pegadinha.</p><p>Programação da despesa (estágios da despesa):</p><p>A L4320 regula o tema nos artigos 58 a 70, trazendo 3 fases (ou estágios da despesa pública):</p><p>1 - Empenho</p><p>2 - Liquidação</p><p>3 - Pagamento</p><p>Mas a LRF traz ainda uma fase nova, que é a fase prudencial (arts. 15 e 16), a qual vem antes</p><p>até do próprio empenho.</p><p>Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento</p><p>da despesa será acompanhado de:</p><p>I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos</p><p>dois subseqüentes;</p><p>II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e</p><p>financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de</p><p>diretrizes orçamentárias.</p><p>Trata-se de um dos artigos mais complicados da LRF, de modo que não há consenso na doutrina</p><p>acerca de sua aplicação. Um dos melhores artigos sobre o tema é o do professor Flavio Amaral</p><p>Garcia (PGE-RJ), o qual recomendamos a leitura para uma eventual segunda fase. 7</p><p>Na fase prudencial, 2 documentos são exigidos pelo art. 16 da LRF:</p><p>- Estimativa de impacto financeiro trienal (no exercício em vigor e nos 2 subsequentes).</p><p>- Declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária.</p><p>Quem é o ordenador de despesas?</p><p>Cada órgão é que vai definir. No âmbito federal, o DL 200/67 traz um conceito de ordenador de</p><p>despesas no §1º do artigo 80.</p><p>§ 1° Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de</p><p>empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual</p><p>esta responda.</p><p>Portanto, é um conceito bem amplo, depende de cada ente. No RJ, tal autoridade costuma ser</p><p>o DGA (diretor geral de administração). Em municípios pequenos até mesmo o prefeito costuma</p><p>ser o ordenador de despesas.</p><p>Qual a consequência da não apresentação dos documentos do art. 16?</p><p>Se não apresentar esses 2 documentos exigidos pelo art. 16, o artigo 15 prevê a nulidade dessa</p><p>despesa gerada ou da obrigação assumida.</p><p>Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração</p><p>de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.</p><p>Diogo de Figueiredo e Flavio Amaral Garcia afirmam que tal previsão é um exagero. Na verdade,</p><p>o que temos é uma nulidade relativa, devendo ser feita uma interpretação teleológica do</p><p>dispositivo (Diogo de Figueiredo).</p><p>O que o legislador queria é evitar o prejuízo. Se não houve dano e atendeu ao interesse público,</p><p>não há porque anular a despesa, bastando que o administrador responsável entregue</p><p>posteriormente os documentos devidos (tal como a autorização do ordenador). Seria uma</p><p>espécie de convalidação do ato, tal como no direito de administrativo (que se dá nos casos de</p><p>vício de competência e vício de forma). Aqui se trata de um vício de forma, pois estão faltando</p><p>2 documentos que podem ser entregues posteriormente.</p><p>7 http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/download/42442/41184</p><p>http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/download/42442/41184</p><p>Vista esta fase prudencial, vejamos os 3 estágios mais conhecidos da Despesa Pública:</p><p>1) Empenho:</p><p>Regulado pelos artigos 58 a 61 da L4320.</p><p>Empenho é um documento contábil, interno, que gera a chamada nota de empenho (que é um</p><p>ato administrativo). Ele é obrigatório em toda e qualquer despesa. Às vezes a emissão da nota</p><p>de empenho é dispensada, mas o empenho existe.</p><p>L4320, Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.</p><p>§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.</p><p>O objetivo do empenho é controlar o gasto internamente, a partir de uma reserva de recursos</p><p>a ser feita no orçamento para posterior pagamento, que não poderá mais ser destinada a outra</p><p>despesa.</p><p>Tipos de empenho:</p><p>- Ordinário: é aquele realizado para despesas normais, de montante previamente conhecido e</p><p>que deverão ser pagas de uma só vez (Exemplo: aquisição de um veículo através de</p><p>procedimento licitatório, a ser pago de uma única vez).</p><p>- Por estimativa: é o do artigo 60, §2º, quando não é possível determinar o montante da despesa</p><p>(Ex: contas futuras de luz, telefone, água etc). Até é possível ter uma ideia de quanto vai gastar,</p><p>mas não há como prever exatamente o valor da conta.</p><p>- Global: é o do artigo 60, §3º, também destinado a despesas com montante definido, mas que</p><p>terá seu pagamento feito por parcelas. Normalmente serve para gastos contratuais previstos ao</p><p>longo do exercício financeiro, a serem pagos em parcela, conforme definição legal ou contratual.</p><p>Art. 60,</p><p>§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.</p><p>§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.</p><p>ATENÇÃO! O empenho não gera obrigação de pagamento, por ser tão somente uma reserva de</p><p>recursos, feita em um instrumento contábil! Em verdade, a obrigação é gerada pelo próprio</p><p>contrato administrativo.</p><p>Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado</p><p>obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.</p><p>Assim, o artigo 58 seria atécnico, mas caso seja cobrado em provas a literalidade do dispositivo,</p><p>não deixe de assiná-la como correta.</p><p>O único caso em que o empenho de fato gera a obrigação de pagamento está previsto no art.</p><p>62 da L8666:</p><p>Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços,</p><p>bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas</p><p>duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-</p><p>lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa,</p><p>autorização de compra ou ordem de execução de serviço.</p><p>É o caso da nota de empenho substituindo o instrumento de contrato, para contratações de</p><p>menor vulto. Lembre-se de que nas contratações de grande porte (nos valores de concorrência</p><p>e tomada de preços), é necessário um instrumento de contrato. Mas nas de pequeno porte</p><p>(valor do convite), esse instrumento é facultativo, podendo ser substituído por outros</p><p>documentos, a exemplo da nota de empenho da despesa. Nesse caso, a nota de empenho não</p><p>é só um instrumento contábil; ela “está contrato”, o que de fato gera obrigação de pagamento.</p><p>Conteúdo da nota de empenho:</p><p>A L4320, no artigo 61, diz que a nota de empenho tem que trazer o nome do credor, a</p><p>especificação da despesa e o valor dessa despesa.</p><p>Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que</p><p>indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução</p><p>desta do saldo da dotação própria.</p><p>Quanto à representação da despesa, o mais importante é saber a sua categoria econômica (se</p><p>é despesa corrente ou despesa de capital).</p><p>O empenho pode ser cancelado?</p><p>SIM. O empenho pode ser cancelado em algumas hipóteses, como quando for emitido</p><p>incorretamente ou quando o objeto do contrato não for cumprido. Também pode vir a ser</p><p>anulado parcialmente, caso exceda o montante da despesa realizada.</p><p>Ademais, o empenho também pode vir a ser reforçado, caso seja insuficiente para atender ao</p><p>compromisso firmado.</p><p>2) Liquidação:</p><p>A liquidação consiste na verificação do direito do pretenso credor ao recebimento de seu crédito</p><p>do poder público.</p><p>Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por</p><p>base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.</p><p>§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:</p><p>I - a origem e o objeto do que se deve pagar;</p><p>II - a importância exata a pagar;</p><p>III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.</p><p>Como exemplo, temos o caso dos contratos administrativos:</p><p>A partir do momento em que o contratado afirma à administração que cumpriu com a sua</p><p>obrigação, o poder público irá verificar se de fato houve o adimplemento contratual.</p><p>A liquidação é como se fosse uma auditoria, na qual vai se verificar se o que era para fazer foi</p><p>feito. Isso porque a Administração só poderá proceder ao pagamento depois que ficar</p><p>comprovado que o interessado cumpriu o pactuado em seus exatos termos.</p><p>L4320, Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular</p><p>liquidação.</p><p>No caso dos contratos administrativos, os artigos 73 a 76 da L8666 vão trazer as regras para o</p><p>recebimento do objeto contratual e sua execução, por meios dos quais a Administração irá</p><p>verificar se está tudo na qualidade e quantidade prevista.</p><p>A L4320, em eu artigo 63, faz essa menção à preocupação com os contratos.</p><p>§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:</p><p>I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;</p><p>II - a nota de empenho;</p><p>III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.</p><p>Portanto, é uma fase de verificação do que foi entregue. Feita a liquidação e confirmado que</p><p>foi entregue o previsto, a administração liberará o pagamento.</p><p>3) Pagamento:</p><p>Previsto nos artigos 64 a 70 da L4320.</p><p>Com a confirmação do adimplemento contratual, deverá ser feito o pagamento.</p><p>Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando</p><p>que a despesa seja paga.</p><p>Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos</p><p>serviços de contabilidade</p><p>Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente</p><p>instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de</p><p>adiantamento.</p><p>Nada impede que o poder público faça o pagamento na tesouraria da própria prefeitura. Mas</p><p>hoje normalmente é feito via estabelecimento bancário.</p><p>É possível também que, excepcionalmente, o pagamento seja feio por meio de “adiantamento”</p><p>(ou “suprimento de fundos”), o qual está regulamentado nos artigos 68 e 69 da L4320.</p><p>Basicamente, o adiantamento ou suprimento de fundos é a entrega de dinheiro na mão do</p><p>servidor para que sejam feitas despesas que não teriam como ser processadas por meio do</p><p>procedimento normal (Ex: valor do transporte do servidor para se deslocar para algum lugar a</p><p>fim de entregar um documento; não precisa de uma nota de empenho e uma fase de liquidação</p><p>para tanto).</p><p>Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em</p><p>lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação</p><p>própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de</p><p>aplicação.</p><p>Só que esse instituto dá margem a muitas irregularidades. Assim, a lei criou a expressão</p><p>“servidor em alcance”, entendido como aquele que ainda não prestou contas do dinheiro</p><p>anteriormente recebido ou que prestou contas, mas estas foram recusadas. Esse servidor em</p><p>alcance não</p><p>poderá receber novos adiantamentos.</p><p>Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois</p><p>adiantamentos.</p><p>OBS: No governo FHC, esse regime de adiantamento é substituído pelo famoso cartão</p><p>corporativo. É como se fosse um cartão de crédito, em que o controle fica bem melhor. Para</p><p>maior aprofundamento sobre o tema, também recomendamos a leitura de artigo do professor</p><p>Flavio Amaral Garcia.8</p><p>Em relação ao pagamento, existe ainda um tema importantíssimo, que é o pagamento por meio</p><p>de precatórios, que também é trabalhado na L4320. O tema será aprofundado em uma apostila</p><p>própria, a ser lançada futuramente.</p><p>Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão</p><p>na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a</p><p>designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos</p><p>para esse fim.</p><p>Despesas com pessoal:</p><p>É um dos temas mais importantes na prática, visto que o gasto com pessoal é uma das maiores</p><p>despesas de muitos entes federativos.</p><p>Inicialmente, importante mencionar que a EC 19 alterou o artigo 169 da CRFB.</p><p>Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos</p><p>Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.</p><p>Esses limites foram estabelecidos pela LRF, no artigo 19.</p><p>O limite é de 50% pra União e 60% para Estados e municípios.</p><p>Se forem extrapolados esses limites, o §4º do 169 disciplina a possibilidade de perda do cargo</p><p>do servidor, por excesso de gasto orçamentário, ainda que ele seja estável.</p><p>169, § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para</p><p>assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor</p><p>estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes</p><p>especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.</p><p>Assim, o estatutário concursado estável pode sim ser mandado embora quando se excede o</p><p>limite de gastos. No entanto, é necessário um ato normativo de cada poder (Ex: decreto, no caso</p><p>do executivo) disciplinando o tema. É preciso ainda que se tenha tomado outras providências</p><p>anteriores, previstas no §3º, como a exoneração de comissionados e de servidores não estáveis:</p><p>§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado</p><p>na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios</p><p>adotarão as seguintes providências:</p><p>I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de</p><p>confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)</p><p>II - exoneração dos servidores não estáveis.</p><p>Dessa forma, para cortar os gastos com pessoal, deve ser seguida a seguinte ordem:</p><p>- Primeiro, reduzir pelo menos 20% das despesas servidores comissionados do ente.</p><p>- Segundo, exoneração de servidores não estáveis.</p><p>- Por fim, possibilidade de exoneração de servidores estáveis.</p><p>8 http://download.rj.gov.br/documentos/10112/392202/DLFE-26508.pdf/06AspectosJuridicosdoCartao.pdf</p><p>http://download.rj.gov.br/documentos/10112/392202/DLFE-26508.pdf/06AspectosJuridicosdoCartao.pdf</p><p>Só depois de tomadas essas 2 medidas preliminares é que pode exonerar o estável. E precisa</p><p>ainda de um ato normativo motivado de cada poder, como visto.</p><p>Quais os parâmetros para saber quais dos estáveis serão exonerados?</p><p>Os parâmetros estão previstos na L9801/99:</p><p>Art. 1o Esta Lei regula a exoneração de servidor público estável com fundamento no § 4o e</p><p>seguintes do art. 169 da Constituição Federal.</p><p>§ 2º O critério geral para identificação impessoal a que se refere o inciso III do § 1º será escolhido</p><p>entre:</p><p>I - menor tempo de serviço público;</p><p>II - maior remuneração;</p><p>III - menor idade.</p><p>§ 3º O critério geral eleito poderá ser combinado com o critério complementar do menor número</p><p>de dependentes para fins de formação de uma listagem de classificação.</p><p>São três critérios para identificação impessoal daqueles que serão exonerados:</p><p>- Menor tempo de serviço</p><p>- Maior remuneração</p><p>- Menor idade.</p><p>Ademais, ao ser exonerado, a CRFB estabelece que o servidor deve ser indenizado.</p><p>É uma indenização equivalente a um mês de remuneração para cada ano de serviço.</p><p>Art 169, § 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização</p><p>correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.</p><p>Exonerado o servidor, o seu cargo deve ser extinto, vedada a sua criação por 4 anos.</p><p>§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto,</p><p>vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo</p><p>de quatro anos.</p><p>Essa regra está ligada com o princípio da prudência fiscal. A ideia da LRF é que se tenha uma</p><p>gestão fiscal responsável.</p><p>Primeiro o ideal é que peça o limite de alerta e o limite prudencial, conforme estudamos no</p><p>início da apostila. Mas se mesmo com esses limites e com as restrições o ente extrapola os</p><p>limites, deve prontamente providenciar o corte dos gastos de pessoal, utilizando-se da</p><p>sequência e dos parâmetros acima estudados.</p><p>Ademais, importante mencionar que o art. 23 estabelece um “prazo” para que o ente retorne</p><p>ao limite permitido com gastos de pessoal:</p><p>Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os</p><p>limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual</p><p>excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no</p><p>primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da</p><p>Constituição.</p><p>O percentual excedente tem que ser eliminado em 8 meses, sendo pelo menos 1/3 no primeiro</p><p>quadrimestre, através da exoneração de servidores (medidas do artigo 169, §3º e 4º).</p><p>OBS: A LRF ainda fala na possibilidade da redução da carga horária, com redução proporcional</p><p>dos vencimentos. No entanto, esse §2º foi suspenso na ADIn 2238, pois fere a irredutibilidade</p><p>dos vencimentos.</p><p>§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à</p><p>nova carga horária.</p><p>E se o ente ultrapassa o limite e não consegue cortar os gastos e retornar à margem admitida</p><p>nos 8 meses seguintes?</p><p>Se passa o lapso temporal de 8 meses e o limite continua a ser desrespeitado, a LRF traz algumas</p><p>sanções no art. 23, §3º:</p><p>§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não</p><p>poderá:</p><p>I - receber transferências voluntárias;</p><p>II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;</p><p>III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida</p><p>mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.</p><p>O ente que não retornou ao limite não poderá:</p><p>- Receber transferências voluntarias</p><p>- Obter garantia, direta ou indireta, de outro ente.</p><p>- Contratar operações de créditos (fazer dívida de pública), com ressalva do refinanciamento da</p><p>dívida mobiliária e as que visem à redução de despesa com pessoal.</p><p>Para a União essas ações não incomodam quase nada.</p><p>Elas incomodam Estados e principalmente municípios, pois muitos vivem de transferências</p><p>voluntárias, em que a União repassa valores para além de suas obrigações constitucionais.</p><p>No entanto, há uma ressalva em relação a essa proibição de repasses voluntários ao ente que</p><p>extrapolou o limite.</p><p>Art 25, § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias</p><p>constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e</p><p>assistência social.</p><p>Para educação, saúde e assistência, pode continuar havendo transferência voluntária</p><p>normalmente.</p><p>O dispositivo é muito cobrado em provas objetivas.</p><p>OBS: A principal sanção da LRF é vedar transferência voluntária. Ela aparece não só no artigo 23,</p><p>mas também em outros casos.</p><p>Despesas com Seguridade Social:</p><p>Também é um gasto de pessoal, mas só que com pessoal inativo.</p><p>O artigo 24 da LRF deve ser combinado com o artigo 195, §5º da CRFB, que diz que não pode</p><p>haver a criação ou majoração de benefício ou serviço da seguridade social sem a correspondente</p><p>fonte de custeio. É a ideia de equilíbrio fiscal aplicada à seguridade social.</p><p>Art 195, § 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou</p><p>estendido sem a correspondente fonte de custeio total.</p><p>LRF, Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado</p><p>ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da</p><p>Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.</p><p>O mais importante gasto com a seguridade social é a previdência. Nesse gasto com a previdência</p><p>tem-se o gasto direto e o gasto indireto.</p><p>O gasto direto é a fonte de custeio. No gasto com a previdência do estatuário, também há a</p><p>participação do governo: o estatutário contribui, mas o governo também. Isto está previsto na</p><p>L10887/04, que veio a regulamentar a reforma da previdência do servidor público (EC41). Dois</p><p>artigos são importantes, o 4º e o 8º.</p><p>O servidor federal contribui com 11% e o governo com o dobro. A base de contribuição está</p><p>prevista nos incisos do art. 4º:</p><p>Art. 8o A contribuição da União, de suas autarquias e fundações para o custeio do regime de previdência,</p><p>de que trata o art. 40 da Constituição Federal, será o dobro da contribuição do servidor ativo, devendo o</p><p>produto de sua arrecadação ser contabilizado em conta específica.</p><p>Parágrafo único. A União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do regime</p><p>decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários.</p><p>Art. 4o A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas</p><p>autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11%</p><p>(onze por cento), incidentes sobre:</p><p>I - a totalidade da base de contribuição, em se tratando de servidor que tiver ingressado no serviço público até</p><p>a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos</p><p>federais titulares de cargo efetivo e não tiver optado por aderir a ele;</p><p>II - a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do</p><p>regime geral de previdência social, em se tratando de servidor:</p><p>a) que tiver ingressado no serviço público até a data a que se refere o inciso I e tenha optado por aderir ao</p><p>regime de previdência complementar ali referido; ou</p><p>b) que tiver ingressado no serviço público a partir da data a que se refere o inciso I, independentemente de</p><p>adesão ao regime de previdência complementar ali referido. (Incluído pela Lei nº 12.618, de 2012)</p><p>Os servidores estaduais e municipais também contribuirão com alíquota não inferior a 11%, de</p><p>acordo com o art. 149, §1º da CRFB.</p><p>CRFB. Art 149, § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus</p><p>servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota</p><p>não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União</p><p>E se houver “insuficiência de caixa”?</p><p>A solução para a insuficiência de caixa hoje está prevista na L10887:</p><p>L10887, Art 8º, P.U: A União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras</p><p>do regime decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários.</p><p>Basicamente, a ideia é: se está faltando dinheiro, a União tira do orçamento e cobre. Não é</p><p>possível deixar de pagar benefícios por insuficiência de caixa.</p><p>Gastos no último ano de mandato:</p><p>A LRF teve muito cuidado com o último ano de mandato, trazendo várias restrições para as</p><p>despesas nesse período.</p><p>A primeira está no artigo 21, P.U, que se refere à vedação do aumento de despesas com pessoal</p><p>nos últimos 180 dias do último ano de mandato.</p><p>Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com</p><p>pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo</p><p>Poder ou órgão referido no art. 20.</p><p>Nos últimos 180 dias, a máquina não pode aumentar o gasto com pessoal.</p><p>Não confunda: é possível sim nomear nesse período, desde que não traga aumento de despesas</p><p>com pessoal (Ex: demitiu um servidor para contratar outro, falecimento de servidor sem</p><p>herdeiros etc).</p><p>Também não se pode confundir esse dispositivo com o artigo 73 da L9504, que traz algumas</p><p>restrições de nomeação no campo do direito eleitoral.</p><p>O segundo caso está no artigo 23, que se refere ao prazo para a aplicação de sanções por</p><p>excesso de gasto orçamentário com pessoal.</p><p>No último ano de mandato, não se aplica aquele prazo de 8 meses (2 quadrimestres) até poder</p><p>aplicar as sanções. Em outras, palavras, as sanções como a vedação de transferências voluntárias</p><p>podem ser aplicadas desde logo.</p><p>§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o</p><p>limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão</p><p>referidos no art. 20.</p><p>O terceiro caso é o do §3º do artigo 31, que é o das restrições pelo excesso do limite da dívida</p><p>pública pelo ente.</p><p>O art. 31 da LRF também traz um limite de dívida pública que o ente pode fazer. Se extrapolado</p><p>esse limite, também há um prazo para retornar ao permitido sem que o ente seja sancionado</p><p>(que, aqui, é de 3 quadrimestres).</p><p>No entanto, no último ano de mandato as sanções também podem ser aplicadas desde logo,</p><p>não precisando esperar os próximos 3 quadrimestres.</p><p>Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final</p><p>de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo</p><p>o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.</p><p>§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite</p><p>no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.</p><p>O quarto caso é o da antecipação de receita orçamentária (ARO), quando há insuficiência de</p><p>caixa durante o exercício financeiro.</p><p>De acordo com o art. 38, IV, é proibida a feitura de ARO no último ano de mandato! O dispositivo</p><p>também é muito cobrado em provas.</p><p>Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de</p><p>caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as</p><p>seguintes:</p><p>I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;</p><p>II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de</p><p>cada ano;</p><p>III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação,</p><p>obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;</p><p>IV - estará proibida:</p><p>a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;</p><p>b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.</p><p>Regime Contábil e Restos a pagar:</p><p>O regime contábil brasileiro é um regime misto, onde se trabalha o regime de caixa (referindo-</p><p>se à receita) e o regime de competência (referindo-se à despesa).</p><p>Pelo regime de caixa, são consideradas receitas do exercício aquelas que nele forem</p><p>efetivamente recebidas. Desse modo, se uma receita estava prevista para o mês de junho, mas</p><p>só ingressou efetivamente no mês de outubro, será considerada receita do mês de outubro,</p><p>diante do regime de</p><p>caixa.</p><p>Pelo regime de competência, são consideradas despesas do exercício aquelas nele forem</p><p>efetivamente empenhadas. Desse modo, se uma despesa foi empenhada no ano de 2016,</p><p>considera-se despesa do ano de 2016, ainda que venha a ser paga somente no ano seguinte.</p><p>Nesse sentido, dispõe a L4320:</p><p>Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.</p><p>Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:</p><p>I - as receitas nele arrecadadas; => regime de caixa; as receitas arrecadadas em 1 ano, pertencem</p><p>àquele ano.</p><p>II - as despesas nele legalmente empenhadas. => regime de competência</p><p>Se uma determinada despesa foi empenhada no final ano de 2016, pode ser que não haja tempo</p><p>para que a mesma seja liquidada e paga até o término do exercício financeiro. Nesse caso, a</p><p>REGIME DE</p><p>CAIXA</p><p>Receita</p><p>Pública</p><p>REGIME DE</p><p>COMPETÊNCIA</p><p>Despesa</p><p>Pública</p><p>despesa empenhada deverá ser inscrita em RESTOS A PAGAR, a fim de que a mesma seja paga</p><p>no exercício seguinte.</p><p>Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de</p><p>dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.</p><p>Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não</p><p>tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do</p><p>crédito.</p><p>Se, por exemplo, celebrou um contrato no mês de dezembro de 2016, provavelmente não vai</p><p>dar para liquidar e pagar a obrigação no mesmo ano. Por isso foram inventados os restos a pagar,</p><p>que podem ser PROCESSADOS ou NÃO PROCESSADOS.</p><p>Nesse sentido, pode haver uma despesa que foi liquidada, mas que não teve tempo de ser paga.</p><p>Nesse caso, o crédito pode ser inscrito em restos a pagar PROCESSADOS.</p><p>Mas pode haver também despesa que nem liquidada foi, caso em que teríamos restos a pagar</p><p>NÃO PROCESSADOS.</p><p>Em ambos os casos, temos despesas empenhadas no ano anterior que não puderam ser pagas</p><p>a tempo, ou por falta de liquidação [restos a pagar não processados], ou só por falta de</p><p>pagamento, tendo havido liquidação [restos a pagar processados].</p><p>Assim, “restos a pagar” é o instrumento contábil para viabilizar as despesas que não foram</p><p>processadas ou foram processadas, mas não foram pagas. Existe em virtude do regime de</p><p>competência que rege as despesas públicas, pois não seria correto que um governo empenhasse</p><p>diversas despesas em um ano para que elas fossem pagas como despesas dos exercícios</p><p>posteriores.</p><p>Até que momento devem ser pagos os restos a pagar?</p><p>Os valores inscritos em restos a pagar deverão ser pagos até o final do exercício subsequente.</p><p>Assim, se uma despesa de 2016 foi empenhada, liquidada, mas não paga no mesmo ano, ela</p><p>deverá ser inscrita como restos a pagar processados e paga até 31/12/2017. Caso não sejam</p><p>pagos, serão automaticamente cancelados, tendo em vista que é vedada a reinscrição de</p><p>empenhos em restos a pagar.</p><p>Com o cancelamento dos restos a pagar também ocorre a interrupção da prescrição. Por isso,</p><p>os restos a pagar cancelados também são chamados de restos a pagar com prescrição</p><p>interrompida. No entanto, embora tenham sido cancelados e não possam ser reinscritos em</p><p>RESTOS A</p><p>PAGAR</p><p>Processados</p><p>Não</p><p>Processados</p><p>Empenhados e</p><p>liquidados</p><p>Empenhados e NÃO</p><p>liquidados</p><p>restos a pagar, tais valores permanecem devidos ao credor, enquanto perdurar o prazo</p><p>prescricional. Caso sejam reclamados posteriormente, serão pagos na rubrica “DESPESAS DE</p><p>EXERCÍCIOS ANTERIORES”.</p><p>Em relação aos restos a pagar no último ano de mandato, prevê o artigo 42 da LRF:</p><p>Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres</p><p>do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro</p><p>dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente</p><p>disponibilidade de caixa para este efeito.</p><p>Nos 2 últimos quadrimestres, despesas sem disponibilidade de caixa não podem ser feitas. A</p><p>grande questão é saber o que é “disponibilidade de caixa”.</p><p>Ex: celebra um contrato de 4 meses faltando 2 meses para acabar o mandato. Pegaria 2 meses</p><p>do mandato seguinte. Pode isso? Até pode, mas tem que deixar dinheiro para pagar janeiro e</p><p>fevereiro; é isso o que o caput dá a entender.</p><p>No entanto, diante dos regimes de caixa e de competência, causa estranheza o fato de a LRF</p><p>aparentemente mencionar receitas de um ano para pagar despesas de outro. Receita de 2016,</p><p>por exemplo, não pode ser usada para pagar despesa de 2017.</p><p>Mas a LRF tenta corrigir esse problema no P.U do art. 42:</p><p>Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e</p><p>despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.</p><p>O P.U vem para corrigir o aparente erro do legislador no caput, respeitando o regime contábil</p><p>misto que se adota no Brasil.</p><p>CAPÍTULO 7 – RECEITAS PÚBLICAS:</p><p>A maior receita pública que nós temos é a tributária.</p><p>Mas o que interessa para nosso estudo é a receita que menos chama a atenção, que é a receita</p><p>financeira.</p><p>Conceito de receita:</p><p>“É a entrada que, integrando-se no patrimônio público, sem quaisquer reservas, condições ou</p><p>correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”</p><p>É o conceito restrito utilizado por Aliomar Balieiro, segundo o qual seriam receitas apenas as</p><p>entradas e ingressos que incorporassem ao patrimônio público.</p><p>Assim, só o que entra desembaraçado seria considerado receita. O que entra, mas está</p><p>condicionado a uma devolução, não seria.</p><p>Um exemplo é a dívida pública: pega emprestado, mas vai ter pagar. Assim, para o conceito</p><p>restritivo, não seria considerada receita. Outro exemplo é o empréstimo compulsório.</p><p>No entanto, há ainda um segundo conceito, que é o conceito em sentido amplo, adotado pela</p><p>L4320. Para a lei, toda e qualquer entrada ou ingresso é receita pública. Até operações de</p><p>crédito são consideradas despesas de capital pela lei. Para esse conceito, a dívida pública gera</p><p>uma receita inicial. Portanto, é sim receita.</p><p>A doutrina, no entanto, busca distinguir as RECEITAS PÚBLICAS (que de fato seriam os ingressos</p><p>incondicionados, segundo o conceito de Aliomar Baleeiro) dos INGRESSOS PÚBLICOS (que</p><p>abarcariam essa concepção mais ampla, trazida pela L4320).</p><p>Classificação das Receitas:</p><p>1) Receita Originária X Receita Deriva:</p><p>Receita derivada: são as receitas que derivam do poder de império do Estado, sendo</p><p>arrecadadas de maneira coercitiva dos particulares. Refere-se à receita de tributos, sendo</p><p>campo de estudo do direito tributário, e não do direito financeiro.</p><p>Receita originária: é a receita patrimonial, extraída da exploração do patrimônio do ente. É a</p><p>que interessa para o direito financeiro.</p><p>Essa divisão é feita pela doutrina, não pela lei.</p><p>2) Receita Corrente X Receite de Capital:</p><p>A L4320 classifica as receitas de uma outra maneira, dividindo-as em Receita corrente e Receita</p><p>de capital (art. 11).</p><p>Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e</p><p>Receitas de Capital.</p><p>§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária,</p><p>industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de</p><p>outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis</p><p>em Despesas Correntes.</p><p>§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de</p><p>constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de</p><p>outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em</p><p>Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.</p><p>A LRF menciona ainda um outro tipo de receita, que é a chamada receita corrente líquida (RCL).</p><p>Receita corrente líquida é aquilo que entra e fica. É a receita no aspecto restrito, à semelhança</p><p>do conceito dado por Aliomar Balieiro.</p><p>Art 2º, IV - Receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições,</p><p>patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas</p><p>também correntes, deduzidos:</p><p>a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou</p><p>legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239</p><p>da Constituição; -> são entradas que a União tem que se desfazer (Ex: repasse obrigatório para</p><p>estados e municípios). Não é RCL.</p><p>b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;</p><p>A receita corrente líquida, acertadamente, é a base para todas aquelas previsões da LRF, como</p><p>limite de gastos com pessoal, limites de comprometimento da dívida pública etc.</p><p>Receitas Originárias:</p><p>Como visto, é a receita que interessa para o direito financeiro, e que não envolve a chamada</p><p>receita derivada (tributos). Como exemplo de receitas originárias, podemos citar:</p><p>- Receitas patrimoniais: foros em terrenos de marinha, laudêmios, taxas de ocupação etc.</p><p>- Compensação Financeira e royalties.</p><p>- Dívida Ativa</p><p>- Preço Público: é o preço que o governo cobra ao fornecer certos serviços (Ex: transporte</p><p>coletivo).</p><p>- Dividendos das empresas estatais</p><p>1) Compensação financeira e royalties:</p><p>É uma receita originária patrimonial, pois o petróleo é um bem da União.</p><p>Art. 20. São bens da União:</p><p>IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;</p><p>Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia</p><p>hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou</p><p>aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da</p><p>lavra.</p><p>O petróleo, explorado ou não, e demais recursos minerais, pertencem à União. No entanto, é</p><p>assegurado o pagamento de royalties aos Estados produtores:</p><p>Art 20, § 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,</p><p>bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração</p><p>de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros</p><p>recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona</p><p>econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.</p><p>Os royalties servem compensar os danos da exploração desses recursos. Por isso é equivocada</p><p>a ideia de dividir os royalties entre os Estados não-produtores.</p><p>A natureza jurídica dos royalties é de compensação financeira. Para a União, é de receita jurídica</p><p>originária, corrente e patrimonial.</p><p>2) Dívida ativa:</p><p>Apesar de ser, regra geral, proveniente de tributos, é uma receita ORIGINÁRIA, e não derivada.</p><p>Tanto que não é só tributo que é inscrito na dívida ativa (Ex: multas). Mas ela é um tema a ser</p><p>estudado em direito tributário.</p><p>3) Dividendos das empresas estatais:</p><p>As estatais geram lucros, dentre os quais boa parte é destinada ao governo, que tem maioria do</p><p>capital votante. Esses dividendos também são receitas originárias.</p><p>Ex: dividendos da Petrobras, Eletrobras etc.</p><p>4) Preço público:</p><p>O preço público é cobrado pelo próprio governo (Ex: Metro de São Paulo). A tarifa pública é</p><p>cobrada pelo concessionário ou permissionário de serviço público.</p><p>Afora isso, as regras são as mesmas. Assim, na prática, “preço público” e “tarifa” seriam quase</p><p>que sinônimos.</p><p>A grande questão, sempre muito cobrada em provas, é diferenciar preço público de taxa.</p><p>PREÇO PÚBLICO \ TARIFA TAXA</p><p>- Receita originária</p><p>- Serviço não essencial</p><p>- Delegável</p><p>- Criado por contrato e é</p><p>facultativo</p><p>- Receita derivada (é um tributo)</p><p>- Serviço essencial</p><p>- Indelegável</p><p>- Criada por lei e é obrigatória</p><p>- A primeira diferença é quanto a sua natureza.</p><p>Preço público é receita originária, e taxa é receita derivada (tributo).</p><p>- Outra diferença é que a taxa é para serviços essenciais, enquanto que o preço público é para</p><p>serviços não essenciais.</p><p>- Como preço público é para serviço não essencial, é delegável.</p><p>Como taxa é para serviço essencial, é indelegável.</p><p>- A taxa é criada por lei e é obrigatória.</p><p>O preço público é criado por contrato e é facultativo.</p><p>Essa diferenciação é muito importante para concursos.</p><p>Os delegatários de serviço público são os concessionários e permissionários. O vínculo de</p><p>delegação do serviço público é contratual, por isso o preço público é proveniente de um contrato</p><p>de concessão da administração com uma concessionária.</p><p>Essa concessionária vai celebrar outro contrato, que é o da prestação de serviços. Quando você</p><p>pega um ônibus está celebrando um contrato, e o que você paga é uma tarifa pública.</p><p>Por isso, o preço público é facultativo e contratual.</p><p>- Quanto à taxa, basta a disponibilidade do serviço para que você seja obrigado a pagar. E essa</p><p>obrigatoriedade se dá por lei.</p><p>- A tarifa ou preço público, como não é tributo, não precisa respeitar o princípio da</p><p>anterioridade. Já a taxa, como é tributo, precisa respeitar a anterioridade.</p><p>Por fim, existe uma súmula do STF que resume um pouco o tema:</p><p>Súmula 545 STF</p><p>Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles,</p><p>são compulsórias e tem sua cobrança condicionada a prévia autorização orçamentária, em</p><p>relação a lei que as instituiu.</p><p>Essa súmula destaca a principal diferença, que é a compulsoriedade da taxa, enquanto o preço</p><p>público é facultativo.</p><p>Teoria dos preços públicos:</p><p>A doutrina costuma dividir os preços públicos em 3 tipos:</p><p>- Preço quase privado: são aqueles provenientes dos bens produzidos pelas empresas estatais.</p><p>É o preço com que as estatais competem no mercado com os seus produtos.</p><p>- Preço público propriamente dito: é o preço que se cobra numa concessão ou permissão de</p><p>serviço público, regulado pela L8987.</p><p>- Preço político: relacionado à política de regularização fundiária, seja ela urbana (Ex: minha casa</p><p>minha vida) ou rural (Ex: programa de regularização fundiária de agricultores). Está relacionado</p><p>a uma política social. Você não vai pagar o preço de mercado em um programa desses, pois a</p><p>finalidade é outra. É um preço subsidiado para programas sociais.</p><p>CAPÍTULO 8 – DÍVIDA PÚBLICA:</p><p>Sinônimos: Crédito público, empréstimo público ou operações de crédito.</p><p>“Operação de crédito” é um gênero, sinônimo de “dívida pública”.</p><p>A dívida pública pode ser tanto o Estado tomando dinheiro (mais comum) quanto o Estado</p><p>fornecendo dinheiro (Ex: União empresta dinheiro para Estados e Municípios).</p><p>Quando o Estado pega dinheiro para construir uma arena esportiva, por exemplo, ele está</p><p>fazendo dívida pública.</p><p>Mas o mais comum é o Estado tomador de dinheiro.</p><p>Isso pode se dar através da emissão de títulos da dívida mobiliária ou de empréstimos em</p><p>instituições financeiras. São 2 grandes exemplos de operações de crédito.</p><p>Ou o governo emite títulos da dívida pública, com prazo de resgate (Ex: daqui a 2 anos te pago</p><p>um valor pré-fixado com correção monetária) ou ele faz empréstimos em instituições financeiras</p><p>(Ex: vai a um banco e pega dinheiro emprestado; nesse caso incidem juros).</p><p>Emitir títulos públicos é a chamada dívida mobiliária.</p><p>Existem 2 regras básicas sobre dívida pública que estão na constituição.</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital,</p><p>ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,</p><p>aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;</p><p>Essa é a chamada “regra de ouro” do direito financeiro. Operação de crédito é só para despesa</p><p>de capital. Não é possível pegar dinheiro emprestado para pagar despesa corrente (despesa de</p><p>manutenção).</p><p>Ex: pode pedir dinheiro emprestado para construir um novo porto, uma nova rodovia, mas não</p><p>pode</p><p>para pagar remuneração de servidor. A Constituição não permite.</p><p>A outra regra está no artigo 165. De acordo Ricardo Lobo Torres, seria a regra do “fim da</p><p>extraordinariedade”:</p><p>Art 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à</p><p>fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos</p><p>suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos</p><p>termos da lei.</p><p>O ideal é que a lei orçamentária traga quais são as operações de crédito que aquele ente vai</p><p>fazer no ano seguinte. Aí a dívida pública nasce prevista, ordenada, aprovada pelo legislativo</p><p>respectivo. A operação de crédito deve nascer com previsão na lei orçamentária, para ser</p><p>programada.</p><p>Qual a natureza jurídica da operação de crédito?</p><p>Existe divergência na doutrina, predominando 3 correntes:</p><p>1 - É um ato legislativo.</p><p>2 - É um ato de soberania do governo</p><p>3 - É de natureza contratual -> corrente majoritária.</p><p>Para a corrente majoritária, mesmo que haja um ato legislativo aprovando a operação de</p><p>crédito, a natureza é contratual.</p><p>Assim, a operação de crédito seria um contrato, que deve dispor os termos do empréstimo</p><p>realizado.</p><p>A LRF tem um extenso capítulo regulamentando a dívida pública (arts. 29 ao 40).</p><p>O artigo 29 traz conceitos básicos referentes à matéria.</p><p>Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:</p><p>I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das</p><p>obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios</p><p>ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze</p><p>meses;</p><p>II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive</p><p>os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;</p><p>III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de</p><p>crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de</p><p>valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras</p><p>operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;</p><p>IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual</p><p>assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;</p><p>V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal</p><p>acrescido da atualização monetária.</p><p>Qualquer dívida que o ente venha a contrair será computada na dívida consolidada. Em outras</p><p>palavras: soma tudo, temos a dívida consolidada.</p><p>Já a dívida pública mobiliária é só aquela que é representada por títulos da dívida pública,</p><p>emitidos pela União (inclusive Banco Central), Estados e Municípios. É um conceito mais restrito.</p><p>Perceba que a dívida consolidada engloba a mobiliária.</p><p>Dívida consolidada, então, seriam os títulos públicos + empréstimos em instituições financeiras.</p><p>De acordo com a LRF, a dívida consolidada tem que ser superior a 12 meses.</p><p>Mas o §3º diz que aquelas inferiores a 12 meses também podem ser consideradas consolidadas,</p><p>desde que tenham constado no orçamento.</p><p>§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a</p><p>doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.</p><p>Antes da LRF se falava que a dívida inferior a 1 ano era a “dívida flutuante”.</p><p>Segundo alguns autores, esse conceito morre com a LRF, em virtude do §3º, que não mais o</p><p>menciona. Assim, o entendimento dominante hoje é de tudo seria dívida consolidada.</p><p>Em relação à dívida pública, o Senado Federal tem uma participação fundamental.</p><p>O tema é tratado no artigo 52, incisos V ao IX da CRFB:</p><p>Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:</p><p>V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do</p><p>Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;</p><p>VI - fixar, por proposta do Presidente da República, LIMITES GLOBAIS para o montante da dívida</p><p>CONSOLIDADA da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;</p><p>VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da</p><p>União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades</p><p>controladas pelo Poder Público federal;</p><p>VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de</p><p>crédito externo e interno;</p><p>IX - estabelecer LIMITES GLOBAIS E CONDIÇÕES para o montante da dívida MOBILIÁRIA dos</p><p>Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;</p><p>O inciso IX deve ser comparado com o inciso VI.</p><p>O IX trata da dívida mobiliária, e o VI cuida da dívida consolidada.</p><p>Perceba que União está no inciso VI, mas não está no inciso IX.</p><p>Assim, quem vai dizer qual é o limite da dívida mobiliária da União é o CONGRESSO NACIONAL,</p><p>em suas duas casas.</p><p>Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta</p><p>para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,</p><p>especialmente sobre:</p><p>XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida MOBILIÁRIA federal.</p><p>Portanto, quem fixa os limites da dívida, como regra, é o Senado.</p><p>Mas os limites da dívida mobiliária da União são fixados pelo Congresso Nacional.</p><p>O Senado fixa o limite da dívida consolidada da União, mas não da mobiliária.</p><p>Se as operações de crédito estiverem fora do limite, a LRF impõe restrições em seu artigo 31,</p><p>exigindo que o ente se enquadre no limite nos 3 quadrimestres subsequentes.</p><p>Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final</p><p>de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo</p><p>o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.</p><p>§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:</p><p>I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de</p><p>receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária; não pode</p><p>impedir que “role” a dívida.</p><p>II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre</p><p>outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.</p><p>O ente precisa cortar gastos para voltar aos limites estipulados pelo Senado, fazendo limitações</p><p>de empenho. Caso não consiga, estará proibido de realizar novas operações de crédito, inclusive</p><p>por antecipação de receita.</p><p>Mas há uma ressalva quanto ao refinanciamento da dívida mobiliária. Como a dívida pública</p><p>está no contexto do impagável, o governo pode continuar emitindo título para pagar título. É a</p><p>chamada “rolagem da dívida”.</p><p>Ao rolar a dívida, tenta-se melhorar o perfil da dívida, emitindo um título mais suave (Ex: título</p><p>da dívida pública atrelado ao real para pagar um título atrelado ao dólar). O ente continua</p><p>devendo, mas melhorou o perfil da dívida pública.</p><p>O inciso V do artigo 52 cuida da autorização de operações externas de natureza financeira.</p><p>Se o Estado quiser pegar dinheiro emprestado no BID, por exemplo, precisa passar pela</p><p>autorização do Senado.</p><p>O inciso VII se insere no mesmo contexto do V.</p><p>O Senado deve dispor sobre os limites globais e condições para as operações de crédito externas</p><p>e internas.</p><p>O inciso VIII trata dos limites e condições às concessões de garantia.</p><p>Se o Estado quer pegar dinheiro emprestado no BID para construir uma Transolímpica, por</p><p>exemplo, a União precisa prestar uma garantia. E a União só vai dar a garantia se o Senado</p><p>dispuser sobre esses limites e condições.</p><p>A LRF também se preocupa com o tema, regulando as garantias e contragarantias em seu art.</p><p>40:</p><p>Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas,</p><p>observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32</p><p>e, no caso da União, também os limites</p><p>e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.</p><p>§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de CONTRAGARANTIA, em valor igual ou</p><p>superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente</p><p>a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:</p><p>I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;</p><p>II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios,</p><p>poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de</p><p>transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o</p><p>respectivo valor na liquidação da dívida vencida.</p><p>Ao conceder uma garantia a uma dívida contraída por um Estado, o governo federal está</p><p>obrigado, pela LRF, a exigir uma contragarantia.</p><p>A LRF autoriza que essa contragarantia venha a ser as obrigações constitucionais de repasse de</p><p>recursos tributários da União pra Estados e Municípios. Se o Estado não paga, a União não libera</p><p>os recursos.</p><p>O problema é que o princípio da não vinculação só comporta exceção pela Constituição.</p><p>Então poderia a LRF criar essa vinculação de impostos? Não, ela não poderia fazer, só se a CRFB</p><p>admitisse. Desse modo, o art. 40, §1º, II da LRF precisa ser combinado com §4º do 167 da CF,</p><p>que admite essa vinculação de receitas tributárias para fins de contragarantia.</p><p>Art 167, § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se</p><p>referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para</p><p>a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.</p><p>O que são operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO)?</p><p>É uma operação de crédito de lapso temporal pequeno, de janeiro a 10 de dezembro do mesmo</p><p>ano.</p><p>A ARO serve para problemas de fluxo de caixa. É para buscar dinheiro rapidamente emprestado</p><p>e pagar rápido (até 10 de dezembro do mesmo ano). Vejamos o art. 38 da LRF, que trata do</p><p>tema:</p><p>Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de</p><p>caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as</p><p>seguintes:</p><p>I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;</p><p>II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de</p><p>cada ano;</p><p>III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação,</p><p>obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;</p><p>IV - estará proibida:</p><p>a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;</p><p>b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.</p><p>Lembrando que a ARO não pode ser feita no último ano de mandato. Também está proibida</p><p>ARO enquanto existir operação anterior de mesma natureza não integralmente resgatada.</p><p>A ARO pode ser garantida por vinculação de receita tributária?</p><p>SIM. O fundamento também está na Constituição:</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do</p><p>produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos</p><p>para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para</p><p>realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos</p><p>arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação</p><p>de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;</p><p>Vedação à realização de operação de créditos entre entes e bancos controlados:</p><p>O art. 34 da CRFB veda a realização de operação de crédito entre entes da Federação, seja</p><p>diretamente ou através de fundos ou de suas entidades da Administração Indireta.</p><p>Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente</p><p>ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro,</p><p>inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação,</p><p>refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.</p><p>Não obstante, o §1º do mesmo dispositivo traz uma exceção no caso de operações entre</p><p>instituição financeira estatal e OUTRO ente da Federação, desde que não destinadas a despesas</p><p>correntes (em consonância com a já estudada “regra de ouro”) ou a refinanciar dívidas não</p><p>contraídas junto à própria instituição concedente.</p><p>§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira</p><p>estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se</p><p>destinem a:</p><p>I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;</p><p>II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.</p><p>§ 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União</p><p>como aplicação de suas disponibilidades.</p><p>Por fim, o art. 36 veda que um ente realize operação de crédito junto à instituição financeira</p><p>estatal por ele controlada, na qualidade de beneficiário do empréstimo. O tema é de</p><p>fundamental importância, pois foi justamente o fundamento utilizado para questionar as</p><p>chamadas “pedaladas fiscais”, alegando-se que, no caso, haveria uma operação de crédito entre</p><p>a União e o BNDES.</p><p>Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da</p><p>Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.</p><p>Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no</p><p>mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida</p><p>de emissão da União para aplicação de recursos próprios.</p><p>CAPÍTULO 9 – REPARTIÇÃO DE RECEITAS E TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS:</p><p>A Constituição da República atribui a cada um dos entes federativos competência tributária para</p><p>instituir seus próprios tributos e, com isso, angariar recursos para a consecução de suas</p><p>atribuições constitucionais. A competência tributária impositiva é um elemento essencial da</p><p>Federação, já que só se pode falar em autonomia política e jurídica se houver autonomia</p><p>financeira.</p><p>No entanto, a distribuição de competência tributária traçada na Constituição não é suficiente</p><p>para atender as demandas dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios, cuja</p><p>arrecadação tributária é muito inferior à da União.</p><p>Para solucionar essa distorção, a Constituição Federal criou um sistema de repartição de</p><p>receitas, por intermédio do qual a União transfere parcela de sua receita tributária aos Estados</p><p>e Municípios, e os Estados transferem parte de sua receita aos Municípios situados em seu</p><p>território. Atente que a repartição sempre consiste na participação dos entes menores na</p><p>arrecadação dos entes maiores, jamais ocorrendo no sentido inverso.</p><p>ATENÇÃO: A repartição constitucional de receitas não se confunde com a</p><p>competência tributária. Enquanto a competência tributária diz respeito ao poder de</p><p>instituir tributos, assunto do domínio do Direito Tributário, a repartição</p><p>constitucional de receitas corresponde à simples distribuição do produto da</p><p>arrecadação de determinado tributo, de acordo com os parâmetros fixados na CRFB.</p><p>Note-se que a repartição de receitas ocorre após o exaurimento da relação de</p><p>natureza tributária. Portanto, a repartição de receitas tributárias é matéria afeta ao</p><p>direito financeiro, pois somente se refere às relações jurídicas entre os entes de</p><p>direito público, e não àquelas geradas entre tais entes e os particulares.</p><p>A repartição de receitas se classifica em direta e indireta.</p><p>Na repartição direta o recurso a ser transferido não passa por fundo ou intermediação, havendo</p><p>uma transferência direta entre os entes federativos envolvidos. Esse tipo de repartição observa</p><p>critérios meramente percentuais, objetivamente veiculados na Constituição Federal, sem a</p><p>interferência de qualquer índice ou parâmetro que leve em conta eventual desigualdade</p><p>econômica entre os entes. É o caso do IPVA, imposto estadual que deve ter 50% de sua receita</p><p>transferida ao Município onde o veículo está licenciado, independentemente de seu tamanho,</p><p>necessidade ou índice de desenvolvimento.</p><p>As hipóteses de repartição direta estão inscritas nos artigos 157 (repartição direta de receitas</p><p>da União com os Estados e o Distrito Federal), 158 (repartição direta de receitas da União com</p><p>os Municípios e dos Estados com os Municípios), 153, §5º (repartição do IOF incidente sobre o</p><p>ouro com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios), e, ainda, 159, III (repartição da CIDE</p><p>Combustíveis), todos da CF, conforme tabela abaixo.</p><p>REPARTIÇÃO DIRETA</p><p>IRRF</p><p>Nos termos dos arts. 157, I e 158, I, ambos da CF, pertencem aos Estados, ao DF e aos</p><p>Municípios o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de</p><p>qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles,</p><p>suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem. Note-se que, na hipótese,</p><p>apesar de se tratar de um tributo federal, não se deve recolher o valor retido aos cofres públicos</p><p>federais.</p><p>Competência</p><p>Residual</p><p>(art. 154, I, CF)</p><p>Nos termos do art. 157, II da CF, pertencem aos Estados e ao Distrito Federal 20% do produto</p><p>da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é</p><p>atribuída pelo art. 154, I.</p><p>ITR</p><p>Na forma do art. 158, II da CF, a União deve repassar aos Municípios (e ao DF) 50% do produto</p><p>da arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis</p><p>neles situados. Após a EC 42/2003, tornou-se possível aos Municípios fazer, na forma da lei, a</p><p>opção por fiscalizar e cobrar o ITR. Nesta situação, ao Município caberá a totalidade da</p><p>arrecadação e não apenas a metade.</p><p>IPVA</p><p>Na forma do art. 158, II da CF, cabe aos Estados entregar a cada Município metade do produto</p><p>da arrecadação do imposto sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus</p><p>respectivos territórios.</p><p>ICMS</p><p>Nos termos do art. 158, IV da CF, os Estados deverão repassar aos Municípios 25% do produto</p><p>da arrecadação do ICMS. O parágrafo único do art. 158 explicita os critérios a serem utilizados</p><p>para a repartição do valor total a ser repassado (25%) entre os Municípios situados no território</p><p>do Estado, a saber: (i) três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações</p><p>relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus</p><p>territórios; (ii) até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos</p><p>Territórios, lei federal. 9</p><p>IOF (Ouro)</p><p>Nos termos do art. 153, §5º da CF, a União entrega integralmente ao DF (100%), ou aos Estados</p><p>(30%) e Municípios (70%) o valor do IOF incidente sobre o ouro quando este é definido em lei</p><p>como ativo financeiro ou instrumento cambial.</p><p>CIDE</p><p>Combustíveis</p><p>A União deve repassar 29% do produto da arrecadação da CIDE Combustíveis para os Estados</p><p>e para o DF (art. 159, III da CF, a). Após a EC 42/2003, que incluiu o §4º no art. 159, do montante</p><p>dos recursos transferidos a cada Estado, 25% deve ser destinado aos seus Municípios.</p><p>Na repartição indireta, os recursos a serem repartidos são intermediados por um Fundo (mera</p><p>individualização contábil, cuja finalidade é organizar a repartição), para só então serem divididos</p><p>entre os entes beneficiários, seguindo os critérios legais e constitucionais previamente</p><p>definidos. A repartição dos valores destinados aos Fundos demanda a análise de critérios que</p><p>levam em consideração desigualdades regionais.</p><p>O sistema constitucional de repartição indireta de receitas tributárias se efetiva por intermédio</p><p>de seis fundos: (i) Fundo de Participação dos Estados – FPE; (ii) Fundo de Participação dos</p><p>Municípios – FPM; (iii) Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE; (iv) Fundo</p><p>Constitucional de Financiamento do Norte – FNO; (v) Fundo Constitucional de Financiamento do</p><p>Centro Oeste – FCO; e, (vi) Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados</p><p>– FPEX. Esses Fundos são regulamentados por lei complementar, conforme exigência do art. 161</p><p>da CF.</p><p>Vejamos agora os pontos mais relevantes acerca das transferências constitucionais à luz da</p><p>jurisprudência recente dos Tribunais Superiores.</p><p>A) Competência na ação de repetição de indébito ajuizada por servidor em virtude de</p><p>retenção indevida do IRRF.</p><p>Já vimos que, de acordo com a regra de repartição direta estabelecida nos termos dos artigos</p><p>157, I e 158, I, da CF, pertencem aos Estados, ao DF e aos Municípios o produto da arrecadação</p><p>do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre</p><p>rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que</p><p>instituírem e mantiverem. Portanto, ainda que se trate de um tributo federal, o valor retido</p><p>pelos entes subnacionais não chega a ser recolhido aos cofres da União.</p><p>Justamente por pertencer aos entes que o retêm, o IRRF retido na fonte deve ser cobrado desses</p><p>entes na hipótese de retenção indevida. Assim, eventual ação de repetição de indébito proposta</p><p>por servidor público estadual ou municipal que conteste a própria retenção do Imposto de</p><p>9 Ricardo Alexandre adverte que quando o legislador constituinte estatuiu que, no mínimo três quartos (75%) do</p><p>“bolo” de ICMS a ser repartido entre os Municípios seria creditado proporcionalmente ao valor adicionado nas</p><p>operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em seus respectivos</p><p>territórios, o objetivo foi prestigiar os Municípios que mais contribuíram com a arrecadação do tributo. Somente no</p><p>que concerne à parcela restante (um quarto), os Estados têm autonomia para, por lei própria, definir os critérios de</p><p>repartição, podendo, inclusive, manter a mesma regra prevista para os demais três quartos (valor adicionado). No</p><p>que toca à essa parcela de um quarto, a discricionariedade estadual possui limites. Segundo o STF, é vedado, à</p><p>legislação estadual, a pretexto de resolver as desigualdades sociais e regionais, alijar completamente um Município</p><p>da participação nos recursos em questão. No caso concreto, a Corte Suprema declarou inconstitucionais anexos de</p><p>lei do Estado do Rio de Janeiro que excluíam a Capital do Estado da partilha da parcela do ICMS cujos critérios de</p><p>repartição devem ser definidos por lei estadual (RE 401.953/RJ).</p><p>Renda, alegando isenção ou não incidência, será de competência da Justiça Estadual, pois a</p><p>discussão se dá entre o Estado ou Município e o servidor, sendo a União Federal alheia ao litígio.</p><p>Esse é o entendimento pacífico no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, conforme ementa</p><p>abaixo colacionada:</p><p>PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. RESTITUIÇÃO. IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE.</p><p>LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DA FEDERAÇÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.</p><p>MATÉRIA ANALISADA SOB O RITO DO ART. 543-C, DO CPC.</p><p>1. "Os Estados da Federação são partes legítimas para figurar no pólo passivo das ações</p><p>propostas por servidores públicos estaduais, que visam o reconhecimento do direito à isenção</p><p>ou à repetição do indébito relativo ao imposto de renda retido na fonte. (...) Acórdão</p><p>submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 8/2008." (REsp 989419/RS, Rel.</p><p>Min. Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 25/11/2009, DJe 18/12/2009).</p><p>2. É da Justiça Estadual a competência para decidir demandas propostas por servidores</p><p>públicos estaduais questionando a incidência</p><p>gerar</p><p>direitos subjetivos e não poderia ser objeto de controle de constitucionalidade. Essa teoria,</p><p>ainda dominante na doutrina, foi relativizada pelo STF, que passou a admitir o controle de</p><p>constitucionalidade de leis orçamentárias. No Informativo 502 (ADIn 4048/2008), por exemplo,</p><p>o STF aceitou o controle de constitucionalidade de um crédito adicional que o governo havia</p><p>feito sem urgência. Na mesma linha, o STF também já admitiu o controle de leis orçamentárias</p><p>que apresentassem as chamadas caudas orçamentárias (ou “orçamento rabilongo”),</p><p>entendidas como disposições totalmente alheias à previsão de receitas e despesas que eram</p><p>inseridas no orçamento (como exemplo, já chegamos a ter a previsão do “desquite” em uma</p><p>antiga lei orçamentária). O tema inclusive foi tratado de forma expressa na Constituição:</p><p>Art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e</p><p>à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos</p><p>suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos</p><p>termos da lei.</p><p>Por fim, de acordo com a teoria do orçamento como lei em sentido material, o orçamento possui</p><p>o grau de abstração e generalidade necessários para gerar direitos adquiridos e controle</p><p>concentrado de constitucionalidade. Não é a teoria que predomina na doutrina brasileira.</p><p>O orçamento no Brasil é impositivo ou autorizativo?</p><p>Ainda prevalece na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que o orçamento tem</p><p>caráter meramente AUTORIZATIVO, não vinculando o programa de execução de despesas pelo</p><p>Poder Executivo. Nessa linha, afirma Harrison Leite:</p><p>“Como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado de meramente</p><p>autorizativo, e não impositivo. Ou seja, no Brasil, o orçamento não impõe ou não obriga a</p><p>realização dos gastos nele previstos, de modo que o Executivo não está jungido a cumprir o que</p><p>no orçamento foi veiculado”.</p><p>1 Por essa teoria, o orçamento não passava de um ato-condição, uma vez que as receitas e despesas já estariam</p><p>previstas em outras normas, sendo o orçamento mera condição para a efetivação do gasto ou para o ingresso da</p><p>receita. Portanto, o orçamento não era entendido como lei.</p><p>Como visto anteriormente, entende a doutrina majoritária que a lei orçamentária, embora de</p><p>fato seja uma lei, não é dotada de “DENSIDADE NORMATIVA”, de modo que não geraria direitos</p><p>subjetivos, mas tão somente se destinaria a cuidar das receitas e despesas.</p><p>Exemplo: a previsão no orçamento de construção de um hospital não gera nenhum direito</p><p>subjetivo a que este hospital seja efetivamente construído, mas tão somente autoriza que a obra</p><p>seja realizada.</p><p>No mesmo sentido entende a jurisprudência clássica:</p><p>"ORCAMENTO. VERBAS DESTINADAS A INSTITUIÇÃO ASSISTENCIAL. - A PREVISÃO DE DESPESA,</p><p>EM LEI ORCAMENTARIA, NÃO GERA DIREITO SUBJETIVO A SER ASSEGURADO POR VIA JUDICIAL.</p><p>- AÇÃO RESCISÓRIA IMPROCEDENTE. (AR 929, Relator(a): Min. RODRIGUES ALCKMIN, Tribunal</p><p>Pleno, julgado em 25/02/1976, DJ 08-07-1976 PP-03086 EMENT VOL-01027-01 PP-00055 RTJ VOL-</p><p>00078-02 PP-00339)"</p><p>"ORÇAMENTO. A PREVISÃO DE DESPESA, EM LEI ORÇAMENTÁRIA, NÃO GERA DIREITO</p><p>SUBJETIVO A SER ASSEGURADO POR VIA JUDICIAL. Precedentes: RE 75.508 - PE - 1ª Turma,</p><p>Relator Ministro Oswaldo Trigueiro. Recurso conhecido e provido. (RE 79111, Relator(a): Min.</p><p>CORDEIRO GUERRA, Segunda Turma, julgado em 05/11/1974, DJ 14-03-1975 PP-01500 EMENT</p><p>VOL-00977-01 PP-00232)"</p><p>Do mesmo modo, eventuais emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária gozariam</p><p>apenas de expectativa de direito, não sendo exigíveis do poder executivo a efetiva realização de</p><p>tais despesas.</p><p>Em verdade, a efetiva realização da despesa fica condicionada à "execução orçamentária” por</p><p>parte do Poder Executivo, que estabelecerá, através de decreto, a Programação Financeira e o</p><p>Cronograma Mensal de Desembolso, a ser editado em até 30 dias após a publicação da LOA (Lei</p><p>Orçamentária Anual).</p><p>LRF, Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de</p><p>diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo</p><p>estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.</p><p>Ademais, ainda durante a execução orçamentária, é comum que ocorra o chamado</p><p>"contingenciamento de despesas” (ou “limitação de empenho e movimentação financeira”),</p><p>previsto na LRF:</p><p>"Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar</p><p>o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas</p><p>Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes</p><p>necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira,</p><p>segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.</p><p>§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das</p><p>dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções</p><p>efetivadas."</p><p>Na prática, este contingenciamento tem ficado a cargo da discricionariedade do Poder Executivo</p><p>(a quem cabe a execução do cronograma de despesas), o que reforça o caráter meramente</p><p>autorizativo do orçamento (e não impositivo).</p><p>Não obstante, parte da doutrina entende que o orçamento não seria autorizativo em relação a</p><p>TODAS as despesas, existindo algumas exceções. Nesse sentido, a LRF, no § 2º do art. 9º, indica</p><p>que não serão objeto de contingenciamento (limitação de empenho e movimentação financeira)</p><p>as despesas que resultem de obrigação constitucional e legal do ente:</p><p>"Art. 9º (...)</p><p>§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais</p><p>do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei</p><p>de diretrizes orçamentárias."</p><p>Assim, existem algumas despesas em relação às quais o orçamento é sim impositivo. Não pode</p><p>o ente, por exemplo, deliberadamente deixar de pagar os precatórios que deve ou deixar de</p><p>repassar as receitas constitucionais que pertencem a outro ente federativo.</p><p>Conforme destaca Harrison Leite, esta imposição não deriva da própria norma orçamentária,</p><p>sendo sim fruto de normas pré-orçamentárias, que vinculam o Poder Executivo no que tange</p><p>ao seu cumprimento. Enquanto as normas orçamentárias (que são as normas que constam no</p><p>orçamento público) são autorizativas, as normas pré-orçamentárias seriam impositivas, sendo</p><p>vinculada a sua efetivação. Como exemplo, citam-se normas sobre gastos com pessoal,</p><p>transferências constitucionais e gastos na saúde e educação. A título exemplificativo, veja o art.</p><p>212 da CRFB, que traz mínimo de gasto anual na área da educação por cada ente federativo:</p><p>Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal</p><p>e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos,</p><p>compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.</p><p>Em suma, o orçamento é meramente autorizativo, estando o cumprimento das normas</p><p>orçamentárias sujeitos à discricionariedade do Poder Executivo. No entanto, existem normas</p><p>pré-orçamentárias que trazem gastos vinculados, que não podem deixar de ser efetivados.</p><p>Ainda sobre o tema, importante destacar que recentíssimas alterações na Constituição</p><p>passaram a estabelecer novas hipóteses que refletem um caráter impositivo ao orçamento.</p><p>Nesse sentido, a Emenda Constitucional nº 86 de 2015 dispôs sobre a obrigatoriedade da</p><p>execução orçamentária das emendas propostas pelo legislativo, até o limite de 1,2% da receita</p><p>corrente líquida prevista no projeto de lei orçamentária.</p><p>§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um</p><p>inteiro</p><p>de imposto de renda sobre seus vencimentos.</p><p>Agravo regimental do Estado do Rio de Janeiro provido. Agravo regimental da Fazenda</p><p>Nacional prejudicado.</p><p>(AgRg no REsp 1302435/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 27.03.2012)</p><p>Nessa linha, o STJ editou a Súmula 447, afirmando que “os Estados e o Distrito Federal são</p><p>partes legítimas na ação de restituição de imposto de renda retido na fonte proposta por seus</p><p>servidores”. Importante destacar que, embora a súmula não faça menção expressa aos</p><p>Municípios, o entendimento nela consubstanciado também os alcança.</p><p>ATENÇÃO: O autor Ricardo Alexandre ressalva que se a discussão for referente à</p><p>restituição do tributo a ser efetuada como resultado da análise da declaração</p><p>anual do imposto de renda, a competência para julgamento será da Justiça</p><p>Federal, tendo em vista a presença da União Federal (responsável pela análise)</p><p>como parte na ação.</p><p>OBSERVAÇÃO: Embora a questão esteja pacificada no âmbito do STJ, é</p><p>importante ressaltar que o STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia,</p><p>estando pendente o enfrentamento do mérito (RE 607.886/RJ).</p><p>B) Reflexos dos benefícios fiscais de ICMS nos repasses aos Municípios.</p><p>Conforme já destacado, 25% das receitas arrecadadas pelo Estado com o ICMS devem ser</p><p>repassadas aos Municípios, em virtude da regra de repartição direta insculpida no art. 158, IV</p><p>da CF. Diante desse cenário, eventual concessão de benefício ou incentivo fiscal de ICMS pelos</p><p>Estados implica inegável prejuízo aos Municípios, por representar uma diminuição na</p><p>arrecadação e, consequentemente, no valor a ser repassado.</p><p>Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que os</p><p>benefícios fiscais concedidos pelos Estados não podem interferir na receita garantida</p><p>constitucionalmente aos Municípios, tendo em vista a sua titularidade na receita arrecadada.</p><p>Em seus precedentes, a Corte pontua que embora o Estado detenha competência tributária</p><p>exclusiva, os Municípios também são titulares da arrecadação em virtude da regra constitucional</p><p>de repartição de receitas, de modo que o Estado não pode dispor da parcela</p><p>constitucionalmente assegurada aos Municípios.</p><p>Em suma, para o STF, a concessão de benefícios e incentivos fiscais só pode ser concedida com</p><p>a parte que cabe aos Estados na arrecadação, devendo ser preservada a parcela do montante</p><p>arrecadado que pertence aos Municípios (25%), sob pena de ofensa à autonomia política e</p><p>financeira destes entes.</p><p>Veja-se, nesse sentido, a ementa do RE 572.762-9/SC, julgado sob a sistemática da Repercussão</p><p>Geral:</p><p>CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE</p><p>INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA</p><p>PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do</p><p>imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações</p><p>de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere</p><p>o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da</p><p>quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista</p><p>em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida</p><p>interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV -</p><p>Recurso extraordinário desprovido. (RE 572762/SC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo</p><p>Lewandowski, Julgado em 18/06/2008)</p><p>Recentemente, este entendimento foi reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos</p><p>da ementa que segue:</p><p>DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ICMS.</p><p>PROGRAMA ESTADUAL DE BENEFÍCIO FISCAL. RECOLHIMENTO ADIADO. DISTRIBUIÇÃO DE</p><p>RECEITA. PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. POSTERGAÇÃO DO REPASSE.</p><p>IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Nos termos da jurisprudência da Corte, o repasse da</p><p>quota constitucionalmente devida aos municípios não pode se sujeitar à condição prevista</p><p>em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. 2. Agravo regimental a que se nega</p><p>provimento. (RE 861964 AgRg/GO, Rel. Min. Roberto Barroso, Julgado em 07/06/2016)</p><p>*Reflexos da isenção do IPI e do IR nos repasses aos Estados, Distrito Federal e Municípios.</p><p>Os precedentes do STF supracitados, relacionados ao ICMS, serviram de apoio para que Estados</p><p>e Municípios questionassem a legitimidade de benefícios e incentivos fiscais concedidos pela</p><p>União Federal em relação ao IR e ao IPI, uma vez que o Fundo de Participação dos Estados (FPE)</p><p>e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são constituídos de valores derivados da</p><p>arrecadação destes tributos federais, de modo que sua diminuição afetaria os repasses aos</p><p>entes subnacionais.</p><p>Embora a questão pareça solucionada no que toca ao ICMS, o mesmo não pode se afirmar em</p><p>relação ao IPI e ao IR. A celeuma chegou ao STF, que reconheceu a Repercussão Geral da questão</p><p>constitucional (RE 705.423, Tema 653), que até o fechamento da 1º edição da apostila não havia</p><p>sido julgada. Contudo, no final de 2016, o STF pacificou a questão, conforme veremos.</p><p>No caso concreto, o Município de Itabi, em Sergipe, ingressou em Juízo pretendendo receber</p><p>valores que não teriam sido repassados em virtude de incentivos fiscais concedidos pelo</p><p>governo federal em relação ao IR e ao IPI. O TRF da 5ª Região negou o pleito municipal, por</p><p>entender que o Município não pode restringir a competência tributária da União.</p><p>A diferença entre as duas situações é que no caso do ICMS trata-se de repartição de receitas</p><p>direta. O próprio caput do art. 158 utiliza a expressão "pertence". Por outro lado, o repasse das</p><p>receitas provenientes de IR e IPI é hipótese de repartição indireta, e o caput do art. 159 utiliza a</p><p>expressão "entregará". Ademais, é importante considerar que o IPI é tributo extrafiscal, tendo</p><p>por finalidade a intervenção na economia, de modo que essa limitação das desonerações de IPI</p><p>pela União poderia esvaziar seu sentido extrafiscal.</p><p>A nova lei do Fundo de Participação dos Estados, em seu projeto original, continha um</p><p>dispositivo que previa mecanismos de compensação para as desonerações da União,</p><p>decorrentes da concessão de incentivos fiscais em relação ao IPI e ao IR, uma vez que isso reduz</p><p>a receita que será repassada ao Fundo. Contudo, esse dispositivo foi vetado pela Presidente, sob</p><p>a alegação de inconstitucionalidade, uma vez que violava a competência tributária da União.</p><p>Explicada a controvérsia, importante destacar que o STF concluiu o julgamento e firmou a tese</p><p>de que “é constitucional a redução do produto da arrecadação que lastreia o fundo de</p><p>participação dos municípios e respectivas cotas devidas às municipalidades, em razão da</p><p>concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos aos impostos de renda</p><p>e sobre produtos industrializados por parte da União”. Assim, a União pode conceder incentivos</p><p>relativos ao IR e ao IPI mesmo que isso diminua os repasses destinados ao FPM, diferentemente</p><p>do que ficou decidido em relação ao ICMS.</p><p> BLOQUEIO DE TRANSFERÊNCIAS.</p><p>Os recursos repassados aos Estados e Municípios por intermédio das transferências</p><p>constitucionais classificam-se como receitas correntes destes entes, que contam com esses</p><p>recursos para fazer face às suas despesas correntes e, assim, cumprir os seus compromissos</p><p>constitucionais.</p><p>Em razão da importância dessas receitas na manutenção do equilíbrio federativo, a Constituição</p><p>da República, nos termos de seu artigo 160, caput, estabelece a vedação à retenção ou qualquer</p><p>restrição à entrega dos recursos derivados das transferências constitucionais, in verbis:</p><p>Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos</p><p>atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles</p><p>compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.</p><p>No entanto, é importante ressaltar</p><p>que a Constituição, no parágrafo único do art. 160,</p><p>estabelece duas exceções a essa regra. É oportuna a transcrição do dispositivo constitucional</p><p>citado:</p><p>Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de</p><p>condicionarem a entrega de recursos:</p><p>I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;</p><p>II - ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.</p><p>Portanto, de acordo com o texto constitucional, existem duas situações em que poderá haver a</p><p>retenção de transferências constitucionais:</p><p>(1) Para o pagamento de créditos da União, dos Estados ou de suas autarquias10;</p><p>(2) Se não houver o cumprimento do disposto no art. 198, §2º, II e III, que se referem à</p><p>aplicação de recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde pelos Estados,</p><p>pelo DF e pelos Municípios.</p><p>10 A retenção da receita de Fundos de Participação para pagamento ao INSS é considerada constitucional</p><p>pela jurisprudência do STF, com base no dispositivo constitucional em tela.</p><p>Assim, a não aplicação desse percentual mínimo nas ações de saúde, assim como o</p><p>inadimplemento de créditos face à União e aos Estados, autoriza a retenção de recursos</p><p>decorrentes de transferências obrigatórias.</p><p>A doutrina sempre viu esse dispositivo com muita desconfiança, uma vez que relativiza a</p><p>isonomia entre os entes da federação. Assim, o dispositivo deve ser lido em consonância com o</p><p>Pacto Federativo, para que não haja violação à autonomia dos entes federados.</p><p>Luís Roberto Barroso possui um parecer, publicado na revista 64 da PGE-RJ, em que estabelece</p><p>diretrizes para interpretação adequada das exceções estabelecidas no art. 160, parágrafo único,</p><p>da CF. Nesse parecer, Barroso formula as seguintes premissas:</p><p>(a) Somente créditos de titularidade direta e originária da União e de suas autarquias podem</p><p>ensejar a retenção (princípio da intranscendência das medidas restritivas de direito). Assim, não</p><p>se pode pretender a retenção por dívida de empresa pública, por exemplo, uma vez que o</p><p>dispositivo não pode admitir interpretação extensiva.</p><p>(b) Impossibilidade de retenção na pendência de disputa administrativa ou judicial envolvendo</p><p>o crédito, em observância ao devido processo legal.</p><p>IMPORTANTE! A jurisprudência do STF acolhe as duas diretrizes retratadas acima, nos termos da ementa a seguir</p><p>transcrita:</p><p>AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSOLIDADA QUANTO À</p><p>MATÉRIA VERSADA NA IMPETRAÇÃO [...] SIAFI/CADIN/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO</p><p>DO MARANHÃO – POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIOS CELEBRADOS</p><p>EM GESTÕES ANTERIORES – SEM QUE SE TENHA PRECEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA</p><p>DE CONTAS ESPECIAL” – CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO</p><p>DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – POSTULADO DA</p><p>INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A</p><p>DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS,</p><p>NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO</p><p>PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE</p><p>PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM</p><p>APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE RECURSOS CUJO</p><p>REPASSE TEM POR FUNDAMENTO RESPECTIVOS CONVÊNIOS – RISCO PARA A CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO DOS</p><p>PROGRAMAS NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO</p><p>INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.</p><p>INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA</p><p>INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. O postulado da intranscendência impede que</p><p>sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse</p><p>princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias,</p><p>das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando,</p><p>sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-</p><p>se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar.</p><p>Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica,</p><p>motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades</p><p>paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente</p><p>inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).</p><p>A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER</p><p>PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. A imposição de restrições de</p><p>ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente</p><p>administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia</p><p>indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das</p><p>pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou</p><p>supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.</p><p>LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA</p><p>CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos</p><p>LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que</p><p>ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal,</p><p>notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade,</p><p>seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos</p><p>Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da</p><p>plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou</p><p>entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente</p><p>administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos,</p><p>revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.</p><p>BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA</p><p>ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. O Supremo Tribunal Federal, nos</p><p>casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros</p><p>de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais</p><p>(ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou</p><p>à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de</p><p>modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais</p><p>à coletividade. Precedentes.</p><p>(ACO 1848 AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 06.11.2014)</p><p>(c) A retenção não pode inviabilizar as obrigações constitucionais dos Estados e Municípios, a</p><p>exemplo dos recursos obrigatórios com saúde e educação, repasses ao Legislativo e Judiciário,</p><p>transferências obrigatórias de Estados para Municípios,</p><p>despesas com pessoal, precatórios de</p><p>natureza alimentar, entre outras.</p><p>(d) Observância das regras de planejamento orçamentário. A União ou Estado devem avisar</p><p>com antecedência acerca da retenção dos recursos, com aplicação analógica da regra de</p><p>precatórios insculpida no art. 100, §5º da CF (isto é: notificação até 1º de julho para inclusão no</p><p>exercício financeiro seguinte).</p><p> FUNDOS.</p><p>A definição legal de fundo está contida no art. 71 da Lei nº 4.320/64:</p><p>Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam</p><p>à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares</p><p>de aplicação.</p><p>Para Harrison Leite, os fundos consistem na individualização de recursos e na sua vinculação</p><p>ou alocação a uma área específica, com atribuição e responsabilidade pelo cumprimento de</p><p>objetivos específicos, mediante execução de programas com eles relacionados.</p><p>No Brasil, os Fundos constituem importante instrumento de política financeira, permitindo o</p><p>remanejamento de recursos de regiões mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas, de</p><p>modo a racionalizar a distribuição da riqueza.</p><p>ATENÇÃO! O Fundo não é pessoa jurídica, órgão ou unidade orçamentária, tampouco</p><p>é detentor de patrimônio. Trata-se apenas de um mecanismo de gestão de recursos</p><p>para o atendimento de determinada finalidade. Por não possuir personalidade jurídica,</p><p>os Fundos não são titulares de direitos e obrigações. Apesar disso, para parte da</p><p>doutrina, a exemplo de Cretella Junior, os Fundos possuem personalidade judiciária,</p><p>podendo figurar na relação jurídico-processual como parte (autor ou réu). A doutrina</p><p>majoritária, no entanto, capitaneada por Régis Fernandes de Oliveira, sustenta que os</p><p>Fundos não possuem personalidade jurídica e tampouco personalidade judiciária, de</p><p>modo que não podem figurar na relação jurídico-processual. Ex.: Se a União deixasse</p><p>de efetuar um repasse para o FPM, o titular do direito seria qualquer Município, que</p><p>poderia mover ação em face da União (sujeito passivo).</p><p>- Disciplina constitucional.</p><p>Sempre que se fala em fundos públicos, é importante lembrar que o art. 165, §9º, II da CF,</p><p>estabelece a reserva de lei complementar para dispor sobre as condições para a instituição e</p><p>o funcionamento de fundos, nos seguintes termos:</p><p>§ 9º - Cabe à lei complementar:</p><p>[...] II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e</p><p>indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.</p><p>Ademais, o art. 167, inciso IX da CF dispõe que é vedada a instituição de fundos de qualquer</p><p>natureza, sem prévia autorização legislativa. Assim, a criação de fundos é sujeita à prévia</p><p>autorização legislativa.</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.</p><p>Não confunda! A lei que autoriza a criação do fundo é lei ordinária de cada ente.</p><p>Mas as normas gerais para sua instituição e funcionamento devem estar previstas</p><p>em lei complementar. Essas normas gerais devem ser observadas por cada ente ao</p><p>autorizar a criação de fundos.</p><p>- Normas Gerais para instituição e funcionamento de fundos.</p><p>Na ADI 1726, julgada em 19.09.1998 pelo Tribunal Pleno, o STF asseverou que a exigência de</p><p>prévia lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição e funcionamento de</p><p>fundos, como exige o art. 165, §9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320/64,</p><p>recepcionada pela Constituição com status de lei complementar.</p><p>Assim, os fundos especiais estão disciplinados nos artigos 71 a 74 da Lei nº 4320/64, de modo</p><p>que cada ente, ao criar um fundo, deve observar essas regras.</p><p>TÍTULO VII</p><p>Dos Fundos Especiais</p><p>Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à</p><p>realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de</p><p>aplicação.</p><p>Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através</p><p>de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.</p><p>Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo</p><p>especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo</p><p>fundo.</p><p>Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle,</p><p>prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do</p><p>Tribunal de Contas ou órgão equivalente.</p><p>- Fundos como exceção ao princípio da especificação.</p><p>De acordo com o princípio orçamentário da especificação (ou especialização), o orçamento não</p><p>pode prever gastos sem precisão, a fim de que não haja dotação genérica. Ex.: Em atenção ao</p><p>princípio da especificidade, o orçamento não pode prever gasto genérico em “reforma de</p><p>escolas”, devendo especificar a escola que será reformada e o valor da despesa.</p><p>O fundo constitui uma exceção ao princípio da especificação na medida em que, para sua</p><p>criação, é suficiente a determinação de seu objetivo e a fonte de suas receitas, sem o</p><p>detalhamento das atividades concretas de sua atuação. O objetivo é facilitar a utilização dos</p><p>recursos destinados ao fundo, favorecendo o atendimento mais eficiente dos programas que a</p><p>Administração deseja priorizar.</p><p>- Fundos como exceção ao princípio da unidade da tesouraria.</p><p>Pelo princípio da unidade da tesouraria, todos os recursos devem ser alocados em uma única</p><p>conta ao Tesouro, para, em seguida, serem utilizados ao longo da execução orçamentária. Os</p><p>fundos especiais excepcionam esse princípio na medida em que representam uma</p><p>individualização prévia da receita, que sequer chega a ser levada ao caixa geral para sua</p><p>utilização.</p><p>- Características.</p><p>(a) Receitas Especificadas. A fonte das receitas que compõem o fundo deve ser</p><p>especificada, ainda que não seja necessário o detalhamento das atividades concretas de</p><p>sua atuação. Os fundos podem ser constituídos por receitas próprias ou transferidas. De</p><p>acordo com o disposto no art. 73 da Lei nº 4.320/64, salvo disposição em sentido</p><p>contrário, a receita obtida por um fundo no exercício financeiro pode passar para o</p><p>exercício seguinte.</p><p>ATENÇÃO! Nos termos do artigo 167, inciso IV, da CF, é vedada a vinculação da</p><p>receita de IMPOSTOS a fundos, com exceção das vinculações constitucionais.</p><p>Logo, no que toca à receita de taxas ou outros tributos, é plenamente válida a</p><p>vinculação.</p><p>(b) Vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços. Os fundos destinam-se</p><p>à realização de programas de trabalho priorizados pela Administração, de acordo com</p><p>o interesse público.</p><p>(c) Normas peculiares de aplicação. O controle da aplicação dos recursos ao atendimento</p><p>dos objetivos específicos é feito por planos e contabilidade próprios, sem de qualquer</p><p>modo elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, na</p><p>forma do art. 74 da Lei nº 4.320/64.</p><p>(d) Vinculação a determinado órgão da Administração. Todo fundo deve ser vinculado a</p><p>um determinado órgão da Administração (direta ou indireta).</p><p>(e) Descentralização interna do processo decisório, representada pela individualização de</p><p>determinada receita e sua separação do orçamento total.</p><p>(f) Plano de aplicação, contabilidade e prestação de contas. De acordo com o que dispõe</p><p>o art. 74 da Lei nº 4.320/64, deve haver um plano de aplicação em que serão</p><p>evidenciadas as origens dos recursos financeiros e suas aplicações, sujeito à prestação</p><p>de contas em separado, tendo em vista as peculiaridades do fundo.</p><p> DUODÉCIMOS.</p><p>A Constituição Federal garante a autonomia financeira ao Poder Legislativo, ao Poder Judiciário,</p><p>ao Ministério Público, à Defensoria Pública Estadual (EC 45/2004) e à Defensoria Pública da</p><p>União e do DF (EC 74/2013). A prerrogativa da autonomia financeira dos poderes visa impedir o</p><p>Poder Executivo</p><p>de causar, em desfavor do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, do MP e da</p><p>DP, um estado de subordinação financeira capaz de comprometer, pela gestão arbitrária do</p><p>orçamento, a independência político-jurídica dessas instituições. Em outras palavras, visa evitar</p><p>que os demais poderes, bem como o MP e a DP dos Estados, do DF e da União, enquanto órgãos</p><p>autônomos, fiquem na dependência da vontade política do Executivo, o que comprometeria sua</p><p>autonomia e independência.</p><p>Aos órgãos dotados de autonomia financeira, é assegurada autonomia na execução</p><p>orçamentária, nos termos do art. 168 da CF.</p><p>O artigo 168 da CF determina que as dotações orçamentárias destinadas aos órgãos dos Poderes</p><p>Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, compreendidos os</p><p>créditos suplementares e especiais, devem lhes ser entregues em DUODÉCIMOS. Isto significa</p><p>que o valor correspondente a estas dotações orçamentárias será repartido em 12 parcelas</p><p>mensais, a ser entregue aos destinatários até o dia 20 de cada mês.</p><p>Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os</p><p>créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e</p><p>Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o</p><p>dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere</p><p>o art. 165, § 9º.</p><p>O valor a ser entregue a cada órgão ou Poder não é definido pela Constituição Federal, que</p><p>remete à lei complementar a definição dos critérios que irão determinar esse valor. Atendendo</p><p>ao dispositivo constitucional, a LRF dispõe sobre o tema em seu artigo 20, §5º, limitando-se,</p><p>porém, a tratar dos repasses envolvendo despesas de pessoal.</p><p>§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos</p><p>financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a</p><p>resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na</p><p>lei de diretrizes orçamentárias.</p><p>Como a LRF não trata dos critérios para repasse das demais despesas, a definição dos valores a</p><p>serem transferidos a título de duodécimos é feita por meio de ajustes entre o Executivo e os</p><p>demais órgãos e poderes, que devem constar da LDO. Logo, ainda na discussão da LDO, se</p><p>acorda a receita que será transferida aos órgãos e poderes no exercício seguinte.</p><p>Note-se que a CF utiliza a expressão "entregues", o que não deixa dúvidas quanto à</p><p>obrigatoriedade do repasse dos recursos a esses órgãos.</p><p>Assim, mesmo diante da crise financeira, o ente não pode deixar de proceder ao repasse dos</p><p>duodécimos aos demais poderes. Na jurisprudência, importante mencionar caso recente de</p><p>omissão no referido repasse que levou o TJ-RJ a impetrar mandado de segurança para garantir</p><p>seus duodécimos.</p><p>No mérito, o STF deferiu parcialmente a medida liminar, assegurando-se ao Poder Judiciário o</p><p>direito de receber, até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, os recursos correspondentes às</p><p>dotações orçamentárias, sendo, contudo, facultado ao Poder Executivo fazer um desconto de</p><p>19,6% da Receita Corrente Líquida prevista na LOA.</p><p>Assim, o Estado poderia diminuir os valores a serem entregues de forma proporcional à queda</p><p>de arrecadação, ante à necessidade de se adequar a previsão orçamentária à receita</p><p>efetivamente arrecadada. O tema foi noticiado no Informativo nº 848 do STF.</p><p>CAPÍTULO 10 – CONTROLE PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS:</p><p>O Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão de controle externo, que atua em auxílio ao</p><p>Congresso Nacional, cabendo-lhe acompanhar a execução orçamentária e financeira do país e</p><p>exercer as competências a ele estipuladas, na forma dos arts. 71 a 74 da Constituição Federal.</p><p>Segundo a doutrina mais moderna, como Diogo de Figueiredo Moreira Neto, trata-se de órgão</p><p>autônomo, não integrante do Poder Legislativo (e nem de nenhum outro Poder), que atua</p><p>auxiliando o Congresso Nacional no controle da legalidade, legitimidade e economicidade dos</p><p>atos da Administração. É o que dispõe os arts. 70 e 71, da CF:</p><p>Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das</p><p>entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,</p><p>aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante</p><p>controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.</p><p>Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,</p><p>arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União</p><p>responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.</p><p>Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de</p><p>Contas da União, ao qual compete: (...)</p><p>O Tribunal de Contas da União é composto por 9 ministros, que possuem os mesmos direitos,</p><p>prerrogativas e impedimentos dos Ministros do STJ, conforme art. 73, caput e §§1º a 4º, da CF:</p><p>Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal,</p><p>quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as</p><p>atribuições previstas no art. 96.</p><p>(…)</p><p>§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,</p><p>impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-</p><p>lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda</p><p>Constitucional nº 20, de 1998)</p><p>Os Tribunais de Contas ESTADUAIS (TCE), por sua vez, atuam em auxílio às respectivas</p><p>Assembleias Legislativas e são integrados por 7 (sete) Conselheiros, cabendo às Constituições</p><p>de cada Estado dispor sobre tais órgãos. Confira-se o art. 75, da CF:</p><p>Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição</p><p>e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e</p><p>Conselhos de Contas dos Municípios.</p><p>Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que</p><p>serão integrados por sete Conselheiros.</p><p>Importante ressaltar que, embora a CRFB tenha estabelecido que “as constituições estaduais</p><p>disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos”, não significa que as Constituições Estaduais</p><p>possuem plena autonomia para dispor sobre a atuação das suas respectivas Cortes de Contas,</p><p>uma vez que as funções a elas atribuídas não podem afastar-se daquelas previstas pela</p><p>Constituição Federal para os Tribunais de Contas da União, por força do princípio da simetria,</p><p>que se aplica ao tema.</p><p>A título de exemplo, o Supremo Tribunal Federal já julgou inconstitucional lei do Estado do Mato</p><p>Grosso que estabelecia a competência do Tribunal de Contas do Estado para realizar exame</p><p>prévio de validade de todos os contratos firmados com o Poder Público, sob o fundamento de</p><p>que o art. 71, da CF, não insere na competência do TCU o controle prévio e genérico dos os</p><p>contratos celebrados pela Administração Pública (ADI 916-8).</p><p>Devemos também ter cuidado com o art. 75, da CF, que faz menção aos Tribunais de Contas dos</p><p>Municípios. É preciso atenção, pois é constitucionalmente vedada a criação de Tribunais de</p><p>Contas MUNICIPAIS, como se depreende do art. 30, §4º, da CF:</p><p>§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.</p><p>Não confundir!</p><p>Muitos autores distinguem os termos “Tribunais de Contas dos Municípios” e “Tribunais de</p><p>Contas Municipais”, sendo vedados apenas estes últimos, que correspondem a órgãos</p><p>municipais propriamente ditos; já os primeiros seriam órgãos estaduais, isto é, Tribunais de</p><p>Contas Estaduais que se destinam a examinar as contas de seus Municípios.</p><p>Vejamos o seguinte julgado do STF:</p><p>“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da República impede</p><p>que os Municípios criem os seus próprios</p><p>Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros,</p><p>mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos</p><p>Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti – ADI 445/DF, Rel. Min. Néri da Silveira), incumbido de</p><p>auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos</p><p>ou Tribunais de Contas dos Municípios – embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) – atuam,</p><p>onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A</p><p>prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há</p><p>de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembleia</p><p>Legislativa do Estado-membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do</p><p>Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 2-2-1995, Plenário, DJ</p><p>de 10-2-2006.)</p><p>As competências do TCU encontram-se discriminadas no art. 71, da CF (leitura obrigatória),</p><p>dentre as quais destacamos os incisos IX e X:</p><p>Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de</p><p>Contas da União, ao qual compete:</p><p>IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato</p><p>cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;</p><p>X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos</p><p>Deputados e ao Senado Federal;</p><p>XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.</p><p>§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional,</p><p>que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.</p><p>§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as</p><p>medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.</p><p>§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título</p><p>executivo.</p><p>§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas</p><p>atividades.</p><p>Vejamos agora as principais discussões acerca destes dispositivos.</p><p>Os Tribunais de Contas podem exercer controle sobre editais de licitação?</p><p>SIM. O STF, no RE n. 547063/RJ, admitiu que os Tribunais de Contas exercessem controle sobre</p><p>edital de licitação, com uma RESSALVA: considerou inconstitucional e ilegal a exigência genérica</p><p>de prévia remessa de todas as minutas dos editais.</p><p>“Tribunal de Contas estadual. Controle prévio das licitações. Competência privativa da União (art. 22,</p><p>XXVII, da Constituição Federal). Legislação federal e estadual compatíveis. Exigência indevida feita por</p><p>ato do Tribunal que impõe controle prévio sem que haja solicitação para a remessa do edital antes de</p><p>realizada a licitação. 1. O art. 22, XXVII, da Constituição Federal dispõe ser da União, privativamente,</p><p>a legislação sobre normas gerais de licitação e contratação. 2. A Lei federal n. 8.666/93 autoriza o</p><p>controle prévio quando houver solicitação do Tribunal de Contas para a remessa de cópia do edital de</p><p>licitação já publicado. 3. A exigência feita por atos normativos do Tribunal sobre a remessa prévia</p><p>do edital, sem nenhuma solicitação, invade a competência legislativa distribuída pela Constituição</p><p>Federal, já exercida pela Lei federal n. 8.666/93, que não contém essa exigência. 4. Recurso</p><p>extraordinário provido para conceder a ordem de segurança.”</p><p>Em outras palavras, não é possível estabelecer o dever genérico de envio de todas as minutas de</p><p>editais de licitação e de contratos ao Tribunal de Contas, tendo em vista o princípio da separação</p><p>de poderes. O envio deve ser solicitado pelo Tribunal em cada caso concreto.</p><p>Sobre o tema, o art. 113 da Lei 8.666/1993 vem reforçar a ideia de que os Tribunais de Contas</p><p>podem fazer o controle das licitações e contratos da Administração. Diz o § 2º que os Tribunais</p><p>de Contas poderão solicitar, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das</p><p>propostas, cópia do edital de licitação, “obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração</p><p>interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes</p><p>forem determinadas”.</p><p>L8666, Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos</p><p>por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando</p><p>os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e</p><p>regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle</p><p>interno nela previsto.</p><p>§ 2 Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão solicitar</p><p>para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia de</p><p>edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração interessada</p><p>à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem determinadas.</p><p>(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)</p><p>Assim, não há dúvidas de que a Lei autoriza que o Tribunal de Contas competente realize o</p><p>controle dos editais de licitação quanto à sua legalidade, legitimidade e economicidade. Sendo</p><p>o processo licitatório uma série ordenada de atos, qualquer um deles pode ser apreciado e,</p><p>eventualmente, sustado pela Corte de Contas, já que a própria CF lhe confere essa competência.</p><p>Convém mencionar, no entanto, posição minoritária sustentada por Luis Roberto Barroso,</p><p>segundo o qual não seria cabível o controle das Cortes de Contas sobre os instrumentos</p><p>convocatórios de licitações. O principal argumento é o de que os editais de licitação em si não</p><p>geram despesas (o que poderá eventualmente gerá-las será o contrato que advenha da licitação),</p><p>e a função constitucional dos Tribunais de Contas é de controle das despesas públicas.</p><p>Os Tribunais de Contas possuem competência para sustar contratos administrativos?</p><p>Polêmica ainda maior gira em torno do art. 71, §§1º e 2º, da CF, que trata da sustação dos</p><p>CONTRATOS celebrados pela Administração.</p><p>Muito se discute na doutrina sobre a possibilidade de sustação de contratos administrativos pela</p><p>Corte de Contas, uma vez que o art. 71, §1º, da CF, dispõe, expressamente, caber ao Congresso</p><p>Nacional o ato de sustação do contrato irregular. Por outro lado, o §2º, em seguida, prevê que</p><p>se tais medidas de sustação não forem adotadas pelo Legislativo no prazo de noventa dias, o</p><p>Tribunal de Contas “decidirá a respeito”.</p><p>Existem dois entendimentos em relação ao significado da expressão “decidirá a respeito”:</p><p>➢ Primeira posição: o Tribunal de Contas não pode sustar contratos administrativos,</p><p>prerrogativa reconhecida constitucionalmente ao Congresso, mas apenas rejeitar as</p><p>contas por irregularidade naquela determinada despesa contratual. Nesse sentido: Luís</p><p>Roberto Barroso, Marcos Juruena Villela Souto.</p><p>➢ Segunda posição: o Tribunal de Contas pode sustar contratos administrativos. Nesse</p><p>sentido: Egon Bockmann Moreira, Jessé Torres Pereira Junior, Marianna Montebello</p><p>Willeman, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes.</p><p>A primeira corrente sustenta a impossibilidade de o TC sustar os contratos com base, sobretudo,</p><p>no princípio da separação de poderes, afirmando que o TC não poderia substituir o Congresso</p><p>Nacional nessa tarefa. Caso o fizesse, estaria invadindo a independência dos Poderes, pois o</p><p>Tribunal de Contas não pode se sobrepor ao juízo do Executivo e nem do Legislativo, visto ser</p><p>um órgão auxiliar deste último Poder, que é o responsável pelo controle externo.</p><p>De outro lado, a segunda corrente afirma a competência do Tribunal de Contas para sustar</p><p>contrato administrativo,</p><p>no caso de haver transcorrido o prazo de noventa dias sem deliberação</p><p>do Congresso Nacional, com base no reconhecimento da importância, pelo texto constitucional,</p><p>da Corte de Contas, que não se subordina hierarquicamente ao Poder Legislativo, e necessita de</p><p>instrumentos aptos a tornar efetiva a sua atuação.</p><p>ATENÇÃO!!</p><p>Mesmo para os adeptos da segunda corrente, a competência para sustar o contrato</p><p>administrativa somente será reestabelecida em favor do Tribunal de Contas (art. 71, §2º,</p><p>da CF) se o prazo constitucional de noventa dias tiver transcorrido in albis, isto é, deve ter</p><p>havido omissão do órgão Legislativo.</p><p>Se, porventura, o Poder Legislativo não tiver sustado o contrato, por entender que não</p><p>padece dos vícios apontados pelo Tribunal de Contas, a competência para sustar NÃO será</p><p>devolvida ao TC.</p><p>Assim, a segunda corrente entende que o Tribunal de Contas pode sustar contratos irregulares</p><p>do Poder Executivo, mas essa sustação não é automática (primária, imediata), devendo ser</p><p>observado o seguinte rito (art. 71, IX e §§ 1.º e 2.º, da CRFB e art. 45, §§ 2.º e 3.º, da Lei</p><p>8.443/1992):</p><p>1º) Verificada a irregularidade em determinado contrato, o Tribunal de Contas assinará prazo</p><p>para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei;</p><p>2º) Caso permaneça a irregularidade, o Tribunal comunicará o fato à Casa Legislativa respectiva</p><p>para sustação do contrato, que, por sua vez, solicitará imediatamente a adoção das medidas</p><p>cabíveis ao Poder Executivo; e</p><p>3º) Se a Casa Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, permanecerem inertes,</p><p>o Tribunal de Contas sustará os contratos (art. 71, X e §§ 1.º e 2.º, da CRFB).</p><p>Qual a posição do STF?</p><p>O tema ainda não está consolidado, mas o Supremo Tribunal Federal tem alguns</p><p>precedentes no sentido de NÃO ADMITIR A SUSTAÇÃO DE CONTRATOS PELO TRIBUNAL DE</p><p>CONTAS.</p><p>No julgamento do MS nº. 23.550-1/DF26, o STF deixou consignado que falece competência</p><p>para o Tribunal de Contas anular ou sustar contrato administrativo:</p><p>“I. Tribunal de Contas: competência. Contratos administrativos (CF, art. 71, IX e §§ 1º e 2º). O Tribunal</p><p>de Contas da União – embora não tenha competência, para anular ou sustar contratos</p><p>administrativos – tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade</p><p>administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou</p><p>(...)” (STF, MS nº. 23.550-1/DF, Rel. p/ acórdão, Min. Sepúlveda Pertence, pleno, DJ de 31.10.01)</p><p>ATENÇÃO!!</p><p>Como se pode notar a partir do julgado acima, os Tribunais de Contas, ainda que, segundo</p><p>alguns, não tenham competência para sustar contratos administrativos, TÊM COMPETÊNCIA</p><p>PARA DETERMINAR À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA QUE PROMOVA A ANULAÇÃO DO</p><p>CONTRATO.</p><p>Não confundir:</p><p>Estamos falando de duas funções diferentes, com fundamentos constitucionais diferentes:</p><p>• O Tribunal de Contas, verificando uma ilegalidade, pode determinar que a</p><p>Administração Pública anule o contrato como medida necessária ao exato</p><p>cumprimento da lei. Trata-se do exercício da competência prevista no art. 71, IX, CF.</p><p>• O Tribunal de Contas – para o STF e parte da doutrina –, embora possa determinar</p><p>a anulação do contrato pela Administração (art. 71, IX), não pode sustar o contrato,</p><p>prerrogativa que compete única e exclusivamente ao Legislativo (art. 71, §§1º e 2º).</p><p>Veja como o tema já foi cobrado em provas objetivas:</p><p>TRIBUNAL DE CONTAS PODE?</p><p>Sustar ATO da Administração Pública? SIM</p><p>Sustar CONTRATO da Administração Pública? NÃO</p><p>(CESPE – 2013 – MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES) O Tribunal de Contas da União, embora não tenha poder</p><p>para anular ou sustar contratos administrativos, possui competência para determinar à autoridade</p><p>administrativa que promova a anulação de contrato e, se for o caso, da licitação de que este se tiver originado.</p><p>Gabarito: CERTO</p><p>Determinar que a autoridade administrativa</p><p>promova a ANULAÇÃO do CONTRATO?</p><p>SIM</p><p>Os Tribunais de Contas podem anular ACORDOS EXTRAJUDICIAIS firmados pela Administração</p><p>Pública?</p><p>DEPENDE. De acordo com o STF, se o acordo ainda NÃO foi homologado judicialmente, o Tribunal</p><p>de Contas pode sim determinar a anulação do termo extrajudicial.</p><p>Porém, se já houve homologação judicial do acordo, falece competência para que o Tribunal de</p><p>Contas determine a sua anulação.</p><p>“O TCU tem legitimidade para anular acordo extrajudicial firmado entre particulares e a</p><p>Administração Pública, quando NÃO homologado judicialmente. Com base nessa orientação, a</p><p>Primeira Turma, por maioria, denegou mandado de segurança impetrado em face de ato do TCU,</p><p>que, em procedimento de tomada de contas especial, declarara a ilegalidade de acordo</p><p>extrajudicial firmado entre os ora impetrantes e o Poder Público, e determinara a devolução de</p><p>valores recebidos e a aplicação de multa. A Turma, inicialmente, assentou a possibilidade de o TCU</p><p>apurar a responsabilidade de administradores e particulares que tivessem firmado acordo</p><p>extrajudicial tido como irregular, sendo permitida a aplicação de sanções. A celebração de</p><p>transação entre as partes, na forma do art. 269, III, do CPC, não retiraria a competência</p><p>jurisdicional para a análise da legalidade do ato, a fim de homologar o acordo celebrado. Na</p><p>espécie, não haveria prova de homologação judicial do acordo firmado entre os impetrantes e a</p><p>Administração Pública, tendo ocorrido somente a desistência de ação judicial na qual se discutia a</p><p>responsabilidade do Poder Público por supostos prejuízos sofridos pelos impetrantes, discussão</p><p>esta que dera ensejo à celebração do acordo extrajudicial em discussão. Assim, não haveria que</p><p>se falar em julgamento do mérito da questão pelo Poder Judiciário, a afastar a atuação do TCU,</p><p>que ocorreria em sede administrativa. Seria certo, ademais, que a jurisprudência do STF seria</p><p>pacífica no sentido da independência entre as instâncias cível, penal e administrativa. Outrossim,</p><p>haveria, na hipótese, uma incompatibilidade absoluta entre o valor pago pela Administração no</p><p>bojo do acordo extrajudicial e o dano efetivo que estaria sendo discutido em juízo quando de sua</p><p>celebração, desproporcionalidade esta cuja avaliação demandaria o revolvimento de matéria</p><p>probatória, incabível em sede de mandado de segurança. Vencido o Ministro Marco Aurélio, que</p><p>deferia a segurança por entender que, na espécie, não se teria situação jurídica em que o TCU,</p><p>órgão administrativo, tivesse imposto sanção. No caso, aquele tribunal simplesmente teria</p><p>determinado a particulares, que não eram administradores, a devolução de certo numerário</p><p>recebido. Esse procedimento não seria possível, porquanto a atuação daquela Corte de Contas</p><p>referir-se-ia aos administradores, como previsto na Constituição. Tendo o pronunciamento do TCU</p><p>força de título executivo, por esta via, sem o envolvimento de servidor ou de administrador,</p><p>obstaculizar-se-ia o que poderia ser um processo de conhecimento no Judiciário para discutir-se a</p><p>controvérsia e o conflito de interesses. Não caberia, portanto, ao TCU, quer impor sanção a</p><p>particular, quer determinar a este a devolução de numerário.</p><p>MS 24379/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 7.4.2015. (MS-24379)</p><p>Exemplo:</p><p>Determinado órgão municipal causa um dano a uma empresa privada. Esta celebra acordo</p><p>extrajudicial com a Administração Pública no valor de R$5 milhões, a fim de ver seu prejuízo</p><p>recomposto. Nesse caso, enquanto o acordo não for homologado judicialmente, poderá o</p><p>respectivo tribunal de Contas responsável determinar a anulação do acordo extrajudicial firmado</p><p>entre o particular e a Administração Pública, por entender que houve violação ao princípio da</p><p>economicidade no caso concreto.</p><p>Os Tribunais de Contas podem decretar a indisponibilidade de bens?</p><p>SIM. Tal prerrogativa foi conferida pela Lei n.º 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU), em seu art. 44, §</p><p>2º:</p><p>Art. 44. No início ou no curso de qualquer apuração, o Tribunal,</p><p>de ofício ou a requerimento do</p><p>Ministério Público, determinará, cautelarmente, o afastamento temporário do responsável, se</p><p>existirem indícios suficientes de que, prosseguindo no exercício de suas funções, possa retardar ou</p><p>dificultar a realização de auditoria ou inspeção, causar novos danos ao Erário ou inviabilizar o seu</p><p>ressarcimento.</p><p>(...)</p><p>§ 2° Nas mesmas circunstâncias do caput deste artigo e do parágrafo anterior, poderá o Tribunal,</p><p>sem prejuízo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei, decretar, por prazo não superior</p><p>a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos considerados bastantes</p><p>para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.</p><p>De acordo com o STF, em julgado noticiado no recente Informativo nº 779, tal prerrogativa é</p><p>CONSTITUCIONAL, ao permitir, de forma excepcional, a concessão de medidas cautelares</p><p>necessárias à neutralização imediata de situações que possam causar lesão ao interesse público,</p><p>ou para garantir a utilidade prática do processo que tramita no Tribunal de Contas. Destaque-se</p><p>que tal prerrogativa pode se dar inclusive sem audiência da parte contrária, o que, de acordo</p><p>com o STF, não violaria o devido processo legal nem qualquer outra garantia constitucional, como</p><p>o contraditório ou a ampla defesa.</p><p>“A 2ª Turma denegou mandado de segurança impetrado em face de acórdão do TCU, que, em</p><p>procedimento de tomada de contas especial, decretara a indisponibilidade de bens dos ora</p><p>impetrantes. Estes apontavam a violação ao contraditório e à ampla defesa, ao direito de</p><p>propriedade, bem como a nulidade da decisão impugnada, em razão da inexistência de</p><p>fundamentação, da ausência de individualização das condutas supostamente irregulares e da falta</p><p>de demonstração dos requisitos legais autorizadores da medida constritiva. O Colegiado</p><p>asseverou que não haveria que se falar em ilegalidade ou abuso de poder em relação à atuação</p><p>do TCU, que, ao determinar a indisponibilidade dos bens, teria agido em consonância com suas</p><p>atribuições constitucionais, com as disposições legais e com a jurisprudência do STF. Com efeito,</p><p>o ato impugnado estaria inserido no campo das atribuições constitucionais de controle externo</p><p>exercido por aquela corte de contas (CF, art. 71). A jurisprudência do STF reconheceria assistir ao</p><p>TCU um poder geral de cautela, que se consubstanciaria em prerrogativa institucional decorrente</p><p>das próprias atribuições que a Constituição expressamente lhe outorgara para seu adequado</p><p>funcionamento e alcance de suas finalidades. Seria possível, inclusive, ainda que de forma</p><p>excepcional, a concessão, sem audiência da parte contrária, de medidas cautelares, por</p><p>deliberação fundamentada daquela Corte, sempre que necessárias à neutralização imediata de</p><p>situações de lesividade ao interesse público ou à garantia da utilidade prática de suas deliberações</p><p>finais. Ademais, o TCU disporia de autorização legal expressa (Lei 8.443/1992, art. 44, § 2º) para</p><p>decretação cautelar de indisponibilidade de bens, o que também encontraria previsão em seu</p><p>regimento interno (artigos 273, 274 e 276). Destacou, outrossim, que o relatório da decisão</p><p>atacada seria integrado por diversidade de elementos e análises decorrentes de aprofundados</p><p>relatórios de fiscalização elaborados pela equipe de auditoria do TCU, o que afastaria a alegação</p><p>de nulidade da decisão atacada no ponto em que supostamente ausente a individualização de</p><p>condutas comissivas ou omissivas a ensejar possível responsabilização. Além disso, dever-se-ia</p><p>ressaltar que, de fato, estariam presentes os requisitos legais para a decretação cautelar da</p><p>medida de indisponibilidade de bens, na medida em que o ato impugnado teria acentuado a</p><p>robustez dos elementos de convicção colhidos, a vislumbrar alta reprovabilidade das condutas</p><p>identificadas e elevado prejuízo causado. A referida determinação de indisponibilidade guardaria</p><p>pertinência com os requisitos legais para que se evitasse a ocorrência de danos ao erário ou a</p><p>inviabilidade de ressarcimento (Lei 8.443/1992, art. 44, “caput”). Essa medida também se</p><p>coadunaria com a exigência legal de promover a indisponibilidade de bens dos responsáveis para</p><p>garantir o ressarcimento dos danos em apuração (Lei 8.443/1992, art. 44, § 2º). Por fim, a mera</p><p>cogitação de que o valor dos bens eventualmente tornados indisponíveis por meio da medida</p><p>constritiva fosse muito inferior ao valor supostamente devido a título de ressarcimento, como</p><p>alegado, não seria justificativa apta a impedir a adoção da medida cautelar pelo TCU. MS</p><p>33092/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.3.2015. (MS-33092)”</p><p>Importante mencionar que o STF já admitia o poder geral de cautela aos Tribunais de Contas,</p><p>reconhecendo a competência implícita dos Tribunais de Contas para expedirem medidas</p><p>cautelares, com vistas a prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões.</p><p>"(...) a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no art. 71 da</p><p>Lei Fundamental da República, supõe que se lhe reconheça, ainda que por implicitude, a</p><p>titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares vocacionadas a</p><p>conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem</p><p>situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário público. Impende considerar, no ponto, em</p><p>ordem a legitimar esse entendimento, a formulação que se fez em torno dos poderes implícitos,</p><p>cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, no célebre caso</p><p>McCulloch v. Maryland (1819), enfatiza que a outorga de competência expressa a determinado</p><p>órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à</p><p>integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. (...) É por isso que entendo revestir-se de</p><p>integral legitimidade constitucional a atribuição de índole cautelar, que, reconhecida com apoio</p><p>na teoria dos poderes implícitos, permite, ao TCU, adotar as medidas necessárias ao fiel</p><p>cumprimento de suas funções institucionais e ao pleno exercício das competências que lhe foram</p><p>outorgadas, diretamente, pela própria CR." (MS 24.510, Rel. Min. Ellen Gracie, voto do Min. Celso</p><p>de Mello, julgamento em 19-11-2003, Plenário, DJ. 19-3-2004.)</p><p>“Tribunal de Contas da União. Poder geral de Cautela. Legitimidade. Doutrina dos poderes</p><p>implícitos. Precedente (STF). Consequente possibilidade do Tribunal de Contas expedir provimentos</p><p>cautelares, mesmo sem audiência da parte contrária, desde que mediante decisão fundamentada.</p><p>Deliberação do TCU, que, ao deferir a medida cautelar, justificou, extensamente, a outorga desse</p><p>provimento de urgência. Preocupação da Corte de Contas em atender, com tal conduta, a exigência</p><p>constitucional pertinente à necessidade de motivação das decisões estatais.” (MC no MS nº</p><p>26.547/DF, rel. Min. Celso de Mello, j. Em 23.05.2007, DJ 29.05.2007)</p><p>Os Tribunais de Contas podem quebrar sigilo bancário?</p><p>O STF, em julgado noticiado no Informativo nº 662, entendeu que NÃO.</p><p>“O Tribunal de Contas da União, a despeito da relevância das suas funções, não está autorizado a</p><p>requisitar informações que importem a quebra de sigilo bancário, por não figurar dentre aqueles</p><p>a quem o legislador conferiu essa possibilidade, nos termos do art. 38 da Lei 4.595/1964, revogado</p><p>pela Lei Complementar 105/2001.</p><p>Não há como admitir-se interpretação extensiva, por tal implicar restrição a direito fundamental</p><p>positivado no art. 5º, X, da Constituição. Precedente do Pleno (MS 22801, rel. min. Menezes Direito,</p><p>DJe-047 de 14.03.2008.)”</p><p>No entanto, no Informativo 787, o STF entendeu que o envio de informações ao TCU relativas a</p><p>operações de crédito, originárias de recursos públicos, não é coberto pelo sigilo bancário e que</p><p>o acesso a tais dados é imprescindível à atuação do TCU, de modo que o mesmo poderia solicitá-</p><p>los para fiscalizar empréstimos do BNDES à JBS/FRIBOI. Cuidado: neste caso o STF entendeu que</p><p>não haveria quebra</p><p>do sigilo bancário, mas sim que INEXISTIRIA sigilo. Por isso, não se trata</p><p>propriamente de uma exceção à regra geral (impossibilidade de quebra de sigilo bancário pelos</p><p>Tribunais de Contas).</p><p>Prescrição de ação de ressarcimento com base em decisão de tribunal de contas</p><p>Recentemente o STF reconheceu repercussão geral (RE 636886) na discussão quanto ao alcance</p><p>da regra estabelecida no parágrafo 5º do artigo 37 da Constituição Federal, relativamente a</p><p>pretensões de ressarcimento ao erário fundadas em decisões de tribunal de contas.</p><p>§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor</p><p>ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.</p><p>Basicamente, a discussão é: aplica-se a regra da imprescritibilidade às pretensões de</p><p>ressarcimento ao erário fundadas em decisões dos tribunais de contas? Aguardemos o referido</p><p>julgamento, mas desde já convém lembrar que recentemente o STF entendeu que não são</p><p>imprescritíveis as ações de ressarcimento referentes a ilícitos civis (RE 669069/MG), o que pode</p><p>indicar uma decisão a ser tomada no tocante às decisões dos tribunais de contas. A tendência é</p><p>que o STF só entenda como imprescritíveis as pretensões decorrentes de ilícitos penais e de atos</p><p>de improbidade administrativa.</p><p>Sobre o tema, convém destacar que o STJ, em recente julgado (Informativo 581), entendeu que</p><p>os tribunais de contas se sujeitam ao prazo extintivo de cinco anos, que pode ser aplicado por</p><p>analogia com o art. 1º do Decreto 20.910/32, em atenção ao princípio da isonomia (prazo a favor</p><p>e contra a fazenda pública). De acordo com o tribunal, a imprescritibilidade é exceção no nosso</p><p>sistema, de modo que só deve ser admitida em situações expressas, por razões de segurança</p><p>jurídica. Além disso, o art. 37, § 5º, do CF, ao se referir a ações de ressarcimento, deixa claro que</p><p>a norma só serve para ações judiciais e não medidas administrativas, como são os julgamentos</p><p>dos tribunais de contas. Veja a tese fixada:</p><p>“É de cinco anos o prazo para o TCU, por meio de tomada de contas especial (Lei n. 8.443/1992),</p><p>exigir do ex-gestor público municipal a comprovação da regular aplicação de verbas federais</p><p>repassadas ao respectivo Município”</p><p>Competência para executar multas impostas pelos Tribunais de Contas:</p><p>De acordo com o art. 71, §3º, da Constituição, as decisões do Tribunal de que resulte imputação</p><p>de débito ou multa terão eficácia de título executivo. Não obstante, a CRFB nada disse a respeito</p><p>da competência para executar tais condenações, o que gerou controvérsias na doutrina e na</p><p>jurisprudência.</p><p>Interpretando tal dispositivo, o STF firmou sua jurisprudência no sentido de que a legitimidade</p><p>para tal execução seria exclusiva do ente público beneficiário da condenação imposta, que</p><p>deveria executá-la através de seus procuradores. Desse modo, as decisões não poderiam ser</p><p>executadas pelos próprios Tribunais de Contas e nem pelo Ministério Público junto ao Tribunal</p><p>de Contas.</p><p>RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA</p><p>EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA</p><p>ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. As decisões das Cortes de Contas que impõem</p><p>condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia</p><p>de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do</p><p>próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante</p><p>ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto. 2. A ação de cobrança</p><p>somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de</p><p>Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.</p><p>3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local</p><p>executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo</p><p>federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da</p><p>simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido. (RE 223037, Relator(a): Min.</p><p>MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 02/05/2002, DJ 02-08-2002 PP-00061 EMENT VOL-</p><p>02076-06 PP-01061)</p><p>Recentemente, em sede de Repercussão Geral, o STF assentou a ilegitimidade ativa do Ministério</p><p>Público para promover a referida execução, contrariando alguns julgados do STJ a respeito da</p><p>matéria:</p><p>Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida.</p><p>Reafirmação de jurisprudência. 2. Direito Constitucional e Direito Processual Civil. Execução das</p><p>decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas. Legitimidade para</p><p>propositura da ação executiva pelo ente público beneficiário. 3. Ilegitimidade ativa do Ministério</p><p>Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. Recurso não</p><p>provido. (ARE 823347 RG, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 02/10/2014, ACÓRDÃO</p><p>ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-211 DIVULG 24-10-2014 PUBLIC 28-10-2014)</p><p>Procurando realinhar sua tese ao que foi decidido pelo STF, o STJ também passou a decidir pela</p><p>ilegitimidade ativa do MP:</p><p>DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO</p><p>EXTRAJUDICIAL PROVENIENTE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS.</p><p>A execução de título executivo extrajudicial decorrente de condenação patrimonial proferida por</p><p>tribunal de contas somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação, não</p><p>possuindo o Ministério Público legitimidade ativa para tanto. De fato, a Primeira Seção do STJ</p><p>pacificou o entendimento no sentido de que o Ministério Público teria legitimidade, ainda que em</p><p>caráter excepcional, para promover execução de título executivo extrajudicial decorrente de</p><p>decisão de tribunal de contas, nas hipóteses de falha do sistema de legitimação ordinária de defesa</p><p>do erário (REsp 1.119.377-SP, DJe 4/9/2009). Entretanto, o Pleno do STF, em julgamento de recurso</p><p>submetido ao rito de repercussão geral, estabeleceu que a execução de título executivo</p><p>extrajudicial decorrente de decisão de condenação patrimonial proferida por tribunal de contas</p><p>pode ser proposta apenas pelo ente público beneficiário da condenação, bem como expressamente</p><p>afastou a legitimidade ativa do Ministério Público para a referida execução (ARE 823.347-MA, DJe</p><p>28/10/2014). Além disso, a Primeira Turma do STJ também já se manifestou neste último sentido</p><p>(REsp 1.194.670-MA, DJe 2/8/2013). Precedentes citados do STF: RE 791.575-MA AgR, Primeira</p><p>Turma, DJe 27/6/2014; e ARE 791.577-MA AgR, Segunda Turma, DJe 21/8/2014. REsp 1.464.226-</p><p>MA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 20/11/2014.</p><p>“Bis in idem” entre acórdão do TC e sentença condenatória em ação de improbidade:</p><p>Imagine a seguinte situação: o Governador de Estado é condenado por um acórdão do TCE a</p><p>ressarcir um determinado dano ao erário e, posteriormente, também é condenado em sentença</p><p>em ação de improbidade administrativa a ressarcir o mesmo dano. Haveria “bis in idem” nesse</p><p>caso?</p><p>O STJ, em recente julgado noticiado no Informativo 584, entendeu que NÃO, com o argumento</p><p>de que as instâncias judicial e administrativa não podem ser confundidas, de modo que o fato</p><p>de o TC já ter punido o administrador com o ressarcimento ao erário não impede que seja</p><p>proposta ação de improbidade administrativa relacionada com o mesmo fato e que o</p><p>administrador seja novamente condenado pelo Poder Judiciário a ressarcir o erário.</p><p>Não obstante, para que não haja enriquecimento sem causa do poder público, o STJ entendeu</p><p>que deve haver a dedução do valor que foi pago na primeira execução. Veja a íntegra do julgado</p><p>noticiado no Informativo:</p><p>DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE DUPLA CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO</p><p>ERÁRIO PELO MESMO FATO.</p><p>Não configura</p><p>bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e</p><p>sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o</p><p>ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do</p><p>valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título</p><p>remanescente. Conforme sedimentada jurisprudência do STJ, nos casos em que fica demonstrada</p><p>a existência de prejuízo ao erário, a sanção de ressarcimento, prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92,</p><p>é imperiosa, constituindo consequência necessária do reconhecimento da improbidade</p><p>administrativa (AgRg no AREsp 606.352-SP, Segunda Turma, DJe 10/2/2016; REsp 1.376.481-RN,</p><p>Segunda Turma, DJe 22/10/2015). Ademais, as instâncias judicial e administrativa não se</p><p>confundem, razão pela qual a fiscalização do TCU não inibe a propositura da ação civil pública.</p><p>Assim, é possível a formação de dois títulos executivos, devendo ser observada a devida dedução</p><p>do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título</p><p>remanescente. Precedente citado do STJ: REsp 1.135.858-TO, Segunda Turma, DJe 5/10/2009.</p><p>Precedente citado do STF: MS 26.969-DF, Primeira Turma, DJe 12/12/2014. REsp 1.413.674-SE, Rel.</p><p>Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min.</p><p>Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016, DJe 31/5/2016.</p><p>e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado</p><p>pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços</p><p>públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º,</p><p>inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada</p><p>a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda</p><p>Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o §</p><p>9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da</p><p>receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução</p><p>equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído</p><p>pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>Nesses casos, só não haverá o orçamento impositivo (de execução obrigatória), quando houver</p><p>impedimento de ordem técnica, devidamente justificado pelo Poder Executivo, conforme</p><p>destaca o §12º e seguintes:</p><p>§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução</p><p>obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda</p><p>Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no</p><p>§11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da</p><p>adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente</p><p>líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.</p><p>(Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a</p><p>programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: (Incluído pela</p><p>Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder</p><p>Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder</p><p>Legislativo as justificativas do impedimento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao</p><p>Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído</p><p>pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo</p><p>encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja</p><p>insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o</p><p>Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato</p><p>do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. (Incluído pela Emenda</p><p>Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11</p><p>não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista</p><p>no inciso I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira</p><p>prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente</p><p>líquida realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não</p><p>cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o</p><p>montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da</p><p>limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. (Incluído pela Emenda</p><p>Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de</p><p>forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído</p><p>pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>Veja que o que se torna impositivo não é o orçamento aprovado pelo legislativo, mas sim a</p><p>execução de parte de suas emendas, no percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida.</p><p>CUIDADO! O repasse dos recursos orçamentários derivados de emendas individuais constantes</p><p>da lei orçamentária anual poderá ser realizado ainda que o ente federativo destinatário do</p><p>recurso esteja inadimplente com a União.</p><p>§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no</p><p>§11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da</p><p>adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente</p><p>líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.</p><p>(Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)</p><p>O tema já foi cobrado em uma prova da banca CESPE, do ano de 2016, sendo considerada</p><p>INCORRETA a seguinte assertiva: “O repasse dos recursos orçamentários derivados de emendas</p><p>individuais constantes da lei orçamentária anual não poderá ser realizado se o ente federativo</p><p>destinatário do recurso estiver inadimplente com a União.”</p><p>CAPÍTULO 4 – PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO:</p><p>Ricardo Lobo Torres faz uma grande listagem de princípios (mais de 30), agrupando-os em 4</p><p>grupos: Justiça, Equidade, Segurança Jurídica e Legitimidade. Em virtude da extensão do tema,</p><p>iremos trabalhar apenas alguns princípios gerais do direito financeiro e os princípios expressos</p><p>na LRF, que são os mais cobrados em provas. Mais à frente, trabalharemos também os princípios</p><p>orçamentários, referentes às leis de orçamento.</p><p>1) Princípio da Legalidade:</p><p>De acordo com o art. 167, I, e II da CRFB, temos que:</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;</p><p>II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos</p><p>orçamentários ou adicionais;</p><p>No direito financeiro, o princípio da legalidade traz a ideia de que as finanças públicas não</p><p>podem ser manejadas sem autorização legal. Em outras palavras, a lei do orçamento é que</p><p>permite a realização de gastos públicos, sendo inclusive considerada crime contra as finanças</p><p>públicas a ordenação de despesa não autorizada em lei (art. 359-D do Código Penal).</p><p>Assim, tem-se que o art. 107 da L4320, ao permitir que o orçamento das autarquias e estatais</p><p>fosse aprovado por decreto do Poder Executivo, não foi recepcionado pela CRFB.</p><p>2) Princípio da Anualidade:</p><p>A lei do orçamento possui uma periodicidade anual, ou seja, as despesas e receitas são</p><p>estimadas para o intervalo de um ano, o qual coincide com o exercício civil (art. 34 da L4320). O</p><p>próprio nome da lei do orçamento é intuitivo nesse sentido: Lei Orçamentária ANUAL.</p><p>Tal princípio encontra fundamento legal no art. 2º a L4320/64, o qual ainda traz o princípio da</p><p>universalidade e da unidade, que serão estudados adiante.</p><p>Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a</p><p>política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de</p><p>unidade universalidade e anualidade.</p><p>OBS: O princípio da anualidade no direito financeiro não se confunde com a ideia de anualidade</p><p>TRIBUTÁRIA, a qual não mais subsiste no direito brasileiro. A anualidade tributária seria a</p><p>necessidade de que, para a cobrança de tributos, houvesse uma autorização no orçamento.</p><p>Ocorre que, tendo em vista que a CF de 88 previu o princípio da anterioridade tributária, não</p><p>houve mais a necessidade</p><p>de vincular a cobrança de um tributo a uma autorização orçamentária.</p><p>No entanto, destaque-se que existe corrente isolada que entende que a anualidade tributária</p><p>ainda subsistiria no direito brasileiro (nesse sentido: Flávio Bauer Novelli).</p><p>3) Princípio da Unidade:</p><p>De acordo com este princípio, deve haver apenas um orçamento para cada ente da federação,</p><p>em cada exercício financeiro.</p><p>Assim, os planos de trabalho de autarquias, fundações públicas e estatais dependentes devem</p><p>estar previstos em uma única lei orçamentária, não sendo possível o destaque em decretos.</p><p>No entanto, o referido princípio não impede que haja subdivisões, tal qual ocorre nos três</p><p>suborçamentos previstos no art. 165, §5º da CRFB. De acordo com Harrison Leite, a unidade</p><p>“não se refere a uma unidade documental, mas a uma orientação política”.</p><p>4) Princípio da Universalidade:</p><p>Pelo princípio da universalidade, todas as receitas e despesas devem constar do orçamento.</p><p>Nesse sentido, dispõe o art. 3º da L4320:</p><p>Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito</p><p>autorizadas em lei.</p><p>Na mesma linha, cite-se o art. 5º, §1º da LRF, o qual traz a necessidade de previsão das despesas</p><p>relativas à dívida pública e as receitas que serão destinadas ao seu pagamento:</p><p>§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as</p><p>atenderão, constarão da lei orçamentária anual.</p><p>O princípio da universalidade não se confunde com o da unidade, acima estudado. Enquanto a</p><p>universalidade traz a ideia de que o orçamento deve conter TODAS as despesas e receitas, o</p><p>princípio da unidade traduz a ideia de unidade e coerência na programação orçamentária.</p><p>5) Princípio da proibição do estorno:</p><p>De assento constitucional, o referido princípio traz a vedação para que o gestor público</p><p>remaneje recursos de uma categoria para outra sem prévia autorização legislativa. Nesse</p><p>sentido é a redação do art. 167, VI:</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de</p><p>programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;</p><p>O dispositivo veda a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos, substituindo</p><p>a expressão “estorno de verba”, que constava em Constituições anteriores. Assim, para que haja</p><p>essa recategorização ou realocação de recursos, impõe-se a prévia participação do legislativo,</p><p>por meio de lei autorizativa específica.</p><p>ATENÇÃO! A recente emenda constitucional EC85/2015 estabeleceu uma exceção a esse</p><p>princípio, permitindo a transferência, a transposição e o remanejamento de recursos de uma</p><p>categoria para a outra no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação mediante</p><p>ATO DO PODER EXECUTIVO, SEM NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA.</p><p>Art. 167, § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria</p><p>de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência,</p><p>tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas</p><p>funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa</p><p>prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)</p><p>6) Princípios do Equilíbrio e da Prudência Fiscal:</p><p>A lei de responsabilidade fiscal traz ainda 3 grandes princípios:</p><p>- Equilíbrio fiscal</p><p>- Prudência Fiscal</p><p>- Transparência fiscal</p><p>Os 2 primeiros estão expressos no artigo 1º, §1º da LRF, e o último está implícito.</p><p>LRF, Artigo 1º, § 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,</p><p>em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,</p><p>mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites</p><p>e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade</p><p>social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação</p><p>de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.</p><p>O objetivo desses princípios é a gestão fiscal responsável.</p><p>Assim, na verdade, a LRF é uma lei de responsabilidade na GESTÃO fiscal, e não meramente de</p><p>responsabilidade fiscal.</p><p>Essa lei era o que faltava no direito financeiro. A lei 4320/64 já regulamentava a receita e a</p><p>despesa, mas nada falava sobre gestão fiscal. Nesse interim, a LRF veio para tentar organizar tal</p><p>quadro, no contexto desses 3 princípios.</p><p>A ideia base do equilíbrio fiscal é a de que a administração deve gastar apenas o que possui.</p><p>Dentro desse contexto aparecem 2 importantes conceitos:</p><p>A) Contingenciamento de despesas (artigo 9º):</p><p>É uma expressão cunhada pela mídia. Na LRF, na verdade, fala-se em “limitação de empenho e</p><p>movimentação financeira”, que significa a mesma coisa.</p><p>Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o</p><p>cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes</p><p>e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,</p><p>limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes</p><p>orçamentárias.</p><p>A ideia é: de 2 em 2 meses para tudo, para ver se entrou o previsto. Se entrou o previsto, sai o</p><p>programado.</p><p>Como veremos, a lei orçamentária é uma lei que trabalha com previsões, sendo que estas podem</p><p>não se concretizar. Por isso é importante essa análise bimestral das receitas.</p><p>Assim, se não se arrecadou o esperado, deve ser feita a limitação de empenho. Se foi</p><p>arrecadado, o Executivo pode continuar gastando.</p><p>O contingenciamento é feito pelo governo, através de ATO ADMINISTRATIVO, e não por meio</p><p>de lei.</p><p>No entanto, não podem ser contingenciadas algumas despesas previstas no §2º do artigo 9º.</p><p>São elas:</p><p>- Obrigações constitucionais e legais do ente.</p><p>- Pagamento de dívida.</p><p>- Outras despesas ressalvadas pela LDO.</p><p>Art 9º. § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do</p><p>ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes</p><p>orçamentárias.</p><p>Um exemplo é o precatório. Não se pode contingenciar o pagamento de precatórios, que é uma</p><p>obrigação constitucional do ente (vide art. 100 da CRFB). Também não se pode contingenciar a</p><p>dívida pública.</p><p>OBS: Na ADIn 2238, foi declarada em sede de cautelar a inconstitucionalidade do §3º do artigo</p><p>9º. Isso porque não pode o executivo contingenciar gastos do legislativo e do MP, pois isso feriria</p><p>o princípio da separação dos poderes.</p><p>§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo</p><p>estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios</p><p>fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)</p><p>B) Renúncia de Receitas:</p><p>É o controle da política de benefícios fiscais, exigindo-se adequação orçamentária para os</p><p>mesmos. Assim, quando um determinado ente for conceder uma isenção de um tributo, por</p><p>exemplo, precisa observar a LRF.</p><p>Não é proibido o subsídio, mas precisa cumprir alguns requisitos previstos no art. 14 da LRF:</p><p>Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra</p><p>renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro</p><p>no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de</p><p>diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:</p><p>I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da</p><p>lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas</p><p>no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;</p><p>II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio</p><p>do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,</p><p>majoração ou criação de tributo ou contribuição.</p><p>Dessa leitura percebemos que, em verdade, são 3 requisitos para que haja a concessão ou</p><p>ampliação de incentivos de natureza tributária:</p><p>- Estimativa de impacto do subsídio neste ano e nos dois (2) subsequentes.</p><p>- Previsão na LDO (lei de diretrizes orçamentárias)</p><p>- E mais um dos 2 requisitos dos incisos.</p><p>O inciso I é o ideal, mostra planejamento, organização. Já encaminha no projeto de lei</p><p>orçamentária a previsão do subsídio. É o subsídio previsto na LOA, de forma ordenada.</p><p>No entanto, o governo muitas vezes acaba fazendo a renúncia de receita ao longo do exercício</p><p>financeiro. Nesse caso, o inciso II diz que a renúncia tem que estar acompanhada de medidas de</p><p>compensação. Alguém tem que pagar a conta, para não haver desequilíbrio orçamentário.</p><p>Esse inciso II está relacionado com o §2º do artigo 14 da LRF, que traz uma “condição de eficácia”</p><p>para o ato.</p><p>§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste</p><p>artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando</p><p>implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.</p><p>Assim, se o poder público escolher a opção do inciso II, o subsídio só vai produzir efeitos quando</p><p>forem implementadas as medidas de compensação.</p><p>O §1º traz alguns exemplos de renúncia de receitas, para além dos subsídios, como no caso de</p><p>anistia.</p><p>§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção</p><p>em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique</p><p>redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a</p><p>tratamento diferenciado.</p><p>Perceba que a LRF só considera renúncia de receita a isenção em caráter NÃO GERAL, ou seja,</p><p>aquela que é concedida mediante o preenchimento de requisitos específicos pelo beneficiário.</p><p>O tema é muito cobrado em provas objetivas, em forma de pegadinha.</p><p>Estudado o princípio do equilíbrio fiscal, vejamos o princípio da prudência fiscal. Tal princípio</p><p>traduz a ideia de evitar problemas, uma vez que a LRF não foi editada para punir, mas sim para</p><p>evitar desequilíbrios orçamentários. Por isso, é necessária a chamada “prudência fiscal”.</p><p>A EC 19 trouxe, por exemplo, limite de gastos com servidores públicos, tema muito cobrado em</p><p>provas:</p><p>CF, Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios</p><p>não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda</p><p>Constitucional nº 19, de 1998)</p><p>§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções</p><p>ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título,</p><p>pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo</p><p>poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de</p><p>1998)</p><p>I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos</p><p>acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)</p><p>II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as</p><p>sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)</p><p>Essa lei complementar mencionada pela Constituição é a LRF, que fixa os limites nos artigos 18</p><p>e seguintes. O limite é de 50% para a União e 60% pros demais entes da federação.</p><p>O objetivo da LRF é evitar que o poder público extrapole esses limites. Por isso, existe a previsão</p><p>de vários “avisos”.</p><p>Se chega a 90% do limite, há um alerta do Tribunal de Contas para que não gaste mais (é o</p><p>chamado limite de alerta). -> artigo 59, §1º.</p><p>Se chega a 95%, tem-se o limite prudencial, que é bem mais sério, pois traz restrições. Não são</p><p>sanções, pois ainda não extrapolou o limite. São restrições para não extrapolar o limite, como a</p><p>proibição de provimento em cargo público.</p><p>Art 22, Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite,</p><p>são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:</p><p>I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os</p><p>derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso</p><p>X do art. 37 da Constituição;</p><p>II - criação de cargo, emprego ou função;</p><p>III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;</p><p>IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição</p><p>decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;</p><p>V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as</p><p>situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.</p><p>O tema ainda será aprofundado adiante.</p><p>7) Princípio da Transparência Fiscal:</p><p>Fundamento no artigo 48 da LRF:</p><p>Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,</p><p>inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes</p><p>orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da</p><p>Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses</p><p>documentos.</p><p>Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei</p><p>Complementar nº 131, de 2009).</p><p>I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de</p><p>elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei</p><p>Complementar nº 131, de 2009).</p><p>II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de</p><p>informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos</p><p>de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).</p><p>III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão</p><p>mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.</p><p>(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) (Vide Decreto nº 7.185, de 2010)</p><p>A ideia da transparência é uma evolução do princípio da publicidade (art. 37 da CRFB). Não basta</p><p>publicar; tem que publicar e ser claro, acessível, pois só um orçamento transparente permite</p><p>que o cidadão tenha ciência dos gastos e receitas públicas e possa promover um adequado</p><p>controle.</p><p>• 90%</p><p>• Não traz restrições</p><p>Limite de Alerta</p><p>• 95%</p><p>• Há restrições, vide art. 22, PU, da LRF</p><p>Limite prudencial</p><p>Por isso, somam-se à transparência as audiências públicas, orçamento participativo etc. Nesse</p><p>sentido temos a Lei nº 12527/2011 (a chamada lei do acesso à informação), que exige a</p><p>transparência dos gastos do governo.</p><p>Sobre o tema, importante mencionar que a CRFB e a LRF preveem alguns relatórios acerca da</p><p>execução orçamentária e da gestão: o RREO (Relatório Resumido de Execução Orçamentária) e</p><p>o RGF (Relatório de Gestão Fiscal).</p><p>O RREO encontra fundamento no art. 165, §3º da CRFB e art. 52 da LRF, tendo por finalidade</p><p>“evidenciar a situação fiscal do Ente, de forma especial da execução orçamentária da receita e</p><p>despesa sob diversos enfoques”. 2 Tal relatório é BIMESTRAL, devendo ser publicado pelo</p><p>Executivo até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.</p><p>CRFB, Art. 165, § 3º O Poder Executivo publicará, até</p><p>trinta dias após o encerramento de cada</p><p>bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.</p><p>Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes</p><p>e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e</p><p>composto de:</p><p>I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:</p><p>a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;</p><p>b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada</p><p>e o saldo;</p><p>II - demonstrativos da execução das:</p><p>a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada</p><p>para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;</p><p>b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação</p><p>inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;</p><p>c) despesas, por função e subfunção.</p><p>(CESPE-AGU-2015) O RREO torna público como a atividade financeira do Estado</p><p>está se desenvolvendo, ou seja, o que realmente foi arrecadado e gasto em relação</p><p>ao que fora previsto.</p><p>Gabarito: CERTO</p><p>(CESPE-AGU-2015) O balanço orçamentário, que tem a função de especificar, por</p><p>categoria econômica, as receitas e as despesas, constitui parte do RREO.</p><p>Gabarito: CERTO</p><p>Já o RGF (ou REP - relatório de execução patrimonial) não possui previsão constitucional,</p><p>estando previsto tão somente na LRF (art. 54), tendo por objetivo “o controle, o monitoramento</p><p>e a publicidade do cumprimento, por parte dos entes federativos, dos limites estabelecidos pela</p><p>LRF: Despesas com Pessoal, Dívida Consolidada Líquida, Concessão de Garantias e Contratação</p><p>de Operações de Crédito”.3 Tal relatório é QUADRIMESTRAL.</p><p>2 http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/lei_responsabilidade_fiscal/rreo/</p><p>3 http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-de-gestao-fiscal</p><p>http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/lei_responsabilidade_fiscal/rreo/</p><p>http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-de-gestao-fiscal</p><p>Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos</p><p>no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:</p><p>I - Chefe do Poder Executivo;</p><p>II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme</p><p>regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;</p><p>III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório</p><p>equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;</p><p>IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.</p><p>Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela</p><p>administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio</p><p>de cada Poder ou órgão referido no art. 20.</p><p>Art. 55. O relatório conterá:</p><p>I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:</p><p>a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;</p><p>b) dívidas consolidada e mobiliária;</p><p>c) concessão de garantias;</p><p>d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;</p><p>e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;</p><p>II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites;</p><p>III - demonstrativos, no último quadrimestre:</p><p>a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;</p><p>b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:</p><p>1) liquidadas;</p><p>2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art.</p><p>41;</p><p>3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;</p><p>4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;</p><p>c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.</p><p>(CESPE-AGU-2015) O REP tem previsão na CF e contém, entre outras informações,</p><p>aquela referente à despesa total com pessoal.</p><p>Gabarito: ERRADO</p><p>(CESPE-AGU-2015) O RGF é publicado bimestralmente e serve para divulgar, por</p><p>demonstrativo, o resultado primário conseguido pela administração financeira.</p><p>Gabarito: ERRADO</p><p>RREO RGF</p><p>- Relatório Resumido de Execução Orçamentária - Relatório de Gestão Fiscal</p><p>- Possui previsão constitucional - Possui previsão apenas na LRF.</p><p>- Bimestral - Quadrimestral</p><p>- Tem por objetivo evidenciar a situação fiscal do</p><p>Ente, através de balanço orçamentário das</p><p>receitas e despesas e demonstrativos de sua</p><p>execução.</p><p>- Tem por objetivo o controle e a publicidade do</p><p>cumprimento, por parte dos entes federativos,</p><p>dos limites estabelecidos pela LRF, tais como os</p><p>limites com despesas com pessoal e</p><p>endividamento público.</p><p>Ainda sobre o princípio da transparência, importante mencionar o art. 49 da LRF - que impõe a</p><p>obrigatoriedade da disponibilização das contas do Poder Executivo durante todo o exercício – e</p><p>o art. 162 da CRFB – que traz a obrigatoriedade de divulgação da receita pública obtida pelos</p><p>entes federativos a cada mês de arrecadação.</p><p>LRF, Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante</p><p>todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua</p><p>elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.</p><p>CRFB, Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia</p><p>do mês subseqüente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os</p><p>recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica</p><p>dos critérios de rateio.</p><p>Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por Município;</p><p>os dos Estados, por Município.</p><p>É legítima a divulgação da remuneração dos servidores públicos em Portal de Transparência?</p><p>De acordo com o STF, é lícita a divulgação do nome e da remuneração dos servidores na internet,</p><p>em respeito ao princípio da publicidade e da transparência.</p><p>“O Tribunal, apreciando o tema 483 da repercussão geral, por unanimidade e nos termos do voto</p><p>do Relator, deu provimento ao recurso extraordinário, fixando-se a tese de que é legítima a</p><p>publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos</p><p>seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. Ausentes,</p><p>justificadamente, o Ministro Celso de Mello, o Ministro Roberto Barroso, que representa o Tribunal</p><p>na "Brazil Conference", na</p><p>Universidade de Harvard, e na "Brazilian Undergraduate Student Conference", na Universidade de</p><p>Columbia, Estados Unidos, e, neste julgamento, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente).</p><p>Falou, pelo recorrente Município de São Paulo, a Dra. Simone</p><p>Andréa Barcelos Coutinho, Procuradora do Município de São Paulo, OAB/SP 117181. Presidiu o</p><p>julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 23.04.2015. (ARE 652777 / SP)</p><p>O grande exemplo é o Portal da Transparência do governo Federal, no qual é possível visualizar</p><p>o nome do servidor, sua renda bruta, deduções, renda líquida e situação atual na Administração</p><p>Pública.</p><p>CAPÍTULO 5 – LEIS DO DIREITO FINANCEIRO:</p><p>Existem 3 grandes grupos de leis no direito financeiro:</p><p>- Leis complementares: LRF e L4320 -> regulamentam as normas gerais de direito financeiro. A</p><p>L4320 nasceu como lei ordinária, mas foi recepcionada como lei complementar, pois a</p><p>constituição pede no artigo 165, §9º lei complementar para dispor sobre o direito financeiro.</p><p>- Leis ordinárias: as leis orçamentárias são leis ordinárias! Cuidado para não confundir: a lei que</p><p>organiza o direito financeiro é complementar, as leis orçamentárias são ordinárias (PPA, LOA,</p><p>LDO e Créditos Adicionais).</p><p>- Resoluções do Senado: especialmente a 40 e a 43 do Senado, que dizem respeito à dívida</p><p>pública. O art. 52, V a IX deu importantes atribuições ao Senado quanto à dívida pública, e essas</p><p>duas resoluções disciplinam a matéria.</p><p>Portanto, as leis que regulam o direito financeiro são complementares, mas as leis</p><p>orçamentárias em si são ordinárias!</p><p>Características das leis orçamentárias:</p><p>- As leis orçamentárias são leis em sentido formal.</p><p>A lei orçamentária não tem densidade normativa. Ela não gera direito subjetivo, apenas fixa</p><p>receita e despesa, prevendo o programa de governo. Por isso, sempre se entendeu que não seria</p><p>cabível ADIn em face de lei orçamentária. Mas, como já visto, tal entendimento foi alterado,</p><p>especialmente a partir do Informativo 502, na ADIn 4048/2008. Nesse caso o STF aceitou uma</p><p>ADIn em face de uma lei orçamentária, que era um crédito extraordinário (o qual o governo</p><p>tinha feito sem urgência).</p><p>- As leis orçamentárias são temporárias. Todas elas.</p><p>A mais conhecida, a LOA (Lei Orçamentária Anual), já diz tudo. É uma lei ANUAL.</p><p>Vejamos agora cada uma das leis orçamentárias:</p><p>1) Plano plurianual (PPA):</p><p>Citado e conceituado no artigo 165, §1º.</p><p>Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:</p><p>I - o plano plurianual;</p><p>§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,</p><p>objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas</p><p>decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.</p><p>Duas grandes características / objetivos:</p><p>- Redução de desigualdades regionais.</p><p>- Preocupação com despesas de capital.</p><p>No primeiro caso, combina-se o §1º com o §7º, que liga o PPA à LOA.</p><p>§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,</p><p>terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério</p><p>populacional.</p><p>O plano plurianual vai condicionar a feitura da LOA, em uma visão de longo prazo. A cada ano</p><p>elabora-se uma lei orçamentária, de acordo o PPA. O objetivo de ambos é reduzir desigualdades</p><p>regionais.</p><p>Quanto ao segundo ponto, sobre as despesas de capital, saliente-se que existem 2 tipos de</p><p>despesas previstos na L4320:</p><p>- Despesas correntes: são as despesas de manutenção (Ex: pagamento de servidores)</p><p>- Despesas de capital: basicamente, são os investimentos do governo. Essa é a preocupação</p><p>maior do PPA, para saber os investimentos que o governo vai fazer. Um exemplo são as obras</p><p>públicas.</p><p>As despesas de capital acabam gerando despesas correntes (Ex: constrói um hospital, e depois</p><p>vêm despesas correntes com servidores, aparelhos etc).</p><p>OBS: Investimento é despesa de capital. Mas nem toda despesa de capital é investimento. Por</p><p>isso, cuidado com a pegadinha do art. 167, §1º:</p><p>Art 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser</p><p>iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de</p><p>crime de responsabilidade.</p><p>Os tipos de despesas estão previstos nos arts. 12 e 13 da 4320.</p><p>Existem 3 grandes grupos de despesas de capital: investimentos, inversões financeiras e</p><p>transferência de capital.</p><p>O artigo 13 especifica algumas dessas despesas de capital: obras públicas, material permanente,</p><p>equipamentos e instalações, aquisição de imóveis, constituição de fundos rotativos, concessão</p><p>de empréstimos, amortização da dívida pública etc.</p><p>O artigo 167, §1º só está falando de uma despesa de capital, que é o investimento!</p><p>Portanto, não é qualquer despesa de capital que ultrapasse um exercício financeiro tem que ter</p><p>previsão no PPA, é só o investimento! Não inclui inversões financeiras e transferências.</p><p>Qual a duração do PPA?</p><p>Segundo o art. 35, §2º do ADCT, é de 4 anos.</p><p>No primeiro ano de mandato, segue o último ano do PPA do presidente antecessor.</p><p>Enquanto isso produz o seu PPA, o qual vai ser aplicado nos 3 últimos do mandato e no primeiro</p><p>ano do mandato subsequente.</p><p>2) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO):</p><p>Sua principal função é orientar a feitura da LOA.</p><p>Art 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da</p><p>administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro</p><p>subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na</p><p>legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de</p><p>fomento.</p><p>Por isso a LDO é votada no primeiro semestre (até o final da 1ª sessão legislativa), para que no</p><p>segundo, com base nela, se oriente a feitura da LOA.</p><p>A LDO tem que ser feita todo ano. Até 17 de julho aprova a LDO, e até 22 de dezembro tem que</p><p>aprovar a LOA.</p><p>A sessão legislativa não será interrompida se a LDO não for aprovada.</p><p>Por expressa exigência constitucional, a LDO tem que ser aprovada para que o Congresso entre</p><p>em recesso.</p><p>Art. 57, § 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de</p><p>diretrizes orçamentárias.</p><p>ATENÇÃO! PEGADINHA!</p><p>As bancas, ao transcreverem o art. 167, §1º, costumam trocar “investimento” por</p><p>“despesa de capital”. Nesses casos, a assertiva torna-se incorreta, visto que</p><p>investimento é apenas um dos tipos de despesas de capital.</p><p>A LDO, a partir da LRF, passa a ter 3 novos anexos:</p><p>- Anexo de metas fiscais: previsto do artigo 4º, §1º da LRF. Deve abranger o exercício a que se</p><p>refere a LOA e os 2 subsequentes. Por isso, na prática vem sendo mais importante que o PPA.</p><p>- Anexo de riscos fiscais: no qual são avaliados passivos contingentes e outros riscos capazes de</p><p>afetar as contas públicas. Deve também informar quais as providências a serem tomadas, caso</p><p>esses riscos se efetivem.</p><p>- Anexo de metas inflacionárias: esse é de competência exclusiva da União. Deve abranger, por</p><p>exemplo, as metas de inflação para o exercício subsequente.</p><p>Art 4º, § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que</p><p>serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,</p><p>despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se</p><p>referirem e para os dois seguintes.</p><p>§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os</p><p>passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as</p><p>providências a serem tomadas, caso se concretizem.</p><p>§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os</p><p>objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções</p><p>para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício</p><p>subseqüente.</p><p>Na LDO também há a previsão de metas das agências de financiamento (BNDES, FINEP etc). A</p><p>LDO também se preocupa com despesas de CAPITAL. As bancas costumam transcrever o art.</p><p>165, §2º trocando “despesas de capital” por “despesas correntes”, fique atento!</p><p>Qual é o lapso temporal da LDO?</p><p>A LDO nasce no meio do ano e orienta a feitura da LOA no final do ano. Mas ela orienta também</p><p>a execução da LOA que ela ajudou a criar. Por isso, há muitas regras da LOA que remontam à</p><p>LDO.</p><p>Assim, o mais correto é dizer que a duração será de no mínimo 1 ano (metade orientando a</p><p>feitura da LOA e metade orientando a sua execução). Ademais, lembre-se de que a LRF também</p><p>criou o anexo de metas fiscais para a LDO, que é trienal, o que acaba complicando ainda mais</p><p>essa difícil resposta.</p><p>3) Lei Orçamentária Anual (LOA):</p><p>É o orçamento por excelência, no qual são previstas as receitas e fixadas as despesas para o</p><p>exercício financeiro.</p><p>Tem duração anual (coincidente com o exercício financeiro) e o seu projeto deve ser</p><p>encaminhado até 4 meses antes do encerramento do exercício e devolvido para sanção até o</p><p>encerramento da sessão</p><p>legislativa (art. 35, §2º, III do ADCT).</p><p>O conteúdo da LOA é explicitado pelo art. 165, §5º da CRFB:</p><p>§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:</p><p>I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da</p><p>administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;</p><p>II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha</p><p>a maioria do capital social com direito a voto;</p><p>III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,</p><p>da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo</p><p>Poder Público.</p><p>O orçamento fiscal é aquele disposto para o gasto público, alcançando os três poderes</p><p>(Executivo, Legislativo e Judiciário), seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e</p><p>indireta.</p><p>Há também o orçamento de investimento nas empresas estatais e o orçamento voltado para a</p><p>seguridade social4 (que não se mistura com os demais gastos do governo).</p><p>Outro importante conteúdo da LOA está previsto no art. 165, §6º da CRFB, que traz a</p><p>preocupação com a repercussão de eventuais benefícios fiscais nas receitas e despesas:</p><p>§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,</p><p>sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de</p><p>natureza financeira, tributária e creditícia.</p><p>Na LOA também encontramos os princípios orçamentários:</p><p>- Princípios clássicos: Unidade, anualidade e universalidade (já estudados)</p><p>- Princípios modernos: Exclusividade, não afetação e especificação. Esses estão na CRFB, e são</p><p>muito cobrados em provas.</p><p>Princípio da exclusividade (art 165, §8º):</p><p>§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação</p><p>da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos</p><p>suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,</p><p>nos termos da lei.</p><p>Esta previsão foi inserida na CRFB porque era comum a inserção na LOA de matérias que nada</p><p>tinham a ver com orçamento. Nesse sentido, chegamos a ter em uma LOA até mesmo a previsão</p><p>do desquite. Tal fenômeno era chamado pela doutrina de cauda orçamentária ou orçamento</p><p>rabilongo (Aliomar Balieiro), entendido como a parte do orçamento que dispunha sobre matéria</p><p>que não tinha a ver com receitas e despesas. Com o princípio da exclusividade, fica</p><p>expressamente proibida a cauda rabilonga.</p><p>Destaque-se que a própria CRFB prevê duas exceções ao princípio da exclusividade:</p><p>- Autorização para a abertura de créditos suplementares.</p><p>- Contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.</p><p>Os créditos suplementares e as operações de crédito serão aprofundados adiantes, mas desde</p><p>já é importante guardar estas duas exceções ao princípio da exclusividade, sempre muito</p><p>cobradas em provas objetivas.</p><p>4 A seguridade social compreende a SAÚDE, a ASSISTÊNCIA SOCIAL e a PREVIDÊNCIA SOCIAL (art. 194 da CRFB).</p><p>Princípio da especificação:</p><p>Por este princípio, o orçamento não pode ser genérico, ou seja, não pode estabelecer gastos</p><p>sem a devida especificação. Nesse sentido, prevê o art. 167:</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;</p><p>O artigo 167, VII diz que a lei orçamentária tem que especificar com clareza para onde vai o</p><p>dinheiro. Não pode haver uma previsão vaga ou ilimitada de concessão de crédito.</p><p>Na LRF também há um artigo que mostra muito bem a ideia de especificação (art. 5º, §4º):</p><p>§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação</p><p>ilimitada.</p><p>Assim, os créditos orçamentários não podem vir soltos, precisam estar amarrados a um</p><p>programa governamental.</p><p>No entanto, também existem duas exceções ao princípio da especificação, no que tange à</p><p>necessidade de discriminação das despesas:</p><p>- Programas especiais de Trabalho: são programas que não podem ser detalhados, diante de</p><p>sua singularidade. Nesse caso, admite-se o custeio por dotação global, já que tais programas</p><p>não podem, por sua natureza, estar subordinados às normas gerais de execução da despesa,</p><p>conforme prevê o art. 20, PU da L4320.</p><p>- Reserva de contingência: De acordo com a LRF, tal reserva tem por objetivo atender aos</p><p>passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5º, III). Trata-se também</p><p>de uma dotação global, muito utilizada para a abertura de créditos adicionais.</p><p>L4320, Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de</p><p>obras e de outras aplicações.</p><p>Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-</p><p>se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por</p><p>dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.</p><p>LRF, Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano</p><p>plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:</p><p>III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na</p><p>receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:</p><p>a) (VETADO)</p><p>b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.</p><p>Princípio da não afetação ou não vinculação (artigo 167, IV):</p><p>A regra é a não vinculação de receitas de impostos, uma vez que os impostos são em sua</p><p>excelência tributos de destinação não vinculada, sendo livre a sua utilização pelo Executivo em</p><p>seu programa de governo.</p><p>No entanto, esse princípio traz uma série de exceções previstas na Constituição (Ex: vinculação</p><p>de receitas com saúde e educação), que são mais cobradas em provas que a própria regra.</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do</p><p>produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de</p><p>recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do</p><p>ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado,</p><p>respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações</p><p>de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º</p><p>deste artigo;</p><p>Em suma, são 3 as exceções à regra da não vinculação previstas no art. 167, IV:</p><p>- Repartição do produto da arrecadação de impostos.</p><p>- Destinação de recursos para a saúde, educação e administração tributária</p><p>- Garantias às operações de crédito por antecipação de receita.</p><p>A CRFB ainda traz outras exceções espalhadas pelo seu texto:</p><p>- Garantia e contragarantia à União para pagamento de débitos para com a mesma.</p><p>- Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida para os Programas de Apoio a Inclusão e</p><p>Promoção Social (art. 204, PU).</p><p>- Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida dos Estados e DF para Fundos voltados ao</p><p>financiamento de programas culturais (art. 216, §6º).</p><p>- Vinculação de parcela da receita orçamentária dos Estados e DF a entidades públicas de</p><p>fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica (art. 218, §5º) -> novidade inserida por</p><p>recente emenda constitucional! Fique atento!</p><p>Como tais vinculações são estabelecidas pela CRFB, apenas emendas constitucionais podem</p><p>estabelecer novas vinculações ou retirar ou diminuir as que já existem. Nessa linha, e para evitar</p><p>o engessamento das despesas diante de tantas vinculações constitucionais, foi criada a chamada</p><p>DRU (desvinculação de receitas da União). A DRU foi inserida no artigo 76 do ADCT pela</p><p>EC27/2000 e foi sendo prorrogada e alterada por sucessivas emendas, sendo a mais recente a</p><p>importantíssima</p><p>Emenda Constitucional nº 93/16. A ideia da DRU é esvaziar a base de cálculo,</p><p>para possibilitar uma diminuição no numerário de receita vinculada.</p><p>Por sua importância, veja na íntegra o texto atual do artigo, com redação dada pela EC93/2016,</p><p>a qual inseriu também os art. 76-A e 76-B no ADCT:</p><p>Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta</p><p>por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento</p><p>das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio</p><p>econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data. (Redação</p><p>dada pela Emenda constitucional nº 93)</p><p>§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do</p><p>salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (Redação dada pela</p><p>Emenda Constitucional nº 68, de 2011).</p><p>Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta</p><p>por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já</p><p>instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos</p><p>legais, e outras receitas correntes. (Incluído dada pela Emenda constitucional nº 93)</p><p>Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:</p><p>I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e</p><p>desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e</p><p>o art. 212 da Constituição Federal;</p><p>II - receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição</p><p>Federal;</p><p>III - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; (Incluído</p><p>dada pela Emenda constitucional nº 93)</p><p>IV - demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação</p><p>especificada em lei;</p><p>V - fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público,</p><p>pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.</p><p>Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta</p><p>por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que</p><p>vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras</p><p>receitas correntes.</p><p>Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:</p><p>I - recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e</p><p>desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e</p><p>o art. 212 da Constituição Federal:</p><p>II - receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;</p><p>III - transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação</p><p>especificada em lei;</p><p>IV - fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.</p><p>Uma primeira novidade diz respeito ao PERCENTUAL de desvinculação, que na antiga redação</p><p>era de 20% e passou a ser de 30%.</p><p>Uma segunda novidade é a previsão da desvinculação de receitas para ESTADOS e MUNICÍPIOS</p><p>(DRE e DRM, respectivamente).</p><p>Por fim, outra importante inovação a destacar é a ampliação das receitas que não podem ser</p><p>desvinculadas. Na antiga redação, só era previsto que não seria possível a desvinculação de</p><p>receitas destinadas à educação. Com a EC93/16, passam a ser previstas diversas receitas que</p><p>não podem ser objeto de desvinculação através de DRE ou DRM, como os recursos destinados</p><p>à saúde e os fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério</p><p>Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias.</p><p>4) Créditos adicionais:</p><p>Encerrando o estudo das leis orçamentárias, vejamos os chamados “créditos adicionais”</p><p>previstos no artigo 166 da CRFB.</p><p>Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento</p><p>anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na</p><p>forma do regimento comum.</p><p>A referência para estudar os créditos adicionais é a L4320, artigos 40 e 41.</p><p>Tais créditos servem para a autorização de despesas não computadas ou insuficiente dotadas</p><p>na lei orçamentária.</p><p>Como visto, a lei orçamentária é um exercício de previsão, que pode não se concretizar. Para</p><p>esses casos de não concretização é possível se utilizar de créditos adicionais, que podem ser de</p><p>3 espécies, como veremos.</p><p>Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente</p><p>dotadas na Lei de Orçamento.</p><p>Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:</p><p>I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;</p><p>II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;</p><p>III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção</p><p>intestina ou calamidade pública.</p><p>Existem três tipos de créditos adicionais:</p><p>- Créditos suplementares</p><p>- Créditos especiais</p><p>- Créditos extraordinários</p><p>Os créditos suplementares são para o caso de haver uma previsão na LOA, mas que foi</p><p>insuficiente.</p><p>O crédito especial serve para os casos em que não há previsão na LOA.</p><p>Para evitar que se burle a atuação do legislativo com os créditos adicionais excessivos, o artigo</p><p>167, V impõe que:</p><p>Art. 167. São vedados:</p><p>V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem</p><p>indicação dos recursos correspondentes;</p><p>Para criar um crédito suplementar ou especial, é preciso antes encaminhar um projeto de lei</p><p>para o Congresso, e indicar de onde vem o dinheiro.</p><p>Mas como o crédito extraordinário é para situações de urgência, como guerras e calamidades</p><p>públicas, o mesmo não se encontra incluído na exigência do dispositivo acima.</p><p>Por isso, o crédito extraordinário é a única lei orçamentária que pode nascer por medida</p><p>provisória, conforme ressalva o próprio art. 62, §1º, I, “d” da CRFB:</p><p>Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas</p><p>provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.</p><p>§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:</p><p>I - relativa a:</p><p>d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares,</p><p>ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;</p><p>Art. 167, § 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a</p><p>despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou</p><p>calamidade pública, observado o disposto no art. 62.</p><p>Ademais, no caso do crédito extraordinário, não há necessidade nem de indicar de onde vem o</p><p>dinheiro, pois trata-se de uma situação de urgência.</p><p>Quanto à temporalidade, a regra é dizer que o crédito adicional é anual. Quando acaba a LOA,</p><p>não pode criar mais crédito adicional à lei que passou. Só se pode criar crédito adicional no</p><p>exercício financeiro da respectiva LOA.</p><p>Porém, existem 2 créditos adicionais que podem ser exceção ao princípio da anualidade:</p><p>§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem</p><p>autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele</p><p>exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do</p><p>exercício financeiro subseqüente.</p><p>O crédito adicional autorizado nos últimos 4 meses do exercício financeiro vai virar o ano e valer</p><p>para o exercício seguinte.</p><p>OBS: Esse dispositivo só vale para os créditos especiais e extraordinários, que criam receitas</p><p>novas. Não valem para o crédito suplementar, que só complementa o orçamento!</p>