Trabalho Constitucional

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<p>PARECER JURÍDICO1</p><p>DIREITO CONSTITUCIONAL - IGUALDADE – ENSINO SUPERIOR –</p><p>1 CONSULTA</p><p>O senador João da Silva solicita um parecer sobre a viabilidade constitucional da</p><p>elaboração de uma proposta de emenda à Constituição Brasileira, alterando o art. 207 da</p><p>mesma, para estabelecer uma política de quotas raciais nas instituições de ensino superior.</p><p>Questiona, em especial, da iniciativa para a propositura de emenda à constituição e do restante</p><p>do processo legislativo para a espécie.</p><p>2 PARECER</p><p>2.1 O processo legislativo de emenda à constituição</p><p>O processo legislativo para uma emenda à Constituição Brasileira está previsto no art.</p><p>60 da própria Constituição Federal de 1988. A proposta pode ser apresentada por:</p><p>a) No mínimo um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;</p><p>b) Pelo Presidente da República;</p><p>c) Por mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,</p><p>manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.</p><p>No caso em questão, sendo o solicitante um senador, ele teria legitimidade para propor</p><p>a emenda, desde que obtivesse o apoio de pelo menos outros 26 senadores, totalizando o</p><p>mínimo de um terço dos membros do Senado Federal (27 senadores).</p><p>O trâmite da PEC (Proposta de Emenda à Constituição) envolve as seguintes etapas:</p><p>1. Apresentação da proposta com o número mínimo de assinaturas;</p><p>2. Análise pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da casa iniciadora;</p><p>1 Versão de modelo adaptado de parecer jurídico confeccionado por Sergio Wainstock, Consultor Jurídico.</p><p>Disponível em: http://www.uj.com.br/publicacoes/doutrinas/default.asp?action=doutrina&iddoutrina=787,</p><p>Acesso em: 13 de maio 2009. As adaptações realizadas dizem respeito à estrutura e apresentação gráfica do</p><p>documento, de maneira a adequá-lo minimamente aos padrões da ABNT.</p><p>http://www.uj.com.br/publicacoes/doutrinas/default.asp?action=doutrina&iddoutrina=787</p><p>3. Se aprovada na CCJ, criação de uma Comissão Especial para analisar o mérito;</p><p>4. Discussão e votação em dois turnos em cada Casa do Congresso Nacional;</p><p>5. Aprovação por três quintos dos votos dos membros de cada Casa (308 deputados e 49</p><p>senadores);</p><p>6. Promulgação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.</p><p>É importante ressaltar que, diferentemente das leis ordinárias ou complementares, as</p><p>emendas constitucionais não são sujeitas à sanção ou veto presidencial.</p><p>Como observa Ferreira Filho (2012), o procedimento de emenda à Constituição é mais</p><p>complexo e solene que o processo de elaboração das leis ordinárias. Isso se justifica pela</p><p>maior importância das normas constitucionais e pela necessidade de se garantir maior</p><p>estabilidade ao texto constitucional.</p><p>Mendes e Branco (2021) complementam indicando que o processo de reforma</p><p>constitucional é mais dificultoso do que o processo legislativo ordinário, exatamente para</p><p>preservar a estabilidade da Constituição e evitar que maiorias ocasionais possam alterar as</p><p>decisões fundamentais do constituinte originário.</p><p>Ademais, é crucial destacar que o processo de emenda constitucional deve respeitar o</p><p>princípio da publicidade, garantindo a transparência e o debate público sobre as alterações</p><p>propostas. Nesse sentido, Silva (2014) afirma que a publicidade do processo de emenda</p><p>constitucional é essencial para a legitimidade democrática da alteração, permitindo que a</p><p>sociedade acompanhe e participe do debate sobre as mudanças propostas ao texto</p><p>constitucional.</p><p>2.2 Os limites materiais ao poder constituinte derivado reformador</p><p>Embora o poder de emendar a Constituição seja amplo, ele não é ilimitado. O próprio</p><p>art. 60 da Constituição Federal estabelece limites materiais ao poder de reforma, as chamadas</p><p>"cláusulas pétreas", previstas no § 4º do referido artigo. São elas:</p><p>I - A forma federativa de Estado;</p><p>II - O voto direto, secreto, universal e periódico;</p><p>III - A separação dos Poderes;</p><p>IV - Os direitos e garantias individuais.</p><p>Além disso, existem limitações circunstanciais (art. 60, § 1º), que impedem a alteração</p><p>da Constituição na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio,</p><p>e limitações procedimentais, que dizem respeito ao próprio processo de emenda.</p><p>No caso da proposta de estabelecer cotas raciais no ensino superior, é necessário</p><p>analisar se tal medida não violaria alguma dessas cláusulas pétreas, em especial o princípio da</p><p>igualdade, previsto no art. 5º, caput, da Constituição.</p><p>Sobre os limites materiais ao poder de reforma, Barroso (2020) ensina que as cláusulas</p><p>pétreas representam o núcleo intangível da Constituição, protegendo valores e princípios</p><p>considerados essenciais pelo constituinte originário. Sua função é preservar a identidade</p><p>constitucional e impedir que o poder constituinte derivado possa, por via oblíqua, abolir ou</p><p>enfraquecer os princípios fundamentais que inspiraram a obra do constituinte originário.</p><p>2.3 Cláusula de Irrepetibilidade</p><p>A cláusula de irrepetibilidade, prevista no art. 60, § 5º da Constituição Federal,</p><p>estabelece que "a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por</p><p>prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa".</p><p>Após consulta ao site do Congresso Nacional, verificou-se que não há proposta de</p><p>emenda constitucional com o mesmo teor que tenha sido rejeitada ou prejudicada na atual</p><p>sessão legislativa. Portanto, não há impedimento para a apresentação da proposta em questão</p><p>com base na cláusula de irrepetibilidade.</p><p>Moraes (2022) esclarece que a finalidade da cláusula de irrepetibilidade é evitar que o</p><p>Congresso Nacional seja obrigado a se manifestar repetidas vezes sobre uma mesma matéria</p><p>em um curto espaço de tempo, o que poderia comprometer a eficiência e a seriedade dos</p><p>trabalhos legislativos.</p><p>2.4 Ações Afirmativas e Cotas Raciais</p><p>As ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou determinadas</p><p>pelo Estado, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo</p><p>a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela</p><p>discriminação e marginalização (Gomes, 2001, p. 40).</p><p>As cotas raciais, como uma forma específica de ação afirmativa, visam aumentar a</p><p>representação de grupos minoritários em áreas onde historicamente foram sub-representados,</p><p>como o ensino superior.</p><p>Sobre este tema, Sarlet, Marinoni e Mitidiero (2018) argumentam que as ações</p><p>afirmativas, incluindo as cotas raciais, têm sido compreendidas pelo STF como medidas</p><p>compatíveis com o princípio da igualdade, na medida em que buscam promover a igualdade</p><p>material e combater discriminações estruturais historicamente consolidadas.</p><p>Ainda, Piovesan (2008, p. 890) complementa que as ações afirmativas constituem</p><p>medidas especiais e temporárias que, buscando remediar um passado discriminatório,</p><p>objetivam acelerar o processo de igualdade, com o alcance da igualdade substantiva por parte</p><p>de grupos vulneráveis, como as minorias étnicas e raciais, entre outros grupos.</p><p>2.5 Jurisprudência e Direito Internacional:</p><p>O Supremo Tribunal Federal já se manifestou favoravelmente às cotas raciais em</p><p>julgamentos anteriores, como na ADPF 186, que considerou constitucional a política de cotas</p><p>étnico-raciais para seleção de estudantes da Universidade de Brasília (UnB).</p><p>No julgamento da ADPF 186, o Ministro Ricardo Lewandowski, relator do caso,</p><p>afirmou que a política de ação afirmativa adotada pela Universidade de Brasília não se mostra</p><p>desproporcional ou irrazoável, afigurando-se também sob esse ângulo compatível com os</p><p>valores e princípios da Constituição.</p><p>Além disso, no RE 597.285/RS, o STF reafirmou a constitucionalidade das políticas</p><p>de ação afirmativa baseadas em critérios étnico-raciais para acesso ao ensino superior.</p><p>No âmbito do direito internacional, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de</p><p>Todas as Formas de Discriminação</p><p>Racial, ratificada pelo Brasil em 1968, prevê em seu</p><p>artigo 1º, parágrafo 4º, a possibilidade de adoção de medidas especiais com o objetivo de</p><p>assegurar o progresso de certos grupos raciais ou étnicos (ONU, 1965).</p><p>Ademais, a Declaração e Programa de Ação de Durban, resultante da Conferência</p><p>Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata de</p><p>2001, da qual o Brasil é signatário, incentiva a adoção de ações afirmativas para promover a</p><p>igualdade racial (ONU, 2001).</p><p>Ramos (2020, p. 832) ressalta a importância desses instrumentos internacionais,</p><p>relatando que os tratados internacionais de direitos humanos, como a Convenção sobre a</p><p>Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, fornecem importante respaldo</p><p>jurídico para a adoção de ações afirmativas, incluindo as cotas raciais, reforçando a</p><p>legitimidade dessas medidas no ordenamento jurídico brasileiro.</p><p>2.6 Elaboração da Minuta de Emenda:</p><p>Considerando as diretrizes do art. 12 da Lei Complementar nº 95 de 1998 e do item</p><p>17.1 do Manual de Redação da Presidência da República, apresentamos a seguinte minuta de</p><p>emenda à Constituição:</p><p>PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº ____, DE 2024</p><p>Altera o art. 207 da Constituição Federal para estabelecer política de cotas raciais nas</p><p>instituições de ensino superior.</p><p>As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art.</p><p>60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:</p><p>Art. 1º Esta Emenda Constitucional altera o art. 207 da Constituição Federal para</p><p>estabelecer uma política de cotas raciais nas instituições de ensino superior, públicas e</p><p>privadas, com o objetivo de promover a igualdade de oportunidades no acesso à educação</p><p>superior.</p><p>Art. 2º O art. 207 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido dos seguintes</p><p>parágrafos:</p><p>"Art. 207. ...................................................................</p><p>§ 1º As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de</p><p>gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino,</p><p>pesquisa e extensão.</p><p>§ 2º As instituições de ensino superior, públicas e privadas, deverão implementar</p><p>política de cotas raciais em seus processos seletivos, reservando no mínimo 20% (vinte por</p><p>cento) das vagas para candidatos autodeclarados pretos, pardos e indígenas.</p><p>§ 3º A política de cotas raciais de que trata o § 2º deverá ser revista a cada 10 (dez)</p><p>anos, a partir da data de publicação desta Emenda Constitucional, com base em estudos de</p><p>impacto e efetividade.</p><p>§ 4º Lei complementar estabelecerá os critérios para implementação e fiscalização da</p><p>política de cotas raciais nas instituições de ensino superior.</p><p>§ 5º As instituições de ensino superior deverão desenvolver programas de apoio e</p><p>acompanhamento acadêmico para os estudantes beneficiados pela política de cotas raciais,</p><p>visando:</p><p>I - garantir sua permanência e êxito no curso;</p><p>II - promover a inclusão e a diversidade no ambiente acadêmico, mediante:</p><p>a) ações de conscientização sobre a importância da representatividade racial na</p><p>educação superior." (NR)</p><p>Art. 3º O Poder Público promoverá políticas públicas complementares à política de</p><p>cotas raciais, visando a redução das desigualdades educacionais em todos os níveis de ensino.</p><p>Art. 4º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.</p><p>Brasília, em __ de ______ de 2024.</p><p>Mesa da Câmara dos Deputados Mesa do Senado Federal</p><p>Presidente Presidente</p><p>2º Vice-Presidente 2º Vice-Presidente</p><p>1º Secretário 1º Secretário</p><p>2º Secretário 2º Secretário</p><p>3º Secretário 3º Secretário</p><p>4º Secretário 4º Secretário</p><p>2.7 Viabilidade Constitucional:</p><p>A implementação de cotas raciais no ensino superior está alinhada com o princípio da</p><p>igualdade, conforme estabelecido no artigo 5º, caput, da Constituição Federal. Este princípio</p><p>visa promover a igualdade material, reconhecendo as diferenças existentes na sociedade e</p><p>buscando equalizar as oportunidades. Nesse sentido, Silva (2014, p. 218) argumenta que "o</p><p>que se quer é a igualdade jurídica que embase a realização de todas as desigualdades humanas</p><p>e as faça suportar pela sociedade de classes".</p><p>O princípio da isonomia, intimamente ligado ao da igualdade, não é violado pelas</p><p>cotas raciais, mesmo que estas estabeleçam um tratamento diferenciado. Mello (2010, p. 10)</p><p>esclarece que "o princípio da igualdade interdita tratamento desuniforme às pessoas. Sem</p><p>embargo, consoante se observou, o próprio da lei, sua função precípua, reside exata e</p><p>precisamente em dispensar tratamentos desiguais".</p><p>Esta visão é corroborada pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) na</p><p>Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 186, que julgou</p><p>constitucional a política de cotas raciais na Universidade de Brasília. No acórdão, o Ministro</p><p>Relator Ricardo Lewandowski afirmou que "as políticas de ação afirmativa adotadas pela</p><p>Universidade de Brasília (i) têm como objetivo estabelecer um ambiente acadêmico plural e</p><p>diversificado, superando distorções sociais historicamente consolidadas, (ii) revelam</p><p>proporcionalidade e razoabilidade no concernente aos meios empregados e aos fins</p><p>perseguidos" (BRASIL, 2012, p. 46).</p><p>A proposta em questão respeita o princípio da reserva legal e segue o rito previsto no</p><p>artigo 60 da Constituição Federal para emendas constitucionais. Quanto às limitações ao</p><p>poder constituinte derivado, a proposta não viola as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, CF). Pelo</p><p>contrário, reforça os direitos e garantias individuais ao promover a igualdade de</p><p>oportunidades.</p><p>A medida atende ao princípio da proporcionalidade, que, segundo Barroso (2020, p.</p><p>285), "em sua tríplice dimensão - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido</p><p>estrito - é um importante instrumento de controle de constitucionalidade das medidas</p><p>restritivas de direitos fundamentais".</p><p>Embora a proposta interfira na autonomia universitária, ela o faz de forma justificada e</p><p>proporcional, visando um objetivo constitucionalmente legítimo. Ranieri (2013, p. 75)</p><p>argumenta que "a autonomia universitária não é um fim em si mesma, mas um meio para que</p><p>as universidades possam cumprir sua missão social e educacional".</p><p>A proposta também se alinha ao direito fundamental à educação, previsto no artigo</p><p>205 da Constituição Federal. Cury (2002, p. 260) destaca que "o direito à educação parte do</p><p>reconhecimento de que o saber sistemático é mais do que uma importante herança cultural.</p><p>Como parte da herança cultural, o cidadão torna-se capaz de se apossar de padrões cognitivos</p><p>e formativos pelos quais tem maiores possibilidades de participar dos destinos de sua</p><p>sociedade e colaborar na sua transformação".</p><p>Além dos aspectos jurídicos, é importante considerar os potenciais impactos</p><p>socioeconômicos e educacionais da implementação de cotas raciais no ensino superior.</p><p>Estudos têm demonstrado efeitos positivos dessas políticas, como o aumento da diversidade</p><p>no ambiente acadêmico, a promoção da mobilidade social e a redução das desigualdades</p><p>socioeconômicas a longo prazo.</p><p>3 CONCLUSÃO</p><p>Diante da análise realizada, conclui-se que a proposta de emenda à Constituição para</p><p>estabelecer cotas raciais no ensino superior é constitucionalmente viável, alinhando-se aos</p><p>princípios constitucionais e respeitando as limitações ao poder constituinte derivado. A</p><p>implementação de cotas raciais, nos termos propostos, representa uma medida de ação</p><p>afirmativa constitucionalmente legítima para promover a igualdade material no acesso ao</p><p>ensino superior.</p><p>A proposta não apenas respeita os limites constitucionais, mas também se alinha com</p><p>os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, especialmente no que tange à</p><p>construção de uma sociedade livre, justa e solidária, à erradicação da pobreza e da</p><p>marginalização, à redução das desigualdades</p><p>sociais e à promoção do bem de todos, sem</p><p>preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art.</p><p>3º, CF).</p><p>Ademais, a medida encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal</p><p>e nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no combate à discriminação racial e</p><p>na promoção da igualdade de oportunidades.</p><p>Por fim, é importante ressaltar que a implementação de cotas raciais no ensino</p><p>superior, embora seja uma medida importante, não deve ser vista como a única solução para o</p><p>problema da desigualdade racial no Brasil. Ela deve fazer parte de um conjunto mais amplo</p><p>de políticas públicas voltadas para a promoção da igualdade racial e social em todos os níveis</p><p>da sociedade brasileira.</p><p>Este é o nosso parecer.</p><p>Nome dos componentes do grupo</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo. 9. ed. São Paulo:</p><p>Saraiva, 2020.</p><p>BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental</p><p>186. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Brasília, DF, 26 de abril de 2012. Diário da</p><p>Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 20 out. 2014. Disponível em:</p><p>https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=206042&ori=1</p><p>Acesso em: 13 set. 2024.</p><p>FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 7. ed. São Paulo: Saraiva,</p><p>2012. 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