Seminário II - Controle Processual da Incidência - Declaração de Inconstitucionalidade

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SEMINÁRIO II - CONTROLE PROCESSUAL DA INCIDÊNCIA: DECLARAÇÃO DE 
INCONSTITUCIONALIDADE 
 
Questões 
1) A respeito do controle de constitucionalidade no sistema processual 
brasileiro, pergunta-se: 
a) Quais as espécies de controle de constitucionalidade existentes no 
ordenamento jurídico brasileiro? 
 
O controle de constitucionalidade pode ser definido como a "verificação da 
conformidade de uma lei ou ato normativo com a Constituição, considerando 
tanto seus aspectos formais quanto materiais"1. 
 
Destaca-se que o controle de constitucionalidade pode ser categorizado em 
quatro classificações distintas, com base em aspectos subjetivos, objetivos e 
processuais; a natureza do órgão que realiza o controle; o momento em que o 
controle é exercido; o órgão judicial que efetua o controle; e a forma ou o modo 
do controle judicial. 
 
Controle Político x Controle Judicial 
 
O controle político é realizado pelos poderes Executivo e Legislativo e é aplicado 
antes da entrada em vigor de uma lei. 
 
Pode ocorrer de duas maneiras, por meio do controle prévio de admissibilidade 
e constitucionalidade dos atos normativos, considerando sua existência e 
validade; e posteriormente, pelo veto legislativo, que visa impedir atos 
normativos que ultrapassem os limites regulamentares ou de delegação.2 
 
 
1 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo: Atlas. 2003. 
2 BUZANELLO, José Carlos. Controle de Constitucionalidade: a Constituição como estatuto jurídico do 
político. Brasília: Senado. 1997. Disponível em: 
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/288/r136-
02.pdf?sequence=4&isAllowed=y#:~:text=O%20sistema%20brasileiro%20de%20controle,e%20a%C3%A
7%C3%A3o%20direta%20inter%2D%20ventiva. Acesso em 16. Agosto de 2024 
 
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/288/r136-02.pdf?sequence=4&isAllowed=y#:~:text=O%20sistema%20brasileiro%20de%20controle,e%20a%C3%A7%C3%A3o%20direta%20inter%2D%20ventiva
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/288/r136-02.pdf?sequence=4&isAllowed=y#:~:text=O%20sistema%20brasileiro%20de%20controle,e%20a%C3%A7%C3%A3o%20direta%20inter%2D%20ventiva
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Já o controle judicial é exercido pelo Poder Judiciário. Este permite ao Poder 
Judiciário, a autoridade para analisar a constitucionalidade de leis já 
promulgadas, assegurando a aplicação adequada da norma, podendo ou não a 
declarar inconstitucional. 
 
Preventivo x Controle Repressivo 
 
O controle preventivo visa impedir a criação de normas inconstitucionais antes 
que entrem em vigor. Este controle é aplicado antes do aperfeiçoamento do ato 
normativo, como em casos de mandado de segurança que visam impedir a 
tramitação de propostas de emenda constitucional que contrariem cláusulas 
pétreas. 
 
O controle preventivo é realizado pelo Poder Legislativo, através das Comissões 
de Constituição e Justiça, e pode também ser exercido pelo Poder Executivo, 
mediante veto jurídico de um ato normativo por inconstitucionalidade do 
projeto. Em situações excepcionais, o controle preventivo pode ser realizado pelo 
Judiciário, quando a elaboração de uma norma é claramente ofensiva à 
Constituição Federal. 
 
O controle repressivo, por sua vez, é exercido após a promulgação ou entrada em 
vigor da lei e é realizado pelo Judiciário, com o objetivo de remover do 
ordenamento jurídico atos normativos que sejam inconstitucionais. Este controle 
pode ainda ser subdividido em difuso e concentrado. 
 
Controle Difuso x Controle Concentrado 
 
O controle difuso, ocorre quando, ao resolver um caso específico, se declara a 
inconstitucionalidade de uma norma, cujos efeitos se aplicam apenas às partes 
envolvidas naquele caso. Este tipo de controle assegura que qualquer juiz ou 
órgão judicial, ao aplicar a lei a um caso concreto, tenha o poder de afastar sua 
aplicação se considerá-la incompatível com a Constituição. 
É considerado incidental, pois a declaração de inconstitucionalidade não é o 
objetivo principal do julgamento, mas uma questão necessária para a resolução 
do mérito. 
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Já o controle concentrado busca invalidar uma lei ou ato normativo, 
independentemente de um caso concreto, visando garantir a segurança das 
relações jurídicas que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais.3 
 
Trata-se de modalidade relacionada ao julgamento de questões constitucionais 
por um tribunal superior ou uma corte constitucional, como o Supremo Tribunal 
Federal. A Constituição Federal prevê várias formas de controle concentrado, 
incluindo: (a) ação direta de inconstitucionalidade; (b) ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão; (c) ação direta de inconstitucionalidade 
interventiva; (d) ação declaratória de constitucionalidade; e (e) arguição de 
descumprimento de preceito fundamental. 
 
Controle por via Incidental x Ação Direta 
 
O controle incidental é realizado por juízes e tribunais ao apreciarem casos 
concretos, ao manifestar sobre a constitucionalidade ou não de uma norma. 
Trata-se de uma "questão prejudicial, que precisa ser decidida como premissa 
para a resolução do litígio. A declaração incidental de inconstitucionalidade é 
feita no exercício normal da função jurisdicional, que é a de aplicar a lei 
contenciosamente4”. Este tipo de controle está relacionado ao controle difuso. 
 
Por fim, o controle por via direta, ou por via principal, é exercido por meio de um 
instrumento específico cujo objetivo é a validade da norma em si, 
independentemente de uma controvérsia entre partes, com o intuito de 
preservar a unidade e harmonia do sistema jurídico. Este controle elimina 
qualquer ato que seja contrário ou incompatível com a norma maior. O controle 
direto está associado ao controle concentrado. 
 
 
b) Explique as diferentes técnicas de interpretação adotadas pelo STF no 
controle de constitucionalidade (parcial com redução de texto, sem redução de 
texto, interpretação conforme à Constituição). 
 
3 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo: Atlas. 2003. 
4 BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 6ª ed. São Paulo: 
Saraiva. 2012 
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Ao exercer o controle de constitucionalidade das leis, o Supremo Tribunal Federal 
adota três modalidades de controle: a interpretação conforme com redução de 
texto, a interpretação conforme sem redução de texto, mas com a fixação de uma 
interpretação considerada constitucional, e a interpretação conforme sem 
redução de texto, excluindo a interpretação declarada inconstitucional. 
 
Na primeira modalidade, o tribunal declara a inconstitucionalidade de apenas 
uma expressão ou parte do texto legal, permitindo que a parte restante da 
norma, que é compatível com a Constituição, continue em vigor. 
 
Na segunda modalidade, o tribunal estabelece uma interpretação específica de 
determinada norma legal que deve ser seguida, sem alterar formalmente o texto 
escrito da norma. Um exemplo é o julgamento da ADI nº 2.084.5 
 
Na terceira modalidade, o tribunal, sem modificar qualquer termo ou texto legal, 
declara que uma interpretação específica da norma é inconstitucional. 
 
2) A respeito da modulação de efeitos prescrita no (i) art. 27 da Lei n. 
9.868/99 e no (ii) § 3º do art. 927 do CPC/15, responda: 
a) há distinção entre a espécie de controle de constitucionalidade em que 
a modulação dos efeitos pode ser consagrada, considerando o teor de cada um 
dos dispositivos em análise? 
 
Sim. O art. 27 da lei 9868/99 trata a modulação de efeitos no âmbito do Controle 
de constitucionalidade concentrado.Em contrapartida, o art. 927 do CPC trabalha 
a execção à regra prevista na Lei 9868/99, ou seja, trata o controlde difuso. 
 
Os dispositivos têm em comum, a declaração de (in)constitucionalidade que 
produz efeitos ex tunc, com exceção daqueles casos que resultam em 
 
5 “Com relação ao inciso V do art. 170, da referida Lei Complementar 734/93, o Tribunal, adotando a 
orientação firmada no julgamento da ADIn 1.377-DF — julgada em 3.6.98, acórdão pendente de 
publicação, v. Informativo 113 —, emprestou interpretação conforme à CF, para o fim de esclarecer que 
a filiação partidária de representante do Ministério Público dos Estados-Membros somente ocorrerá na 
hipótese de afastamento de Promotor ou Procurador de Justiça de suas funções institucionais mediante 
licença e nos termos da lei (...)". 
 
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insegurança jurídica ou que fere diretamente princípio ou direito previsto na 
Constituição. 
 
Embora, modalidades semelhantes, a modalidade prevista na Lei 9.868/99 possui 
eficácia erga omnes, enquanto a previsão do CPC possui efeitos inter partes. 
 
b) há identidade entre os fundamentos apontados em cada um dos 
dispositivos para que seja convocada a modulação dos efeitos da decisão 
proferida em controle de constitucionalidade? Identifique-os. 
 
Sim. Conforme resposta anterior, ambos os artigos fundamentam-se na 
modulação de efeitos com o objetivo de assegurar o interesse social e a 
segurança jurídica. 
O interesse social se baseia na suspensão da aplicação de um entendimento 
anterior e nos possíveis impactos dessa suspensão sobre valores sociais 
importantes. 
 
Por outro lado, a segurança jurídica considera se as partes afetadas pela decisão 
agiram "confiando na orientação jurisprudencial alterada."6 
 
 
3) Os conceitos de controle concreto e abstrato de constitucionalidade 
podem ser equiparados aos conceitos de controle difuso e concentrado, 
respectivamente? Que espécie de controle de constitucionalidade o STF exerce 
ao analisar pretensão deduzida em reclamação (art. 102, I, “l”, da CF)? Concreto 
ou abstrato, difuso ou concentrado? Explique no que consiste a nominada 
abstrativização do controle difuso? Quais os fundamentos jurídicos para a 
abstrativização (Vide anexos I e II)? 
 
Sim, os conceitos de controle concreto e abstrato de constitucionalidade podem 
ser equiparados aos conceitos de controle difuso e concentrado, 
respectivamente. 
 
6 FILHO, Carlos Mário Velloso. Modulação dos efeitos das decisões do STF e do 
STJ. Migalhas. 2018. https://www.migalhas.com.br/depeso/274538/modulacao-dos-efeitos-das-
decisoes-do-stf-e-do-stj. Acesso em 16. Ago de 2024 
 
https://www.migalhas.com.br/depeso/274538/modulacao-dos-efeitos-das-decisoes-do-stf-e-do-stj
https://www.migalhas.com.br/depeso/274538/modulacao-dos-efeitos-das-decisoes-do-stf-e-do-stj
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O controle difuso é aquele exercido por qualquer juiz ou tribunal ao aplicar a lei 
a um caso específico. Em contrapartida, o controle concentrado, que lida com 
questões exclusivamente constitucionais, é exercido apenas por um órgão 
jurisdicional superior. Essas modalidades se referem ao órgão judicial que realiza 
o controle de constitucionalidade: seja qualquer juiz ou tribunal, seja o tribunal 
supremo. 
 
As modalidades de controle concreto e abstrato se relacionam com a natureza da 
inconstitucionalidade na lide. No controle abstrato, a inconstitucionalidade é o 
foco principal da lide, correspondendo ao controle concentrado. 
 
Por outro lado, o controle concreto envolve um caso específico onde a 
constitucionalidade é abordada de forma incidental, como uma consequência da 
garantia de direitos, estabelecendo assim sua correspondência com o controle 
difuso de constitucionalidade. 
 
De acordo com o art. 102 da Constituição Federal, a reclamação é uma ação 
constitucional com finalidades de: (a) assegurar a autoridade do tribunal, e (b) 
preservar sua competência. 
 
Quando a reclamação é direcionada ao STF, a garantia da autoridade busca 
assegurar o controle das decisões tanto no controle difuso quanto no 
concentrado. As decisões provenientes do controle concentrado (e controle 
abstrato), produzem efeitos erga omnes e vinculantes. Por sua vez, as decisões 
do controle difuso (e concreto) têm como objetivo garantir o cumprimento das 
decisões entre as partes envolvidas. Portanto, nessas situações, o tribunal exerce 
o controle concentrado (abstrato). 
 
A Abstrativização do controle difuso, de forma simplificada, determina que se o 
STF decidir a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma lei ou até 
mesmo de qualquer ato normativo, ainda que seja feito por meio do controle 
difuso, tal decisão terá os mesmos efeitos que produzem o controle concentrado, 
ou seja, efeito erga omnes e vinculante. 
 
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Isto porque, se um dispositivo foi declarado inconstitucional ou constitucional, 
seus efeitos devem se produzir a todos e não apenas à casos específicos, 
inclusive, as decisões do STF possuem força normativa. 
 
4) Que significa afirmar que as sentenças produzidas em ADI e ADC 
possuem “efeito dúplice”? As decisões proferidas em ADI e ADC sempre 
vinculam os demais órgãos do Poder Executivo e Judiciário? E os órgãos do 
Poder Legislativo? O efeito vinculante da súmula referida no art. 103-A, da 
CF/88, introduzido pela EC n. 45/04, é o mesmo da ADI? Justifique sua resposta. 
 
A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) é um instrumento constitucional do 
controle concentrado, destinado a declarar a inconstitucionalidade de uma 
norma. Em contrapartida, a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) visa 
confirmar a constitucionalidade de um ato normativo. Nesse contexto, afirmar 
que as decisões em ADI e ADC possuem efeito dúplice significa, nada mais que 
reconhecer que "a procedência da ADI equivale à improcedência da ADC; e a 
improcedência da ADI corresponde à procedência da ADC7". 
 
Conforme disposto no §2º do artigo 102: 
 
"As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal 
Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações 
declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos 
e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder 
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas 
federal, estadual e municipal". 
 
Isso significa que as decisões proferidas no âmbito da ADI e ADC vinculam os 
demais órgãos dos poderes Executivo e Judiciário, mas não se estendem ao Poder 
Legislativo, já que o legislativo poderá editar lei com conteúdo idêntico. 
 
O artigo 103-A estabelece que: 
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por 
provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após 
reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, 
a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante 
 
7 LINS, Robson Maia. Controle de Constitucionalidade da Norma Tributária. Decadência e 
Prescrição. Quartier Latin do Brasil: São Paulo. 2005 
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em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração 
pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem 
como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida 
em lei. 
§1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia 
de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual 
entre órgãos judiciários ou entre estes e a administração pública, que 
acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de 
processos sobre questão idêntica. 
 
Em outras palavras, ao contrário da ADI, que busca remover do ordenamento 
jurídico uma norma incompatível com a Constituição, as Súmulas Vinculantes são 
emitidas pelo STF para conferir validade, interpretação e eficácia a normasfrequentemente envolvidas em conflitos entre órgãos judiciais ou entre estes e a 
Administração Pública, padronizando a aplicação da norma. 
 
Neste caso, o efeito vinculante, também não atinge o Poder Legislativo. 
 
5) O STF tem a prerrogativa de rever seus posicionamentos ou também está 
inexoravelmente vinculado às decisões por ele produzidas em controle abstrato 
de constitucionalidade? Se determinada lei tributária, num dado momento 
histórico, é declarada constitucional em ADC, poderá, futuramente, após 
mudança substancial dos membros desse tribunal, ser declarada 
inconstitucional em ADI? É cabível a modulação de efeitos neste caso? Analisar 
a questão levando-se em conta os princípios da segurança jurídica, coisa julgada 
e as disposições do art. 927, § 3o, do CPC/15. 
 
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem o poder de revisar suas próprias decisões, 
mas essa prerrogativa não é absoluta, conforme a Súmula 473 do STF: 
 
"A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial." 
 
Inicialmente, o legislador deu a entender que as decisões em sede de ADI e ADC 
seriam definitivas. No entanto, não há como prever todas as possíveis 
interpretações ou fundamentos que, no futuro, possam tornar uma norma 
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inconstitucional, especialmente considerando que a sociedade está em constante 
mudança. 
 
Por essa razão, as decisões do STF em controle concentrado não afirmam a 
(in)constitucionalidade de uma norma, mas apenas de um fundamento ou 
interpretação específica. 
 
Dessa forma, para evitar a nulidade automática de atos e normas declarados 
inconstitucionais e para garantir a segurança jurídica, os direitos adquiridos, o ato 
jurídico perfeito e a coisa julgada, o legislador considerou cabível a modulação 
dos efeitos jurídicos das decisões. 
Como pontua Humberto Ávila: 
 
"[...] a decisão de manter os efeitos de atos inválidos com base no 
princípio da segurança jurídica deve analisar todos os efeitos 
decorrentes da inversão da consequência normal pelo 
descumprimento das normas: a mesma segurança jurídica que pode 
ser usada para manter as leis contrárias à Constituição com a 
finalidade de proteger a confiança de alguns que confiaram na 
validade de leis cuja constitucionalidade era presumida também pode 
ser utilizada com o fim de proteger a confiança de outros que 
confiaram na aplicação da consequência prevista para o 
descumprimento das leis contrárias à Constituição." 
 
6) O art. 535, §5º, do CPC/15 prevê a possibilidade de desconstituição, por 
meio de impugnação ao cumprimento de sentença, de título executivo fundado 
em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo STF ou em aplicação 
ou interpretação tidas por incompatíveis com a Constituição Federal em 
controle concentrado ou difuso. Pergunta-se: 
a) É necessário que a declaração de inconstitucionalidade seja anterior à 
formação do título executivo? 
 
Sim. No julgamento da ADI 2.418 e do RE 611.503, o STF determinou que, quando 
o artigo em questão for aplicado, a norma declarada inconstitucional deverá ser 
anterior e, caso contrário, a revisão deverá ser buscada por meio de ação 
específica. 
 
"Os atos anteriores, mesmo que baseados em norma inconstitucional, 
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só poderão ser anulados ou rescindidos, se for o caso, através de um 
processo próprio [...]."8 
 
No regime atual (CPC/15), se a decisão do STF sobre a inconstitucionalidade for 
posterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda, "será possível a 
propositura de ação rescisória, cujo prazo será contado a partir do trânsito em 
julgado da decisão do Supremo Tribunal Federal."9 
 
Portanto, o surgimento de uma decisão que declare a inconstitucionalidade de 
uma lei não implica automaticamente na reforma ou rescisão de decisões 
anteriores que adotaram uma interpretação diferente. 
 
b) E se for posterior, poderá ser alegada? Se sim, por qual meio? Há prazo 
para esta alegação? 
 
Sim. Poderá ser alegada, em impugnação se anterior ao trânsito em julgado da 
decisão ou por meio de ação rescisória se posterior ao trânsito em julgado, no 
prazo de 2 (dois) anos. 
 
7) Contribuinte ajuíza ação declaratória de inexistência de relação jurídico-
tributária que o obrigue em relação a tributo cuja lei instituidora seria, em seu 
sentir, inconstitucional (porque violadora do princípio da anterioridade). 
Paralelamente a isso, o STF, em ADI, declara constitucional a mesma lei, 
fazendo-o, contudo, em relação a argumento diverso. Pergunta-se: 
a) Como deve o juiz da ação declaratória agir: examinar (1) o mérito da ação 
e julgá-la procedente, ou (2) extingui-la, sem julgamento de mérito (sem análise 
do direito material), por força dos efeitos erga omnes da decisão em controle 
de constitucionalidade abstrato? 
 
Como a ação tem um objeto diferente daquele julgado pela Suprema Corte, o juiz 
deve analisar o mérito da questão e decidir se é procedente ou improcedente. 
 
O efeito erga omnes advindo da ADI refere-se somente à questão submetida ao 
STF, enquanto a questão do contribuinte, embora relativa, é diversa da 
 
8 AC 00265738420158070000. TJDF – Conselho Especial. Rel. Mário Machado. DJe 16/03/2021 
9 ADI 2418/DF. STF – Plenário. Rel. Min. Teori Zavascki. DJe 16/11/2 016 
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submetida a ADI. Dessa forma, deverá ser feita nova análise da questão levantada 
submetendo eventualmente a inconstitucionalidade apontada a ferramentas de 
controle concreto e difuso. 
 
 
b) Se o STF tivesse se pronunciado sobre o mesmo argumento veiculado na 
ação declaratória (violação do princípio da anterioridade), qual solução se 
colocaria adequada? Responda a essa pergunta, considerando o que foi 
respondido na questão “a)”. 
 
Conforme a decisão proferida no RE 730.462 pelo STF, “a declaração de 
constitucionalidade ou inconstitucionalidade de um preceito normativo pelo 
Supremo Tribunal Federal não resulta automaticamente na alteração ou 
anulação das sentenças anteriores que tenham adotado uma interpretação 
diversa”. Portanto, na ausência de uma sentença proferida, o juiz deve extinguir 
o processo sem resolução do mérito, tendo em vista tratar-se de tema objeto de 
decisão proferida em controle de constitucionalidade concentrado, com efeitos 
erga omnes e vinculante. 
 
Se a sentença já tiver sido proferida, a Fazenda deve buscar, por meio de recurso 
ou ação rescisória, a adequação da decisão ao novo entendimento. 
 
c) Se na referida ação declaratória já tivesse ocorrido o trânsito em julgado 
de decisão de procedência (acolhendo o pedido do contribuinte), qual 
comportamento deverá adotar a Advocacia Pública à luz do entendimento 
consagrado no RE 955.227 (Tema 885) e RE 949.297 (Tema 881) (Vide anexos III 
e IV)? 
 
Com base nos temas 885 e 881 do STF, a Advocacia Pública não precisará mais 
interpor ação rescisória para contestar a execução de uma ação favorável ao 
contribuinte já transitada em julgado. 
 
Isto porque, diante de um novo entendimento do STF que considere 
constitucional a cobrança anteriormente questionada, a decisão que beneficiava 
o contribuinte perde automaticamente sua eficácia. 
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Portanto, não é necessário que a Fazenda adote medidas quanto ao tema.