Gestão de Políticas Públicas

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<p>GESTÃO DE POLÍTICAS</p><p>PÚBLICAS</p><p>AULA 2</p><p>Prof. Marcio Bernardes de Carvalho</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>2</p><p>CONVERSA INICIAL</p><p>Nesta aula, apresentaremos sinteticamente sete abordagens teóricas</p><p>utilizadas na formulação e avaliação de políticas públicas. O objetivo da aula é</p><p>instrumentalizar os leitores das possibilidades teóricas que envolvem as políticas</p><p>públicas, visando que poder conhecê-las, em um primeiro momento, e após</p><p>adotá-las em parte ou integralmente para aprimorar sua perspectiva de gestão e</p><p>sua atuação no que se refere ao setor público.</p><p>As abordagens teóricas que vamos trabalhar são as seguintes:</p><p>racionalismo; incrementalismo; grupo de interesse; Teoria das Elites;</p><p>institucionalismo; Teoria dos Jogos e Teoria dos Sistemas.</p><p>TEMA 1 – RACIONALISMO</p><p>A primeira corrente teórica expressiva nas ciências em geral que possui</p><p>grande influência na formulação de políticas públicas é o racionalismo. Como</p><p>corrente filosófica, sua história está certamente vinculada a nomes como René</p><p>Descartes, Baruch Spinoza, Gottfried Wilhelm e Georg Wilhelm Friedrich Hegel.</p><p>A definição consensual, até o momento, de racionalismo nas políticas</p><p>públicas significa que os valores essenciais para a formulação e consecução</p><p>dessas políticas estão apropriadas pela sociedade. Sobre os valores, é</p><p>necessário verificar que estes são produto de consensos sociais e organizados</p><p>visando dar conta de um conjunto complexo de necessidades técnicas que</p><p>precisam funcionar em consonância para alcançar o resultado esperado.</p><p>A Constituição Federal brasileira de 1988 possui exemplos desses</p><p>consensos quando define os princípios da República (arts. 1.⁰, 2.⁰ e 3.⁰) e, após,</p><p>da Administração Pública (Capítulo VII). Quando se define que a República</p><p>constitui-se em Estado Democrático de Direito e possui como fundamento a</p><p>cidadania1, e após, da mesma forma, estabelece que a administração pública</p><p>direta e indireta de qualquer poder obedecerá a princípios como, por exemplo, o</p><p>da impessoalidade2, temos duas premissas básicas que orientam o conjunto do</p><p>ideário constitucional e, por consequência, a formulação de políticas. Não é</p><p>possível a ausência do conjunto desses princípios nas políticas, estes devem</p><p>estar em consonância com os princípios gerais. Isto é, as políticas públicas</p><p>1 Inciso III do art. 1.⁰.</p><p>2 Art. 37.</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>3</p><p>possuem uma base legal e não podem ser executadas em discordância com</p><p>esses preceitos. Esta é uma perspectiva legal da visão de políticas públicas, mas</p><p>também existem outros valores “agregados” ao longo dos anos que não constam</p><p>do aparato legal, mas que podem auxiliar em seu desenvolvimento. A</p><p>incorporação da tecnologia via rede mundial de computadores (internet) pode</p><p>ser um exemplo de como uma inovação pode ajudar no desenvolvimento das</p><p>políticas.</p><p>A questão teórica da impossibilidade de racionalidade absoluta introduz</p><p>no campo de estudo e pesquisa sobre administração e políticas públicas o</p><p>conceito de racionalidade limitada.</p><p>Uma das premissas internas da política racional é a relação custo X</p><p>benefício e a priorização da eficiência no seu desenvolvimento.</p><p>Existem algumas exigências para gestores, pesquisadores ou servidores</p><p>que atuarão no desenvolvimento dessas políticas públicas; citaremos algumas</p><p>como forma de estabelecer o debate e reflexão sobre o conjunto da abordagem</p><p>teórica.</p><p>É importante que os atores possuam conhecimento sobre as demandas</p><p>sociais ou grupais que envolvem a políticas e sua importância durante seu</p><p>desenvolvimento. O domínio das alternativas de execução, monitoramento e</p><p>avaliação das políticas também se torna relevante e necessário para a execução</p><p>das políticas. Toda política racional é precedida por um diagnóstico. É importante</p><p>a apresentação de múltiplas possibilidades de execução de políticas</p><p>considerando contexto, necessidades e possibilidades múltiplas. A escolha ou a</p><p>construção da política em relação às alternativas devem sempre priorizar o</p><p>menor custo e o maior ganho social.</p><p>TEMA 2 – INCREMENTALISMO</p><p>A abordagem teórica que se define como antítese do racionalismo é o</p><p>incrementalismo, sendo que alguns autores a descrevem como uma teoria</p><p>concorrente. A crítica ao racionalismo está fundamentada na impossibilidade de</p><p>um ser humano conseguir ter base de cálculo, conhecimento histórico e</p><p>previsibilidade de fatos sociais para executar a política de acordo com seus</p><p>pressupostos. Outra crítica é a impossibilidade de demonstrar ao gestor todas</p><p>as possiblidades de implementação das políticas, tendo em vista que existem</p><p>milhares de perspectivas e possibilidades para cada questão social.</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>4</p><p>Segundo os teóricos do incrementalismo, não é possível acreditar que</p><p>todas as decisões são racionais, pois os indivíduos possuem seus próprios</p><p>interesses e vão atuar de acordo com eles. Para esses autores, a disputa política</p><p>eleitoral inviabiliza qualquer processo racional, pois a necessidade de concentrar</p><p>esforços e recursos para a eleição ou a reeleição impede a instalação de uma</p><p>perspectiva racional.</p><p>Dessa forma, o incrementalismo defende a decisão associada e admite a</p><p>análise limitada de acordo com necessidades e contextos. Nessa abordagem</p><p>cabe ao gestor a decisão quando houver propostas diferentes ou incoerências,</p><p>exigindo que este possua o conhecimento necessário para decidir e aplicar</p><p>essas políticas.</p><p>TEMA 3 – GRUPOS DE INTERESSE</p><p>A teoria dos grupos de interesse defende que grupos com identidades ou</p><p>necessidades próximas tendem a se reunir para fazer reinvindicações aos</p><p>órgãos de governo, ganhando importância e influência política.</p><p>Essa teoria coloca o Estado no centro de mediação de grupos para</p><p>verificar as reivindicações e estabelecer medidas possíveis para alcançar os</p><p>objetivos. Se interesses divergentes se chocam durante as reivindicações ou</p><p>implementação de políticas públicas, cabe ao Estado mediar essas relações,</p><p>pensando sempre nos interesses da maioria. Outra tarefa do Estado é garantir</p><p>os compromissos acordados entre as partes.</p><p>Assim, existe uma necessidade imediata nessa teoria, que poderá</p><p>incentivar (por ser necessidade) a organização da sociedade por meio de grupos</p><p>de interesse que podem ser temáticos, locais, setoriais, entre outros.</p><p>Dentro dessas relações, o produto público de sua mediação seriam as</p><p>políticas públicas, formuladas e executadas respeitando pactos e acordos</p><p>sociais mediados pelo Estado e que possuem relevância social, ou seja,</p><p>representam uma demanda social real, uma necessidade da coletividade.</p><p>A regulamentação de práticas de pressão ou de interferência, chamadas</p><p>popularmente de lobby, pode ser considerada uma forma de adoção da teoria</p><p>dos grupos de interesse no país. Mesmo entendendo que a teoria tem validade</p><p>mesmo sem regulamentação, quando os representantes do executivo e do</p><p>legislativo dialogam com movimentos sociais representantes de empresários ou</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>5</p><p>trabalhadores, já existe um certo tipo de interferência deles nos espaços de</p><p>poder.</p><p>É necessário diferenciar a atuação dos grupos de interesse e de pressão</p><p>dos partidos políticos, pois sua natureza e objetivo não são os mesmos.</p><p>TEMA 4 – TEORIA DAS ELITES</p><p>Essa teoria surge no final do século XIX, por meio do livro Elementi di</p><p>Scienza Política (1896), do filósofo italiano Gaetano Mosca. Para esse autor,</p><p>todas as sociedades humanas possuíam uma minoria detentora do poder, que</p><p>atuava e determinava os rumos das ações coletivas em seu benefício, em</p><p>detrimento da maioria da população.</p><p>Segundo essa teoria, essa elite possui capacidade de organização e</p><p>mobilização suficiente para criar consensos nos órgãos de poder e direcionar as</p><p>políticas públicas de acordo com seus interesses. Para o autor italiano, a</p><p>sociedade se divide entre governantes e governados.</p><p>A influência das elites não se resume somente às políticas públicas ou</p><p>mesmo à questão econômica. Segundo os autores que dissertam sobre o tema,</p><p>a elite impõe seus valores para toda sociedade, seja por intermédio dos meios</p><p>de comunicação ou mesmo pela adoção de legislação ou regras sociais.</p><p>As reformas efetuadas por meio de políticas públicas servem para</p><p>manutenção do status quo da elite dominante do momento.</p><p>Para a gestão pública, é necessário verificar as necessidades dos grupos</p><p>dirigentes e transformá-las em políticas públicas segundo essa teoria. O</p><p>desenvolvimento das cidades de centro para a periferia e o valor imobiliário</p><p>dessas localidades poderia ser uma forma de comprovar como as elites se</p><p>beneficiam das políticas públicas no plano macro e também no plano micro.</p><p>Por óbvio, autores como Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto e Robert Michels</p><p>realizaram um exercício histórico dentro de um contexto, ou mesmo um plano de</p><p>pesquisa nacional, dando aos seus predecessores a oportunidade de verificar</p><p>os impactos da teoria numa perspectiva micro. Essa oportunidade motivou uma</p><p>série de pesquisas que detalham como as políticas públicas dentro de diversos</p><p>municípios são pensadas, formuladas e executadas dentro da lógica da elite</p><p>local.</p><p>Para os gestores, cabe a exigência de conhecer e dominar o contexto</p><p>dessas elites para que as políticas possam ser formuladas de acordo com seus</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>6</p><p>interesses. O conhecimento do desenvolvimento econômico local por meio dos</p><p>interesses dessa elite também pode ser considerado uma premissa para</p><p>gestores e servidores, pois o conjunto das ações, segundo essa teoria, será</p><p>organizado, planejado e executado de acordo com as necessidades desse grupo</p><p>dominante.</p><p>TEMA 5 – TRÊS ÚLTIMAS ABORDAGENS</p><p>Apresentamos a seguir mais três abordagens significativas para os</p><p>estudos da gestão de políticas públicas: Institucionalismo, Teoria dos Jogos e</p><p>Teoria dos sistemas.</p><p>5.1 Institucionalismo</p><p>A Escola Institucionalista de Ciência Política, no Estados Unidos, tem</p><p>como principais representantes Joseph Schumpeter, Robert Alan Dahl, entre</p><p>outros, e o fundamento da sua abordagem afirma que o desenho organizacional</p><p>das instituições é essencial para o desenvolvimento das políticas. Sua lógica</p><p>parte também da defesa de sistemas organizados, que alguns autores nomeiam</p><p>como estruturalismo.</p><p>O institucionalismo possui uma vertente autointitulada</p><p>“neoinstitucionalismo”, que possui diferenças pontuais entre uma e outra, porém</p><p>ambas, ao reiterar a importância da organização estruturada dos governos,</p><p>reafirmam a importância das instituições para a organização social, mesmo que</p><p>alguns desses autores versem sobre o Estado de forma crítica.</p><p>5.2 Teoria dos jogos</p><p>A teoria dos jogos é o estudo das deliberações institucionais comparado</p><p>às relações entre os atores governamentais e não governamentais. Dessa</p><p>forma, é possível prever os movimentos dos atores, denominados jogadores,</p><p>dentro das áreas de disputa e enfrentamentos no âmbito das políticas públicas.</p><p>A opção pela racionalidade é uma premissa dessa teoria de acordo com</p><p>os interesses de cada grupo. Diferentemente de outras abordagens, a teoria dos</p><p>jogos entende que existem interesses grupais ou individuais que podem ser</p><p>analisados de forma racional.</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>7</p><p>5.3 Teoria dos sistemas</p><p>A teoria dos sistemas busca resolver questões no âmbito das políticas</p><p>públicas e organiza a sociedade em diversos sistemas sociais de identidade ou</p><p>necessidade, que estão sempre interagindo e possuem algum tipo de relação.</p><p>Assim, não é possível analisar a sociedade de forma a “separar” grupos ou</p><p>agrupamentos sociais, pois todos estão, de alguma forma, conectados e em</p><p>constante troca.</p><p>A teoria dos sistemas afirma a existência de organização dentro da</p><p>sociedade civil que possua áreas de identidade ou de necessidades grupais as</p><p>quais se movimentam e se relacionam entre si e necessitam ser compreendidas</p><p>para a formulação de execução de políticas públicas.</p><p>NA PRÁTICA</p><p>A organização dos setores e áreas que desenvolvem, analisam e</p><p>executam as políticas públicas precisam se estruturar por meio de uma</p><p>abordagem que esteja adequada à realidade e às necessidades sociais.</p><p>Um gestor adaptado às necessidades da administração pública do seu</p><p>tempo precisa verificar na sua prática diária qual(is) abordagem(ns) se</p><p>aproxima(m) mais e se está(o) coerente(s) com seus objetivos de gestão. A</p><p>alteração de dinâmicas de trabalho de olhar sobre a realidade fará com que o</p><p>gestor público esteja mais próximo de alcançar seus objetivos profissionais.</p><p>FINALIZANDO</p><p>Nesta aula, apresentamos sinteticamente sete abordagens teóricas</p><p>utilizadas na formulação e avaliação de políticas públicas: racionalismo;</p><p>incrementalismo; grupo de interesse; Teoria das Elites; institucionalismo; Teoria</p><p>dos Jogos e Teoria dos Sistemas.</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p><p>8</p><p>REFERÊNCIAS</p><p>BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.</p><p>CALDAS, R. W. Políticas públicas: conceitos e práticas. Belo Horizonte:</p><p>Sebrae/MG, 2008.</p><p>CAPELLA, A. C. N. Formulação de políticas. Brasília: Enap, 2018.</p><p>FERREIRA, R. M. Z. Os grupos de interesse e a sua intervenção nas políticas</p><p>públicas: regulamentação e supervisão através do estudo do sistema dos Estado</p><p>Unidos da América. Cadernos de Dereito Actual, n. 3, p. 9-27, 2015.</p><p>QUEIROZ, R. B. Formação e gestão de políticas públicas. Curitiba:</p><p>InterSaberes, 2012.</p><p>VEIGA, F. da S.; FERREIRA, R. M. Z. Lobbies, grupos de interesse e a sua</p><p>intervenção nas políticas públicas: regulamentação e supervisão através do</p><p>estudo do sistema americano. Revista Ballot, Rio de Janeiro, v. 1, n. 2, p. 1-21,</p><p>set./dez. 2015.</p><p>A</p><p>luno: D</p><p>IO</p><p>R</p><p>G</p><p>E</p><p>N</p><p>E</p><p>S</p><p>E</p><p>V</p><p>A</p><p>N</p><p>G</p><p>E</p><p>LIS</p><p>T</p><p>A</p><p>LIM</p><p>A</p><p>E</p><p>m</p><p>ail: diorgenesel@</p><p>gm</p><p>ail.com</p>