Atos Administrativos: Conceito e Elementos

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ATOS ADMINISTRATIVOS
4a EDIÇÃO/2024
1. CONCEITO 3
2. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO / OMISSÃO ADMINISTRATIVA / “NÃO ATO” 5
3. EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 6
4. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA 7
4.1. ATO PERFEITO, VÁLIDO E EFICAZ 7
4.2. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E EFICAZ 7
4.3. ATO PERFEITO, VÁLIDO E INEFICAZ 7
4.4. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E INEFICAZ 7
5. TEORIA DOS ATOS INEXISTENTES 7
5.1. CARACTERÍSTICAS QUE OS DIFEREM DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS OU
INVÁLIDOS 8
6. ELEMENTOS OU REQUISITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO 8
6.1. COMPETÊNCIA 9
6.1.1. CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA 10
6.1.2. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DA COMPETÊNCIA 10
6.1.2.1 DELEGAÇÃO 11
6.1.2.1.1. CARACTERÍSTICAS 11
6.1.2.2. AVOCAÇÃO 12
6.1.2.2.1. CARACTERÍSTICAS 12
6.1.3. VÍCIOS DA COMPETÊNCIA 13
6.2. FINALIDADE 13
6.3.FORMA 14
6.3.1. PRINCÍPIO DA SOLENIDADE DAS FORMAS 15
6.3.2. PRINCÍPIO DA SIMETRIA DAS FORMAS 15
6.3.3. FORMALIDADES ESSENCIAIS X FORMALIDADES ACIDENTAIS 16
6.4. MOTIVO 16
6.4.1. CLASSIFICAÇÃO 16
6.4.2. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES 17
6.4.3. MOTIVAÇÃO ALIUNDE OU ALHEIA 18
6.4.4. TREDESTINAÇÃO 18
6.5. OBJETO 18
6.5.1. CLASSIFICAÇÃO 19
7. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 19
7.1. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 19
7.1.1. ELEMENTOS 19
7.1.2. PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA 20
7.1.3. PRESSUPOSTOS DE VALIDADE 20
8. DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO 20
8.1. ATO DISCRICIONÁRIO 20
8.1.1 ELEMENTOS VINCULADOS DOS ATOS DISCRICIONÁRIOS 21
8.1.2. SURGIMENTO DA DISCRICIONARIEDADE 21
2
8.2. ATO VINCULADO 21
9. ATRIBUTOS / PRESSUPOSTOS / PRERROGATIVAS DOS ATOS 22
9.1. ATRIBUTOS NA VISÃO DE HELY LOPES MEIRELLES 22
9.2. ATRIBUTOS NA VISÃO DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 23
9.3. ATRIBUTOS NA VISÃO DE MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 24
10. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 25
10.1. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS 25
10.2. QUANTO AO ALCANCE 26
10.3. QUANTO AO OBJETO ou PRERROGATIVAS 26
10.4. QUANTO AO REGRAMENTO OU VINCULAÇÃO OU GRAU DE LIBERDADE 26
10.5. QUANTO À FORMAÇÃO / NÚMERO DE VONTADES 27
10.6. QUANTO À EFICÁCIA 28
10.6.1. ATO VÁLIDO 29
10.6.2. ATO NULO 29
10.6.3. ATO ANULÁVEL 29
10.6.4. ATO INEXISTENTE 31
10.7. QUANTO À ELABORAÇÃO OU EXEQUIBILIDADE 31
10.8. ATOS DE EFEITOS REFLEXOS OU PRODRÔMICOS (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA
DE MELLO) 31
10.9. QUANTO AOS EFEITOS 32
10.10. QUANTO AO CRITÉRIO DO OBJETO 32
10.11. QUANTO AO CRITÉRIO DA REPERCUSSÃO SOBRE A ESFERA JURÍDICA DO
PARTICULAR 32
10.12. QUANTO AO CRITÉRIO DA RETRATABILIDADE 32
11. ESPÉCIES DE ATOS 33
11.1. ATOS NORMATIVOS 33
11.2. ATOS ORDINÁRIOS 33
11.3. ATOS NEGOCIAIS 34
11.4. ATOS ENUNCIATIVOS 37
11.5. ATOS PUNITIVOS 37
12. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 38
12.1. EXTINÇÃO POR MANIFESTAÇÃO DE VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 38
12.1.1. CADUCIDADE 38
12.1.2. CASSAÇÃO 39
12.1.3. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO 39
12.1.3.1. ATOS QUE NÃO ADMITEM REVOGAÇÃO 41
12.1.3.2. CONTRAPOSIÇÃO / DERRUBADA 41
12.1.3.3. REPRISTINAÇÃO 42
13. CONVALIDAÇÃO OU SANATÓRIA 42
13.1. ESPÉCIES DE CONVALIDAÇÃO 43
13.1.1. CONVALIDAÇÃO VOLUNTÁRIA 43
13.1.2. CONVALIDAÇÃO INVOLUNTÁRIA 44
3
1. CONCEITO
Conforme Rafael Oliveira, ato administrativo pode ser conceituado como sendo “a manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública e de seus delegatários, no exercício da função delegada, que, sob o
regime de direito público, pretende produzir efeitos jurídicos com o objetivo de implementar o interesse público.”1
Para Hely Lopes Meirelles, o conceito de ato administrativo leva em consideração o conceito de ato
fornecido pela teoria geral do direito, acrescentando-se, no entanto, a finalidade pública. Para o autor, ato
administrativo é "toda manifestação unilateral da Administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria".2
🚨 JÁ CAIU
Na prova da PC-ES (Ano: 2022 Banca: CESPE), foi considerada correta a seguinte afirmação: Ato administrativo é
a declaração do Estado, ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da
lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário.
🚩 NÃO CONFUNDA
￭ ATOS DA ADMINISTRAÇÃO: Conforme Alexandre Mazza, há dois entendimentos doutrinários
distintos sobre o conceito de atos da Administração, quais sejam:
“a) corrente minoritária: defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera que os atos da
Administração são todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos
administrativos;
b) corrente majoritária: adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini, José dos Santos
Carvalho Filho e por todos os concursos públicos, (...) considera que atos da Administração são atos jurídicos
praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de atos administrativos, como os
atos legislativos expedidos no exercício de função atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal,
os atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais”.
Nesse sentido, atos da administração é todo aquele ato praticado pela Administração (toda e qualquer
manifestação de vontade), podendo seguir o regime público ou privado. Quando o ato está sujeito ao regime
público, recebe o nome de ato administrativo.
São espécies de atos da administração:
a) ATOS POLÍTICOS OU DE GOVERNO: “não se caracterizam como atos administrativos porque são
praticados pela Administração Pública com ampla margem de discricionariedade e têm competência extraída
diretamente da Constituição Federal. Exemplos: declaração de guerra”3
b) ATOS MERAMENTE MATERIAIS: “consistem na prestação concreta de serviços, faltando-lhes o
caráter prescritivo próprio dos atos administrativos. Exemplos: poda de árvore, varrição de rua”4
4 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 163.
3 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 163.
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª edição. Editora Malheiros, 2015. p. 172.
1 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 293.
4
c) ATOS LEGISLATIVOS E JURISDICIONAIS: “são praticados excepcionalmente pela Administração
Pública no exercício de função atípica. Exemplo: medida provisória”5
d) ATOS REGIDOS PELO DIREITO PRIVADO OU ATOS DE GESTÃO: “constituem casos raros em que a
Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado ocupando posição de
igualdade perante o particular, isto é, destituído do poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato
de compra e venda”6
e) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: “são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos atos
administrativos que são normalmente prescrições unilaterais da Administração. Exemplos de contratos
administrativos: concessão de serviço público e parceria público-privada”7
￭ FATOS ADMINISTRATIVOS: A doutrina aponta dois conceitos possíveis, vejamos:
É todo acontecimento que produz efeitos no mundo jurídico-administrativo. Fato da
administração: quando não há produção de efeitos no mundo jurídico-administrativo.
José dos Santos Carvalho Filho indica como exemplos de fatos administrativos a “apreensão de
mercadorias, a dispersão de manifestantes, a desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou
bens privados etc. Enfim, a noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na Administração, um
movimento na ação administrativa. Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que a de
fato jurídico, uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não repercutem
na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da Administração.”8
Carvalho Filho acrescenta que os fatos administrativos podem ser voluntários e naturais.
a) VOLUNTÁRIOS: “se materializam de duas maneiras:
1ª) por atos administrativos,aduz :61
Quando se compara o tema das nulidades no Direito Civil e no Direito Administrativo, verifica-se que em
ambos os ramos do direito, os vícios podem gerar nulidades absolutas (atos nulos) ou nulidades
relativas (atos anuláveis); porém, o que não pode ser transposto para o Direito Administrativo, sem
atentar para as suas peculiaridades, são as hipóteses de nulidade e de anulabilidade previstas nos
artigos 166 e 171 do Código Civil.
No Direito Civil, são as seguintes as diferenças entre a nulidade absoluta e a relativa, no que diz respeito
a suas consequências:
1. na nulidade absoluta, o vício não pode ser sanado; na nulidade relativa, pode;
2. a nulidade absoluta pode ser decretada pelo juiz, de ofício ou mediante provocação do interessado ou do
Ministério Público (art. 168 do novo Código Civil); a nulidade relativa só pode ser decretada se provocada pela
parte interessada.
No Direito Administrativo, essa segunda distinção não existe, porque, dispondo a Administração do poder de
autotutela, não pode ficar dependendo de provocação do interessado para decretar a nulidade, seja
absoluta seja relativa. Isto porque não pode o interesse individual do administrado prevalecer sobre o
interesse público na preservação da legalidade administrativa.
Mas a primeira distinção existe, pois também em relação ao ato administrativo, alguns vícios podem e
outros não podem ser sanados.
Quando o vício seja sanável ou convalidável, caracteriza-se hipótese de nulidade relativa; caso contrário, a
nulidade é absoluta. Cumpre, pois, examinar quando é possível o saneamento ou convalidação.
Vejamos a seguir cada ato.
10.6.1. ATO VÁLIDO62
É o ato que está em conformidade com a lei, preenche todos os requisitos jurídicos. É o ato que
observou as exigências legais e infralegais impostas para que seja regularmente editado, bem como os
princípios jurídicos orientadores da atividade administrativa. O ato válido respeitou, em sua formação, todos os
requisitos jurídicos relativos à competência para sua edição, à sua finalidade, à sua forma, aos motivos
determi nantes de sua prática e ao seu objeto. Por outras palavras, é o ato que não contém qualquer vício,
qualquer irregularidade, qualquer ilegalidade.
62 Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. - 29. ed. - Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021, pág.
473.
61 Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 33. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020, NP
29
10.6.2. ATO NULO63
Ato nulo é o ato contaminado com vício insanável, eivado de nulidade absoluta, que não admite
correção. Hely Lopes não concorda com a existência de atos anuláveis no Direito Administrativo, por entender
que nunca o interesse privado pode se sobrepor ao público. Entretanto, a maioria da doutrina entende que, no
Direito
Administrativo, existe tanto o ato nulo quanto o anulável. O primeiro seria o que não admite
convalidação, e o segundo o que pode ser sanado. A declaração de nulidade do ato administrativo produz
efeitos ex tunc, retroagindo desde a data da sua produção.
0 direito de a Administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
má-fé.
No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento.
10.6.3. ATO ANULÁVEL64
A anulação é a invalidação do ato administrativo editado em desconformidade com a ordem jurídica.
O fundamento para anulação do ato administrativo é a ilegalidade. Não importa a natureza do ato (vinculado ou
discricionário), a legalidade acarretará a sua invalidação. Nesse caso, a competência para anular o ato
administrativo ilegal é ampla.
a. A Administração Pública, no exercício da autotutela, possui a prerrogativa para invalidar seus
atos ilegais (Súmula 473 do STF);
b. O o Judiciário deve controlar a legalidade e a constitucionalidade dos atos jurídicos em geral,
inclusive os atos administrativos; e
c. Legislativo controla a legalidade dos atos do
d. Poder Executivo (ex.: art. 49, V, da CRFB), com auxílio do Tribunal de Contas (art. 70 da CRFB).
A anulação do ato ilegal é um dever da Administração Pública decorrente do princípio da legalidade,
em circunstâncias excepcionais, o ato ilegal poderá permanecer no mundo jurídico por decisão administrativa
devidamente motivada e ponderada a partir de outros princípios igualmente constitucionais, naquilo que se
convencionou denominar de convalidação ou sanatória.
⚠ ATENÇÃO
A anulação do ato administrativo pressupõe, necessariamente, a obediência aos princípios da ampla
defesa e do contraditório.
No entendimento de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, em relação à produção de efeitos do ato
nulo, merecem análise os seguintes pontos :65
65 Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. - 29. ed. - Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021, pág.
474.
64 Oliveira, Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo / Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 9. ed., – Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO,
2021. NP
63 NETO, Fernando F. B e Torres, Ronny C. L. Direito Administrativo - Sinopse para concursos, vol. 9. 10 ed., JusPodvim, 2020, pag. 190
30
Em primeiro lugar, cumpre frisar que, em decorrência dos atributos da presunção de legitimidade e da
imperatividade, todo e qualquer ato administrativo, legítimo ou eivado de vícios, têm força obrigatória desde a
sua expedição, produzindo normalmente os seus efeitos e devendo ser observado até que - se for o caso -
venha a ser anulado, pela própria administração, de ofício ou provocada, ou pelo Poder Judiciário, se
provocado. O outro ponto a destacar concerne ao fato de que a anulação retira o ato do mundo jurídico com
eficácia retroativa (ex tunc), desfazendo os efeitos já produzidos pelo ato e impedindo que ele permaneça
gerando efeitos. Esses efeitos da anulação, entretanto, aplicam-se às partes diretamente envolvidas no ato
(emissor e destinatários diretos).
Os efeitos que o ato eventualmente já tenha produzido para terceiros de boa-fé são mantidos, não são
desconstituídos; por outras palavras, são ressalva à eficácia retroativa da anulação do ato administrativo os
efeitos já produzidos perante terceiros de boa-fé (pessoas que não foram parte no ato, mas foram alcançadas
pelos efeitos do ato, e desconheciam o seu vício).
Como exemplo, tome-se uma situação em que tenha havido vício insanável no ato de posse de um servidor
público (o servidor foi empossado em um cargo pri vativo de bacharel em direito, mas não era graduado,
apresentou um diploma falso, suponha-se). Verificada posteriormente a ilegalidade, a administração ou o
Poder Judiciário deverão anular o ato de posse, desfazendo, para as partes (servidor e ad ministração),
retroativamente, os vínculos funcionais nascidos daquele ato.
A anulação não alcançará, porém, os atos praticados pelo servidor que tenham terceiros de boa-fé como
destinatários. Assim, se o servidor, enquanto estava exer cendo a função do cargo que ocupava - embora o
fizesse com base em um vínculo nulo (estava na condição de “funcionário de fato”) -, expediu uma certidão
para Fulano, que desconhecia a ilegalidade da situação funcional do servidor, a certidão é válida e produzirá
todos os efeitos que lhe são próprios.
Outro exemplo seria uma importação de bens para revenda, realizada por uma grande rede de lojas de
comércio varejista, em que tenha ocorrido vício insanável no despacho aduaneiro de importação. Imagine-se
que, um mês depois do despa cho, seja constatada pela administração a ilegalidade. Nesse caso,
obrigatoriamente o despacho aduaneiro terá que ser anulado, ou seja, toda a importação foi nula e os efeitos
dela decorrentes - inclusive a entrada das mercadorias no Brasil - têm que ser desfeitos. Entretanto, supondo
que alguns dos produtos importados já tenham sido vendidos a consumidores finais, que desconheciam por
completoo vício (compraram o produto em lojas de uma grande rede, com emissão de nota fiscal, sem
nenhum elemento que indicasse que a entrada dos bens no País foi irregular), essas aquisições não serão
desfeitas e a propriedade dos bens permanecerá com os compradores, terceiros de boa-fé.
Cumpre notar que nos exemplos apresentados não se pode falar em um “direito adquirido” à manutenção de
um ato nulo. Não se trata disso, porque o ato viciado é, sim, anulado. Também não se pode invocar “direito
adquirido”, a fim de obter algum efeito que o ato ainda não tenha produzido até o momento de sua anulação.
Depois de anulado, o ato não mais originará efeitos, descabendo cogitar a invocação de “direitos adquiridos”
visando a obter efeitos que o ato não gerou antes de sua anulação. O que ocorre é que eventuais efeitos já
produzidos perante terceiros de boa-fé, antes da anulação do ato, serão mantidos. Mas serão mantidos esses
efeitos, e só eles, não o ato em si.
10.6.4. ATO INEXISTENTE66
Ato inexistente é o ato que guarda, apenas, a aparência de ato administrativo, mas retrata, na
verdade, uma conduta criminosa. Ex.: ato praticado por um usurpa dor de função pública ou licença para
funcionamento de uma casa de prostituição ou venda de entorpecentes.
66 NETO, Fernando F. B e Torres, Ronny C. L. Direito Administrativo - Sinopse para concursos, vol. 9. 10 ed., JusPodvim, 2020, pag. 192
31
🚩 NÃO CONFUNDA: ATO NULO ≠ ATO INEXISTENTE
A diferença entre os atos nulos e os inexistentes é que o ato nulo pode ser convalidado pela
prescrição, enquanto o ato inexistente nunca poderá ser convalidado, além de admitir 0 direito de resistência
contra eles.
10.7. QUANTO À ELABORAÇÃO OU EXEQUIBILIDADE
￭ PERFEITO: A perfeição ou existência do ato administrativo decorre do cumprimento das etapas
necessárias à formação do ato. O ato administrativo é perfeito quando cumpre todos os trâmites previstos
em lei para a constituição. Completou o ciclo de formação, tendo sido esgotadas as etapas do seu processo
constitutivo (CARVALHO, 2020).
￭ IMPERFEITO: aquele que ainda está em formação, sem que tenham sido concluídas as etapas
definidas em lei para que exista no mundo jurídico (CARVALHO, 2020.
￭ PENDENTE: é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição (evento futuro e incerto) ou
termo (evento futuro e certo) para que comece a produzir efeitos. É sempre um ato perfeito, completamente
formado, mas que só poderá iniciar seus efeitos quando ocorrer o evento futuro.67
￭ CONSUMADO OU EXAURIDO: é aquele que já produziu todos os seus efeitos esperados. Não
admite a revogação, pois, com a consumação, ele se extingue naturalmente, uma vez que produziu todos os
seus efeitos.
10.8. ATOS DE EFEITOS REFLEXOS OU PRODRÔMICOS (CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO)
￭ ATOS DE EFEITOS REFLEXOS: São os efeitos atípicos que atingem a órbita de direito de terceira
pessoa, alcançam terceiros não objetivados pelo ato. Alcançam terceiros, pessoas que não fazem parte da
relação jurídica travada entre a administração e o sujeito passivo do ato .68
￭ ATOS DE EFEITOS PRODRÔMICOS: São os efeitos preliminares, que ocorrem antes da conclusão
do ato administrativo. Ocorre quando o ato administrativo depende de duas manifestações de vontade, seja ele
composto ou complexo. Quando a primeira autoridade se manifesta, surgindo para a segunda o
dever/obrigação de se manifestar, há o efeito prodrômico. Como ocorre antes do aperfeiçoamento do ato,
cuida-se de efeito preliminar.
Os efeitos prodrômicos independem da vontade do agente emissor, e não podem ser
suprimidos.
Fernanda Marinela explica que o efeito prodrômico do ato se dá, por exemplo, quando a primeira
autoridade se manifesta e surge a obrigação de um segundo também fazê-lo, constatado neste meio tempo; o
efeito prodrômico independe da vontade do administrador e não pode ser suprimido .69
10.9. QUANTO AOS EFEITOS
69 https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/2603364/o-que-se-entende-por-efeito-prodromico-do-ato-administrativo-aurea-maria-ferraz-de-sousa
68 https://www.direitonet.com.br/resumos/exibir/96/Atos-administrativos
67 https://www.questoesestrategicas.com.br/resumos/ver/atos-administrativos-perfeitos-eficazes-pendentes-e-consumados
32
￭ ATO CONSTITUTIVO: cria uma situação jurídica nova, previamente inexistente, mediante a criação
de novos direitos ou a extinção de prerrogativas anteriormente estabelecidas (CARVALHO, 2020.
￭ ATO DECLARATÓRIO: É aquele em que a Administração apenas reconhece um direito preexistente.
Tem efeitos retroativos, haja vista o fato de que não constituem situações, mas tão somente as apresentam.
￭ ATO ENUNCIATIVO: é aquele em que a Administração certifica, atesta uma situação ou profere
opinião quando for consultada como, por exemplo, o atestado, a certidão e o parecer.
10.10. QUANTO AO CRITÉRIO DO OBJETO70
￭ ATO-REGRA: É o ato normativo que possui caráter geral e abstrato, aplicável a sujeitos
indeterminados.
￭ ATO-CONDIÇÃO: É o ato que investe o indivíduo em situação jurídica preexistente, submetendo-o à
aplicação de certas regras jurídicas.
￭ ATO-SUBJETIVO: É o ato concreto que cria obrigações e direitos subjetivos em relações jurídicas
especiais.
10.11. QUANTO AO CRITÉRIO DA REPERCUSSÃO SOBRE A ESFERA JURÍDICA DO
PARTICULAR71
￭ ATOS AMPLIATIVOS: São aqueles que reconhecem, constituem ou ampliam direitos dos
particulares.
￭ ATOS RESTRITIVOS: Restringem direitos ou expectativas dos particulares.
10.12. QUANTO AO CRITÉRIO DA RETRATABILIDADE72
￭ ATOS REVOGÁVEIS (retratáveis): São aqueles que podem ser revogados a qualquer momento pela
Administração Pública por razões de conveniência e oportunidade.
￭ ATOS IRREVOGÁVEIS (irretratáveis): São os atos que não podem ser revogados pela Administração
Pública.
11. ESPÉCIES DE ATOS73
11.1. ATOS NORMATIVOS
São aqueles que contêm um comando geral, visando à correta aplicação da lei. O objetivo
imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração (servem para disciplinar,
regulamentar uma determinada situação. Eles normatizam, regulamentam. Eles estabelecem comando geral
buscando a perfeita e fiel execução da lei.
73 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
72 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
71 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
70 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 317.
33
a) DECRETOS: são atos administrativos, da competência exclusiva dos chefes do Executivo, destinados
a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela
legislação. O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas também pode ter
caráter individual, quando for para especificar uma situação determinada, como ocorre com o decreto
expropriatório.
b) INSTRUÇÃO NORMATIVA: são atos administrativos expedidos pelos ministros de Estado para a
execução de leis, decretos e regulamentos, mas são também utilizados por outros órgãos superiores para o
mesmo fim.
c) REGIMENTOS: são atos administrativos normativos de atuação interna. Destinam-se a reger o
funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Não obrigam os particulares em geral,
atingindo unicamente às pessoas vinculadas à atividade regimental.
d) RESOLUÇÕES: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo
(mas não pelo chefe do Poder Executivo, que expede decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos
legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica. Não se deve
confundir a resolução editada em sede administrativa com a resolução prevista no artigo 59, VII, da Constituição
Federal (CF. Esta equivale, sob o aspecto formal, à lei, pois é compreendida no processo de elaboração das leis,
previsto no texto constitucional.
11.2. ATOS ORDINÁRIOS
São atos que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus
agentes. São provimentos, determinaçõesou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos, a fim
de orientá-los no desempenho de suas funções.
Tais atos só atuam no âmbito interno das repartições e alcançam somente os servidores
hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam os particulares nem os funcionários submetidos a
outras chefias. Não criam, normalmente, direitos ou obrigações para os administrados, mas geram deveres e
prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem.
a) INSTRUÇÕES: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de execução de
determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico, com a finalidade de orientar os subalternos
no desempenho das atribuições que lhes estão destinadas e assegurar a unidade de ação no organismo
administrativo.
b) CIRCULARES: são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou
agentes administrativos, incumbidos de certo serviço ou do desempenho de certas atribuições, em
circunstâncias especiais.
c) PORTARIAS: são atos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem
determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos
secundários. Também dão início a sindicâncias e a processos administrativos.
34
d) AVISOS: são atos emanados dos ministros de Estado a respeito de assuntos referentes aos
respectivos ministérios.
e) ORDENS DE SERVIÇO: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo ou especificações
técnicas sobre o modo de sua realização.
f) OFÍCIOS: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre a Administração e particulares, em caráter oficial.
g) DESPACHOS: são decisões que as autoridades executivas (ou legislativas e judiciárias, em função
administrativa) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Despacho normativo
é aquele em que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se
aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para situações
análogas subsequentes.
11.3. ATOS NEGOCIAIS
São atos praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público, coincidente com a
pretensão particular. Tais atos, embora unilaterais, encerram um conteúdo tipicamente negocial, de
interesse recíproco da Administração e do administrado, mas não adentram na esfera contratual. São e
continuam sendo atos administrativos (e não contratos administrativos), mas de uma categoria diferenciada
dos demais, porque geram direitos e obrigações para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do
ato, a que o particular se subordina incondicionalmente.
Os atos negociais são específicos, só ocasionando efeitos jurídicos entre as partes, Administração e
administrado, impondo a ambos a observância das condições de execução, sob pena de cassação do ato.
⚠ ATENÇÃO
Conforme Carvalho Filho, temos três aspectos dos atos de consentimento estatal:
1) Todos decorrem de anuência do Poder Público para que o interessado desempenhe atividade.
2) Nunca são conferidos ex officio: dependem sempre de pedido dos interessados.
3) São sempre necessários para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado.
a) LICENÇA: é o ato administrativo vinculado, unilateral e definitivo, por meio do qual o Poder
Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, possibilita o desempenho de
determinada atividade, que não poderia ser realizada sem consentimento prévio da Administração, como, por
exemplo, o exercício de uma profissão ou o direito de construir.
A licença resulta de um direito subjetivo do administrado, razão pela qual a Administração não
pode negá-la quando o requerente satisfaz a todos os requisitos legais para sua obtenção. O direito do
requerente é anterior à licença, mas o desempenho da atividade somente se legitima se o Poder Público
exprimir seu consentimento favorável ao administrado. Por essa razão, o ato é de natureza declaratória.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-PE (Ano: 2022 Banca: FCC), foi considerada correta a seguinte afirmação: Licença é o ato
administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração pública faculta àquele que preencha os
35
requisitos legais o exercício de uma atividade.
⚠ ATENÇÃO
Licença para construir - doutrina e jurisprudência a têm considerado como mera faculdade de agir e,
por conseguinte, suscetível de revogação enquanto não iniciada a obra licenciada, ressalvando-se, ao
prejudicado, o direito à indenização pelos prejuízos causados.
b) AUTORIZAÇÃO: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna
possível ao pretendente a realização de certa atividade ou a utilização de determinados bens particulares ou
públicos. Na autorização, assim como ocorre com a licença, o particular necessita do consentimento estatal
para que possa realizar a atividade pretendida, na medida em que estará praticando conduta ilícita se não
possuir anuência prévia da Administração. A autorização é ato constitutivo, uma vez que estará estabelecendo
uma nova situação jurídica, sendo a licença ato declaratório, na medida em que o Estado apenas reconhece um
direito do particular de realizar a atividade.
Alguns autores admitem autorização como forma de delegar serviços públicos a particulares, em
especial os serviços do artigo 21, XI e XII, da CF. Também se entende como serviço autorizado o serviço de táxi.
⚠ ATENÇÃO
A Lei Geral de Telecomunicações (Lei n. 9.472/1997, art. 131) criou autorização de serviço de
telecomunicações como ato vinculado.
c) PERMISSÃO: é o ato administrativo discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta
ao particular o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, visando ao interesse da
coletividade ou à prestação de serviços públicos.
⚠ ATENÇÃO
O artigo 40, da Lei n. 8.987/1995, conferiu à permissão natureza contratual, ao dispor que a “a
permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta
Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade
unilateral do contrato pelo poder concedente.”
PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO DE
USO. PRECARIEDADE. REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO.
(...)
5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de
outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada
mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento
isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição)
(Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, páginas 853/854). (...)
(REsp n. 904.676/DF, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 18/11/2008, DJe de 15/12/2008.)
36
d) APROVAÇÃO: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de
outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de
particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou
subsequente, discricionária consoante os termos em que é instituída, pois, em certos casos, limita-se à
confrontação de requisitos específicos na norma legal e, noutros, estende-se à apreciação de oportunidade e
conveniência.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do DPE-AM (Ano: 2022 Banca: FCC), foi considerada correta a seguinte afirmação: O ato
administrativo divide-se em duas categorias, quais sejam, quanto ao conteúdo e quanto à forma de que se
revestem. Em relação ao conteúdo, a aprovação é ato unilateral e discricionário, pelo qual se exerce o controle
do atoadministrativo.
e) ADMISSÃO: é ato administrativo vinculado, por meio do qual o Poder Público, verificando a
satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu
exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante
concurso de habilitação.
f) VISTO: é ato administrativo pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria
administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal, para dar-lhe exequibilidade. Incide
sempre sobre um ato anterior e não alcança seu conteúdo. É ato vinculado.
g) HOMOLOGAÇÃO: é ato administrativo de controle, pelo qual a autoridade superior examina a
legalidade e a conveniência, ou somente aspectos de legalidade de ato anterior da própria
Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. Não admite alteração no ato
controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirmá-lo ou rejeitá-lo, para que a irregularidade
seja corrigida por quem a praticou.
h) DISPENSA: é o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada
obrigação até então exigida por lei, como, por exemplo, a dispensa do serviço militar. É ato discricionário.
i) RENÚNCIA: é ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito
próprio, liberando, definitivamente, a pessoa obrigada perante a Administração. A renúncia não admite
condição e é irreversível, uma vez consumada. Tratando-se de renúncia por parte da Administração, há
dependência, sempre, de lei autorizadora.
j) PROTOCOLO ADMINISTRATIVO: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a
realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse
recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar. Esse ato é vinculante para
todos que o subscrevem, pois gera alterações e direitos entre as partes.
37
11.4. ATOS ENUNCIATIVOS
São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar fato, ou emitir uma
opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado, isto é, não tem caráter decisório.
a) CERTIDÕES: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo,
livro ou documento que se encontre em repartições públicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde
que expressem fielmente o que se contém no original de onde foram extraídas. Em tais atos, o Poder Público
não manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que
consta de seus arquivos.
b) ATESTADOS: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que
tenha conhecimento por seus órgãos competentes. Difere da certidão porque o atestado comprova um fato ou
uma situação existente, mas não constante de livros, papéis ou documentos em poder da Administração.
c) PARECERES: são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua
consideração. Tem caráter meramente opinativo, salvo quando tiver caráter vinculante. Segundo o STF, o
advogado parecerista só responderá no caso de culpa em sentido amplo (dolo ou culpa) ou quando o parecer
for vinculante. Para o STF, o parecer do artigo 38, da Lei n. 8.666/1993, que aprova minutas de licitação,
contratos e convênios tem natureza de parecer vinculante.
d) APOSTILAS: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei.
Equivale à averbação.
11.5. ATOS PUNITIVOS
Constituem uma sanção imposta pela Administração em relação àquele que infringe as
disposições legais. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular de seus
servidores ou dos particulares, perante a administração. Ex.: multa, interdição, demolição etc.
As sanções podem ser divididas em dois grupos :74
￭ SANÇÕES DE POLÍCIA: aplicadas com fundamento no poder de polícia e relacionadas aos
particulares em geral.
￭ SANÇÕES DISCIPLINARES OU FUNCIONAIS: aplicadas com base no poder disciplinar aos servidores
públicos e demais pessoas que possuem vínculos especiais com a Administração.
12. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
São espécies de extinção dos atos administrativos :75
■ Normal ou natural
■ Subjetiva
■ Objetiva
75 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 329.
74 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 368.
38
■ Por manifestação de vontade do particular (renúncia e recusa); e
■ Por manifestação de vontade da administração pública (caducidade, cassação, anulação e a
revogação.
A extinção dos atos administrativos de forma natural ocorrerá quando este produzir os seus efeitos
ou pelo advento do prazo nele estipulado.
A extinção subjetiva é o desfazimento do ato administrativo pelo desaparecimento do beneficiário
(ex.: falecimento do servidor extingue a relação funcional), enquanto na extinção objetiva o que desaparece é
o objeto da relação jurídica .76
O ato administrativo poderá ser extinto ainda a pedido do próprio interessado. É o caso da renúncia,
situação a qual a extinção se dá por vontade unilateral do particular. Há também a situação da recusa,
quando a extinção do ato administrativo ocorre antes da produção de seus efeitos.
O estudo mais importante para as provas acerca desse tema é quando há a extinção dos atos
administrativos por manifestação de vontade da administração pública.
12.1. EXTINÇÃO POR MANIFESTAÇÃO DE VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
12.1.1. CADUCIDADE
A caducidade ocorre quando “a situação nele contemplada não é mais tolerada pela nova
legislação. O ato administrativo, no caso, é editado regularmente, mas torna-se ilegal em virtude da alteração
legislativa. ”77
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Natal - RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada correta a
seguinte assertiva: A extinção de um ato administrativo em decorrência da edição de lei superveniente que
revoga legislação anterior denomina-se caducidade.
“Incide exclusivamente sobre os atos discricionários e precários, que não geram direitos
subjetivos aos particulares, pois os atos vinculados geram direito adquirido ao administrado que deve ser
protegido mesmo na hipótese de superveniência de nova legislação, na forma do art. 5.º, XXXVI, da CRFB.”
⚠ ATENÇÃO
￭ Caducidade do contrato de concessão: é a prática de irregularidade do concessionário, ou seja, é
um ato punitivo.
￭ Caducidade relacionada ao tempo: na desapropriação, quando é feito um decreto expropriatório,
a lei fixa prazo para que ela seja efetivada, sob pena de o direito caducar.
12.1.2. CASSAÇÃO
Segundo Rafael Rezende, “é a extinção do ato administrativo por descumprimento das condições
77 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 331.
76 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 330.
39
fixadas pela Administração ou ilegalidade superveniente imputada ao beneficiário do ato ”.78
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Estado (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada correta a seguinte assertiva:
Se o beneficiário descumprir as condições permissivas da manutenção de ato jurídico vinculado e seus
efeitos, ocorrerá a cassação do ato.
⚠ ATENÇÃO
￭ “Representa verdadeira sanção ao administrado, razão pela qual deve ser precedida de ampla
defesa e contraditório”.
￭ “Em razão do caráter punitivo, a cassação deve ser aplicada por prazo determinado, sendo
inadmissível a sanção perpétua no ordenamento brasileiro, na forma do art. 5.º, XLVII, ‘b’, da CRFB”.
12.1.3. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO
De acordo com a Súmula 473 do STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,a apreciação judicial”.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Natal - RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada correta a
seguinte assertiva: Acerca da anulação e da revogação de atos jurídicos, a administração pública pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais.
Para a doutrina, os conceitos de revogação e anulação podem assim serem estabelecidos:
￭ REVOGAÇÃO: É a extinção do ato administrativo legal por razões de conveniência e oportunidade.
￭ ANULAÇÃO: É a invalidação do ato administrativo editado em desconformidade com a ordem
jurídica. Aqui, vale anotar que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro passou por modificações que,
do ponto de vista dos estudiosos do Direito Administrativo, busca instituir parâmetros para o exercício da
função controladora pelas mais variadas instituições. A respeito do exercício do controle com base em valores
jurídicos abstratos e tendo por base o Diploma Legal, na hipótese de invalidação de ato pelo órgão
controlador, caso a decisão tenha por base valores abstratos, a motivação demonstrará a
proporcionalidade da medida e indicará suas consequências jurídicas e administrativas.
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO/INVALIDAÇÃO
ATOS Incide sobre atos legais Incide sobre atos ilegais
ANÁLISE Conveniência e oportunidade De Legalidade e legitimidade
78 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 332.
40
(mérito administrativo.
COMPETÊNCIA Da Administração (REGRA)
Da Administração ou do Poder
Judiciário.
PRAZO Não há prazo fixado pela lei.
5 anos, salvo comprovada má-fé,
nos termos do art. 54, Lei 9.784/99.
EFEITO
Ex nunc, que é o efeito para o
futuro, prospectivo
Efeito ex tunc, retroativo,
desconstituindo o que o ato gerou
no passado.
O art. 54 da Lei nº 9.784/99 estabelece que o “direito de anular os atos administrativos que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé”.
Sobre o referido artigo, o STF decidiu que:
É inconstitucional lei estadual que estabeleça prazo decadencial de 10 (dez) anos para anulação de atos
administrativos reputados inválidos pela Administração Pública estadual.
O prazo quinquenal consolidou-se como marco temporal geral nas relações entre o Poder Público e
particulares e o STF somente admite exceções ao princípio da isonomia quando houver fundamento razoável
baseado na necessidade de remediar um desequilíbrio específico entre as partes.
Se os demais estados da Federação aplicam, indistintamente, o prazo quinquenal para anulação de atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados, seja por previsão em lei própria ou por
aplicação analógica do art. 54 da Lei 9.784/1999, não há fundamento constitucional que justifique a situação
excepcional de um determinado estado-membro. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria,
julgou inconstitucional o art. 10, I, da Lei 10.177/1998 de São Paulo. STF. ADI 6019/SP, relator Min. Marco
Aurélio, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgamento em 12.4.2021 (info 1012.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ Conforme leciona Rafael Rezende , “em regra, a Administração Pública tem o dever de anular o ato79
administrativo que viola a ordem jurídica”, mas, “não se trata (...) de dever absoluto, admitindo-se que, em
circunstâncias especiais, a Administração Pública deixe de invalidar o ato ilegal, para convalidá-lo por razões de
segurança jurídica ou boa-fé, bem como na hipótese de decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999)”.
￭ “A anulação, em regra, gera o dever de indenizar por parte da Administração Pública, salvo na
hipótese em que o administrado contribuiu para a prática da ilegalidade”.80
￭ “Em razão da inexistência de danos ao administrado, a revogação não acarreta, em regra,
indenização, pois dela resulta a extinção de atos discricionários que não geram direitos subjetivos aos
respectivos beneficiários, detentores de mera expectativa de direito. Todavia, existem situações excepcionais
que podem justificar a indenização do administrado. Aliás, a indenização na hipótese de revogação de atos
administrativos tem sido justificada atualmente a partir de princípios jurídicos, com destaque para o
80 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 334.
79 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 339.
41
princípio da confiança legítima.“81
￭ Para Celso Antônio Bandeira de Mello, no caso de ANULAÇÃO, temos o seguinte cenário:
a) Ato ampliativo (beneficia): Efeitos ex nunc;
b) Ato restritivo (prejudica): Efeitos ex tunc.
12.1.3.1. ATOS QUE NÃO ADMITEM REVOGAÇÃO
a) Ato vinculado: não há juízo de conveniência e oportunidade.
Exceção reconhecida na jurisprudência:
Licença para construir. Revogação. Obra não iniciada. Legislação estadual posterior. I. Competência do
estado federado para legislar sobre áreas e locais de interesse turístico, visando a proteção do patrimônio
paisagística (CF, art. 180. Inocorrência de ofensa ao art. 15 da Constituição Federal; II. Antes de iniciada a
obra, a licença para construir pode ser revogada por conveniência da Administração Pública, sem que
valha o argumento do direito adquirido. Precedentes do supremo tribunal. Recurso extraordinário não
conhecido (RE 105634, Relator: Min. Francisco Rezek, Segunda Turma, julgado em 20.09.1985, DJ 08.11.1985,
PP-20107, Ement Vol-01399-02, PP-00399.
E se a obra foi iniciada? Nesse caso, não é possível a revogação. Mas CUIDADO, poderia ocorrer a
DESAPROPRIAÇÃO DO DIREITO DE CONSTRUIR, mediante justa e prévia indenização.
b) Ato exaurido ou consumado, pois já extinto.
c) Ato que gera direito adquirido;
d) Ato integrativo de um procedimento administrativo: exemplo: revogar o edital já na fase de
habilitação.
e) Meros atos administrativos ou atos enunciativos: não possui juízo de conveniência e
oportunidade (exemplo: parecer)
12.1.3.2. CONTRAPOSIÇÃO / DERRUBADA
Entende-se por contraposição a “extinção do ato administrativo em razão de sua incompatibilidade
material com ato administrativo posterior.”82
12.1.3.3. REPRISTINAÇÃO
No entendimento de Rafael Rezende, “a revogação do ato revogador (‘revogação da revogação’)
não acarreta efeitos repristinatórios”. Para o autor, “a revogação dos atos jurídicos em geral não tem83
efeitos repristinatórios, salvo disposição expressa em sentido contrário, conforme dispõe o art. 2.º, § 3.º, da
LINDB”. “Por essa razão, o ato revogado deixa de existir no mundo jurídico e a eventual restauração de sua
vigência dependerá de manifestação expressa da Administração Pública. A intenção de restaurar a vigência do
ato anteriormente revogado deve ser expressamente mencionada no ato que revoga o ato revogador” .84
84 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
83 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
82 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
81 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 335.
42
13. CONVALIDAÇÃO OU SANATÓRIA
Conforme Rafael Rezende, “o salvamento do ato administrativo que apresenta vícios sanáveis. O ato
de convalidação produz efeitos retroativos (ex tunc), preservando o ato ilegal anteriormente editado.”85
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
Segundo a doutrina tradicional, convalidação é o ato administrativo pelo qual a Administração ou
particular interessado corrige uma ilegalidade de um ato administrativo anulável, de um vício sanável.
Analisando esse conceito, a convalidação trata-se de um ato expresso. A Administração,diante de um ato ilegal
e diante da constatação que a ilegalidade é corrigível/sanável, pratica um ato – que é manifestação de vontade –
de convalidação.
Às vezes a correção da ilegalidade não depende da Administração. Em algumas ocasiões, a correção
da ilegalidade depende do interessado e, para que a Administração pratique o ato de forma correta, é
necessário que o administrado manifeste a sua vontade. Exemplo: a correção de um cadastro para fins de
concessão de um benefício, que depende da informação do administrado, que eventualmente mudou de
endereço, de estado civil, etc.
Esse é o conceito de convalidação trazido pela doutrina tradicional, mas algumas pessoas pensaram
de outra forma: “a Administração Pública dispõe de 5 anos para anular o ato administrativo ilegal (Princípio da
Autotutela. Assim, se a Administração praticou um ato ilegal, tem 5 anos para anulá-lo, mas não o fez. Se,
depois de 5 anos, não se pode anular, quer dizer que o ato se convalidou”.
A partir dessa premissa, parte da doutrina distinguiu a convalidação em duas espécies: a expressa e a
tácita.
REQUISITOS:
● Não causa prejuízo a terceiros;
● Não causar lesão a interesse público;
● Ser um vício sanável (competência e forma.
● Boa-fé do administrado
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Promotor de Justiça do Estado de Minas Gerais (Ano: 2022; FUNDEP) foi considerada
incorreta a seguinte assertiva: A convalidação, também chamada de aperfeiçoamento ou sanatória, de que se
vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no
todo ou em parte, podendo recair sobre atos vinculados ou discricionários, produz sempre efeitos ex nunc.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ Competência exclusiva ou em razão da matéria não é passível de convalidação, bem como a falta
85 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
43
de formalidade essencial.
￭ Quem convalida o ato é a própria administração pública ou o legislativo por meio de Lei.
￭ STF e STJ utilizam “frequentemente o princípio da segurança jurídica para limitar a autotutela
administrativa e resguardar os efeitos dos atos ilegais que beneficiem particulares”.
13.1. ESPÉCIES DE CONVALIDAÇÃO86
13.1.1. CONVALIDAÇÃO VOLUNTÁRIA
Decorre da manifestação da Administração Pública.
São modalidades da convalidação voluntária:
a) RATIFICAÇÃO: é a convalidação do ato administrativo que apresenta vícios de competência ou de
forma. O ato de convalidação é praticado pela mesma autoridade que praticou o ato administrativo ilegal,
convalidado. A autoridade competente pratica o ato, este ato é ilegal, ele assim o reconhece de ofício ou
mediante provocação, revê e corrige o ato.
b) REFORMA: o agente público retira o objeto inválido do ato e mantém o outro objeto válido.
c) CONVERSÃO: é a reforma com o acréscimo de novo objeto.
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Melo, temos ainda outras duas hipóteses de convalidação,
quais sejam:
a) CONFIRMAÇÃO: é a convalidação feita por autoridade superior àquela que praticou o ato. A
Administração reconhece a ilegalidade, mas decide, a partir de um juízo de razoabilidade, proporcionalidade,
mérito, oportunidade e conveniência, que é mais vantajoso a manutenção do ato ilegal do que sua anulação.
Desse contexto, extrai-se a TEORIA DO FATO CONSUMADO, que estabelece que “as situações jurídicas
consolidadas pelo decurso do tempo, amparadas por decisão judicial, não devem ser desconstituídas, em razão
do princípio da segurança jurídica e da estabilidade das relações sociais” (STJ, REsp n.º 709.934/RJ, Rel. Min.
HUMBERTO MARTINS, J. 21/06/2007.
Em regra, o STJ acompanha o entendimento do STF e decide que é inaplicável a teoria do fato consumado aos
concursos públicos, não sendo possível o aproveitamento do tempo de serviço prestado pelo servidor que
tomou posse por força de decisão judicial precária, para efeito de estabilidade. Contudo, em alguns casos, o
STJ afirma que há a solidificação de situações fáticas ocasionada em razão do excessivo decurso de
tempo entre a liminar concedida e os dias atuais, de maneira que, a reversão desse quadro implicaria
inexoravelmente em danos desnecessários e irreparáveis ao servidor. Em outras palavras, o STJ entende
que existem situações excepcionais nas quais a solução padronizada ocasionaria mais danos sociais do
que a manutenção da situação consolidada, impondo-se o distinguishing, e possibilitando a contagem
do tempo de serviço prestado por força de decisão liminar, em necessária flexibilização da regra. Caso
concreto: determinado indivíduo prestou concurso para o cargo de Policial Rodoviário Federal e foi aprovado
nas provas teóricas, tendo sido, contudo, reprovado em um dos testes práticos. O candidato propôs mandado
de segurança questionando esse teste. O juiz concedeu a liminar determinando a nomeação e posse, o que
ocorreu em 1999. Em sentença, o magistrado confirmou a liminar e julgou procedente o pedido do autor. Anos
mais tarde, o TRF, ao julgar a apelação, entendeu que a exigência do teste prático realizado não continha
nenhum vício. Em virtude disso, reformou a sentença. O servidor, contudo, continuou cautelarmente no cargo
86 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 340.
44
até 2020, quando houve o trânsito em julgado da decisão contrária ao seu pleito. O STJ assegurou a
manutenção definitiva do impetrante no cargo. STJ. 1ª Turma. AREsp 883574-MS, Rel. Min. Napoleão Nunes
Maia Filho, julgado em 20/02/2020 (Info 666. STJ. 2ª Turma. AgInt no REsp 1569719/SP, Rel. Min. Og Fernandes,
julgado em 08/10/2019 .87
O STF, no Ag no RE 740029, decidiu que no caso de aposentadoria, aplica-se a teoria do fato
consumado. Isto porque a superveniência da aposentadoria voluntária pelo servidor seria suficiente, por si só,
para assegurar a incidência da teoria do fato consumado. “Necessário se faz, portanto, o distinguish com os
termos do RE 608.842, que não abriga a hipótese em que o afastamento da teoria do fato consumado do caso
concreto retira a aposentadoria do servidor mantido no cargo por força de decisão precária em processos cuja
duração não observa o art. 5º, LXXVIII, da CARTA MAGNA, que assegura a todos, no âmbito judicial e
administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” .88
b) SANEAMENTO: é a convalidação quando a correção do ato depende do administrado. Para que o
ato seja convalidado, é necessária a manifestação de vontade do administrado.
📌 OBSERVAÇÃO
￭ Reforma e conversão: referem-se aos vícios em um dos objetos do ato administrativo.
￭ Reforma e a conversão: o elemento viciado é retirado do ato (não é convalidado), preservando o
restante do seu conteúdo.
13.1.2. CONVALIDAÇÃO INVOLUNTÁRIA
Opera-se pelo decurso do tempo e independe de manifestação administrativa. Trata-se da decadência
administrativa.
“A decadência administrativa é a perda do direito de anular o ato administrativo ilegal, tendo em vista
o decurso do tempo. Nesse caso, os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé,
prevalecem sobre o princípio da legalidade por opção do próprio legislador que estabelece prazo para a
anulação de atos ilegais.”89
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
A convalidação é obrigatória ou facultativa?
Suponha-se que a autoridade se deparou com ato ilegal hoje, confere a natureza da ilegalidade e
percebe que o vício é na forma e pode ser sanado. Neste momento, a autoridade se vê diante de uma decisão:
ela pode decidir convalidar ou decidir anular. Diante dessa situação, a autoridade é obrigada a corrigir, a
convalidar? Ou ela pode, se achar oportuno ou conveniente, optar com discricionariedade por anular?
89 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo.10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 341.
88 https://dotti.adv.br/aplicacao-da-teoria-do-fato-consumado-em-concurso-publico/
87 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Em casos excepcionais, em que a restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais que a
manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo, a jurisprudência do STJ é firme no sentido de admitir a aplicação da teoria do fato
consumado. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
45
Duas posições se formaram:
1ª Posição: a Administração teria discricionariedade para avaliar se convalida ou anula. Caberia à
autoridade, a partir de um juízo de oportunidade e conveniência, decidir se vai corrigir ou não, e sim anular,
pois a ilegalidade não pode sobreviver, em razão do princípio da ilegalidade.
2ª Posição (majoritária): se é possível convalidar, acabando com a ilegalidade e mantendo os
efeitos do ato (efeitos ex tunc da validade do ato), por que a autoridade anularia? Convalidar preserva a
legalidade e a segurança jurídica, porque nada será alterado. Tudo que o ato produziu/gerou é mantido e a
ilegalidade é aniquilada, ao passo que anular acaba com a ilegalidade, mas é prejudicial à segurança jurídica
porque os efeitos do ato ilegal vão desaparecer. A convalidação é obrigatória, porque traz mais vantagens do
que desvantagens e garante a eficiência administrativa, a segurança jurídica e preserva, também, a legalidade.
Exceção: a convalidação é obrigatória, salvo no ato discricionário praticado por sujeito
incompetente, pois nesse caso a convalidação é facultativa.que formalizam a providência desejada pelo administrador através da
manifestação da vontade;
2ª) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e as ações administrativas, sejam
ou não precedidas de ato administrativo formal.”9
b) NATURAIS: ”São aqueles que se originam de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na
órbita administrativa.”10
Ainda na lição do professor: “quando se fizer referência a fato administrativo, deverá estar presente
unicamente a noção de que ocorreu um evento dinâmico da Administração.”11
11 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 129.
10 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 129.
9 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 129.
8 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 129.
7 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 163.
6 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 163.
5 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 163.
5
2. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO / OMISSÃO ADMINISTRATIVA / “NÃO
ATO”
A omissão não é um ato administrativo, já que não há manifestação formal da vontade da
Administração, por isso, deve ser compreendida como fato administrativo.
Regra: o silêncio não é ato administrativo, pois inexiste manifestação formal de vontade da
Administração.
Exceção: Representará a manifestação de vontade administrativa quando houver previsão legal
expressa nesse sentido (ex.: art. 26, § 3.º, da Lei 9.478/1997: Decorrido o prazo estipulado no parágrafo
anterior sem que haja manifestação da ANP, os planos e projetos considerar-se-ão automaticamente
aprovados.
O silêncio por parte da administração significa um NADA JURÍDICO, salvo quando a lei der ao
silêncio um efeito, ou seja, quando a lei expressamente atribuir o efeito. Mas o administrado poderá impetrar
MS, alegando lesão ao direito líquido e certo de petição (direito de pedir e de obter uma resposta. O juiz não
pode substituir o administrador, ele vai dar um prazo para que a administração pratique o ato, sob pena de
crime de responsabilidade, multa diária etc.
Celso Antônio Bandeira de Mello observa que se o ato administrativo for estritamente vinculado (mera
conferência de requisitos), o juiz poderia resolver o caso em concreto; mas para a maioria o juiz vai fixar um
prazo para que o administrador pratique o ato.
E no caso de omissão ilegítima da Administração?
Segundo Rafael Rezende, “o interessado deve pleitear na via administrativa (ex.: direito de petição)
ou judicial (ex.: ação mandamental) a manifestação expressa da vontade estatal. É vedado, todavia, ao
Judiciário expedir o ato administrativo, substituindo-se à Administração omissa, tendo em vista o princípio
da separação de poderes. O magistrado deve exigir que a Administração Pública manifeste a sua vontade
(positiva: consentimento ou negativa: denegatória), dentro do prazo fixado na decisão judicial, sob pena de
sanções (ex.: multa diária).”12
Outrossim, deve-se observar se o ato é discricionário ou vinculado, pois sendo o ato discricionário,
não é possível ao judiciário determinar o ato a ser praticado, pois a análise dos critérios de conveniência e
oportunidade deve ser restrito à Administração. Poderá o judiciário apenas estabelecer um prazo para o
administrador se manifestar sobre o pedido. Entretanto, em se tratando de ato vinculado, poderá conferir o
que foi solicitado, na medida em que a decisão do agente público e o exame feito pelo judiciário não poderiam
ter soluções diversas.
O STF e o STJ, em determinadas situações, mesmo tratando-se de ato discricionário, já admitiu
possibilidade de o poder judiciário conferir a autorização pretendida pelo particular em razão da mora
administrativa.
(...)
3. A Lei 9.784/99 foi promulgada justamente para introduzir no nosso ordenamento jurídico o instituto da
12 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 296.
6
Mora Administrativa como forma de reprimir o arbítrio administrativo, pois não obstante a
discricionariedade que reveste o ato da autorização, não se pode conceber que o cidadão fique sujeito
à uma espera abusiva que não deve ser tolerada e que está sujeita, sim, ao controle do Judiciário a
quem incumbe a preservação dos direitos, posto que visa a efetiva observância da lei em cada caso
concreto.
4. "O Poder Concedente deve observar prazos razoáveis para instrução e conclusão dos processos de outorga
de autorização para funcionamento, não podendo estes prolongar-se por tempo indeterminado", sob pena de
violação aos princípios da eficiência e da razoabilidade. (STJ - REsp: 531349 RS 2003/0045859-1, Relator:
Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 03/06/2004, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ
09/08/2004 p. 174)
Segundo o Relator, Min. Marco Aurélio, o Estado de São Paulo não apresentou justificativa razoável para
justificar a mora administrativa: O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a
Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos
como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. STF. 1ª Turma.
RE 440028/SP, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 29/10/2013 (Info 726).
3. EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a) EFEITOS TÍPICOS ou PRÓPRIOS: Efeitos principais, previstos em lei e que decorrem diretamente do
ato administrativo.
b) EFEITOS ATÍPICOS ou IMPRÓPRIOS: Efeitos secundários do ato administrativo.
b.1) Efeitos Preliminares ou Prodrômicos: na lição de Rafael Rezende, “efeitos produzidos durante a
formação do ato administrativo (ex.: ato sujeito ao controle por parte de outro órgão, tal como ocorre com
determinados pareceres que só produzem efeitos após o visto da autoridade superior. Nesse caso, a
elaboração do parecer acarreta o dever de emissão do ato de controle pela autoridade superior) ”13
Fernanda Marinela pontua que tal efeito ocorre nos atos complexos ou compostos, e surge antes do
ato concluir seu ciclo de formação, consubstanciando-se em situação de pendência de alguma outra
formalidade. E exemplifica: o efeito prodrômico do ato se dá, por exemplo, quando a primeira autoridade se
manifesta e surge a obrigação de um segundo também fazê-lo, constatado neste meio tempo; o efeito
prodrômico independe da vontade do administrador e não pode ser suprimido .14
b.2) Efeitos Reflexos: “São os efeitos produzidos em relação a terceiros, estranhos à relação jurídica
formalizada entre a Administração e o destinatário principal do ato. (ex.: a desapropriação do imóvel, que
estava locado a terceiro, acarreta diretamente a perda da propriedade em relação ao proprietário e,
reflexamente, a rescisão do contrato de locação quanto ao locatário.”15
4. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA16
16 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
15 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
14 https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/2603364/o-que-se-entende-por-efeito-prodromico-do-ato-administrativo-aurea-maria-ferraz-de-sousa
13 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
7
4.1. ATO PERFEITO, VÁLIDO E EFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação, com a presença de todos seus elementos, em
compatibilidade com a lei e apto para produção dos efeitos típicos.
4.2. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E EFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação e, apesar de violar o ordenamento jurídico, produz seus
efeitos (ex.: contrato administrativo, celebrado sem licitação, fora das hipóteses permitidas pela lei, que foi
declarado nulo após três meses de execução.
4.3. ATOPERFEITO, VÁLIDO E INEFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação, em conformidade com o ordenamento jurídico, mas que
não possui aptidão para produção de efeitos em razão da fixação de termo inicial ou de condição
suspensiva, bem como aqueles que dependem da manifestação de outro órgão controlador (ex.:
exoneração a pedido do servidor a contar de data futura.
4.4. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E INEFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação, mas encontra-se em desconformidade com o
ordenamento jurídico e não possui aptidão para produção de efeitos jurídicos (ex.: concurso público, com
exigências inconstitucionais, cujo resultado final ainda não foi homologado e publicado.
5. TEORIA DOS ATOS INEXISTENTES
Os atos inexistentes são aqueles que têm aparência de vontade de manifestação da Administração
Pública . São exemplos de atos jurídicos inexistentes :17 18
a) folha do talão de multas não preenchida (ausência de conteúdo);
b) ato administrativo proibindo e ao mesmo tempo permitindo determinado comportamento (ausência de
conteúdo);
c) decreto proibindo a morte (conteúdo materialmente impossível);
d) edital de concurso exigindo domínio de idioma extinto (conteúdo materialmente impossível);
e) portaria municipal proibindo a chuva (conteúdo materialmente impossível);
f) texto de ato administrativo esquecido na gaveta (ausência de forma);
g) promoção de servidor falecido (ausência de objeto);
h) alvará autorizando a reforma de prédio em terreno baldio (ausência de objeto);
i) ato praticado em usurpação de função pública (ato não imputável à Administração Pública);
18MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p.171.
17 https://www.esquematizarconcursos.com.br/artigo/ato-valido-nulo-anulavel-e-inexistente
8
j) medida provisória assinada por varredor de ruas (ato não imputável à Administração Pública);
k) auto de infração lavrado pelo agente em curso de formação para novos fiscais (ato não imputável à
Administração Pública);
l) “demissão” de subordinado anunciada pelo chefe da repartição, por pilhéria, em festa de
confraternização dos funcionários (ato não imputável à Administração Pública);
m) ordem administrativa cujo cumprimento implica a prática de crime (conteú do juridicamente impossível.
5.1. CARACTERÍSTICAS QUE OS DIFEREM DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS
OU INVÁLIDOS19
■ Para o direito, não há nenhuma possibilidade de os atos administrativos inexistentes produzirem
efeitos jurídicos na esfera de interesses do administrado. O ato inexistente é juridicamente
ineficaz porque a existência é condição necessária para produzir efeitos;
■ Constituindo um nada jurídico, o ato administrativo inexistente não gera obrigatoriedade, podendo
ser ignorado livremente sem qualquer consequência;
■ Particulares e agentes públicos podem opor-se contra a tentativa de execução dos atos administrativos
inexistentes usando a força física. É a chamada reação manu militari;
■ Devido à sua extrema gravidade, o vício de inexistência não admite convalidação ou conversão em
atos regulares;
■ Ato inexistente não possui presunção de legitimidade;
■ O defeito de inexistência é imprescritível e incaducável, podendo ser suscitado a qualquer tempo
perante a administração e o judiciário.
6. ELEMENTOS OU REQUISITOS DE VALIDADE DO ATO
ADMINISTRATIVO
A doutrina costuma apontar cinco elementos dos atos administrativos, quais sejam: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Tais elementos são retirados do art. 2.º da lei que regulamenta a Ação
Popular (Lei nº 4.717/65).
Art. 2º, Lei 4717/65. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
19 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 171.
9
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o
praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro
ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o
ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência.
COMPETÊNCIA Quem pratica? A lei que dirá.
FINALIDADE Para quê? - Interesse público / finalidade na lei.
FORMA Como?
MOTIVO Qual a razão?
OBJETO O quê?
Mnemônico: CO FI FOR MO OB
6.1. COMPETÊNCIA
É o poder dado pela Lei para prática de determinado ato. Para ser competente, o agente deve ter
capacidade civil. Assim, no direito administrativo, exige-se que o agente seja capaz e competente (capacidade +
competência.
A regra de competência tem que estar prevista na lei – muitas vezes essa regra está na Constituição,
mas é regulamentada por lei – ou seja, a fonte da competência são a Constituição e a lei.
Segundo Rafael Rezende,, “a competência é a prerrogativa atribuída pelo ordenamento jurídico às
entidades administrativas e aos órgãos públicos, habilitando os respectivos integrantes (agentes públicos)
para o exercício da função pública. Vale destacar que a norma jurídica (Constituição, lei e atos regulamentares)
exerce dupla função em relação à competência: de um lado, habilita a atuação do agente e, de outro lado,
limita essa mesma atuação ”20
A competência administrativa é de exercício OBRIGATÓRIO. Ele tem obrigação de fazer; é um múnus
público. Ex: o prefeito é o competente para cuidar dos bens públicos – é obrigado a fazer. Sendo assim, é um
PODER-DEVER, mas Celso Antônio Bandeira de Mello diz que como o dever é mais importante chama de
DEVER-PODER; é ENCARGO.
6.1.1. CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA
20 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 298.
10
São características da competência:
a) IRRENUNCIÁVEL: O agente tem o dever de exercer a função;
Art. 11, Lei 9.784/99. A competência é IRRENUNCIÁVEL e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi
atribuída como própria, SALVO os casos de DELEGAÇÃO e AVOCAÇÃO legalmente admitidos.
b) IMPRESCINDÍVEL / INCADUCABILIDADE: Não se perde a competência pelo decurso do tempo;
c) IMPRORROGÁVEL / IRRENUNCIABILIDADE: Não há prorrogação de competência para a autoridade
incompetente, nem mesmo pela vontade das partes;
d) NATUREZA DE ORDEM PÚBLICA: “Sua definição é estabelecida pela lei, estando sua alteração fora
do alcance das partes ”;21
e) NÃO SE PRESUME: “O agente somente terá as competências expressamente outorgadas pela
legislação ”;22
6.1.2. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DA COMPETÊNCIA
“É possível a modificação da competência, desde que não se trate de competência atribuída, com
exclusividade, ao órgão ou entidade administrativos. A modificação de competência pode ser dividida em duas
categorias: ”23
● delegação e;
● avocação.
Neste ponto, é importante estabelecer que na delegação e na avocação de competência administrativa,
não é imprescindível a existência de vínculo formal de hierarquia entre os órgãos administrativos envolvidos,
isso porque, a delegação pode ocorrer de modo vertical ou horizontal, enquanto a avocação se dá
exclusivamente no sentido vertical.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do DPE-RS (Ano: 2022 Banca: CEBRASPE), foi considerada errada a seguinte afirmação: Na delegação e
na avocação de competência administrativa, é imprescindível a existência de vínculo formal de hierarquia entre
os órgãos administrativos envolvidos.
6.1.2.1 DELEGAÇÃO
Entende-se por delegação a transferênciaprecária, total ou parcial, do exercício de determinadas
atribuições administrativas, inicialmente conferidas ao delegante, para outro agente público .24
24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
23 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 298.
22 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 173.
21 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora Saraiva, 2022. p. 173.
11
6.1.2.1.1. CARACTERÍSTICAS
a) Abrange apenas parte da competência;
b) É temporário e precário;
c) Delega a agente público subordinado ou de mesma hierarquia;
“Em âmbito federal, a delegação de competências encontra-se prevista no art. 12 da Lei 9.784/1999,
que dispõe: ”25
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, DELEGAR parte da
sua competência a outros órgãos ou titulares, AINDA QUE ESTES NÃO LHE SEJAM HIERARQUICAMENTE
SUBORDINADOS, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados
aos respectivos presidentes.
“Verifica-se que a norma em comento consagra a delegação como regra geral, excepcionada nos casos
expressamente indicados na lei, e não pressupõe a existência de hierarquia ou subordinação para sua
efetivação (ex.: delegação entre dois órgãos de mesma hierarquia) ”.26
É vedada a delegação de competências, em âmbito federal, para edição de atos normativos, decisão de
recursos administrativos e matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade (art. 13 da Lei
9.784/1999.27
Ainda, em função dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, deve-se observar algumas
vedações à delegação, como a impossibilidade de delegação pela autoridade controladora a controlada, assim
como a delegação por órgão colegiado a órgão individual.28
Art. 13. NÃO PODEM SER OBJETO DE DELEGAÇÃO:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
O ato de delegação, de acordo com o art. 14 da Lei 9.784/1999, deve observar os seguintes parâmetros
legais:
a) deve especificar as matérias e os poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e
os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição
delegada;
b) pode ser revogado a qualquer momento pela autoridade delegante, o que denota o seu caráter
precário;
28 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
26 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
25 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
12
c) os atos praticados, durante a vigência da delegação, são de responsabilidade do delegatário (Súmula
510 do STF),tendo em vista que a delegação suspende a competência da autoridade delegante, durante
sua vigência, não havendo exercício cumulativo ou concorrente de competência, ressalvado o direito de
revogação da delegação a qualquer momento pelo delegante.A subdelegação, por sua vez, depende
necessariamente de consentimento da autoridade delegante.29
📌 OBSERVAÇÃO
￭ A competência privativa PODE ser delegada.
￭ A competência exclusiva NÃO PODE ser delegada.
6.1.2.2. AVOCAÇÃO
Avocação é o chamamento, pela autoridade superior, das atribuições inicialmente outorgadas pela lei
ao agente subordinado.
6.1.2.2.1. CARACTERÍSTICAS30
a) Deve haver subordinação (só se pode avocar de agente de hierarquia inferior);
b) É temporário e precário;
c) Não se admite a avocação genérica de competências;
d) Principal objetivo: evitar decisões contraditórias dentro da atuação administrativa;
e) Não é possível a avocação de competências nas hipóteses em que a legislação proíbe a delegação.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
AVOCAÇÃO temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Há necessidade de lei para autorizar a avocação?31
1a corrente: A regra é a impossibilidade de modificação de competência, sendo possível apenas nas
hipóteses taxativamente previstas pela Lei. Nesse sentido: Regis Fernandes de Oliveira, Hely Lopes Meirelles e
José dos Santos Carvalho Filho.
2a corrente: É possível, em regra, a modificação de competência não privativas, salvo expressa vedação
legal. A delegação e a avocação de competências NÃO PRIVATIVAS decorrem do escalonamento hierárquico e
por isso é possível. Nesse sentido: Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Odete Medauar e Lucas Rocha Furtado.
Como Rafael Rezende pontua, “delegação de competências não privativas deve ser considerada a regra.
Ao revés, o ordenamento jurídico veda, em princípio, a delegação de competências privativamente atribuídas ao
agente público” .32
Exceção: Art. 84, parágrafo único, CF: permite a delegação de algumas atribuições do Presidente da
República para os Ministros de Estado, assim como para o Advogado Geral da União e para o Procurador Geral
32 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
31 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível em: Minha Biblioteca, (10th edição). Grupo GEN, 2022.
30 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 300.
29 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 299-300.
13
da República.
6.1.3. VÍCIOS DA COMPETÊNCIA
a) EXCESSO DE PODER / ABUSO DE PODER: Ocorre quando o agente não tem competência ou vai
além de suas atribuições.
b) FUNÇÃO / AGENTE / FUNCIONÁRIO DE FATO / AGENTE PUTATIVO: É aquele irregularmente
investido na função. O ato praticado nasce viciado, mas será mantido para terceiro de boa-fé, aplicando a teoria
da aparência.
O STF, na ADI 5109, ao julgar a inconstitucionalidade de uma lei estadual, modulou os efeitos da
decisão para “declarar a validade dos atos praticados (ex: contestações, recursos etc.) até a data do
julgamento, com base na teoria do funcionário de fato”.
c) USURPAÇÃO DE FUNÇÃO: É um crime (art. 328, CP) no qual o usurpador é um indivíduo que não
foi investido em cargo, emprego ou função pública . O agente se apropria da função. A doutrina considera que33
o ato praticado pelo usurpador foi inexistente.
Nesses casos, não se aplica a teoria da aparência, pois o ato é INEXISTENTE.
Assim, não é possível a convalidação de tal ato.
6.2. FINALIDADE
Trata-se do objetivo de interesse público buscado com a edição do ato administrativo, chamado de “fim
mediato” ou “fim maior”, pois o OBJETO do ato é o fim imediato. Em razão do interesse público, a finalidade é
um elemento vinculado do ato.
A doutrina aponta que para o ato ser válido, é necessária a conjugação de finalidade genérica (interesse
público) com finalidade específica (finalidade estabelecida em lei. Assim, para que o ato seja válido, é necessário
que observe as duas finalidades. Exemplo: Uma remoção utilizada para efeitos de punição se desvia do fim
específico.
Maria Sylvia Di Pietro traz ainda dois sentidos diferentes para a finalidade:34
a) SENTIDO AMPLO: O ato administrativo tem que ter finalidade pública;
b) SENTIDO RESTRITO: A finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou
implicitamente da lei.
Exceção: A doutrina e a jurisprudência entendem que existe uma hipótese em que pode ocorrer a
contrariedade à finalidade específica do ato sem que se declare a sua invalidade, desde que seja observado
o interesse público primário (interesse da coletividade.Trata-se da desapropriação, em que, depois de
realizada a transferência da propriedade para o domínio público, altera-se a destinação inicial específica
do ato, denominada TREDESTINAÇÃO LÍCITA.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PRINCÍPIO DA
FUNGIBILIDADE RECURSAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RETROCESSÃO. DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE
BEM DESAPROPRIADO. DECRETO EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. NÃO EFETIVAÇÃO.
BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA. TREDESTINAÇÃO LÍCITA.
34 PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. 35ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 246.
33 ALEXANDRINO, Marcelo. VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 29 Ed. Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021. Pág. 484.
14
INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSÃO OU A PERDAS E DANOS.
1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as consequências pelo fato de o
imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite
que a parte que foi despojada do seu direito de propriedade possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade
de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
2. In casu, o Tribunal a quo com ampla cognição de matéria fático-probatória, cujo reexame é vedado ao E. STJ,
a teor do disposto na Súmula n.º 07/STJ, assentou que, muito embora não cumprida a destinação prevista no
decreto expropriatório - criação de Parque Ecológico -, não houve desvio de finalidade haja vista que o
interesse público permaneceu resguardado com cessão da área expropriada para fins de criação de um centro
de pesquisas ambientais, um pólo industrial metal, mecânico e um terminal intermodal de cargas rodoviário.
3. Assim, em não tendo havido o desvio de finalidade, uma vez que, muito embora não efetivada a criação de
Parque Ecológico, conforme constante do decreto expropriatório, a área desapropriada foi utilizada para o
atingimento de outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão ou,
sequer, o direito a perdas e danos. Precedentes.
4. Inexistente o direito à retrocessão, uma vez que inocorreu desvio de finalidade do ato, os expropriados não
fazem jus à percepção de indenização por perdas e danos.
5. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental para negar provimento ao agravo regimental.
(EDcl nos EDcl no REsp n. 841.399/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em
14/9/2010, DJe de 6/10/2010.)
Não é possível a condenação de prefeito ao ressarcimento de valores despendidos na realização dos trabalhos
desenvolvidos com vista à elaboração de Projeto de Lei, na hipótese em que o ato administrativo
encaminhado à Câmara Municipal desconsidera a legislação vigente, e é praticado com desvio de finalidade.
STJ. 1ª Turma. AREsp 1.408.660-SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 16/08/2022 (Info 745).
6.3.FORMA
É como o ato administrativo se exterioriza. A ausência de forma importa a inexistência do ato
administrativo. Ou seja, sem forma não pode haver o ato.
Conforme Rafael Oliveira , a doutrina aponta dois sentidos básicos para a forma, quais sejam:35
a) SENTIDO RESTRITO: A forma é o meio pelo qual o ato administrativo é instrumentalizado (ex.: os
atos administrativos, em regra, devem ser editados sob a forma escrita.
b) SENTIDO AMPLO: forma engloba o revestimento do ato e as formalidades que devem ser cumpridas
para sua elaboração (ex.: necessidade de oitiva de dois ou mais órgãos para elaboração do ato administrativo.
Assim, como regra, temos que o ato administrativo será praticado na forma escrita. Mas, não sendo
possível a escrita, teremos outras formas, a exemplo de gestos, sons, placas etc.
É possível no Brasil contrato administrativo verbal?
Verdadeiro (a regra é escrita. A exceção se encontra na hipótese de pagamento e recebimento na hora
(PRONTA ENTREGA e Pronto PAGAMENTO), até o limite previsto no art. 95, §2º, Lei 14.133/2021.
§ 2º É NULO e de NENHUM EFEITO o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras
ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$
35 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 308.
15
R$ 11.441,66 mil reais.
A forma do ato administrativo deve estar prevista em lei. A doutrina prevê que o ato administrativo
deve:
● Ser uma exteriorização da vontade (para Celso Antônio é elemento do ato administrativo);
● Devem preencher formalidades específicas (para Celso Antônio é pressuposto de validade);
● Em regra, é escrito, mas a lei pode autorizar outra forma. Ex.: contrato verbal no caso de pronta entrega
e pagamento imediato, até 10.000,00 – art. 95, parágrafo segundo, Lei 14.133/2021; gestos do guarda
de trânsito;
● Obedecer ao princípio da solenidade de formas;
● Ser praticado em um procedimento administrativo prévio, respeitando o contraditório e a ampla defesa
- o ato administrativo é resultado de um processo, assim como a sentença na via administrativa.
Se houver algum vício de forma é possível que haja convalidação deste ato?
Em regra, o vício de forma é passível de convalidação, podendo ser corrigido, porém a convalidação
não será possível quando a lei estabelecer determinada forma como essencial à validade do ato, caso em que
será nulo se não observada a forma legalmente exigida .36
6.3.1. PRINCÍPIO DA SOLENIDADE DAS FORMAS
Na esteira de Rafael Oliveira , no Direito Administrativo vigora o princípio da solenidade das formas,37
no qual se exige do agente público a edição de atos escritos e a observância das formalidades previstas em lei.
Excepcionalmente, sob a justificativa do princípio da razoabilidade, os atos administrativos podem ser
editados sob forma não escrita, é o que ocorre com a edição de atos por meio de sinais, por exemplo.
6.3.2. PRINCÍPIO DA SIMETRIA DAS FORMAS
Na lição de Rafael Oliveira: “A eventual alteração ou a revogação do ato administrativo, por razões de
conveniência e de oportunidade, devem observar o princípio da simetria das formas (princípio do paralelismo
ou da homologia das formas. Ou seja: a forma utilizada na edição do ato deve ser a mesma usada para sua
alteração ou revogação (ex.: decreto que declara a utilidade pública do imóvel para fins de desapropriação
somente pode ser revogado por outro decreto. Ressalte-se, no entanto, que a simetria das formas não possui
caráter absoluto e pode ser relativizada nas relações administrativas sujeitas à hierarquia, hipóteses em que o
superior hierárquico pode utilizar ato com forma distinta para alterar o conteúdo do ato editado pelo
subordinado.” .38
6.3.3. FORMALIDADES ESSENCIAIS X FORMALIDADES ACIDENTAIS
a) FORMALIDADES ESSENCIAIS: Determinantes para a produção de efeitos válidos do ato, sob pena
de NULIDADE do ato. Exemplos: ampla defesa e contraditório, motivação no ato de demissão.
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 302.
37 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
36 ALEXANDRINO, Marcelo. VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. 29 Ed. Rio de Janeiro: Forense; Método, 2021. Pág. 487
16
b) FORMALIDADES ACIDENTAIS: Não impedem o resultado final que o agente público busca. Assim, é
passível de CONVALIDAÇÃO. Exemplo: ausência de assinatura ou da data no ato.
Conforme o Rafael Oliveira , “as formalidades que não guardam relação direta com os direitos dos39
particulares, inexistindo prejuízo nas hipóteses de eventuais irregularidades por parte dos agentes públicos,
devem ser consideradas acidentais, tendo em vista o princípio do formalismo moderado” (Grifo nosso.40
6.4. MOTIVO
É a situação de fato e de direito (a lei indica o motivo) que autoriza a prática do ato. É a causa do ato.
Segundo a maioriada doutrina, a motivação é obrigatória, porém para José dos Santos Carvalho Filho, ela é
facultativa. A motivação tem que ser concomitante ou anterior ao ato. A motivação posterior não supre a
exigência de motivação.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a motivação integra a “formalização” do ato, sendo um
requisito formalístico. É a exposição dos motivos, a fundamentação na qual é enunciada a regra, os fatos em
que o agente se estriba para decidir e a enunciação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos e o
ato praticado.
O STF tem entendimento no sentido de que a motivação, em regra, é obrigatória, ressalvada a
exoneração ad nutum, mas se ele motivar tem que cumprir o motivo. Segundo já decidiu o STJ, não é lícito ao
administrador adotar, à guisa de motivo do ato, fundamentos genéricos e indefinidos, como, por exemplo,
“interesse público”, “critério administrativo” etc.
🚩 NÃO CONFUNDA: MOTIVAÇÃO ≠ MOTIVO
￭MOTIVAÇÃO: É a justificação, é a apresentação dos motivos.
￭ MOTIVO: É a intenção do agente (elemento psíquico) quando pratica o ato. A depender da situação,
pode anular o ato também.
6.4.1. CLASSIFICAÇÃO
a) MOTIVO DE FATO (situação de fato) A lei elenca diversos motivos que podem justificar a edição41
de determinado ato e o agente público, no caso concreto, elegerá o motivo mais conveniente e oportuno
para a prática do ato. A escolha é do administrador. O ato é discricionário.
b) MOTIVO DE DIREITO (situação de direito): A lei menciona os motivos que, existentes no caso
concreto, acarretará, necessariamente, a edição do ato administrativo. A escolha é efetivada pelo
legislador. O ato é vinculado.
Para que o motivo do ato seja legal, exige-se:
1) Materialidade do motivo: o ato tem que ser verdadeiro (a declaração de motivo falso leva à
ilegalidade do ato e que vai comprometer o ato administrativo);
2) Motivo declarado tem que ser compatível com o motivo previsto na lei (ex.: usar a remoção
41 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 304.
40 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 302.
39 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 304.
17
para punir, enquanto a lei prevê a remoção por necessidade do serviço);
3) Compatibilidade entre o motivo declarado e o resultado do ato (ex.: concessão de porte de
arma para “A”, “B” e “C”, um tempo depois “A” briga e utiliza a arma, por isso a administração retira
dele o porte de arma em razão da briga – a retirada do porte foi resultado.
6.4.2. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
A validade do ato administrativo depende da correspondência entre os motivos nele expostos e a
existência concreta dos fatos que ensejaram a sua edição . Assim, quando o ato for motivado, só será válido se42
os motivos apresentados forem verdadeiros. Se a motivação for falsa, o ato passará a ser ILEGAL. No caso do motivo
ter sido SECUNDÁRIO, nesse caso e só nesse caso específico, não compromete o ato como um todo.
É uma teoria de grande relevância, especialmente no que tange ao controle operado pelo poder
judiciário.
"A motivação do ato administrativo deve ser explícita, clara e congruente, vinculando o agir do administrador
público e conferindo o atributo de validade ao ato. Viciada a motivação, inválido resultará o ato, por força
da teoria dos motivos determinantes. Inteligência do art. 50, § 1.º, da Lei n. 9.784/1999" (STJ, RMS 59.024/SC,
Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 08/09/2020.
(...)
II - É sabido que os atos administrativos têm como parte de seus elementos o motivo e a finalidade, além da
forma, competência e objeto.
III - O motivo do ato administrativo não se confunde com a sua motivação, que é a manifestação escrita das
razões que dão ensejo ao ato, exigida quando a lei expressamente determina, mormente nos atos
vinculados.
IV - O ato administrativo, ainda quando haja margem de decisões opcionais pelo administrador
(discricionariedade), sempre terá ummotivo, podendo, neste último caso, não ser expresso.
V - A teoria dos motivos determinantes estabelece que, em havendo motivação escrita, ainda que a lei
não determine, passa o administrador a estar vinculado àquela motivação. (STJ, AgInt no RMS 62372 / CE
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2019/0352346-0, DJe 24/09/2020)
8. Na forma da jurisprudência desta Corte, "de acordo com a teoria dos motivos determinantes, a razão
exarada para fundamentar a prática de determinado ato administrativo deve sempre guardar
compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. O administrador está
vinculado ao motivo exarado na sua decisão, mesmo quando não está obrigado a fazê-lo" (REsp
1.229.501/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe 15/12/2016. (RMS n. 67.654/PB, relator
Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 13/9/2022, DJe de 23/9/2022.)
Rafael Oliveira lembra que, mesmo naquelas situações excepcionais em que a lei não exige a
motivação (exteriorização dos motivos), caso o agente exponha os motivos do ato, a validade da medida
dependerá da citada correspondência com a realidade . Neste sentido, o STJ já afirmou que:43
Ao motivar o ato administrativo, a Administração ficou vinculada aos motivos ali expostos, para todos
os efeitos jurídicos. Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos determinantes, que preconiza a
43 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 306.
42 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 306.
18
vinculação da Administração aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao ato. A
motivação é que é legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário (RMS 10165/DF – 2002.
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Analista Judiciário - Área Judiciária do TRT 5ª Região (Ano: 2022; FCC) foi considerada correta
a seguinte assertiva: Quando determinado ato administrativo discricionário apresenta vício em relação ao
motivo consignado pela autoridade para fundamentar sua edição, poderá ser anulado judicialmente com base
na Teoria dos Motivos Determinantes, quando verificada a inexistência ou falsidade das razões de fato ou de
direito consignadas.
6.4.3. MOTIVAÇÃO ALIUNDE OU ALHEIA
É a motivação que remete a outro ato. Ex: utilização no ato dos motivos apresentados em outro ato
(parecer, por exemplo) solicitado para o caso. Neste caso o parecer passa a integrar o novo ato.
Artigo 50, § 1o, Lei 9784/99. § 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato (fundamentação aliunde)
6.4.4. TREDESTINAÇÃO
Entende-se por tredestinação a mudança de motivo autorizada em lei, desde que mantida uma razão
de interesse público – exceção à teoria dos motivos determinantes. É a mudança do motivo, desde que mantida
uma razão de interesse público.
6.5. OBJETO
É aquilo que o ato produz de forma imediata. É o efeito prático ou jurídico do ato. É o conteúdo do
ato. Conforme Fernanda Marinela, corresponde ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja, o resultado
prático causado em uma esfera de direitos. Representa uma consequência para o mundo fático em que
vivemos e, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito. Ex: dissolvo,
concedo, defiro, anulo; licença para construir – quando o poder público diz “defiro a licença”, esse é o objeto do ato;
“nomeio Fulano para o cargo” etc.
O objeto deve ser lícito, possível, determinado e moral (de acordo com os padrões éticos.
E quanto ao vício do objeto?
O vício de objeto é insanável, acarretando nulidade do ato.
6.5.1. CLASSIFICAÇÃO
a) OBJETO INDETERMINADO (discricionário) : Lei não define de maneira exaustiva o objeto do ato44
44 OLIVEIRA, Rafael CarvalhoR. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. P. 308.
19
administrativo, conferindo margem de liberdade ao administrador para delimitar o conteúdo do ato. É
discricionário.
b) OBJETO DETERMINADO (vinculado): A lei delimita o conteúdo do ato administrativo sem deixar
espaço para análises subjetivas por parte do agente público. É vinculado.
🚩 NÃO CONFUNDA
￭ FINALIDADE: É o efeito MEDIATO do ato.
￭ OBJETO: Efeito IMEDIATO. Exemplo: Na desapropriação, o objeto é a perda da propriedade.
⚠ ATENÇÃO
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, é possível que o ato administrativo tenha mais de um
objeto, situação na qual o objeto será “plúrimo”.
7. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA
DE MELLO
7.1. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE
MELLO
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, os elementos são intrínsecos ao ato administrativo, ou seja,
são partes componentes da conduta, não se confundindo com os pressupostos que são extrínsecos ao ato,
ainda que necessários à sua edição de forma regular. Os pressupostos podem ser ainda necessários à
existência do ato ou à sua validade .45
7.1.1. ELEMENTOS
a) CONTEÚDO (resultado): Corresponde à disposição do ato.
b) FORMA: Exteriorização da vontade do ato administrativo praticado.
⚠ ATENÇÃO: A ausência de um dos elementos significa a ausência do próprio ato.
7.1.2. PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA
a) OBJETO: Coisa ou relação jurídica sobre o qual recai o ato.
A ausência do objeto impede a existência do ato administrativo, por impossibilidade fática no que
tange à sua produção de efeitos .46
46 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição, Salvador: JusPODIVM, 2018. p.289.
45 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição, Salvador: JusPODIVM, 2018. p.289.
20
b) PERTINÊNCIA DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA: O ato deve ser praticado no exercício da função
administrativa. Conteúdo de direito administrativo.
7.1.3. PRESSUPOSTOS DE VALIDADE
a) SUJEITO COMPETENTE (pressuposto subjetivo)
b) MOTIVO (pressuposto objetivo)
c) REQUISITOS PROCEDIMENTAIS: Observância de determinados procedimentos em alguns atos.
Exemplo: licitação e concurso [ato-condição].
d) FINALIDADE PÚBLICA (pressuposto teleológico)
e) CAUSA (correlação entre motivo e conteúdo)
f) FORMALIZAÇÃO (ou formalidades)
8. DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
São elementos vinculados dos atos administrativos:
a) Competência;
b) Finalidade;
c) Forma
São elementos discricionários dos atos administrativos:
a) Motivo;
b) Objeto.
8.1. ATO DISCRICIONÁRIO
É aquele ato em que há espaço para fazer um juízo de conveniência e oportunidade. A autoridade terá,
pela lei, uma margem de liberdade para escolher o que é mais conveniente e oportuno para aquela situação.
⚠ ATENÇÃO
No ato discricionário temos o chamado MÉRITO ADMINISTRATIVO, que está relacionado com as
questões de conveniência e oportunidade do ato. Como afirma Fernanda Marinela, os atos discricionários
são aqueles em que a lei prevê mais de um comportamento possível a ser adotado pelo administrador em um
caso concreto. Portanto, há margem de liberdade para que ele possa atuar com base em um juízo de
conveniência e oportunidade, porém, sempre dentro dos limites da lei.
Se meu ato é vinculado, ele terá elementos vinculados. Se meu ato é discricionário, teremos elementos
discricionários (motivo e objeto) e vinculados (competência, forma e finalidade.
Consideramos válido antecipar neste ponto que os atos discricionários não afastam a possibilidade de
controle pelo poder judiciário que, de forma excepcional, pode aferir a legalidade do mérito administrativo.
21
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SP (Ano: 2022 Banca: MPE-SP), foi considerada errada a seguinte afirmação: A diferenciação
entre atos administrativos vinculados e discricionários importa para abrangência do controle judicial, tanto
assim que a jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores preceitua a insindicabilidade do mérito em
matéria de política de saúde.
8.1.1 ELEMENTOS VINCULADOS DOS ATOS DISCRICIONÁRIOS
Sujeito competente, forma e finalidade. Esses elementos estão definidos em lei e, em regra, o
administrador não pode modificá-los, não tendo opção de escolha. Todavia, nesses atos, o motivo e o objeto
são, em regra, discricionários. É na análise desses elementos que o administrador deve avaliar a conveniência
e a oportunidade, realizando um juízo de valor, sem desrespeitar os limites previstos pela lei.
Exceção: “esses dois elementos (motivo e objeto), quando forem regulamentados de forma objetiva
pela lei, sem deixar margem de escolha ao administrador, serão vinculados e o ato emanado terá natureza de
vinculado (…) Dessa forma, admite-se o controle judicial incidente, (…) desde que a análise do Poder
Judiciário se limite às regras legais impostas ao agente, como parâmetros a serem observados em relação a
estes elementos.”47
8.1.2. SURGIMENTO DA DISCRICIONARIEDADE
● A lei apresenta opções a serem adotadas, possibilitando ao administrador a escolha da mais adequada;
● A lei permite escolha do melhor momento para a prática do ato;
● A lei é clara ao determinar que o conteúdo do ato a ser praticado será definido por juízo de
conveniência e oportunidade do administrador;
● A Lei utiliza conceitos jurídicos indeterminados.
Para Di Pietro, a discricionariedade também decorre da AUSÊNCIA DE LEI.
8.2. ATO VINCULADO
É o ato em que a autoridade não tem nenhuma margem de liberdade. No ato vinculado, a lei já
determina todos os elementos.
📌 OBSERVAÇÕES
A constitucionalização do Direito Administrativo teve impacto na forma como a doutrina atual enxerga
os fenômenos da discricionariedade e vinculação. Interessante lição é trazida pelo professor Rafael Oliveira ,48
que dialoga com os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto e com Andreas J. Krell . Na lição do49 50
autor :51
Entendemos que a tradicional dicotomia discricionariedade (atos discricionários) x vinculação (atos vinculados)
deve ser adaptada à realidade, especialmente a partir do fenômeno da constitucionalização do Direito
51 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
50 KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteção ambiental: o controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos
órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 22-23.
49 NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Legitimidade e discricionariedade: novas reflexões sobre os limites e controle da discricionariedade. 4. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001. p. 15.
48 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
47 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição, Salvador: JusPODIVM, 2018. p. 278.
22
Administrativo. Por um lado, a atividade administrativa totalmente livre e fora do alcance do controle judicial
seria sinônimo de arbitrariedade. Por outro lado, não se pode conceber que a atuação do administrador seja
exclusivamente vinculada e mecanizada, pois sempre existirá alguma margem interpretativa da norma
jurídica.
Portanto, a diferença fundamental entre os denominados atos administrativos “vinculados” e
“discricionários” deve ser traçada a partir de um critério quantitativo, e não qualitativo, na medida em
que, em verdade, o que vai variar é a intensidade do grau de liberdade conferido pelo legislador ao
administrador. (Grifo nosso.
FORMA: Alguns autores entendem que a forma é um elemento que pode ser discricionário. Di Pietro
cita como exemplo o art. 22 da Lei 9.784/99 (Lei do processo administrativo federal.
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir.
9. ATRIBUTOS / PRESSUPOSTOS / PRERROGATIVAS DOS ATOS
Segundo Alexandrino (2021, p. 499), atributos dos atos administrativos “são qualidades ou
características dos atos administrativos”.
9.1. ATRIBUTOS NAVISÃO DE HELY LOPES MEIRELLES
O ato nasce com três atributos: presunção (de legitimidade e veracidade), imperatividade e
autoexecutoriedade.
Presunção de legitimidade: é a presunção de que o ato nasceu e está de acordo com a lei. Já a
presunção de veracidade é a presunção relativa aos fatos, presunção de que os fatos apresentados são
verdadeiros, de que eles realmente aconteceram.
Todo ato nasce com a presunção de que é legítimo, não há exceção. A presunção de legitimidade e de
veracidade é o atributo que permite a imediata operatividade de um ato.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ A presunção é relativa ou juris tantum, pois admite prova em contrário, mas transfere para o
particular o ônus de fazer a prova (decorrência da presunção de veracidade.
A presunção de legitimidade decorre do princípio da legalidade.
￭ Imperatividade/ coercibilidade: é a imposição do ato ao particular independentemente da sua
concordância.
Exceção: nem todo ato nascerá com a imperatividade. Atos negociais e enunciativos não têm
imperatividade (exemplos: certidão, atestado, parecer.
￭ Autoexecutoriedade: é a execução direta do ato administrativo pela Administração Pública, sem
necessidade de ordem prévia do Poder Judiciário.
23
Nem todo ato goza da autoexecutoriedade.
Exceções: cobrança de multas, cobrança de tributos, desapropriação, servidão administrativa,
interceptação telefônica.
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Natal - RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada correta a
seguinte assertiva: o atributo que permite à administração pública executar seus próprios atos administrativos
diretamente, sem necessitar de autorização de outros poderes é a autoexecutoriedade.
9.2. ATRIBUTOS NA VISÃO DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
Celso Antônio utiliza a teoria de Hely Lopes Meirelles, mas acrescenta dois outros atributos:
exigibilidade e executoriedade. ▸
Sendo assim a autoexecutoriedade se divide em:
a) Exigibilidade: Onde todo ato administrativo tem. Decidir sem o poder judiciário. É meio de coerção
indireto. Estamos decidindo sem o Poder Judiciário. Significa o poder que tem a administração de decidir sem o
Poder Judiciário. TODO ATO ADMINISTRATIVO TEM.
b) Executoriedade: Executar sem o poder judiciário, só pode acontecer se prevista em lei e em situação
urgente. Meio de coerção direto. Significa o poder de executar sem o poder Judiciário – nem todo ato
administrativo tem executoriedade, só terá quando estiver previsto em lei ou quando houver urgência
(enchente, tumulto etc.. Ex.: sanção pecuniária não tem executoriedade. NEM TODO ATO ADMINISTRATIVO
TEM.
⚠CUIDADO: Todo ato administrativo tem exigibilidade, mas não executoriedade.
Hipóteses em que existe a autoexecutoriedade:
a) Quando houver expressa previsão legal (princípio da legalidade)
b) Quando as circunstâncias exigem: A lei não é capaz de descrever todas as situações enfrentadas
pela Administração, assim, quando a Administração se depara com situações não previstas em lei, terá que
tomar uma decisão, porque o interesse público exige. Nesses casos, entende-se que a autorização legal para
agir é implícita em razão do interesse público. Exemplo: pandemia da COVID-19. O Estado restringe direitos
individuais em benefício do interesse público.
A Imperatividade é a imposição do ato ao particular, mas Celso Antônio alerta que a
imperatividade não garante que o particular execute a ordem enunciada no ato. Assim, para garantir que
o ato será praticado, a exigibilidade é um complemento em relação à imperatividade, que utiliza meios
indiretos de coerção. Como exemplo, podemos citar a multa.
Celso Antônio B. de Mello, a partir da doutrina do processo civil, classifica os atos administrativos em:
a) Ampliativos – são aqueles que criam direito. Exemplos: concessão de CNH – cria para o interessado
o direito de dirigir; autorização para portar arma de fogo; licença para construir; etc. São desprovidos de
imperatividade.
b) Restritivos - são aqueles que impõem uma obrigação: Exemplos: multa, suspensão, cassação da
24
CNH, tombamento, requisição administrativa etc. São providos de imperatividade.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz de Direito do Estado do Rio de Janeiro (Ano: 2023; VUNESP) foi considerada correta a
seguinte assertiva: O ato administrativo que tem por objeto a utilização compulsória de um serviço prestado
por um particular, em favor da administração pública, para atender uma situação extraordinária e
emergencial, é denominado requisição e independe de prévia aquiescência do particular ou de autorização
judicial, assegurada justa indenização.
9.3. ATRIBUTOS NA VISÃO DE MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Maria Sylvia entende que o ato nasce com presunção de legitimidade e veracidade,
imperatividade, autoexecutoriedade. Ela acrescenta, também, o atributo da tipicidade.
Imperatividade significa coercitividade ou poder extroverso, obrigatoriedade, nem todo ato tem
imperatividade, mesmo sendo a regra. São praticados de forma impositiva.
📌 OBSERVAÇÃO
O que é "poder extroverso"? Poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações para52
terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. São serviços em que se exerce o poder extroverso do
Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Segundo Maria Sylvia (2020. p.471), Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância. Decorre da prerrogativa que tem o Poder
Público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros; é o que Renato Alessi chama de “poder
extroverso”, “que permite ao Poder Público editar atos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, ou
seja, que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as, unilateralmente, em obrigações”
(apud Celso Antônio Bandeira de Mello, 2004:383.
Não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que impõem obrigações; quando
se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado (como na licença, autorização, permissão,
admissão) ou de ato apenas enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse atributo inexiste. (Di Pietro, 2020.
📌 OBSERVAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIALÓGICA: No entendimento do Prof. Alvaro Veras , é um modelo de53
atuação estatal em que há uma maior aproximação entre a Administração e os particulares, existindo uma
verdadeira participação desses últimos tanto na defesa de interesses próprios como interesses metaindividuais,
prestigiando princípios como o da segurança jurídica e da confiança legítima.
A partir do conceito de Administração Pública Dialógica, percebe-se que há uma mitigação do atributo
da imperatividade, em razão do diálogo entre Administração e administrado (princípio da consensualidade.
Assim, ao invés de imposição dos atos, abrem-se portas para tomada de decisões consensuais.
53 https://projetoquestoescritaseorais.com/direito-administrativo/administracao-dialogica/
52 https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/91227/o-que-e-poder-extroverso-ariane-fucci-wady
25
Tipicidade é a necessidade de o ato atender apenas ao seu fim legal, sendo uma proteção para o
particular. Para Maria Sylvia, “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei ".54
Decorre do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade de a Administração praticar atos
inominados; estes são possíveis para os particulares, como decorrência do princípio da autonomia da vontade.
55
Só existe nos atos unilaterais, pois, como assevera Maria Sylvia, nos contratos não há imposição de
vontade da Administração, pois depende sempre da aceitação do particular.
O ato administrativo corresponde a uma descrição legal, cujos efeitos estão tipificados na lei.
Por fim, a Autoexecutoriedade consiste no atributo pelo qual o ato administrativo10ª edição. Grupo GEN, 2022. p. 341.
88 https://dotti.adv.br/aplicacao-da-teoria-do-fato-consumado-em-concurso-publico/
87 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Em casos excepcionais, em que a restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais que a
manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo, a jurisprudência do STJ é firme no sentido de admitir a aplicação da teoria do fato
consumado. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
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Duas posições se formaram:
1ª Posição: a Administração teria discricionariedade para avaliar se convalida ou anula. Caberia à
autoridade, a partir de um juízo de oportunidade e conveniência, decidir se vai corrigir ou não, e sim anular,
pois a ilegalidade não pode sobreviver, em razão do princípio da ilegalidade.
2ª Posição (majoritária): se é possível convalidar, acabando com a ilegalidade e mantendo os
efeitos do ato (efeitos ex tunc da validade do ato), por que a autoridade anularia? Convalidar preserva a
legalidade e a segurança jurídica, porque nada será alterado. Tudo que o ato produziu/gerou é mantido e a
ilegalidade é aniquilada, ao passo que anular acaba com a ilegalidade, mas é prejudicial à segurança jurídica
porque os efeitos do ato ilegal vão desaparecer. A convalidação é obrigatória, porque traz mais vantagens do
que desvantagens e garante a eficiência administrativa, a segurança jurídica e preserva, também, a legalidade.
Exceção: a convalidação é obrigatória, salvo no ato discricionário praticado por sujeito
incompetente, pois nesse caso a convalidação é facultativa.