tese de doutorado (Ronald V Garcia) (1)

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES 
INSTITUTO UNIVERSITÁRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO 
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e Relações Internacionais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RONALD VIZZONI GARCIA 
 
 
 
 
 
ESCOLHAS INSTITUCIONAIS PARA A REDUÇÃO DE CUSTOS DE 
TRANSAÇÃO POLÍTICOS NA OFERTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
EM DIREITOS HUMANOS: 
GOVERNOS MUNICIPAIS BRASILEIROS, 2009-2012 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIO DE JANEIRO 
2018 
 
 
RONALD VIZZONI GARCIA 
 
 
 
 
 
 
Escolhas institucionais para a redução de Custos de Transação Políticos na 
oferta de políticas públicas em direitos humanos: 
governos municipais brasileiros, 2009-2012 
 
 
 
 
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em 
Ciência Política do Instituto Universitário de Pesquisas do 
Rio de Janeiro, da Universidade Candido Mendes, como 
requisito parcial à obtenção do título de Doutor em 
Ciência Política. 
 
Área de Concentração: Ciência Política 
 
 
 
 Orientador: Prof. Dr. Antonio José Junqueira Botelho 
Coorientador: Prof. Dr. Glauco da Silva Aguiar 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIO DE JANEIRO 
2018 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Catalogação na Publicação 
Biblioteca Central 
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro - IUPERJ 
Bibliotecário responsável: Paulo César do Prado – CRB-7 7131 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
G216e Garcia, Ronald Vizzoni. 
 Escolhas institucionais pra a redução de Custos de 
Transação Políticos na oferta de políticas públicas em 
direitos humanos: governos municipais brasileiros, 2009-
2012 / Ronald Vizzoni Garcia. -- Rio de Janeiro, 2019. 
 198 f. : il. 
 
 Tese (Doutorado em Ciência Política) – Instituto 
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2019. 
 Orientação de: Antônio José Junqueira Botelho 
 
 1. Desenho institucional 2. Políticas públicas 2. Direitos 
humanos 3. Ciência Política 4. Brasil I. Universidade 
Candido Mendes II. Título. 
 
 CDU 378:352(043.2)”2009/2012” 
RONALD VIZZONI GARCIA 
 
 
 
Escolhas institucionais para a redução de Custos de Transação Políticos na 
oferta de políticas públicas em direitos humanos: 
governos municipais brasileiros, 2009-2012 
 
 
 
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em 
Ciência Política do Instituto Universitário de Pesquisas do 
Rio de Janeiro, da Universidade Candido Mendes, como 
requisito parcial à obtenção do título de Doutor em 
Ciência Política. 
 
 
 
__________________________________________________ 
Prof. Dr. Antonio José Junqueira Botelho (Orientador) 
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro/UCAM 
 
__________________________________________________ 
Prof. Dr. Glauco da Silva Aguiar (Coorientador) 
Fundação CESGRANRIO 
 
__________________________________________________ 
Prof. Dr. Antônio Marcelo Jackson Ferreira da Silva 
Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP) 
 
__________________________________________________ 
Profa. Dra. Celia Regina do Nascimento de Paula 
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro/UCAM 
 
__________________________________________________ 
Profa. Dra. Erica Simone Almeida Resende 
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro/UCAM 
Escola Superior de Guerra (ESG) 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIO DE JANEIRO 
2018 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aos meus pais, Ronaldo e Lourdes, à minha filha Jade e à minha esposa Patricia. 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Reza a lenda, nos corredores dos cursos de mestrado e doutorado, que o trabalho de 
feitura da tese é um esforço exclusivo do autor. Em termos de escrita e responsabilidade pelo 
que ali está, o raciocínio é correto, mas nada é mais enganoso sobre o processo que leva do 
início ao fim da tese. Muitas são as pessoas que tornaram a concretização desse esforço em 
algo que pudesse passar do devaneio solitário a algo concreto, que pudesse dialogar com o 
mundo acadêmico. 
Minha adesão ao tema começa antes. A rápida passagem pelo Núcleo de Estudos de 
Políticas Públicas em Direitos Humanos (NEPP-DH), da UFRJ, foi decisiva para abraçar o 
tema dos direitos humanos. Devo agradecer ao professor Vantuil Pereira, pelos comentários à 
minha apresentação sobre secretarias estaduais de direitos humanos, em evento no Instituto de 
Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IFCS/UFRJ). Aos 
professores Luiz Antônio Cunha e Celi Scalon, pelo exemplo de duas gerações diferentes de 
professores titulares que engrandecem o campo das ciências sociais. Ao professor Ricardo 
Rezende Figueira, que pude entrevistar e aprender a como estruturar, de forma consistente, 
um grupo de pesquisa com dados de violações de direitos humanos – como é o Grupo de 
Pesquisa sobre Trabalho Escravo Contemporâneo. Devo, ao professor Marcelo Coutinho, o 
estímulo a ingressar no Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e o 
interesse por política internacional, bem como seus brilhantes comentários no seminário de 
tese. Aos professores Elídio A. B. Marques, Cristina Ayoub Riche, Joana Domingues Vargas, 
Alexander Zhebit, Eliane Amorim (CRMM e CRM) e Mariléia V. Profirio, agradeço o trato 
sempre respeitoso e a oportunidade de participar de diversos eventos e discussões que me 
permitiram crescer. No NEPP-DH, pude conhecer uma pessoa de quem ouvia falar desde 
meus 15 anos de idade, como exemplo de uma geração ímpar de ativistas políticos, Victória 
Grabois, fundadora e dirigente do Grupo Tortura Nunca Mais/RJ. Uma honra para mim. 
Na decania do Centro de Filosofia e Ciências Humanas, da Universidade Federal do 
Rio de Janeiro (CFCH/UFRJ), devo agradecer ao professor Marcelo de Macedo Corrêa e 
Castro, pelo exemplo de abertura intelectual e compromisso com a universidade pública. A ele 
e à professora Rejane Almeida, agradeço a possibilidade de participar das discussões de seu 
grupo de pesquisa. Sempre tive a impressão de estar em débito com tudo o que aprendi 
naquelas conversas. À professora Lilia Guimarães Pougy, devo o grato estímulo intelectual, 
de uma mente sempre arguta à dinâmica institucional da universidade; devo também a 
compreensão por todos os transtornos que uma tese pode trazer na vida funcional de um 
servidor público. À professora Ludmila Fontenele Cavalcanti, com quem recentemente pude 
trabalhar mais de perto e aprender muito sobre serviço social e questões relativas à violência 
contra a mulher. À Larissa Gaspar Alves, sem a qual essa tese jamais existiria, pela ajuda com 
os trâmites burocráticos, que me permitiram terminar este trabalho. Eu sou muito grato pelo 
carinho e inúmeras conversas com: Hiran Roedel, Valdete Viana Tavares, Pedro Barreto, 
Fernanda Estevam, Meri Toledo, Inêz Facino, professor Paulo César Castro, Myrian Teixeira 
Gomes, Antônio Carlos Mendonça, Tibita, Marcelo e Daniel. 
Sou grato ao professor Antonio José Junqueira Botelho, pela recepção de meu trabalho 
e seu esforço, como orientador. Ao meu coorientador, professor Glauco Aguiar 
(CESGRANRIO), sou extremamente grato pela acolhida, compreensão e confiança. Agradeço 
às professoras Erica Almeida Resende e Celia Regina do Nascimento de Paula, que muito me 
honraram ao participarem da minha banca. Devo, ao professor Antônio Marcelo Jackson, 
muitas palavras de estímulo e a gratidão por aceitar o convite para participar da banca. 
 O grupo de colegas vai deixar saudade: Ana Carolina Silva, Gislene Santos de 
Oliveira, Gylcilene Storino, Claudio, Claudio Alfradique, em especial meus camaradas de 
aventuras regressivas: Solange Makrakis e Marcos Tavares Pedro (o “Marcos Pedro”). São 
amizades pelas quais sou grato, imensamente, grato de ter. Na linha de frente do apoio 
institucional, agradeço à Nerilene Ribeiro da Costa Moreira, Graziela Pando, Selma Marinho,tipos subordinados e 
o peso da vinculação com a assistência social. 
17 
 
Também se utiliza a variável “Maduro”, como relativa ao tempo de existência do 
OGMDH, nos seis modelos. Essas são as variáveis explicativas da tese, sendo as demais 
hipóteses substantivas ou de controle, bem como outras variáveis, repetidas em todos os seis 
modelos deste trabalho. 
 
 
Resultados esperados 
 
 
O quadro 2 faz a síntese das hipóteses centrais, trazendo ideias relacionadas ao que se 
espera, como, por exemplo, que os municípios com OGMDH sejam em maior número do que 
aqueles que não têm. Assim, os que tiverem OGMDH serão os que possuem mais autonomia 
e vínculos com a assistência social, além de alocação de recursos maior com relação aos que 
não possuem. O tempo de existência descrito é o de 2009-2011 e IMV e IMU aparecem no 
quadro como políticas públicas universalistas e grupos vulneráveis. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 
 
Quadro 2: Hipóteses da tese 
Fonte: o autor. 
 
As conclusões obtidas, a partir dos resultados, oferecem uma qualificação da 
importância institucional dos OGMDH, inusitada, na definição analítica do alcance do seu 
efeito específico sobre a oferta de políticas públicas em direitos humanos. Para além da 
simples contabilidade de hipóteses aceitas ou rejeitadas, tem-se uma demarcação do grau da 
sua contribuição em conjunto com outros fatores importantes. A hipótese central sobre a 
importância dos OGMDH foi aceita integralmente para as políticas públicas universalistas e 
para grupos vulneráveis. 
No caso da alocação de recursos, tal efeito só foi identificado nos tipos específicos, 
modelos tipo 2, mas, nesse caso, é até surpreendente que tenha sido constatado. Em relação 
aos recursos orçamentários, há evidências das mais surpreendentes: os modelos AR foram os 
de mais baixa capacidade de predição dos modelos como um todo, capacidade oriunda, em 
boa medida, da ação das variáveis societais. É muito significativo que se encontre algum 
resultado de OGMDH em relação à AR; mais interessante ainda é que as três variáveis 
IMV 
RESULTADOS ESPERADOS 
Maior Autonomia/Vinculado 
à Assistência Social 
Não tem 
2009 2011 
Tem OGMDH Não tem 
IMU 
Com OGMDH = Maior 
Alocação de Recursos 
Sem OGMDH - Menor 
Alocação de Recursos 
MAIOR QUE 
Município Ter 
OGMDH 
Tipo de OGMDH 
Tempo de existência do OGMDH 
Pol. Públicas Universalistas / Grupos Vulneráveis 
Alocação de Recursos (DH/AS) 
19 
 
institucionais que restaram no ajuste do modelo tenham sido: “Subordinado vinculado à AS”, 
“Autonomia” e “Secretarias exclusivas de AS sem OGMDH”, sendo todas as demais de corte 
societal. 
Quanto à hipótese de que os OGMDH fossem mais eficientes para prover políticas 
públicas de grupos identitários em situação de vulnerabilidade do que políticas universalistas, 
tal oposição entre um tipo de política e outra se mostrou inconsistente. Na verdade, os 
OGMDH apresentam melhoria da oferta para ambos: nos modelos tipo 1, com uma única 
variável para todos os OGMDH, o efeito foi ligeiramente superior para as políticas de corte 
universalista; nos modelos tipo 2, o resultado se inverte, favorecendo os grupos vulneráveis, 
mas também de forma ligeiramente superior. Tais dados corroboram a ideia de que essa 
oposição não é, nas práticas da gestão pública local, algo incisivo e que seja levado em 
consideração como um jogo de soma zero. Ou seja, o maior aumento de políticas para grupos 
vulneráveis não resulta em um esmaecimento de políticas universalistas, ao contrário. 
A importância dos grupos vulneráveis e sua relação com o tempo de existência de um 
OGMDH, presente desde 2009, foi estabelecida, mas isso não foi identificado para o IMU. O 
ideal é que esse tempo de maturação tivesse um registro mais longo de anos ou décadas, mas, 
mesmo assim, nesse curto espaço, 2009-2011, já foi possível identificar um resultado positivo 
em relação às políticas voltadas para grupos vulneráveis. 
 Quanto aos tipos de OGMDH, aqueles “subordinados vinculados à assistência social” 
se mostraram bastante exitosos, no caso de IMU e IMV, com resultados ligeiramente 
melhores do que os tipos com mais autonomia. A relação se inverte, em AR, o que ratifica a 
hipótese de que maior autonomia, mesmo que seja por meio de associação com outra área que 
possui afinidades, intensifica os efeitos dos OGMDH, uma autonomia feita de “empréstimo”. 
Efeito bom para as áreas de direitos humanos e assistência social, pois esta última, sem a 
presença dos OGMDH, não aponta para uma afirmação de uma agenda de políticas públicas 
em direitos humanos, com a mesma força e, no caso da alocação de recursos orçamentários, o 
efeito de ter um OGMDH é superior ao de uma secretaria exclusiva de assistência social sem 
OGMDH. 
Resumindo, os OGMDH têm efeito sobre a redução de CTP para a ampliação da 
oferta de políticas públicas em direitos humanos. Nesta tese, pode-se estabelecer o vínculo 
entre oferta de políticas públicas em direitos humanos e OGMDH, por meio da redução dos 
CTP, havendo uma clara adesão maior dos municípios que possuem OGMDH, aos 
compromissos com uma agenda de direitos humanos. 
20 
 
 
Estrutura da tese 
 
 
Esta tese está estruturada em quatro capítulos. No capítulo 1, é feito um panorama 
sucinto de polêmicas em torno da definição dos direitos humanos e as instituições para sua 
defesa e monitoramento, desde o surgimento da ONU. No pós-guerra, vários países recém-
democráticos passaram a lidar com pressões internas e externas, em torno dos direitos 
humanos. Essa rápida localização reforça a importância de estudos no âmbito das instituições 
locais, principalmente pelos posicionamentos adotados nesta tese, nesse debate maior, que 
apontam para a valorização da política e das instituições. 
O capítulo 2 discute a possibilidade da ação racional dos municípios, ao optarem pelo 
uso de OGMDH em seu desenho institucional como redutor de CTP. 
No capítulo 3, apresentam-se as variáveis explicativas, de controle ou de hipóteses 
substantivas, e as variáveis explicadas: o IMV, o IMU e a variável Alocação de Recursos 
(AR). 
No capítulo 4 e último, são apresentados os modelos e suas regressões, seus resultados 
e a discussão das hipóteses mediante a interpretação dos dados gerados. 
Finalmente, a conclusão faz um apanhado das discussões levantadas e as 
consequências dos resultados obtidos para a relevância dos OGMDH e das políticas públicas 
em direitos humanos. Esta tese também apresenta um apêndice de gráficos sobre os resíduos 
dos seis modelos. 
21 
 
1 DIREITOS HUMANOS: CONCEPÇÃO E INSTITUIÇÕES 
 
 
O presente capítulo aborda a temática dos direitos humanos, em sua trajetória, 
pretensão de universalidade e fundamentação, evidenciando elementos que corroboram as 
ideias contidas na afirmação moderna dos direitos humanos, em diversos momentos, 
anteriores ao mundo moderno. A enunciação de uma “teoria dos direitos humanos” passaria, 
portanto, pela explicitação desse legado, mas esse debate amplia-se, quando se pensa a 
tradutibilidade, ou não, dos direitos humanos para outras culturas. Em tela, o repertório dessas 
culturas em torno de alguma noção de dignidade da pessoa ou de elementos que dificultam a 
incorporação de novos valores. Considerando que tal polêmica é melhor conduzida quando se 
abordam as várias possibilidades de defesa dos direitos humanos, utiliza-se, aqui, uma 
contribuição sintética de Luiz Eduardo Soares. 
Em seguida, localiza-se o debate sobre as experiências internacionais e a criação de 
mecanismos de monitoramento e expansão dos direitos humanos, partindo do cenário 
internacional até a definição do enquadramento do Brasil e suas instituições. Depois, discute-
se o papel dos Estados Nacionais e suas instituições domésticas relacionadas aos sistemas 
internacional e regional de direitos humanos. 
Finalmente, aborda-se a especificidade docaso brasileiro, que se relaciona com a 
dinâmica federativa e o lugar destinado aos municípios nessa dinâmica. O objetivo deste 
capítulo é apontar para um duplo movimento; de um lado, os temas relativos aos direitos 
humanos ganham destaque cada vez maior na agenda política; por outro, a busca de 
mecanismos domésticos para dar efetividade aos direitos humanos. No caso do Brasil, isso se 
expressa na coordenação federativa e na busca de compromisso dos governos subnacionais. 
 
 
1.1 A TRAJETÓRIA HETEROGÊNEA DO FENÕMIENO DOS DH 
 
 
Tornou-se lugar comum, na literatura de direitos humanos, a rápida filiação do 
surgimento do tema às contribuições que evocam a noção de Estado de Direito, fundamentada 
pelo liberalismo político. Essa é uma atuação estratégica na proteção do indivíduo frente às 
ameaças do arbítrio e da tirania, pois, tendo o pensamento liberal, como leitmotiv, o apelo à 
22 
 
defesa das garantias individuais, nada mais justo tal associação imediata entre direitos 
humanos e os mecanismos institucionais, que primam pela limitação do poder no Estado de 
Direito. Todavia, a “história dos direitos humanos é mais antiga e rica” (POOLE, Hilary et al., 
2007). 
Existe um tipo de contribuição, na literatura de direitos humanos, que visa a dar conta 
dessa historicidade, em obras como: A afirmação histórica dos direitos humanos, de Fábio 
Konder Comparato (2003), que oferece uma visão do desenvolvimento das ideias filosóficas e 
jurídicas; História social dos direitos humanos, de José Damião de Lima Trindade (2002), 
com uma abordagem baseada em modos de produção marxista; A invenção dos direitos 
humanos, de Lynn Hunt (2009)6, que descreve a expansão da sensibilidade do indivíduo para 
com os abusos físicos e a criação de uma empatia. Em comum, esses autores identificam, na 
narrativa histórica, a construção de uma causalidade para a importância presente dos direitos 
humanos. 
Nessa visão, a trajetória de constituição do campo contemporâneo da instituição dos 
direitos humanos passa, pelo pensamento grego, na ideia de “cidadão” da pólis, chegando à 
República Romana, com os avanços do direito e da participação na res pública. Até então, a 
“noção” de cidadão é muito limitada, abrangendo um número pequeno de pessoas, com os 
diferentes povos inseridos na mesma categoria de “bárbaros” (POOLE, Hilary et al., 2007). 
 Em um segundo momento, o cristianismo, com a ideia de um deus único, ao qual o 
gênero humano se filia, representa mais um avanço. Até então, permanecia, mesmo no 
monoteísmo, a ideia de que a divindade elege seu povo em detrimento dos demais, como a 
noção de “povo escolhido” no judaísmo. No pensamento medieval, as tentativas de 
conciliação entre o racionalismo greco-romano e a fé cristã, sobretudo a noção de uma lei 
natural que deveria reger as relações humanas, abrem margem para a ideia de direito natural e 
natureza humana, tão cara ao pensamento contratualista, de tempos depois. Entretanto, o 
mundo medieval era um mundo eivado de hierarquias: de gênero, nascimento e relações de 
vassalagem de todo tipo (POOLE, Hilary et al., 2007). 
Com o abandono da “idade das trevas” e o advento do iluminismo, abre-se a defesa da 
secularização do poder, da tolerância religiosa. A base intelectual é a ideia de que o indivíduo 
é tomado como base do contrato social e de toda a legitimidade política. No século XVII, com 
a Guerra Civil Inglesa, coroa-se esse processo. O segundo Tratado do Governo de J. Locke, 
 
6 Deve-se destacar, também, o esforço de tradução para o português, empreendido pelo Núcleo de Estudos da 
Violência (NEV), da Universidade de São Paulo (USP), de obras de referência do Programa de Direitos 
Humanos da ONU. 
23 
 
embora escrito bem antes dos fatos revolucionários, é a base conceitual desse novo mundo 
constitucional, que surge com o Bill of Rights (1689), que é o início da derrocada do Antigo 
Regime. 
No continente, a derrocada institucional seria marcada pelas revoluções Americana e 
Francesa, com a participação das classes populares. Claro que esses projetos revolucionários 
ainda têm muitas limitações: escravidão (EUA), participação das mulheres e voto censitário 
(voto limitado por renda e propriedade). A própria expansão europeia se dá com as guerras de 
Napoleão, em prejuízo da república francesa. Os dois séculos seguintes são momentos de luta 
das classes populares contra os abusos e as limitações das noções burguesas de direitos e 
liberdades; são as “classes perigosas”. 
A despeito das diferenças que possam ser encontradas na literatura, todos parecem 
compartilhar o mesmo entusiasmo com o desenvolvimento histórico, como bem exemplifica a 
seguinte passagem da obra de Comparato (2003, p. 50): 
 
Pois bem, a compreensão da dignidade suprema da pessoa humana e de seus 
direitos, no curso da História, tem sido, em grande parte, o fruto da dor física e do 
sofrimento moral. A cada grande surto de violência, os homens recuam, 
horrorizados, à vista da ignomínia que afinal se abre claramente diante de seus 
olhos; e o remorso pela torturas, pelas mutilações em massa, pelos massacres 
coletivos e pelas explorações aviltantes faz nascer nas consciências, agora 
purificadas, a exigência de novas regras de uma vida mais digna para todos. 
 
O autor fez correlação dessa expansão da sensibilidade humana com um movimento 
sincrônico das “descobertas científicas ou invenções técnicas”, e a razão disso seria de 
natureza biológica e evolutiva (COMPARATO, 2003, p. 50): 
 
Uma das explicações possíveis para isso parte da verificação de que o movimento 
constante e inelutável de unificação da humanidade atravessa toda a História e 
corresponde, até certo ponto, ao próprio sentido da evolução vital. [...] A elevação 
progressiva das espécies vivas ao nível do ser humano foi seguida de um processo 
de convergência da humanidade sobre si mesma; ou seja, à biosfera geral sucede a 
antroposfera. 
 
Hunt corrobora essa visão, tendo o mesmo otimismo frente à expansão dos direitos 
humanos (HUNT, 2009, p. 32): 
 
Meu argumento depende da noção de que ler relatos de tortura ou romances 
epistolares teve efeitos físicos que se traduziram em mudanças cerebrais e tornaram 
a sair do cérebro como novos conceitos sobre a organização da vida social e política. 
Os novos tipos de leitura (e de visão e audição) criaram novas experiências 
individuais (empatia), que por sua vez, tornaram possíveis novos conceitos sociais e 
políticos (os direitos humanos). 
 
24 
 
 
O que não parece tematizado pelos autores é que a simples descrição de uma narrativa 
histórica a partir de pressupostos evolutivos, ou não, acaba por não colocar, em destaque, 
aspectos problemáticos dessa trajetória (POPPER; GUTIERRE, 2000). Na presente tese, dá-
se mais valor àquelas discussões que possam enfrentar a temática dos direitos humanos como 
uma construção histórica, problemática, inacabada e pluralista (TOSI, 2005, p. 7): 
 
A compreensão desta trajetória histórica é fundamental para poder enfrentar a 
discussão sobre o alcance universal dos direitos humanos, ou seja, acerca da 
possibilidade de sua “expansão” para outros povos e culturas que não passaram por 
esse mesmo processo histórico. No contexto desta reconstrução, nota-se também a 
existência de um pluralismo teórico e ideológico nas diferentes formas de abordar os 
Direitos Humanos: perspectivas diferentes, às vezes contrastantes, que fazem parte 
do debate crítico sobre a legitimação dos direitos humanos que ainda continua na 
contemporaneidade. 
 
Sem a pretensão de endossar uma visão simplista sobre a história e a construção de 
causalidades, busca-se, neste trabalho, descortinar as alteridades e diferenças em torno das 
concepções de direitos humanos que podem perpassar o debate. Não se trata de uma busca por 
uma explicação, superior ou final da dimensão dos direitos humanos, pois, da pluralidade e 
indeterminação do conceito, nasce o momento histórico,que será percorrido pela prática 
institucional. 
 
 
1.2 DIFERENTES POSIÇÕES 
 
 
No próprio processo de expansão marítima e comercial e o posterior colonialismo e 
neocolonialismo, do novo mundo, por países europeus, fomentaram-se reflexões sobre a 
relação entre as culturas e o status que deve gozar o “outro”. O etnocentrismo e o 
evolucionismo são duas respostas iniciais e justificadoras desses empreendimentos coloniais, 
e a antropologia também surge a serviço da tradução e do controle dos povos conquistados. O 
experimento radical de alteridade e tradução de outras culturas leva a antropologia, nas suas 
correntes contemporâneas, a repudiar e desqualificar a suposição de superioridade cultural do 
“Ocidente”. 
É possível localizar elementos, em culturas não ocidentais, que remetam a 
similaridades com a noção de dignidade humana, que possibilitam falar em elementos afeitos 
25 
 
aos “direitos humanos”, em outras culturas (SEN, 2000; PANIKKAR, 2004). O exercício 
também pode ser realizado na direção inversa, ao enfatizar a singularidade de uma cultura e 
sua intraduzibilidade nos termos de outras culturas e contextos, como faz François Julien, para 
a cultura chinesa (2009). Para o presente trabalho, entretanto, ambas as perspectivas são 
perigosas. Há o risco provável do etnocentrismo em percorrer as diversas culturas, 
catalogando elementos que se correlacionam com a “teoria dos direitos humanos”, sem levar 
em consideração a dinâmica dos contextos singulares em que estão inseridos e dotados de 
significado. Nesse sentido, tal construção de argumento, muitas vezes, só vislumbra aspectos 
favoráveis, mas o inverso é, igualmente, perigoso, pois torna o conceito de cultura algo 
estático e fatalista, e cultura não é destino (DONNELLY, 1984). 
Independentemente de traços culturais e filosóficos anteriores, os direitos humanos se 
tornam um conjunto de compromissos mais destacados com o avanço do pensamento liberal e 
o surgimento do direito e estado modernos (ELIAS, 1993), em sociedades em que a noção de 
indivíduo claramente se separa do Estado e da religião. Assim como as relações econômicas 
podem ser expandidas para contextos fora do berço cultural do capitalismo, outros aspectos 
civilizatórios também podem. A expansão dos direitos humanos é o resultado de dinâmicas 
políticas institucionais e não de determinismos culturais, exclusivamente, favoráveis ou 
desfavoráveis. 
Estabelecida essa origem histórica e datada dos direitos humanos, as disputas em torno 
dos fundamentos da sua validade e universalidade tornam-se um problema, que exige 
posicionamento. Na academia, nos meios políticos, nos documentos de organismos 
internacionais, passando pelos debates públicos, múltiplas estratégias argumentativas vão 
sendo mobilizadas em argumentos favoráveis e críticos aos direitos humanos e sua 
normatização. De forma bastante sintética, Luiz Eduardo Soares apresenta sete respostas 
relacionadas com a justificativa de adesão aos direitos humanos (SOARES, 2006). No quadro 
a seguir, montado a partir da exposição do autor, expõem-se essas sete posições (“respostas”), 
suas consequências para os direitos humanos e limitações, que tornam problemática a posição 
adotada. A sétima corresponde à posição do autor, a partir da assimilação das críticas às 
respostas anteriores: 
 
 
 
 
26 
 
 
 
Quadro 3: Problemas relacionados aos direitos humanos, segundo argumento e posição 
Posição Argumento(s) Direitos Humanos Problema(s) 
Teológica 
“Somos todos filhos de 
um mesmo deus”. 
Devemos amar e respeitar 
o próximo. 
Prescinde da aceitação da 
religião. Não aberta à 
comprovação racional. Na 
história, existem conflitos por 
intolerância religiosa. 
Laica/ 
Biológica 
Todos têm a mesma 
natureza humana. 
“Somos animais de 
uma mesma espécie”. 
A espécie deve perpetuar 
sua existência. 
A igualdade biológica não se 
traduz em iguais normas e 
posições sociais. Não há 
consenso sobre essas questões. 
Razão 
O uso da razão fornece 
os recursos para se 
chegar a escolhas 
justas sobre o convívio 
em sociedade. 
Pelo uso da razão, 
estabeleceremos meios de 
convivência adequados. 
A razão é usada como “deus 
mundano” para prometer algo 
transcendente, um juízo 
universal. Acaba excludente 
como a religião. 
Evolução 
A sociedade evolui 
como a natureza, são 
processos análogos. A 
“seleção natural” 
favorece a 
sobrevivência dos 
arranjos sociais mais 
aptos. 
Os direitos humanos são 
um patrimônio da 
evolução histórica. Uma 
dinâmica entre acaso e 
necessidade que seleciona 
as experiências mais 
vantajosas para a espécie. 
Não há acordo sobre a adesão a 
um padrão de sociedade. Em 
nome de critérios evolutivos, 
pode-se desrespeitá-los. É 
problemática a redução da 
história humana a uma evolução 
biológica. 
Marxista/ 
Nietzschiana 
“Moralidade e poder 
são duas faces da 
mesma moeda”. 
A igualdade formal do 
Estado burguês mascara a 
dominação de classe. 
A ressalva é válida, dada a 
necessidade de falar a partir de 
contextos reais. Esquece que os 
direitos humanos servem para 
ampliar as condições dos 
indivíduos em democracias. 
Ignorar isso, em muitos casos, 
pode revelar cumplicidade com 
tiranias. 
 
 
 
27 
 
Antropológica 
Os direitos humanos 
são valores integrantes 
da cultura ocidental. 
Suas tentativas de 
universalização são 
etnocêntricas. 
Não há possibilidade de 
valores universais, o que 
existem são diferentes 
culturas. No lugar dos 
direitos humanos, deve-se 
respeito às diferenças. 
Não há como escapar ao 
etnocentrismo. Quando se 
defende o respeito às diferenças, 
também se faz em nome de 
valores ocidentais. O próprio 
relativismo pluralista é uma obra 
do Ocidente. 
Não 
essencialista 
Nossa cultura não é 
superior às demais. 
Não há substrato 
divino, racional, 
evolutivo, histórico ou 
racional que possa 
justificar essa 
pretensão de 
superioridade. 
Os direitos humanos são 
um produto provisório, 
precário e problemático 
da conflituosa história do 
Ocidente. Eles podem ser 
aceitos como parte dos 
diálogos entre culturas ou 
não. 
É a posição defendida pelo autor 
para sair de uma postura passiva 
e, ao mesmo tempo, acolhendo 
os impasses das posições 
anteriores. 
Fonte: quadro elaborado pelo autor, a partir de Soares (2006). 
 
A consolidação e a exposição dessas sete posições resumem o percurso mutável, 
diverso e tenso dos valores associados aos direitos humanos, ao longo dos séculos. Não se 
trata de um processo de superação, etapa por etapa, mas um repertório de posições críticas e 
favoráveis aos direitos humanos. 
Podem-se agrupar as quatro primeiras posições a partir de um ponto comum: tentam 
localizar algum elemento substancial que valide os direitos humanos. Apelar para religião, 
razão, unidade biológica da espécie e evolução da sociedade são recursos argumentativos, que 
procuram estabelecer uma base comum que valide os direitos humanos, conforme abordado 
mais à frente. 
A abordagem marxista/nietzschiana é, na verdade, uma crítica ao caráter abstrato e 
ideológico dos direitos humanos. Durante a Guerra Fria, o uso ideológico dos direitos 
humanos era corrente entre as superpotências, mas, após esse período, não há evidência que 
denote o fim de tal possibilidade de uso ideológico. Organizações Não Governamentais 
(ONGs), como a Anistia Internacional e a Human Rights Watch, são, regulamente, acusadas 
da mesma forma pelos governos que são alvos de suas denúncias. Soares, com propriedade, 
identifica que limitar os direitos humanos a seus abusos ideológicos faz parecer que tais 
mecanismos institucionais de defesa de grupos marginalizados e de indivíduos frente ao poder 
dos Estados e suas maiorias são pouco importantes. Sua crítica, implicitamente, aponta para 
as tentativas de desconsiderar a falta de liberdades nos países do socialismo real, por 
ideólogos marxistas ortodoxos (SOARES, 2006). 
As duas últimas abordagens, antropológica e não essencialista,seguem outra 
28 
 
perspectiva, tendo, em comum, a crítica ao colonialismo e às suas tentativas etnocêntricas de 
justificar relações de dominação. A perspectiva não essencialista absorve a contradição mais 
citada do relativismo antropológico, a incapacidade de relativizar a si mesmo, pois critica os 
valores ocidentais a partir de uma matriz de compromissos (e valores) também ocidentais. 
Esta última posição pode ser vista, portanto, como uma não posição: abre mão de todos os 
pressupostos que poderiam fundamentar sua superioridade no debate, para assumir seu ponto 
de vista ocidental, reconhecendo sua precariedade/historicidade, sem nenhuma pretensão de 
aceitação prévia por outras culturas. Nesse sentido, sai da busca de uma essência/substância 
filosófica para o terreno da ética e da política. A aceitação de uma agenda dos direitos 
humanos é a construção política de compromissos éticos com base em valores ocidentais; 
portanto precária, histórica e controversa. 
É importante perceber que as quatro primeiras argumentações associadas aos direitos 
humanos apontam para determinações últimas, que legitimam sua defesa. Já a última 
abordagem, defendida por Soares como não essencialista, abre mão desse imperativo de uma 
justificativa conceitual que encerre o debate. Sem dúvida, credora do neopragmatismo de 
Richard Rorty, essa posição gera ataques, como os de José Augusto Lindren Alves, que vê, na 
retórica “pós-moderna”, um sinal de enfraquecimento da defesa dos direitos humanos e que, 
nas mãos de tiranos, pode servir de álibi para atrocidades. A principal debilidade da 
argumentação de Rorty é basear os direitos humanos em uma abordagem mais “feminina” e 
em sentimentos individuais de empatia (solidariedade) com o outro e suas diferenças. Para 
Alves, esse tipo de abordagem pode ter seu valor em determinadas situações, mas tem, como 
principal problema, aniquilar a noção de direito (ALVES, 1999, p. 13). 
Na mesma linha, o jurista Fábio Konder Comparato critica o positivismo jurídico de 
Norberto Bobbio (2004) e sua recusa em fundamentar os direitos humanos em qualquer 
pressuposto transcendente, concluindo assim: 
 
[...] na ausência de uma razão justificativa exterior e superior ao sistema jurídico, um 
regime de terror, imposto por autoridades estatais investidas segundo as regras 
constitucionais vigentes, e que exercem seus poderes dentro da esfera formal de sua 
competência, não encontra outra razão justificativa ética, senão a sua própria 
subsistência. 
Ora, é justamente aí que se põe, de forma aguda, a questão do fundamento dos 
direitos humanos, pois a sua validade deve assentar-se em algo mais profundo e 
permanente que a ordenação estatal, ainda que esta se baseie numa Constituição 
formalmente promulgada. A importância dos direitos humanos é tanto maior, quanto 
mais louco ou celerado o Estado (COMPARATO, 1998. p. 6). 
 
A crítica dos dois autores coincide em um ponto: sem legitimidade conceitual, os 
29 
 
direitos humanos correm risco político de serem atacados nas práticas institucionais. Sua 
segurança jurídica, sua normatividade frente a tiranos e sua abrangência internacional estão 
ameaçados. 
Outros conceitos como “democracia” e “mercado” carecem da mesma exatidão ou 
consenso; todavia, não se alega, com a mesma veemência, ameaças a sua existência empírica. 
Norberto Bobbio, no livro citado por Comparato, critica duramente a busca pelo “fundamento 
absoluto” dos direitos humanos, que, como a “demonstração de um teorema”, faça cessar o 
debate e estabeleça o consenso. Bobbio considera que tal desiderato é desmentido pela 
experiência histórica, elencando três teses: a primeira, nos momentos em que havia mais 
consenso entre eruditos sobre os fundamentos dos direitos do homem, não há prova de que 
tenham sido mais respeitados; a segunda, no momento de crise desses fundamentos, muitos 
governos puderam se reunir em torno da criação da ONU e da Declaração Universal dos 
Direitos Humanos; a terceira, a construção desse consenso político-internacional fez com que 
“a fundamentação” dos direitos humanos perdesse “grande parte do seu interesse” (BOBBIO, 
2004, p. 42-43). 
Para o autor, essa busca de fundamento é uma postura conservadora que retorna ao 
debate para demonstrar a incompatibilidade entre os direitos civis e políticos e a incorporação 
de novos direitos, notadamente, os sociais. A argumentação é simples: os direitos civis e 
políticos estabelecem restrições ao poder Estatal (liberdade negativa) e são centrados no 
indivíduo; já os direitos sociais e outros mais recentes requerem a atuação ativa do Estado 
(liberdade positiva) e nem sempre são balizados no indivíduo. Podem ser atribuídos a grupos 
sociais ou mesmo de interesse mais difuso, como proteção do meio ambiente, por exemplo. 
Para os conservadores, essas contradições apontam para a necessidade de voltar à essência do 
que constitui os direitos humanos. Para autores como Soares, Rorty e Bobbio, as contradições 
permanecem como elementos para a construção de um artefato humano e histórico; um 
produto da dinâmica da política e do direito. No presente trabalho, é reconhecido que a 
extensão desse debate extrapola o escopo da pesquisa, portanto, para fins operacionais da 
construção do objeto desta tese, são privilegiadas as abordagens não essencialistas, que 
permitem vislumbrar a construção de políticas públicas em direitos humanos como um 
problema não atrelado a qualquer determinação última fora das instituições políticas. 
Nesse sentido, a definição de políticas públicas segue a mesma plasticidade da 
definição do que sejam os direitos humanos. Com uma diferença essencial: via de regra, são 
ações do Estado para corrigir violações e dar efetividade a direitos já positivados em leis 
30 
 
nacionais, que recepcionam a ratificação de tratados internacionais. Um deslocamento do 
debate de teoria nos campos ético, político e jurídico para o contexto das instituições e prática 
de Estado. Essa institucionalização, por meio do direito internacional, visa a gerar garantias 
contra maiorias eventuais e comportamentos oportunistas (COUTO, 2005). 
No final do capítulo 2, serão abordados dois estudos, um deles desenvolvido pelo 
Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), que mostra como não há clareza na 
ponta de atuação das instituições locais sobre o que sejam os direitos humanos, sendo a 
polissemia dos termos parte dos problemas e das disputas. O que não se acredita, nesta tese, é 
que as soluções para tal variação de entendimentos advenham de uma solução conceitual com 
pretensões de universalismo, que, em última instância, só oferece mais uma abordagem 
criticável. Ao contrário, as deliberações internacionais nasceram em momentos de desacordos 
teóricos, mas de tarefas históricas e institucionais desafiadoras. 
 
 
1.3 ESTADOS E DIREITOS HUMANOS 
 
 
Até o advento do fim da Segunda Grande Guerra, conceitos como “cidadania” e 
“direitos humanos” eram, em termos práticos, sinônimos, resultantes da comunidade política 
de um país em torno de seu Estado de Direito. O Holocausto e a experiência da ascensão do 
Nazismo mudaram esse quadro de referências. 
Em Origens do totalitarismo, Arendt (2013) procura demonstrar o surgimento de um 
novo patamar no pensamento sobre direitos humanos, partindo de um inventário da condição 
dos apátridas e das minorias étnicas no período entre guerras. Para a autora, esses grupos são 
um problema para o Estado-nação, os chamados “povos sem Estado”. Assim, os instrumentos 
que procuravam dar conta das questões desses grupos, como o Tratado das Minorias, a 
Declaração dos Direitos do Homem e a Liga das Nações, não foram capazes de garantir os 
direitos desses cidadãos, pois seriam respeitados, desde que fossem cidadãos de algum 
Estado. A ideia de respeito aos direitos humanos não era negada em si, mas condicionada à 
soberania de algum Estado garantidor. Como, nesses gruposespecíficos, a condição em 
relação a pertencimento a um Estado era, via de regra, irregular, nada podia ser feito 
(ARENDT, 2013). 
Os próprios Estados da época encontraram, nessa lacuna, um instrumento político 
31 
 
poderoso, como negar a nacionalidade às minorias. Na Alemanha, por exemplo, uma 
legislação estabelecia que, no caso dos judeus que emigrassem para outros países, esses 
perdiam, automaticamente, a nacionalidade alemã. Outro instrumento era a “repatriação”, ou 
seja, a possibilidade de expulsar estrangeiros não desejados e/ou em situação irregular, para 
seus países de origem. Em muitos casos, isso era um dos piores castigos, uma sentença de 
provável morte. Para além de uma “lacuna”, um “esquecimento” constitucional, tratava-se de 
uma forma de lidar com elementos nocivos. O exemplo da Guerra Civil Espanhola povoava o 
imaginário de todos os governos, demonstrando como estrangeiros poderiam ter participação 
significativa em contextos domésticos (ARENDT, 2013). 
Resumindo, até a Segunda Guerra, os direitos humanos eram vinculados à noção de 
soberania do Estado contemporâneo e a ideia de “humanidade” era reguladora, mas sem muita 
concretude no universo cotidiano dos Estados. Com o advento dos governos totalitários, as 
suas lógicas de apontar para o conjunto da nação, em detrimento dos interesses dos indivíduos 
particulares, põem a nu esse problema. A atitude partia da negação da soberania aos 
indesejados, depois, a separação física do resto da sociedade e, por fim, o aniquilamento 
daqueles que não foram reclamados como parte de um Estado. A busca da homogeneidade em 
torno de um Estado, seja como construção de um sentimento nacional ou como engenharia de 
instituições, torna os direitos humanos no “o direito a ter direito”, algo subversivo: 
 
A razão pela qual comunidades políticas altamente desenvolvidas, como as antigas 
cidades-Estado ou os modernos Estado-nações, tão frequentemente insistem na 
homogeneidade étnica é que esperam eliminar, tanto quanto possível, essas 
distinções e diferenciações naturais e onipresentes que, por si mesmas, despertem 
silencioso ódio, desconfiança e discriminação, porque mostram com impertinente 
clareza aquelas esferas onde o homem não pode atuar e mudar à vontade, isto é, os 
limites do artifício humano. O ‘estranho’ é um símbolo assustador pelo fato da 
diferença em si, da individualidade em si, e evoca essa esfera onde o homem não 
pode atuar nem mudar e na qual tem, portanto, uma definida tendência a destruir. Se 
um negro numa comunidade branca é considerado nada mais do que um negro, 
perde, justamente com o seu direito a igualdade, aquela liberdade de ação 
especificamente humana: todas as ações são agora explicadas como consequências 
‘necessárias’ de certas qualidades do ‘negro’; ele passa a ser determinado exemplar 
de uma espécie animal, chamada homem. Coisa muito semelhante sucede aos que 
perderam todas as suas qualidades políticas distintas e se tornaram seres humanos e 
nada mais. Sem dúvida, onde quer que uma civilização consiga eliminar ou reduzir 
ao mínimo o escuro pano de fundo das diferenças, o seu fim será a completa 
petrificação; será punida, por assim dizer, por haver esquecido que o homem é 
apenas o senhor, e não o criador do mundo (ARENDT, 2013, p. 335). 
 
A autora estabelece o vínculo entre a defesa dos direitos humanos em escala 
internacional e o perigo que representam Estados homogeneizantes, que buscam anular suas 
clivagens sociais e políticas internas. Tal deslocamento dos direitos humanos só é possível 
32 
 
com um esmaecimento da noção de soberania nacional. Na arena internacional, surge a 
possibilidade de pactos e acordos internacionais e sistemas de controle dos mesmos. 
O processo de construção de garantias e criação de mecanismos institucionais que 
afirmem os direitos humanos, entre os Estados, ganha relevo após Segunda Guerra Mundial7. 
A Declaração Universal dos Direitos Humanos, da ONU (1948), e os subsequentes pactos: 
Internacional dos Direitos Civis e Políticos e Internacional sobre os Direitos Econômicos, 
Sociais e Culturais, ambos criados em 19668, são a tradução da criação de instrumentos 
formais. A esses se seguiram diversos tratados internacionais, detalhando e especificando a 
larga abrangência dos direitos humanos, bem como a criação do Sistema Internacional de 
Proteção aos Direitos Humanos e versões regionais, como o Sistema Interamericano de 
Proteção aos Direitos Humanos, com suas respectivas cortes, que podem acolher e julgar 
denúncias de violações de direitos humanos. O sintomático desse processo é o grau de 
ratificação dos dez principais tratados de direitos humanos, conforme se pode visualizar no 
quadro a seguir. 
 
Quadro 4: Distribuição dos países, segundo adesão aos 10 principais tratados 
internacionais de direitos humanos, 2006 
Tratados internacionais de direitos humanos N %
Convenção sobre os Direitos da Criança 191 100,0
Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de:
 Discriminação contra as Mulheres 183 95,8
 Discriminação Racial 170 89,0
Pacto Internacional sobre:
 Direitos Civis e Políticos 156 81,7
 Direitos Econômicos, Sociais e Culturais 153 80,1
Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruéis e Degradantes 141 73,8
Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança sobre:
 O envolvimento de crianças em conflitos armados 107 56,0
 Prostituição infantil e pornografia infantil 107 56,0
Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos 105 55,0
 Visando a abolição da pena de morte 57 29,8
Protocolo Facultativo à Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as 
Formas de Discriminação contra as Mulheres
79 41,4
Fonte: Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2006. 
 
 
7 O período não é um acaso, reflete uma percepção de que, depois da experiência do Holocausto e o tratamento 
dos Estados Nacionais aos apátridas, as garantias aos direitos fundamentais não deveriam ficar só a cargo dos 
respectivos Estados. Organismos multilaterais deveriam ter instrumentos para frear essas violações (ARENDT, 
2013). 
8 Ambos passam a vigorar em 1976. No Brasil, são incorporados, no arcabouço jurídico, somente a partir de 
1991 e 1992, respectivamente. 
33 
 
Encontra-se uma expressiva participação dos estados em celebrar instrumentos 
internacionais relativos aos direitos humanos. Tal constatação não deve ensejar otimismo, 
conforme será visto na próxima seção. 
Um último ponto, antes de se passar à próxima seção, é relativo à classificação dos 
direitos humanos em gerações de direitos. Criada por Karel Vasak (1963), que, em 1979, 
estabeleceu uma classificação dos direitos humanos em gerações. Os direitos humanos de 
primeira geração seriam os direitos de liberdade, compreendendo os direitos civis e políticos. 
Os direitos humanos de segunda geração constituiriam os direitos econômicos, sociais e 
culturais. De terceira geração, são os relativos ao meio ambiente, uma saudável qualidade de 
vida, progresso, paz, autodeterminação dos povos e outros direitos difusos. Posteriormente, 
estabeleceu-se a quarta geração de direitos, referida aos direitos tecnológicos, tais como o 
direito de informação e o biodireito. As possibilidades de classificação são importantes para 
finalidades analíticas. Em termos jurídicos e políticos, esses direitos são considerados 
universais, indivisíveis, interacionados e interdependentes (PIOVESAN, 2004). 
Evidentemente, tanto a classificação em gerações e “indivisibilidade”, por exemplo, são 
normatividades e simplificações, que sempre podem ser confrontadas com a diversidade das 
experiências de implementação de políticas públicas. 
 
 
1.4 INSTITUIÇÕES DOMÉSTICAS 
 
 
É importante ressaltar que, ao ratificarem instrumentos internacionais de direitos 
humanos, os países podem incorporar esses dispositivos às suas legislações internas, ou, pelo 
menos,comprometer-se a respeitar os compromissos assumidos internacionalmente. 
Evidentemente, ter um direito acolhido no ordenamento jurídico nacional não é suficiente 
para torná-lo realidade, caso não haja estabelecimento de todas as competências legais e 
instituições necessárias para a sua efetiva concretude. A grande adesão aos acordos 
internacionais relaciona-se com os custos baixos e os retornos em legitimidade dessa opção, 
tanto em países com grande adesão aos direitos humanos, como para grandes transgressores. 
Afinal, representava uma sinalização inicial, que remetia à apresentação de resultados mais 
concretos para tempos futuros (COLE; RAMIREZ, 2013). 
Na literatura sobre os resultados da ratificação de tratados de direitos humanos, o 
34 
 
efeito dessa medida é, frequentemente, nulo ou quase nulo. Fala-se em “dissociação” 
(decoupling) entre as normas e as práticas, como uma característica inerente a esses tratados. 
Para autores mais pessimistas, essa medida é totalmente dissociada das boas práticas, pois 
investe de legitimidade e simbolismo governos criticados por suas condutas, sem grandes 
custos iniciais de implementação, como o chamado “paradoxo das promessas vazias” 
(HAFNER-BURTON; TSUTSUI, 2005). 
Esses tratados são mais efetivos quando existe monitoramento externo e interno, com 
a divulgação de abusos, mas os resultados podem variar conforme o direito em questão. Como 
exemplos, destaca-se o estudo de Ramirez e Cole (2013), que identificaram melhores 
resultados para indicadores relacionados com a “integridade física” do que com os “direitos 
civis e políticos”, quando existem instituições domésticas de direitos humanos, como a 
National Human Rights Institutions (NHRI), independentemente do tipo adotado. 
Em relação ao surgimento dessas importantes instituições, deve-se ressaltar que, nos 
organismos multilaterais, como a ONU, sempre esteve presente a preocupação com as 
instituições domésticas, que devem dar efetividade e monitoramento aos direitos humanos. 
Em 1978, a Comissão dos Direitos do Homem promoveu o Seminário sobre Instituições 
Nacionais e Locais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos, em Genebra, com o 
objetivo de orientar e estimular o processo, que se encontrava em curso, de criação de 
instituições nacionais ao longo da década de 1980. O processo culmina, em 1991, com o 
Workshop Internacional de Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos 
Humanos, resultando nos “Princípios de Paris”, depois transformados em resolução da 
Assembleia Geral da ONU (Res. 48/134, de 20/12/1993). Além de afirmarem, nos 
“princípios”, a importância estratégica de instituições nacionais, também são estabelecidas as 
responsabilidades desejadas: 
 
Apresentar recomendações, propostas e relatórios sobre qualquer matéria relativa 
aos direitos humanos (incluindo disposições legislativas e administrativas e qualquer 
situação de violação dos direitos humanos) ao Governo, parlamento ou qualquer 
outro organismo competente; 
Promover a conformidade das leis e práticas adotadas a nível nacional com as 
normas internacionais de direitos humanos; 
Estimular a ratificação e aplicação das normas internacionais; 
Contribuir para os processos de apresentação de relatórios ao abrigo dos 
instrumentos internacionais; 
Auxiliar na formulação e execução dos programas de ensino e investigação no 
domínio dos direitos humanos e promover a sensibilização do público para as 
questões de direitos humanos através da informação e da educação; 
Cooperar com as Nações Unidas, instituições regionais e instituições nacionais de 
outros países (ACNUDH, 1995). 
 
35 
 
Muito se avançou em torno de normas gerais relativas ao trabalho e à função das 
instituições nacionais de direitos humanos (NHRI), mas tais avanços são suficientemente 
flexíveis para abarcar uma diversidade empírica expressiva, não acarretando, com isso, um 
consenso conceitual em torno de sua definição. 
 Algumas características podem ser percebidas em relação a essas instituições: são 
organismos citados em constituições ou em leis especiais; são criadas com funções específicas 
de direitos humanos, o que exclui as mais genéricas e sem amparo legal; são, via de regra, de 
caráter administrativo, excluindo-se instituições específicas do Legislativo e do Judiciário. 
Em termos muito gerais e empíricos, podem ser classificadas em dois tipos: ombudsman 
(“ouvidorias”) e comissões de direitos humanos (ACNUDH, 1995). 
Via de regra, a literatura sobre NHRI classifica em três tipos as instituições domésticas 
de direitos humanos: 1) ombudsman clássico, sem poder de investigação, originário dos 
países escandinavos; 2) ombudsman de direitos humanos, com poder de investigação, 
presente no Sul da Europa, na América Latina (Defensor del Pueblo) e em ex-membros do 
bloco socialista do Leste Europeu; 3) comissões de direitos humanos, presentes em Estado da 
Commonwealth, democráticos ou não (PEGRAM, 2010). 
De imediato, podem-se afirmar duas grandes tendências presentes: as democracias 
possuem o ombudsman clássico e as democracias mais recentes optam por comissões de 
direitos humanos. Em sua análise, Thomas Pegram chama a atenção para o fato de que, na 
literatura de “transição à democracia”, essa opção institucional é explicada, primeiramente, 
por processos políticos domésticos. Entretanto, o fenômeno é mais denso e complexo, 
atravessando diversas regiões do globo. No gráfico 1, percebe-se o volume de crescimento de 
NHRI e sua dimensão global. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
36 
 
Gráfico 1: Proliferação regional de NHRI, 1960-2008 
 Fonte: PEGRAM, 2010, p. 752. 
 
É de se perceber a possibilidade de existência de NHRI em países não democráticos, 
com eleições livres e demais características de uma poliarquia. Pode-se falar em duas ondas 
internacionais, com proximidade no tempo, de caráter global e com a difusão de modelos 
institucionais nacionais. O gráfico 2 expõe essas duas expansões: dos países com NHRI e com 
regimes eleitorais. 
 
Gráfico 2: Crescimento global dos NHRI e regimes eleitorais, 1960-2005 
 
 Fonte: PEGRAM, 2010, p. 752. 
 
 
37 
 
A consolidação de diversos NHRI pelo mundo propiciou a produção de estudos sobre 
seu impacto nas políticas públicas, inclusive na América Latina. Russell Shekha (2012) 
aponta a relação entre ratificação, combinada com a existência de democracia e sociedade 
civis fortes como impactantes sobre o gasto e a ampliação de políticas públicas de direitos 
humanos, principalmente, para grupos vulneráveis. 
 
Embora os estudos que examinam os DESCs mostrem uma relação contraditória 
com a ratificação do tratado, a evidência é amplamente positiva ao colocar que os 
tratados, especialmente os aliados a regimes democráticos e às sociedades civis 
fortes, promovem a extensão de direitos para as populações em situação de risco, 
tais como as crianças. As melhorias nas condições de trabalho e saúde, e a redução 
da desigualdade de acesso, associada à ratificação do tratado, sugerem níveis mais 
elevados de gastos sociais e uma potencial redução na desigualdade de renda. 
Portanto, supõe-se que as ratificações do tratado influenciem positivamente o 
aumento dos níveis de gastos com a saúde e a educação, mas não têm qualquer 
efeito sobre os níveis de bem-estar e seguridade social. As ratificações do tratado 
não terão efeito algum na seguridade social e no bem-estar devido à resiliência 
histórica com relação às políticas de curto prazo e a mudanças e choques 
econômicos, uma vez que são associadas às reduções na desigualdade de renda 
nacional (SHEKHA, 2012, p. 43, tradução nossa9). 
 
Em relação à América Latina, o mesmo autor descreve a expansão nas demandas de 
NHRI de direitos civis e políticos, para englobar cada vez mais direitos econômicos sociais e 
culturais, evidenciando, assim, como os Estados implementam suas políticas públicas. O caso 
brasileiro oferece uma posiçãobastante singular, devido à forma como os pesquisadores 
classificam a existência de uma possível instituição nacional de defesa dos direitos humanos, 
ou seja, pelo desenho dessa instituição, como pode ser conferido na próxima seção. 
 
 
1.5 A COORDENAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL 
 
 
A posição ocupada pelo Brasil, nos estudos sobre o impacto de NHRI, é controversa, 
para não dizer inexata. Shekha (2012) considera que a Secretaria de Direitos Humanos (SDH), 
da Presidência da República, como sendo nossa NHRI, desde 1998, mas, de fato, só em 
dezembro de 2013, tornou-se ouvidoria nacional de DH. A Secretaria de Direitos Humanos 
abriga a Comissão da Verdade e é responsável pela articulação interministerial e intersetorial 
de DH, além de ter trabalhado em conjunto com as Secretarias de Política Para Mulheres 
(SPM), a Secretaria de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e outros ministérios, como o 
 
9 Todas as traduções são livres e do autor desta tese, a partir da passagem citada. 
38 
 
da Justiça, muito relacionados com a temática, até 2016 (ano em que essas secretarias 
passaram a compor um único Ministério dos Direitos Humanos, após breve subordinação, 
como secretaria, ao Ministério da Justiça). Todavia, a SDH da Presidência da República não 
possui a autonomia de mandato e orçamento, esperada de uma NHRI. Enquanto as NHRI se 
concentram na produção de relatórios, investigações (quando têm esse poder) e na educação 
em direitos humanos, as funções da SDH se assemelham mais a de um órgão executor e 
articulador de políticas públicas, não as de um órgão que deveria, com a ajuda da sociedade, 
controlar e cobrar do Estado o cumprimento de dispositivos legais nacionais, em consonância 
com deliberações internacionais. 
Em outro posicionamento sobre a classificação do Brasil, há o de Pegram (2010), para 
o qual o Chile, o Brasil e os EUA são casos negativos, em que não existem NHRI. Muitas 
respostas são especuladas pelo autor, mas, no caso dos dois últimos países, a tese aventada é a 
de que possuem grande extensão geográfica e são federalistas, onde podem ter-se criado 
condições para a existência de ouvidorias dos estados, mas não em nível nacional. 
(PEGRAM, 2010, p. 759). A análise de Pegram faz muito sentido para os EUA, com o grau de 
autonomia que os estados têm para definir, por exemplo, a legislação penal. 
No caso brasileiro, essa definição de papéis não é tão precisa, ainda mais com a 
inclusão de um terceiro elemento: o município. São, portanto, três os entes federativos, com 
um jogo de indefinição de papéis em diversas políticas públicas (cf. capítulo 2). Há, também, 
outro elemento que pode ser relacionado: o surgimento do protagonismo de diversas cidades, 
como players internacionais em direitos humanos. Tal questão remete a um problema central 
desse tipo: Qual a importância das instituições de direitos humanos nas subunidades nacionais 
(Subnational Human Rights Institutions – SHRI), sobretudo, em países com federalismo? 
Andrew Wolman destaca o papel que os governos subnacionais vêm tendo, tanto na 
ONU (WOLMAN, 2014), quanto entre países federalistas (WOLMAN, 2013). Neste último 
trabalho citado, o Brasil, em um conjunto de 27 países federalistas, figura entre os países que 
possuem instituições de direitos humanos subnacionais, mas sem serem membros do 
organismo da ONU para essas instituições (nacionais, mas com a presença de alguns 
subnacionais)10. Sobre o Brasil, são citadas comissões dos estados de São Paulo, Rio de 
Janeiro, Ceará e Minas, que funcionam como SHRI ou ouvidorias específicas de grupos 
vulneráveis. O autor cita a existência de uma ouvidoria nacional para receber denúncias de 
violação de direitos de grupos vulneráveis (WOLMAN, 2014, p. 448). 
 
10 International Coordinating Committee of National Institutions for Promotion and Protection of Human Rights 
(ICC). 
39 
 
Em resumo, os trabalhos de Shekha, Pegram e Wolman são completamente díspares 
em termos de precisão sobre como classificar o Brasil. Mais do que uma simples escolha por 
maior precisão, tal dado oferece um indicador do quanto é singular a realidade do Estado 
brasileiro para tratar de políticas públicas em direitos humanos. 
O que se pode inferir desse quadro mais geral é que, enquanto no plano internacional, 
desde o surgimento da ONU, no pós-guerra, foi sendo montada uma arquitetura de 
monitoramento de defesa dos direitos humanos e as questões mais filosóficas sobre a 
abrangência e o conteúdo do tema deram espaço para deliberações e debates sobre a 
efetividade de tratados e instituições de direitos humanos. Com essa constatação histórica, não 
se nega que componentes de disputas entre países e grupos estejam presentes nos embates e 
deliberações internacionais em torno de interesses diversos. O interessante é reconhecer que, a 
despeito de todas as dificuldades que as relações internacionais oferecem, foi possível a 
criação de tais sistemas. Os sistemas internacionais e regionais de direitos humanos têm seu 
papel, sua imparcialidade e sua efetividade questionados com frequência, mas, apesar das 
resistências, tais sistemas conseguem oferecer constrangimentos às violações e ajudam a 
difundir bandeiras relacionadas à expansão de direitos. Para fins desta tese, o que se quer 
denotar é que diversos países, entre eles o Brasil, passam a ter que lidar com pressões 
relativas aos direitos humanos que combinam esforços domésticos e internacionais. 
Para o Brasil, que emerge com a redemocratização, o cenário que se apresenta é de 
cobranças internas, da capilaridade da sociedade organizada e externa. Tal qual outros países, 
em situação semelhante, como demonstra Pegram, o Estado brasileiro teve que lidar muito 
rapidamente com essas pressões, além de ter uma condição continental e federalista que não 
ajudou muito. A Constituição de 1988, ao mesmo tempo em que atualiza para a ordem 
constitucional doméstica o conjunto de contribuições dos direitos humanos, não deixa muito 
claro como serão atingidos objetivos democráticos e sociais, especialmente a delimitação da 
atuação de cada ente federativo. Wolman mostra que, já em escala internacional, cidades 
começam a atuar como players importantes de direitos humanos. No caso brasileiro, não 
chegamos a esse protagonismo internacional, ainda, mas, cotidianamente, prefeitos organizam 
sua gestão e precisam decidir como lidar com essa temática. 
Possíveis apelos retóricos à parte, não há mecanismo institucional capaz de fazer com 
que os diferentes órgãos da União e as subunidades nacionais convirjam nas suas políticas 
públicas nos direitos humanos como um conjunto definido. Em se pensando por áreas de 
atuação, diversas políticas públicas, como as das áreas da saúde, educação e assistência social, 
40 
 
possuem restrições e incentivos para que diferentes esferas de governo colaborem. 
Tal trajetória atípica resultou em uma situação singular, na XI Conferência Nacional 
de Direitos Humanos, em 2004. O texto base da mesma apresentava, como tema único, a 
criação de um “sistema nacional de direitos humanos”. A proposta foi duramente criticada por 
Hélio Bicudo, Paulo de Mesquita Neto e Guilherme A. de Almeida, em artigo na Folha de S. 
Paulo (2004). 
 
O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e, depois, a Secretaria 
Especial de Direitos Humanos foram iniciativas importantes. Mas esses órgãos têm 
sua ação limitada pelos interesses do Estado, tanto no campo administrativo, como, 
e, sobretudo, no campo político. Já é tempo de criarmos um órgão com autonomia 
diante do poder estatal (mandato certo aos seus responsáveis), provendo-o de 
estrutura e de meios orçamentários adequados à sua atividade. Já é hora de 
construirmos uma instituição nacional de direitos humanos, dotada de mandato 
amplo, com previsão orçamentária e, um requisito fundamental, com independência 
e autonomia em relação ao poder público. 
As instituições nacionaistêm caráter consultivo, não integram o Poder Judiciário 
nem o Poder Legislativo. Podem ter uma ligação com o Executivo, mas são 
independentes dele. A estrutura e o funcionamento das instituições nacionais de 
direitos humanos são reguladas pelos "Princípios de Paris" [...]. 
 
A crítica dos autores contrapõe a proposta de um “sistema” de direitos humanos à 
criação de um NHRI no Brasil, seguindo os padrões internacionais. A experiência 
internacional aponta para um órgão de monitoramento e ação jurídica, enquanto a trajetória 
institucional recorrente aponta para a noção de “sistema”. Há um processo de 
constitucionalização das políticas públicas que, ao mesmo tempo, diminui as preocupações 
eleitorais de curto prazo, desse ou daquele governo, em favor de um federalismo cooperativo 
(ABRUCIO; FRANZESE, 2007). A ideia de criar um sistema de direitos humanos não 
reaparecerá nos anos seguintes, com a mesma franqueza de formulação, mas o problema a ser 
enfrentado permanece. 
O problema de como instituir capacidades de coordenação entre a União e as 
subunidades reaparece nos textos dos planos nacionais de direitos humanos. Na primeira 
versão do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH I), é explícita a preocupação com 
a necessidade de compromisso de diversas arenas institucionais, incluídos os governos 
subnacionais; ao mesmo tempo, reconhecendo a incapacidade destes de “diminuir o 
desrespeito diário aos direitos humanos no Brasil”, ao ponto de necessitarmos de uma 
“mutação cultural” das “práticas dos governos” e “da própria sociedade” (BRASIL, PNDH 3, 
anexo 2, p. 188). Segundo Paulo Sérgio Pinheiro e Paulo de Mesquita Neto, “o governo 
federal passou a cobrar dos governos estaduais e municipais, do Congresso Nacional, do 
Judiciário e da sociedade, a devida participação na sua implementação” (PINHEIRO; 
41 
 
MESQUITA NETO, 1998, p. 118). 
O PNDH II, no final do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, 
ampliou o escopo de grupos sociais vulneráveis, identificados nas políticas públicas, bem 
como incorporou direitos culturais econômicos, sociais e coletivos. 
No PNDH 3, do final do segundo governo Lula (2010), suas linhas de continuidade 
são claras em definir qual a relação do governo federal com as subunidades nacionais: 
 
O Poder Executivo tem papel protagonista de coordenação e implementação do PNDH, mas 
faz-se necessária a definição de responsabilidades compartilhadas entre a União, estados, 
municípios e Distrito Federal na execução de políticas públicas, tanto quanto a criação de 
espaços de participação e controle social nos Poderes Judiciário e Legislativo, no Ministério 
Público e nas Defensorias, em ambiente de respeito, proteção e efetivação dos Direitos 
Humanos. O conjunto dos órgãos do Estado – não apenas o Executivo Federal – deve estar 
comprometido com a implementação e monitoramento do PNDH 3. 
 
 O autoconstituído “protagonismo de coordenação” do Executivo federal é diretamente 
vinculado à sua dependência da construção de uma rede de “responsabilidades 
compartilhadas” com as subunidades nacionais, com os poderes da República e com a 
sociedade. Colocado o problema dessa forma, abre-se margem para que, em diversas 
temáticas, os diagnósticos sobre os motivos de uma determinada política pública não atinjam 
êxito e ela seja identificada com a detecção das falhas de coordenação na busca do 
“comprometimento com a implementação”, por parte do “conjunto dos órgãos do Estado”. 
O cômputo geral dessa equação é nítido: o Brasil nem tem uma NHRI clássica, nem 
um “sistema” semelhante a outras políticas públicas mais constitucionalizadas, como saúde, 
educação e assistência social. A agenda de direitos humanos, pela sua própria definição, 
atravessa essas áreas e abrange outras políticas menos constitucionalizadas, e os estados e 
municípios precisam lidar com essas demandas. Um caminho escolhido por muitos é a adoção 
de algum órgão gestor de direitos humanos como desenho institucional propício para interagir 
com demandas e fluxos. Ao organizar suas gestões, os prefeitos precisam dar conta dessas 
questões e, no caso dos municípios, os OGMDH são os elementos institucionais, no âmbito 
do Executivo local, que vão lidar com o peso dessas contradições e incertezas. 
Neste capítulo, demonstrou-se como a definição de direitos humanos é polêmica e 
fonte de disputas. Optou-se por uma definição não essencialista dos direitos humanos como 
um artefato humano em disputa. O importante dessa definição é que ela não ancora a defesa 
dos direitos humanos em uma realidade ou argumento que se estabeleça antes ou fora da 
política e das instituições. 
No terreno das instituições e tratados internacionais, percebe-se que a simples adesão 
42 
 
formal aos acordos internacionais não garante sua efetividade. Entram em cena as opções 
domésticas de instituições para monitorar e acompanhar o avanço (ou não) dos direitos 
humanos, em cada país. Por fim, na variedade de instituições domésticas, países federalistas 
são um elemento controverso nas classificações de NHRI. 
A posição do Brasil não é clara, nas classificações sobre o tema, e, em geral, países 
continentais e federalistas apresentam dificuldades de nacionalizar o NHRI. Uma solução 
alternativa é oferecida pelo exemplo de áreas como: saúde, educação e assistência social, mas 
é uma solução criticada. As três versões do PNDH tentaram estabelecer algum marco 
normativo que orientasse os entes federativos; em especial, o PNDH 3 tenta estabelecer um 
papel de coordenação das iniciativas para o governo federal. Só que essa iniciativa não tem 
poder de constranger os outros entes a participarem colaborativamente, criarem programas 
próprios que replicam programas federais ou mesmo, singelamente, se omitirem nas políticas 
públicas que lhes forem mais convenientes, abrindo margem para uma série de iniciativas 
nem sempre bem sucedidas. 
No caso dos municípios, há especial relevância para que atuem em políticas públicas, 
em diversos campos; inclusive naqueles em que não estão, explicitamente, obrigados, por lei, 
a agir. Já, no caso das grandes cidades, existem até exemplos internacionais de destaque para 
a temática dos direitos humanos. 
Tal cenário abre margem para um campo de escolhas e experiências institucionais 
diversificado nas gestões locais. A fundamentação teórica da possibilidade dos OGMDH tem 
um efeito positivo sobre a oferta de políticas públicas e é tema do próximo capítulo. A NEI e 
os CTP são a explicação encontrada, neste trabalho, para entender a possibilidade de os 
OGMDH impactarem a maior oferta de políticas públicas em direitos humanos na gestão 
local. 
43 
 
2 CTP COMO EXPLICAÇÃO DOS EFEITOS DOS OGMDH 
 
 
Este capítulo apresenta como a escolha de ter um OGMDH tem consequências para a 
oferta de políticas públicas, destacando as explicações e as causas que fundamentam os 
efeitos dos OGMDH, como parte do desenho institucional da gestão local. Tais efeitos são 
explicados pela redução de Custos de Transação Políticos (CTP), na oferta de políticas 
públicas de sua temática, em oposição às teses simplistas que qualificam essas iniciativas 
apenas como crescimento do Estado, por meio do autointeresse de burocratas e políticos. 
Para tanto, abordam-se as vertentes institucionalistas, tanto do neoinstitucionalismo, 
quanto outras abordagens próximas, como a Nova Economia Institucional (NEI) e a Teoria da 
Escolha Pública (TEP), enfatizando o conceito de racionalidade, para entender os pontos 
centrais da contribuição da NEI. No caso específico da provisão de políticas públicas, os 
conceitos de racionalidade limitada e comportamento oportunista ajudam a apontar para os 
contextos de incerteza, em que os custos de transação se tornam relevantes como fator 
explicativo e em que a presença dos OGMDH pode reduzir os CTP. 
 No repertório oferecido pela NEI, existe a noção de “custos de transação”, que 
fundamentaa Economia dos Custos de Transação (ECT). Esse conceito, apropriado para 
instituições políticas, com a definição de suas especificidades, dá origem aos Custos de 
Transação Políticos (CABALLERO; ARIAS, 2013), cuja contribuição é um elemento-chave 
para compreender como os OGMDH podem fazer a diferença na gestão local. Os custos de 
transação, na economia e na política, estão associados à ineficiência da racionalidade limitada 
e ao comportamento oportunista. O que as instituições oferecem, por esse meio, é uma forma 
de lidar com esses dois elementos, mas, no caso da política, tais custos são bem mais difíceis 
de serem contornados, conforme será visto. 
 Particular atenção merece a ideia de hierarquia; as considerações sobre sua 
importância fundamentam a hipótese de que os OGMDH, com mais autonomia, favorecem 
melhores efeitos sobre a oferta de políticas públicas, ou seja, quanto mais autonomia mais 
efetividade para reduzir custos de transação. No mesmo veio de argumentação em favor da 
posição hierárquica no desenho institucional da gestão, abre-se a possibilidade do uso da 
“autonomia emprestada” de outra área de governo com afinidades de ações; no caso, a 
assistência social. Um OGMDH de menor poder hierárquico (setor subordinado a outra 
secretaria) pode ter bons resultados se associado a uma secretaria com mais recursos, que 
44 
 
possua interesse estratégico nessas políticas públicas. 
Outra variável importante é o tempo de existência de um determinado desenho 
institucional, possibilitando sucessivas interações, que permitem, aos atores, estabelecer 
compromissos. Essa governança, ao longo do tempo, permite a formação de efeitos de 
coordenação maiores, pois as instituições e seu desenho institucional desempenham um papel 
importante nos resultados. 
 Esperam-se resultados maiores, também, para a provisão de recursos orçamentários, já 
que a existência de um OGMDH, seu grau de autonomia e seu tempo de existência favorecem 
a maior alocação de recursos. O ponto principal desta tese é mostrar que a simples existência 
de OGMDH propicia o aumento da oferta de políticas públicas em direitos humanos e maior 
alocação de recursos. 
 Além de explicar os CTP e sua relação com as hipóteses da tese, neste capítulo, são 
apresentados alguns backgrounds teóricos, que informam hipóteses com elementos 
institucionais alternativos à importância do OGMDH, testadas na parte empírica: a 
importância do Executivo federal e sua coalizão para a provisão de políticas públicas, a 
participação local e seu impacto nas políticas públicas e a capacidade administrativa. Não se 
trata exatamente de abordá-las como teses rivais, com potencial explicativo, mas como outros 
elementos institucionais que devem ser mesurados e controlados em uma explicação 
multicausal do desenho institucional. 
Outro aspecto diz respeito ao perfil de políticas públicas: espera-se maior provisão 
para aquelas com públicos identitários específicos, do que para as que possuem perfil 
universalista. Tal hipótese tem elementos comuns com a TEP, com grupos de interesse bem 
organizados, conseguindo agilizar suas agendas, em relação a grupos maiores e mais 
dispersos. No caso especifico desta tese, trata-se de uma agenda de direitos que prescinde de 
efetividade. 
A terceira parte do capítulo faz um breve apanhado das contribuições da TEP, tendo-a 
como veio de argumentação teórica que embasa boa parte dos comentários críticos, na vida 
política, à existência de estruturas como os OGMDH. Os entusiastas da “escolha pública” 
entenderão esses resultados como uma confirmação da expansão do poder de burocracias e 
políticos sobre a liberdade do cidadão comum. Nesta tese, considera-se que não há elementos 
para tantas conclusões; o que se pode afirmar é a conclusão mais pessimista de que OGMDH 
representariam estruturas parasitárias, sem alcance nas políticas públicas, e que, portanto, 
poderiam ser feitas “mais com menos”, o que não se sustenta com base neste estudo. 
45 
 
A hipótese de os OGMDH não terem efeito positivo sobre a atuação do Estado advém 
da aplicação dos pressupostos neoclássicos às instituições políticas, a Teoria da Escolha 
Pública. No debate acadêmico, os argumentos mais contundentes sobre políticas públicas em 
direitos humanos (e políticas sociais, em geral) são de que, por mais desejáveis que possam 
ser, elas representam um ônus orçamentário para a sociedade como um todo, o que, em algum 
momento, vai comprometer as contas públicas, empurrando a sociedade e o Estado para 
crises, que, por suas vezes, afetam os públicos diretos das políticas públicas. Os OGMDH 
seriam um efeito direto das pressões de interesses próprio de grupos políticos e de burocratas, 
interessados em controlar fatias maiores do orçamento. 
Sem desmerecer a importância da análise do autointeresse de segmentos políticos e 
burocráticos, a NEI evita tomar esses pontos como um preceito dogmático, que induz a ideia 
de que um Estado menor é sempre melhor. Como alternativa, vem à luz a análise dos CTP nas 
relações Estado e sociedade. Pelos próprios pressupostos da NEI, é difícil argumentar que a 
dinâmica dos CTP seja de igual peso e impacto em todas as situações de implementação de 
políticas públicas, que permitam diagnósticos e posicionamentos unilaterais, como tende a 
fazer a Teoria da Escolha Pública (TEP). Ao invés de pensar a intervenção do Estado, trata-se 
de pensar a qualidade e feitos das relações Estado/sociedade (DIXIT, 2003). 
Na quarta e última parte do capítulo, são apresentados dois estudos antecessores com 
OGMDH, que, em muito, ajudaram a reflexão desta tese. 
 
 
2.1 INSTITUCIONALISMOS, RACIONALIDADE E CTP 
 
 
2.1.1 Institucionalismos e NEI 
 
 
Esta tese privilegia o estudo das instituições e como sua dinâmica pode afetar o 
comportamento dos atores políticos. As abordagens que se destacam, na ciência política e em 
outros campos, para o estudo de instituições, são os chamados neoinstitucionalismos: 
histórico, sociológico e da escolha racional – uma classificação, quase canônica, popularizada 
46 
 
pelo artigo de Hall e Taylor (2003)11. Cabe ressaltar, ainda, que Hall e Taylor falam de uma 
quarta vertente, o “institucionalismo econômico”, centrado na “teoria da firma” e “custos de 
transação”, que, claro, corresponde aos trabalhos da NEI. Por compartilhar os mesmos 
princípios de um comportamento utilitarista, presentes no neoinstitucionalismo da escolha 
racional, os autores – e, neste trabalho, concorda-se com essa escolha – optam por manter a 
tripla classificação, filiando essa vertente aos demais institucionalismos da escolha racional. 
Essa abordagem, a NEI, será tratada mais à frente. 
Essas vertentes do neoinstitucionalismo se desenvolveram na segunda metade do 
século XX, em oposição ao estrutural-funcionalismo e sua ênfase nas relações entre 
comportamento individual e a estrutura social. A diferenciação entre o “antigo” e o “novo” 
institucionalismo visa, justamente, a diferenciar as abordagens behavioristas (antigas) das 
novas (IMMERGUT, 1998; PERES, 2008). Qual dessas três abordagens poderia explicar 
como os municípios, com e sem OGMDH, ofertam políticas públicas em direitos humanos? 
O neoinstitucionalismo histórico destaca a ênfase explicativa nas trajetórias das 
instituições no tempo. Sua origem são os trabalhos de Brian Arthur (1990) e Paul A. David 
(1985, 1994), na história econômica, que contrariam as premissas de eficiência da teoria 
econômica neoclássica. Os neoclássicos afirmam que a atividade econômica, baseada em 
recursos, tende a rendimentos decrescentes de escala, o que leva o mercado a atingir um ponto 
de equilíbrio nos preços entre diferentes produtores. Os autores argumentam que esse 
raciocínio não é válido para segmentos intensivos em conhecimento, pois o mesmo parte de 
um momento inicial, em que várias alternativas produtivas são possíveis, sem a previsão de 
qual prevalecerá.Após a escolha inicial, que pode ser motivada até por um evento 
contingente, a continuidade no tempo opera com a produção de feedbacks positivos ou 
autorreforço, conduzindo a uma situação de lock-in, ou seja, de irreversibilidade. 
Um dos pontos de afirmação metodológica dessa abordagem é perceber que uma 
mesma escolha institucional pode ter resultados distintos, em diferentes contextos locais, dada 
a força dos constrangimentos estruturais herdados; a mudança viria por conjunturas críticas 
(critical conjuctures), em que alternativas/escolhas se abrem como possibilidades 
 
11A classificação de Hall e Taylor (2003) é, possivelmente, a mais citada, mas não a única. Guy Peters (2011) 
apresenta uma classificação mais extensa nas ciências sociais: “Normative Institutionalism”, “Rational Choice 
Institutionalism”, “Historical Institutionalism”, “Empirical Institutionalism”, “New Institutional Economics”, 
“Sociological Institutionalism”, “Interest Representation Institutionalism” e “International Institutionalism”. A 
classificação de Peters se referencia em mapear as abordagens que vão se formando em torno de determinados 
objetos de estudo, oferecendo uma ótima percepção de como o institucionalismo ampliou seu raio de influência e 
agendas de pesquisas, nas três últimas décadas. Todavia, para os objetivos deste trabalho, não acrescenta muito à 
classificação canônica de Hall e Taylor. 
47 
 
(BERNARDI, 2012). 
 O institucionalismo histórico é mais limitado em estabelecer a relação entre instituição 
e comportamento dos atores, por uma razão simples: seus principais postulados sobre o 
quanto “as instituições importam” as colocam como fatores explicativos de muitas decisões e 
comportamentos. Ou seja, elas não poderiam, ao mesmo tempo, figurar como explicadas 
pelos comportamentos dos atores, pois seriam, simultaneamente, resultado e causa 
(DIERMEIER; KREHBIEL, 2003). Mais do que isso, não existe unidade teórica sobre a 
ontologia do comportamento dos atores; pode-se recorrer tanto a uma abordagem 
maximizadora, quanto à culturalista para a explicação de trajetórias históricas (HALL; 
TAYLOR, 2003). 
Pelas características do objeto de estudo desta tese, não faz sentido uma abordagem 
estrutural e histórica, pois se trata de dinâmicas recentes e fluídas de governos, mudanças e 
experimentações que não possuem uma longa dinâmica no federalismo brasileiro, nem de 
outros países. Assim, não faz sentido perceber essas diferenças de preferências dos municípios 
como resultado de uma longa trajetória institucional de acúmulos, que reforçam tal trajetória, 
argumento forte dos estudos de path dependence, característicos do neoinstitucionalismo 
histórico (SALES, 2006; BERNARDI, 2012). 
Outra forma possível de inserir o institucionalismo histórico seria entender as opções 
por ter OGMDH e fazer uma provisão maior de políticas públicas, como elementos de um 
conjunto resultado de determinações maiores e de longo prazo, referentes às trajetórias das 
instituições. Tal visão só faz sentido em uma abordagem que combine institucionalismo 
histórico e ator racional, como, por exemplo, em North e Pierson (BERNARDI, 2012), o que 
explicaria que, em todos os diferentes contextos locais, os atores agissem com a mesma 
tendência. 
Não se pretende ignorar que fatores macroestruturais, como urbanização, tamanho de 
população e diferenças regionais, tradições associativistas e processos de constituição de uma 
burocracia local (com eficiência pelo menos mínima), podem interagir com o modelo, pois 
essas e outras variáveis são nele controladas (capítulo 3). O que se investiga é como um 
aspecto microinstitucional pode ou não ter um efeito específico sobre provisão de políticas 
públicas. O institucionalismo histórico não prevê elementos analíticos capazes de captar tais 
determinações como relevantes; sua ênfase é na força dos componentes estruturais específicos 
de cada contexto sobre as trajetórias institucionais (IMMERGUT, 1998; SKOCPOL, 2008). 
Por sua vez, o neoinstitucionalismo sociológico parte das diferenças de valores e 
48 
 
crenças dos atores, para entender suas preferências, enfatizando o entendimento de como o 
compartilhamento de códigos, valores e percepções, por parte dos atores, gera cenários em 
que os mesmos atribuem significados às suas escolhas, a partir de um repertório cultural 
(HALL; TAYLOR, 2003). Diferentemente do cálculo utilitarista (escolha racional), em que as 
preferências são exógenas, nessa abordagem, as preferências são endógenas: as instituições, 
mais do que conformar um ambiente de disposição de incentivos e punições, impactam, 
diretamente, na formação de suas preferências e identidades; são elaboradas como algo mais 
abrangente, que envolvem símbolos, mapas cognitivos, modelos morais etc. Ou seja, as 
noções de “instituição” e “cultura” se interpenetram (HALL; TAYLOR, 2003). 
Um segundo contraponto diz respeito à noção de “legitimidade” como elemento 
norteador da origem e mudança de instituições. Os atores não estariam presos às regras de 
eficiência do utilitarismo; estariam mais convictos a performar seus papéis sociais e a busca 
de escolhas institucionais que se relacionariam com esse processo, o qual pretende ampliar 
sua legitimidade social (HALL; TAYLOR, 2003). 
Esse tipo de abordagem estabeleceria o nexo causal entre crenças, por um lado, e 
resultados da oferta de políticas públicas em direitos humanos, por outro, por meio do registro 
dos valores e interpretação das crenças que utilizam para dar sentido às suas ações. Pode-se 
alcançar oferta maior de políticas públicas mesmo quando esse não é um objeto declarado nas 
crenças dos atores? Ou, nos termos da “escolha racional”, pode a provisão de políticas 
públicas ser uma consequência, não antecipada, das interações dos atores? Mesmo quando 
esse efeito não é pretendido, explicitamente, em suas crenças? 
Em que situações o estudo das crenças dos atores é um componente importante e em 
quais, não é? Em contextos de incerteza, saber as crenças que orientam comportamentos ajuda 
a compreender como as preferências foram estabelecidas (CAMPOS; BORSANI; 
AZEVEDO, 2016). Naqueles em que a incerteza dá lugar ao conflito distributivo, o debate 
sobre o compartilhamento de valores e ideias torna-se problemático, como afirma Marcus 
Melo (2004, p. 172): 
 
Onde a incerteza sobre causalidade é importante, crenças causais são cruciais. Sem 
dúvida, crenças e preferências conduzem à ação. Contudo, em questões altamente 
distributivas nas quais os resultados das decisões estão claros para muitos atores, o 
papel das ideias é muito mais problemático. 
 
O argumento sobre a validade das crenças e seu compartilhamento como fator causal é 
sempre bem-vindo em situações de incerteza. Racionalidade limitada, comportamentos 
oportunistas e custos de transação são, também, elementos característicos de tais situações. A 
49 
 
própria NEI vai lançar mão de conceitos como “mapas mentais” (NORTH, 1998), para criticar 
abordagens só baseadas na escolha racional, sem abrir mão inteiramente da mesma. 
Tradicionalmente, essas variáveis endógenas seriam mais bem percebidas em um estudo 
qualitativo. Um melhor estudo qualitativo sobre os gestores locais de direitos humanos aponta 
na direção inversa de uma hipótese substantiva que pudesse ser investigada. Nos estudos 
conduzidos pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), percebe-se que não 
há muito consenso sobre a atuação em direitos humanos, por parte dos gestores municipais; 
quanto mais o compartilhamento de crenças e/ou valores comuns que pudessem gerar uma 
hipótese substantiva a ser estudada. 
O institucionalismo da escolha racional, na ciência política, nasce dos estudos 
Legislativos americanos no final dos anos 1970. Dado o ambiente de barganha e incerteza das 
votações, seria intuitivo um ambiente de alta volatilidade das preferências e imprevisibilidade 
disseminada,Fátima Fernandes e Jéssica Leite Soares, pessoas sem as quais o trabalho acadêmico, no 
IUPERJ, não teria êxito algum. Pessoas que enfrentam situações difíceis e dão o seu melhor 
em profissionalismo e dedicação. 
Colaboraram com a organização dos dados e deram sugestões de melhoria do texto 
desta tese: Marina Vivas, Paulo Moreira, Luciane Chiadreti, Luiz André Zardo, Antonio 
Etevaldo e Leandro Marino. 
Os suportes familiar/técnico de Hugo Dantas, Iara Regina, Rosana Santos e Angélica 
foram ajudas incalculáveis. André Veras, coordenador que tão bem me recebeu e acolheu nos 
cursos de MBA, em que lecionamos; todos merecem meus agradecimentos. 
Os debates acalorados do “povo de humanas”, do nono andar da Universidade do 
Estado do Rio de Janeiro (UERJ), reunidos, virtual e presencialmente, no “U9”, me ajudaram 
a compreender questões políticas e conceituais e a manter um pouco de sanidade em tempos 
de escassez. Não vou citar nomes, pois correria o risco de cometer alguma injustiça. Ainda, do 
“povo da UERJ”, não posso esquecer meu amigo de longa data e profunda admiração. 
Ao mestre Hamilton e a todos os meus amigos da Sociedade Taoista do Brasil, meus 
agradecimentos pela compreensão em me afastar e demorar mais tempo do que imaginava 
para regressar. 
De minha família, vou precisar de muitas vidas para agradecer ao meu pai, Ronaldo 
Garcia, e à minha mãe, Maria de Lourdes Vizzoni Garcia (in memoriam), por tudo o que 
fizeram para que meu doutorado chegasse ao fim. Eles acreditaram em mim, quando nem eu 
mesmo era capaz disso. 
À pequena Jade, milagre de minha vida, que sempre me emociona. A gratidão por 
umas letras digitadas no teclado para me fazer lhe dar atenção. Isso quando não roubava o 
teclado ou o celular e saía correndo, sabendo que eu iria em seu encalço. 
Minha esposa, Patricia Regina Santos Garcia, é, provavelmente, a pessoa que mais foi 
penalizada por esta tese. Obrigado por ser a companheira de valor que é. Parceira em uma 
aventura em busca de uma vida simples e feliz. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A única atitude intelectual digna de uma criatura superior é a de uma calma e fria compaixão 
por tudo quanto não é ele próprio. Não que essa atitude tenha o mínimo cunho de justa e 
verdadeira; mas é tão invejável que é preciso tê-la. 
Fernando Pessoa 
 
O meu passado é tudo quanto não consegui ser. Nem as sensações de momentos idos me são 
saudosas: o que se sente exige o momento; passado este, há um virar de página e a história 
continua, mas não o texto. 
Fernando Pessoa 
 
RESUMO 
 
 
Estudo quantitativo sobre o efeito da existência, tempo de maturação e grau de autonomia do 
OGMDH para a provisão de políticas públicas municipais. O que foi chamado de “Órgão 
Gestor Municipal de Direitos Humanos” (OGMDH) compreende: secretarias exclusivas de 
direitos humanos, secretarias em conjunto com outras áreas, setor subordinado a outra 
secretaria, órgãos ligados ao gabinete do prefeito ou órgãos da administração indireta para a 
gestão de sua atuação no campo dos direitos humanos nos executivos municipais. O problema 
central da tese é investigar o efeito do OGMDH sobre a oferta de políticas públicas em 
direitos humanos. Atribui-se aos OGMDH a capacidade de reduzir os custos de transação 
políticos (CTP) para a provisão dessas políticas públicas. Os OGMDH têm sua ação 
dimensionada em cinco elementos: 1) existência em relação aos municípios que não possuem; 
2) tempo de maturação; 3) grau de autonomia administrativa; 4) maior provisão de políticas 
públicas voltadas para grupos em situação de vulnerabilidade social (em especial: idosos, 
crianças e adolescente, deficientes, público LGBT, negros e mulheres), em comparação com 
políticas universalistas; 5) maior alocação de recursos em funções relacionadas com “direitos 
da cidadania” e “assistência social”. A presença de um OGMDH, em um município, 
particularmente os mais antigos e autônomos (ou vinculados à assistência social), propiciaria 
maior facilidade política e institucional do executivo local em incorporar políticas públicas 
em direitos humanos. O estudo quantitativo foi realizado com o universo dos municípios 
brasileiros, com os dados relativos aos anos da gestão municipal de 2009-2012, a partir da 
Pesquisa de Informações Básicas Municipais, do IBGE. Os resultados confirmam a existência 
de efeitos relevantes dos OGMDH. 
 
 
Palavras-chave: direitos humanos, municípios, políticas públicas, institucionalismo, escolha 
racional, custos de transação políticos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
 
Quantitative study about the effect of existence, maturation time and degree of autonomy of 
the MMBHR for the provision of municipal public policies. What was called "Municipal 
Management Body of Human Rights" (MMBHR) comprises: exclusive secretariats of human 
rights, secretariats in conjunction with other areas, subordinate sector to another secretariat, 
bodies linked to the mayor's office or indirect administration bodies to the management of 
their performance on human rights field in municipal executives. The central problem of the 
thesis is to investigate the effect of the MMBHR about the offer of public policies on human 
rights. It's attributed to the MMBHR the ability to reduce the political transaction costs (PTC) 
for the provision of these public policies. The MMBHR have their action dimensioned in five 
elements: 1) existence in relation to the municipalities that do not have it; 2) maturation time; 
3) degree of administrative autonomy; 4) greater provision of public policies focused on 
groups in social vulnerability situation (in particular: elderly, children and adolescents, the 
disabled, LGBT public, black people and women) in comparison with universalist policies; 5) 
greater allocation of resources in functions related to "citizenship rights" and “social 
assistance”. The presence of an MMBHR, in a municipality, particularly the oldest and 
autonomous ones (or linked to social assistance), would provide a greater political and 
institutional facility of the local executive in incorporate public policies on human rights. The 
quantitative study was carried out with the universe of Brazilian municipalities, with the data 
related to the years of municipal management of 2009-2012, based on the Survey of Basic 
Municipal Information, from IBGE (Brazilian Institute of Geography and Statistics). The 
results confirm the existence of relevant effects of the MMBHR. 
 
 
Keywords: human rights, municipalities, public policies, institutionalism, rational choice, 
political transaction costs. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
 
 
Quadro 1: Problemas e variáveis da tese...................................................................... 11 
Quadro 2: Hipóteses da tese.......................................................................................... 18 
Quadro 3: Problemas relacionados aos direitos humanos, segundo argumento e 
posição............................................................................................................................... 
 
26 
Quadro 4: Distribuição dos países, segundo adesão aos 10 principais tratados 
internacionais de direitos humanos, 2006........................................................................ 
 
32 
Quadro 5: Distribuição dos municípios, por ano, segundo alterações na condição de 
OGMDH, Brasil, 2009, 2011 e 2014............................................................................... 
 
90 
Quadro 6: Componente do IMV – Crianças e Adolescentes........................................... 98 
Quadro 7: Componente do IMV – Deficientes.............................................................. 99 
Quadro 8: Componente do IMV – Idosos...................................................................... 99 
Quadro 9: Componente do IMVconforme atestado pelos pressupostos da teoria da escolha pública e da escolha 
social (BUCHANAN; TULLOCK, 1962; ARROW, 1963; BORSANI, 2004), que são 
referências angulares na aproximação entre a escolha racional e o estudo das instituições 
políticas. Empiricamente, não é o que esses estudos constatam; deveria ser problemático 
manter maiorias estáveis nas votações, mas estas ocorrem com impressionante estabilidade 
(SHEPSLE, 2006). 
 No institucionalismo da escolha racional, parte-se do entendimento de que as 
instituições funcionam como regras, formais e informais, para os atores, que podem ser 
indivíduos ou organizações com comportamento unitário e adotam comportamento guiado 
pela racionalidade instrumental de maximizar seus interesses. A instituição fornece, a esses 
atores, a possibilidade de interagirem com certa estabilidade e duração intertemporal, 
permitindo, ao longo do tempo, que mudem suas estratégias a partir da interação com os 
demais, tal como em um jogo, conforme definição de Shepsle (2006. p. 24): 
 
Uma instituição é como um roteiro que nomeia os atores, seus respectivos 
repertórios comportamentais (ou estratégias), a sequência em escolhem entre eles, a 
informação que possuem quando fazem suas seleções e o resultado originado pela 
combinação de escolhas do ator. Uma vez que adicionamos as avaliações de 
resultados feitas pelos atores a essa mistura – preferências de ator –, transformamos 
um modelo do jogo em um jogo propriamente dito. 
 
Ao colocarem os atores racionais, como parte das instituições, e as regras e os 
constrangimentos, para suas estratégias, tem-se uma superposição com boa parte das 
abordagens da NEI. Como já se verificou, o problema desse comportamento racional são as 
50 
 
situações de incerteza em que o conflito distributivo não está claro. Esse é o ponto de 
separação dos trabalhos da NEI, que operam com custos de transação em cenários mais 
incertos, e os trabalhos do institucionalismo da escolha racional, operando com cenários 
institucionais onde as estratégias dos atores podem ser mais facilmente percebidas, pelo 
suporte das regras institucionais. Nos termos da NEI, segundo as palavras de North (1990, p. 
69): 
 
A minha teoria das instituições é construída a partir da teoria do comportamento 
humano combinada com a teoria de custos de transação. E quando as combinamos, 
entendemos por que as instituições existem e qual papel elas desempenham no 
funcionamento das sociedades. 
 
 
A NEI dá ampla aplicação ao conceito de custos de transação para explicar as 
dinâmicas institucionais; ao mesmo tempo, aceitando as premissas da escolha racional como 
uma possibilidade de explicação de parte do comportamento humano. A maior promoção de 
políticas públicas pelos municípios, com determinados tipos de OGMDH, pode não ser o 
objetivo estratégico inicial dos prefeitos, mas sua escolha gera consequências para a oferta de 
políticas públicas. Boa parcela da criação de ministérios e cargos para acomodar coalizão é 
criticada, por parte dos analistas, e senso comum, como parte da expansão do gasto público e 
ineficiência estatal. Esta tese não alcança a questão da eficiência (resultados com impacto 
positivo) das políticas públicas, mas a coloca na expansão da oferta de tais políticas, como 
uma externalidade positiva desse processo político-partidário. Como os municípios fazem 
esse efeito, antecipado ou não antecipado, de incremento dessas políticas públicas 
específicas? Um componente explicativo institucional valioso são os OGMDH, por reduzirem 
os níveis de incerteza (CTP) entre atores estatais e sociais, para que as políticas públicas 
possam existir. Como é possível medir isso? Mapeando todas as principais causas e separando 
o efeito específico dos OGMDH. 
Nesse momento, cabe um exemplo hipotético, que torne o raciocínio menos abstrato: 
um prefeito pode criar uma secretaria de direitos humanos ou direitos humanos e assistência 
social, para acomodar interesses de um membro da coligação que o elegeu, sem que haja 
grandes expectativas do Executivo municipal quanto à maior oferta de políticas públicas; mas 
a existência desse elemento institucional, no desenho da gestão, gera efeitos de coordenação e 
sinalização para atores dentro e fora da gestão, que podem se mobilizar em torno desse novo 
espaço institucional, incluindo as pretensões do secretário e do staff burocrático e político. As 
instituições oferecem estruturas que condicionam os atores racionais e reduzem incertezas. 
51 
 
Argumentando na direção oposta, também é bem aceitável, em uma abordagem da 
escolha racional, que um membro da coalização seja acomodado em um cargo e que essa 
ampliação da máquina pública (mais uma secretaria) não resulte em mais políticas públicas 
para a população em geral, apenas em um crescimento do tamanho do governo (OSBORNE, 
1993) e no uso predatório dos recursos públicos (BUCHANAN; TULLOCK, 1962; OLSON, 
2009). São visões de que o tamanho do Estado e da atuação política na gestão pública aponta 
para resultados deletérios, que fornecem subsídios para a rejeição das hipóteses investigadas 
nesta tese. Em verdade, essa é a hipótese “nula” da pesquisa empírica, produzida neste 
trabalho: o desenho institucional, relativo aos OGMDH, é correspondente a injunções de outra 
natureza, sem impacto para a provisão de políticas públicas em direitos humanos. 
Na seção seguinte, são explicitados os conceitos em torno da noção de racionalidade, 
elemento central, tanto para a NEI como para outras abordagens que problematizam a escolha 
racional. 
 
 
2.1.2 Racionalidade 
 
 
Três pontos são pertinentes sobre o conceito de racionalidade aqui empregado: 1) os 
limites do reducionismo da racionalidade instrumental; 2) os pressupostos para o uso de tal 
abordagem; 3) a diferença entre racionalidade substantiva e limitada. 
Por racionalidade instrumental se entende a adequação entre meios e fins. Tal relação 
parece simplória, mas não é, pois existem teorias e explicações, nas ciências sociais, que 
abdicam da noção de ator, como, por exemplo, o funcionalismo e as teorias da modernização. 
Por outro lado, também são possíveis teorias que abdicam ou põem sob suspeita a noção de 
racionalidade, como, por exemplo, a psicanalítica, além de conceitos, como “instinto de 
imitação” (Gabriel Tarde), “falsa consciência” (Friederich Engles), “pulsões inconscientes” 
(Sigmund Freud), “habitus” (Pierre Bourdieu), “cultura nacional” (Gabriel Almond e Sidney 
Verba), e forças, como “resistência à mudança” ou “inércia” (TSEBELIS, 1998. p. 34-38). 
Uma abordagem racional envolve a aceitação de dois tipos de premissas: coerência 
interna entre preferências e crenças (racionalidade fraca) e exigência de validação externa 
(racionalidade forte). A primeira implica a aceitação de: “1) a impossibilidade de crenças ou 
preferências contraditórias; 2) a impossibilidade de crenças intransitivas e 3) obediência aos 
52 
 
axiomas do cálculo de probabilidades” (TSEBELIS, 1998, p. 38). A segunda implica os 
seguintes fatores: 
 
1. As estratégias são, mutuamente, ótimas em equilíbrio ou, em equilíbrio os 
jogadores obedecem às prescrições da teoria dos jogos. 
2. Em equilíbrio, as probabilidades aproximam-se das frequências objetivas. 
3. Em equilíbrio, as crenças aproximam-se da realidade objetiva. 
 
Percebe-se que a necessidade de se estar “em equilíbrio” é constante, o que se deve a 
dois motivos: o primeiro é que a “escolha racional não pode descrever atos dinâmicos”; o 
segundo é que a noção de equilíbrio se traduz na situação em que nenhum ator tem incentivos 
para se desviar da sua estratégia, existindo a possibilidade, dependendo do jogo, de haver 
mais de um equilíbrio (TSEBELIS, 1998, p. 41-42). 
O conceito de racionalidade instrumental permite aos estudos dessa vertente explicar 
por que indivíduos, imersos em mesmos sistemas de valores e contexto social, podem optar 
por estratégiasdiferentes. Muitas das abordagens da escolha racional advogam permitir o 
acesso aos microfundamentos da ação coletiva. Percebe-se que todo o fundamento da 
operação está no processo de agregação de preferências individuais a partir da ideia de 
racionalidade instrumental. Os partidários da teoria da escolha racional consideram tal 
simplificação do comportamento humano uma qualidade de seus estudos, pois evitariam a 
existência de “caixas-pretas” indecifráveis, permitindo que tais estudos atendam ao princípio 
lógico da “navalha de Occam”: a parcimônia, que implica utilizar as premissas estritamente 
necessárias para explicar um fenômeno. 
Evidente que a aceitação normativa não se impõe sobre a comunidade científica e duas 
possibilidades se abrem. A primeira é considerar a racionalidade instrumental um tratamento 
heurístico, pesquisando-se “como se” o comportamento humano fosse assim. Tal redução 
permitiria uma aproximação do mundo real, logicamente estruturada, mesmo que errada em 
alguns de seus pontos. Tsebelis (1998, p. 44) considera essa opção equivocada, pois, ao 
admitir pressupostos irrealistas, também se tornam imprecisas as conclusões. A segunda 
possibilidade, adotada neste trabalho, é entender a racionalidade instrumental como um 
“subconjunto” do comportamento humano e especificar em que tipo de situações é válido o 
seu uso. Sendo assim, não se descartam outras abordagens, mas a escolha racional seria mais 
indicada para: 
 
[...] situações em que a identidade e os objetivos dos atores são estabelecidos, e as 
regras da interação são precisas e conhecidas pelos atores em interação. À medida 
que os objetivos dos atores tornam-se confusos, ou à medida que as regras da 
53 
 
interação tornam-se mais fluídas e imprecisas, as explicações da escolha racional 
irão tornar-se menos aplicáveis (TSEBELIS, 1998, p. 45). 
 
Tsebelis (1998. p. 45-50) oferece cinco argumentos para que a teoria da escolha 
racional seja considerada: 1) relevância das questões de informação (atores buscam mais 
informação, proporcional ao grau de disputa entre eles); 2) aprendizado (atores adéquam suas 
estratégias por tentativa e erro); 3) heterogeneidade de indivíduos (há tendência de equilíbrio 
entre tipos de indivíduos mais e menos sofisticados – “efeito de saturação”); 4) seleção 
natural (descartadas outras hipóteses, pode-se adotar um enfoque evolucionista adaptativo); 5) 
estatística (a escolha racional pode errar no comportamento de indivíduos específicos, mas 
acerta no comportamento médio). Para o autor, nenhum desses argumentos é plenamente 
satisfatório, mas a combinação de todos fortalece a aceitação dos pressupostos da escolha 
racional. 
Aqueles que escolhem estratégias irrealistas, por lógica, são penalizados nas interações 
com outros atores, mesmo que isso ocorra em um processo de aprendizado ao longo do 
tempo. Essa situação oferece incentivos para adequarem suas estratégias ao mundo real, ou 
permanecem sendo penalizados, fazendo com que tal contingente vá se tornando, 
estatisticamente, residual, se mantido o arcabouço institucional. 
Na nota 29 de Jogos ocultos, Tsebelis enfatiza o uso da palavra “sistemática”, ao 
defender que a teoria da escolha racional é a melhor (e única) abordagem com “componentes 
sistemáticos de tomada de decisão” (1998, p. 49). O autor considera que o estudo da 
racionalidade de processos de tomada de decisão tomou dois caminhos. O primeiro 
representado pela contribuição de Tversky e Kahneman (KAHNEMAN, 2012), que, a partir 
das contribuições das neurociências, aponta falhas no comportamento dos indivíduos como 
maximizadores. Esses autores deram as bases para o que hoje é conhecido como economia 
comportamental (LISBOA, 2015). O segundo caminho são os trabalhos desenvolvidos a partir 
da obra de H. Simon (2010), sobre a noção de racionalidade limitada, em que os indivíduos 
não fazem a opção que lhes pareça a melhor, mas aquela que seja “suficientemente boa”. Para 
Tsebelis, as duas vertentes não representam alternativas à teoria da escolha racional, mas 
apresentam situações e limites aos seus pressupostos. Levando em conta a combinação dos 
cinco argumentos em seu favor, em contextos de tomada de decisões sistemáticas, a teoria não 
tem, para o autor, rival equivalente. Por razões muito semelhantes, o institucionalismo da 
escolha racional e a NEI vão, em boa medida, para seus autores, manter os pressupostos do 
indivíduo maximizador; ao mesmo tempo em que evidenciam os limites dessa abordagem e o 
54 
 
papel das instituições na diminuição de incertezas e dos “dilemas da ação coletiva” 
(BORSANI, 2004). 
Uma crítica frequente aos adeptos da escolha racional é a de que os mesmos acabam 
explicando a origem das instituições pelos resultados que apresentam em solucionar 
problemas de ação coletiva. Paradoxalmente, adeptos dos “microfundamentos” e de teorias da 
ação produzem um argumento de corte “funcionalista”, como bem sintetizam Hall e Taylor 
(2003, p. 215): 
 
[...] trata-se de abordagem não raro retrospectiva: a origem de uma instituição dada é 
explicada em larga medida pelos efeitos da sua existência. Ainda que seja possível 
que esses efeitos contribuam para a permanência da instituição, não se deve 
confundir a explicação dessa permanência com a explicação da origem da 
instituição. Tendo em vista que o mundo social oferece numerosos exemplos de 
consequências não intencionais, remontar das consequências às origens é um 
caminho perigoso. Depois, é uma abordagem demasiado “funcionalista”. Com 
frequência ela postula que as instituições existentes são as mais eficientes, 
considerando-se as condições iniciais que poderiam ser mobilizadas em termos 
realistas para cumprir a tarefa visada. Em certos casos, os numerosos exemplos de 
ineficiência apresentados por tantas instituições permanecem sem explicação. 
 
Pode-se, também, citar Baert (1997, p. 9): 
 
De forma similar à tendência do funcionalismo em seu período inicial de legitimar 
as práticas existentes, a teoria da escolha racional é invocada frequentemente como 
deus ex machina, sugerindo que as pessoas vivem no “melhor de todos os mundos 
possíveis” de Leibniz ou Voltaire (ou, ao menos, no mais racional). 
 
Esclarecidas as reduções implícitas e os limites do uso de uma abordagem da escolha 
racional, destaca-se que não é condição que os atores conheçam todas as consequências de 
suas escolhas, nem dos demais, levando ao terceiro ponto pertinente a essa escolha teórica: a 
diferença entre racionalidade substantiva e limitada. 
A racionalidade substantiva corresponde a uma situação em que os atores têm domínio 
das informações suficientes para preverem, antecipadamente, as consequências de suas ações. 
H. Simon (2010) explica que os atores, mesmo sendo racionais, lidam com limitações no 
controle de informações, seja por questões neurofisiológicas, que limitam a capacidade de 
acúmulo e decodificação, seja pelos constrangimentos do uso da linguagem. A racionalidade 
limitada não seria um problema relevante em contextos de interações simples e previsíveis, 
como, por exemplo, em leilões ou no mercado financeiro; mas, naqueles ambientes 
complexos que geram incertezas, evidenciando o conceito de racionalidade limitada (FIANI, 
2002), será uma clara relação entre existência de tal racionalidade e comportamento 
oportunista por parte dos atores. Assim, esses dois elementos são centrais para a teoria dos 
55 
 
custos de transação (FIANI, 2002, 2003). Após essa exposição do conceito de racionalidade 
limitada, a seguir destacam-se os custos de transação e a NEI. 
 
 
2.1.3 A NEI e os Custos de Transação 
 
 
Até 1937, as abordagens econômicas não consideravam relevantes outros custos que 
não os custos de produção; foi Ronald Coase (1937) quem destacou a importância dos custos 
de transação para a economia, considerando-os como todos os custos que um agente tem que 
arcar para levar um bem ou serviçoao mercado, excluindo-se os custos de produção. Ele os 
divide em: “custos de busca e de informação” (existência do produto, seu menor preço e sua 
funcionalidade); “custos de barganha” (negociação com o comprador) e “custos de 
policiamento” (garantias de que o comprador não romperá com a transação e mecanismos de 
punição). Tais custos justificam que existam empresas e que elas internalizem partes inteiras 
do processo produtivo (FIANI, 2002), facilitando, assim, a cooperação que indivíduos, por si, 
não conseguiriam realizar no mercado. 
A Nova Economia Institucional (NEI), nos trabalhos de Douglas North e O. 
Williamson, chama a atenção para os custos de transação, como sentido para a existência de 
instituições e da impossibilidade de pensar os atores sem os constrangimentos que os 
incentivos e as sanções institucionais oferecem. Para North, as instituições representam regras 
e limitações à conduta dos indivíduos e das organizações. Com base em seus “mapas mentais” 
(ideologia), os atores percebem a “estrutura de incentivos” construída nesse cenário 
institucional (NORTH, 1990); ponto em que North reconhece que apenas a visão de 
indivíduos autointeressados dos neoclássicos não é suficiente para explicar a ação humana. 
Nesta tese, considera-se que sua abordagem coincide com a de Tsebelis, no sentido de 
entender a ação racional como um subconjunto da ação humana. North não rejeita, como um 
todo, o comportamento maximizador, mas aponta limitações, procura circunscrever os limites 
de seu uso, tal como Tsebelis. 
North chama a atenção para o quanto são “esperanças ingênuas e normativas” de poder 
criar instituições “eficazes”, sem entender o que realmente elas são (1998, p. 30). No campo 
político, a relação entre políticos eleitos e funcionários da burocracia não é apenas de 
colaboração. A burocracia tende a criar maior especialização e domínio das informações, tal 
56 
 
qual o modelo weberiano, enquanto políticos tendem a aumentar os mecanismos de controle 
sobre as mesmas (NORTH, 1998, p. 22): 
 
Consequentemente, em geral os órgãos públicos não possuem as características de 
eficiência que existiriam em uma estrutura de custo de transação zero. Estão atados 
não só pelas restrições impostas pela necessidade de evitar que diversos grupos de 
interesse sejam ‘traídos’, mas também pelas sérias limitações de sua liberdade de 
adotar políticas eficazes, que elevariam os custos de fiscalização. 
 
Muitas vezes, criando estruturas sobrepostas, com funcionários de maior confiança 
para exercer as mesmas atividades de órgãos públicos já existentes, os grupos políticos e 
demais organizações investem na aquisição de “habilidades” e “conhecimentos”; bem como 
atuam direcionando “investimentos públicos” em áreas de “suas perspectivas de 
sobrevivência” (NORTH, 1998). 
O autor faz uma distinção entre instituições e organizações: instituições são aquelas 
indispensáveis para entender a forma de operacionalização do Estado, pois estruturam as 
relações sociais; organizações são agrupamentos de indivíduos que compartilham os mesmos 
objetivos e são criados com o propósito de atuar no interior das instituições, tentando influir 
no seu comportamento, atuando como firmas no mercado e partidos nos sistemas eleitorais 
(NORTH, 1990). Oliver Williamson (1975, 1985, 1989, 1991) é, em boa medida, quem mais 
valoriza essa atuação, sendo citado, pelos autores da NEI, inclusive propagando terminologias 
como NEI e Economia dos Custos de Transação (ECT). A sua relação com outras vertentes do 
pensamento econômico e das ciências sociais oscila com o tempo, bem como a narrativa sobre 
o “panteão” de referências que influenciaram sua obra (FERNÁNDEZ; PESSALI, 2003). 
A assimetria de informação entre os atores torna o comportamento oportunista, ou 
seja, quando os atores utilizam a ausência de uma racionalidade limitada em seu proveito, um 
risco presente. Assim, uma das partes de uma negociação pode usar a falta de informação 
alheia em benefício próprio. A simples existência de contratos formais ou informais não 
garante que todas as situações estejam especificadas ou que as partes cumpram até o fim o 
que está designado. Todo o esforço de coordenar a ação das partes envolvidas gera custos 
relativos à transação e a ECT trata da compreensão microeconômica desses custos, partindo 
da ideia de que a economia não é um ambiente de competição perfeito (equilíbrio geral 
Arrow-Debreu), em todas as suas transações, em que consumidores e firmas ajustem suas 
expectativas e maximizem bem-estar. A ECT ganha relevância ao estudar as transações e 
melhores formas de redução de custos naquelas situações de mercado em que a racionalidade 
é limitada (WILLIAMSON, 1985). 
57 
 
 
 
2.1.4 Governança, hierarquia e desenho institucional 
 
 
Willianson denomina “estrutura de governança” os mecanismos para lidar com os 
custos de transação, pois ela enseja um esforço de coordenação dos atores econômicos. O 
autor considera que não exista um tipo de estrutura de governança superior aos demais; a 
utilidade advém da adequação do tipo de governança às características da transação em 
questão (WILLIAMSON, 1991). São considerados três tipos de estrutura de governança: 
mercado, hierárquica e híbrida: a de mercado ocorre por meio de ajustes entre preços e 
remuneração; a hierárquica é quando se internalizam as atividades para dentro da 
organização; a híbrida é uma combinação das duas anteriores (WILLIAMSON, 1985). 
Curiosamente, reduzir custos de transação pode ter um trade-off com outros custos, ou seja, 
pode elevar os outros (WILLIAMSON, 1975). 
Dentro dessa abordagem institucional, as instituições determinam as regras do jogo e 
condicionam os comportamentos individuais. Para ficar nos dois tipos extremos de 
governança: a de mercado favorece a maximização de interesses e a livre barganha entre os 
atores; a hierárquica favorece relações repetidas ao longo do tempo. 
Para Gary Miller, a hierarquia é a autoridade de um ator de forma incompleta e 
assimétrica para dirigir as atividades de outros. Por exemplo, os direitos de empregados, de 
forma geral, são vagos e, ainda mais, suas atividades. Por meio do vínculo salarial, eles dão ao 
empregador o direito de definir tarefas, padrões de desempenho, condições de trabalho e ditar 
códigos de condutas. Diferentemente das condições de mercado, chefes e subordinados 
podem passar anos desenvolvendo habilidades de relacionamento, que vão muito além das 
condições de mercado dos salários e produtividade, no que Miller coincide com North. 
Ambos não negam a existência de interesses, mas percebem outros fatores permeando as 
relações sociais, como crenças e valores. Para Miller, a hierarquia é sinônimo de eficiência, 
quando permite explorar a potencialidade da liderança política, ideológica e de definição de 
objetivos, no lugar da simples manipulação gerencial e/ou incentivos econômicos (MILLER, 
1993). 
Conforme foi destacado, a simples eleição de um determinado tipo de governança não 
garante a solução de custos de transação específicos (WILLIAMSON, 1975, 1991). No caso 
58 
 
do desenho institucional de uma gestão pública local, maior status na hierarquia formal é um 
fator de poder político; na incerteza e opacidade política, mais poder na hierarquia formal é 
algo concreto. 
A indicação de que a hierarquia possui relação com os custos de transação é um 
argumento muito preciso ao se referir a um grupo menor de OGMDH (428); porém com mais 
autonomia, na sua forma. Como se assevera no próximo capítulo, há uma excepcionalidade 
em relação a direitos humanos, no período estudado: a forte presença de setores subordinados 
a outra secretaria; nesse quadro, a majoritária vinculação com as secretarias de assistência 
social. Cabe ressaltar que essa é uma situação diferenciada em relação ao que ocorre em 
outras áreas de políticas públicas e seus tipos de órgãos gestores. Uma hipótesea ser testada é 
se a vinculação com a assistência social ajuda a compensar o baixo poder hierárquico desses 
OGMDH. 
Para além dessa possibilidade, testa-se uma hipótese substantiva alternativa de que os 
resultados dos OGMDH não são um epifenômeno da atuação da assistência social. Os setores 
subordinados são estudados, separadamente, em relação ao seu vínculo com a assistência 
social, além de serem verificados os desempenhos das secretarias exclusivas de assistência 
social, que não possuem OGMDH em seu município. Havendo bom desempenho para a 
assistência social sem os OGMDH, os resultados podem ser explicados como independentes 
da presença destes. 
Considera-se que tanto o desempenho dos OGMDH mais autônomos, quantos os 
vinculados à assistência social remetem ao mesmo fator explicativo conceitual, à hierarquia 
no desenho institucional. Em ambos, o acesso aos recursos advindos do maior poder 
hierárquico explica os resultados, seja pelo tipo de OGMDH ou pela associação com a 
assistência social. A situação de maior autonomia ou não, com maior poder dentro da 
hierarquia, relaciona-se à ideia de desenho institucional. 
O termo “desenho institucional” é largamente utilizado em textos institucionalistas; 
muitas vezes, sem descrições conceituais precisas (MEYER, 2012, p. 65): 
 
Apesar do aumento no interesse pelo “desenho institucional”, ainda há uma 
ambiguidade considerável no que diz respeito ao significado deste termo. 
Frequentemente, ele é usado de forma tão ampla que é difícil distingui-lo de 
conceitos estabelecidos como mudança social, reforma ou formulação de políticas. 
[...] A dependência/domínio do desenho nas ciências sociais corresponde ao 
prevalecimento de um raciocínio ad hoc e de um senso fraco de conhecimento 
genuíno nesse aspecto. 
 
Esse termo pode ser usado para descrever as regras e os modos de existência de: 
59 
 
sistemas de governo, sistemas eleitorais e partidários, relações Executivo-Legislativo e 
formato de atuação de agências estatais, como, por exemplo, o Banco Central e outras 
agências reguladoras (SILVA, 2011; BONIS, 2016). Em geral, se referem a uma série de 
escolhas sobre a forma como essas instituições existem e sua dinâmica de transações com 
outras instituições e atores. Ao resenhar o debate sobre desenho institucional, E. R. Alexander 
observa três níveis, macro, meso e micro, como uma distinção analítica que, em termos 
empíricos, são um contínuo. O nível macro são aquelas abordagens das instituições e, no 
plano dos “escritos constitucionais”, as nacionais e supranacionais. Em nível meso, tem-se o 
desenho institucional de redes de instituições relativas ao planejamento e implementação de 
estruturas e processos; são as instituições que, por leis e regulações, desenvolvem e 
implementam políticas públicas, programas, projetos e planos. Em nível micro, estão as 
relações intra-organizacionais, subunidades, pequenas unidades formais ou semiformais, 
processos e interações, comitês, equipes, forças-tarefas, grupos e afins (ALEXANDER, 2005, 
p. 217). É, neste nível, que se pode localizar a atuação dos OGMDH, como uma parte menor 
de uma unidade, que é a gestão do Executivo municipal. 
Neste trabalho, não interessa abordar os aspectos do desenho institucional 
predeterminados por amparo legal e comuns aos municípios; todos possuem Executivo e 
Legislativo, mas não têm um Judiciário específico. Nesse sentido, prefeitos podem construir 
vários padrões de relação com o Legislativo, mas nenhum pode decretar o seu fim, ou, ainda, 
criar uma “Justiça Municipal”. Tais aspectos comuns ao desenho institucional de todos os 
municípios não são significativos para o debate em torno dos OGMDH. 
Por desenho institucional da gestão municipal, refere-se, neste trabalho, às opções de 
hierarquia e definição de tipos de formato do órgão gestor, ao se estabelecer a estrutura 
administrativa (e, consequentemente, política) de governo local. Diz respeito à parte do 
ordenamento da estrutura administrativa que não está predeterminado em lei. Em termos mais 
empíricos, para esta tese, “desenho institucional” são as escolhas do nível hierárquico, tipo de 
órgão gestor e relação funcional com outras áreas de governo. Razoável ter em mente que as 
escolhas de OGMDH não são os únicos fatores que norteiam a maior ou a menor provisão de 
políticas públicas em direitos humanos; no modelo construído nesta tese, essa escolha de 
desenho institucional interage com outros fatores explicativos, quer de ordem societária e de 
ordem institucional (partidária ou não). 
 
 
60 
 
2.1.5 Custos de Transação Políticos 
 
 
Murray J. Horn, em The political economy of public administration: institutional 
choice in the public sector (1995), esmiúça uma série de fatores que podem ser considerados 
em relação aos custos de transação no setor público, para criação, execução, monitoramento e 
avaliação de políticas públicas. Sua obra é uma referência da literatura de custos de transação 
para o setor público, com foco principal na importância desses custos para escolhas 
institucionais, principalmente aquelas que envolvem o Legislativo, as agências reguladoras e a 
criação de taxas, bem como legisladores, administradores públicos e eleitores (HORN, 1995, 
p. 8). Uma primeira preocupação são as incertezas e os conflitos nas relações Executivo-
Legislativo, somando-se a isso a manutenção dos compromissos e benefícios de uma política 
pública ao longo do tempo. O controle da burocracia, seja pelos gestores e políticos, seja 
pelos beneficiários de políticas públicas, constitui outro custo de transação. Um último custo 
de transação diz respeito ao alcance dos custos de uma política pública para a sociedade e a 
apropriação privada de seus benefícios (HORN, 1995). 
O autor argumenta que determinada escolha institucional reflete os compromissos da 
coalizão de governo sobre a concepção do setor público, pois é feita com critérios de custos 
de transação. A maneira de lidar esses custos de transação traduz as condições em que podem 
resolver questões de compromisso no interior da coalizão. Isso é, o projeto institucional do 
setor público é objeto de negociação, porque tanto funcionários públicos (políticos e 
burocratas) quanto grupos de interesse estão conscientes de que um desenho institucional 
influencia o conteúdo e a implementação de políticas (GALLEGO-CALDERÓN, 1999, p. 6). 
Gallego-Calderón (1999) aponta limitações na abordagem de Horn. Em primeiro lugar, 
uma gama expressiva de variáveis atua na definição de custos de transação no setor público, 
um conjunto mais estrutural (regras eleitorais, relação institucional do Executivo-Legislativo, 
sistema de governo, organização territorial do Estado etc.); outro conjunto é mais contingente, 
como a distribuição de recursos políticos, pelo resultado das eleições, por exemplo. Soma-se a 
isso o fato de que Horn foca muito no processo de deliberação sobre políticas públicas, não 
dando destaque aos custos de transação presentes em seu processo de implementação. O 
cálculo político dos atores, mesmo no parlamento, vai bem além dessa instituição, 
considerando outras instituições e domínios políticos, que incidem sobre suas preferências e 
incertezas. As preferências, também, podem ser influenciadas pela ideologia dos atores e por 
61 
 
seus recursos, como reputação, informação e autoridade legítima, que, de formas condicionais 
e/ou incondicionais, alteram as estruturas de incentivo de outros atores (GALLEGO-
CALDERÓN, 1999, p. 13). Neste trabalho, se reconhece a validade da crítica feita a Horn, 
passando, em seguida, à distinção de Dixit sobre o setor público. 
Avinash Dixit (2012) identifica as diferenças do setor público em três elementos 
principais. O primeiro é a “multiplicidade de principais”, nas estruturas principal-agente 
(EISENHARDT, 2015), em que as estruturas da máquina pública são permeadas pela 
presença de diferentes grupos deinteresse capazes de influenciar as políticas públicas, tendo 
resultados, em muitas situações não cooperativas, e resultados subótimos, como o mais 
comum da atuação pública. O segundo aspecto, que se liga ao primeiro, é a “multiplicidade de 
tarefas”, em que a administração pública conduz a uma série de ações e funções com metas e 
objetivos nem sempre de fácil mensuração ou de coexistência harmônica. O terceiro fator, 
citado pelo autor, é a "falta de competitividade". Boa parte das atividades do setor público não 
tem uma situação de mercado, mesmo que fossem concedidas à iniciativa privada, por meio 
de privatizações; isso não afastaria o risco de comportamento oportunista por parte das firmas, 
dado, por exemplo, a existência de monopólios naturais. Por último, destaca-se a “motivação 
dos agentes”, um ponto já mencionado sobre a NEI e que, na análise do setor público, ganha 
especial significado. Entretanto, não só motivações materiais são relevantes em uma estrutura 
de governo local, questões de crenças ideológicas, status e legitimidade também são 
elementos a serem considerados nos processos de decisão, planejamento e implementação de 
políticas públicas. 
Deve-se ressaltar que, apoiado em estudos econométricos, Dixit rejeita a oposição 
mercado versus Estado; polaridade que, via de regra, endossa a receita de que quanto menos 
Estado, melhor. O autor prefere a qualidade da ação do Estado, no lugar de tal oposição, pois, 
havendo eficiência, a sociedade tolera um Estado maior (DIXIT, 2003, p. 115-116). Esse 
ponto traz mais destaque para as formas de melhor se decidir e organizar as políticas públicas, 
sendo a composição dos CTP um tema central nessa perspectiva. 
Caballero e Arias dão seis motivos para os CTP serem mais elevados do que na 
economia. Primeiro, os direitos de propriedade são muito mais claros e seguros, na economia, 
pois os agentes já os possuem de maneira ilimitada e, na política, a competição inclui a luta 
pela autoridade, que pode ser mudada. Em segundo lugar, as partes contratantes são muitas 
(múltiplos principais) e nem sempre podem ser identificadas com clareza; muitos contratos 
políticos não são nem formais, nem explícitos, partindo de acordos verbais e/ou tácitos. Em 
62 
 
terceiro, a informação, no mundo político, é mais opaca, pouco clara e difícil de observar e 
medir, sendo a assimetria uma parte relevante nessas transações, bem como a subjetividade 
dos atores. Em quarto, a questão da ação coletiva, que, muitas vezes, tem uma vasta gama de 
inter-relações de transações. Enquanto mercados econômicos possuem mecanismos para 
alongar os prazos (como os mercados de capitais); no político, decisões eleitorais de curto 
prazo têm implicações que só serão percebidas em longo prazo. O quinto motivo é o fato de 
que as forças de seleção e de aprendizagem são mais lentas na política, pois as instituições 
tendem ao status quo sempre que se apresentam retornos crescentes, dificultando mudanças e 
correções, mesmo quando novas situações as fazem necessárias. A autoridade tem papel 
relevante para evitar esses processos de mudança e as estruturas de incentivos institucionais, 
francamente, podem contribuir para a mudança. Finalmente, em sexto, a maioria dos contratos 
e transações na política não possui mecanismos para cobrança do cumprimento de promessas. 
As políticas públicas são afetadas, pois exigem medidas tomadas ao longo do tempo, com 
base em acordos firmados (CABALLERO; ARIAS, 2013, p. 17). 
Em suma, as diferenças de custos de transação na política apontam para dificuldades 
maiores para o setor público que tem de medir resultados e definir objetivos dentro de uma 
estrutura de governança muito mais complexa (PERES, 2007, p. 58). A noção de custos de 
transação é um conceito estratégico para a NEI, fornecendo uma explicação de como as 
instituições afetam a economia. Não foi difícil perceber que o setor público tem 
especificidades e que o conceito seria apropriado também para o “mercado político”12, 
(CABALLERO; ARIAS, 2013, p. 4). A presente tese se relaciona, mais especificamente, com 
os custos de transação políticos e sua relação com as políticas públicas, conforme destacado a 
seguir. 
Em relação às políticas públicas, Caballero e Arias (2013) fazem um inventário das 
posições e contribuições dos CTP em um conjunto de seis pontos principais: 1) a abordagem 
considera as interações políticas como um conjunto de relações contratuais (explícitas ou 
implícitas), as políticas públicas são transações entre atores da política; 2) as instituições são 
as regras do jogo político, com efeitos para os resultados das políticas públicas, como 
estruturas de incentivos para os atores; 3) as estruturas de governança são fundamentais para 
se entender a relação entre instituições e resultado; 4) os CTP são mais elevados no mundo 
político e a eficiência das instituições políticas é algo mais complexo do que na economia; 5) 
em tempos recentes, há uma visão de progresso das políticas públicas, pensadas como uma 
 
12 Programa de pesquisa que tem origem na abordagem da Teoria da Escolha Pública. 
63 
 
série de transações políticas intertemporais; 6) torna-se central o papel do credible 
commitment (compromisso crível) e do reputational capital (capital de reputação) 
(CABALLERO; ARIAS, 2013, p. 5). 
A síntese do programa oferecido por Caballero e Arias é bastante extensa, com várias 
zonas compartilhadas com a TER, outras vertentes do institucionalismo e a NEI, sendo a 
discussão de CTP alimentada por todas essas áreas. Esses seis pontos, portanto, não serão 
sempre encontrados, ou aceitos, em todos os trabalhos de CTP, havendo, por exemplo, estudos 
sobre Executivo e políticas públicas que não mencionam explicitamente os CTP. Para fins 
desta tese, tais pontos oferecem um bom repertório para o enquadramento da problemática 
dos efeitos de OGMDH sobre a oferta de políticas públicas em direitos humanos. Os dois 
primeiros itens são pilares da escolha racional; o terceiro é o cerne da NEI e ECT; o quarto 
trata das especificidades dos CTP; o quinto e o sexto itens podem ser vistos como a 
introdução do tempo (como no institucionalismo histórico) e/ou de jogos repetidos (como na 
teoria dos jogos). 
Sobre os três últimos itens, Spiller e Tommasi (2007) oferecem um ponto de apoio 
reconhecido por Caballlero e Arias. Sobre os elementos que podem compor os CTP, os 
autores dão um mapeamento complementar ao que já foi mencionado: 
 
- O número e a coesão dos atores políticos envolvidos; 
- O grau de irreversibilidade dos ativos envolvidos na política; 
- O padrão intertemporal de recompensas para os atores; 
- A duração dos intercâmbios políticos envolvidos; 
- A facilidade com que o desempenho pode ser medido; 
- A urgência com que a política precisa ser implementada; 
- O grau em que os benefícios desta política beneficiam interesses amplos ou estreitos. 
 
As contribuições não se excluem; em ambas, aparece a preocupação em como os 
atores políticos diminuem suas incertezas quanto à racionalidade limitada e a eventuais 
comportamentos oportunistas, dando maior complexidade às transações políticas. 
Nesta parte, foi possível verificar que os autores variam nas definições dos elementos 
relacionados com os CTP. Pode existir uma abordagem mais estrutural, como a de Horn, até 
abordagens mais recentes que localizem as dificuldades dos CTP na implementação (e não só 
na deliberação) de políticas públicas ao longo do tempo. Via de regra, todos os autores citados 
64 
 
tentam traçar uma delimitação de diferenças entre mercado/sociedade e setor público com 
seus condicionamentos no mundo político (DIXIT, 2012). Não é objetivo deste trabalho traçar 
uma tipologia para cada município e política especifica, com a caracterização dos CTP 
envolvidos. O que se oferece é uma qualificação dos determinantes da estrutura de 
governança em que os OGMDH se inscrevem para ampliara provisão de políticas públicas. 
 
 
2.1.6 Maturação das transações e compromissos 
 
 
A intertemporalidade, citada por Caballero e Arias, não é coincidência, pois os autores 
se valem da contribuição de Spiller e Tommasi. E esse é um ponto particularmente importante 
para este trabalho. A hipótese de que OGMDH já existentes em 2009 (não necessariamente 
criados nesse ano) têm mais efeitos do que os verificados só a partir de 2011 se vale, 
justamente, da possibilidade de os atores estruturarem relações de confiança, a partir de 
transações que se mantêm no tempo (PUTNAM, 2010). 
O argumento é o mesmo de jogos repetidos, com sucessivas rodadas, em teoria dos 
jogos. A limitação é que não emerge dessa discussão uma teoria que dê conta das estratégias 
dos atores relacionadas com os custos subjacentes à transação envolvida em uma determinada 
estrutura institucional, como argumenta North (1990, p. 83): 
 
Embora a teoria dos jogos demonstre os ganhos de cooperação e as deserções em 
inúmeros contextos, ela não nos fornece uma teoria dos custos subjacentes de 
transação, e de que maneira esses custos são alterados por diferentes estruturas 
institucionais. 
 
A qualidade das políticas públicas depende da capacidade de realizar transações, ao 
longo do tempo, necessárias para desenvolver e se manter. O processo de elaboração de 
políticas, nas democracias modernas, pode ser entendido como um processo de barganhas e 
trocas entre vários atores políticos. Algumas dessas trocas são consumadas, enquanto que, em 
muitos outros casos, ações ou recursos são transacionados por promessas futuras dos mesmos. 
Questões de credibilidade e capacidade de fazer cumprir os acordos políticos são cruciais para 
se envolver nessas transações intertemporais (SCARTASCINI; STEIN; TOMMASI, 2013). 
O grande problema do tipo e situação analisada e seus custos de transação é o fato de 
ser mais comum os atores políticos atuarem a partir de seus interesses de curto prazo. Pierson 
(2000) destaca que uma parte dos analistas da escolha racional vincula a permanência das 
65 
 
instituições no tempo a sua capacidade funcional de resolver problemas de ação coletiva e 
alcançar melhores resultados, sem ressaltar que tal linha de argumentação pode ser usada, 
conforme o caso, mas que deve ser completada. Nem sempre os resultados são visíveis em 
longo prazo, e os decisionmakers também erram ao definir desenhos institucionais 
(PIERSON, 2000, p. 480). Abre-se, assim, a possibilidade de contingência, aprendizagem e 
trajetórias evolucionárias. A simples funcionalidade racional do desenho da instituição parece 
limitada até para que os acordos de longo prazo existam. Em muitos casos, pode parecer 
racional fazer acordos de longo prazo; pode-se também quebrá-los, o que os torna 
inexequíveis já de início (PIERSON, 2000, p. 480). 
 
O ponto crucial aqui é o que os economistas chamam de “inconsistência de tempo”. 
Pode ser racional para um ator fechar um acordo, mas igualmente racional rompê-lo, 
posteriormente. Entretanto, como os outros reconhecerão o risco, esse acordo inicial 
não será possível. 
 
No caso específico dos OGMDH, esse veio de argumentação favorece a compreensão 
lógica da hipótese de que aqueles identificados em 2009 possam ter uma provisão maior de 
políticas em direitos humanos. Repare-se que não se está falando de OGMDH criados em 
2009 versus outros criados em 2011; esses são apenas os anos em que a MUNIC fez o 
levantamento da existência dos mesmos e nada impede que parte dos que foram constatados 
em 2009 já existisse há mais tempo. Em uma situação limite, um OGMDH contado em 2011 
pode ter sido criado no dia seguinte ao envio das informações da MUNIC ao IBGE, em 2009. 
O fator da existência de uma instituição que reduz CTP, no tempo, favorece a 
superação de empecilhos à oferta de políticas públicas. Isso é resultado da expansão da 
interação dos atores no tempo, bem como sucessivas interações, solução de dúvidas sobre 
compromissos, aperfeiçoamento de contratos e transações podem resultar em acúmulo de 
expertise e compromissos entre as partes. 
 
 
2.1.7 Gasto público e municípios 
 
 
Gasto público é um debate que, recorrentemente, remete à eficiência das instituições. 
O núcleo comum das teorias aqui empregadas tem explicações relevantes para a ineficiência 
das instituições e a teoria da escolha racional foca na solução de problemas de ação coletiva, 
que podem gerar instituições ineficientes. Muitas vezes, como já dito, confundem-se os 
66 
 
motivos da criação com a justificativa da permanência das instituições: resolver dilemas de 
ação coletiva (HALL; TAYLOR, 2003). A NEI, partindo de premissas muito próximas da 
TER, tem seu foco na explicação dos subótimos recorrentes do mundo real, pela superação 
dos custos de transação. North (1998), por exemplo, abre mão da ideia de eficiência 
paretiana13, em favor de um realismo histórico. 
É interessante notar que, no debate econômico, as variáveis ligadas à política têm 
ampla (para não dizer consagrada) participação na constituição de explicações sobre a 
expansão do gasto público. Em evidência, o argumento de que o arranjo político pode 
representar um gasto a mais, seja qual for a sua característica. Rezende faz uma seleção das 
teorias nesse campo (2006, p. 276): 
 
A política e as instituições políticas desempenham papel decisivo para compreender 
o diversificado conjunto de mecanismos que produzem a expansão da interferência 
governamental via políticas públicas. Nos modelos contemporâneos, fatores tais 
como regimes políticos, sistemas eleitorais, federalismo, accountability, tamanho do 
legislativo, desenho institucional das regras fiscais e orçamentárias, estrutura do 
legislativo, poder de veto do executivo, tipos de sufrágio, configuração dos distritos 
eleitorais, e poder de iniciar legislação passaram a adquirir considerável status na 
explicação das teorias da economia política contemporânea. 
 
Foge ao escopo desta tese detalhar todas as teorias resenhadas por Flávio Rezende, 
mas, via de regra, partem da premissa de que atores políticos tendem a aumentar os gastos, em 
benefício de seus interesses, conforme não encontrem, ou possam contornar, barreiras 
institucionais. Longe de pôr em dúvida que as instituições políticas importam para a expansão 
do gasto público, o que se quer, neste trabalho, é investigar se a hipótese mais modesta de que 
a existência de um OGMDH favorece a maior alocação de recursos para políticas públicas em 
direitos humanos. Dentre os elementos destacados por Rezende, para enfatizar a importância 
da política e das instituições, o arranjo federalista é um ponto crucial para o contexto de 
atuação dos municípios brasileiros. 
A Constituição Federal de 1988 ampliou o leque de direitos a serem perseguidos na 
ordem institucional e reestruturou o pacto federativo. Os municípios ganharam status de ente 
federativo, com Executivo e Legislativo próprios, e à União coube a maior parte das 
competências exclusivas (defesa interna e externa, política de meios de comunicação, 
políticas macroeconômicas, energia e demais setores estratégicos). No caso de políticas 
públicas como saúde, educação e assistência social, optou-se por compartilhamento de 
responsabilidades entre os entes federativos (MACHADO, 2014). Nesse cenário, cooperar 
 
13 Situação na qual é impossível alocar um recurso para melhorar a situação de um agente, sem piorar a de outro. 
67 
 
com a União, em suas políticas, é uma opção, tanto quanto atuar como veto player, com 
políticas públicas próprias divergentes ou inconsistentes em relação às propostas pela União. 
O período entre 1988 e meados dos anos 1990 é caracterizado, por Abrucio, pela adoção de 
comportamentos predatórios de um federalismo “compartimentalizado ou autárquico” 
(ABRUCIO; FRANZESE, 2007). 
O período seguinte foi marcado por uma série de medidas que recompuseram os 
recursos da União,limitaram os gastos de estados e municípios e estabeleceram o 
fortalecimento do papel de coordenação da União na condução de diversas políticas públicas 
nacionais com a responsabilidade compartilhada com as subunidades. O instrumento de 
aporte de recursos privilegiados para a indução desse efeito de coordenação nacional são as 
“transferências intergovernamentais discricionárias”, compreendendo convênios, contratos de 
repasse e os “incentivos financeiros federais”. Esse instrumento é diverso das “transferências 
intergovernamentais livres”, que não possuem condicionalidades de execução para serem 
repassadas e permitem às unidades subnacionais a livre alocação desses recursos 
(MACHADO, 2014). 
Analisando os dados da Secretaria de Orçamento Federal, para os “incentivos 
financeiros federais” em saúde educação e assistência social, entre 2005 e 2008, João A. 
Machado ratifica o quanto as transferências discricionárias se tornaram estratégicas (2014, p. 
339): 
 
Em um primeiro plano, tais dados mostram que o volume de recursos transferidos 
nessa modalidade, para que estados e municípios executem políticas públicas 
sociais, cresceu 15 vezes em termos nominais, entre 1995 e 2008, saltando de 2% 
para 6% das receitas totais da União. Já as transferências federais obrigatórias, no 
mesmo período, cresceram apenas sete vezes, passando de 16,2% para 19,2% [...]. 
Enquanto proporção das receitas totais da União, o incremento das transferências 
obrigatórias para governos subnacionais foi da ordem de 18,5%, enquanto o das 
discricionárias no setor social correspondeu a 160,9%. 
 
Segundo o mesmo estudo, a capacidade de execução direta da União cai e os repasses 
a entidades, sociedades civis e autarquias governamentais permanecem estáveis 
(MACHADO, 2014, p. 339): 
 
Em um segundo plano, os dados da SOF permitem constatar que as transferências 
discricionárias para estados e municípios passaram a constituir a principal 
modalidade de execução das despesas da União com políticas sociais, no período 
entre 1995 e 2008, quando passaram de 18,3% para 57,7% dos gastos com as 
mesmas. A execução direta pelo governo federal caiu de 79,2% para 40,0% e a 
execução por meio de entidades privadas e outras governamentais manteve-se 
estabilizada entre 2,5% e 2,4. 
 
68 
 
Do que foi dito em relação aos repasses e às relações da União e municípios decorrem 
duas preocupações neste trabalho: sobre os recursos destinados às funções orçamentárias de 
direitos humanos (e assistência social, como se verá no capítulo 4), e sobre o quanto a esfera 
de influência político-partidária do governo federal pode favorecer à adoção de políticas 
públicas em direitos humanos. 
Não tem muito rendimento analítico discutir se com recursos próprios ou da União, 
salvo que se esse recurso funcione como um indutor discricionário de uma maior adesão às 
políticas públicas em direitos humanos, dadas as redes de relações político-partidárias na 
destinação de recursos discricionários. O que oferece duas importantes variáveis de controle 
relativos aos vínculos partidários (cf. capítulo 3). 
O importante é enfatizar como a pauta de direitos humanos, vasta por definição, ganha 
destaque, ao mesmo tempo em que municípios são cada vez mais convocados a desempenhar 
papel estratégico na execução de políticas públicas. A existência de um OGMDH favorece a 
maior alocação de recursos em rubricas de direitos humanos e assistência social. Espera-se 
um maior volume pelo efeito da existência do OGMDH, do seu tempo de existência e da sua 
maior autonomia, sobretudo, nas políticas voltadas para grupos vulneráveis. 
 
 
2.1.8 Grupos vulneráveis e CTP 
 
 
Conforme destacado no capítulo 1, a pauta de reivindicações em torno dos direitos 
humanos é histórica, muito ampla e fonte de disputas. Nas últimas décadas, vem se 
destacando por conjuntos de reivindicações de grupos identitários, que, neste trabalho, são 
chamados de “grupos vulneráveis”; deixando claro que “vulnerabilidade” é um conceito 
introduzido da epidemiologia que não se refere a indivíduos vulneráveis em si, mas em 
situações de vulnerabilidade. Seu emprego vem denotar diferenças que não se resumem a 
maior ou menor renda, tendo, no debate das políticas públicas, muito a ver com a estruturação 
da assistência social e o uso de termos como risco, perigo e vulnerabilidade social, sem muitas 
especificações conceituais (KAZTMAN, 2000; JANCZURA, 2012; MONTEIRO, 2012)14. É 
razoável supor que a gestão pública tenha dificuldades de compreender as especificidades e 
dar concretude às políticas demandadas por grupos tão heterogêneos (por exemplo, crianças e 
 
14 Cf. capítulo 3. 
69 
 
adolescentes, mulheres, negros, indígenas, ciganos, população LGBT, deficientes e assim por 
diante). 
Uma forma de tentar equacionar essa multidimensionalidade e os públicos diversos 
das políticas públicas em direitos humanos é apostar no caráter transversal, no interior da 
gestão pública. Em sendo um conjunto de políticas públicas pulverizadas por toda a gestão, 
métodos administrativos e planejamento deveriam garantir a perseguição desses objetivos 
(NATALINO, 2009b). O problema é enfrentado nos documentos oficiais e acadêmicos de 
direitos humanos, com apelos e constatações da necessidade da “intersetorialidade”, 
“transversalidade” ou “matricialidade” tais direitos (NATALINO, 2009b). 
Adeptos da teoria da escolha racional, da TEP e da NEI veem, nesse tipo de 
normatividade do interesse coletivo, a condição ideal para o free rider (OLSON, 2009). É do 
interesse de todos os segmentos da gestão; pelo mesmo motivo, cada segmento espera que os 
demais tomem suas inciativas. A existência de um OGMDH serve para lidar com os CTP em 
geral, mas pode ter particular importância para os grupos vulneráveis. As mesmas abordagens, 
em especial a TEP, veem na existência do OGMDH a possibilidade de uma arena para a 
atuação de grupos de interesses. Nunca é demais realçar que não são apenas interesses e 
demandas, mas direitos garantidos em leis, que, pela questão do free rider, correm o risco de 
não serem perseguidos com efetividade pela administração pública. Não só a condição de 
vulnerabilidade é importante, mas também sua percepção como grupo com uma identidade de 
demandas próprias e organizadas. Ou seja, para que atuem como grupo de interesse de suas 
demandas, é necessário que se constituam como ator social. 
Há um debate sobre universalização e focalização de políticas sociais, como atitudes 
opostas, que não devem ser confundidas com a extensão de direitos a grupos vulneráveis e 
identitários. Para Celia Kerstenetzky (2006), os dois procedimentos não são excludentes: 
explicitada se a política social adota uma noção mais distributiva (“espessa”) de justiça, 
voltada para uma condição de maior igualdade de condições entre os indivíduos, ou mais de 
mercado (“fina”), voltada para atenuar, residualmente, os efeitos das “falhas de mercado”, 
ambos os tipos podem ser combinados. O fato de, nesta tese, se apontar uma hipótese sobre a 
validade dos OGMDH para o benefício de grupos vulneráveis não é a aposta em um 
esvaziamento de políticas universalistas. Tal oposição não se justifica, pois, como bem coloca 
a autora, a combinação das mesmas depende do tipo de sociedade em questão: 
 
Em uma sociedade onde o déficit de universalidade dos direitos legalmente 
garantidos seja baixo, onde oportunidades de realização sejam razoavelmente 
equânimes, a necessidade de focalização nesse segundo sentido será menos 
70 
 
importante. Em contraste, em uma sociedade muito desigual, as políticas sociais 
terão necessariamente um componente de “focalização”, se quiserem aproximar o 
ideal de direitos universais a algum nível decente de realização. Portanto, nesse 
segundo sentido de focalização, esta emerge do interior de uma concepção 
republicana de direitos de cidadania. A focalização seria um requisito da 
universalização de direitosefetivos, compatível com o princípio da retificação ou da 
reparação e, portanto, também com a concepção de justiça social rawlsiana, em que 
liberdades formais para se converterem em liberdades reais requerem distribuição 
reparatória de oportunidades (KERSTENETZKY, 2006, p. 571). 
 
Neste trabalho, atribui-se que a simples iniciativa de criar um OGMDH é um forte 
indicador de que o município pode ter, como consequência, a possibilidade de viabilizar 
políticas públicas em direitos humanos, para além daquelas que a administração pública 
fragmentada tradicional poderia fazê-las. Os OGMDH podem, também, oferecer 
sensibilização e sinalização da agenda de políticas públicas locais, para que demais setores da 
gestão venham a incorporar tais políticas, dificultando ou constrangendo a adoção de 
estratégias de free rider. 
O estabelecimento de um OGMDH representaria um esforço de coordenação 
específico em direitos humanos para grupos vulneráveis. Ponto que, inclusive, coincide não 
só com os pressupostos da NEI, como também com a ideia de grupos de interesse mobilizados 
por suas agendas, tema tão caro à TEP, com a importante diferença de que se trata de uma 
agenda de políticas públicas que traduzem direitos. 
 
 
2.2 ELEMENTOS INSTITUCIONAIS ADICIONAIS 
 
 
2.2.1 Executivos e provisão de políticas públicas 
 
 
A preocupação com os OGMDH coloca, em questão, a estrutura do Executivo e a 
relação entre o chefe e seu secretariado. O foco, neste trabalho, é perceber que, uma vez 
criados, os OGMDH têm impacto sobre a provisão e resultados de políticas públicas. Para 
tanto, pode-se usar a literatura sobre a organização de Executivos nacionais como recurso 
para pensar os locais. Um primeiro ponto a ser destacado sobre a coalização de governo e a 
estrutura do Executivo é que qualquer coalizão de governo cria ou mantém estruturas com 
expectativas de que possam ser úteis aos seus interesses. Moe e Caldwell (1994) chamam a 
71 
 
atenção para a distinção entre a burocracia existente (“engrenagens herdadas”) e a que os 
governos Executivos têm livre escolha para instituir (“engrenagens criadas”) (MOE; 
CALDWELL, 1994; FIGUEIREDO, 2004). Os OGMDH são, portanto, um exemplo de 
“estrutura criada”. 
Os estudos sobre presidência americana denotam a criação de um emaranhado de 
agências federais, nas complexas relações entre burocracia política e pública (FIGUEIREDO, 
2004). Em um estudo com 141 agências da administração federal, criadas entre 1879 e 1988, 
Wood e Bohte (2004) demonstraram que o design administrativo e as questões relativas aos 
custos de transação em torno de cada agência possuem relação direta com as expectativas das 
coalizões, que lhes deram origem. Enfim, mesmo as burocracias públicas são resultantes, em 
alguma medida, de expectativas políticas, que condicionam seus custos de transação e 
desenho institucional. Tomam-se, neste trabalho, as conclusões de Wood e Boehte como 
indicadoras da relação direta entre formação de governos (e suas coalizões) e a tradução 
destas em “engrenagens criadas” na burocracia para a gestão de políticas públicas. O 
argumento dos autores reforça a ideia de que as “engrenagens criadas”, nesse caso, os 
OGMDH, têm relação com coalizões, que possuem expectativas de retornos futuros. Todavia, 
esse é um quadro de racionalidade limitada, incerteza, podendo ou não ter maiores impactos 
sobre a provisão de políticas públicas em direitos humanos. O motivo é, conforme já 
explicado, a diferença entre os custos de transação para criar o OGMDH e os de adesão à 
agenda de direitos humanos. 
O governo federal no período é, particularmente, importante. O raciocínio encontra 
abrigo na literatura de ciência política (MELO; SOUZA; DE SOUSA BONFIM, 2015, p. 
680): 
 
A literatura apresenta evidências ainda de que o alinhamento partidário com o 
presidente da República ou com o governador tende a afetar positivamente as 
chances dos prefeitos manterem-se no poder. Uma das explicações seria que os 
investimentos e gastos dos governos estadual e federal favoreceriam a gestão do 
prefeito, por beneficiar a população do município. 
 
No ciclo dos dois governos Lula, anteriores, e no primeiro governo Dilma, ampliou-se 
o número de ministérios (ou secretarias de governo) que se relacionam com grupos 
vulneráveis e direitos humanos. Além disso, os prefeitos que tomaram posse em 2009, 
assistiram, em 2010, a uma eleição presidencial marcada por discussões do PNDH 3 
(ADORNO, 2010). O tema dos direitos humanos tornou-se, no debate nacional, um divisor de 
águas ideológico, sendo possível que administrações locais petistas tenham replicado essa 
72 
 
marca do governo federal e suas políticas públicas. 
Até certo limite, é possível fazer comparações sobre a formação de Executivos 
municipais, com a literatura mais robusta sobre presidencialismo e suas coalizões de 
sustentação e o impacto sobre a agenda de políticas públicas. Estudos sobre formação de 
“gabinetes presidenciais” apontam na mesma direção, no debate em torno do 
“presidencialismo de coalizão”. As regras proporcionais dificultam um Executivo cujo partido 
tenha maioria; o que leva a um esforço de construção de uma coalizão. Esse elemento é 
importante para entender a sua relação com prefeitos em busca de recursos federais. 
A organização do Executivo tem relação direta com a coalizão que o elegeu e/ou lhe 
dá sustentação política (ABRANCHES, 1988; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998; NETO, 
2006; SANTOS, 2006). As diferenças, nessa literatura, ficam na caracterização de tais 
governos como coalizões ou cooptações, como, por exemplo, que a cooptação seria o oposto 
da coalizão (NETO, 2000). Pode-se mencionar, ainda, os custos políticos para se manter a 
disciplina partidária encontrada nos estudos em relação a Legislativos brasileiros sobre 
votações (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998; SANTOS, 2006). 
A alta fragmentação partidária propiciada pelo sistema eleitoral brasileiro e o aumento 
de partidos efetivos no Congresso Nacional, tendo, como resultado, a incapacidade da eleição 
de uma bancada majoritária do partido do presidente, apontam para a necessidade de 
coalizões de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). A partir desse cenário, autores, 
como Amorim Neto (2000), relacionam a proporcionalidade da presença dos partidos da 
coalizão de governo, no ministério, e acesso a recursos do poder Executivo, ao apoio 
prestado, no Legislativo, em defesa das matérias de interesse do Executivo. Conclui-se que 
coalizão de governo, organização do Executivo e acesso a recursos para políticas públicas são 
elementos, intrinsecamente, articulados no plano federal (NETO; BORSANI, 2004). Mas e a 
seleção das políticas públicas? 
Freitas (2013) sustenta que não existe uma agenda de políticas, exclusiva, do partido e 
do presidente, mas sim uma agenda de políticas do Executivo, construída por meio de 
cooperação. Os partidos da coalizão, e não apenas o partido do presidente, têm um papel 
importante na coordenação da atuação no Legislativo. Em outro trabalho, Tsebelis, Freitas e 
Araújo (2016, p. 8) são enfáticos na relação entre base de apoio da coalizão e agenda de 
políticas e recursos para políticas públicas: 
 
Estas evidências sugerem que o pacto que sustenta o acordo político entre os 
partidos que aceitam integrar o governo – assumindo todos os riscos embutidos 
nessa escolha – é baseado na expectativa desses autores de formular e implementar 
73 
 
políticas o mais próximo possível do seu ponto ideal de policy. Isso não significa 
assumir que todos os partidos que ocupam o gabinete tenham uma agenda de 
políticas bem definida, nem que as consequências dessas políticas sejam sempre 
positivas, mas que o acordo de cooperação política envolve transferência de recursos 
para a execução de políticas públicas. 
 
Note-se aí uma cadeia de relações relacionadas à oferta de políticas públicas desde o 
plano federal, passando pela composição de ministérios,até as bases locais dos membros da 
coalizão. Mariana Batista encontrou evidências empíricas, entre 2004-2010, de que o partido 
do ministro ser o mesmo partido do parlamentar colabora para maior liberação de recursos de 
emendas parlamentares; e, em menor grau, para os demais partidos da coalizão (BATISTA, 
2015). Tais evidências corroboram a combinação de mecanismos de coordenação política e 
vínculos partidários. 
 Essas preocupações são incorporadas, neste trabalho, na parte empírica, com a 
operacionalização de variáveis de controle, relacionadas ao Executivo local, ser do mesmo 
partido do Executivo nacional (Partido dos Trabalhadores) ou da coligação que o elegeu. São 
os prefeitos eleitos pelo PT, ou os partidos da coligação que elegeu Dilma, melhores 
ofertantes de políticas públicas em direitos humanos? Uma explicação alternativa à 
importância dos OGMDH? Controlando esses efeitos, espera-se que o efeito líquido da opção 
pelo OGMDH possa ser melhor mensurado. Esse ponto é muito interessante, pois pode 
diferenciar se a escolha institucional (OGMDH) tem consequências em si ou se é apenas um 
efeito relativo a algo maior, a formação de cadeias de apoio político-partidário entre os níveis 
de governo. As estruturas criadas do OGMDH serviriam para operacionalizar essas relações 
partidárias 
 
 
2.2.2 Participação local 
 
 
Criadas na Era Vargas, Lei nº 378, de 13 de janeiro de 1937, inicialmente, para mapear 
as demandas locais de saúde, as Conferências Públicas são locais de participação e decisão de 
políticas públicas, com tema definido e participantes do governo e da sociedade. Na norma 
legal citada, ficou especificado que seriam convocadas pelo Presidente da República e 
contariam com a participação de representantes de governo dos três níveis da Federação e de 
representantes dos grupos sociais afins aos temas abordados. Ao longo do tempo, as 
conferências são convocadas por decreto presidencial e realizadas pelos ministérios ou 
74 
 
secretarias da área, com apoio do conselho pertinente. Elas oferecem “as principais instâncias 
de proposição de novas diretrizes de políticas públicas para compor o Plano Plurianual de 
Ação (PPA) do governo e de monitoramento e avaliação das ações governamentais nas três 
esferas da Federação” (PETINELLI, 2011, p. 231). São essas políticas locais que podem 
oferecer um forte indício da sociedade organizada nos municípios. 
A ênfase na relação entre conferências nacionais e políticas públicas federais tem 
eclipsado, na literatura, sua importância local. Como exemplo, em um trabalho sobre essas 
conferências e os grupos minoritários, Tamy Pogrebinschi afirma um ponto que pode ser 
estendido às conferências locais (até porque estão associadas). 
 
Ao permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que índios 
expressem as preferências de índios, ou que negros defendam os interesses de 
negros, as conferências nacionais propiciam que uma representação mais justa seja 
obtida por meio de uma presença que muitas vezes parece não caber nos partidos 
políticos ou em cotas nos parlamentos. Ao facultar que mulheres índias deliberem 
sobre políticas de saúde na condição de mulheres e de índias, ou que negros jovens 
deliberem sobre políticas de educação na condição de negros e de jovens, as 
conferências nacionais propiciam que a inclusão não seja objeto de barganha, não 
tenha valor de moeda, nem tenha o custo da cooptação. Ao permitir que mulheres, 
índios ou negros afirmem a sua identidade como grupos, por meio do 
compartilhamento de experiências, perspectivas e valores que transcendem divisões 
de classe ou cisões ideológicas, as conferências nacionais redefinem o sentido e a 
prática da igualdade política (POGREBINSCHI, 2012, p. 9). 
 
Ao comentar a literatura sobre democracia participativa e associá-la à experiência das 
conferências de políticas públicas, Enild Silva (2009, p. 9-10) resume a reflexão sobre esse 
impacto para a democracia: 
 
Assim, alguns países da América do Sul passaram a criar ou a fortalecer arranjos 
institucionais de participação social na gestão pública, visando diminuir a distância 
entre o Estado e a sociedade. A aposta de fundo dessa estratégia repousa na crença 
de que os arranjos participativos, ao congregarem representantes da sociedade civil e 
dos governos para discutir as políticas públicas, ampliariam o controle social sobre 
as instituições estatais, ao mesmo tempo em que aumentariam a influência da 
sociedade na definição das prioridades governamentais. 
 
Outro fator que merece destaque é a centralidade das políticas públicas de direitos 
humanos na produção de propostas das conferências. Uma parte delas chega ao Legislativo 
federal, com a possibilidade de ser positivada em leis. O importante trabalho de Pogrebinschi 
e Santos (2011) relaciona a produção legislativa do Congresso Nacional com a recepção das 
diretrizes aprovadas em “conferências nacionais de políticas públicas”, no período de 1988 a 
2009. Os autores fizeram um levantamento dessa produção, a partir das diretrizes oriundas das 
conferências, com o resultado submetido a um filtro qualitativo, para determinar se sua 
75 
 
orientação coincidia com a diretriz equivalente. 
Em seu levantamento, Pogrebinschi e Santos obtiveram um impressionante resultado 
da participação do tema “direitos humanos” no conjunto da base de dados (em torno de 80% 
da produção legal no Brasil), tanto em projetos de lei e propostas de emendas constitucionais, 
quanto em leis e emendas constitucionalizadas aprovadas e sancionadas. Para os autores, tal 
resultado deve-se mais à “transversalidade” dos temas, em direitos humanos, do que a 
“legisladores 'inspirados'”; mas, mesmo assim, “estaremos diante de algo verdadeiramente 
avassalador, pois estamos falando de 51 leis aprovadas a partir de processos participativos e 
deliberativos” (POGREBINSCHI; SANTOS, 2011, p. 285-286). 
Vale destacar que as conferências nacionais, por eles estudadas, quase sempre, são 
precedidas de outras conferências em subunidades nacionais, que encaminham delegados e 
propostas à nacional. Essa participação institucional é relevante, também, para a realidade 
local, sendo uma forma de a capilaridade social influenciar a oferta de políticas públicas. 
Para operacionalizar esse elemento explicativo referente à participação da sociedade 
organizada em conferências, foi incluída, no modelo, uma variável sobre conferências de 
políticas públicas locais. A participação institucional, em conferências locais, é um bom 
preditor da oferta de políticas públicas em direitos humanos? 
Essa variável é muito importante, pois oferece uma dimensão do peso da sociedade 
organizada local e a possível separação do seu efeito líquido da contribuição dada pelos 
OGMDH. A capilaridade da sociedade local, quando existe, se mobiliza em torno de 
oportunidades de influir nas agendas de políticas públicas, como as que são representadas 
pelas conferências de políticas públicas. Esse elemento institucional permite dimensionar a 
presença da organização social e relacioná-la com a oferta de políticas públicas em direitos 
humanos na gestão municipal. 
 
 
2.2.3 Capacidade administrativa 
 
 
O poder da burocracia de tomar decisões em interesse próprio é uma discussão que 
abrange da obra de Weber até as considerações da TEP, que será discutida em uma sessão 
específica. O que esta seção enfoca é outro elemento institucional: a capacidade operacional, 
administrativa, de cada município. Nesse sentido, dois municípios podem ter a mesma agenda 
76 
 
de políticas públicas, mas diferentes meios para colocá-la em prática, já que a capacidade 
administrativa da gestão municipal é algo de difícil mensuração empírica. Entendendo 
capacidade administrativa como “a busca de instrumentos voltados para aumentar o 
desempenho dos organismos públicos com vista à obtenção de resultados e à satisfação do 
cidadão que utiliza os serviçospúblicos” (SOUZA; CARVALHO, 1999, p. 188), é razoável 
supor que, de município para município, de área de gestão para outra área, devem existir 
variações diversas desse tipo de capacidade. Conceitualmente, é necessário buscar um 
pressuposto que oriente uma escolha de indicadores empíricos válida para todos os tipos de 
municípios. 
Na teoria política, o “estado mínimo”, como o “Estado Guarda Noturno” proposto por 
Nozick, é aquele que recolhe impostos e tem o monopólio legítimo da violência. Monopólio 
da violência não cabe apenas aos municípios, mas existem impostos que são específicos, 
como IPTU e ISS. Repare-se que não se está buscando medir os recursos próprios dos 
municípios; é de conhecimento geral que muitos municípios obtêm seus recursos, 
basicamente, do Fundo de Participação dos Municípios e de transferências governamentais, 
enquanto outros, de Produto Interno Bruto mais elevado, têm receitas próprias expressivas. 
Essas diferenças não interessam neste trabalho, pois não tem como objetivo demonstrar se a 
ação dos municípios ocorre com essa ou aquela fonte de recursos. 
Em questão, tem-se a capacidade de organização administrativa para arrecadação de 
cada município como uma referência conceitual boa para se referir à capacidade 
administrativa. Se o município tem boa capacidade para criar e atualizar instrumentos 
administrativos de arrecadação de impostos, supõe-se que também o possa fazer para 
diferentes políticas públicas. O município pode até optar por dar isenção de impostos, mas, 
mesmo assim, os instrumentos para definição do que está sendo isentado podem ser mais 
robustos ou não. 
Com esse elemento institucional, abre-se a possibilidade de análise da importância dos 
meios de operacionalização das políticas públicas. É certo que o caminho escolhido foi de um 
indicador que não infere diretamente nos recursos de cada política pública; todavia, recorrer 
aos instrumentos arrecadatórios do município é um pressuposto bastante razoável, na ausência 
de possibilidade da minúcia de cada política pública ou área de governo na sua atuação em 
questões de direitos humanos. 
 
 
77 
 
2.3 CRÍTICA DA TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA 
 
 
As hipóteses desta tese dialogam criticamente com a Teoria da Escolha Pública (TEP). 
A escolha pública se notabilizou por produzir uma crítica ferrenha à atuação política de 
segmentos burocráticos e políticos, proclamada em nome de “interesses coletivos” e/ou do 
“bem comum”, mas que só traduzia interesses próprios. O charme do instrumental analítico da 
public choice é aplicar as categorias analíticas da economia neoclássica às instituições 
políticas. Ponto que, em boa medida, é uma característica comum com a NEI, só que com 
conclusões muito distintas. 
A escolha pública analisa objetos típicos da ciência política, como: decisões do 
Legislativo, regras eleitorais, grupos de interesse, partidos políticos e segmentos burocráticos, 
buscando entender como o comportamento autointeressado dos indivíduos, atuando nesses 
grupos, corrobora a produção de bens e decisões coletivas. Uma vez gerada a decisão, o 
esforço da TEP é demonstrar o quanto ela representa não um “interesse maior”, mas 
consequências deletérias para outros grupos sociais. Esses grupos maximizam seus interesses 
no uso das regras institucionais para produzir decisões convenientes. Uma parte da TEP se 
dedica à “economia constitucional”, estudando impacto de regras institucionais sobre a vida 
econômica. 
A TEP nasce em oposição à hegemonia da contribuição de Keynes. A partir do fim da 
Segunda Guerra, o Estado é identificado como capaz de impulsionar a economia e 
proporcionar políticas de bem-estar, pois sua presença traria equilíbrio, diante das falhas do 
mercado. Nessa perspectiva, não há contradição entre processo democrático, políticas 
públicas e atores sociais e estatais. A presunção do controle público e democrático da atuação 
de uma elite tecnocrática seria um dos pilares do Estado de Bem Estar (BORSANI, 2004, p. 
104). Ao longo dos anos 1960 e 1970, uma série de críticos do keynesianismo e do Estado de 
Bem Estar elaboram suas teses, sendo a escolha pública uma dessas contribuições outrora 
minoritárias. 
A obra fundadora da TEP é Calculus of consent, de James Buchanan e Gordon Tullock 
(1962), mas outros trabalhos e autores também merecem destaque, como: An economic theory 
of democracy, de Anthony Downs (1957), The logic os colletive action, de Mancur Olson 
(1965), e The theory of political coalitions, de William Riker (1962). A produção e os temas 
da escola são bem diversificados, não sendo necessário fazer um inventário de tal 
78 
 
contribuição, nesta seção. Um ponto nevrálgico deve ser destacado em relação aos temas 
debatidos nesta tese: a relação entre gasto público, grupos de interesse e políticas públicas. em 
que a sociedade organizada, os políticos em cargos públicos e os burocratas se encontram. A 
TEP vai ser marcante em mostrar o quanto essa atuação desfavorece a liberdade individual e 
produz um Estado cada vez mais oneroso: 
 
A primeira e principal preocupação de análise da TEP neste tema [teoria da 
burocracia] tem sido o aumento da burocracia e do orçamento público. Na medida 
em que o orçamento público [...] constitui um nexo entre recursos financeiro do 
Estado e o logro de determinadas políticas públicas, ele ocupa um lugar central no 
processo político (BORSANI, 2004, p. 119). 
 
Em relação ao tema específico da burocracia, na visão de Niskanen, por exemplo, os 
burocratas tendem a aumentar os custos de dar efetividade às decisões políticas, pois os 
políticos não têm como saber seus reais custos e monitorar o cumprimento de suas decisões. A 
burocracia usa seu poder de agenda para, em tese, dar cumprimento a decisões de Estado, 
favorecer seus próprios interesses. Os burocratas procuram maximizar as vantagens de seus 
cargos, em nome, em última instância, do interesse do cidadão comum; o interessante é que 
esse aumento de gasto recai sobre o contribuinte e cidadão. No âmbito da sociedade 
organizada, as considerações da TEP não são mais otimistas do que em relação à política. 
Mancur Olson desenvolveu seu argumento em relação à atuação de grupos 
organizados, de interesse ou de pressão, como sendo coletividades com uma agenda de 
interesses compartilhados, que atuam para pressionar governos na obtenção de leis e decisões 
favoráveis as suas demandas. Classicamente, os lobbys mais estudados de grupos de interesse 
são os empresariais e os sindicais, mas essa classificação também pode incluir, por exemplo: 
 
[...] as associações de profissionais (advogados, médicos, arquitetos etc.), de 
funcionários públicos e de consumidores, os grupos em defesa dos animais e do 
meio ambiente, dos direitos da mulher, das minorias étnicas, dos homossexuais, os 
grupos a favor ou contra a proibição de venda de armas etc. (BORSANI, 2004, p. 
114). 
 
Olson identifica que o interesse generalizado, em uma ação coletiva, não é o suficiente 
para que ela ocorra. Há a oportunidade de não se comprometer com os custos e se beneficiar 
dos resultados, agindo como free rider, “carona”. Para que a ação coletiva ocorra, é preciso 
que existam mecanismos de coerção e/ou o oferecimento de incentivos seletivos a indivíduos 
ou grupos, para que não desertem da participação. O argumento de Olson, se, por um lado, 
explica por que demandas de ampla aceitação, muitas vezes, não geram ação coletiva em seu 
favor; por outro lado, seu argumento, também, favorece a explicação de que grupos menores, 
79 
 
mas com bons incentivos, conseguem se mobilizar e capturar agendas e decisões da máquina 
pública. Grupos que se colocam próximos aos tomadores de decisão exercem pressões sobre 
os mesmos, gerando benefícios, para os grupos, sem uma geração de riqueza ou valor, apenas 
se valem da sua capacidade de atuação como grupos de pressão, também chamados de rent 
seeking (OLSON, 2009).– Mulheres (gênero)................................................... 100 
Quadro 10: Componente do IMV – Racial................................................................... 100 
Quadro 11: Componente do IMV – LGBT..................................................................... 101 
Quadro 12: Componente do IMU – Político e/ou Informação....................................... 103 
Quadro 13: Componente do IMU – Civil........................................................................ 103 
Quadro 14: Componente do IMU – Ambiental............................................................. 104 
Quadro 15: Componente do IMU – Social, Educação e Cultura.................................... 104 
Quadro 16: Componente do IMU – Econômico............................................................. 105 
Quadro 17: Componente do IMU – Saúde..................................................................... 105 
Quadro 18: Distribuição de tipos de órgãos gestores por áreas de políticas públicas.... 119 
Quadro 19: Variáveis de controles ou hipóteses substantivas dos modelos................... 128 
Quadro 20: Variáveis explicadas nos modelos............................................................... 130 
Quadro 21: Variáveis de OGMDH e referencial teórico............................................... 132 
Quadro 22: Distribuição de variáveis pelos modelos...................................................... 134 
Quadro 23: Modelo IMV................................................................................................. 138 
Quadro 24: Modelo IMV-1 Ajustado............................................................................... 139 
Quadro 25: Modelo IMV-2.............................................................................................. 140 
Quadro 26: Modelo IMV-2 Ajustado............................................................................... 141 
Quadro 27: Modelo IMU-1............................................................................................. 143 
Quadro 28: Modelo IMU-1 Ajustado.............................................................................. 143 
Quadro 29: Modelo IMU-2............................................................................................. 143 
Quadro 30: Modelo IMU-2 Ajustado.............................................................................. 144 
Quadro 31: Modelo AR-1................................................................................................ 146 
Quadro 32: Modelo AR-1 Ajustado................................................................................. 147 
Quadro 33: Modelo AR-2................................................................................................ 148 
Quadro 34: Modelo AR-2 Ajustado................................................................................. 149 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
 
Gráfico 1: Proliferação regional de NHRI, 1960-2008................................................. 36 
Gráfico 2: Crescimento global dos NHRI e regimes eleitorais, 1960-2005................. 36 
Gráfico 3: Número de municípios com orçamento próprio e políticas específicas para a 
população em situação de vulnerabilidade, segundo tipo de política, Brasil, 2008........ 88 
Gráfico 4: Distribuição de públicos dos OGMDH, 2011................................................ 89 
Gráfico 5: Distribuição dos municípios, por ano, segundo condição de OGMDH, Brasil, 
2009, 2011 e 2014................................................................................................. 91 
Gráfico 6: Distribuição dos municípios, segundo área à qual o setor está subordinado, 
Brasil, 2011...................................................................................................................... 92 
Gráfico 7: Histograma de IMV........................................................................................ 106 
Gráfico 8: Histograma de IMU........................................................................................ 107 
Gráfico 9: Grau de cobertura FINBRA, de 2009 a 2012.................................................. 109 
Gráfico 10: Histograma de AR........................................................................................ 111 
Gráfico 11: Distribuição dos municípios, segundo porte populacional, Brasil, 2012..... 112 
Gráfico 12: Histograma da taxa de urbanização............................................................ 114 
Gráfico 13: Distribuição dos municípios por regiões geográficas................................... 115 
Gráfico 14: Distribuição das respostas de capacidade administrativa............................. 118 
Gráfico 15: Distribuição das conferências de políticas públicas – respostas múltiplas.... 122 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
 
Tabela 1: Distribuição dos municípios, segundo condição do OGMDH, Brasil, 2012... 95 
Tabela 2: Divisão da população por porte....................................................................... 113 
Tabela 3: Estatística descritiva das variáveis contínuas.................................................. 135 
Tabela 4: Frequência das variáveis qualitativas............................................................... 136 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
 
ACNUDH – Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos 
AR – Alocação de Recursos 
CNM – Confederação Nacional dos Municípios 
CTP – Custos de Transação Políticos 
DCP – Direitos Civis e Políticos 
DESC – Direitos Econômicos Sociais e Culturais 
DH – Direitos Humanos 
ECT – Economia dos Custos de Transação 
FPM – Fundo de Participação dos Municípios 
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal 
ICC – International Coordinating Committee of National Institutions for Promotion and 
Protection of Human Rights 
IMU – Índice de Meios em Políticas Públicas Universais 
IMV – Índice de Meios para Políticas Públicas para Grupos Vulneráveis 
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano 
ISS – Imposto Sobre Serviços 
LGBT – Lésbicas, Gays, Bissexuais e Transexuais 
MUNIC – Pesquisa de Informações Básicas Municipais 
NEI – Nova Economia Institucional 
NHRI – National Human Rights Institutions 
OGMDH – Órgão Gestor Municipal em Direitos Humanos 
ONU – Organização das Nações Unidas 
PC do B – Partido Comunista do Brasil 
PDT – Partido Democrático Trabalhista 
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro 
PNDH – Programa Nacional de Direitos Humanos 
PNV – Planta Genérica de Valores 
PPA – Plano Plurianual de Ação 
PR – Partido da República 
PRB – Partido Republicano Brasileiro 
PSB – Partido Socialista Brasileiro 
PSC – Partido Social Cristão 
PT – Partido dos Trabalhadores 
PTC – Partido Trabalhista Cristão 
PTN – Partido Trabalhista Nacional 
SEPPIR – Secretaria de Promoção da Igualdade Racial 
SDH – Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República 
SHRI – Subnational Human Rights Institutions 
SPM – Secretarias de Política Para Mulheres 
SUAS – Sistema Único de Assistência Social 
SUS – Sistema Único de Saúde 
TEP – Teoria da Escolha Pública 
TER – Teoria da Escolha Racional 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
INTRODUÇÃO............................................................................................ 01 
Municípios e as polêmicas em torno de direitos humanos................................................ 04 
Hipóteses........................................................................................................................... 09 
Variáveis explicadas e sua construção............................................................................... 11 
Outros fatores intervenientes............................................................................................. 13 
Metodologia....................................................................................................................... 16 
Resultados esperados.........................................................................................................No seio da escolha pública, tem-se a contribuição de Buchanan, que retoma a tradição 
contratualista, particularmente a visão de Hobbes, do conflito de todos contra todos, 
esperando maximizar suas possibilidades. Com essa perspectiva, o contrato viria após os 
indivíduos alcançarem um equilíbrio natural, em que os custos para manter sua posição ou 
melhorá-la são menores do que o seu retorno; nesse momento, então, os homens aceitam o 
contrato social. A política em sociedade se estabelece por trocas semelhantes ao mercado e as 
leis para viabilizá-las são de duas naturezas: constitucionais, que estabelecem as regras 
decisórias, que deveriam ser decididas por consenso ou mecanismos que se aproximem disso, 
e as regras cotidianas, mais próximas dos interesses imediatos dos indivíduos (BUCHANAN; 
TULLOCK, 1962). A TEP também vai se notabilizar pela crítica ao parlamento em fazer leis 
que atendam aos interesses da sociedade. 
A TEP compartilha com a Escolha social, de Kenneth Arrow, as discussões sobre o 
“paradoxo do voto” e o “poder de agenda”. Resgatando comentários do Marques de 
Condorcet, tais escolas de pensamento consideram que a ordem e a forma como são 
encaminhadas as votações alteram sensivelmente os resultados e isso é produzido pela 
alteração da composição de maiorias, segundo suas preferências. O “poder de agenda” é 
justamente a discricionariedade que certos atores têm para estabelecer essas dinâmicas. No 
parlamento, uma forma de lidar com as incertezas do voto é a prática do chamado logrolling, 
que corresponde à negociação entre grupos de parlamentares com interesse na aprovação de 
diferentes leis. Ou seja, um grupo cede apoio em leis de interesse de outro grupo, em favor de 
receber apoio em votações de seus interesses. Como sempre pode surgir uma situação de 
melhor barganha, a lei da maioria, que, por si só, já concentra uma opressão sobre setores 
minoritários, corre o risco de ser uma artificialidade instável (BORSANI, 2004). 
Assim como o comportamento maximizador não é a única possibilidade de 
comportamento humano, mas um subconjunto deste, as possibilidades de comportamento de 
burocratas e políticos pela TEP precisam ser analisadas em que contextos favorecem ou não 
sua presença, sobretudo, pelo condicionamento de variáveis institucionais. As “patologias” 
identificadas na vida pública pela TEP são possibilidades a serem verificadas. 
80 
 
O institucionalismo fortalece a perspectiva das instituições, como resposta aos 
determinismos presentes nas abordagens estritamente estruturais e sociológicas. Sem incorrer 
em novos determinismos, essa é uma estratégia teórica correta. A política, sendo capaz de 
mudar a sociedade e as instituições, faz uma grande diferença: “Existe, portanto, uma relativa 
autonomia da política, de um lado, em relação às estruturas econômicas e sociais, de outro, 
em relação aos grupos de interesse que buscam influenciar as decisões políticas” (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 19). E, assim, continua Bresser, em sua crítica à TEP, com base na noção 
de “autonomia da política”, procurando precisar os limites e constrangimentos da mesma: 
 
A ideia da autonomia relativa é importante porque ela permite que compreendamos 
melhor a política – a arte de argumentar e fazer acordos para governar, o processo 
através do qual cidadãos e oficiais públicos empreendem a construção política da 
sociedade civil, da nação e principalmente do Estado. O conceito de autonomia 
relativa da política e a ideia da construção política do Estado não implicam 
voluntarismo político. De um lado, a palavra autonomia não significa que os oficiais 
públicos ou o governo possam impor sua vontade à sociedade, significa apenas que 
gozam de certa liberdade de decidir; de outro lado, a palavra relativa assinala que a 
autonomia é incompleta, que a política enfrenta restrições (constraints) estruturais 
que são sociais (o poder das classes e grupos sociais) e econômicas (as regras do 
funcionamento das economias capitalistas). Os oficiais públicos competentes e os 
cidadãos capazes que atuam na sociedade civil e na nação conhecem essas restrições 
e as levam em consideração na sua ação, mas não se submetem a elas (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 137). 
 
Em sendo consequente às premissas da escolha pública, deveria haver uma enorme 
presença de apoio partidário, ou burocrático e/ou movimentação de grupos de interesse, com 
consequente aumento de gasto público. Este trabalho tem a hipótese de controle partidário e 
de participação local; o OGMDH não é um órgão da burocracia mais permanente e estável de 
carreira, pertence às “engrenagens criadas”, embora, para atuar, precise da capacidade 
administrativa e burocrática. Diferentemente da TEP, a NEI dá ênfase às instituições e aos 
CTP para reduzir incertezas e comportamentos oportunistas. Para a TEP, a autonomia do 
estado é sempre em autointeresse de grupos, com riscos para a liberdade individual; para a 
NEI, tais possibilidades existem, mas não são únicas. Nesse sentido, a NEI incorpora a 
contribuição da escolha racional e as críticas da TEP, sem se limitar ao seu reducionismo. 
A defesa da autonomia da política no lugar da unilateralidade das patologias 
advogadas pela TEP oferece um quadro conceitual próximo, com flexibilidade investigativa, 
para perceber potencialidades na institucionalidade criada e não apenas sua crítica em favor 
de mecanismos de mercado ou a simples redução do tamanho e da atuação do Estado. A 
seguir, dois estudos empíricos importantes sobre municípios e gestão de políticas públicas em 
direitos humanos. 
81 
 
 
 
2.4 ESTUDOS ANTECEDENTES 
 
 
2.4.1 Estudo do IBAM sobre prefeituras e direitos humanos 
 
 
Em 2002, O Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), por meio de seu 
Núcleo de Direitos Humanos e Cidadania, realizou, em conjunto com a Fundação Ford, o 
Programa Gestão Municipal em Direitos Humanos (GERSHON et al., 2005). Em linhas 
gerais, o projeto tinha dois objetivos: capacitar a gestão municipal, por meio de oficinas, e 
criar as condições para um selo de “melhores práticas” em direitos humanos no município. 
Como resultado desses esforços, foi produzido um amplo diagnóstico sobre gestão e políticas 
públicas de direitos humanos. Examinando os PNDH I e II e os sete planos estaduais de 
direitos humanos, encontraram um quadro comum: 
 
 Imprecisão e superposição de papéis entre Estado e sociedade; 
 Fragmentação das políticas e ações por públicos prioritários; 
 Dificuldade de conceituar direitos humanos, com noções que possam se 
“traduzir” em “planejamento e política”. 
 
Parte do esforço de análise passou por trabalhos de campo e entrevistas em 
profundidade, com gestores nas cidades com perfis avançados e distintos de 
institucionalização de direitos humanos de Campinas (SP), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro 
(RJ) e São José de Tapera (AL). Sobre a concepção de políticas públicas em direitos humanos, 
de acordo com a pesquisa, há as seguintes visões presentes entre os gestores: 
 
 Uma parte acredita que a defesa e a promoção dos direitos humanos são 
responsabilidade de qualquer política pública. Todas as secretarias devem 
desenvolver essas políticas públicas, inclusive com ações transversais. 
Incapazes de separar política de direitos de qualquer outra política social. 
 Outra parcela resolvia a questão conceitual pela adoção de um arranjo 
82 
 
institucional específico. A divergência interna ficava pela opção proposta: 
coordenadoria vinculada ao gabinete do prefeito ou secretaria autônoma e 
paralela às existentes. 
 Um terceiro grupo, não desconsiderando a transversalidade do tema, via a 
necessidade de política específica, “identificada e reconhecida, em geral por 
meio de orientação das ações para benefício de alguns públicos específicos, já 
definidos em pactos e programas de direitos”. 
 Os demais consideram o “discurso dos direitos humanos muito abstrato”,difícil de incorporar, em termos práticos, à gestão, ou acreditam que o tema 
deveria ser destinado apenas às agendas do governo federal e dos estaduais; 
especificamente, no tema da segurança pública. 
 
A equipe do programa reconhece que trabalha com a ideia “de não existir uma única 
política de direitos humanos, mas várias”, recusando o “maniqueísmo” de ter que se escolher 
entre, exclusivamente, direitos humanos como “política social” ou, “exclusivamente, uma 
política específica”. A conclusão da equipe foi substituir a ideia de um selo por mais oficinas e 
capacitações em uma rede intermunicipal, que pudessem fomentar o debate e ter efeito 
pedagógico. Criar o selo seria assumir, implicitamente, a equivalência de que qualquer 
política social constituiria uma política em direitos humanos. O que seria um equívoco, pois 
nem toda política social é eficiente em reduzir a “marginalidade”, garante a “socialização de 
bens e serviços públicos e a concretização da inter-relação entre direitos e autonomia” 
(GERSHON et al., 2005). 
As dificuldades e disputas conceituais em torno da definição dos direitos humanos 
estão presentes neste trabalho. Desenvolver as políticas públicas em direitos humanos é um 
desafio que não encontra respostas unívocas nas administrações locais. 
 
 
2.4.2 Estudo quantitativo com órgãos gestores municipais do CE 
 
 
Deve-se registrar, em 2015, a publicação do primeiro artigo que analisa os resultados 
da MUINC de 2011, na parte relativa aos direitos humanos, intitulado “Mecanismos de gestão 
municipal e promoção dos direitos humanos”, de Magda Cristina Souza, Patricia Verônica P. 
83 
 
S. Lima e Ahmad Saeed Khan, na Revista de Administração Pública. Os autores dissecam os 
dados para os 184 municípios do estado do Ceará, constituindo um índice por agregação, 
“Índice Gestão Municipal dos Direitos Humanos”, com 53 variáveis (indicadores) da 
MUNIC, divididos em cinco dimensões: órgão gestor; programas e ações; direitos humanos e 
legislação municipal; conselhos municipais de direitos humanos. Os resultados permitiram 
aos autores dividir os municípios em três clusters, criando, ao final, um quadro de correlação 
entre os três clusters e nove indicadores sociais e vitais15. 
Duas críticas metodológicas devem ser feitas. A primeira é que a simples agregação de 
variáveis não garante consistência estatística na formulação de um indicador (motivo pelo 
qual se utiliza o Alpha de Cronbach nesta tese). A segunda é que a correlação, como os 
autores reconhecem, não aponta relação de causalidade, sendo medida em pares de variáveis, 
não permitindo medir, com exatidão, o efeito causal de cada variável na interação com as 
demais (motivo pelo qual se utiliza a análise de regressão nesta tese). A despeito de questões 
metodológicas, os autores chegam a conclusões explícitas: 
 
Esse resultado não é suficiente para estabelecer uma relação significativa entre 
variáveis ou uma relação de causalidade entre a adoção de instrumentos de gestão 
municipal dos direitos humanos e indicadores socioeconômicos, mas reforça a 
necessidade de um posicionamento mais contundente das prefeituras quanto à 
inclusão da gestão dos direitos humanos na agenda municipal no Ceará (SOUSA; 
KHAN; LIMA, 2015, p. 1005). 
 
Deve-se ressaltar, a despeito das críticas, a importância do trabalho realizado e suas 
diferenças em relação à maioria dos estudos da área. Via de regra, centrados no Executivo 
federal e, quando o fazem, em relação aos municípios, o fazem por meio de estudos 
qualitativos de políticas públicas específicas, relacionadas aos direitos humanos. O estudo 
citado permite uma visão mais analítica, macroscópica e comparativa da gestão de políticas 
públicas, em direitos humanos, nos municípios do Ceará, contribuindo, assim, para uma 
cultura de avaliação de resultados (evidências) nas políticas públicas em direitos humanos. 
Os estudos aqui relatados ainda são um tema incipiente de pesquisa. Oferecem, em um 
primeiro momento, uma comparação de importância do assunto; simultaneamente, 
apresentam resultados que apontam para a necessidade de estudos de mais envergadura 
conceitual e empírica. 
No presente capítulo, deu-se ênfase ao aporte teórico para a compreensão da atuação 
 
15 Mortalidade até 5 anos de idade (por mil crianças nascidas vivas); índice de Gini; porcentagem de vulneráveis 
à pobreza; de crianças vulneráveis à pobreza; grau de formalização dos ocupados – 18 anos ou mais (%); IDH – 
M; IDHM – Educação; IDHM – Longevidade; IDHM – Renda. 
84 
 
dos municípios como atores políticos na provisão de políticas públicas em direitos humanos. 
Após exposição das três principais vertentes do neoinstitucionalismo, deu-se privilégio, como 
opção conceitual ao neoinstitucionalismo, à noção de racionalidade, à NEI e aos CTP. 
A ideia central, desta tese, é de que os OGMDH são capazes de reduzir CTP. Na 
economia, os custos de transação estão diretamente ligados à racionalidade limitada e ao 
comportamento oportunista; na política e no setor público, também, porém tal relação ganha 
contornos mais dramáticos. Os direitos de propriedade não são bem demarcados como no 
setor privado (CABALLERO; ARIAS, 2013); o setor público encontra-se sob a interação de 
múltiplos “principais” e tarefas diversas, sem competidores, na maioria delas (DIXIT, 2012). 
As questões relativas à informação e ao interesse dos atores são mais opacas, pois grande 
parte das dificuldades encontra-se em manter as transações acertadas ao longo do tempo 
(SPILLER; TOMMASI, 2007; CABALLERO; ARIAS, 2013). 
A hipótese central, deste trabalho, é que existe uma diferença significativa na provisão 
de políticas públicas por municípios que têm OGMDH e, ao contrário do esperado, o 
resultado é significativo e favorável para os municípios com OGMDH. Esse resultado tende a 
ser mais intenso com OGMDH com mais autonomia e/ou tempo de existência, que denotam 
mais poder dentro do desenho institucional da gestão municipal; os que existem há mais 
tempo tiveram condições de aprendizado e repetidas transações com diferentes atores. Tal 
efeito é mais sentido no campo das políticas públicas em direitos humanos, voltadas para 
grupos vulneráveis e alocação de recursos orçamentários em despesas afins. As políticas, para 
grupos específicos, encontram um lugar institucional no desenho da gestão para transacionar 
suas demandas. Conforme argumentos anteriores, é esperado que haja mobilização maior da 
gestão para as políticas públicas em direitos humanos. Enfim, mesmo que adotados por 
motivos não relacionados com eficiência das políticas públicas, a existência de OGMDH é um 
bom indicador de adesão a uma agenda de políticas públicas em direitos humanos. 
85 
 
3 VARIÁVEIS DOS MODELOS 
 
 
Este capítulo se dedica à operacionalização das variáveis explicadas (IMU, IMV e 
AR) e explicativas (OGMDH, controle e hipóteses substantivas). As duas principais variáveis 
explicadas são índices: um relativo às políticas públicas para grupos vulneráveis (“IMV – 
Índice de Meios de Políticas Públicas para Grupos Vulneráveis”) e outro para políticas 
públicas universalistas (“IMU – Índice de Meios em Políticas Públicas Universais”). 
Realizados a partir do levantamento de políticas públicas elencadas nas MUNIC 2011 e 2012, 
esses índices ajudam a dimensionar a oferta de políticas em direitos humanos. Não se trata de 
medir os resultados e o impacto da existência dessas políticas públicas, mas saber se os 
OGMDH são responsáveis pelo incremento das mesmas. 
Além desses dois índices, foi criada uma variável relativa a recursos orçamentários. A 
partir do somatório da alocação de tais recursos, empenhados em duas funções selecionadas – 
“assistência social” e “direitos humanos” –, tal variável é chamada, neste trabalho, de 
“Alocação de Recursos” (AR). A ideia é dimensionar se os OGMDH são capazes de aumentar 
os recursos orçamentários relacionados à temáticados direitos humanos. 
Depois de expor as variáveis explicadas, o presente capítulo tem, por objetivo, 
descrever as questões que cercam a definição das variáveis de controle, hipóteses substantivas 
e os OGMDH. Em um primeiro momento, tem-se que os municípios são muito diversos entre 
si e a provisão de políticas públicas pode ser influenciada por diversos fatores, que podem ser 
pensados como causas explicativas. O foco desta tese é a escolha de desenho institucional de 
ter ou não ter OGMDH e suas consequências para a provisão de políticas públicas 
universalistas e para grupos vulneráveis; bem como a alocação de recursos orçamentários. 
Algumas variáveis do modelo (as sociodemográficas), para efeito de distinção 
conceitual, serão chamadas de “variáveis de controle”. Ou seja, elas não têm interesse 
específico para a teoria em análise, mas aumentam a homogeneidade entre os segmentos das 
variáveis explicativas, que interessam, conceitualmente, para o problema e as hipóteses desta 
tese. As variáveis de controle retiram efeitos “espúrios” que outras variáveis possam ter sobre 
a análise em questão. Nessas variáveis, estão incluídos o tamanho da população, sua taxa de 
urbanização e a região geográfica a que pertence o município. As dinâmicas de ocupação e 
organização do território têm efeitos sobre a dinâmica dos municípios e consequente oferta de 
políticas públicas em direitos humanos. 
86 
 
Além dessas variáveis de controle, no sentido rigoroso do tema, há outras variáveis 
que não correspondem às hipóteses deste trabalho, mas são explicações institucionais e 
políticas para a maior provisão de políticas públicas. Não partem do desenho institucional dos 
OGMDH, mas oferecem outros elementos a serem controlados e comparados. Neste sentido, 
são chamadas de hipóteses substantivas ou alternativas, sendo resultado de imputações 
teórico-conceituais mais caras à análise institucional. 
No campo das condições institucionais em que se dá a provisão de políticas públicas, 
destacam-se, neste trabalho, duas variáveis institucionais: “capacidade administrativa”, 
construída por meio de três perfis de cadastro e informatização de IPTU, ISS e Planta 
Genérica de Valores, e “participação local”, baseada na realização de conferências de 
políticas públicas locais, como forma de operacionalizar a relação da sociedade organizada 
local com a municipalidade. Considerando a ação das secretarias de assistência social como 
hipótese substantiva, alternativa, para a provisão de políticas públicas em direitos humanos, 
os resultados dos OGMDH seriam um epifenômeno dessa atuação. Para controlar essa 
hipótese substantiva, cria-se uma variável das secretarias exclusivas de assistência social, que 
não possuem OGMDH. E, finalmente, opta-se pelas conferências municipais como um 
elemento que confere relevância à participação da sociedade organizada nas políticas públicas 
locais. Esses elementos serão explicados, em pormenores, neste trabalho. 
Além disso, há outras variáveis que não correspondem às hipóteses deste trabalho, mas 
são explicações políticas para a maior provisão de políticas públicas, não pelo desenho 
institucional dos OGMDH, mas pelas vinculações e relações político-partidárias entre os 
municípios e o Executivo federal: “pertencimento ao partido do Executivo federal” e 
“proximidade partidária com o Executivo federal”. Tais hipóteses apontam para a importância 
político-partidária do governo federal na promoção de políticas públicas, em torno dos 
direitos humanos, expressa no pertencimento do prefeito ao Partido dos Trabalhadores ou à 
coligação que elegeu a ex-presidente Dilma Rousseff (eleição de 2010). 
 Controlados e “filtrados” os efeitos de outros fatores intervenientes, percebem-se o 
impacto da presença e o desenho dos OGMDH. Na discussão sobre seus diferentes tipos, 
empiricamente pesquisados, pode-se destacar a importância do vínculo com a assistência 
social, como mencionado, para o tipo de maior número entre os OGMDH: “setor subordinado 
a outra secretaria” e os motivos dessa proximidade. Em tela, o conceito de “vulnerabilidade” e 
os esforços desenvolvidos pela assistência social na formulação de políticas públicas. 
 
87 
 
 
3.1 FONTE DOS DADOS 
 
 
A fonte principal dos dados sobre OGMDH e provisão de políticas públicas são as 
edições da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), que tem sua origem em 
1999. Trata-se de um levantamento detalhado de informações sobre as instituições 
municipais, em sua estrutura, composição e funcionamento; em particular, da prefeitura. É 
uma rica fonte de informação sobre diferentes setores, políticas e serviços da municipalidade 
(IBGE, 2016), que, em tese, ocorre anualmente, com edições registradas em 1999, 2001 a 
2002, 2004 a 2006, 2008 a 2009 e 2011 a 2015. O instrumento de coleta de dados é flexível 
para a introdução de novos temas ou suplementos, que possam contribuir para que entidades 
estatais e privadas tenham subsídios para a tomada de decisão, ressaltando que sua 
abrangência é nacional e engloba todos os municípios brasileiros. Além desses, a MUNIC 
engloba o Distrito Federal (Brasília) e o Distrito Estadual de Fernando de Noronha, PE, que, 
por não se tratarem de municípios e representarem uma situação muito específica, foram 
excluídos das bases de dados deste trabalho. A unidade de análise é o município e o principal 
respondente (informante) é a prefeitura e seus diversos setores, por meio de entrevistas com 
os gestores (IBGE, 2016). 
Como fruto do esforço permanente de atualização da pesquisa, inclusive com relação 
ao amplo escopo dos temas por ela tratados, desde a sua primeira edição, em 1999, os dados 
estatísticos e cadastrais que ora compõem sua base de informações constituem um conjunto 
relevante de indicadores de avaliação e monitoramento do quadro institucional e 
administrativo das cidades brasileiras. Tais indicadores expressam, de forma clara e objetiva, 
não só a oferta e a qualidade dos serviços públicos locais, como também referências 
consistentes sobre a capacidade dos gestores municipais em atender às populações. 
 
 
3.2 OGMDH NAS MUNIC 
 
 
Na edição dos seus dez anos de existência, a MUNIC de 2009 incorporou três temas 
inéditos: saúde, direitos humanos e política de gênero, “sendo os dois últimos resultantes de 
88 
 
convênio institucional firmado entre o IBGE, a Secretaria de Direitos Humanos da 
Presidência da República e a Secretaria de Políticas para as Mulheres” (MUNICIPAIS, 2009, 
p. 25). O tema dos direitos humanos aparece nos anos de 2011 e 2014, mas, em 2009, 
encontra-se a primeira definição de OGMDH, como: “órgãos gestores de direitos humanos 
são estruturas administrativas instituídas para coordenação ou execução de políticas 
orientadas à realização de direitos de toda a população”. Note-se que, nessa primeira 
definição, é aberta a possibilidade de apenas existir a “coordenação” de políticas públicas. 
Isso se traduz nas possibilidades empíricas do instrumento de coleta: secretarias exclusivas de 
direitos humanos, secretarias em conjunto com outras áreas, subsecretarias, órgãos ligados ao 
gabinete do prefeito ou órgãos da administração indireta. O primeiro levantamento forneceu 
informações relevantes sobre a presença nos estados e regiões, se há ou não orçamento 
próprio e “políticas específicas para a população em situação de vulnerabilidade sob 
responsabilidade de órgão gestor” (MUNICIPAIS, 2009, p. 148), conforme o gráfico a seguir, 
extraído do relatório da MUNIC: 
 
Gráfico 3: Número de municípios com orçamento próprio e políticas específicas para a 
população em situação de vulnerabilidade, segundo tipo de política, Brasil, 2008 
 
 Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2009). 
 
A única opção do instrumento de coleta de dados que não faz referência a um grupo 
específico é a de “Educação em direitos humanos”, que pode se referir ainiciativas dentro e 
fora da rede de ensino, bem como a públicos das mais variadas idades e características 
(presidiários, por exemplo). Pode-se perceber uma vocação para a focalização de ações em 
89 
 
grupos vulneráveis, com destaque para dois grupos geracionais, “Idosos” e “Crianças e 
adolescentes”, que ultrapassam o número de mil municípios, seguidos de “Pessoas com 
deficiência” e “Mulheres”, e, com menor presença, “Promoção da igualdade racial”, “LGBTs” 
(128 municípios) e “Ciganos” (48 municípios), lembrando que um mesmo município poderia 
responder a mais de uma opção. 
Os demais temas são respondidos por municípios que possuem ou não um OGMDH; 
conforme ressaltado, ter um OGMDH não é condição obrigatória para promoção de políticas 
públicas em direitos humanos. Em momento algum, o texto de análise das MUNIC, 
independentemente do ano da pesquisa, faz o cruzamento dos dados de municípios que têm ou 
não OGMDH. 
Na MUNIC de 2011, o tema dos direitos humanos reaparece e, com ele, uma nova 
contagem dos OGMDH; configura-se o período de maior expansão. Houve mudança, 
também, no instrumento de coleta de dados, inclusive na parte sobre os públicos diretos dos 
OGMDH, conforme o gráfico a seguir: 
 
Gráfico 4: Distribuição de públicos dos OGMDH, 2011 
 
Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2011). 
 
Passou a ser incluída a “População em situação de rua”, desapareceu a opção 
“Educação em direitos humanos”, que foi deslocada para outra pergunta, e se deu a opção de 
“Nenhum dos itens”. “Crianças e adolescentes”, “Idosos” e “Pessoas com deficiência” são as 
três respostas com maior volume de presença, todas ultrapassam os dois mil municípios. Em 
90 
 
201416, já em um novo mandato de prefeitos e vereadores, o número de OGMDH cai no seu 
total (em relação a 2011, mas não em relação a 2009), mas aumentam as secretarias 
exclusivas e em conjunto (em relação a 2009 e 2011), o decréscimo vem pela diminuição do 
tipo, mas com menos autonomia (“setor subordinado a outra secretaria”). 
O quadro a seguir permite captar como cada forma/possibilidade institucional oscilou 
nas três edições citadas da MUNIC. Na primeira coluna, tem-se a distribuição de escolhas 
feitas no ano de 2009. A coluna “ano”, ao lado, apresenta duas linhas de anos (2011 e 2014), 
que podem ser seguidas, horizontalmente, para saber quais as modificações de uma 
determinada opção feita em 2009. A diagonal do quadro (cor preta de fundo) oferece a 
informação dos municípios que não mudaram de forma ao longo do tempo. O que se percebe, 
com muita facilidade, é que a mudança de forma impera, em detrimento da permanência. 
 
Quadro 5: Distribuição dos municípios, por ano, 
segundo alterações na condição de OGMDH, Brasil, 2009, 2011 e 2014 
Ano
Não 
possui 
estrutura
Setor subordinado 
à outra secretaria
Setor subordinado 
diretamente à chefia do 
executivo
Secretaria municipal 
em conjunto com 
outras políticas
Secretaria 
municipal 
exclusiva
Órgão da 
administração 
indireta
2011 2352 1563 96 118 23 4
2014 2455 1223 87 289 99 3
2011 237 851 27 63 16 0
2014 568 463 15 104 43 0
2011 31 61 38 7 2 0
2014 67 46 7 14 5 0
2011 2 31 2 20 4 0
2014 16 20 0 17 6 0
2011 0 4 0 3 8 0
2014 3 3 0 5 4 0
2011 1 0 0 0 0 0
2014 0 1 0 0 0 0
Situação em 2009
Não possui estrutura
Órgão da administração indireta
Secretaria municipal em 
conjunto com outras políticas
Secretaria municipal exclusiva
Setor subordinado à outra 
secretaria
Setor subordinado diretamente à 
chefia do executivo
4157
1
59
15
1194
139
 Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2009, 2011 e 2014). 
 
Denota-se grande plasticidade institucional no tempo, o que faz, dessas variáveis 
explicativas, as variáveis que, de forma mais rápida, podem ser alteradas. Para a criação de 
um OGMDH, basta uma decisão de governo sobre a formação do seu secretariado e órgão de 
gestão; para alterá-lo, formalmente, é necessário apenas outro ato de governo. Em relação às 
variáveis de controle, essas são as que estão mais diretamente ligadas à decisão política e de 
rápida implementação e revisão, sendo um fator importante para a análise dos resultados 
encontrados. 
Como demonstrado, no período estudado (2009-2012), os “setores subordinados a 
outra secretaria” são, em 2011, 2.510 municípios. A MUNIC de 2014 mostra que, na gestão 
 
16 Essa edição foi publicada em conjunto com a Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), do 
mesmo ano. 
91 
 
seguinte ao período estudado nesta tese, o número de municípios sem OGMDH aumentou 
(passou de 2.623, em 2011, para 3.109 municípios. em 2014), ao mesmo tempo em que 
aumentaram o número de secretarias exclusivas (53, em 2011, para 157 municípios, em 2014) 
e de secretarias conjuntas (211, em 2011, para 429 municípios, em 2014). A queda mais 
expressiva foi, justamente, da mais presente “Setor subordinado a outra secretaria (2.510, em 
2011, para 1.756 municípios, em 2014), conforme gráfico a seguir, denotando o momento 
ímpar do período estudado (maior expansão de OGMDH) e das hipóteses levantadas sobre o 
tempo e a importância de opções de OGMDH mais autônomas. As outras duas formas com 
mais autonomia caem, mas não na mesma proporção: “Setor subordinado diretamente à chefia 
do Executivo” (163 municípios, em 2011, para 109, em 2014) e “Órgão da administração 
indireta” (4 municípios, em 2011, para 3, em 2014). 
 
Gráfico 5: Distribuição dos municípios, por ano, 
segundo condição de OGMDH, Brasil, 2009, 2011 e 2014 
 
Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2009, 2011 e 2014). 
 
Deve-se destacar que muitos desses setores subordinados podem ter relações com duas 
ou mais áreas englobadas pela secretaria a que se encontram vinculados, como, por exemplo, 
ser uma “subsecretaria de direitos humanos” de uma “secretaria municipal de saúde, educação 
e assistência social”. Por esse motivo, o questionário da MUNIC permitiu múltiplas respostas, 
com esmagadora prevalência da assistência social, nesse universo, conforme o gráfico 6: 
 
 
 
 
 
92 
 
Gráfico 6: Distribuição dos municípios, 
segundo área à qual o setor está subordinado, Brasil, 2011 
 
 Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2011). 
 
Essa forte vinculação entre assistência social e direitos humanos não se dá por acaso, 
tem forte relação com a própria forma como se organiza a assistência social e sua relação com 
grupos vulneráveis e em situação de risco, conforme observado a seguir. 
 
 
3.3 ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS SETORES SUBORDINADOS E OS GRUPOS 
VULNERÁVEIS 
 
 
Não é difícil entender a aproximação dos direitos humanos da área da assistência 
social; a Lei nº 12.435, de 6 de julho de 201117, que dispõe sobre a organização da assistência 
social, conceitua a sua atenção básica como: 
 
[...] proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da 
assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do 
desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares 
e comunitários; 
 
A “proteção social especial”, por sua vez, se encarrega do enfrentamento das situações 
de violação de direitos. Ou seja, no campo dos DESC, os direitos humanos e a assistência 
social têm os mesmos objetivos. Em nível municipal, isso fica mais evidente, pois os 
municípios não administram a segurança pública nem o sistema carcerário, que englobam 
 
17 Altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. 
93 
 
políticas públicas muito associadas aos DCP. O próprio relatório da MUNIC de 2011, aventa 
essa hipótese: 
 
Cumpre observar, preliminarmente, que a conceituação de direitos humanos e das ações 
desenvolvidas e serviços prestados pelo Estado é entendida pela sociedade de uma forma 
mais ampla e difusa do que o rigor técnico e formal recomendaria. Assim, a análise dos 
resultados deve considerar queos responsáveis pelas administrações municipais podem ter 
respondido aos questionamentos sobre as estruturas administrativas de direitos humanos a 
partir de tal compreensão ampliada desses direitos, referindo-se em parte a estruturas de 
serviços de amparo e proteção que não tenham sido explicitamente desenhados, tendo como 
base os princípios de não discriminação, universalidade, interdependência, inter-relação e 
indivisibilidade característicos de uma política de direitos humanos (IBGE, 2012, p. 84). 
 
Como previsível, além dos tipos de direitos, existe superposição também nos públicos 
específicos de muitas das políticas públicas, definidos em torno da noção de que estejam em 
contextos de “risco” e/ou “vulnerabilidade social”. O problema é que a política nacional de 
assistência social emprega esses conceitos sem defini-los: 
 
A necessidade de esclarecimento conceitual evidencia-se no uso que os órgãos 
governamentais fazem destes conceitos, como, por exemplo, o que se constata na Política 
Nacional de Assistência Social. 
Essa política, apesar de evoluir em muitos sentidos, não traz uma conceituação de 
vulnerabilidade social, nem mesmo de risco social, de maneira clara. Até apresenta, muitas 
vezes, os dois conceitos como sinônimos, gerando confusão no seu emprego [...] 
(JANCZURA, 2012, p. 302). 
 
Ambos os conceitos têm um uso polissêmico em diversas áreas das ciências naturais e 
humanas (MONTEIRO, 2012); o “risco” se relaciona com situações de perigo, emergências. 
Para Giddens, o risco pressupõe o perigo, mas o que vai diferenciá-lo é o fato de não permitir 
total consciência da sua existência (1990, p. 42). A emergência de uma “sociedade de risco”, 
para os autores da “modernidade reflexiva”, corresponde ao avanço desse risco de difícil 
controle (BECK; NASCIMENTO, 2011). Entretanto, não é objetivo do presente trabalho 
refletir sobre essa calculabilidade para o mundo contemporâneo. 
 Já a vulnerabilidade diz respeito aos recursos materiais e imateriais que os indivíduos 
dispõem para lidar com essas situações, independentemente delas ocorrerem ou não, como 
bem define Kaufman: 
 
A vulnerabilidade é entendida como o desajuste entre ativos e a estrutura de oportunidades, 
provenientes da capacidade dos atores sociais de aproveitar oportunidades em outros 
âmbitos socioeconômicos e melhor sua situação, impedindo a deterioração em três 
principais campos: os recursos pessoais, os recursos de direitos e os recursos em relações 
sociais (apud MONTEIRO, 2012, p. 33). 
 
94 
 
Quando se fala, neste trabalho, em “grupo vulnerável”, não se identificam os 
indivíduos do grupo como “portadores” da vulnerabilidade, mas sim os grupos que 
construíram uma identidade coletiva, reivindicam direitos e políticas públicas e que vivem em 
contextos de vulnerabilidade social. O conceito de “vulnerabilidade social” foi apropriado da 
epistemologia, nos anos 1990, para exprimir análises sobre a pobreza que não focassem 
apenas na dimensão econômica do fenômeno, mas como resultado desta e de uma teia de 
causalidades, multidimensional e contextual, por definição. É nesse sentido que se opera com 
a noção de “grupos vulneráveis”, nesta tese (MONTEIRO, 2012). 
A definição de segmentos que poderiam ser postos entre os grupos vulneráveis é bem 
extensa. Optou-se, então, por aqueles segmentos que estão mais presentes em dados 
disponíveis para todos os municípios, ou parte significativa. Por exemplo, evitaram-se dados 
que se relacionassem à “questão indígena”; não que o tema seja de importância menor, mas 
porque é geograficamente concentrado: o escopo de decisão de suas principais reivindicações 
foge ao alcance de ação dos municípios, em geral, e, em muitos casos, os dados estão em 
conjunto com os outros grupos étnicos raciais; particularmente, o movimento negro. Outro 
tema que não foi abordado é o das políticas de “verdade” e/ou “reparação”, em relação aos 
mortos e desaparecidos na ditadura civil militar de 1964. Mais uma vez, o escopo foge muito 
ao município (embora algumas capitais tenham constituído comissões da verdade) e o tema da 
memória do período é presente nos dados relativos à “Educação em direitos humanos”. Pode-
se citar, também, o exemplo de: ciganos, população de rua e egressos do sistema prisional, 
como grupos com dados mais escassos e de abrangência nacional relativa. Os dados sobre 
juventude, com essa terminologia, são escassos, podendo ter sobreposição com os dados sobre 
“Crianças e adolescentes”. Enfim, os grupos pesquisados são: crianças e adolescentes, racial 
ou étnico, população LGBT, idosos, pessoas com deficiência e mulheres (políticas de gênero). 
Para rodar os modelos de regressão, as variáveis de tipos de OGMDH são colocadas 
todas agrupadas em uma única variável, “OGMDH”, mais a variável “Maduro”, relativa aos 
OGMDH já existentes em 2009. A variável “Maduro” está presente nos seis modelos de 
regressão e a variável “OGMDH”, apenas nos três primeiros (tipo 1), que depois é substituída 
por três outras variáveis de OGMDH. Uma variável relativa a todos os tipos de OGMDH, 
exceto “Setor subordinado a outra secretaria”, que têm, em comum, maior poder hierárquico e 
consequente autonomia no desenho institucional da gestão municipal, sendo nomeada como 
“Autonomia”. As duas variáveis correspondentes aos “Setores subordinados a outra 
95 
 
secretaria” são nomeadas de “Subordinado”, com a distinção entre as duas se possui ou não 
vínculo com a assistência social. 
O uso da variável “OGMDH” permite testar a validade do desenho institucional dos 
OGMDH e a importância da existência ou não destes, independentemente do tipo. Em um 
segundo momento, são rodados os mesmos três modelos, com a substituição da variável 
“OGMDH” por “Autonomia” (todos os tipos menos os Subordinados), “Setor subordinado 
vinculado à AS” e “Setor subordinado não vinculado à AS”. A divisão dos subordinados em 
relação à assistência social permite avaliar sua importância na provisão de políticas públicas 
em direitos humanos pelos mesmos, além de precisar o impacto da assistência social e das 
formas mais autônomas de OGMDH. A tabela a seguir apresenta a frequência por município 
das variáveis de OGMDH: 
 
Tabela 1: Distribuição dos municípios, segundo condição do OGMDH, Brasil, 2012 
Variável N %
OGMDH 2947 53,0
Maduro 1413 25,4
Autonomia 431 7,7
Subordinado vinculado à AS 2445 43,9
Subordinado não vinculado à AS 65 1,2
 
 Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2012). 
 
Conforme apresentado, a variável “Subordinado” é a mais expressiva, com superlativa 
presença dos tipos vinculados à assistência social. A variável “Maduro” é a que possui a 
maior presença depois de “Subordinado”, valendo apena lembrar que ele contém OGMDH de 
todos os tipos. Os mais autônomos e subordinados não vinculados à assistência social 
comparecem com os segmentos menos representados. 
 
 
3.4 MUNICÍPIO E COMPLEXIDADE DA GESTÃO 
 
 
A forma como se organiza o governo tem forte relação com as atividades que deve 
desempenhar (FIGUEIREDO, 2004). Em sendo uma federação composta pela União, estados 
96 
 
e municípios, é de se esperar que a Constituição Federal delimitasse as competências 
específicas de cada ente federativo, de forma que não houvesse atribuições difusas de 
responsabilidades entre os membros da federação (ARRETCHE, 2002); mas foi exatamente o 
inverso que se deu. O artigo 23, da Constituição Federal de 1988, dispõe sobre as 
responsabilidades comuns e solidárias dos entes federativos; seu parágrafo único determina 
que legislação complementar deve fixar as atribuições de cada ente federativo e as formas de 
custeio. Várias normatizações legais sobre áreas sociais (saúde, educação, assistência social, 
dentre outros) vêm introduzindo mecanismos de coordenação e definição de fontes de custeio 
dessas responsabilidades, diminuindo as zonas de indefinição (ABRUCIO; FRANZESE, 
2007). Todavia, no casodos direitos humanos, a imprecisão dos papéis dos entes federativos 
permanece em muitas políticas públicas específicas. 
Em sendo o ordenamento legal impreciso quanto à competência de cada ente 
federativo para políticas públicas em direitos humanos, outros critérios se somam para 
determinar a complexidade da gestão local. É parcimonioso que o grau de complexidade e o 
tamanho da máquina pública devam guardar alguma correlação com o tamanho da população 
do município e a complexidade de seus serviços (se predomínio de área rural ou urbana, por 
exemplo). 
Um exemplo desse raciocínio é que a Confederação Nacional de Municípios, em uma 
cartilha direcionada a prefeitos, faz a sugestão de que, em municípios com até 50 mil 
habitantes, pode-se fazer um bom trabalho com o gabinete do prefeito e mais quatro 
secretarias: de governo, infraestrutura, educação e cidadania. Esta última seria responsável 
por: “saúde, desenvolvimento social, meio ambiente, proteção às minorias, atendimento à 
criança, adolescente e idoso”. Em municípios com até 10 mil habitantes, a sugestão é de que 
as quatro seriam reduzidas para uma secretaria “de governo”, com as justificativas de reduzir 
os gastos com pessoal e evitar risco de atividades legalmente deletérias à gestão desses 
municípios menores. Curioso é que, logo a seguir, cita-se a identificação de uma das causas da 
proliferação de secretarias e a solução para o problema: 
 
O governo federal é useiro e vezeiro em exigir que os Municípios tenham 
“secretarias” para poder receber recursos. O prefeito pode até criá-las para atender à 
exigência, mas não precisa provê-las com cargos, carros, telefone, secretários e tudo 
o mais que a instalação de uma secretaria exige. Não há impedimento legal para que 
um “SUPER SECRETÁRIO” responda por várias secretarias e, assim, atende-se à 
exigência sem gastar (CNM, 2012, p. 51-52). 
 
97 
 
A explicação para a elevação do número de secretarias não contempla a realidade 
endógena e eventuais demandas por um secretariado maior. A explicação da demanda 
exógena, advinda do governo federal, é verossímil, mas não suficiente para explicar o 
fenômeno, não cabendo, na abordagem desta tese, responder a tal questão. O importante do 
relato é a percepção sobre o grau de liberdade na definição do tamanho dos secretariados 
locais. Em síntese, não há restrições significativas sobre a forma como os governos locais 
devem se organizar para governar e executar políticas públicas, principalmente, no que tange 
à formação de seus secretariados e demais órgãos. 
A seguir, apresentam-se as variáveis de controle, que servem como hipóteses 
alternativas e complementares ao efeito dos OGMDH, ressaltando que a decisão sobre uma 
parte muito específica do desenho institucional da gestão municipal, relativa aos direitos 
humanos, é o componente explicativo mais fácil de ser alterado e modificado em seus efeitos. 
Nesse sentido, para que sua influência se torne identificável, outros fatores precisam ser 
cotejados pelo modelo de explicação. 
 
 
3.5 IMV – ÍNDICE DE MEIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA GRUPOS 
VULNERÁVEIS 
 
 
A partir de um levantamento dos dados disponíveis nas MUNIC de 2011 foram 
levantadas aquelas variáveis que poderiam ser indicadores de políticas públicas para direitos 
humanos. Prioritariamente, se operou com variáveis de seção “direitos humanos” (MUNIC – 
2011), mas, subsidiariamente, utilizaram-se duas perguntas relativas ao tema da parte de 
educação e habitação. 
Algumas variáveis não são originalmente dummy (binário: sim/não), mas comportam 
alguma resposta a mais, como, por exemplo, “não aplicável”. Analisou-se, caso a caso, se a 
transformação em dummy afetaria os resultados e, via de regra, não se encontrou caso em que 
se pudesse operar uma mudança de resultado significativa na transformação da variável em 
dummy. Por fim, chegou-se a um índice com 38 itens, com Alpha de Cronbach de 0,852, 
onde a exclusão de nenhum item melhoraria o indicador. 
Os grupos vulneráveis são divididos em: criança e adolescente; idosos, pessoas com 
deficiência; mulheres (gênero); racial e LGBT. A estratégia de trabalhar com um índice 
98 
 
sintético, agregando todos os grupos vulneráveis, advém da desigual disponibilidade de dados 
sobre cada um deles. Um pressuposto, que está implícito na construção do índice de 
agregação de diferentes grupos vulneráveis, mas que não pode ser verificado nesta pesquisa, é 
que a maior oferta de políticas públicas, para um grupo de vulneráveis, pode significar, em 
alguma escala de tempo, sensibilização e estímulo para a ampliação de demandas e a 
promoção de políticas para outros grupos. A seguir, o exame dos componentes de cada grupo 
do indicador. 
 
Quadro 6: Componente do IMV – Crianças e Adolescentes 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na 
munic?
Medidas de:
A493 Enfrentamento à Violência Letal contra Crianças e Adolescentes Não
A496 Enfrentamento ao Trabalho Infantil Não
A497
Enfrentamento à Violência, Abuso e Exploração Sexual contra Crianças e 
Adolescentes
Não
A498 Enfrentamento ao Turismo Sexual com Crianças e Adolescentes Não
A494 Lazer para Crianças e Adolescentes Não
A495 Amparo a Crianças e Adolescentes Desabrigados Não
A499 Atendimento às Crianças e Adolescentes com Deficiência Não
A500 Atendimento às Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte Não
A508 Plano Municipal de Atendimento Socio-educativo Sim
2011
Direitos 
Humanos
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
É o segundo grupo mais expressivo dentro do indicador com nove itens; deve-se grifar 
a presença de temas relativos aos direitos civis de crianças e adolescentes, seja daquele que 
cumpre medidas socioeducativas, quanto do que é vítima de algum tipo de violência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
99 
 
Quadro 7: Componente do IMV – Deficientes 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na munic?
A511
Medidas de garantia/melhoria da Acessibilidade a Espaços Públicos de Esporte e 
Lazer para Portadores de Deficiência
Não
A512
Medidas de Garantia/melhoria da Acessibilidade ao Transporte Público para 
Portadores de Deficiência
Não
A513 Medidas de Distribuição de Órteses e Próteses para Portadores de Deficiência Não
A514
Medidas de Geração de Trabalho e Renda ou Inserção no Mercado de Trabalho 
para Portadores de Deficiência
Não
A525
Adaptação de Espaços Culturais, Artísticos e Desportivos para Facilitar o Ingresso, 
Locomoção e Acomodação de Pessoas com Deficiência ou Mobilidade Reduzida
Sim
A528
Lei Municipal que Assegura o Ingresso de Cães-guia para Pessoas com Deficiência 
Visual em Espaços Culturais, Artísticos e Desportivos
Sim
A527 Lei Municipal de Cotas para Pessoas com Deficiência no Mercado de trabalho Sim
Habitação A255
Levantamento de demanda habitacional com identificação de pessoas com 
deficiência
Não
A187
Legislação sobre Escolas Aptas a Receber Pessoas com Deficiência na Rede 
Municipal - existência
Sim
A165 Medidas para aumentar número de itens de acessibilidade nas escolas Sim
A167 Existência da formação continuada de professores na educação especial Sim
2011
Direitos 
Humanos
Educação
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
É o maior grupo dentro do indicador com 11 itens, deve-se grifar a presença de temas 
relativos aos direitos, acessibilidade e adaptação de espaços. 
 
Quadro 8: Componente do IMV – Idosos 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na munic?
A517 Medidas de Enfrentamento à Violência contra o Idoso Não
A518 Medidas de Promoção de Saúde do Idoso Não
A520 Garantia/melhoria de acessibilidade de transporte público para idoso. Não
A519
Medidas de Garantia/melhoria de Acessibilidade a Espaços Públicos de Esporte e Lazer 
ao Idoso
Não
A526
Lei Municipal de Concessão de Meia-entrada para Maiores de 65 Anos nos Espetáculos 
Culturais, Artísticos e Eventos Desportivos Promovidos ou Subsidiados pela 
administração direta e/ouindireta
Não
A521 Medidas para Capacitar Cuidadores de Idosos Não
Habitação A252 Levantamento de demanda habitacional com Identificação de Idosos Não
Direitos 
Humanos2011
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
É o quarto maior grupo do índice, mas, levando em consideração que, no grupo 
LGBT, três perguntas se referem à existência de leis, esse quarto lugar pode ser relativizado. 
Embora seja pequeno o número de perguntas, elas remetem tanto à DCP, quanto à DESC. 
 
100 
 
Quadro 9: Componente do IMV – Mulheres (gênero) 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na munic?
Habitação A254
Levantamento de demanda habitacional com Identificação de 
Mulheres Chefes de Família
Não
Educação A190
Existência na rede municipal de ensino de capacitação de 
professores sobre Gênero
Sim
2011
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
Uma hipótese que se pode aventar é que a menor porção de perguntas presentes nessa 
MUNIC, relativas a esse grupo, se deve ao caso de não se repetir a secção relativa à política 
para mulheres, presente na MUNIC de 2009. Esses dados de 2009 não foram usados, pois não 
permitiriam o confronto estatístico com dados de OGMDH só registrados em 2009. 
Resumindo, não foram utilizados esses dados, pois o efeito teria antecedência a uma das 
possíveis causas. 
 
Quadro 10: Componente do IMV – Racial 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na munic?
Direitos 
Humanos
A 490 Programas ou ações de Promoção da Igualdade Racial Sim
Educação A191
Existência na rede municipal de ensino de capacitação de professores 
sobre Raça e Etnia
Sim
Habitação A253
Levantamento de demanda habitacional com Identificação de Pessoas por 
Raça/etnia Negra o Indígena
Não
2011
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
Conforme mencionado no capítulo anterior, existem perguntas que fazem menção à 
questão indígena e outras questões, entendendo-se por bem agrupá-las para que compusessem 
um mesmo grupo. A primeira pergunta é de uma abrangência suprema, enquanto as outras 
duas, advindas de partes diferentes da MUNIC, particularizam-se em dois temas específicos. 
 
 
 
 
 
101 
 
Quadro 11: Componente do IMV – LGBT 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na munic?
A192 Programas ou ações para Enfrentar Violência contra LGBT Sim
A529
Lei Municipal que Combate a Discriminação de Lésbicas, Gays, Bissexuais, 
Travestis e Transexuais
Sim
A530
Lei Municipal de Reconhecimento de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, 
Travestis e Transexuais
Sim
A531
Lei Municipal de Reconhecimento de Nome Social Adotado por Travestis e 
Transexuais
Sim
A191
Existência na rede municipal de ensino de capacitação de professores sobre 
Educação Sexual.
Sim
A170
Medidas para manutenção de lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais 
nas escolas
Sim
2011
Direitos 
Humanos
Educação
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
Grupo com uma presença expressiva de perguntas relacionadas a se evitar que haja 
violação da integridade física e que tenha a garantia de reconhecimento social, por meio da 
existência de leis e medidas locais. A inclusão da pergunta sobre a “existência na rede 
municipal de ensino de capacitação de professores sobre “Educação Sexual” é um tanto o 
quanto arbitrária. Levou-se em consideração que o grupo de mulheres já possui uma pergunta 
sobre educação de gênero e que essa seria a melhor pergunta relacionada ao tema da 
orientação sexual. 
 
 
3.6 ÍNDICES PARA GRUPOS VULNERÁVEIS DESCARTADOS 
 
 
Foi estudada a possibilidade de um índice específico para assistência social. Apenas 
no caso da seção “assistência social” (MUNIC 2012) não se incluíram essas variáveis, pois 
envolviam uma classificação própria do SUAS, Sistema Único de Assistência Social, em 
baixa (proteção básica), média complexidade (proteção especial) e alta complexidade; onde a 
opção que informa a não aplicabilidade está relacionada a essa classificação. Estudou-se a 
possibilidade de um índice só com a atenção básica da assistência social; mesmo nesse caso. 
existem municípios, para os quais a variável é “não aplicável”. Nesse caso, rejeitou-se a 
transformação em variável dummy e desistiu-se da criação do índice. 
102 
 
Outro índice específico, que poderia ter sido criado, é o de acessibilidade do prédio da 
prefeitura. Com treze itens, o índice alcançou um espetacular coeficiente Alpha de Cronbach 
de 0,997. Todavia, o indicador foi recusado por uma questão anterior a sua consistência 
estatística. As condições de acessibilidade do prédio da prefeitura não, necessariamente, se 
relacionam com uma política pública deliberada do governo, que possui ou não um OGMDH. 
Ela pode ter sido “herdada” de outra gestão, que tenha reformado o prédio. Não sendo, 
portanto, uma escolha de governo. Não parece factível que algum governo mande retirar as 
condições de acessibilidade do prédio da prefeitura, por se tratar de uma administração 
anterior. Mas que isso pode mesmo ser um resultado contingente da escolha de um prédio 
alugado que, por acaso, tenha ou não essas condições de acessibilidade. 
 
 
3.7 IMU – ÍNDICE DE MEIOS EM POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSAIS 
 
 
A dinâmica seguida para constituição do IMU foi a mesma que a do IMV. As 
diferenças ficam pelo uso de um número maior de variáveis da MUNIC 2012. Inicialmente, 
foram selecionadas trinta e duas variáveis e um coeficiente Alpha de Cronbach de 0,695. Com 
a exclusão dos itens que poderiam melhorar o índice, chegou-se a vinte e oito itens com 
coeficiente de 0,713. Procurou-se classificar esses itens pela divisão clássica entre: DCP e 
DESC, especificando a que tipo de direito específico o item se refere. 
Questões ambientais foram classificadas como parte dos DESC, embora, como vistos, 
são tidos como direitos de terceira geração. Não há nada inesperado na maior presença de 
direitos civis do que políticos nos DCP. Menos surpresa ainda para a prevalência de DESC 
sobre DCP. Direitos relacionados à liberdade de organização e expressão estão resguardados 
na Constituição Federal e nas garantias jurídicas, restando margens estreitas para políticas 
públicas locais. Em relação aos DESC, é nas políticas sociais e de assistência social que o 
município vem se destacando como ente federativo mais próximo ao cidadão. Além disso, o 
repertório de variáveis é afetado pela possibilidade de disponibilidade dos dados a partir da 
inclusão ou não de um tema nas diversas edições da MUNIC. Algo expresso, no exemplo, de 
perguntas sobre políticas para mulheres, nas MUNIC de 2009 e 2011. Lembrando que o IMU 
só é utilizado como resultado agregado de seus itens. A seguir, o quadro das variáveis 
escolhidas. 
103 
 
 
Quadro 12: Componente do IMU – Político e/ou Informação 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Direito Variável
Dummy 
na 
munic?
2011
Direitos 
Humanos
A489
DCP - Político e 
Informação.
Existência na rede municipal de ensino de capacitação de
professores sobre Educação em direitos humanos
Sim
A116
DCP - Político e 
Informação.
A página da prefeitura, na internet, tem disponibilizado acesso à
ouvidoria e serviços de atendimento ao cidadão.
Não
A110 A página na internet da prefeitura (situação) Não
A127 A prefeitura desenvolve política ou plano de inclusão digital Sim
A127 A prefeitura desenvolve política ou plano de inclusão digital Não
A140
A prefeitura garante no município acesso através de conexão via
Wi-Fi (internet sem fio)
Sim
2012 Informática
DCP – Informação
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2013). 
 
A existência de ouvidorias e a capacitação de professores foram consideradas como 
informativos, pois podem propiciar demandas relativas a direitos. As demais perguntas se 
relacionam com o tema da inclusão digital e da disponibilidade de acesso a informações na 
Internet; medidas básicas para que se caminhe, por exemplo, para mais experiências de “e-
gov”, com maiortransparência e participação por meio de possibilidades virtuais. 
 
Quadro 13: Componente do IMU – Civil 
Ano
Bloco na 
Munic
Variável Direito Descrição
A488 Programa ou ações de proteção de pessoas ameaçadas de morte
A483 Programa e ações de combate ao trabalho forçado
A484 Programa ou ações de combate ao sub-registro civil de nascimento
A168 Medidas de combate à discriminação nas escolas
A169 Medidas de combate à violência nas escolas
2011
Direitos 
Humanos
Educação
DCP
Civil
DCP
Civil
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
As ações voltadas para o combate ao sub-registros de nascidos vivos são pedra angular 
para que o cidadão exerça seus direitos e possa, por exemplo, ser alvo de “buscas ativas” de 
programas sociais. As quatro demais perguntas giram em torno da integridade física, combate 
à discriminação e trabalho forçado, temas clássicos dos direitos civis. 
 
 
 
 
104 
 
Quadro 14: Componente do IMU – Ambiental 
Ano Direito
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy na 
munic?
Habitação A335
Plano Municipal de Redução de Riscos (lei 11445/2007 –
diretrizes para saneamento básico)
Sim
A460 Legislação que trate de coleta seletiva de lixo Sim
A355 Plano municipal de saneamento básico Sim
2012 Meio Ambiente A494
Plano de Contingência ou Emergência para casos de desastres
ambientais
Sim
2011
Saneamento DESC -Ambiental
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
Na parte de ambiental, incluíram-se as questões relativas a saneamento e coleta de 
lixo. Há algo de arbitrário nessa escolha, pois poderiam estar na parte relativa à saúde, mas tal 
opção diz respeito ao fato de que suas externalidades vão além da saúde de uma população 
específica, com alcances mais difusos. Deve-se destacar a presença de uma pergunta sobre 
desastres ambientais, tema que, com relativa frequência, ocupa o noticiário e está diretamente 
associado à administração de cidades. 
 
Quadro 15: Componente do IMU – Social, Educação e Cultura 
Ano Direito
Parte da 
Munic
Variável Descrição
Dummy na 
munic?
2011 A257 Levantamento de demanda habitacional de dependentes por família Não
2011 A256 Levantamento de demanda habitacional por renda per capita Não
2011
Direitos 
Humanos
A487 Programa de Reinserção de Egressos do Sistema Prisional Sim
2012 DESC – Cultura Cultura A171 Legislação municipal de proteção ao patrimônio cultural Sim
2012 DESC – Social Transportes A153 Existência de plano municipal de transportes Sim
DESC – Social
Habitação
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012 e 2013). 
 
Nessa parte, optou-se por colocar as perguntas sobre políticas públicas relativas a 
planos municipais identificadas com direitos sociais, bem como a questão mais universalista 
sobre cadastro habitacional, além de uma pergunta sobre patrimônio cultural. 
A pergunta sobre egressos do sistema prisional pode gerar dúvidas se não pertenceria à 
parte de grupos vulneráveis. Parece evidente que a condição de egresso do sistema prisional 
comporta vulnerabilidades, mas não há uma identidade coletiva, expressa em movimentos 
sociais, em torno da questão; inclusive porque, para pertencer a ela, basta ter passado pelo 
sistema penitenciário, ou seja, qualquer adulto pode se enquadrar, satisfeita a condição. Para a 
classificação no IMU, foi considerado que grupos vulneráveis têm discussões sobre população 
carcerária e a vulnerabilidade de seus grupos, especialmente movimentos de gênero e de 
105 
 
igualdade racial. Ou seja, para fins dessa classificação, entendeu-se que egresso do sistema 
prisional era uma classificação (mais) universalista (qualquer egresso) e que poderiam existir 
outras perguntas sobre grupos vulneráveis e sua condição de egresso do sistema prisional (por 
exemplo: idosos, pessoas com deficiência, LGBT, gênero e/ou racial). 
 
Quadro 16: Componente do IMU – Econômico 
Ano Direito
Parte da 
Munic
Variável Descrição
Dummy na 
munic?
A334 Ações voltadas para associativismo e microcrédito Não
A332
Ações voltadas para qualificação profissional e
intermediação de mão de obra
Não
A333 Ações voltadas para empreendimentos Não
2012
DESC – 
Econômico
A. Social
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2013). 
 
Nessa parte, foram incluídas três perguntas diretamente ligadas à geração de renda e 
ao microcrédito. 
 
Quadro 17: Componente do IMU – Saúde 
Ano Direito
Bloco na 
Munic
Variável Descrição
Dummy 
na 
munic?
2011 Saúde A211 Plano Municipal de saúde Sim
A346 Lei municipal de segurança alimentar e nutricional Não
A357
Câmara ou instância governamental intersetorial de segurança
alimentar e nutricional (decreto 7.272/2010)
Sim
A370 Plano de segurança alimentar e nutricional Sim
2012
DESC – 
Saúde
Seg. 
Alimentar
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012 e 2013). 
 
Optou-se por agregar duas perguntas gerais sobre saúde com segurança alimentar, 
dada a relação intrínseca entre as duas áreas. 
 
 
3.8 HARMONIZAÇÃO DE PESOS INTERNOS DO IMV E IMU 
 
 
 Não é difícil perceber que há uma desproporção na composição das partes 
componentes, tanto do IMV, quanto do IMU, algumas comparecem com apenas duas 
106 
 
respostas das políticas públicas e outras, com muito mais elementos. Para dar conta dessa 
desproporção, foi obtida uma média dentro de cada parte do indicador e, depois, uma média 
geral, que se torna o índice. Dessa forma, se uma parte do índice tinha duas perguntas e outra, 
oito perguntas, caso fosse feita a simples agregação de unidades, esta seria quatro vezes maior 
do que a que comparece com duas perguntas. A partir dessa composição de médias, ambas 
têm o mesmo peso no indicador. A seguir, os histogramas de IMV e IMU. 
 
Gráfico7: Histograma de IMV 
 
 Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
107 
 
Gráfico 8: Histograma de IMU 
 
 
 Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012 e 2013). 
 
Os dois indicadores se aproximam de uma curva normal, apenas com algumas 
assimetrias bastante razoáveis. Optou-se por não realizar mais transformações buscando 
padrões simétricos, o que dificultaria o caráter intuitivo do indicador. A seguir, a terceira 
variável resposta. 
 
 
3.9 ALOCAÇÃO DE RECURSOS EM SUBFUNÇÕES SELECIONADAS 
 
 
Um indicador de processos em políticas públicas é o de “Alocação de recursos (AR)”. 
Evidentemente que não há relação imediata do tamanho do gasto com a qualidade das 
políticas públicas, mas, para o objetivo deste trabalho, era importante separar a parte do 
orçamento dos municípios que se relacionam mais diretamente com os direitos humanos 
(independentemente da origem das receitas). 
Na contabilidade pública, os três níveis de governo adotam a classificação em funções 
e subfunções, para especificar em que área alguma ação de um governo vai ser realizada e seu 
recurso específico. A classificação em vigor, para os três níveis de governo, é a normatizada 
108 
 
pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, do antigo Ministério do Orçamento e Gestão 
(MOG). A subfunção trata-se de um nível de agregação imediatamente inferior à função, que, 
diferente desta, não está relacionada à competência institucional do órgão, mas sim à 
finalidade da ação governamental em si. Considera-se, neste trabalho, que as duas funções 
mais relacionadas com as políticas públicas de direitos humanos são “Assistência Social” e 
“Direitos da Cidadania”. A função “Assistência Social” é composta pelas subfunções: 
“Assistência ao Idoso”; “Assistência ao Portador de Deficiência”; “Assistência à Criança e ao 
Adolescente”; “Assistência Comunitária”. A função “Direitos da Cidadania” se divide em: 
“Custódia e Reintegração Social”; “Direitos Individuais, Coletivos e Difusos”; “Assistência 
aos Povos Indígenas”. Nos dados do FINBRA (Finanças do Brasil), constam as subfunções: 
“Outras despesas na função Assistência Social” e “Outras despesas na função Direitos da 
Cidadania”.Para fins deste trabalho, excluíram-se os valores relativos à subfunção “Outras 
despesas na função Assistência Social” e manteve-se a mesma subfunção em relação a 
Direitos da Cidadania, por se tratar da função por excelência dos direitos humanos. A escolha 
da Assistência Social deu-se pela quantidade de OGMDH que são setores subordinados a ela 
e a exclusão da subfunção “Outras despesas”, no caso da Assistência Social, ocorre pelo risco 
de corresponder a gastos que, em nada, dizem respeito a direitos humanos. Na função 
“Direitos da Cidadania”, tal possibilidade é menor, por isso, foram mantidos os valores dessa 
subfunção. 
Pela “Lei de Responsabilidade Fiscal”, a União deve promover, até o dia 30 de junho 
de cada ano, a consolidação das contas das unidades federativas do exercício anterior e 
divulgá-las; os municípios devem enviar suas contas até 30 de abril. A Secretaria do Tesouro 
Nacional concentra esses dados sobre estados, municípios e Distrito Federal e, em termos 
práticos, parte significativa dos municípios envia seus dados depois do prazo previsto em lei. 
Esse fluxo de dados gera sucessivas atualizações e, mesmo assim, ocorreram casos de 
municípios que não enviam os dados relativos aos quatro anos de exercício do mandato. O 
gráfico a seguir mostra o grau de cobertura dos quatro anos estudados, com atualização em 
14/01/2014. 
 
 
 
 
 
109 
 
 
Gráfico 9: Grau de cobertura FINBRA, de 2009 a 2012 
 
Fonte: o autor, com base em dados do FINBRA. 
 
Para lidar com essa característica da apresentação dos dados, optou-se por somar os 
valores apresentados, por cada município, no intervalo de 2009 a 2012, nas funções 
selecionadas, e dividir pelo número de anos em que apresentou suas contas. Por exemplo, se o 
município só tem dados disponíveis para dois anos, somaram-se esses valores e dividiu-se por 
dois. 25 municípios não apresentaram prestação de contas em nenhum dos anos do período; 
29, em apenas um ano; 95, em dois anos; 302, em três anos, e os demais 5.112 apresentaram 
nos quatro anos. Dessa forma, acredita-se que a média dos anos com dados válidos apresenta 
perda de informação pouco relevante. 
Nos dados até 2012, os relatórios do FINBRA possuíam uma metodologia de 
exposição; a partir de 2013, ela foi modificada para permitir um acompanhamento mais 
minucioso do que foi efetivamente gasto e em que funções. Nos relatórios até 2012, só é 
possível ver os registros, por funções e subfunções do orçamento empenhado, sem a certeza 
de que o gasto foi efetivo. Em consulta ao “fale conosco”, em 11/08/2016, foi feita a consulta 
sobre a veracidade desse raciocínio, que foi prontamente respondida, em 30/08/2016, eentre 
outros esclarecimentos, nos seguintes termos: 
110 
 
 
Conforme os informes gerais sobre a pesquisa dos dados acima, para esse período de 2009 
a 2012, não é possível saber com exatidão quais os montantes efetivamente pagos para cada 
função ou subfunção. O valor mais próximo disponível no Siconfi é da despesa liquidada. 
Sugerimos a pesquisa nas páginas dos tribunais de contas competentes na Internet, que 
podem ter disponíveis os valores efetivamente pagos para cada função e subfunção. 
 
A perspectiva de visitar os sites de todos os tribunais de conta estaduais e as múltiplas 
possibilidades de diferentes resultados serem encontrados tornou essa possibilidade algo 
descartado no trabalho de investigação. Considerou-se que apenas o empenho do gasto é um 
indicador satisfatório (não o melhor) para os fins deste trabalho; ou seja, verificar o impacto 
da existência de OGMDH na provisão de políticas públicas. Evidente que outras funções 
colaboram com o gasto mais geral em políticas públicas, que podem ser relacionadas com 
direitos humanos e que o melhor indicador seria o gasto efetivo. Parcimoniosamente, fica-se 
com o que é possível e mais viável. 
A ideia inicial era viabilizar regressões distintas para cada função e subfunção. 
Infelizmente, 4.788 municípios apresentam empenho de gastos em “Direitos da Cidadania” 
igual a zero, o que, por si só, já denuncia o quanto as políticas públicas em direitos humanos 
são atrofiadas e dependentes de outras pastas para se viabilizar. Em termos estatísticos, a 
função “Direitos da Cidadania” é um evento relativamente raro demais para ser a variável 
resposta de uma regressão linear. A solução para equacionar essa questão foi somar todos os 
valores de “Assistência Social” e “Direitos da Cidadania”, convencionando-se o nome de 
“Alocação de Recursos” (AR) para essa variável. 
Tomou-se a decisão de trabalhar com os municípios que possuem algum orçamento 
alocado nas funções citadas. Ocorre que, mesmo com a soma de valores advindos da 
assistência social e direitos da cidadania, ainda existiam 24 municípios no total. Destes, 11 
não possuem OGMDH, 12 são setor subordinado e uma secretaria municipal em conjunto 
com outra. Tal decisão corrigiu, sensivelmente, o papel dos OGMDH em relação à alocação 
de recursos, como se verá nos resultados. Por fim, para não perder o caráter intuitivo e, ao 
mesmo tempo, amenizar as distorções de distribuições dos valores da variável, optou-se por 
trabalhar com o valor per capita de AR. A seguir, histogramas da distribuição de AR (per 
capita). 
 
 
 
 
111 
 
Gráfico 10: Histograma de AR 
 
 Fonte: o autor, com base em dados do FINBRA. 
 
O resultado ainda guarda assimetria, porém optou-se por mantê-lo, tendo em vista a 
maior intuitividade da leitura dos resultados. Os testes feitos com o uso de logaritmo, nessa 
variável, melhoram os resultados dos modelos da mesma, mas não alteraram os resultados 
substantivos para as hipóteses desta tese. Nesse sentido, preferiu-se um modelo de mais fácil 
percepção. 
 
 
3.10 VARIÁVEIS DE CONTROLE 
 
 
Varáveis de controle são aquelas não relacionadas com as hipóteses de interesse, mas 
que apresentam efeito sobre as variáveis explicativas e resposta de um modelo. Elas 
representam importantes fatores intervenientes nos efeitos das variáveis deste estudo e 
precisam ser “filtradas”, para que se tenha o efeito líquido, preciso, das variáveis. Em uma 
equação de regressão, elas desempenham esse papel (CHATTERJEE; HADI, 2015). 
Na ausência de uma literatura de regressões de políticas públicas em direitos humanos, 
que dê conta das especificidades do arranjo institucional brasileiro, subsidiariamente, 
112 
 
recorreu-se à literatura mais geral de políticas públicas e/ou indicadores sociais. As variáveis 
selecionadas foram: tamanho da população, taxa de urbanização e regiões do Brasil, 
examinadas a seguir, na ordem mencionada. 
 
 
3.10.1 Tamanho da população 
 
 
Há grandes diferenças de tamanho de população nos mais de cinco mil municípios 
brasileiros, sendo uma referência importante para o estabelecimento do grau de disparidade da 
gestão pública local. Conforme o gráfico a seguir, tem-se um número de 3.895 municípios, 
com até vinte mil habitantes; 287 cidades, com mais de cem mil habitantes; e, na condição 
intermediária, 1.054 municípios. Ou seja, realidades muito diversas. 
 
Gráfico 11: Distribuição dos municípios, segundo porte populacional, Brasil, 2012 
 
Fonte: IBGE – Pesquisa de Informações Básicas Municipais (2013). 
 
A dinâmica demográfica brasileira tem suas origens na ocupação do litoral e posterior 
interiorização. Os diversos estímulos e dinâmicas da economia favoreceram a formação de 
adensamentos populacionais e as possibilidades de exercício da cidadania (DE CASTRO, 
2003, p. 9): 
 
O espaço brasileiro é marcado por fortes disparidades: de povoamento, de atividades 
produtivas, de distribuição de renda, de educação, de equipamentos sociais etc., além de ser 
recortado em unidades federativas – estados e municípios – de tamanhos muito variados. 
Esta diferenciação existe também em relação à disponibilidade de equipamentos sociais à 
disposição da sociedade e em relação às características dos espaçospolíticos que reúnem as 
condições essenciais para que a cidadania seja exercida. 
113 
 
 
Entre a primeira metade do século XX e os anos 1960, o país passou pela mais rápida 
urbanização conhecida até então. A rápida elevação da população brasileira, entre 1940 e 
2005, só é contrastada com a recente queda da taxa de fecundidade e seu impacto sobre a 
pirâmide etária, com redução dos jovens e maior expectativa de vida (BRITO, 2008). Todos 
esses aspectos têm impacto na dinâmica local de políticas públicas (PAIVA; WAJNMAN, 
2005) e são relevantes na composição de orçamento e estrutura de programas. As diferenças 
de tamanho da população são um resultado elementar dessas dinâmicas, mas não o único 
fator. 
Para lidar com a desproporção de tamanho populacional entre municípios, testou-se, 
em um primeiro momento, a possibilidade do uso de logaritmo, mas, depois, utilizaram-se 
variáveis dummies (quatro ao total), para diferentes portes de municípios, conforme quadro 
abaixo: 
 
Tabela 2: Divisão da população por porte 
 Municípios População 
Porte 1 3.914 Até 20.000 
Porte 2 1.043 20.001 - 50.000 
Porte 3 35 50.001 -100.000 
Porte 4 283 Mais que 100.000 
 
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
Tal opção permite um olhar mais diferenciado para os municípios agrupados pela 
realidade do seu tamanho populacional, com resultados de inferência mais intuitiva do que se 
fosse usada a transformação por logaritmo. 
 
 
3.10.2 Taxa de urbanização 
 
 
Outro fator que deve ser considerado é a taxa de urbanização, que corresponde à 
porcentagem da população urbana sobre a total. Conforme o gráfico seguinte, o que se tem é 
uma distribuição bem próxima de uma normal, excetuando os 350 municípios com taxa zero, 
ou seja, ausência de população urbana. 
114 
 
 
Gráfico 12: Histograma da taxa de urbanização 
 
 Fonte: o autor. 
 
 
Dois municípios podem ter o mesmo número de habitantes e taxas muito divergentes 
de urbanização, o que se reflete nas suas atividades econômicas, perfil da população e 
demandas por serviços públicos. Um ambiente mais urbano tem uma dinâmica política mais 
ligada a aspectos da modernidade; embora a expansão e a modernização das atividades 
econômicas do campo favoreçam a uma relativização das diferenças campo-cidade, a 
diferenciação ainda é muito expressiva para a população rural brasileira. Os conflitos em 
torno da propriedade rural e as denúncias constantes de trabalho escravo e/ou infantil são mais 
agudos no campo. 
A literatura de ciência política, classicamente, entende a existência de patrimonialismo 
e clientelismo, no meio rural e oligárquico, e a maior demanda por bens públicos, relacionada 
aos contextos de modernização e urbanização (LEAL, 2012). Estudos mais contemporâneos 
complexificam as combinações de cenários em que se pode dar a política oligárquica e 
clientelista (LEAL, 2012); todavia, a urbanização e o desenvolvimento econômico ainda são 
uma variável das mais relevantes, combinada a outros fatores, como a competição eleitoral 
(BORGES, 2010). “Nas localidades que, ao contrário, ostentam níveis mais elevados de renda 
e urbanização, o eleitorado demanda bens e serviços públicos de melhor qualidade.” (MELO; 
SOUZA; DE SOUSA BONFIM, 2015, p. 678) 
 
 
115 
 
3.10.3 Regiões do Brasil 
 
 
As regiões do Brasil revelam profundas diferenças sociais e econômicas. Um grupo de 
munícipios que participa de um contexto de proximidade, com vantagens e desvantagens para 
seu desenvolvimento econômico, social e político, deve ser levado em consideração. Essa 
distinção pode ser feita em muitos níveis (mesorregiões e estados, por exemplo), mas optou-
se por regiões, por oferecerem um panorama mais macroscópico e terem possibilidade de 
investigação sistemática de seus dados. 
Indicadores de renda, escolaridade e atividade econômica, dentre outros, denotam 
disparidades regionais marcantes no Brasil (NETO, 2009). Além das referências 
sociodemográficas, outros fatores relacionados à máquina pública local podem se relacionar à 
provisão de políticas públicas, como se vê a seguir. 
No gráfico abaixo, verifica-se que as regiões com mais municípios são Nordeste e 
Sudeste, devendo tal fato, em parte, às respectivas dinâmicas, com populações numerosas, 
fazendo com que houvesse divisões de municípios. Já na região Norte (que possui a menor 
quantidade de municípios), os municípios têm uma extensão territorial bem grande e 
consequente espalhamento populacional. 
 
Gráfico 13: Distribuição dos municípios por regiões geográficas 
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012). 
 
 
 
116 
 
3.11 HIPÓTESES SUBSTANTIVAS (ELEMENTOS INSTITUCIONAIS 
ADICIONAIS) 
 
 
Corresponde àquelas variáveis que devem ser controladas para melhor aferição dos 
efeitos dos OGMDH sobre políticas públicas em direitos humanos, que se originam de 
contribuições teóricas mais substantivas da ciência política e áreas afins. Nesta tese, elas 
podem ser subdivididas em dois tipos: as institucionais e as político-partidárias. 
 
 
3.11.1. Capacidade administrativa 
 
 
Uma primeira tentativa pensada foi usar um indicador de gestão existente: o IDG – 
Índice de Descentralização da Gestão, utilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social 
para o Programa Bolsa Família, pela sua abrangência nacional, atualização de dados e 
crescente importância no campo das políticas públicas. 
Demoveu-se a ideia de uso desse indicador por ele favorecer municípios com 
populações menores, em detrimento aos de maior população. Sua função é bem específica: a 
de monitorar a capacidade dos municípios de atualizar os dados de cadastro e 
condicionalidades do programa Bolsa Família (ESTRELLA; RIBEIRO, 2008). Um efeito 
disso é que um município como São Paulo tem resultados muito inferiores (0,7), por exemplo, 
em relação a municípios pequenos do Vale do Jequitinhonha, MG, esse indicador oscila em 
torno de 0,9, dependendo do período e do município em questão. Resumindo, o indicador é 
mais alto em um município muito pobre, mas pequeno e organizado o suficiente para pontuar 
alto nas condicionalidades do programa Bolsa Família; já um município como São Paulo tem 
mais dificuldade de pontuar. A lógica é válida para o programa citado, mas não enfoca o que 
se pretende para o controle das condições mínimas de atuação da burocracia local. 
O tamanho do funcionalismo local poderia ser outro indicador, mas esse número pode 
ser mal dimensionado entre setores de políticas públicas diferentes. Além disso, maior número 
de funcionários não se traduz, automaticamente, em maior capacidade operacional, 
provavelmente, reflete o contrário. No que tange a recursos humanos, entre os três níveis da 
federação, o funcionalismo municipal é o que possui piores resultados em termos de: 
qualificação, tempo no emprego, salários “e ainda são os principais encarregados em executar 
117 
 
as políticas descentralizadas” (PIZZOLATO, 2014, p. 36); sem mencionar que os resultados 
da ação do município nem sempre correspondem à atuação de seu funcionalismo. Têm-se, em 
mente, processos de terceirização de funções, uso de consultores externos, bem como a 
contratação de entidades privadas, nas chamadas parcerias-público-privadas. Um indicador 
que lidasse com essa dimensão de terceirizações e parcerias também não seria garantia de 
aumento da “capacidade administrativa” (BRITO, 2005; ALVARENGA, 2005; KISSLER; 
HEIDEMANN, 2006). 
As possibilidades de diferenças de capacidades operacionais de diversos setores para 
execução de políticas públicas orientaram a decisão, neste trabalho, para a busca de um 
indicador mínimo da capacidade do município; não relativo, obrigatoriamente, ao seu gestor 
no período, mas característico das capacidades administrativas. Nesse sentido, deve denotar 
desenvolvimento de recursos administrativos, independentemente do apoio de entidades 
privadas, ou não, atender a17 
Estrutura da tese................................................................................................................. 20 
 
1 DIREITOS HUMANOS: CONCEPÇÃO E INSTITUIÇÕES ............. 21 
1.1 A TRAJETÓRIA HETEROGÊNEA DO FENÕMIENO DOS DH............................ 21 
1.2 DIFERENTES POSIÇÕES....................................................................................... 24 
1.3 ESTADOS E DIREITOS HUMANOS...................................................................... 30 
1.4 INSTITUIÇÕES DOMÉSTICAS.............................................................................. 33 
1.5 A COORDENAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL.............................. 37 
 
2 CTP COMO EXPLICAÇÃO DOS EFEITOS DOS OGMDH.............. 42 
2.1 INSTITUCIONALISMOS, RACIONALIDADE E CTP......................................... 45 
2.1.1 Institucionalismos e NEI.......................................................................................... 45 
2.1.2 Racionalidade........................................................................................................... 51 
2.1.3 A NEI e os Custos de Transação............................................................................. 55 
2.1.4 Governança, hierarquia e desenho institucional..................................................... 57 
2.1.5 Custos de Transação Políticos..................................................................... 60 
2.1.6 Maturação das transações e compromissos........................................................... 64 
2.1.7 Gasto público e municípios...................................................................................... 65 
2.1.8 Grupos vulneráveis e CTP...................................................................................... 68 
2.2 ELEMENTOS INSTITUCIONAIS ADICIONAIS.................................................. 70 
2.2.1 Executivos e provisão de políticas públicas............................................................ 70 
2.2.2 Participação local...................................................................................................... 73 
2.2.3 Capacidade administrativa..................................................................................... 75 
2.3 CRÍTICA DA TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA................................................. 77 
2.4 ESTUDOS ANTECEDENTES................................................................................... 81 
2.4.1 Estudo do IBAM sobre prefeituras e direitos humanos........................................... 81 
2.4.2 Estudo quantitativo com órgãos gestores municipais do CE................................... 82 
 
3 VARIÁVEIS DOS MODELO.................................................................. 85 
3.1 FONTE DOS DADOS................................................................................................. 87 
3.2 OGMDH NAS MUNIC.............................................................................................. 87 
3.3 ASSISTÊNCIA SOCIAL NOS SETORES SUBORDINADOS E OS GRUPOS 
VULNERÁVEIS............................................................................................................... 92 
3.4 MUNICÍPIO E COMPLEXIDADE DA GESTÃO................................................... 95 
3.5 IMV – ÍNDICE DE MEIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA GRUPOS 
VULNERÁVEIS............................................................................................................... 97 
3.6 ÍNDICES PARA GRUPOS VULNERÁVEIS DESCARTADOS............................... 101 
ronal
Destacar
3.7 IMU – ÍNDICE DE MEIOS EM POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSAIS................ 102 
3.8 HARMONIZAÇÃO DE PESOS INTERNOS DO IMV E IMU............................... 105 
3.9 ALOCAÇÃO DE RECURSOS EM SUBFUNÇÕES SELECIONADAS.................. 107 
3.10 VARIÁVEIS DE CONTROLE................................................................................ 111 
3.10.1 Tamanho da população......................................................................................... 112 
3.10.2 Taxa de urbanização............................................................................................. 113 
3.10.3 Regiões do Brasil.................................................................................................... 115 
3.11 HIPÓTESES SUBSTANTIVAS (ELEMENTOS INSTITUCIONAIS 
ADICIONAIS)................................................................................................................... 116 
3.11.1. Capacidade administrativa.................................................................................. 116 
3.11.2 Secretarias exclusivas de assistência social sem a presença de OGMDH.............. 119 
3.11.3 Participação local.................................................................................................. 120 
3.11.4 Pertencimento ao partido do Executivo federal................................................... 123 
3.11.5 Proximidade partidária com o Executivo federal................................................... 123 
 
4 CARACTERIZAÇÃO DOS MODELOS E DISCUSSÃO DOS 
RESULTADOS........................................................................................ 125 
4.1 VARIÁVEIS E MODELOS....................................................................................... 126 
4.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS............................................................................. 134 
4.3 RESULTADOS DOS MODELOS............................................................................. 137 
4.3.1 Modelos IMV............................................................................................................ 138 
4.3.2 Modelos IMU............................................................................................................ 142 
4.3.3. Modelos AR............................................................................................................. 147 
4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 152 
 
CONCLUSÃO.............................................................................................. 156 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................... 164 
 
APÊNDICE: APRESENTAÇÃO GRÁFICA DOS 
MODELOS................................................................................................... 175 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
Esta tese põe em evidência as escolhas institucionais dos governos municipais e sua 
relação com a maior ou menor oferta de políticas públicas em direitos humanos. Essas 
escolhas de governo se dão em torno da possibilidade de adotar, ou não, órgãos gestores de 
políticas públicas relacionadas aos direitos humanos, no desenho da sua estrutura de governo 
local. Em que medida, então, a existência e de um órgão gestor existente no governo local 
impacta a quantidade de políticas públicas em direitos humanos no mesmo município? Que 
outros fatores têm relevância nessa oferta e em que grau? 
Antes de prosseguir com essas questões, é necessário esclarecer o que são esses órgãos 
gestores e os diferentes tipos aqui tratados, como: “secretarias exclusivas de direitos 
humanos”, “secretarias em conjunto com outras áreas”, “setor subordinado a outra secretaria”, 
“órgãos ligados ao gabinete do prefeito” ou “órgãos da administração indireta”. Uma 
secretaria de direitos humanos, sem mencionar outra área de atuação de governo, é uma 
“secretaria exclusiva”, já uma secretaria de direitos humanos e assistência social ou uma 
secretaria de direitos humanos, saúde e educação são exemplos de “secretarias em conjunto 
com outras áreas”. No desenho do organograma da estrutura de governo, pode haver órgãos 
que não estejam na estrutura de secretariado, sendo diretamente “ligados ao gabinete do 
prefeito” ou pertencendo à “administração indireta” e, assim, são estratégias quase opostas de 
desenho institucional. No primeiro caso, a escolha é trazer o órgão gestorinteresses municipais mais prementes. Esse indicador não se deve 
localizar em uma política pública específica, tem que ter centralidade na administração local. 
Quanto à operacionalidade do indicador, o questionário da MUNIC oferece subsídios, 
utilizando-se, assim, os dados da edição de 2012. Na parte de “Recursos para Gestão 
Pública”, há um item de “cadastro de IPTU e ISS”, em que se encontra um bloco de seis 
perguntas: “A prefeitura possui cadastro imobiliário? É informatizado? A prefeitura possui 
Planta Genérica de Valores?18 É informatizada? A prefeitura dispõe de cadastro para cobrança 
do ISS? É informatizado?”. Essas seis perguntas originam seis variáveis binárias, que foram 
analisadas em termos de perfis de gestão municipais. 
O próprio relatório da MUNIC corrobora a ideia de que as máquinas administrativas 
municipais vêm se modernizando, sobretudo, em seus instrumentos arrecadatórios e que isso 
se relaciona com as crescentes funções em que o município é chamado a atuar: 
 
O aumento das atribuições municipais, por outro lado, vem forçando estes entes federados a 
implementarem uma série de processos de modernização e racionalização de suas máquinas 
administrativas, com vistas a garantir o aumento de sua capacidade arrecadatória, assim 
como o cumprimento das suas crescentes funções (IBGE, 2013, p. 44). 
 
Cada resposta “sim” vale um ponto no indicador. Na seção metodológica, as 
características estatísticas dessa forma de agregação aditiva de variáveis são esclarecidas 
detalhadamente. 
 
18 Texto do questionário da MUNIC 2012: “A Planta Genérica de Valores permite fixar previamente os valores 
básicos unitários dos terrenos e das edificações, expressos por metro quadrado de área, o que, por sua vez, 
possibilita obter uma melhor justiça fiscal na medida em que padroniza e uniformiza os critérios de apuração do 
valor venal dos imóveis, base para a cobrança do IPTU e das transações imobiliárias” (IBGE, 2013, p. 252). 
118 
 
O gráfico a seguir mostra a divisão dos municípios pelos resultados possíveis. Deve-se 
atentar para o fato de que a mediana é “seis”; ou seja, 3.215 municípios têm nota máxima no 
conjunto das seis perguntas da variável. Após essa maioria, há uma graduação de resultados; 
ou seja, a larga maioria tem todos os recursos, mas existe também uma variação apreciável 
nos demais municípios. 
 
Gráfico 14: Distribuição das respostas de capacidade administrativa 
 
 Fonte: MUNIC 2011 (IBGE, 2012). 
 
Com esses resultados, foi possível identificar três perfis bem distintos de municípios, 
destacados abaixo: 
• Possui os 3 cadastros informatizados; 
• Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado; 
• Não possui pelo menos um dos 3 cadastros. 
 
Esses três perfis passam a compor um pull de variáveis dummies para controlar a 
capacidade administrativa, permitindo controlar seus efeitos sobre a existência dos OGMDH 
na promoção de políticas públicas em direitos humanos. 
 
 
 
 
 
119 
 
3.11.2 Secretarias exclusivas de assistência social sem a presença de OGMDH 
 
 
Nos dados já apresentados sobre a distribuição dos OGMDH, sobressai muito a 
presença dos “setores subordinados a outra secretaria”, que, em tese, conforme explicado no 
capítulo 2, são formas de organização com menos poder dentro do desenho institucional. Um 
pressuposto investigado, neste trabalho, é a de que os municípios vinculam esses setores, 
geralmente, à assistência social, dada a afinidade de públicos e políticas públicas e ao estágio 
mais institucionalizado de tais políticas, se comparadas ao grau incipiente dos direitos 
humanos. A fraqueza hierárquica do OGMDH “setor subordinado” seria compensada pela 
vinculação com uma área com mais recursos institucionais e materiais, que possui interesses 
afeitos às políticas e aos públicos almejados em direitos humanos. 
Essa estratégia ganha indícios, por exemplo, na comparação com a presença de setores 
subordinados em outras áreas de gestão de políticas públicas. O quadro a seguir compara 
cultura, assistência social, segurança pública, meio ambiente, educação, saúde e direitos 
humanos; só em direitos humanos, os setores subordinados a outra secretaria chegam a mais 
de 45%, ficando em segundo lugar o meio ambiente, com apenas 13,1%. 
 
Quadro 18: Distribuição de tipos de órgãos gestores por áreas de políticas públicas 
CULTURA 
2012
ASSISTÊNCIA 
SOCIAL 2012
SEGURANÇA 
PÚBLICA 2012
MEIO 
AMBIENTE 
2012
EDUCAÇÃO 
2011
SAÚDE 
2011
DIREITOS 
HUMANOS 
2011
% % % % % % %
Não possui estrutura 3,5 ,1 77,1 11,5 ,1 ,1 47,1
Órgão da 
administração indireta 2,1 ,1 ,4 ,9 ,0 ,3 ,1
Secretaria municipal 
em conjunto com 
outras política
63,9 21,1 2,8 45,2 45,3 11,2 3,8
Secretaria municipal 
exclusiva 13,5 72,5 3,5 24,8 52,0 85,8 1,0
Setor subordinado à 
chefia do executivo 4,3 3,6 8,5 4,5 2,4 2,5 2,9
Setor subordinado a 
outra secretaria
12,7 2,6 7,6 13,1 ,2 ,2 45,1 
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2012 e 2013). 
 
 O quadro também ajuda a perceber o grau de institucionalização das secretarias de 
assistência social, em que a forma “exclusiva” chega aos impressionantes 72,5 de presença 
entre os tipos existentes, uma realidade de institucionalização quase que avessa da encontrada 
120 
 
em direitos humanos. A assistência social só perde, na presença desse tipo de secretaria 
exclusiva, para a saúde (85,8%), sem sombra de dúvidas, uma área de complexidade de 
recursos e grau de institucionalização superior a todas as outras. O Sistema Único de Saúde 
(SUS) acaba servindo de referência, por exemplo, para o Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS). 
 Essa estratégia de valorização do “setor subordinado” não se apresenta em uma área 
menos presente nas gestões municipais que é a segurança pública. Simplesmente, 77,1% não 
possuem qualquer órgão de gestão; todavia, o “setor subordinado” comparece com apenas 
7,6%, sendo o segundo tipo mais presente. 
 Tamanha importância e afinidade da área de assistência social oferece uma hipótese 
substantiva que precisa ser controlada, de que a área seria, por si mesma, o fator interveniente 
definitivo nas políticas públicas em direitos humanos. Caso o raciocínio seja correto, a 
presença ou não de OGMDH deveria ser irrelevante. Nesse sentido, foi criada uma variável 
composta das secretarias exclusivas de assistência social, em municípios que não possuem 
OGMDH, como forma de testar essa hipótese substantiva rival, correspondendo a variável ao 
total de 1.931 municípios. 
 
 
3.11.3 Participação local 
 
 
 Um grupo de trabalhos de pesquisa vem realçando a relação entre dispositivos de 
participação direta e sua interação com os canais legislativos e de formulação de políticas 
públicas. Em destaque, nessa literatura, têm-se as Conferências Nacionais de Políticas 
Públicas, que, em muitos casos, são precedidas por conferências estaduais e municipais, 
inclusive como processo de eleição de delegados e/ou formulação de propostas para a 
conferência nacional. Via de regra, as conferências nacionais são convocadas por ministérios 
e secretarias do governo federal, mais diretamente ligados ao setor especifico do assunto 
abordado. As conferências, além de espaços de negociação e troca com segmentos 
organizados da sociedade, conferem legitimidade às resoluções tomadas, diante de outras 
possibilidades de veto (SILVA, 2009; PETINELLI, 2011; PETINELLI et al., 2011; 
POGREBINSCHI; SAMUELS, 2012; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011). No caso 
121 
 
específico das Conferências Nacionais de Direitos Humanos, de 1996 a 2008, foram 
realizadas 11, no total. 
 Na operacionalização de uma variável sobre as conferências municipais, utilizam-se os 
dados disponíveis, somente na MUNIC de 2014; a partir de uma pergunta que remetia às 
conferências realizadas pelo governo municipal, nos últimos quatro anos. Tem-se aí uma 
possibilidade de viés para a presente pesquisa, quese ocupa do período de 2009-2012, mas o 
questionário remete ao período de 2011-2014; dois anos dentro do período pesquisado e dois 
anos já sob outra administração municipal. Cabe ressaltar que, embora haja protagonismo do 
governo municipal, as conferências locais são, em muitos casos, induzidas pelo governo 
federal. E que, não sendo apenas um fórum administrativo, para serem realizadas, necessitam 
de um tecido social associativo preexistente. Enfim, mesmo com um recorte temporal, metade 
posterior ao período estudado, ainda assim, a variável corresponde a um bom indicador da 
interação entre o tecido associativo e o poder local. 
 A variável que se utiliza neste trabalho corresponde a um índice obtido pelo soma de 
20 variáveis binárias a respeito da existência de conferências municipais. São elas: 
Conferência(s) Municipal(is): de Direitos Humanos; de Direitos ou políticas para a Criança e 
o Adolescente; de Direitos ou políticas para o Idoso; de Direitos ou políticas para Lésbicas, 
Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais; de Direitos ou políticas para as Mulheres; de 
Direitos ou políticas para Pessoas com Deficiência; de Direitos ou políticas para a Igualdade 
Racial; de Direitos ou políticas para a População em Situação de Rua; de Direitos ou políticas 
para Povos e Comunidades Tradicionais; de Direitos ou políticas para a Juventude; de 
Assistência Social; de Cidades; de Ciência, Tecnologia e Inovação; municipal(is) de Cultura; 
de Educação; de Esporte; de Meio Ambiente; de Saúde; de Segurança Alimentar e 
Nutricional; de Segurança Pública. O gráfico a seguir apresenta a frequência das conferências 
municipais de políticas públicas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
122 
 
Gráfico 15: Distribuição das conferências de políticas públicas – respostas múltiplas 
Fonte: o autor, com base em dados do IBGE (2015). 
 
O grande destaque vem da “Assistência Social”, com 5.038 municípios, seguida de 
“Saúde” e “Crianças e Adolescentes”. Há uma clara relação entre maior institucionalização do 
tema e maior número de políticas públicas locais. O número de conferências em direitos 
humanos (435) é relativamente pequeno, visto que já existiram 11 nacionais (todas fora do 
período estudado). Todavia, esse número deve ser relativizado, com a lembrança de que o 
tema esteve presente em quase todas as conferências, principalmente, de grupos vulneráveis 
específicos. No total, são 27.276 conferências de políticas públicas municipais em quatro 
anos. 
Outras possibilidades para medir a participação da sociedade foram tentadas com 
conselhos e comitês. As informações são também da MUNIC de 2014, com a diferença de 
que continham o ano de criação do conselho ou comitê e número de reuniões. Foram 
considerados apenas os que tinham sido criados até 2012 e com, pelo menos, uma reunião nos 
últimos 12 meses. Também se tentou fazer variáveis de contagem, separando conselhos e 
comitês universalistas e de grupos vulneráveis, mas, em nenhuma das tentativas, o coeficiente 
Alpha de Cronbach chegou sequer à marca de 0,6. No total, foram utilizados 23 itens, com 
diferentes combinações. Os conselhos são: Política Urbana; Transportes; Cultura; Patrimônio 
123 
 
Cultural; Assistência Social; Segurança Nutricional e Alimentar; Segurança Pública; Meio 
Ambiente; de Direitos Humanos, da Criança e Adolescente; Igualdade Racial; Idosos, 
Deficientes; LGBT; Juventude; Tutelar. Os comitês são: Fórum da Agenda 21 (local); de 
Liberdade Religiosa; Orçamento Participativo; Sub-Registro Civil de Nascidos Vivos; 
Trabalho Rural. 
 
 
 3.11.4 Pertencimento ao partido do Executivo federal 
 
 
Uma hipótese que não se pode perder de vista é o quanto as estruturas partidárias são 
disseminadoras de políticas públicas. De 2004 para a eleição de 2008, o PT cresceu 36%, 
elegendo o Executivo municipal de 564 municípios. A variável utilizada foi “Partido que o 
prefeito se elegeu” (variável A6 da parte de informações sobre o prefeito, MUNIC, 2009), 
sendo transformada em uma binária, com 1, para o PT, e zero, para os demais partidos. 
Registra-se uma pequena alteração na variável “Partido atual”, de menos quatro prefeituras. 
Todavia, considerou-se infinitesimal o impacto dessa diferença, bem como a necessidade de 
investigar caso a caso. São, no total, 564 municípios, com prefeitos eleitos pelo Partido dos 
Trabalhadores, no período estudado. 
 
 
3.11.5 Proximidade partidária com o Executivo federal 
 
 
Seguindo a lógica da variável de “Pertencimento ao partido do Executivo federal”, 
acrescentou-se uma variável de controle para dar conta de um efeito mais amplo dos partidos 
que se alinharam com o governo federal petista, desde o primeiro turno das eleições 
presidenciais. A variável utilizada foi a mesma, transformada em uma binária, com valor 1, 
para os partidos da coligação (menos o PT), e zero, para os demais partidos (PT, inclusive). 
Foram contados todos os prefeitos de partidos da coligação eleita, menos os já citados do PT, 
totalizando 2.099 prefeitos. 
A coligação “Para o Brasil seguir Mudando”, além do PT, tem como integrantes os 
seguintes partidos: Partido Republicano Brasileiro (PRB); Partido Democrático Trabalhista 
124 
 
(PDT); Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB); Partido Trabalhista Nacional 
(PTN); Partido Social Cristão (PSC); Partido da República (PR); Partido Trabalhista Cristão 
(PTC); Partido Socialista Brasileiro (PSB); Partido Comunista do Brasil (PC do B)19. 
O presente capítulo oferece embasamento para as opções feitas em torno da 
operacionalização de variáveis explicativas, de controle e hipóteses substantivas. 
Estabelecem-se as variáveis que devem ser controladas para que as hipóteses em torno da 
existência de OGMDH, seu tempo de maturação (existência em 2009) e maior grau de 
autonomia e vínculo com a assistência social possam ser mais bem dimensionadas em seus 
efeitos. A saber, em torno da provisão de políticas públicas em direitos humanos 
universalistas e para grupos vulneráveis. 
O próximo capítulo faz a explanação em relação às escolhas operacionais e conceituais 
em torno desses dois índices: IMU e IMV e AR. 
 
19 Disponível em: . Acesso em: 23 jul. 2016. 
 
125 
 
4 CARACTERIZAÇÃO DOS MODELOS E DISCUSSÃO DOS 
RESULTADOS 
 
 
O presente capítulo tem, por objetivo, apresentar os modelos de regressão utilizados 
para testar as hipóteses desta tese e apresentar seus resultados. Verifica-se a significância dos 
efeitos das variáveis relativas aos OGMDH sobre as variáveis explicadas: “IMV”, “IMU” e 
“AR”, controlados por variáveis de controle ou de hipóteses alternativas. Os seis modelos 
trabalhados são regressões lineares múltiplas, estimadas pelo método de Mínimos Quadrados 
Ordinários (MQO). Essa abordagem estatística é utilizada para saber se as hipóteses colocadas 
sobre o desenho institucional dos OGMDH têm impacto sobre a oferta de políticas públicas 
e/ou alocação de recursos em direitos humanos. 
Para além do rigor com o tratamento técnico dos elementos da regressão, é 
importante não perder os nexos de causalidade construídos na elaboração das hipóteses. Não é 
difícil entender que existe um elo entre reflexão teórica e empírica. O avanço de uma 
literatura especializada produz a inclusão de novas variáveis e o afastamento de outras por 
serem, conceitualmente e empiricamente, rejeitadas. Por sua vez, as disponibilidades de 
modelagem dos dados constrangem limites à operacionalização de variáveis conceituais; 
limites que, com o tempo, podem ser expandidos com a melhoria das fontes estatísticas. Por 
sua vez, no debate metodológico, também são oferecidos tratamentos para cada elemento que 
possa gerar viés em um modelo de regressão, a partir dos diagnósticos do modelo. 
Os problemas investigados, nesta tese, orientam a construção desses modelos, que 
podem ser traduzidos nas cinco perguntas a seguir: 
1) A existênciade OGMDH aumenta a oferta de políticas públicas em direitos 
humanos? 
2) Os tipos de OGMDH que possuem mais autonomia, ou subordinados, vinculados à 
Assistência Social, têm um efeito maior para a oferta de políticas públicas em 
direitos humanos? 
3) Os OGMDH mais consolidados, identificados em 2009, têm maior efeito sobre as 
políticas públicas em direitos humanos do que os registrados apenas em 2011? 
4) Essas três variáveis (existência, autonomia/assistência social e maturidade do 
OGMDH) têm maior efeito sobre políticas públicas em direitos humanos voltadas 
para grupos vulneráveis (IMV) do que as de perfil universalista (IMU)? 
126 
 
5) Essas três variáveis (existência, autonomia/assistência social e maturidade do 
OGMDH) têm efeito de incremento para a maior alocação de recursos 
orçamentários dos municípios em recursos alocados nas funções selecionadas? 
 
Inicialmente, tem-se a descrição das variáveis relacionadas com sua arquitetura teórica 
e as hipóteses aos problemas estudados nos modelos. Na parte subsequente, expõem-se as 
estatísticas descritivas das variáveis, passando à apresentação dos modelos, diagnósticos e 
interpretação de seus resultados. 
 
 
4.1 VARIÁVEIS E MODELOS 
 
 
Nesta seção, são descritas as variáveis empregadas nos modelos de investigação, bem 
como sua fundamentação teórica. 
O método de análise dos dados empíricos é o da “Regressão Linear Múltipla” para 
inferir as relações entre fenômenos estudados: IMV, IMU e AR e os demais fatores 
explicativos (variáveis sobre OGMDH) e de controle. Tal relação pode ser traduzida, 
matematicamente, na equação, ou modelo, que relaciona a variável resposta ou variável 
dependente a uma ou mais variáveis explicativas ou preditoras, conforme se verifica na 
equação abaixo: 
 
Yi = 0 + 1.X1i + 2.X2i +i 
onde é a variável resposta ou explicada. 
 ..., , , ..., são os coeficientes das respectivas variáveis auxiliares 
 , , ..., são as variáveis auxiliares. 
 
Variável explicada, resposta ou dependentei = 0 + 1.Variável Explicativa1i + 2.Variável 
Explicativa2i +Erro.
 
 O subscrito “i” refere-se à unidade de análise; no caso da presente tese, são os 5.554 
municípios brasileiros. “Erro” se refere a elementos não determinados pelo modelo e pode ser 
mais bem entendido como “desvios” do comportamento médio predito pela equação. Um bom 
127 
 
modelo é aquele em que esse erro não tem um comportamento sistemático, que indique algum 
tipo de determinação não captada pelo modelo, demonstrando a diferença entre os valores 
observados e os valores preditos de Y, chamados de resíduos do modelo (FIGUEIREDO 
FILHO et al., 2011, p. 49). “0”, ou beta, se refere ao “intercepto” ou ‘constante”, em que o 
eixo da variável explicada é perpassado pela reta de regressão linear; em outros termos: valor 
de Y quando X1 e X2 tem o valor de zero. Ele pode ser também representado por um “”, ou 
alpha, sendo o valor mínimo que a variável resposta parte antes do efeito das variáveis 
explicativas sobre o resultado. O coeficiente de regressão “” “representa a mudança 
observada em Y associada ao aumento de uma unidade em X” (FIGUEIREDO FILHO et al., 
2011, p. 49). Cada variável independente, portanto, tem um beta. 
A regressão estatística oferece a possiblidade de examinar se a oferta de políticas 
públicas em direitos humanos universalistas (IMU), para grupos vulneráveis (IMV) e a 
Alocação de Recursos do orçamento (AR) são aumentadas pelos OGMDH (pela sua 
existência, seu nível de autonomia/assistência social e sua maturidade). Para entender os 
condicionantes, que também podem agir como fatores explicativos da maior oferta de 
políticas públicas em direitos humanos (IMV, IMU e AR), estabeleceram-se as seguintes 
variáveis de controle e hipóteses substantivas alternativas (conforme descritas no capítulo 3): 
De características societárias (controle): “Tamanho da população”, “Nível de 
urbanização” e “Regiões do Brasil”. 
De características institucionais (hipóteses substantivas): “Capacidade administrativa”, 
“Participação local” e “Secretarias exclusivas de assistência social sem OGMDH”. 
De características partidárias (hipóteses substantivas): “Pertencimento ao partido do 
Executivo federal” e “Proximidade partidária com o Executivo federal”. 
Apresenta-se, a seguir, quadro com as variáveis explicativas, presentes nos modelos. 
Têm-se quadros específicos para as variáveis resposta (dependentes) e preditivas 
(independentes), lembrando que as variáveis de controle e as hipóteses substantivas são, em 
termos estatísticos, variáveis preditivas ou independentes. A denominação “de controle” ou 
“hipótese substantiva” advém da construção teórica do modelo. As variáveis de controle se 
referem àquelas que não têm uma explicação causal direta sobre o fenômeno em questão, mas 
que aumentam a homogeneidade da amostra incluída na equação, permitindo uma medição 
mais precisa do efeito das variáveis explicativas de interesse. As hipóteses substantivas se 
referem àquelas possíveis explicações alternativas, às hipóteses construídas neste trabalho. 
128 
 
Sua inclusão, no modelo, permite testar tal relevância, bem como controlar o efeito líquido 
dos OGMDH; no caso desta tese, as três variáveis relativas aos OGMDH. 
 
Quadro 19: Variáveis de controles ou hipóteses substantivas dos modelos 
Variável de 
controle ou 
Hipótese 
substantiva 
Operacionalização Importância 
Tamanho da 
população 
 
 
Divisão da população em 
quatro tipos de portes de 
municípios por número de 
habitantes: Até 20.000; 20.001 
- 50.000; 50.001 -100.000 e 
mais de 100.000. Tal 
transformação em variáveis 
qualitativas permitiu corrigir a 
distribuição desigual da 
variável contínua, ao mesmo 
tempo propiciar uma leitura 
mais direcionada aos 
municípios por seu tamanho 
populacional. 
O tamanho da população é uma 
variável chave na definição de 
políticas públicas e de 
organização da gestão local. 
Quanto maior a população, 
maior é o adensamento de 
demandas e sua diversidade. É 
esperado que municípios 
maiores provejam um número 
maior de políticas públicas em 
direitos humanos. 
Nível de 
urbanização 
 
 
Taxa de urbanização Quanto maior a urbanização 
maior a diversidade societal e 
estilos de vida. A dinâmica 
urbana favorece uma sociedade 
mais organizada, que vocalize 
mais suas demandas. 
Regiões de 
Brasil 
Vetor de binárias 
“Nordeste”, “Sudeste”, “Sul”, 
“Centro-Oeste”. A região 
“Norte” corresponde ao valor 
do beta referente. Adota-se tal 
procedimento, ao se decompor 
uma variável categórica (como 
as cinco regiões do Brasil, por 
exemplo), em um conjunto de 
variáveis binárias (dummies), 
para evitar o fenômeno 
conhecido na literatura como 
“dummy trap”20. 
O Brasil é formado por 
diferentes ritmos de 
desenvolvimento de atividades 
econômicas e estruturação da 
vida social. É esperado que 
existam diferenças de recursos 
e oportunidades entre as 
regiões do Brasil. Essas 
diferenças influenciam a 
demanda e oferta de políticas 
públicas em direitos humanos. 
Capacidade 
administrativa 
 
 
Cadastro e informatização de 
IPTU, ISS e Planta Genérica 
de Valores (“A prefeitura 
possui cadastro imobiliário? É 
Definiu-se um patamar mínimo 
de burocracia que pudesse ser 
comum a todos os municípios: 
a capacidade de constituir 
 
20 Enfim, evitar que as cinco variáveis binárias das categorias da variável original, por construção, gerem uma 
correlação perfeita entre elas. Caso as cinco fossem colocadas no modelo, haveria uma dummy a mais. 
129 
 
informatizado? A prefeitura 
possui Planta Genérica de 
Valores? É informatizada? A 
prefeitura dispõe de cadastro 
para cobrança do ISS? É 
informatizado?”). Como 
somatório dessas dummies, foi 
utilizado o Alpha de 
Cronbach21. O que atesta 
consistência interna dos 
elementos. Valor obtido foi de 
0,80. A ideia inicial de usar 
essa variável como somatório 
esbarrou na distribuição 
irregular da variável.Optou-se 
por identificar três perfis 
(variáveis categóricas) bem 
distintos de municípios. 
Destacam-se três tipos: 
- Possui os 3 cadastros 
informatizados (3.161 casos); 
- Possui os 3 cadastros, mas 
pelo menos 1 deles não é 
informatizado (983 casos); 
- Não possui pelo menos um 
dos 3 cadastros (1.426 casos). 
instrumentos para cobrar 
impostos. Foi constituído um 
índice com seis dummies, 
referentes a instrumentos de 
atualização de cadastros de 
arrecadação de IPTU e ISS. 
Secretarias 
exclusivas de 
assistência 
social sem 
OGMDH 
Foram selecionadas aquelas 
secretarias que não possuem 
nenhum OGMDH em seu 
município. No total, são 1.931 
municípios. 
Uma forma de medir se os 
resultados dos OGMDH não 
seriam apenas um reflexo da 
atuação mais institucionalizada 
da assistência social. As 
secretarias de assistência social 
exclusivas são o tipo de órgão 
gestor mais presente, com mais 
de 70% delas. 
Participação 
local 
Conferências locais de 
políticas públicas. Foi formado 
um índice com 20 conferências 
locais, a partir da agregação de 
dummies. Alpha de Cronbach 
desse índice é de 0,78. 
Os municípios que possuem 
uma capilaridade de 
organizações na sociedade 
podem ter forte influência na 
oferta de políticas públicas em 
direitos humanos. Uma 
consistente literatura vem 
estudando o impacto dessa 
mobilização da sociedade 
sobre instituições políticas 
(POGREBINSCHI; SANTOS, 
2011; AVRITZER, 2012). 
 
21 Conforme explicado no capítulo 3, o Alpha de Cronbach analisa as consistências internas dos elementos que 
compõem o indicador. Sua variação é de 0-1; quanto mais perto do 1, mais consistente é o indicador. 
130 
 
Pertencimento 
ao partido do 
Executivo 
federal 
Prefeitos eleitos pelo Partido 
dos Trabalhadores (PT) 
No período, houve, no 
Executivo federal, a instituição 
de secretarias com status de 
ministério, relacionados aos 
direitos humanos e a terceira 
versão do PNDH. O programa 
institui o governo Executivo 
federal como responsável pela 
coordenação das metas do 
PNDH 3. Inclusive, em muitas 
das suas metas, os municípios 
são instados a cooperar. Supõe-
se que a relação do Partido dos 
Trabalhadores com seus 
prefeitos possa ter 
impulsionado a oferta de 
políticas públicas em direitos 
humanos, seguindo as 
diretrizes e metas do PNDH 3 
(BATISTA, 2015; FREITAS; 
ARAÚJO, 2016). 
Proximidade 
partidária com 
o Executivo 
federal 
Prefeitos de partidos da 
coligação de Dilma Rousseff 
(2010), com a exceção dos 
prefeitos eleitos pelo PT. 
O mesmo raciocínio hipotético 
dos prefeitos do Partido dos 
Trabalhadores estendido aos 
demais partidos que 
participaram da coligação que 
elegeu Dilma Rousseff para o 
Executivo federal (BATISTA, 
2015; FREITAS; ARAÚJO, 
2016). 
Fonte: o autor. 
 
A seguir, quadro explicativo com as variáveis resposta, comuns aos modelos de 
regressão. 
 
Quadro 20: Variáveis explicadas nos modelos 
Variável 
resposta 
(explicada ou 
dependente) 
Operacionalização 
IMV 
(Índice de Meios 
para Políticas 
Públicas para 
Grupos 
Vulneráveis) 
Agregação de políticas públicas em direitos humanos, voltadas para 
públicos identitários em situações de vulnerabilidade. Espera-se que os 
OGMDH tenham maior efeito sobre a oferta de políticas públicas em 
direitos humanos, pois permitem que esses grupos tenham um espaço 
institucional para direcionar suas demandas. Sem a presença de algum 
espaço institucional semelhante ao OGMDH, suas demandas encontram-
se dispersas por toda a gestão. O que abre margem para que cada 
131 
 
segmento se comporte como um free rider, valorizando seus interesses e 
agendas próprias, deixando, em segundo plano, a demanda desses grupos. 
O IMV é composto de 38 variáveis referentes às políticas públicas em 
direitos humanos, voltadas para públicos específicos, sendo 11 para 
deficientes, 9 para crianças e adolescentes, 6 para população LGBT, 7 
para idosos, 3 para questão racial e 2 para questões de gênero. O Alpha de 
Cronbach do IMV é de 0,85, sendo importante para o entendimento da 
consistência interna dos elementos que compõem o indicador por 
agregação. Para equilibrar os diferentes pesos de cada público, foi feita 
uma média, público a público, para cada município e, finalmente, uma 
média entre essas médias. 
IMU 
(Índice de Meios 
em Políticas 
Públicas 
Universais) 
Políticas públicas em direitos humanos, agregadas sem um público-alvo 
mais restrito. Espera-se que municípios com OGMDH tenham maior 
oferta dessas políticas do que os que não possuem. O índice é composto 
de 28 variáveis referentes às políticas públicas em direitos humanos. 
Sendo 6 em direitos “políticos e/ou informação”, 5 em direitos civis, 4 em 
direitos ambientais, 5 em direitos sociais, 1 em cultura (patrimônio), 3 em 
direitos econômicos e 4 em direito à saúde. O Alpha de Cronbach do 
IMU é de 0,71. Para equilibrar os diferentes pesos de cada segmento, foi 
feita uma média, segmento a segmento, para cada município e, 
finalmente, uma média entre essas médias. 
AR 
(Alocação de 
Recursos) 
Junção de recursos alocados em funções de “Direitos da Cidadania” e 
“Assistência Social”, divididos em duas categorias. Esse valor é uma 
média dos anos em que o município apresentou contas ao Tesouro 
Nacional (FINBRA) nas funções selecionadas. Por exemplo, se um 
município só apresentou contas em 2009 e 2010, os valores selecionados 
de “Assistência Social” e “Direitos da Cidadania” (das prestações de 
contas) são somados e divididos por dois. Caso o município tenha 
apresentado contas para os quatro anos, divide-se por quatro. 
 Considera-se, neste trabalho, que as duas funções mais relacionadas com 
as políticas públicas de direitos humanos são “Assistência Social” e 
“Direitos da Cidadania”. A inciativa de usar também dados da assistência 
social advém do fato de 4.788 municípios apresentarem empenho de 
gastos em “Direitos da Cidadania” igual a zero. Foram excluídos os 
municípios que, mesmo depois da agregação das duas funções, 
mantiveram valor igual a zero. Como forma adicional de tentar minimizar 
as grandes distorções de distribuição da variável, ela foi operacionalizada 
com AR per capita dos municípios que alocaram de fato recursos. 
Fonte: o autor. 
 
A seguir, quadro com as variáveis relativas aos OGMDH utilizadas nos modelos de 
regressão. 
 
132 
 
 
Quadro 21: Variáveis de OGMDH e referencial teórico 
Variável 
explicativa 
(independente ou 
preditiva) 
Referencial Teórico 
OGMDH 
Possuir um OGMDH reduz custos de transação políticos (CTP). 
Esses custos podem ser: 
 Conflitos nas relações Executivo-Legislativo (HORN, 1995). 
 A manutenção dos compromissos e benefícios de uma política 
pública de longo do tempo (HORN, 1995; SPILLER; TOMMASI, 
2007). 
 O controle da burocracia, seja pelos gestores e políticos, seja dos 
beneficiários de políticas pública (HORN, 1995). 
 Alcance dos custos de uma política pública para a sociedade e a 
apropriação privada de seus benefícios (HORN, 1995; SPILLER; 
TOMMASI, 2007). 
 A multiplicidade de principais e tarefas dificultando a mensuração 
de resultados (DIXIT, 2012; CABALLERO; ARIAS, 2013; 
SPILLER; TOMMASI, 2007). 
 A falta de competidor para a maioria das suas atividades, como 
nos mercados (DIXIT, 2012). 
 Mecanismos de motivação dos atores para ação coletiva (DIXIT, 
2012; CABALLERO; ARIAS, 2013; SPILLER; TOMMASI, 
2007). 
 Os direitos de propriedade são muito mais claros e seguros na 
economia. A maioria dos contratos e transações na política não 
possui mecanismos para cobrança do cumprimento de promessas 
(CABALLERO; ARIAS, 2013). 
 A informação, no mundo político, é mais opaca, pouco clara e 
difícil observar e medir (CABALLERO; ARIAS, 2013). 
 As forças de seleção e de aprendizagem são mais lentas na política 
(CABALLERO; ARIAS, 2013). 
 Progresso das políticas públicas pode ser pensado como uma série 
de transações políticas intertemporais (CABALLERO; ARIAS, 
2013; SPILLER; TOMMASI, 2007). 
 Torna-se centralo papel de credible commitment (compromissos 
com credibilidade) e do reputational capital (capital de reputação) 
(CABALLERO; ARIAS, 2013; SPILLER; TOMMASI, 2007). 
 O grau de irreversibilidade dos ativos envolvidos na política 
(SPILLER; TOMMASI, 2007). 
 A urgência com que a política precisa ser implementada 
(SPILLER; TOMMASI, 2007; PIERSON, 2000). 
Ao se colocar, no desenho institucional, um dos cinco tipos de 
OGMDH, a gestão municipal cria um lócus onde podem ser 
transacionados esses custos entre os atores políticos, dentro e fora 
da mesma. 
 
133 
 
SUBORDINADO
COM E SEM 
VÍNCULOS 
COM A 
ASSISTÊNCIA 
SOCIAL 
Duas variáveis criadas para permitir comparar o efeito de OGMDH 
do tipo subordinado a outra secretaria, com os resultados dos 
demais tipos agrupados na variável Autonomia. A partir da divisão 
em duas variáveis de ter ou não vínculo com a Assistência Social, 
pode-se medir o peso desta para o sucesso do desempenho destes 
(SPOSATI, 2007; MONTEIRO, 2012). 
MADURO 
A existência temporal permite que se criem compromissos entre os 
atores envolvidos. A inteiração recorrente entre os atores pode 
diminuir CTP (SPILLER; TOMMASI, 2007; CABALLERO; 
ARIAS, 2013; SCARTASCINI; STEIN; TOMMASI, 2013; 
PIERSON, 2000). 
AUTONOMIA 
Uma posição hierarquicamente superior, no desenho institucional, 
denota mais recursos de governança para lidar com CTP 
(WILLIAMSON, 1991; MILLER, 1993; MOE; CALDWELL, 
1994). 
Fonte: o autor. 
 
O quadro a seguir retrata o pertencimento dessas diferentes variáveis de OGMDH nos 
modelos. Apresenta os seis modelos, dois para cada variável resposta resultantes da 
combinação das três variáveis explicadas: IMV, IMU e AR, combinadas com as quatro 
variáveis de desenho institucional dos OGMDH (Autonomia e Subordinado com e sem 
vínculo com a Assistência Social), acrescentou-se o algarismo “2” ao nome desses modelos 
(IMV-2, IMU-2 e AR-2). Estas três variáveis são substituídas nos modelos “1” pela variável 
OGMDH (IMV-1, IMU-1 e AR-1) com a finalidade explicada de se ter a dimensão total do 
impacto dos OGMDH. A variável “Maduro” é utilizada tantos nos modelos “1” e “2”, pois ela 
se refere ao tempo de maturação e não ao tipo de OGMDH. 
 
134 
 
Quadro 22: Distribuição de variáveis pelos modelos 
Função da 
Variável 
Modelo 
IMV1 IMV2 IMU1 IMU2 AR1 AR2 
VAR 
EXPLICATIVAS 
DE OGMDH 
OGMDH X X X 
Maduro X X X X X X 
Autonomia X X X 
Subordinado vinculado à 
AS 
 X X X 
Subordinado não 
vinculado à AS 
 X X X 
CONTROLE 
(societais) 
Tamanho da população 
X X X X X X 
X X X X X X 
Nível de urbanização X X X X X X 
Regiões de Brasil 
X X X X X X 
X X X X X X 
HIPÓTESES 
SUBSTANTIVAS 
(institucionais) 
Grau de capacidade 
administrativa 
X X X X X X 
X X X X X X 
X X X X X X 
Participação local X X X X X X 
Secretarias exclusivas 
de assistência social 
sem OGMDH 
X X X X X X 
HIPÓTESES 
SUBSTANTIVAS 
(partidárias) 
Pertencimento ao 
partido do Executivo 
federal 
X X X X X X 
Proximidade partidária 
com o Executivo 
federal 
X X X X X X 
Fonte: o autor. 
 
Com essa estratégia, pode-se separar o efeito dos OGMDH como um todo e, ao 
mesmo tempo, com os modelos de tipo 2, introduzir especificações sobre os tipos de 
OGMDH. A seguir, a seção destinada às estatísticas descritivas. 
 
 
4.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS 
 
 
Nos capítulos 3 e 4, são especificadas as variáveis explicativas de controle e hipóteses 
substantivas (capítulo 3) e variáveis explicadas (capítulo 4). A partir da orientação de 
Chatterjee (2006), a primeira fase do estudo consistiu na análise descritiva das variáveis 
135 
 
selecionadas, objetivando calcular a Média, Mediana e Desvio-Padrão, a construção dos 
respectivos histogramas. Evidentemente, tal procedimento refere-se às variáveis contínuas, 
que permitem esse tipo de transformação. Variáveis dummy (binárias) e, em maior ou menor 
medida, as variáveis contínuas, que foram obtidas por meio de agregação de dummies, ou 
seja, de contagem, não permitem esse tipo de manipulação (as dummy) ou podem ser mais 
pobres, estatisticamente, para o rigor desses processos. 
A seguir, a tabela 3 apresenta a estatística descritiva para as variáveis contínuas. 
 
Tabela 3: Estatística descritiva das variáveis contínuas 
Variáveis Média Mediana Desvio-Padrão 
IMV 12,8 12,0 6,3 
IMU 9,7 9,0 3,7 
AR 65,4 49,7 57,5 
Nível de 
urbanização 48,5 48,2 26,8 
Participação local 4,9 4,0 3,1 
 Fonte: o autor. 
 
O objetivo do conhecimento desses valores da estatística descritiva de tais variáveis é 
permitir a identificação de assimetrias que possam comprometer a qualidade dos resultados. A 
variável “AR” é a de maior assimetria e, em estudos preliminares, foi transformada para log, 
mas tal transformação pouco alterou a qualidade dos modelos; por fim, optou-se por mantê-la 
por ser de mais fácil interpretação. A variável “Participação local” apresenta distribuição 
ligeiramente mais simétrica que “Nível de urbanização”, sendo uma variável quantitativa 
construída por contagem e agregação de dummies (20, no total). Optou-se por não a 
transformar, pelas mesmas razões, decisão ainda mais robusta, dada a sua distribuição mais 
simétrica. 
A preocupação maior, nesta tese, recai sobre a variável-resposta: “como regra geral, o 
pesquisador deve começar transformando a sua variável dependente e, se julgar necessário, 
deve transformar as variáveis independentes” (FIGUEIREDO FILHO et al., 2011). As 
assimetrias nas distribuições das demais variáveis não parecem tão graves e mudá-las poderia 
impactar na sua interpretação mais intuitiva. 
O “Tamanho populacional” e a “Capacidade administrativa” eram duas variáveis 
contínuas (população) ou de contagem (capacidade administrativa), que, por apresentarem 
136 
 
assimetrias notórias, foram transformadas em variáveis qualitativas. No caso da população, 
permitindo separar o impacto dos municípios de realidades absolutamente distintas. Algo 
semelhante, em menor grau, ocorre com os três perfis criados em capacidade administrativa. 
A tabela 4 apresenta as frequências das variáveis qualitativas, que apresentam uma 
variedade de artifícios estatísticos muito mais limitada do que as variáveis contínuas. 
 
Tabela 4: Frequência das variáveis qualitativas 
Variáveis 
 
Frequência 
OGMDH 
 
2.935 
Maduro 
 
1.403 
Autonomia 
 
431 
Setor subordinado vinculado à AS 
 
2.510 
Setor subordinado não vinculado à AS 
 
65 
Secretarias exclusivas de assistência social sem 
OGMDH 
 
1.931 
Tamanho da população Até 20.000 3.914 
 
20.001 - 50.000 1.043 
 
50.001 -100.000 325 
 
Mais que 100.000 283 
Regiões do Brasil Norte 449 
 
Nordeste 1.791 
 
Sudeste 1.665 
 
Sul 1.184 
 
Centro-Oeste 465 
Capacidade administrativa Possui os 3 cadastros 
informatizados 
3.161 
 
Possui os 3 cadastros, mas 
pelo menos 1 deles não é 
informatizado 
983 
 
Não possui pelo menos 1 dos 
3 cadastros 
1.426 
Pertencimento ao partido do Executivo federal 
 
564 
Proximidade partidária com o Executivo federal 
 
2.975 
Fonte: o autor. 
 
Nesta seção, apresentou-se a estatística descritiva de como se comportam as variáveis 
componentes do modelo e as transformações que algumas delas sofreram. Na próxima seção, 
são apresentados os resultados dos modelos. No apêndice, encontram-se os gráficos utilizados 
para mostrar que os resíduos dos modelos possuem uma distribuição, que não aponta para 
uma distribuição aleatória, validando os pressupostos da regressão linear e seus resultados. 
 
 
137 
 
4.3 RESULTADOS DOS MODELOS 
 
 
Nesta seção, são apresentados os modelos escolhidos e os modelos ajustados dos 
mesmos; o ajuste é feito observando aspectos teóricos, combinados com os resultados 
estatísticos e quais variáveis fazem sentido remover ou não. A retirada de variáveis não 
relevantes pode acarretar aumento do poder de explicação do modelo e do significado de seus 
betas (estimativas)por variável. 
Para tornar mais intuitivo, dividiu-se a análise dos resultados pelos modelos divididos 
por variáveis explicadas. Na primeira coluna, tem-se o valor relativo aos betas; na segunda 
coluna, o desvio padrão da variável; nas terceira e quarta colunas, a estatística F e p-valor, 
medidas utilizadas para verificar a significância da variável, no modelo. Os valores dos betas 
indicam o impacto da variável (explicativa, controle ou hipótese substantiva) na variável 
resposta; o quanto sua presença é capaz de aumentar a variável resposta na sua escala de 
medida. Cada modelo possui significância de ANOVA (0,000) e seus respectivos R2 e 
R2ajustado, que levam em consideração o número de variáveis do modelo. A validade do 
modelo é dada pelo poder de explicação como um todo da variação de resultados, analisados a 
seguir. 
 
 
138 
 
4.3.1 Modelos IMV 
 
 
Quadro 23: Modelo IMV-1 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 13,13 1,05 12,50 0,000 ***
OGMDH 3,47 0,60 5,82 0,000 ***
Maduro 1,40 0,45 3,06 0,002 **
Sec. Exc de AS sem OGMDH -0,24 0,62 -0,39 0,694
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 7,41 0,51 14,66 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 13,58 0,84 16,14 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 21,54 0,96 22,40 0,000 ***
Nível de urbanização 0,08 0,01 7,62 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 4,59 0,73 6,31 0,000 ***
Sudeste -0,77 0,77 -0,98 0,328
Sul 3,70 0,79 4,70 0,000 ***
Centro-oeste 8,69 0,94 9,31 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é 
informatizado
3,25
0,58 5,59 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 4,23 0,50 8,56 0,000 ***
Participação Local 0,66 0,06 10,26 0,000 ***
Proximidade partidária com o executivo federal 0,23 0,39 0,60 0,546
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,27 0,65 1,98 0,048 *
 
 (Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3104, R2 ajustado: 0.3084 
 
No modelo completo de IMV-1, duas variáveis são estatisticamente não significativas: 
“Secretaria exclusiva de assistência social sem OGMDH” e “Proximidade partidária com o 
Executivo federal”. A primeira tem, por estratégia, verificar se a assistência social não seria 
responsável pelos resultados em direitos humanos; independentemente da existência de 
OGMDH. A segunda verifica se fazer parte da base que compôs a candidatura vitoriosa, em 
2010, para o Executivo federal, incrementava a oferta de políticas públicas. Em termos 
conceituais, faz todo sentido que tais variáveis sejam excluídas do modelo ajustado. 
Destaca-se que as duas principais variáveis de OGMDH são bem validadas para 
compor o modelo ajustado, onde serão mais bem analisadas. O modelo completo tem R2 de 
0,31, algo bastante razoável para regressões em ciências sociais, significando que suas 
variáveis podem ser preditivas de mais de um terço do comportamento da variável explicada, 
o IMV. 
 
139 
 
 
Quadro 24: Modelo IMV-1 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 13,07 0,91 14,36 0,000 ***
OGMDH 3,65 0,39 9,32 0,000 ***
Maduro 1,40 0,45 3,08 0,002 **
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 7,40 0,51 14,65 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 13,59 0,84 16,15 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 21,55 0,96 22,41 0,000 ***
Nível de urbanização 0,08 0,01 7,60 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 4,59 0,73 6,30 0,000 ***
Sudeste -0,80 0,77 -1,03 0,302
Sul 3,72 0,79 4,73 0,000 ***
Centro-oeste 8,67 0,93 9,28 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado 3,25 0,58 5,59 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 4,24 0,49 8,58 0,000 ***
Participação Local 0,66 0,06 10,28 0,000 ***
Pertencimento ao partido do executivo federal
1,39 0,61 2,28 0,023 *
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3104, R2 ajustado: 0.3086 
 
Os modelos 1 têm a finalidade principal de testar a hipótese da importância da 
existência dos OGMDH, que foi plenamente confirmado para IMV. O beta de 3,65 atingido 
pela variável OGMDH só é superado por variáveis societais e o perfil mais completo de 
capacidade administrativa. No caso das variáveis societais, elas traduzem um cenário de 
assimetrias, dado que muda lentamente. O modelo aponta que o incremento dos processos de 
urbanização (beta de 0,07) tem um poder muito baixo para a ampliação da oferta de políticas 
públicas em direitos humanos. 
Das variáveis institucionais, só aqueles municípios que possuem todos os cadastros 
informatizados (4,24) têm um efeito superior para a ampliação da oferta. A participação em 
conferências de políticas públicas, que visa medir o impacto da capilaridade social, 
comparece com um incremento de 0.66 do IMV, muito abaixo do otimismo da literatura de 
conferências (MILLER, 1993; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011; AVRITZER, 2012; 
POGREBINSCHI, 2012). A variável institucional de cunho partidário (“Pertencimento ao 
partido do Executivo federal”), um tema tão estudado nos processos de transferências de 
recursos, tem efeito líquido, para esse indicador, de 1,39. É possível que esse tipo de política 
pública não seja o canal mais eleito para tal tipo de relação (BATISTA, 2004), lembrando que 
a outra variável partidária nem foi, estatisticamente, significativa. 
140 
 
A variável de OGMDH “Maduro” também oferece um valor considerável de beta 
1,39, significando que a simples existência do OGMDH, entre 2009 e 2011, já oferece um 
incremento de mais de uma unidade no IMV (SCARTASCINI; STEIN; TOMMASI, 2013). 
Os bons desempenhos das variáveis de OGMDH (OGMDH e Maduro) e “capacidade 
administrativa” já oferecem fortes indícios sobre a importância das escolhas institucionais e 
sua relação direta com a redução de CTP (CABALLERO; ARIAS, 2013; DIXIT, 1998; 
WILLIAMSON; MASTEN, 1999; SPILLER; TOMMASI, 2007). Os modelos 2 têm, por 
objetivo central, testar as diferenças entre tipos de OGMDH e assistência social. 
 
Quadro 25: Modelo IMV-2 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 13,09 1,05 12,48 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 3,54 0,61 5,80 0,000 ***
Maduro 1,38 0,45 3,05 0,000 **
Autonomia 3,43 0,86 3,97 0,000 ***
Sec. Exc de AS sem OGMDH -0,22 0,61 -0,36 0,720
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 7,41 0,51 14,65 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 13,59 0,84 16,13 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 21,56 0,97 22,33 0,000 ***
Nível de urbanização 0,08 0,01 7,61 0,000 ***
Subordinado não vinculado à AS 2,32 1,78 1,30 0,190
Região (Ref: Norte)
Nordeste 4,60 0,73 6,29 0,000 ***
Sudeste -0,76 0,77 -0,98 0,330
Sul 3,71 0,79 4,69 0,000 ***
Centro-oeste 8,70 0,93 9,30 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado
3,25 0,58 5,59 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 4,23 0,49 8,56 0,000 ***
Participação Local 0,66 0,06 10,27 0,000 ***
Proximidade partidária com o executivo federal 0,24 0,39 0,61 0,540
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,28 0,64 1,98 0,050 *
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) R2: 0.3106, R2 ajustado: 0.3083 
 
Também no modelo completo de IMV-2 as duas variáveis que não são 
estatisticamente significativas são: “Secretaria exclusiva de assistência social sem OGMDH” 
e “Proximidade partidária com o Executivo federal”, com a mesma consideração de ajuste do 
modelo anterior e exclusão de duas variáveis. A novidade desse modelo tipo 2 sãos as 
variáveis de OGMDH subordinados e vinculados ou não à assistência social; enquanto os 
vinculados à assistência têm beta ligeiramente superior até ao dos modelos de maior 
autonomia, os não vinculados não foram consideradosde resultado significativo e optou-se 
141 
 
por excluí-los do modelo. Algo que, somado ao que também ocorreu com as secretarias de 
assistência social exclusivas, mas sem OGMDH, aponta na direção de, por um lado, reforçar a 
importância da inteiração institucional entre direitos humanos e assistência social; por outro, 
permitir recusar a hipótese substantiva, pelo menos em relação ao IMV, de que os resultados 
de direitos humanos sejam um epifenômeno causado pela atuação institucional da assistência 
social. 
 
Quadro 26: Modelo IMV-2 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 13,06 0,91 14,34 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 3,63 0,40 8,99 0,000 ***
Maduro 1,42 0,45 3,12 0,000 **
Autonomia 3,52 0,73 4,79 0,000 ***
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 7,41 0,51 14,66 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 13,61 0,84 16,17 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 21,60 0,97 22,39 0,000 ***
Nível de urbanização 0,08 0,01 7,62 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 4,63 0,73 6,34 0,000 ***
Sudeste -0,77 0,77 -1,00 0,320
Sul 3,77 0,79 4,79 0,000 ***
Centro-oeste 8,69 0,93 9,30 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado 3,25 0,58 5,59 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 4,25 0,49 8,59 0,000 ***
Participação Local 0,66 0,06 10,29 0,000 ***
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,42 0,61 2,32 0,020 *
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3102, R2 ajustado: 0.3084 
 
Os resultados apontam na direção da importância da assistência social para os tipos 
subordinados terem um resultado ainda melhor do que os tipos mais autônomos (3,6 e 3,5, 
respectivamente). Validando a hipótese de que mais autonomia, seja pelo tipo de OGMDH, 
seja pela vinculação com uma secretaria mais institucionalizada com políticas e públicas, 
como ocorre com a assistência social, nos municípios, é um elemento de forte impulso na 
oferta de políticas públicas em direitos humanos (WILLIAMSON, 1975; MILLER, 1993; 
DIXIT, 1998). Novamente, sobressai a importância de variáveis societais, com as quais se 
opera muito lentamente. Nível de urbanização possui uma capacidade extremamente limitada, 
no modelo (0,08). Em relação às variáveis institucionais “Participação local” e 
“Pertencimento ao partido do Executivo federal”, ficam muito aquém das contribuições de 
efeito das escolhas de desenho institucional e de capacidade administrativa. O menor 
142 
 
desempenho, entre essas, fica para a variável “Maduro” (1,42), melhorando, em mais de um 
ponto, o fato de o OGMDH já existir em 2009. 
Em resumo, em relação aos modelos IMV 1 e 2, a importância da existência dos 
OGMDH foi constatada, particularmente, nos seus tipos mais autônomos ou vinculados à 
assistência social. Variáveis de controle, de corte societal, evidenciaram seu peso na 
assimetria entre os municípios, sendo correto controlá-las. Os processos de urbanização têm 
fraco impacto positivo sobre a oferta de políticas públicas. As variáveis de hipóteses 
substantivas, em sua grande maioria (exceção para “Proximidade partidária com o Executivo 
federal”), evidenciaram sua importância. No caso de capacidade administrativa, de até maior 
relevância do que as variáveis de OGMDH, em seu perfil mais completo. Os resultados 
menos expressivos ficam por conta da “Participação local” a variável ”Pertencimento ao 
partido do Executivo federal”. 
 
 
4.3.2. Modelos IMU 
 
 
Os modelos IMU são relativos ao índice desta tese que trata das políticas de corte mais 
universalistas em seu público-alvo; nas hipóteses, espera-se que os OGMDH tenham um bom 
desempenho, mas não na mesma proporção que apresentaram em IMV. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
143 
 
Quadro 27: Modelo IMU-1 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 17,45 0,79 22,01 0,000 ***
OGMDH 3,07 0,45 6,78 0,000 ***
Maduro 0,64 0,34 1,86 0,060
Sec. Exc de AS sem OGMDH -0,33 0,46 -0,71 0,480
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 6,30 0,38 16,48 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 12,32 0,64 19,36 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 18,82 0,73 25,87 0,000 ***
Nível de urbanização 0,06 0,01 7,43 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 2,12 0,55 3,84 0,000 ***
Sudeste 2,26 0,58 3,87 0,000 ***
Sul 3,18 0,60 5,32 0,000 ***
Centro-oeste 7,16 0,71 10,13 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado 2,48 0,44 5,63 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 3,66 0,37 9,80 0,000 ***
Participação Local 0,53 0,05 10,88 0,000 ***
Proximidade partidária com o executivo federal 0,42 0,30 1,41 0,160
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,68 0,49 3,45 0,000 ***
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3573, R2 ajustado: 0.3555 
 
Nesse modelo, a variável “Maduro” não se revela significativa e está na mesma 
situação, repetindo o desempenho dos modelos IMV; a variável de proximidade partidária e 
as secretarias exclusivas de assistência social, sem OGMDH, também não apresentam 
resultados significativos. 
 
Quadro 28: Modelo IMU-1 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 17,43 0,69 25,31 0,000 ***
OGMDH 3,48 0,28 12,30 0,000 ***
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 6,30 0,38 16,49 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 12,41 0,64 19,52 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 18,99 0,72 26,27 0,000 ***
Nível de urbanização 0,06 0,01 7,38 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 2,19 0,55 3,98 0,000 ***
Sudeste 2,27 0,58 3,90 0,000 ***
Sul 3,23 0,59 5,43 0,000 ***
Centro-oeste 7,13 0,71 10,09 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado 2,48 0,44 5,63 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 3,67 0,37 9,81 0,000 ***
Participação Local 0,54 0,05 11,01 0,000 ***
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,91 0,46 4,13 0,000 ***
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3566, R2 ajustado: 0.3551 
144 
 
 
Hipótese confirmada em parte; por um lado, o beta de OGMDH é significativo e 
ligeiramente inferior ao registrado em IMV1(3,48 contra 3,65), indicando que os OGMDH 
também possuem relevância para políticas públicas de corte universalista, mas diferindo da 
hipótese específica da tese, que esperava resultado inferior ao atingido em políticas para 
grupos vulneráveis, um beta 0,17 superior. Por outro lado, a variável “Maduro” não só tem 
um beta baixo, como também não significativo; o maior tempo de existência não tem impacto 
sobre políticas universalistas, que se pudesse comprovar. 
Aponta melhor resultado para políticas com grupos em situação de vulnerabilidade, 
mas a diferença não é tão expressiva. As demais variáveis repetem o desempenho do modelo 
anterior, com ligeiro fortalecimento da variável partidária. As variáveis societais e 
institucionais repetem o desempenho dos IMV, também, nesse modelo. 
145 
 
Quadro 29: Modelo IMU-2 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 17,77 0,80 22,16 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 3,20 0,46 6,92 0,000 ***
Maduro 0,56 0,34 1,63 0,100
Autonomia 2,82 0,65 4,31 0,000 ***
Sec. Exc de AS sem OGMDH -0,24 0,47 -0,51 0,610
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 6,38 0,39 16,55 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 12,36 0,64 19,37 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 18,87 0,73 25,76 0,000 ***
Nível de urbanização 0,06 0,01 7,27 0,000 ***
Subordinado não vinculado à AS 2,62 1,35 1,94 0,050 .
Região (Ref: Norte)
Nordeste 1,87 0,56 3,34 0,000 ***
Sudeste 2,04 0,59 3,440,000 ***
Sul 2,93 0,60 4,85 0,000 ***
Centro-oeste 6,94 0,71 9,71 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado 2,39 0,44 5,38 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 3,60 0,38 9,55 0,000 ***
Participação Local 0,52 0,05 10,68 0,000 ***
Proximidade partidária com o executivo federal 0,43 0,30 1,43 0,150
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,70 0,49 3,46 0,000 ***
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3557, R2 ajustado: 0.3536 
 
Mais uma vez, a exclusão da variável “Maduro” repete-se, não significativa, 
estatisticamente, do modelo IMV-2, com as variáveis: “Secretarias exclusivas sem OGMDH”, 
”Subordinado” e “Proximidade partidária”. A variável de OGMDH “Sem vínculo com a 
assistência social” encontrou nível de significância menor (0,1), mas, devido à sua 
importância nas hipóteses testadas, optou-se por mantê-la no modelo ajustado. 
146 
 
Quadro 30: Modelo IMU-2 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 17,41 0,69 25,26 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 3,56 0,30 12,04 0,000 ***
Autonomia 3,25 0,55 5,93 0,000 ***
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. 6,30 0,38 16,48 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. 12,41 0,64 19,52 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. 19,02 0,73 26,21 0,000 ***
Nível de urbanização 0,06 0,01 7,41 0,000 ***
Subordinado não vinculado à AS 2,70 1,30 2,08 0,040 *
Região (Ref: Norte)
Nordeste 2,18 0,55 3,95 0,000 ***
Sudeste 2,27 0,58 3,90 0,000 ***
Sul 3,23 0,59 5,43 0,000 ***
Centro-oeste 7,12 0,71 10,08 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado
2,48 0,44 5,63 0,000 ***
Possui os 3 cadastros informatizados 3,67 0,37 9,82 0,000 ***
Participação Local 0,54 0,05 11,02 0,000 ***
Pertencimento ao partido do executivo federal 1,92 0,46 4,14 0,000 ***
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.3568, R2 ajustado: 0.3551 
 
Nesse modelo, a superioridade dos tipos subordinados aos autônomos é um pouco 
mais acentuada (3,56 e 3,25, respectivamente), o que ressalta a importância de ambos e dos 
argumentos em favor de mais autonomia e institucionalização. Os resultados, ainda assim, não 
são ligeiramente melhores do que o desempenho no modelo IMV-2, apontando para a 
confirmação da hipótese sobre maior oferta de políticas vulneráveis, nesse tipo de modelo, 
com a ressalva de que o incremento não é tão maior. Resumindo, considerando os modelos 
“1” de IMV e IMU, há um ligeiro desempenho melhor para políticas universalistas. No caso 
dos modelos “2”, quando estão em análise tipos específicos de OGMDH, o desempenho para 
grupos vulneráveis é ligeiramente maior, inclusive com a validade da variável de 
“Subordinados não vinculados à assistência social”, em grau menor de confiança (0,5). Em 
síntese, quando não se consideram os OGMDH na mesma variável, os resultados para grupos 
vulneráveis são melhores; à exceção dos tipos “Subordinados não vinculados à assistência 
social”, que só apresentam resultados válidos para políticas universalistas. 
Pelo que foi explicitado, é possível recusar a hipótese de que os OGMDH tenham um 
impacto expressivo para grupos vulneráveis, hipótese inicial da tese. Ao mesmo tempo, é 
possível perceber que há um efeito ligeiramente superior para esses grupos, nos tipos com 
mais autonomia ou vinculados à assistência social; o que é um resultado interessante, quando 
se pensa na importância de escolhas institucionais. 
147 
 
O tempo de existência não se mostrou uma variável preditora boa para esse modelo, 
não confirmando a hipótese sobre a importância da maturação dos processos institucionais 
(SCARTASCINI; STEIN; TOMMASI, 2013). 
Mais uma vez, as variáveis de OGMDH e capacidade administrativa mostram um 
desempenho apreciável, que, muitas vezes, não recebe a devida atenção no debate. Os custos 
de transação políticos podem ser mais bem enfocados, quando pensados em conjunto com as 
escolhas e os desenhos institucionais que a gestão pública precisa lidar. 
 
 
4.3.3. Modelos AR 
 
 
Os modelos AR foram de mais difícil operacionalização. A ideia inicial era de 
trabalhar com o orçamento alocado pelos municípios em direitos humanos, mas a intenção 
esbarrou na realidade de pouco mais de 80 municípios, em um universo de mais de 5.500, 
alocarem algum recurso na função “Direitos da cidadania”; o que, por si só, já é um dado. 
Enfatize-se que alocação não significa que o recurso vá ser empregado e, mais longe ainda, vá 
ser bem gasto. Testaram-se várias formas de lidar com a variável explicada como qualitativa 
(emprego de uma regressão logit), bem como seu valor bruto ou na forma de log. Por mais 
que algumas escolhas aumentem a capacidade do modelo como um todo, tal diferença de 
resultados não teve grandes apelos para as hipóteses da tese e, principalmente, para o 
comportamento das variáveis de OGMDH; o que, por si só, é mais um dado conclusivo. O 
problema não se encontra na maior ou menor sofisticação do tratamento das variáveis, mas na 
própria realidade do momento de institucionalização de políticas públicas em direitos 
humanos. O poder de predição desses modelos se posiciona acima dos 12%, algo 
relativamente modesto. 
 
 
 
 
148 
 
Quadro 31: Modelo AR-1 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 45,50 4,18 10,88 0,000 ***
OGMDH 5,23 2,38 2,20 0,028 *
Maduro 1,71 1,80 0,95 0,341
Sec. Exc de AS sem OGMDH 4,43 2,43 1,82 0,068 .
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. -30,23 2,01 -15,05 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. -40,75 3,33 -12,25 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. -48,72 3,81 -12,80 0,000 ***
Nível de urbanização 0,25 0,04 6,23 0,000 ***
Subordinado não vinculado à AS -6,51 6,81 -0,96 0,339
Região (Ref: Norte)
Nordeste -0,37 2,92 -0,13 0,898
Sudeste 19,18 3,08 6,22 0,000 ***
Sul 19,79 3,15 6,29 0,000 ***
Centro-oeste 35,68 3,73 9,57 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado -4,47 2,31 -1,93 0,053 .
Possui os 3 cadastros informatizados -3,84 1,97 -1,95 0,051 .
Participação Local 0,26 0,26 1,02 0,310
Proximidade partidária com o executivo federal -1,94 1,55 -1,25 0,211
Pertencimento ao partido do executivo federal -2,00 2,55 -0,78 0,434
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.127, R2 ajustado: 0.1243 
 
No modelo 1, a variável OGMDH demonstra seu efeito líquido significativo. A 
variável “Maduro” não apresentou resultados consistentes e foi retirada do modelo ajustado; a 
relativa aos tipos “Subordinados não vinculados à assistência social” também não foi 
significativa. 
Nas variáveis institucionais, a “Participação local” foi retirada do modelo; as de 
“Capacidade administrativa” foram mantidas, mas com significância de 0,1, descendo a 90% 
para ser inserida. O mesmo para as secretarias de assistência social exclusivas, sem a presença 
de um OGMDH. As duas variáveis partidárias também não foram significativas. 
 
 
149 
 
 
Quadro 32: Modelo AR-1 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica 
do Teste
p-valor significância
Intercepto 49,48 3,42 14,46 0,000 ***
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. -29,69 1,99 -14,94 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. -40,01 3,27 -12,23 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. -47,10 3,60 -13,07 0,000 ***
Nível de urbanização 0,26 0,04 6,38 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 0,52 2,89 0,18 0,860
Sudeste 19,23 3,03 6,34 0,000 ***
Sul 19,66 3,12 6,30 0,000 ***
Centro-oeste 36,10 3,72 9,70 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles nãoé informatizado -4,56 2,31 -1,97 0,050 *
Possui os 3 cadastros informatizados -4,11 1,96 -2,09 0,040 *
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.1251, R2 ajustado: 0.1235 
 
Com o modelo ajustado, percebe-se a perda de significância das variáveis “OGMDH” 
e das “Secretarias exclusivas de assistência social, sem OGMDH”. O modelo passa a ser 
composto pelas variáveis societais, com forte peso para as regiões e resultados negativos para 
o porte da população e capacidade administrativa, além de urbanização ter efeito reduzido 
positivo (0,26). 
Com base nesses resultados, é possível inferir que variáveis institucionais têm baixo 
poder explicativo para a alocação desse tipo de recurso. No modelo AR-2, tem-se a 
importância dos OGMDH, nesse contexto em que variáveis institucionais explicam pouco de 
um modelo, que, por si só, é de baixíssima capacidade preditiva. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
150 
 
Quadro 33: Modelo AR-2 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 45,53 4,18 10,88 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 5,09 2,41 2,11 0,030 *
Maduro 1,69 1,80 0,94 0,350
Autonomia 6,30 3,42 1,84 0,070 .
Sec. Exc de AS sem OGMDH 4,45 2,43 1,83 0,070 .
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. -30,22 2,01 -15,04 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. -40,78 3,33 -12,25 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. -48,86 3,82 -12,79 0,000 ***
Nível de urbanização 0,25 0,04 6,21 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste -0,30 2,92 -0,10 0,920
Sudeste 19,19 3,08 6,22 0,000 ***
Sul 19,83 3,15 6,30 0,000 ***
Centro-oeste 35,72 3,73 9,58 0,000 ***
Capacidade administrativa (Ref: Não possui os 3 cadastros)
Possui os 3 cadastros, mas pelo menos 1 deles não é informatizado -4,48 2,31 -1,94 0,050 .
Possui os 3 cadastros informatizados -3,85 1,97 -1,96 0,050 .
Participação Local 0,26 0,26 1,01 0,310
Proximidade partidária com o executivo federal -1,94 1,55 -1,25 0,210
Pertencimento ao partido do executivo federal -2,01 2,55 -0,79 0,430
Subordinado não vinculado à AS -1,24 7,05 -0,18 0,860
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.08157, R2 ajustado: 0.07873 
 
A substituição da variável “OGMDH”, no modelo 2, pelas outras variáveis de tipos de 
OGMDH, introduziu algumas mudanças pontuais nos resultados. A variável de secretarias 
exclusivas sem OGMDH tornou-se significativa (0,1); por fim, a variável “Maduro”, as duas 
variáveis partidárias e subordinado não vinculado à assistência social não foram 
significativos, também, para esse modelo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
151 
 
Quadro 34: Modelo AR-2 Ajustado 
Variáveis explicativas Coeficiente
Erro-
padrão
Estatistica do 
Teste
p-valor significância
Intercepto 43,09 3,81 11,31 0,000 ***
Subordinado vinculado à AS 6,00 2,28 2,63 0,010 **
Autonomia 7,14 3,31 2,16 0,030 *
Sec. Exc de AS sem OGMDH 4,89 2,35 2,08 0,040 *
Porte populacional (Ref: até 20 mil hab.)
De 20.001 a 50.000 hab. -30,58 1,97 -15,53 0,000 ***
De 50.001 a 100.000 hab. -40,98 3,25 -12,60 0,000 ***
Mais de 100.000 hab. -48,52 3,62 -13,41 0,000 ***
Nível de urbanização 0,24 0,04 6,08 0,000 ***
Região (Ref: Norte)
Nordeste 0,49 2,90 0,17 0,870
Sudeste 18,57 3,00 6,18 0,000 ***
Sul 18,85 3,07 6,14 0,000 ***
Centro-oeste 34,83 3,68 9,46 0,000 ***
 
(Significância = ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05) - R2: 0.1255, R2 ajustado: 0.1237 
 
As duas variáveis de OGMDH mantêm sua participação no modelo: autonomia (beta 
de 7,1 com significância de 0,1) e subordinado vinculado à assistência social (6,0 com 
significância de 0,01), sendo valores superiores aos das secretarias de assistência social 
exclusivas, sem OGMDH (4,8 com significância de 489); o que é interessante, visto que a 
maior parte da composição desses orçamentos é oriunda da assistência social. As demais 
variáveis do modelo são as de corte societal, um dado surpreendente, se for levado em 
consideração todo caráter ainda incipiente da institucionalização dos OGMDH frente ao nível 
em que já se encontra a assistência social, principalmente, nos municípios. A presença de 
OGMDH é mais impactante para o aumento da alocação de recursos orçamentários nas 
funções selecionadas de assistência social do que qualquer outra variável institucional. É 
aceita a hipótese de que os OGMDH incrementam a alocação de recursos, com a ressalva de 
que tal resultado só foi verificado com a separação em diferentes tipos de OGMDH. Não foi 
encontrada prova para a hipótese do tempo de maturação dos OGMDH ter efeitos para a 
alocação de recursos. 
 
 
 
 
152 
 
4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 
O problema central desta tese é identificar se os OGMDH têm efeitos sobre a provisão 
de políticas públicas em direitos humanos. Nos modelos utilizados, há uma resposta 
afirmativa, lembrando que as hipóteses testadas nascem de uma condição em que os 
municípios têm muita autonomia para implementar políticas públicas em direitos humanos, 
podendo fazê-lo com o desenho institucional de gestão que lhes for conveniente ou, inclusive, 
não estabelecer órgão gestor para tanto. Existia uma ausência de conhecimento em relação aos 
efeitos de escolhas institucionais sobre políticas públicas. 
A literatura de direitos humanos, por sua vez, se concentra em relações internacionais 
e atuação do Executivo federal brasileiro; salvo dois trabalhos apresentados ao final do 
capítulo 2, esse objeto não é estudado de forma abrangente e analítica, predominando estudos 
de caso, como parte de uma realidade fragmentada, de políticas públicas específicas. O que se 
faz, nesta tese, é, a partir do levantamento das formas empíricas de órgão gestor identificadas 
pelo IBGE, a elaboração de modelos que busquem identificar o efeito específico dos órgãos 
gestores locais na oferta dessas políticas públicas. A hipótese principal é a de que eles 
produzem, sim, impactos nessa oferta, recusando uma leitura pessimista e redutora da Teoria 
da Escolha Pública, em favor de uma apropriação dos Custos de Transação Políticos para 
interpretar os resultados. 
As demais questões e hipóteses, deste trabalho, esmiúçam outros aspectos do 
problema central, como: os diferentes tipos de OGMDH (mais autonomia e vínculo com a 
assistência social) e seu tempo de maturação (existentes em 2009 e presentes em 2011), além 
de arguir sobre a possiblidade de um trade off entre políticas de caráter mais universalistas e 
aquelas voltadas para grupos específicos. Por fim, se indagou sobre a possiblidade de os 
OGMDH aumentarem o incremento de alocação de recursos orçamentários. 
Os OGMDH elevam a oferta de políticas públicas e seus tipos com mais autonomia ou 
vinculados à assistência social, aumentam, mais ainda, essa oferta. Os OGMDH favorecem 
políticas para grupos específicos, um impacto verificado, também, na alocação de recursos 
orçamentários. 
O efeito dos OGMDH foi identificado em todos os modelos, com única ressalva para 
os modelos AR, onde só se encontraram resultados nos de tipo “2”, reforçando o 
entendimento de que a existência de OGMDH é uma opção institucional que, no período 
153 
 
estudado, favoreceu a redução de CTP. Tal hipótese não havia sido validada por nenhum 
estudo anterior. Cada vez que um prefeito escolhe um desenho institucional com a presença 
de um OGMDH, dá passos concretos para a ampliação da oferta de políticas públicas em 
direitos humanos. Mais relevante, entretanto, é o fato de ser uma decisão de custos muito 
baixos, capaz de ser tomada com muita velocidade pelas administrações locais. 
Ao incluir, na sua gestão, um OGMDH, aumenta o beta de IMV, para 3,65, e IMU, 
para 3,48, a única variável institucional que poderia render um resultado superior é a que diz 
respeito à capacidade administrativa. Aprimorar instrumentos administrativos de arrecadação 
é uma medida que prefeitos podem tomar, independentemente do seu impacto sobre políticas 
públicas, e quesão bem mais delicadas de execução do que o uso do desenho institucional da 
gestão, com a criação de OGMDH. Ao instituir o OGMDH, o prefeito sinaliza para seu staff 
um compromisso com aquela agenda; ao mesmo tempo em que cria um espaço de elaboração 
e articulação de políticas públicas no interior da gestão. Para os atores sociais, abre-se um 
canal de interlocução em torno da agenda de políticas públicas em questão. 
Em relação ao orçamento (Modelo AR2), os tipos com autonomia chegam ao beta de 
7,14 (0,05 de significância) e, com vínculo à assistência social, um resultado de 6,00 (0,01 de 
significância). Tal resultado supera o das secretarias de assistência social sem a presença de 
um OGMDH, porém não se deve esquecer que a quase totalidade dos recursos dessa variável 
explicada provém da assistência social. O que se pode concluir disso? Que os tipos com mais 
liberdade hierárquica de OGMDH favorecem a ampliação de recursos na assistência social, se 
comparados com aquelas secretarias que não os possuem. 
Quanto aos tipos de OGMDH, o fato de um tipo ser subordinado com vínculos com a 
assistência social é tão ou mais importante do que ter mais autonomia. Na verdade, é um 
“empréstimo de recursos e autonomia” de uma área mais consolidada e com afinidade, no 
caso, a assistência social. Nesse sentido, apenas na alocação de recursos os resultados dos 
tipos autônomos superam os subordinados com vínculo com a assistência social. Um modo de 
pensar tal questão é entendê-la como uma forma de tirar vantagens de caminhos institucionais 
já percorridos, de “queimar etapas”, em um processo de institucionalização. 
O mais interessante é que, se a assistência social abrevia caminhos institucionais para 
os OGMDH, os mesmos favorecem a provisão de políticas públicas de interesse mútuo e, na 
alocação de recursos, são mais influentes do que secretarias exclusivas sem OGMDH, 
conforme já mencionado; são horizontes que se fortalecem em termos de institucionalização 
de tais políticas. 
154 
 
A noção de tempo de maturação do OGMDH só pode ser verificada para políticas 
públicas voltadas para grupos vulneráveis. Em parte, a pretensão teórica esbarra no parco 
registro, apenas a partir de 2009. Para que a ideia de maturação seja estudada com mais 
consistência, seria ideal que fosse delimitada por um período maior de anos, passando por 
diferentes gestores. 
A hipótese de maior efeito dos OGMDH sobre políticas para grupos vulneráveis se 
mostrou coerente, quando se pensa os diferentes tipos de OGMDH (modelos tipo “2”); porém 
a dimensão dessa diferença não é muito expressiva. A presença dos OGMDH, na verdade, 
favorece políticas universalistas e para vulneráveis, não parece retratar um quadro de oposição 
em que ou se pratica políticas com foco ou mais universalistas. Na oferta de políticas públicas 
em direitos humanos, os atores envolvidos não fazem, pelo menos no período estudado, uma 
distinção rígida entre diferentes públicos-alvo de políticas públicas. Na “criatividade” da 
escassez de recursos, não cabe veto ou lista de prioridades de políticas públicas. Pode-se 
conjecturar que, na expectativa de maior institucionalização e legitimidade, todas as políticas 
públicas que forem possíveis serão perseguidas. A ideia que norteia a hipótese deste trabalho, 
em favor de uma maior presença de políticas para grupos vulneráveis, parte de um raciocínio 
sobre grupos de interesse (OLSON, 1965). Para a maioria dos municípios brasileiros e seus 
OGMDH esse não é um cenário factível. 
A alocação de recursos é a hipótese que, desde sua concepção, parecia a mais difícil de 
ser validada. Recursos em direitos humanos parece uma etapa de institucionalização para o 
futuro e, de fato, o é. O interessante é que, mesmo com fraca dotação orçamentária direta, os 
OGMDH conseguem ter efeito sobre a alocação de recursos em áreas afins; no caso estudado, 
a assistência social. 
A variável de capacidade administrativa, depois dos OGMDH, foi a variável 
institucional com maior efeito sobre a provisão de políticas públicas, o que leva a pensar 
sobre a necessidade de governos investirem em seus instrumentos de gestão. Governos, 
minimamente, capacitados para a gestão de arrecadação de impostos tendem a ter mais 
capacidades administrativas para o incremento da sua provisão em políticas públicas. 
As variáveis relacionadas com vínculos partidários e participação social são 
relativamente decepcionantes em seus resultados, em face do muito que acentuam sua 
importância. A variável partidária de proximidade do Executivo federal mostrou-se inócua e a 
de pertencimento como mais efetiva para políticas públicas universalistas, sendo ambas não 
significativas para a alocação de recursos. Nesse universo de discussões institucionalistas, os 
155 
 
OGMDH comparecem como fator importante para a redução dos custos políticos de 
transação. 
Neste capítulo, foram apresentadas as estatísticas descritivas das variáveis dos 
modelos, os modelos em si e seus resultados. Os resultados confirmam a importância dos 
OGMDH para a maior oferta de políticas públicas em direitos humanos. Sua interpretação 
colabora para a importância de questões sobre o desenho institucional da gestão e fatores 
relacionados aos custos de transação políticos. Não se encontraram evidências que dessem 
substância a argumentos que interpretam a criação de OGMDH como aumento de custos, sem 
maiores consequências. Todos os resultados vão na direção inversa: desenho institucional e 
CTP são elementos importantes, com efeitos sobre a atuação de governos na oferta de 
políticas públicas. No caso dos OGMDH, estes representam fator importante e de fácil 
efetivação com resultados para o gestor local. 
156 
 
CONCLUSÃO 
 
 
Esta tese realizou um estudo quantitativo que relaciona o impacto de escolhas 
institucionais com a oferta de um conjunto de políticas públicas em direitos humanos: a 
escolha, por parte de prefeitos, de ter um órgão gestor de políticas públicas em direitos 
humanos. A revisão da literatura sobre o tema, até a presente data, não havia atingido 
resultados que dessem conta de um leque tão amplo dessas políticas, tendo como universo o 
conjunto dos municípios brasileiros. A seguir, pode-se observar a conclusão sobre a exposição 
dos resultados apresentados no capítulo 4 e sua relação com os problemas e as hipóteses da 
tese. 
O problema central levantado é relacionado à efetividade dos OGMDH para a 
ampliação da oferta de políticas públicas em direitos humanos. Ao criar um OGMDH, o 
governo local aponta um espaço institucional e uma escolha de agenda, surgindo, desse ponto 
de partida, iniciativas que não seriam incrementadas sem essa escolha de desenho 
institucional da gestão. Em termos conceituais, opera para a redução dos custos de transações 
para a promoção de uma agenda de políticas públicas em direitos humanos. 
Os modelos de tipo 1, usando uma variável única para todos os OGMDH, 
apresentaram os betas de IMV, para 3,65, e IMU, para 3,48. O índice de políticas para grupos 
vulneráveis aumenta 3,65 de sua unidade, quando existe algum tipo de OGMDH no 
município. No caso das políticas universalistas, o valor é um pouco menor, 3,48, mas produz 
um efeito muito próximo. No caso da alocação de recursos, AR, a variável do modelo 1 não 
foi significativa, mas sim os tipos de maior autonomia, do modelo 2: um beta de 6,00, para 
“setores subordinados com vínculo com a assistência social”, e de 7,00, para secretaria 
exclusiva de direitos humanos. Por esses resultados, mesmo não sendo os únicos, já se 
verifica a importância de um OGMDH. 
 Mas as questões investigadas ainda vão além: compara-se o tipo mais presente entre os 
OGMDH, no período, que são os subordinados a outra secretaria, com aqueles que possuem 
mais autonomia, como, por exemplo, uma subsecretaria de direitos humanos, em uma 
secretaria de educação. Testou-se, também, a importância estratégicapara o centro da 
gestão, no gabinete do prefeito; na administração indireta, o privilégio cabe à descentralização 
em relação ao governo. Em relação aos órgãos gestores estudados, via de regra, os órgãos da 
administração indireta são autarquias. Nesse sentido, um “conselho de direitos humanos”, 
com status de autarquia, seria um exemplo de “órgão da administração indireta”. 
A forma mais presente de órgão gestor de direitos humanos, no período estudado, é 
um tipo mais baixo, hierarquicamente, nos organogramas de governo: o “setor subordinado a 
outra secretaria”. Uma subsecretaria de direitos humanos que pertence a uma secretaria de 
assistência social é um exemplo desse tipo de órgão gestor. Ao longo desta tese, denominam-
se essas opções institucionais como OGMDH, Órgão Gestores Municipais em Direitos 
Humanos1. Ao colocar esse desenho de estruturas institucionais em análise, se quer verificar 
 
1 Deve-se grifar que essa sigla não existe em nenhum outro trabalho. Sua criação se tornou necessária para a 
operacionalidade desta tese. A classificação pertence ao IBGE e à sua Pesquisa de Informações Básicas 
2 
 
se tais escolhas propiciam um aumento na oferta de políticas públicas relacionadas com os 
direitos humanos. 
A omissão e a ação deletéria do Estado em efetivar direitos são pontos centrais do 
debate sobre direitos humanos, em países como o Brasil, reconhecidos, inclusive, pelo Estado 
brasileiro, em diferentes momentos. Dentre os principais problemas, estão questões que 
prescindem da cooperação e atuação dos governos subnacionais, estados e municípios. 
Enquanto o governo federal sofre pressões externas, os governos subnacionais podem adiar 
ações efetivas, livrando-se dos seus custos orçamentários e dependendo da temática dos 
custos políticos. 
No caso específico dos municípios, o quadro é particularmente mais complexo. Por 
um lado, cada vez mais o município é visto como lócus de governo com maior capacidade 
para implementação de políticas públicas, mesmo que sejam gestadas pelo governo federal 
e/ou estadual. Por outro lado, a definição de sua atuação específica varia muito no campo dos 
direitos humanos, de políticas mais constitucionalizadas a políticas públicas de livre 
implementação (GERSHON et al., 2005; SOUSA et al., 2015). 
A ideia de que os Órgãos Gestores Municipais em Direitos Humanos (OGMDH) 
possam incrementar a oferta de políticas públicas em direitos humanos não é autoevidente; 
precisa ser verificada com dados empíricos dos municípios, pois não há qualquer obrigação 
legal de uma prefeitura instituir tal estrutura de governo. Trata-se de uma livre escolha dos 
gestores municipais, já que os municípios, sem os OGMDH, poderiam ter maior provisão de 
políticas públicas, em direitos humanos, independentemente da existência destes. 
Nesse sentido, seriam governos com estruturas menores, capazes de ofertar mais 
políticas públicas e, assim, se ter um estado menor, potencialmente, com mais resultados na 
efetivação de direitos. O raciocínio sobre essas estruturas de governo pode ser pensado, 
também, na direção inversa. Os OGMDH não representam apenas maiores estruturas e gastos, 
eles reduzem Custos de Transação Políticos (CTP) e propiciam a maior oferta de políticas 
públicas para a efetivação de direitos humanos. O capítulo 2 trata da base conceitual relativa 
aos Custos de Transação Políticos. 
 Em termos conceituais, o presente trabalho parte de premissas da Nova Economia 
Institucional (NEI), que valorizam o papel das instituições. Particularmente, o conceito de 
“custos de transação” e seu emprego para instituições de governo geram os Custos de 
 
Municipais (MUNIC). A expressão utilizada na publicação da MUNIC de 2011 foi: “órgão gestor da política de 
direitos humanos”, sem o uso de qualquer sigla (IBGE, 2012, p. 84). A sigla OGMDH foi uma adaptação a partir 
desse uso de termos pelo IBGE. 
3 
 
Transação Políticos, que, na economia, são aqueles não relativos à produção de um produto 
ou serviço, mas que existem e influenciam na sua produção. Os custos de fazer cumprir um 
contrato de fornecedores, por exemplo, não são considerados custos de produção, mas 
interferem diretamente nos seus resultados. No caso da política, as relações de confiança e 
interação entre os atores sociais e as entidades de governo são bons exemplos de CTP. 
Seguindo essa linha de raciocínio, os Órgãos Gestores Municipais em Direitos Humanos são 
entendidos como meios adotados pelos governos locais para reduzirem Custos de Transação 
Políticos. Ao criar Órgãos Gestores Municipais em Direitos Humanos, não só aumentam o 
tamanho do governo, mas também sinalizam uma agenda e seus compromissos, abrindo-se, 
então, um espaço institucional de interlocução entre atores estatais e não estatais interessados 
nesse tipo de política pública. 
No caso brasileiro, os municípios são a unidade de governo mais próxima da 
população, que, pelo desenho de responsabilidades do pacto federativo, atuam em 
praticamente todas as áreas de políticas públicas em direitos humanos. Não que o façam por 
meio apenas de políticas públicas de sua exclusiva elaboração, financiamento e execução; ao 
contrário, o pacto federativo brasileiro tem caminhado para esforços coordenativos a fim de 
que as políticas públicas federais e estaduais tenham, na sua ponta de execução, o 
compromisso do governo local (ABRUCIO, 2005; ARRETCHE, 2004; MACHADO, 2010). 
Entretanto, há pouca discussão, no campo da ciência política, sobre a descentralização para a 
esfera local dessa provisão de serviços públicos, como aponta Ricardo Ceneviva (2012, p. 7): 
 
Em suma, a produção acadêmica na área de ciência política que procura investigar 
as causas, as características e os efeitos da descentralização tende a destacar o 
protagonismo do sistema eleitoral, dos partidos políticos e do sistema partidário, 
mas parecem negligenciar as consequências – e os resultados – da política de 
descentralização. E, mais importante, esses trabalhos sobre a descentralização 
explicam quase exclusivamente o nível de descentralização fiscal – medido como 
parcela dos gastos executados e receitas coletadas pelos governos subnacionais –, 
não há de fato muitos trabalhos devotados à análise da descentralização dos serviços 
públicos, tais como saúde, educação, assistência social de uma perspectiva da 
ciência política, apesar do peso dessas áreas na composição dos gastos públicos. 
 
Na literatura de ciência política relativa às políticas públicas, o escasso estudo da 
descentralização de serviços públicos, recorrentemente, atribui resultados subótimos à falta de 
qualidade gerencial dos municípios (CENEVIVA, 2012; ARRETCHE, 2004). Sem descartar 
a importância desse fator, procura-se, nesta tese, uma abordagem que entenda o 
comportamento dos municípios como atores dotados de autonomia e racionalidade. Nesse 
lugar comum citado, o comportamento dos municípios parece sempre irracional, diante das 
4 
 
inúmeras vantagens que teriam em aperfeiçoar sua gestão. Paradoxalmente, os mesmos 
municípios que são atrasados e irracionais, em algumas, não o são para outras políticas 
públicas. Nesse sentido, verificar como o desenho e as escolhas institucionais afetam esses 
resultados é uma das contribuições da NEI que ajuda a entender a situação dos governos 
locais. 
No caso específico da seleção de uma literatura acadêmica sobre o tema dos direitos 
humanos, a situação mais frequente é o uso da expressão “direitos humanos” para fazer parte 
do título do artigo e das considerações iniciais, mas as reflexões não vão além da constatação 
de que aquela política pública, a que se refere o artigo acadêmico, é, também, um “direito 
humano”2. O aumento ou a diminuição da presença de trabalhos que partem de um uso tão 
largo do termo em relação aos municípios não permitem medir, ao longo do tempo, se as 
prefeituras estão mais receptivas à temática dos direitos humanos ou não. O quede muitos setores 
subordinados, então, se vincularem à assistência social, por sua afinidade de públicos e 
portfólio de políticas públicas. 
157 
 
As leituras dos resultados dos modelos apontam que tanto os tipos com mais 
autonomia, quanto a presente escolha por vínculo de setor subordinado com a assistência 
social, aumentam significativamente a oferta de políticas públicas. Nos modelos tipo 2, os 
“setores subordinados OGMDH à assistência social” tiveram beta de 3,63, IMV, e 3,56, IMU; 
já, nos mesmos modelos, os OGMDH de maior “autonomia” tiveram beta de 3,52, IMV, e 
3,25, IMU. Nota-se que os OGMDH importam e, mais do que isso, a escolha do seu tipo 
impacta o tamanho da ampliação da ação em direitos humanos. 
 Foi investigado, também, se as maturações de processos institucionais favorecem 
melhores resultados da provisão de políticas públicas em direitos humanos, com bases em 
dados disponíveis sobre a existência de OGMDH, em 2009 e 2011, um período extremamente 
breve. O desejável seria um período maior, que pudesse passar por diferentes gestões locais. 
Ainda assim, foi identificado efeito no que diz respeito às políticas públicas para grupos 
vulneráveis: no modelo tipo 1, seu beta foi de 1,40 e, para o tipo 2, de 1,42. Uma 
possibilidade é que os elementos empíricos disponíveis para medir tal noção teórica não se 
fizeram presentes na sua melhor qualidade, ficando, então, para investigações futuras. 
Outra questão abordada foi se o incremento de políticas públicas em direitos humanos 
ocorre da mesma forma ou não, tanto para grupos identitários, em situação de vulnerabilidade, 
como em políticas universalistas. Testou-se, ainda, se a formação de um OGMDH favorecia 
um incremento maior de políticas públicas para grupos vulneráveis. A hipótese inicial era de 
que existiria um trade off, motivado por grupos de interesse por políticas identitárias em torno 
dos OGMDH criados, mas que não foi confirmada. Uma especulação que pode ser feita é de 
que boa parte dos municípios está muito distante de um cenário de institucionalização de 
grupos de interesse em torno de políticas públicas identitárias. Em um cenário de escassez de 
recursos de toda a natureza, os OGMDH apostam nas políticas públicas que são viáveis, 
independentemente de uma hierarquização de preferências. Em verdade, não se trata de ver 
uma oposição entre políticas focais e universalistas, mas o avanço de ambas as agendas em 
direitos humanos, na tentativa de não deixar uma lacuna no aspecto orçamentário das políticas 
públicas. No que tange à alocação de recursos, foi identificado o mesmo diagnóstico, modelos 
AR2, inclusive com resultados mais expressivos para os tipos dotados de mais autonomia. 
A ordem de construção do texto seguiu um itinerário ao mesmo tempo amplo, como o 
tema dos direitos humanos suscita, e demarcado ao que a construção de uma investigação 
empírica sobre a realidade local dos municípios brasileiros demanda. 
158 
 
No capítulo 1, abordaram-se as concepções, os debates, as experiências internacionais 
e a criação de mecanismos de monitoramento e expansão dos direitos humanos. No que diz 
respeito às concepções e à necessidade ou não de um elemento conceitual que fundamente a 
existência dos direitos humanos, optou-se por uma abordagem “não essencialista”, que 
permite sair do impasse se os “direitos humanos” são “universalmente” aplicáveis ou não. 
Nesse sentido, remete-se o debate para o campo da política e da construção de instituições, 
perspectiva alinhada aos objetivos desta tese, de discutir o resultado de um desenho 
institucional específico. Nas relações internacionais, os avanços foram grandes, desde 1945, 
na produção de compromissos, tratados internacionais e sistemas de proteção e promoção dos 
direitos humanos, embora haja muitas críticas sobre a efetividade de diferentes países em 
cumprir tais acordos. Das frustrações, ou otimismo comedido, com os tratados internacionais, 
seguiu-se em direção às investigações sobre as instituições domésticas, NHRI. Cabe ressaltar 
que países de grandes dimensões e federalistas têm uma dificuldade a mais em se localizarem 
nesse debate; somando-se a isso o fato de que muitas metrópoles estão se tornando players 
internacionais. 
No Brasil, as subunidades nacionais vivem um quadro de dilemas institucionais em 
torno de suas obrigações e os meios de realizá-las. Por uma via, são apontadas como omissas 
e/ou diretamente ligadas à perpetuação de violações dos direitos humanos; o que, em muitas 
situações, é a mais pura exatidão. Por outra, é na melhora de suas políticas públicas e na 
atuação da máquina administrativa que se encontram os caminhos institucionais e políticos 
para uma melhor efetividade dos direitos do cidadão. Enquanto o governo federal é o foco das 
pressões internacionais e nacionais em relação aos direitos humanos, boa parte das soluções 
requer o esforço das subunidades. 
Tal especificidade relaciona-se com a dinâmica federativa e o lugar destinado aos 
municípios nessa dinâmica, em podem ser constatadas duas direções: de um lado, os temas 
relativos aos direitos humanos ganham destaque cada vez maior na agenda política; por outro 
lado, há a urgência de mecanismos domésticos para dar efetividade aos direitos humanos. Sua 
composição vai de políticas públicas mais constitucionalizadas e organizadas em torno da 
ideia de sistema, como a assistência social, saúde e educação, até políticas públicas que sejam 
de livre escolha e, assim, implementações por parte dos municípios, inclusive com a hipótese 
de superposição de diferentes programas, em diversos níveis federativos. Resta um problema 
teórico: em que sentido órgãos gestores locais podem ajudar a enfrentar os problemas da 
gestão local de políticas públicas em direitos humanos? 
159 
 
No capítulo 2, buscou-se atender a uma lacuna sobre a reflexão teórica e em como os 
custos de transação políticos (CTP) podem ser o elemento que explique essa maior 
contribuição dos OGMDH (WILLIAMSON, 1975; NORTH, 1998; FIANI, 2002; SPILLER; 
TOMMASI, 2007; CABALLERO; ARIAS, 2013). Após exposição das três principais 
vertentes do institucionalismo, tornou-se coerente, com o objeto de pesquisa, a opção 
conceitual pelo institucionalismo da escolha racional conjugada ao conceito de Custos de 
Transação Políticos (CTP), da NEI. Nesse sentido, foram tecidas considerações sobre os CTP 
e como a transação política envolve custos mais elevados e difíceis de serem contornados. Tal 
abordagem possibilitou entender o impacto dos OGMDH pela sua existência, a importância 
de seus tipos com mais autonomia, mais livres na hierarquia do desenho institucional, ou da 
presença de vínculo com a assistência social, apropriação da institucionalização já existente 
em uma área próxima, que oferece, aos OGMDH, uma possibilidade de acesso a mais 
recursos e poder institucional. Ou seja, nada mais é do que a ascensão hierárquica, a 
autonomia, emprestada de uma área com grande afinidade de políticas públicas. Enquanto 
que, para a assistência social, a aproximação de direitos humanos favorece unidade legítima 
como sistema de proteção social, para a efetivação de direitos, afastando-se, portanto, da 
marca do passado assistencialista e filantrópico (SPOSATI, 2007). Essa vantagem, para a 
provisão de políticas públicas, se faz presente inclusive no incremento da alocação de 
recursos. 
O nexo de causalidade entre a presença dos tipos de OGMDH e as políticas públicas e 
alocação de recursos reside no papel desempenhado pelos OGMDH para a redução dos CTP. 
O argumento é que o desenho institucional das “engrenagens burocráticas criadas”, no caso, 
os OGMDH, favorece a diminuição de custos de informação, de negociação, de ação coletiva, 
de monitoramento, ou seja, custos de transação, sinalizando, na estrutura de governo, um 
“lócus” para “tratar do assunto” de direitos humanos. Pela investigação aqui presente, é 
corretase demonstra 
nos resultados desta tese é a diminuição dos Custos de Transação Políticos (CTP) e se verifica 
uma crescente adesão a uma agenda de políticas públicas em direitos humanos por parte dos 
municípios brasileiros no período estudado. 
 
 
Municípios e as polêmicas em torno de direitos humanos 
 
 
Ao ingressar no campo de estudos sobre os direitos humanos, o pesquisador depara-se 
com uma série de polêmicas em torno do tema. Assim, mesmo que seu interesse seja na 
construção de uma pesquisa sobre realidades locais, municípios e com inferências 
quantitativas, oferta de políticas públicas, o pesquisador vai se deparar com questões que vão 
de debates filosóficos às relações internacionais. Nesse sentido, investir na construção do 
objeto desta tese passou, também, por delimitar posições necessárias frente a tais debates. 
Uma primeira questão diz respeito à proposição de que o desenvolvimento histórico 
dos direitos humanos é universal e extensível a todas as culturas. Parte considerável do debate 
filosófico, em torno dos direitos humanos, diz respeito à sua origem no Ocidente e à 
possibilidade de “tradução” para países e culturas não ocidentais. No debate contemporâneo, 
como se apresenta no capítulo 1, há uma disputa entre posições que advogam a necessidade 
 
2 Tal comentário não é feito para desmerecer a importância dessas contribuições, mas visa à constatação, de que 
a literatura acadêmica sobre direitos humanos é bem mais reduzida, do que o uso corrente do termo possa fazer 
parecer em uma primeira busca do termo. 
5 
 
de um “fundamento último”, razão, espécie, evolução, Deus e as críticas a essa posição. A 
opção desta tese é colocar um alinhamento com a posição mais crítica à necessidade de um 
sustentáculo, para a existência e expansão dos direitos humanos. Vertente “não essencialista”, 
para Luiz Eduardo Soares (2006), os direitos humanos são uma construção histórica e 
problemática das sociedades ocidentais, mas que podem ser um recurso, pragmaticamente 
válido, para a vida política atual. 
A posição escolhida permite contornar os impasses presentes nas outras formas de 
defesa dos direitos humanos, como prescindir de um fundamento último. Não se resume à 
denúncia do poder ou à necessidade de respeito às diferenças, ao mesmo tempo em que 
reconhece a precariedade e a origem histórica dos direitos humanos no Ocidente. Enfim, a 
afirmação dos direitos humanos resulta de conquistas políticas e institucionais e não apenas da 
construção de um consenso no debate filosófico-conceitual. Corrobora essa defesa a 
lembrança de Norberto Bobbio (2004) de não haver prova de que, em momentos de maior 
consenso nos valores liberais, não se tenham produzidos contextos de maior respeito aos 
direitos do indivíduo. Ao contrário, conforme o autor, a orquestração dos acordos 
internacionais veio em um momento histórico de crise de paradigmas filosóficos. Tal 
posicionamento é significativo no interior desta tese, pois qualifica a importância das 
instituições e da ação política para a produção desse artefato histórico e cultural, que é a 
efetivação de direitos humanos, não remetendo sua legitimidade ou subsistência a outros 
campos do saber e da ação humana. 
Outra polêmica que circunda o tema é a passagem da defesa de direitos do indivíduo 
para um conjunto de direitos mais amplos, que dizem respeito a grupos e coletividades. A 
origem dos direitos civis e políticos remonta ao liberalismo político e sua defesa do indivíduo 
frente ao poder do Estado e da tirania de maiorias. Esse legado histórico do Ocidente produz a 
ideia de Estado de Direito, que assegura uma série de liberdades fundamentais ao indivíduo. 
As origens dos direitos humanos confundem-se com o pensamento liberal e ocidental nas 
restrições do uso do poder para oprimir e perseguir indivíduos e grupos minoritários. 
Inicialmente, concentradas em diferenças políticas e religiosas, até chegar, nos últimos dois 
séculos3, em torno do reconhecimento de diferenças identitárias. 
A passagem das garantias individuais à proteção de identidades de grupos sociais não 
é algo inconteste e imediato (DONNELLY, 2013). As lutas dos movimentos feministas, 
negros, quilombolas, LGBTs, de pessoas com deficiência, idosos, ciganos, comunidades 
 
3 Séculos XX e XXI (em curso). 
6 
 
indígenas, de crianças e adolescentes, de juventude, dentre outros, são exemplos dessa 
dinâmica de ampliação de direitos. Dentro das abordagens que dão ênfase aos direitos 
humanos, há autores que defendem uma visão mais restrita do leque que compõe os direitos 
humanos (DONNELLY, 2013). Boaventura de Souza Santos considera essa escolha de 
“direitos humanos de baixa intensidade”, como correlata à "democracia de baixa intensidade” 
(SANTOS, 2001, p. 254). O mesmo autor defende uma visão intercultural e emancipatória 
dos direitos humanos. Nesta tese, são investigadas, tanto a oferta de políticas públicas mais 
universalistas, que não têm como foco um grupo identitário específico, quanto os grupos 
específicos em situações de maior vulnerabilidade social, relacionada com aspecto de 
desvantagem social frente à sua identidade coletiva. Nos problemas e hipóteses colocados, 
está presente uma questão sobre a predominância, ou não, de um tipo de política pública sobre 
o outro na atuação dos Órgãos Gestores Municipais em Direitos Humanos (OGMDH). 
Na discussão dos resultados da tese, recusando uma das hipóteses testadas, conclui-se 
que essa oposição de tipos de políticas públicas não é consistente; os OGMDH aumentam a 
oferta dos dois tipos, universalista e para grupos com uma identidade específica, com valores 
muito próximos. 
Uma dimensão adicional para perceber a ampliação do perímetro dos direitos humanos 
é constatar que a sua agenda se expandiu dos direitos civis e políticos (DCP) para um 
conjunto maior de direitos relacionados com as bases materiais e socioculturais (DESC), tema 
este polêmico com a formação de dois comitês específicos, um para cada conjunto de direitos, 
no âmbito das Organizações das Nações Unidas (ONU). Nos indicadores de políticas públicas 
desta tese, são utilizadas políticas públicas relacionadas a DCP e a DESC. Tal debate é 
importante neste estudo, pois se opta por uma definição mais abrangente do que possa ser 
“política pública em direitos humanos”, abrangendo a efetividade de direitos a indivíduos e 
coletividades. Nesse sentido, renuncia-se a uma abordagem mais conservadora, que traduz os 
direitos humanos só como os direitos individuais ligados às liberdades civis e políticas, como 
a origem do liberalismo político. 
Outra seara complexa que circunda o tema dos direitos humanos é a dos tratados 
internacionais e sua efetividade. É muito interessante que, no pós-segunda guerra, tenham 
surgido tratados e instituições de monitoramento e promoção dos direitos humanos jamais 
vistos. Grande parte da força da temática dos direitos humanos advém de um cenário 
internacional de cobrança, entre países, da efetividade dos compromissos assumidos 
internacionalmente. Países de grande extensão e federalistas, como o Brasil, têm uma situação 
7 
 
particular nesse cenário, pois grande parte da cobrança recai sobre o governo central, que 
precisa da colaboração das subunidades nacionais. Democracias federalistas e de grande 
extensão, como Brasil e Estados Unidos, representam um problema específico nessa discussão 
(PEGRAM, 2010). 
Parte do debate brasileiro sobre a efetividade dos direitos humanos é uma discussão 
sobre as iniciativas do governo federal e a importância da adesão de governos subnacionais 
(ALMEIDA, 2011). Nesse sentido, a coordenação entre diferentes governos é sempre um 
ponto a ser levantado. No federalismo brasileiro, que inclui os municípios como ente 
federativo e agente local de muitas políticas sociais, essa combinação/superposição de níveis 
de governos abre mais possibilidades de protagonismo para as administraçõeslocais. Soma-se 
a isso o fato de que alguns municípios brasileiros são grandes capitais com governos 
complexos e destaques internacionais como “players” de um mundo globalizado (WOLMAN, 
2014). 
Esse debate é particularmente crucial, pois enseja a possibilidade de inclusão de uma 
série de elementos a serem investigados, que geram assimetrias de resultados entre os 
municípios brasileiros. Há tanto fatores societais, como: tamanho populacional, 
desenvolvimento regional e urbanização, quanto aspectos institucionais, como: capacidade 
administrativa, sociedade civil organizada e relações político-partidárias entre o poder federal 
e os municípios. 
Os direitos humanos estão formalmente na agenda do Executivo federal, desde a volta 
da democracia. Já em 1985, em discurso de abertura dos trabalhos da Organização das Nações 
Unidas, o então presidente, José Sarney, declarava (COMPARATO, 2005): 
 
Os direitos humanos adquirem uma dimensão fundamental, estreitamente ligada à 
própria prática da convivência e do pluralismo. (…) Com orgulho e confiança, trago 
a esta Assembleia a decisão de aderir aos Pactos Internacionais das Nações Unidas 
sobre Direitos Civis e Políticos, à Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos 
ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, e sobre Direitos Econômicos, Sociais 
e Culturais. Com essas decisões, o povo brasileiro dá um passo na afirmação 
democrática do seu Estado e reitera, perante si mesmo e perante a Comunidade 
Internacional, o compromisso solene com os princípios da Carta da ONU e com a 
promoção da dignidade humana. 
 
Como se constata em nosso processo de redemocratização, a opção pela adesão a 
mecanismos internacionais de promoção e proteção aos direitos humanos foi parte do 
processo de construção de um novo Estado, pelo menos, no aspecto normativo e discursivo. 
Tal qual em outros países, os discursos chegam anos, ou décadas, antes de ocorrer o 
acolhimento jurídico concreto. 
8 
 
O maior amparo legal e a efetividade das leis relativas aos direitos humanos tornam-se 
mais consistentes quando o Estado estabelece uma agenda para os gestores de políticas 
públicas. Tal processo possui ganhos efetivos, a partir de 1993, com a participação brasileira 
na Conferência Mundial de Direitos Humanos, em Viena, no governo Itamar Franco, quando 
começa a ganhar força a ideia de que deveria existir um programa nacional de direitos 
humanos (ALVES, 2009). 
Com o governo Fernando Henrique Cardoso, em 1996, é criado o primeiro Programa 
Nacional de Direitos Humanos e, em 1999, é criada a Secretaria de Direitos Humanos, ambos 
no Ministério da Justiça. O primeiro secretário do programa foi José Gregório, que 
permaneceu até o ano seguinte, sendo substituído pelo sociólogo Paulo Sérgio Pinheiro. Em 
2002, é produzido o segundo Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH II4), ainda no 
último ano do segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (PINHEIRO; 
MESQUITA NETO, 1997, 1998). 
No primeiro ministério do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, a Secretaria de 
Direitos Humanos ganha status de secretaria especial, vinculada à Presidência da República, 
equivalente a um ministério; algo que só existe no Brasil e foi mantido até o governo da 
presidenta Dilma Rousseff, apenas com retirada do termo “especial”5. 
Deve-se destacar que, em 2003, surge o Programa Nacional de Educação em Direitos 
Humanos, criado a partir de um comitê específico e consultas regionais, visando a dar 
desdobramento à promoção dos valores associados aos direitos humanos, nos diferentes 
âmbitos em que possa ser entendida a educação formal e informal. 
 Em 2010, surge o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 3), que 
ganha densidade de propostas, mais abrangentes e estruturadas, especificação de órgãos 
federais responsáveis por cada elemento e parcerias institucionais necessárias, refletindo a 
própria mudança de governo. 
No Brasil, sucessivos governos federais, desde a abertura democrática, têm 
caminhado, com maior ou menor grau de empenho, na tentativa de dar efetividade a esses 
compromissos internacionais. Sempre presente, também, é a preocupação em estabelecer uma 
cooperação entre os entes federativos, em suas ações. A solução para a inexistência de uma 
instituição doméstica responsável por monitorar e promover os direitos humanos na federação 
foi a criação de um “quase” ministério ou uma secretaria, com “status” de ministério, que 
 
4 A numeração das siglas dos três PNDH utilizada nesta tese segue o padrão adotado nos documentos oficiais 
(PNDH I e II e PNDH 3). 
5 No governo Temer (2016-2018), os direitos humanos são devolvidos à estrutura do Ministério da Justiça; 
meses depois, novamente retomados, com status e terminologia de ministério. 
9 
 
pudesse induzir e coordenar iniciativas pelo cumprimento das diretrizes do programa. Tal 
inciativa esbarra nos custos de conseguir apoio e capacidade de implementação na sociedade e 
demais atores da federação. 
Os municípios, por sua vez, vêm ganhando protagonismo cada vez maior na execução 
de políticas públicas. Nesta tese, investiga-se não apenas uma política pública específica, mas 
dezenas; não se parte da perspectiva da arena internacional ou dos programas federais, mas da 
oferta dessas pelos mais de cinco mil municípios brasileiros. Assim, tem-se a possibilidade de 
mensurar a adesão dos municípios a esse conjunto de políticas públicas em direitos humanos 
e, mais do que isso, de estabelecer o nexo de causalidade entre o desenho institucional das 
escolhas do governo municipal e a maior oferta e adesão aos direitos humanos. 
 
 
Hipóteses 
 
 
A pergunta que se busca responder nesta tese é: importam os OGMDH para a melhor 
provisão de políticas públicas em direitos humanos? A hipótese geral é a de que municípios 
com OGMDH têm melhor oferta de políticas públicas em direitos humanos do que os que não 
possuem. 
Entre os tipos de OGMDH existentes, aqueles com mais autonomia – “secretarias 
exclusivas de direitos humanos”, “secretarias em conjunto com outras áreas”, “órgãos ligados 
ao gabinete do prefeito” ou “órgãos da administração indireta”, menos os submetidos 
hierarquicamente no organograma da gestão municipal – têm melhores resultados de oferta de 
políticas do que os OGMDH que são um “setor subordinado a outra secretaria” isoladamente? 
A ideia de isoladamente (ou não) advém de uma estratégia comum de se vincular à assistência 
social, muito verificada, considerando os casos em que tal vínculo ocorre. 
Nos casos em que há menos autonomia, como setores subordinados a outra secretaria, 
mas que se encontram vinculados à assistência social, também têm melhores resultados de 
oferta de políticas? Nessas duas situações, tem-se maior autonomia administrativa, seja pelo 
tipo de OGMDH, ou da autonomia e recursos já existentes na assistência social. Enfim, maior 
autonomia pelo tipo de OGMDH ou pelo vínculo com a assistência social favorece a uma 
maior oferta de políticas públicas em direitos humanos? A hipótese aponta para as vantagens 
tanto do tipo mais autônomo, quanto da vinculação com a assistência social. 
10 
 
 Outro problema específico estudado diz respeito ao tempo de existência de um 
OGMDH, conforme registros em dados do período para 2009 e 2011. Os OGMDH que já 
existiam em 2009 e continuaram a existir em 2011 têm resultados melhores do que os só 
encontrados em 2011? A hipótese é de que há mais oferta com maior tempo de existência do 
OGMDH. 
Sobre políticas para grupos vulneráveis e universalistas, o OGMDH apresentará maior 
efeito em políticas focalizadas para grupos vulneráveis do que em políticas universais? A 
expectativa, hipótese, é de que sim. 
Também há uma investigação sobre a capacidade de relacionar a presença de um 
OGMDH com a alocação de recursos orçamentários, com a hipótese de que tal efeito existe. 
Dessa forma, entende-se como problema principal deste trabalho identificara 
existência de OGMDH e estabelecer se o mesmo aumenta a oferta de políticas públicas em 
direitos humanos ou não, pois a hipótese geral é afirmativa. 
Outro problema específico a ser resolvido com relação aos tipos de OGMDH que 
possuem mais autonomia é saber se eles ou os subordinados vinculados à assistência social 
possuem um efeito maior quando o assunto é a oferta de políticas públicas em direitos 
humanos. A hipótese em relação a essa questão diz que mais autonomia aumenta a oferta. 
Se os OGMDH mais consolidados, identificados em 2009, têm maior efeito sobre as 
políticas públicas em direitos humanos do que os registrados apenas em 2011, é mais um dos 
questionamentos realizados, com a hipótese de que o maior tempo traz um resultado maior 
quando o assunto são variáveis dependentes. 
As três variáveis (existência, autonomia/assistência social e maturidade do OGMDH) 
têm maior efeito sobre políticas públicas em direitos humanos, voltadas para grupos 
vulneráveis do que as de perfil universalista? Problema específico trazido com a hipótese de 
que se espera maior oferta de políticas públicas para grupos vulneráveis com a presença de 
tais variáveis de OGMDH. 
Por fim, temos o seguinte problema específico sobre alocação de recursos: essas três 
variáveis (existência, autonomia/assistência social e maturidade do OGMDH) têm efeito de 
incremento para maior alocação de recursos orçamentários dos municípios nas funções 
selecionadas? Como hipótese, existe a ideia de que se espera maior incremento orçamentário 
com a presença das variáveis de OGMDH citadas. 
Esse conjunto de questionamentos investigativos é o roteiro de pesquisa dos 
problemas desta tese (quadro 1). As hipóteses respondem afirmativamente a todas às 
11 
 
perguntas; ou seja, os OGMDH fazem a diferença e importam, seja pela existência, tipo de 
maior autonomia/vínculo a uma área mais institucionalizada ou tempo. 
 
Quadro 1: Problemas e variáveis da tese 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: o autor. 
 
Pode-se, agora, expor a construção das variáveis explicadas, que aparecem no quadro 
1: o “Índice de Meios em Políticas Públicas Universais” (IMU), o “Índice de Meios para 
Políticas Públicas para Grupos Vulneráveis” (IMV) e “Alocação de Recursos” (AR), a seguir. 
 
 
Variáveis explicadas e sua construção 
 
 
De forma sintética, denominam-se políticas públicas em direitos humanos todas 
aquelas voltadas para a efetivação de tais direitos. Essa definição torna quase toda política 
pública uma política pública em direitos humanos, salvo as que não tratam de direitos ou de 
seres humanos, o que faria o objeto desta tese inapreensível em termos empíricos. A solução 
encontrada foi analisar, por meio do escrutínio dos dados municipais disponíveis, nas 
PROBLEMAS 
OGMDH 
IMPORTAM? 
Tempo 
Tipo 
Não 
Sim 
Em 2009 
Em 2011 
 
- Setor subordinado 
sem assistência social 
- OGMDH com maior 
autonomia 
VAR. EXPLICATIVA VAR. EXPLICADA 
IMU 
IMV 
 
AR 
Existência 
- Setor subordinado 
com assistência social 
12 
 
Pesquisas de Informações Básicas Municipais (MUNIC), do IBGE, e nas edições realizadas 
nos anos de 2011 e 2012, os capítulos relativos aos direitos humanos e às outras áreas de 
governo. 
O levantamento procurou dividir o conjunto encontrado em políticas de corte mais 
universalista e políticas voltadas para grupos específicos, constituindo, assim, dois índices: 
um, para políticas universalistas – Índice de Meios em Políticas Públicas Universais (IMU) –, 
e outro, para grupos de políticas públicas especificas – Índice de Meios para Políticas Públicas 
para Grupos Vulneráveis (IMV). 
O Índice de Meios em Políticas Públicas Universais (IMU) é composto de 26 políticas 
públicas, assim distribuídas: “política e/ou informação” (5 itens), “civil” (5 itens), ambiental 
(4 itens), “social, educação e cultura” (5 itens), “econômico” (3 itens) e “saúde” (4 itens). O 
Índice de Meios para Políticas Públicas para Grupos Vulneráveis (IMV) é composto de 38 
políticas públicas relacionadas com grupos identitários: “criança e adolescente” (9 itens), 
“deficientes” (11 itens), “idosos” (7 itens), “LGBT (6 itens), “racial” (3 itens) e “mulheres” (2 
itens). 
A distinção entre políticas de tom mais universalista para as de grupos específicos não 
é rígida; por exemplo, “crianças”, “adolescentes” e “idosos” foram considerados grupos 
identitários, mas são, também, fases do desenvolvimento de todos os seres humanos. Existem, 
em relação aos temas “crianças e adolescentes” e “idosos”, todo um acúmulo de movimentos, 
instituições da sociedade organizada e pautas de reinvindicações, que permitem que se 
apresentem de forma identitária e não apenas como fase biológica da vida. 
 A valorização da demarcação de grupos na composição do IMV pelo aspecto 
identitário não é por acaso, busca verificar se a existência de OGMDH favorece a redução de 
CTP para esse tipo de política pública, que mobiliza grupos organizados específicos. 
Um elemento que deve ser considerado é a desproporção com que contribui cada parte 
que compõe os dois índices, como resultado dos dados empiricamente disponíveis. Só para 
ilustrar, o baixo número de perguntas relativas às políticas públicas para mulheres, gênero, em 
boa medida, se deve ao fato de a MUNIC, de 2009, ter uma seção específica sobre o tema. 
 Infelizmente, esses dados não puderam ser incluídos, uma vez que fariam o registro 
da variável explicada, antes da principal variável explicativa, os OGMDH, de 2011. Para 
reduzir tais distorções do tamanho com que cada parte do índice participa do mesmo, cada 
parte do índice foi transformada em uma média para cada município e, dessas médias, de cada 
13 
 
parte do índice para aquele município foi extraída uma média geral, que corresponde ao IMV 
ou IMU para aquele município. 
Adicionalmente aos dois índices criados, foi construída a variável Alocação de 
Recursos (AR), para o orçamento per capita por funções específicas relacionadas com direitos 
humanos e/ou assistência social. Optou-se por uma média dos quatro anos de governo 
estudados, a partir da seleção de duas funções dos orçamentos de todos os municípios: 
“assistência social” e “direitos da cidadania”, com o somatório dividido pelos habitantes do 
município. Lembrando que, embora a legislação imponha a necessidade da prestação de 
contas, nem sempre os municípios a fazem e, quando fazem, nem sempre é dentro do prazo 
legal. Caso o município tenha apresentado só dois anos, foram extraídos e somados os valores 
pesquisados para esses dois anos, divididos pelo número de anos apresentados no período, 
dois anos e, finalmente, pelo número de habitantes. 
 Não foram utilizados apenas valores de “direitos da cidadania”, direitos humanos, 
pois 4.788 municípios apresentam empenho de gastos em “direitos da cidadania” igual a zero, 
o que, por si só, já é um dado bastante contundente. Subsidiariamente, recorreu-se a rubricas 
da assistência social em afinidade com os direitos humanos, sendo tais valores a maior base 
sobre a qual se cria a variável AR. Aqueles municípios que, depois de todos esses 
procedimentos, possuíam valor igual a zero foram retirados. A ideia de incluir a alocação de 
recursos orçamentários é verificar se a existência dos OGMDH favorece à redução dos CTP, 
também em termos de recursos orçamentários. 
 
 
Outros fatores intervenientes 
 
 
É contraintuitivo supor que a existência do OGMDH explique, sozinha, o então 
volume de provisão de políticas públicas; evidentemente, outros fatores precisam ser 
pensados nas suas relações de causalidade com a provisão de políticas públicas em direitos 
humanos. No capítulo 3, são apresentadas e discutidas essas variáveis e as de OGMDH, que 
têm poder explicativo sobre a provisão de políticas públicas. Na ausência de uma literatura 
específica robusta, que ofereça hipóteses a serem investigadas, este trabalho se valeude 
literaturas conexas para destacar elementos que podem ser mais relevantes. Foram pensados 
fatores societais, institucionais e partidários. 
14 
 
No caso de variáveis societais, estão, em tela, o tamanho da população, as regiões do 
Brasil e o nível de urbanização, comumente mencionadas ao se pensar uma política pública de 
escala com diversos municípios, nacionalmente. Tais variáveis têm, em comum, o fato de 
serem elementos dados socialmente e com características que, dificilmente, serão alteradas em 
alguns anos. 
A rigor, a definição dos estados que compõem uma região brasileira carrega um 
componente aleatório; sem desprezar o fato de terem sido considerados o passado histórico, a 
geografia, o clima e os componentes sociais, ao se definir, normativamente, os estados que 
compõem cada região. Tendo esse ponto em mente, não é difícil aceitar a ideia de que, 
dificilmente, nos próximos anos, não haverá alteração significativa da composição dessas 
regiões e do grau de unidade de cada uma. Deve-se indicar, também, que, diferentemente de 
estados e municípios, elas não possuem grau administrativo, procuram denotar apenas 
sensibilidade às diferenças internas que aproximam os estados. 
No caso do tamanho populacional de um município e sua população urbana e rural, 
ambos os fatores são sensíveis a grandes variações nas atividades econômicas, seja por 
políticas públicas de estímulo, seja pela depressão de atividades. A criação de novos estados e 
municípios, desmembrados de um anterior, é uma alteração bem mais drástica e rápida dessas 
variáveis, que ocorre com relativa frequência, principalmente em municípios, mas em um 
quantitativo pouco expressivo para sua magnitude total. 
Essas variáveis societais, pela sua natureza pouco volátil, são as variáveis “de 
controle”, por excelência, dos modelos desta tese. Já os demais fatores podem ser um 
componente explicativo adicional, pois têm uma característica composta, mas de hipóteses 
alternativas, substantivas, que precisam ser controladas, para que a dimensão dos efeitos dos 
OGMDH transpareça, permitindo comparações sobre em que medida um ou outro aspecto é 
eficaz para a promoção de um número maior de políticas públicas em direitos humanos. Os 
elementos elencados são: capacidade administrativa do governo local, participação local, da 
sociedade organizada, e relações com a assistência social. 
Quando dois municípios têm capacidades burocráticas muito distintas, traduzidas nos 
seus recursos administrativos, é esperado que possam eleger e implementar políticas públicas 
muito distintas. Mais interessante é que essas capacidades podem variar, consideravelmente, 
de uma área de política pública para outra. A estratégia adotada para lidar com essas possíveis 
assimetrias foi recorrer à capacidade de constituir cadastros e informatizá-los em uma área 
central para qualquer município: impostos. para tanto, foram levados em consideração 
15 
 
cadastros e informatização destes para: ISS, Imposto Sobre Serviços, IPTU, Imposto Predial e 
Territorial Urbano, e Planta Genérica de Valores, onde estão estabelecidos os valores 
unitários de metro quadrado de terreno e de construção do município. 
 Vale notar que não se dirigiu o foco para o quanto se arrecada com esses impostos, o 
município pode até insertar seus cidadãos, mas o que se mirou foi a capacidade de construir 
esses instrumentos em uma questão das mais sensíveis administrativamente, a capacidade de 
ter instrumentos para arrecadar impostos. O esforço resultou na constituição de três perfis 
bem demarcados dos municípios que têm todos os cadastros e informatizados; até os que 
possuem apenas um cadastro. Tal análise origina três perfis bem distintos de municípios, pela 
combinação da possibilidade de ter o cadastro, de um a três elementos situados, e da 
combinação da informatização dos mesmos, conforme será abordado no capítulo 3 desta tese. 
 Um elemento muito celebrado na literatura internacional de associativismo e cultura 
cívica é a capilaridade com que a sociedade se organiza, localmente, para se relacionar com 
instituições de governo (PUTNAM, 2015). No Brasil, o debate ganhou relevo nos estudos em 
torno das conferências de políticas públicas, suas potencialidades e consequências 
(AVRITZER, 2012; POGREBINSCHI, 2012; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011); 
ressaltando toda uma expectativa em relação ao quanto a sociedade pode ser decisiva, na 
combinação de mecanismos de participação direta, com mecanismos de democracia 
representativa. Foram incluídos 20 diferentes tipos de conferência de políticas públicas locais 
de 2010-2014, sendo que dois anos estão dentro do período estudado e dois anos, em seguida. 
Uma contingência dos dados disponíveis, que não resulta em maiores consequências, pois o 
que se quer medir não é a capacidade de “fazer” conferências, mas a capilaridade social 
preexistente para que aconteçam. 
Além dessas, foi testado se a assistência social, exclusivamente, não seria capaz de 
explicar a maior oferta de políticas públicas em direitos humanos. A escolha da assistência 
social não é aleatória, pois salta aos olhos a forte presença do uso do tipo de OGMDH “setor 
subordinado a outra secretaria”, na sua expressiva maioria, vinculados a ela. Tal fato parece 
denotar uma estratégia dos municípios de se valerem de uma área mais institucionalizada e, 
com políticas públicas muito afeitas, para implementar uma área de políticas públicas menos 
institucionalizadas, como a de direitos humanos. A assistência social, por sua vez, em seu 
processo de institucionalização, introduz uma crítica muito forte ao “assistencialismo” e, em 
seu lugar, passa a discutir efetivação de “direitos”; mais ainda, ao introduzir noções como 
16 
 
“situação de risco” e “vulnerabilidade”, aponta para públicos e políticas públicas que 
coincidem com os de direitos humanos. 
Como hipótese de controle da possibilidade dos resultados dos OGMDH serem só um 
epifenômeno da atuação dos órgãos gestores de assistência social, foram introduzidas mais 
três variáveis: uma, para “secretarias exclusivas de assistência social, que não possuem 
OGMDH”, e outras duas, para “setores subordinados vinculados com a assistência social” e 
“setores subordinados sem vínculo com a assistência social”. 
Por fim, temos as variáveis relativas às relações partidárias em torno do Executivo 
federal e a oferta de políticas públicas em direitos humanos pelos prefeitos eleitos pelos 
mesmos partidos. A inclusão das variáveis partidárias de pertencimento do prefeito eleito ao 
partido do Executivo federal, Partido dos Trabalhadores, e da proximidade da sua base pela 
participação na coligação de partidos formada para sua eleição, foi a forma empírica 
encontrada para verificar se tal influência é decisória relativa aos vínculos partidários. 
 
 
Metodologia 
 
 
A metodologia utilizada são seis modelos de regressão linear clássica, Quadrados 
Mínimos Ordinários (MQO) ou OLS (do inglês Ordinary Least Squares), para o IMU, o IMV 
e o AR. Trata-se de um tipo de regressão linear que procura encontrar o melhor ajuste para 
um conjunto de dados, tentando minimizar a soma dos quadrados das diferenças entre o valor 
estimado e os dados observados, resíduos. 
São, no total, seis modelos, dois para cada variável resposta; nos três primeiros 
modelos, um para cada variável resposta, opera-se com a variável OGMDH, que corresponde 
à existência ou não de um OGMDH no município. Nos três modelos seguintes, essas duas 
variáveis são substituídas por: “Autonomia”, que corresponde a todos os tipos de OGMDH, 
menos os setores subordinados a outra secretaria; “Setor subordinado vinculado à assistência 
social” e “Setor subordinado não vinculado à assistência social”. A substituição de variável 
ocorre para, em um primeiro momento, testar a validade da existência de uma OGMDH e, nos 
três modelos seguintes, os demais tipos mais autônomos, “Autonomia”,