Prova Assistente ADM UFF 2023

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Apresentação 
 
 
 
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Olá, caro(a) estudante! 
O período de dedicação e preparação para uma prova de concurso público é uma jornada 
árdua e trabalhosa. Pensando nisso, elaboramos esta Apostila com toda dedicação e atenção 
que você merece. 
O seu conteúdo foi criado com todo o rigor necessário para sua utilização como material de 
apoio ao estudo para todas as pessoas que almejam adentrar, por meio de concurso, nas 
principais carreiras jurídicas. Os conteúdos citam fontes confiáveis, atualizadas e completas 
sobre os mais variados temas em Direito e foram elaborados por profissionais com experiência 
em ensino e prática jurídica. 
O material está organizado hierarquicamente (em modo decrescente de hierarquia: Temas, 
Tópicos e Subtópicos). Essa estrutura permite a exploração organizada dos conteúdos da 
disciplina e agrupam os objetos do conhecimento que se relacionam, conferindo uma leitura 
mais fluida e orgânica. 
Além disso, Súmulas do STF e do STJ e importantes jurisprudências serão apresentadas ao 
longo de todo o material, auxiliando a compreensão de aspectos práticos dos assuntos. Mapas 
mentais, que são um método de memorização e organização do conhecimento adquirido, 
foram desenvolvidos ao final de cada Tema com o objetivo de facilitar o aprendizado dos 
conteúdos estudados. 
A leitura tem início com o estudo dos conceitos iniciais da disciplina, adentrando no histórico, 
nas Funções de Estado e nas Fontes do Direito Administrativo. Em seguida, a fim de 
sedimentar a base do Direito Administrativo, será estudado o regime jurídico administrativo, 
isto é, o conjunto de regras e princípios que lhe dão identidade e lhe conferem autonomia na 
ciência jurídica. 
 Formada a base necessária para a compreensão da disciplina, será tratado o tema da 
organização da Administração Pública, o qual é destinado à compreensão da estrutura interna 
do Estado, englobando os seus agentes, órgãos e entidades que exercem atividade 
administrativa. Nesse mesmo contexto, também serão estudados os poderes administrativos, 
os quais, de forma sistematizada, buscam garantir à Administração Pública o desempenho de 
suas atividades estatais. 
Enfoque necessário será igualmente conferido às matérias tocantes aos atos administrativos, 
com enfoque necessário às suas características e espécies. Posteriormente, serão 
desenvolvidas análises acerca do Processo Administrativo, previsto na Lei 9.784/99, expondo 
a sequência interligada de atividades por meio da qual a Administração Pública toma as suas 
decisões. 
Nesse contexto, será estudado de forma detalhada as licitações e a Lei 8.666 de 1993, com 
a exposição pormenorizada dos pontos constantemente cobrados nos mais concorridos 
concursos do Brasil. De igual forma, tendo por base legal ainda a Lei 8.666/93, será dedicado 
espaço aos contratos administrativos, com todas as suas especificidades. 
 
 
 
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Superado esse ponto, é feita a exposição acerca dos chamados bens públicos, bem como 
sobre os serviços públicos. Nesse contexto, em sequência, será estudado o tema da 
intervenção do Estado na propriedade privada, com a análise das modalidades e dos seus 
respectivos requisitos para que nasça para a Administração, em termos gerais, o direito de 
mitigar o direito individual à propriedade em prol do interesse público. 
Em seguida, serão estudadas as questões atinentes à responsabilidade civil do Estado, 
analisando desde a sua evolução histórica, passando por sua base constitucional e legal, até 
a exposição de situações específicas a respeito do tema, com base no atual entendimento 
jurisprudencial. Ademais, será tratado do tema controle administrativo, trazendo o seu 
conceito e abordando as suas diversas formas de fiscalização de atos administrativos. 
Será tratado, ainda, com igual enfoque, acerca da improbidade administrativa, regida pela Lei 
8.429 de 1992, sendo a apostila encerrada com o estudo dos agentes públicos, nos termos 
da Lei 8.112 de 1990, estudada à luz da mais atual jurisprudência dos Tribunais Superiores e 
melhor doutrina nacional. 
Dessa forma, com a compilação dos mais importantes temas que compõem o Direito 
Administrativo, espera-se que essa apostila contribua desde a compreensão dos pressupostos 
básicos até o estudo mais avançado da temática, permitindo-lhe uma ampla compreensão 
acerca dessa disciplina tão importante no âmbito dos concursos públicos. 
Desejamos bons estudos e uma excelente prova! 
 
Atenciosamente, 
Equipe pedagógica LFG 
 
 
 
 
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Sumário 
1. Conceitos Iniciais de Direito Administrativo 5 
2. Regime Jurídico Administrativo 11 
3. Organização da Administração Pública 20 
4. Poderes Administrativos385. Atos Administrativos
 55 
6. Processo Administrativo: Lei n. 9.784/99 79 
7. Licitações e Lei n. 8.666/93 100 
8. Contratos Administrativos 133 
9. Bens Públicos115110. Serviços Públicos
 175 
11. Intervenção do Estado na Propriedade Privada 199 
12. Organização dos Poderes21013. Controle da Administração Pública
21314. Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429/92
 239 
15. Agentes públicos – Lei n. 8.112/90 2254 
 
 
 
 
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1. Conceitos Iniciais de Direito Administrativo 
Ao iniciar os estudos da disciplina Direito Administrativo, é indispensável conhecer a sua 
origem, o conceito, as funções do Estado e as suas principais fontes, para que se tenha uma 
ampla compreensão da matéria. Neste primeiro tema, serão abordados esses institutos. 
 
1.1. Histórico 
O Direito Administrativo surgiu com a instauração do Estado de Direito, no contexto da 
consolidação dos movimentos revolucionários do final do Século XVIII, que nasceram em 
oposição aos Estados Absolutistas vigentes naquela época. 
Com a Revolução Francesa de 1789, o Estado passou a ser limitado pelo direito e pela ordem 
jurídica, em razão do princípio da legalidade, do princípio da separação dos poderes e do 
reconhecimento de direitos fundamentais oponíveis em relação ao Estado. Nesse momento, 
pode-se falar no surgimento do Estado de Direito e se passa a ter a existência do Direito 
Administrativo como ramo autônomo do Direito Público. 
A Lei do 28 pluviose, do ano VIII do ano 1800, é o primeiro instrumento normativo do Direito 
Administrativo de que se tem conhecimento. Esse documento estabeleceu normas de 
organização administrativa e de solução de conflitos contra a Administração Pública. 
 
1.2. Conceito 
O autor José dos Santos Carvalho Filho conceitua o Direito Administrativo como sendo 
o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, 
regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este 
e as coletividades a que devem servir (CARVALHO FILHO, 2016, p. 8). 
A definição do que é o direito administrativo não é unânime na doutrina. O autor Matheus 
Carvalho define esse ramo do direito da seguinte forma: 
O Direito Administrativo se baseia em um conjunto harmônico de princípios e 
regras que disciplinam as atividades administrativas visando à satisfação dos 
interesses de toda a coletividade, mesmo que isso justifique a restrição de 
direitos individuais – ou seja, exclui a função jurisdicional e legislativa, respeita 
os direitos fundamentais dos cidadãos, postos na ordem jurídica, e disciplina o 
 
 
 
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conjunto de órgãos públicos e entidades que compõem sua estrutura 
organizacional (CARVALHO, Matheus, 2017, p. 38). 
Alexandre Mazza, sintetizando os conceitos utilizados por diversos doutrinadores, define o 
Direito Administrativo como “o ramo do direito público que estuda princípios e normas 
reguladores do exercício da função administrativa” (MAZZA, 2019, n.p.). 
 
1.3. Funções de Estado 
O Estado é composto por três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme previsto 
expressamente no art. 2o da Constituição Federal de 1988: “Art. 20 São Poderesem descompasso com esse fim, desvia-se de seu poder e prática, assim, 
conduta ilegítima. Por isso é que tal vício é também denominado de desvio de 
finalidade, denominação, aliás, adotada na lei que disciplina a ação popular (Lei 
n. 4.717, de 29.6.1965, art. 2o, parágrafo único, “e”). 
O desvio de poder é a conduta mais visível nos atos discricionários. Decorre 
desse fato a dificuldade na obtenção da prova efetiva do desvio, sobretudo 
porque a ilegitimidade vem dissimulada sob a aparência da perfeita legalidade. 
Observa a esse respeito CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: “Trata-se, 
pois, de um vício particularmente censurável, já que se traduz em 
comportamento soez, insidioso. A autoridade atua embuçada em pretenso 
interesse público, ocultando dessarte seu malicioso desígnio.” Não obstante, 
ainda que sem prova ostensiva, é possível extrair da conduta do agente os 
dados indicadores do desvio de finalidade, sobretudo à luz do objetivo que a 
inspirou (CARVALHO FILHO, 2015, p. 49). 
Dessa forma, agindo com excesso de poder ou com desvio de poder, o agente estará 
atuando com abuso de poder, sujeitando-se, portanto, à responsabilidade administrativa, 
cível e penal, bem como o ato praticado estará sujeito à anulação por parte da autoridade 
responsável pelo controle dos atos administrativos. 
 
4.2. Poder vinculado e poder discricionário 
A distinção entre Poder Vinculado e Poder Discricionário consiste em uma classificação da 
doutrina tradicional. 
O Poder vinculado está presente em situações nas quais o legislador, ao estipular situações 
que dão ensejo à prática de um ato administrativo, determinou todos os seus elementos de 
forma objetiva, de modo que o administrador não tem liberdade, juízo de valor, conveniência 
 
 
 
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e oportunidade sobre a conduta a ser praticada. Nesse sentido, preenchidos todos os 
requisitos legais, a autoridade tem o dever de praticar o ato previamente definido em lei. 
Ensina Matheus Carvalho que, 
dessa forma, se forem preenchidos os requisitos definidos em lei, o ato 
administrativo deve ser praticado, não havendo qualquer possibilidade e 
emissão de juízo de valor por parte da autoridade administrativa. Nesses casos, 
a ocorrência da previsão legal enseja, inclusive, direito adquirido a terceiros 
(CARVALHO, 2017, p. 122). 
Cite-se, a título exemplificativo do poder vinculado, a licença para construir ou a licença 
para dirigir. Nesses casos, preenchidos todos os requisitos pelo particular, a ele deve ser 
concedida a licença. 
Em relação ao Poder Discricionário, por sua vez, o agente administrativo também deve 
observar a lei; contudo, existem situações em que o legislador conferiu margem de 
liberdade à atuação do administrador, que poderá agir de acordo com a conveniência e a 
oportunidade, escolhendo, assim, proceder da forma como entender mais adequada para 
atender ao interesse público. 
Como exemplo do Poder Discricionário, cite-se a permissão de uso de bem público, a 
autorização para o trânsito de veículo acima do peso permitido. 
Em relação ao controle do exercício do Poder Discricionário pelo poder judiciário, leciona o 
autor Alexandre Mazza: 
Importante destacar, ao final, que os autores são unânimes em admitir amplo 
controle judicial sobre o exercício do poder discricionário, exceto quanto ao 
mérito do ato administrativo. Conforme mencionado nos capítulos anteriores, o 
mérito do ato discricionário constitui o núcleo da função típica do Poder 
Executivo, sendo incabível permitir que o Poder Judiciário analise o juízo de 
conveniência e oportunidade da atuação administrativa sob pena de violação 
da Tripartição de Poderes (MAZZA, 2019, n.p.). 
Com efeito, ainda que o ato administrativo seja discricionário, estará sujeito ao controle 
jurisdicional no que diz respeito à sua legalidade, isto é, à sua adequação com a lei, bem 
como ao respeito aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ressalvada, 
contudo, a análise do mérito do ato administrativo. 
Nesse sentido, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: 
 
 
 
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O poder discricionário tem como limites, além do próprio conteúdo da lei, os 
próprios princípios jurídicos administrativos, sobretudo os da razoabilidade e 
da proporcionalidade – os quais decorrem implicitamente do postulado do 
devido processo legal, em sua acepção substantiva. A extrapolação dos limites 
legais, assim como a atuação contrária aos princípios administrativos, 
configuram a denominada arbitrariedade (arbitrariedade é sempre sinônimo 
de atuação ilegal). (ALEXANDRINO, PAULO, 2018, p. 276). 
 
4.3. Poder normativo (ou regulamentar) 
O Poder Normativo, também chamado por muitos doutrinadores de Poder Regulamentar, é a 
prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar atos administrativos gerais 
para a fiel execução das leis. 
O art. 84, IV, da CF/88 é o fundamento constitucional para o exercício do poder regulamentar 
pela Administração Pública: “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) 
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos 
para sua fiel execução.” 
A atividade normativa, isto é, a elaboração de normas abstratas e genéricas, não é exclusiva 
do Poder Legislativo, também podendo ser exercida pelos Poderes Executivo e Judiciário, no 
desempenho de funções atípicas, conforme estudado no Capítulo 1. Contudo, enquanto o 
legislador, ao criar as normas, pode inovar na ordem jurídica, a Administração Pública, ao 
desempenhar a função normativa, deve exercê-la de forma infralegal, respeitando as leis 
vigentes. 
Assim, o exercício do Poder Normativo dá origem a normas de segundo grau, que não 
podem inovar no ordenamento jurídico e são necessárias à interpretação e aplicação das 
normas editadas pelo legislador (normas de primeiro grau), 
Tome-se, como exemplo, a Lei n. 8.112/90, que é o Estatuto dos Servidores Públicos Federais, 
norma de primeiro grau, que disciplina, dentre outros assuntos pertinentes aos servidores 
públicos, o processo administrativo disciplinar. Tendo como base essa lei, no que tange ao 
processo administrativo previsto, são editados regulamentos, normas administrativas pela 
Administração, no exercício do seu poder normativo, para a fiel execução da lei, naquilo que 
concerne às infrações disciplinares, a fim de permitir a concreta aplicação da sanção. 
Existem duas classificações doutrinárias sobre o poder regulamentar. 
 
 
 
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A primeira classificação diferencia regulamentos jurídicos/normativos (os quais têm 
efeitos externos, para todos os administrados em geral) dos regulamentos administrativos 
ou de organização (os quais, por seu turno, têm efeitos internos, atingindo apenas as 
pessoas que mantêm relação jurídica específica com o estado). 
A segunda classificação diferencia regulamento autônomo (decreto autônomo) de 
regulamento executivo (decreto regulamentar). Essa segunda classificação é mais 
relevante e mais abordada pelos doutrinadores em geral. 
Segundo essa distinção, os decretos autônomos são editados sem que haja lei tratando do 
assunto, motivo pelo qual acabam por inovar no ordenamento jurídico. Há que se destacar 
que essa espécie de decreto não é aceita pela maioria da doutrina. 
Os decretos regulamentares, por sua vez, são editados com o objetivo de dar fiel execução 
àquilo que a lei já previu, sem inovar na ordem jurídica. 
A possibilidade de existirem decretos autônomos no Brasil é matéria bastante polêmica. Há 
uma corrente minoritária que admite o decreto autônomo no Brasil, desde que editado 
para a efetivação de direitos fundamentais, tendo como fundamento a teoria dos poderes 
implícitos. Assim, se a Constituição determina ao Poder Executivo uma série de objetivos, 
implicitamente reconhece os meios para que este possa implementar essas finalidades. Nesse 
sentido, o Executivo poderia editar decretos autônomos para efetivar o direito à saúde, 
educaçãoe direitos fundamentais. 
Entretanto, a tese majoritária é no sentido da inconstitucionalidade do decreto 
autônomo, sendo, portanto, incabível no ordenamento jurídico brasileiro. O principal 
fundamento dessa tese é que, sem autorização legal, o decreto autônomo violaria o 
princípio da legalidade, porquanto a administração pública só pode fazer aquilo que a lei 
autoriza. Além disso, o art. 84, IV, da CF/88 dispõe que os regulamentos são para fiel 
execução das leis, o que pressupõe, portanto, a existência de uma lei. São adeptos a essa 
tese os doutrinadores Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José 
dos Santos Carvalho Filho. É importante destacar as lições deste sobre o assunto: 
Realmente, não conseguimos encontrar no vigente quadro constitucional 
respaldo para admitir-se a edição de regulamentos autônomos. Está à mostra 
em nosso sistema político que ao Executivo foi apenas conferido o poder 
regulamentar derivado, ou seja, aquele que pressupõe a edição de lei 
 
 
 
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anteriormente promulgada, que necessite do seu exercício para viabilizar a 
efetiva aplicação de suas normas (CARVALHO FILHO, 2015, p. 63/64). 
Todavia, existe uma exceção à regra de que não cabe decreto autônomo no Brasil. Trata-
se da previsão do art. 84, VI, a, da CF/88 (incluído pela Emenda Constitucional 32/01): 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
Como se vê, o texto constitucional utiliza o vocábulo “decreto”, estabelecendo, assim, ser o 
decreto o meio apto para a organização da administração pública. 
 
4.4. Poder hierárquico 
O Poder Hierárquico é a prerrogativa que garante ao administrador público estruturar, 
escalonar e hierarquizar os seus quadros e as funções de seus órgãos, estabelecendo 
uma relação hierárquica de subordinação. Importante destacar que o Poder Hierárquico é 
um poder de estruturação interna da atividade pública, não havendo, portanto, manifestação 
de hierarquia entre pessoas jurídicas distintas. 
O exercício do poder hierárquico pelo agente se exterioriza, por exemplo, ao dar ordens, 
fiscalizar o cumprimento dos atos praticados por seus subordinados, rever os atos praticados 
pelos subordinados, bem como delegar e avocar funções. 
A avocação e a delegação de competências são importantes institutos previstos na Lei Federal 
do Processo Administrativo, Lei n. 9.784/99. Sobre o tema, eis a definição de Matheus 
Carvalho: 
Avocação: desde que as atribuições não sejam da competência exclusiva do 
órgão subordinado, o chefe poderá chamar para si, de forma temporária, a 
competência que deveria inicialmente ser exercida pelo agente subalterno. 
Saliente-se, dessa forma, que a avocação é a tomada temporária de 
competência legalmente atribuída a um agente subordinado, por outro agente 
hierarquicamente superior. 
Delegação: é a extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma 
hierarquia ou de hierarquia inferior, desde que não sejam exclusivas. A 
delegação também é exercida de forma temporária. Nesse sentido, é 
importante salientar que a delegação não configura uma transferência, mas sim 
uma extensão ou ampliação de competência, ou seja, o agente delegante não 
 
 
 
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perde a competência delegada. É designada cláusula de reserva dessa regra 
de manutenção da competência pelo agente, mesmo após a delegação, e esta 
cláusula está implícita nos atos administrativos de delegação (CARVALHO, 
2017, p. 129). 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 510 do STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
 
Com efeito, conforme previsto na Súmula 510 do STF, a responsabilidade pelo ato é atribuída 
a quem o praticou. 
Destaque-se, por fim, que há três expressas proibições legais da delegação e avocação de 
competência, quais sejam: no caso de competência exclusiva, definida em lei; para decisão 
de recurso hierárquico; para edição de atos normativos. 
 
4.5. Poder disciplinar 
O Poder Disciplinar é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para investigar e 
punir, após o contraditório e a ampla defesa, os servidores públicos, na hipótese de 
infração funcional, e os demais administrados sujeitos à disciplina do ente estatal, em 
razão de um vínculo de natureza especial, como ocorre com a celebração de um contrato 
administrativo, por exemplo. 
O autor Matheus Carvalho defende que o Poder Disciplinar tem como função “aprimorar a 
prestação do serviço público punindo a malversação do dinheiro público ou atuação em 
desconformidade com a lei” (CARVALHO, 2017, p. 130). 
Os particulares que não possuem vínculo especial com a Administração Pública não estão 
sujeitos ao Poder Disciplinar. 
A maior parte da doutrina entende que o Poder Disciplinar é exercido 
discriminatoriamente. Entretanto, essa discricionariedade é limitada, pois, havendo 
infração funcional, a aplicação da sanção é um dever, uma obrigação, não havendo 
 
 
 
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margem de escolha entre aplicar ou não a sanção. A discricionariedade existe, portanto, 
apenas quanto à extensão da sanção aplicada. 
Outra característica do Poder Disciplinar, destacada por Alexandre Mazza, consiste no seu 
caráter não permanente, porquanto somente se aplica se e quando o servidor cometer uma 
falta funcional (MAZZA, 2019). 
Ademais, ressalta-se que o Poder Disciplinar, sistema punitivo interno da Administração 
Pública, não se confunde com o sistema punitivo exercido pela justiça penal, nem com o 
exercício do Poder de Polícia, o qual será estudado em tópico específico. 
 
4.6. Poder de polícia 
O Poder de Polícia decorre da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse 
Particular, na medida em que limita o exercício de liberdades individuais em prol do 
interesse coletivo. Nesse sentido, o Poder de Polícia consiste na prerrogativa que tem o 
Estado de restringir a atuação do particular em razão do interesse público. Como exemplo, a 
proibição de construção de edifícios acima de determinada altura, como forma de assegurar 
melhores condições ambientais na região. Em regra, não há indenização se o exercício for 
legítimo. Incide sobre bens, direitos e atividades, mas não atinge diretamente as pessoas. 
O Código Tributário Nacional, no art. 78, apresenta a definição de Poder de Polícia: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato 
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, 
à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização 
do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
direitos individuais ou coletivos. 
Trazendo uma conceituação doutrinária, ensina Alexandre Mazza: 
Poder de polícia é a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na 
supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e 
propriedade dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de 
fato, manifestando-se por meio de atos normativos ou concretos, em benefício 
do interesse público (MAZZA, 2019, n.p.). 
 
 
 
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Para a doutrina majoritária, o Poder de Polícia tem como característica a discricionariedade, 
de modo que o agente público pode definir a sua atuação da forma como entender mais 
adequada, observando, sempre, os limites da lei. Contudo, nem sempre o poder de polícia 
é discricionário, pois pode se manifestar por meio de atos vinculados, como no caso de 
concessão de licenças para construção, hipótese em que, preenchidos os requisitos legaispelo particular, este terá direito subjetivo à concessão da licença, não havendo análise da 
conveniência e oportunidade para a concessão por parte do administrador. 
Outra característica do Poder de Polícia é a sua autoexecutoriedade, uma vez que a 
Administração Pública, ao praticar atos decorrentes do Poder de Polícia, pode executar suas 
próprias decisões sem interferência do Poder Judiciário. Contudo, há situações em que essa 
característica não está presente, como no caso de aplicação de multa, pois, diante do não 
pagamento, sua cobrança deve ser feita por meio da intervenção do Poder Judiciário (ação 
de execução fiscal). 
 
A coercibilidade é mais uma característica do Poder de Polícia, capaz de tornar o ato 
obrigatório, devendo este ser obedecido independentemente da vontade do administrado, 
caso em que a Administração pode usar meios indiretos de coerção para fazer cumprir a 
determinação imposta. 
A doutrina divide os atos do Poder de Polícia em ciclos. São os chamados Ciclos de Polícia, 
quais sejam: 
1o Ciclo: Ordem de Polícia 
2o Ciclo: Consentimento de Polícia 
3o Ciclo: Fiscalização de Polícia 
4o Ciclo: Sanção de Polícia 
1o Ciclo – Ordem de Polícia: é a norma legal que estabelece, de forma primária, as 
restrições e as condições para o exercício das atividades privadas e o uso de bens. 
Exemplo: proibição de estacionamento em determinadas vias públicas. 
2o Ciclo – Consentimento de Polícia: é o consentimento do Estado para que o particular 
desenvolva determinada atividade ou utilize a propriedade particular. Nesse caso, o 
 
 
 
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consentimento estatal pode se manifestar por meio de autorizações ou licenças. Exemplo: 
autorização para porte de arma. Licença para dirigir veículo automotor. 
3o Ciclo – Fiscalização de Polícia: consiste na verificação do cumprimento da ordem e 
do consentimento de polícia. Exemplo: fiscalização de trânsito, fiscalização sanitária. 
Entende-se que o exercício da Fiscalização de Polícia é delegável. 
4o Ciclo – Sanção de Polícia: trata-se da medida coercitiva aplicada ao particular que 
descumpre a ordem de polícia ou não observa os limites impostos no consentimento de 
polícia. Exemplo: aplicação de multa de trânsito, interdição de estabelecimento comercial 
irregular. 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
RE 658570/MG: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE 
POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO. GUARDA MUNICIPAL. 
CONSTITUCIONALIDADE. 1. Poder de polícia não se confunde com segurança pública. O 
exercício do primeiro não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a 
Constituição outorgou, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da 
segurança pública. 2. A fiscalização do trânsito, com aplicação das sanções administrativas 
legalmente previstas, embora possa se dar ostensivamente, constitui mero exercício de poder 
de polícia, não havendo, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais. 3. O 
Código de Trânsito Brasileiro, observando os parâmetros constitucionais, estabeleceu a 
competência comum dos entes da federação para o exercício da fiscalização de trânsito. 4. 
Dentro de sua esfera de atuação, delimitada pelo CTB, os Municípios podem determinar que 
o poder de polícia que lhe compete seja exercido pela guarda municipal. 5. O art. 144, § 8o, 
da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, 
serviços e instalações do Município. Até mesmo instituições policiais podem cumular funções 
típicas de segurança pública com exercício de poder de polícia. Entendimento que não foi 
alterado pelo advento da EC n. 82/2014. 6. Desprovimento do recurso extraordinário e fixação, 
em repercussão geral, da seguinte tese: é constitucional a atribuição às guardas municipais 
do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções 
administrativas legalmente previstas (RE 658570, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, 
Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 6/8/2015, 
 
 
 
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ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-195 DIVULG 29-9-2015 
PUBLIC 30-09-2015). 
 
 
 
 
 
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Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Poderes 
Administrativos 
Poder Vinculado Abuso de Poder Poder Normativo 
Excesso de Poder 
Desvio de 
Finalidade 
Poder 
Discricionário 
Poder Hierárquico 
Poder Disciplinar 
Poder de Polícia 
 
 
 
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Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense; São Paulo. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e 
ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018. 
 
 
 
 
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5. Atos Administrativos 
Neste capítulo, vamos estudar os Atos Administrativos, assunto de extrema importância no 
Direito Administrativo. Para melhor compreensão do tema, é importante que se faça uma 
breve introdução para a correta distinção entre termos que podem gerar equívocos. 
Fato da Administração: é a expressão doutrinária que se refere aos acontecimentos que não 
produzem consequências para o Direito Administrativo. (Obs.: esse conceito não deve ser 
confundido com o fato da administração estudado nos contratos administrativos, 
desdobramento da teoria da imprevisão, porque lá o fato da administração é um evento que 
produz efeitos jurídicos). 
Fato Administrativo: é uma espécie de fato jurídico. É um acontecimento que produz 
consequências para o Direito Administrativo. Exemplo: morte de servidor público. 
Atos da Administração: trata-se de expressão ampla, que se refere a todos os atos 
praticados pelo Poder Executivo. São atos gerais, individuais, materiais, concretos, abstratos, 
unilaterais, bilaterais, regidos pelo direito público ou privado. 
 
5.1. Fatos jurídicos 
É importante atentarmos também, para a classificação dos fatos jurídicos em sentido amplo: 
Fazendo uma rápida digressão, na seara do direito privado, podemos afirmar 
que tudo aquilo que interessa ao direito – isto é, todos os eventos, naturais ou 
humanos, a que o direito atribui significação, e aos quais vincula consequências 
jurídicas – integra os denominados fatos jurídicos em sentido amplo. Esses 
fatos jurídicos em sentido amplo subdividem-se em: 
 
a) fatos jurídicos em sentido estrito: são eventos da natureza – ou seja, 
acontecimentos que não decorrem diretamente da manifestação de vontade 
humana – dos quais resultam consequências jurídicas. Exemplos são a 
passagem do tempo, o nascimento, a morte, uma inundação que ocasione 
destruição de bens etc.; 
b) atos jurídicos: são qualquer manifestação unilateral humana voluntária que 
tenha a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alteração no 
mundo jurídico (ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 519). 
 
 
 
 
52 
 
 
5.2. Conceito e classificação de atos administrativos 
Ato administrativo é a declaração de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes. É 
inferior à lei, com o objetivo de lhe dar cumprimento, regido pelo Direito Público e sujeito 
a controle judicial. 
 
Classificação dos atos administrativos 
 
Quanto aos destinatários 
a) atos gerais: são atos que se referem a um número indeterminado de pessoas. São 
abstratos e impessoais, com finalidade normativa. Prevalecem sobre os atos individuais 
Exemplos: regulamentos, instruções normativas. 
b) atos individuais: atos especiais, que se referem a determinado indivíduo, se dirigem a 
destinatários determinados. Pode ser ato individual singular (único destinatário) ou plúrimo 
(múltiplosdestinatários, que serão especificados no ato administrativo). 
 
Quanto ao alcance 
a) internos: são atos que produzem efeitos dentro da Administração Pública, ditando normas 
que obrigam os agentes públicos e órgãos de determinado ente. Em regra, não dependem de 
publicação oficial, bastando a comunicação interna Exemplo: instruções de serviços; 
b) externos: produzem efeitos para fora da Administração Pública, atingindo administrados 
que não compõem sua estrutura. Portanto, dependem de publicação no órgão oficial, para 
que se dê ampla ciência. 
 
Quanto ao grau de liberdade 
a) atos vinculados: são os atos previstos em lei e que não deixam qualquer margem de 
escolha ao agente administrativo. Nesse caso, a lei já regulamenta todos os elementos do ato, 
com critérios objetivos. Assim, preenchidos os requisitos da lei, o agente tem o dever de 
praticar o ato administrativo; 
 
 
 
53 
 
 
b) atos discricionários: são atos que também estão previstos em lei, mas que conferem ao 
agente uma margem de escolha para a sua atuação, de acordo com a conveniência e 
oportunidade, optando, assim, pela melhor maneira ou pelo melhor momento de atuação, mas 
sempre observando os limites legais. É importante ressaltar que, mesmo nos atos 
discricionários, os elementos “competência”, “finalidade” e “forma” são sempre vinculados. 
 
Quanto à formação 
a) ato simples: é o ato administrativo que depende de uma única manifestação de vontade 
para sua formação. Essa manifestação pode ser singular, isto é, partir de uma única 
autoridade, ou pode ser colegiada; 
b) ato composto: é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade 
de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato 
complexo fundem-se vontades para praticar um ato só, no ato composto, praticam-se dois 
atos, um principal e outro acessório; este último pode ser pressuposto ou complementar 
daquele. 
c) ato complexo: é o ato administrativo que depende, para sua formação, de duas 
manifestações de vontade, em órgãos diferentes, em patamar de igualdade, possuindo a 
mesma força. A título de complemento, José dos Santos Carvalho Filho (2018) explica que 
“Atos complexos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de 
agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma 
das manifestações” (p. 136). 
 
Sobre essa classificação, destaca e exemplifica Matheus Carvalho: 
Atualmente, é majoritário, na doutrina e na jurisprudência, o entendimento de 
que a aposentadoria de servidor público se configura como ato complexo, haja 
vista depender da atuação do órgão a que o agente é subordinado e da 
aprovação do Tribunal de Contas (que é uma vontade independente da 
primeira, por se tratar de órgãos diversos, sem subordinação ou hierarquia). 
Inclusive, em virtude deste entendimento, a não aprovação pelo Tribunal de 
Contas do ato de aposentadoria não é considerada novo ato, mas sim 
impedimento da perfeição do ato de aposentadoria, não dependendo sequer 
de garantia de contraditório. Neste sentido, a Súmula Vinculante n. 3, abaixo 
transcrita: Súmula Vinculante n. 3: Nos processos perante o Tribunal de Contos 
da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão 
 
 
 
54 
 
 
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o 
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial 
de aposentadoria, reforma e pensão. Salienta-se, no entanto, que o 
entendimento jurisprudencial e doutrinário é firme no sentido de que a inércia 
do Tribunal de Contas por mais de 5 (cinco) anos enseja a aprovação tácita da 
aposentadoria, razão pela qual, a anulação deste ato posterior depende de 
processo com prévio contraditório (CARVALHO, 2017, p. 284). 
Quanto ao objeto 
a) atos de império: atos em que a Administração Pública atua utilizando-se da Supremacia 
do Interesse Público sobre o interesse privado, impondo obrigações, aplicando penalidades, 
tendo em vista a natureza do interesse. Exemplo: lavratura de auto de infração de trânsito; 
b) atos de gestão: são os atos administrativos praticados em condição de igualdade com o 
particular, sem que a Administração Pública se utilize das prerrogativas relativas à supremacia 
do interesse público. Nesses casos, as atividades são regidas pelo direito privado. Exemplo: 
alienação de um imóvel público desafetado; 
c) atos de expediente: são atos que, em verdade, não são manifestação de vontade do 
Estado, mas apenas se destinam a dar prosseguimento à atividade administrativa. Exemplo: 
despacho que encaminha um processo administrativo para julgamento. 
 
Quanto à estrutura 
a) concretos: são atos administrativos praticados com o objetivo de atender a uma situação 
específica. Seus efeitos se extinguem depois da sua prática. Exemplo: aplicação de multa de 
trânsito; 
b) abstratos: são atos administrativos que impõem regra a ser aplicada quando uma situação 
efetivamente ocorrer. Esses atos são genéricos e possuem efeitos permanentes, pois serão 
aplicados sempre que a situação descrita na regra ocorrer. Exemplo: decreto que define o 
horário de funcionamento de determinada repartição pública. 
 
Quanto aos efeitos: 
 
 
 
55 
 
 
a) constitutivos: “São aqueles que alteram uma relação jurídica, criando, modificando ou 
extinguindo direitos. Exemplo: a autorização, a sanção disciplinar, o ato de revogação” 
(CARVALHO FILHO, 2018, 137); 
b) declaratórios: são os atos administrativos que reconhecem uma situação jurídica 
preexistente. Por não constituírem uma nova situação jurídica, mas apenas afirmarem direito 
preexistente, esses atos têm efeitos retroativos. Exemplo: atos de aposentadoria 
compulsória de um servidor que completou a idade prevista em lei; 
c) enunciativos: José dos Santos Carvalho Filho (2018) adverte que “tais atos não são 
considerados como típicos atos administrativos por alguns autores” (p. 138). Contudo, é 
importante trazer a lição do mesmo autor de que “temos os atos enunciativos, cuja 
característica é a de indicarem juízos de valor, dependendo, portanto, de outros atos de 
caráter decisório. O exemplo típico é o dos pareceres” (p. 138). 
 
5.3. Requisitos (ou elementos) do ato administrativo 
Embora exista divergência doutrinária, a maioria dos administrativistas, com base no art. 2o, 
da Lei n. 4.717/65, aponta os seguintes requisitos do ato administrativo: competência, forma, 
objeto, motivo e finalidade. 
 
Competência 
O requisito da competência está relacionado ao sujeito (agente) que pratica o ato 
administrativo. A competência é um elemento vinculado e diz respeito às atribuições 
normativas para a prática do ato. Está definida na lei, nos atos administrativos em geral e, em 
alguns casos, na Constituição Federal. 
A competência não se presume, pois decorre de norma expressa. Além disso, a 
competência é inderrogável, isto é, ela não muda pela vontade das partes. É também 
improrrogável, na medida em que uma incompetência não se transforma em competência. 
A competência é irrenunciável, pois é um múnus público que não pertence ao agente; 
contudo, admitem-se a delegação e a avocação da competência (no caso, o que se delega e 
se avoca é o exercício da competência e não a titularidade). 
 
 
 
56 
 
 
Os vícios no elemento competência podem decorrer de excesso de poder ou do exercício 
de função de fato. O excesso de poder, espécie do gênero abuso de poder, ocorre quando 
o agente exorbita de suas atribuições legais, extrapolando os limites da lei. Por sua vez, a 
função de fato ocorre quando o ato é praticado pelo agente público de fato, isto é, por aquele 
que, embora tenha aparência de agente de direito, se encontra ilegalmente investido em suas 
funções (exemplo: servidor que está de férias/licença/aposentado e mesmo assim pratica o 
ato administrativo). Nesses casos, embora o ato seja ilegal emrazão do vício de competência, 
será válido perante terceiros de boa-fé, em virtude da “teoria da aparência” (quando a 
situação tem aparência de legalidade). 
O vício na competência, em regra, é sanável. 
 
Forma 
A forma é o elemento do ato administrativo que se refere ao modo pelo qual o ato se 
exterioriza. A ausência de forma significa a inexistência do ato administrativo, já o desrespeito 
às formalidades específicas definidas em lei resulta na ilegalidade do ato. 
Ensina Di Pietro: “Partindo-se da ideia de elemento do ato administrativo como condição de 
existência e de validade do ato, não há dúvida de que a inobservância das formalidades que 
precedem o ato e o sucedem, desde que estabelecidas em lei, determinam a sua invalidade.” 
(DI PIETRO, 2021, p. 242) 
Importante destacar que o silêncio administrativo, para a maioria da doutrina, é uma 
expressão que se refere àquelas situações em que a Administração Pública não declara sua 
vontade. Nesse sentido, explica Alexandre Mazza: “É certo que silêncio não é ato 
administrativo por ausência de exteriorização de comando prescritivo. Trata-se de simples fato 
administrativo porque o silêncio nada ordena” (MAZZA, 2019, n.p.). 
Quanto aos efeitos do silêncio administrativo, tem-se que, na hipótese de a própria lei definir 
prazo para atuação do agente, verificando-se a ausência de manifestação de vontade dentro 
do prazo, será permitida a provocação do Poder Judiciário, pois a omissão estatal é abusiva 
e passível de controle judicial. Por outro lado, se não existe na lei prazo para a manifestação 
de vontade do poder público, mas constata-se demasiada demora na atuação estatal, esse 
silêncio, igualmente, configurará irregularidade, permitindo a intervenção do Poder Judiciário, 
 
 
 
57 
 
 
tendo em vista o princípio da razoável duração dos processos, previsto no art. 5o, LXXVIII, da 
Constituição Federal. 
Quanto ao vício no elemento forma, a doutrina majoritária entende que, em regra, trata-se 
de um vício sanável quando não gerar prejuízo ao interesse público. Tem-se como 
fundamento o princípio da instrumentalidade das formas, o qual estabelece que a forma 
não é essencial à prática do ato, mas somente o meio, previsto em lei, pelo qual o poder 
público conseguirá atingir seus objetivos. Contudo, há casos em que o vício será insanável, 
quando a observância da forma for essencial à validade do ato. 
 
Finalidade 
A finalidade é o efeito jurídico mediato que o ato produz, isto é, é o objetivo legalmente 
descrito para a prática do ato. A finalidade é um elemento vinculado. 
Quando o Poder Público atua desvirtuando a finalidade definida em lei para a prática do 
ato, configura-se o desvio de poder (ou desvio de finalidade), espécie do gênero abuso de 
poder, gerando a nulidade do ato. Sobre o tema, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina: 
É o legislador que define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo 
liberdade de opção para a autoridade administrativa; se a lei coloca a demissão 
entre os atos punitivos, não pode ela ser utilizada com outra finalidade que não 
a de punição; se a lei permite a remoção ex officio do funcionário para atender 
a necessidade do serviço público, não pode ser utilizada para finalidade 
diversa, como a de punição (DI PIETRO, 2021, p. 245). 
Nesse sentido, não pode o agente público exonerar um servidor com a finalidade de puni-lo, 
por exemplo, uma vez que a exoneração é forma de perda do cargo que não tem caráter 
punitivo, ao contrário da demissão. Vê-se, portanto, o desvio de finalidade no ato de 
exoneração mencionado. 
Por fim, destaque-se que o vício no elemento finalidade é insanável. 
 
Motivo 
Motivo é o pressuposto de fato (o que aconteceu no plano fático) e o pressuposto de direito 
(o que a lei diz a respeito) que enseja a prática do ato, ou seja, é a causa do ato. É a causa 
imediata do ato administrativo. 
 
 
 
58 
 
 
Como exemplo, tem-se que a Lei n. 8.112/90 dispõe que se o agente intencionalmente se 
ausentar do serviço público por mais de 30 dias, tal conduta ensejará a demissão. Esse é o 
pressuposto de direito. Assim, vindo a ocorrer no plano fático a efetiva ausência intencional 
do agente por mais de 30 dias, estará configurado o pressuposto fático que permitirá a 
demissão. 
Nesse sentido, para que seja válido o motivo do ato, o fato narrado deve ser verdadeiro 
e deve ter ocorrido efetivamente da forma prevista na lei. 
O vício no elemento motivo é de natureza insanável. 
 
 
 
 
Teoria dos Motivos Determinantes 
Originada na jurisprudência dos tribunais de estado franceses e reconhecida nos tribunais 
brasileiros, a Teoria dos Motivos Determinantes se baseia na ideia de que os motivos 
apresentados para a prática do ato integram a validade do ato, de modo que, se o motivo 
apresentado se referir a fato falso, inexistente ou juridicamente insubsistente, o ato será ilegal. 
Assim, o administrador está vinculado ao motivo declarado, de forma que, mesmo que o ato 
não necessite ser motivado, caso a administração o motive, esse ato ficará sujeito à 
verificação da existência e da adequação do motivo exposto (exemplo: caso de servidor que 
exerce cargo em comissão, exonerável ad nutum. A exoneração não precisa ser motivada, 
mas, se o for, o agente ficará vinculado ao motivo que ensejou a exoneração, de forma que 
se o motivo for, por exemplo, inexistente, o ato de exoneração estará viciado). 
Contudo, existe uma exceção à aplicação da teoria dos motivos determinantes. Trata-se da 
hipótese de tredestinação lícita, no âmbito da desapropriação. Assim, se um imóvel é 
desapropriado para que lhe seja dada uma destinação de interesse público, como a 
construção de uma escola, mas, na prática, for construído um hospital, estará configurada a 
tredestinação lícita, não havendo vícios, haja vista que a construção de um hospital também 
atende ao interesse público. 
 
 
 
59 
 
 
É importante destacar que motivo e motivação não se confundem. 
A motivação é a exposição dos motivos, isto é, a indicação do pressuposto de fato e de 
direito que determina a prática do ato. 
A motivação integra a forma do ato administrativo. Assim, a violação do devido processo 
legal (contraditório, ampla defesa) é um vício na forma. 
Obs.: motivação aliunde (per relacionem): é a motivação que não está no próprio ato 
administrativo, mas sim em outro ato. 
 
Objeto 
O elemento objeto é o efeito jurídico imediato que o ato administrativo produz. É, portanto, o 
resultado produzido pelo ato. É o que o ato cria, extingue, modifica. 
Assim, o objeto que resultar em contrariedade à lei será ilegal. 
O objeto deve ser lícito (previsto/autorizado por lei), possível (material e juridicamente) e 
determinado ou determinável. 
O vício no elemento objeto é de natureza insanável. 
 
5.4. Perfeição (ou existência), validade e eficácia do ato administrativo 
Perfeição: diz respeito à formação do ato administrativo. Isto é, perfeito é o ato que completou 
seu ciclo de formação, ou seja, cumpriu todos os trâmites dispostos em lei para a sua 
constituição. 
O ato imperfeito é aquele que ainda está em processo de formação, sem que tenha 
completado todas as etapas para que exista juridicamente. 
Importante destacar que a publicação não integra a formação do ato. A publicidade oficial 
é apenas condição de eficácia do ato administrativo. 
 
Validade: a validade diz respeito à conformidade do ato administrativo em relação à lei. 
Nesse sentido, o ato administrativo feito em desacordo com a lei será inválido. 
 
 
 
60 
 
 
Obs.: ato anulável é um ato inválido cuja ilegalidade é sanável. Ato nulo é o ato inválido 
cuja ilegalidade é insanável. 
Ato irregular: são atos válidos que possuem defeitos/vícios materiais ligados à sua forma, não 
sendo anulados nem invalidados. 
 
Eficácia: diz respeito à aptidão do ato administrativo para produzir seus efeitos jurídicos 
típicos. 
Efeitostípicos (próprios): efeitos que a lei descreve para o ato. 
Efeitos atípicos (impróprios): outros efeitos que o ato produz. Efeitos 
preliminares/“prodrômicos”: efeitos que o ato produz em seu estado de pendência. Efeitos 
reflexos: atingem outra relação jurídica, distinta daquela objeto da conduta estatal. 
 
Analisada a perfeição, a validade e a eficácia do ato, é possível que o ato administrativo seja: 
a) perfeito, válido e eficaz: quando, cumpridas as etapas de sua formação, bem como 
estando conforme a lei, o ato esteja pronto para produzir seus efeitos jurídicos típicos; 
b) perfeito, válido e ineficaz: quando o ato cumpriu todas as etapas de sua formação, está 
conforme à lei, mas não está apto a produzir seus efeitos jurídicos típicos, seja porque 
depende de termo ou condição, seja porque falta publicidade; 
c) perfeito, inválido e eficaz: o ato existe, não está em conformidade com a lei, mas produzirá 
efeitos enquanto não for declarada a sua irregularidade. Isso decorre da presunção de 
legitimidade do ato administrativo; 
d) perfeito, inválido e ineficaz: o ato existe, não está de acordo com a lei, sua invalidade 
restou demonstrada e, por tais razões, não poderá produzir efeitos contrários aos definidos na 
lei que trata de sua edição. 
 
 
 
 
61 
 
 
5.5. Atributos do ato administrativo 
Não há consenso na doutrina quanto aos atributos do ato administrativo. Para Celso Antônio 
Bandeira de Mello, os atributos do ato administrativo são: 1. presunção de legitimidade; 2. 
imperatividade; 3. exigibilidade; e 4. executoriedade. 
Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que os atributos do ato administrativo são: 1. 
presunção de veracidade e legitimidade; 2. imperatividade; 3. autoexecutoriedade, que 
abrange exigibilidade e executoriedade; e 4. tipicidade. 
Para fins didáticos, neste material será utilizado o critério adotado pela autora Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro. 
 
5.5.1. Presunção de veracidade e legitimidade 
Os atos administrativos gozam de fé pública, motivo pelo qual presumem-se verdadeiros e 
legítimos. A veracidade refere-se aos fatos e a legitimidade refere-se ao direito. Assim, é 
a presunção de veracidade que fundamenta a inversão do ônus da prova. 
Ressalte-se que essa presunção é relativa (juris tantum), admitindo, portanto, prova em 
sentido contrário. 
O atributo da autoexecutoriedade decorre dessa presunção de veracidade e 
legitimidade. 
Todos os atos administrativos possuem o atributo da presunção de veracidade e legitimidade. 
 
5.5.2. Imperatividade 
O atributo da imperatividade significa que o ato administrativo se impõe a terceiros, criando 
obrigações de forma unilateral, dispensando qualquer anuência por parte do destinatário do 
ato. 
Também é chamado de Poder Extroverso. 
 
 
 
62 
 
 
Apenas atos que criam obrigações possuem esse atributo. Assim, nem todos os atos 
administrativos possuem essa característica. Os atos que criam direitos, por exemplo, não 
têm imperatividade. 
 
5.5.3. Autoexecutoriedade 
Esse atributo significa que a Administração Pública pode praticar seus atos sem ordem 
judicial. Esse atributo só existe para aqueles atos que a lei expressamente prevê 
(exemplo: alfândega, pedir para abrir a mala), ou quando as circunstâncias exigirem. 
Esse atributo divide-se em exigibilidade e executoriedade. 
Exigibilidade: a Administração Pública pode praticar atos de correção indireta, sem ordem 
judicial (aplicação de multa). 
Executoriedade: a Administração Pública pode praticar atos de coerção direta sem ordem 
judicial, equivalendo a uma execução forçada (exemplo: reboque de veículos, capina de lotes 
vagos). 
 
5.5.4. Tipicidade 
É a exigência de que o ato administrativo tenha previsão em lei, correspondendo a um tipo 
legal definido previamente. É decorrência do princípio da legalidade. 
 
5.6. Extinção do ato administrativo 
A extinção do ato administrativo se dá quando o ato deixa de produzir seus efeitos regulares, 
retirando-se do mundo jurídico. É o desfazimento do ato, que pode ocorrer das seguintes 
formas: 
1. Extinção natural: o ato se extingue porque cumpriu os seus efeitos ou porque sobreveio 
termo ou condição. 
2. Extinção subjetiva: o ato se extingue quando há perda do sujeito da relação jurídica 
constituída por meio do ato. 
 
 
 
63 
 
 
3. Extinção objetiva: o ato se extingue com a perda do objeto da relação jurídica constituída 
pelo ato. 
4. Renúncia do beneficiado: há extinção do ato em razão da renúncia pelo seu beneficiado. 
Essa forma de extinção só existe para atos que criam direitos. 
5. Retirada: é o desfazimento do por meio da edição de outro ato. A retirada pode ocorrer 
por meio de: 
a) anulação ou invalidação: retirada do ato ilegal, ou seja, o ato é extinto por conter 
vícios, por estar em desconformidade com a lei. A anulação possui efeitos ex tunc, 
retroagindo à data de origem do ato; 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 346 do STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. 
Súmula n. 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo 
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial. 
 
b) revogação: retirada do ato legal por razões de mérito (conveniência e oportunidade). 
Por ser um ato legal que já produziu seus efeitos, a revogação não retroage (efeitos 
ex nunc), mas somente impede a produção de efeitos futuros. Nesse ponto, é 
importante ressaltar que maior parte da doutrina entende que não podem ser revogados 
os atos: já consumados; irrevogáveis; que geram direitos adquiridos; vinculados; 
enunciativos; de controle; 
c) cassação: retirada do ato legal porque o destinatário descumpriu a lei (exemplo: 
particular que descumpre os requisitos do ato de concessão de licença para 
funcionamento de estabelecimento comercial). 
 
 
 
64 
 
 
d) caducidade: retirada do ato legal em razão de norma superveniente com ele 
incompatível (não confundir esse conceito de caducidade com a caducidade do art. 38 
da Lei n. 8987/95, Lei das Concessões e Permissões de Serviços Públicos, pois lá 
caducidade é a pena por descumprimento do contrato, por culpa do concessionário); 
e) contraposição/derrubada: ocorre quando um novo ato administrativo produz 
efeitos opostos a um ato anteriormente praticado, o qual desaparece em razão de 
efeitos incompatíveis. 
 
5.7. Teoria das nulidades 
Existem duas principais teorias em relação à Teoria das Nulidades, quais sejam: teoria 
monista e teoria dualista. A teoria monista preconiza não ser aplicável a distinção das 
nulidades (nulidade e anulabilidade) no Direito Administrativo, de forma que o ato é nulo ou é 
válido. 
Por outro lado, segundo a teoria dualista, os atos administrativos podem ser nulos ou 
anuláveis, conforme a gravidade do vício. Assim, é possível que existam efeitos da nulidade 
e da anulabilidade, sendo reconhecida a possibilidade de convalidação dos atos 
anuláveis. 
Quanto à capacidade para invalidar um ato administrativo, esta pode ser exercida pelo 
Poder Judiciário, por meio do Mandado de Segurança (art., 5o, LXIX, da CF/88), Ação 
Popular (art. 5o, LXIII, da CF/88), Ação Civil Pública (art. 129, III, da CF/88), pelo instituto da 
Reclamação ao STF, bem como pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5o, XXXV, 
da CF/88) ou pela Própria Administração, por meio do poder-dever de autotutela. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 346 do STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. 
Súmula n. 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo 
 
 
 
65 
 
 
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial. 
 
Contudo, ainda que a Administração Pública exerça o seu poder-dever de autotutela, deverá 
respeitar o contraditório e a ampla defesa, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
MS 25399: 1. recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional e 
Comparado: CF 5o, LV e Anspruch auf rechtliches Gehör. 3. Procedimento administrativo e Lei 
9.784/99. 4. Violação dos princípios da ampla defesa e do contraditório configurada. 5. 
Precedente: Agr.R RE 426.147. Não apreciado o mérito administrativo, senão faltas 
procedimentais. 6. Recurso ordinário provido. (RMS 31661, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, 
Segunda Turma, julgado em 10/12/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-086 DIVULG 7-5-2014 
PUBLIC 8-5-2014). COMPETÊNCIA – MANDADO DE SEGURANÇA – DEFINIÇÃO. Define-se a 
competência para o julgamento do mandado de segurança a partir da autoridade ou órgão 
apontado como coator. DECADÊNCIA – TERMO INICIAL – MANDADO DE SEGURANÇA. O 
termo inicial do prazo decadencial relativo a mandado de segurança coincide com a data da 
ciência do ato atacado. PROCESSO ADMINISTRATIVO – SITUAÇÃO CONSTITUÍDA – 
INTERESSADO – AUDIÇÃO. Uma vez existente a situação jurídica constituída, cumpre ouvir o 
respectivo beneficiário. (MS 25399, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado 
em 15/10/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-229 DIVULG 20-11-2014 PUBLIC 21-11-2014). 
 
Sobre esse julgado do STF, são pertinentes os comentários retirados do Blog Dizer o Direito: 
A Administração Pública pode anular seus próprios atos quando estes forem 
ilegais. No entanto, se a invalidação do ato administrativo repercute no campo 
de interesses individuais, faz-se necessária a instauração de procedimento 
administrativo que assegure o devido processo legal e a ampla defesa. Assim, 
a prerrogativa de a Administração Pública controlar seus próprios atos não 
dispensa a observância do contraditório e ampla defesa prévios em âmbito 
administrativo (Dizer o Direito). 
 
 
 
66 
 
 
Quanto ao prazo para a Administração Pública anular os atos que tenham produzido efeitos 
favoráveis aos seus destinatários, dispõe a Lei n. 9.784/99: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
Uma interessante discussão recai sobre a seguinte questão: a anulação do ato inválido é um 
dever ou uma faculdade da Administração Pública? Para alguns autores, como José dos 
Santos Carvalho Filho, se um ato é inválido, a Administração tem o dever de o anular, tendo 
em vista o princípio da legalidade. 
Entretanto, há situações em que é necessário que a Administração mantenha o ato viciado, 
seja em razão do decurso do tempo (com a ocorrência de prescrição ou decadência), seja 
em razão da consolidação dos efeitos já produzidos pelo ato, seja porque as consequências 
geradas pelo ato configuram uma situação fática de a sua manutenção atender mais ao 
interesse público do que à sua invalidação. Essas situações configuram o que a doutrina 
denomina de Teoria do Fato Consumado. 
No que tange aos efeitos, como já salientado, a anulação do ato administrativo produz efeitos 
ex tunc, isto é, retroativos. 
Por fim, quanto à convalidação, os autores pertencentes à teoria dualista a conceituam como 
uma forma de que a Administração Pública dispõe para aproveitar atos que possuem vícios 
sanáveis, a fim de confirmá-los. Dessa maneira, a convalidação produzirá efeitos ex tunc 
(retroativos). A convalidação pode ocorrer por meio de ratificação (convalidação de vícios 
extrínsecos, como a competência e a forma), reforma (um novo ato suprime a parte inválida 
do ato anterior, o qual mantém a parte válida) ou conversão (a parte inválida do ato é retirada 
e substituída por uma nova parte). 
 
5.8. Atos administrativos em espécie 
Não há lei específica que trate das espécies de atos administrativos. Assim, para uma melhor 
didática, foram elencadas as espécies de atos administrativos abordadas pela maioria dos 
doutrinadores. 
 
 
 
 
67 
 
 
5.8.1. Atos Normativos 
Atos abstratos e gerais geram obrigações a um número indeterminado de pessoas. 
a) Regulamento: ato privativo do Chefe do Poder Executivo (e, por simetria, 
Governadores e Prefeitos), materializado por meio de Decreto. Subdivide-se em 
regulamento executivo (editado para a fiel execução da lei) e regulamento 
autônomo (substitui a lei, inovando no ordenamento jurídico). Essa temática foi 
aprofundada no capítulo sobre Poderes Administrativos. 
b) Aviso: ato expedido por órgãos auxiliares do Poder Executivo (Secretarias, 
Ministérios) para dar ciência à sociedade sobre assuntos pertinentes àquele órgão. 
c) Instrução Normativa: ato administrativo expedido por autoridades ou órgãos com 
competência para a execução de decretos e regulamentos. 
d) Regimento: ato administrativo que define normas internas para o regular 
funcionamento de órgãos colegiados. 
e) Deliberação: ato expedido por órgãos colegiados como representação da vontade 
da maioria dos seus agentes. 
f) Resolução: ato dos órgãos colegiados utilizados pelo Poder Judiciário, Poder 
Legislativo e Agências Reguladoras para tratar de matérias de sua competência. 
 
5.8.2. Atos ordinatórios 
São os atos de organização interna, decorrentes do poder hierárquico. 
a) Portaria: ato administrativo individual que determina ordens internas, estabelecendo 
regras que geram direitos ou obrigações a indivíduos determinados. 
b) Circular: ato expedido para estabelecer regras gerais à totalidade dos servidores 
que estão subordinados a um órgão. 
c) Ordem de Serviço: ato que tem por objetivo ordenar o serviço interno do órgão, 
distribuindo entre os setores e servidores da entidade. 
d) Despacho: ato utilizado para que as autoridades profiram decisões, finais ou 
interlocutórias, sobre situações específicas em processo administrativo 
 
 
 
68 
 
 
e) Memorando: ato de comunicação interna do órgão, para o melhor exercício da 
atividade pública. 
f) Ofício: ato utilizado para a comunicação externa entre autoridades públicas ou entre 
estas e os particulares, assim como é utilizado para dar informações ou fazer 
solicitações. 
 
5.8.3. Atos negociais 
São atos utilizados pela Administração Pública para conceder direitos postulados pelos 
particulares. 
a) Autorização: existem duas espécies, a autorização para uso de bem público (ato 
discricionário e precário, por meio do qual a Administração Pública autoriza o uso do 
bem por um particular, no interesse exclusivo deste) e a autorização de polícia (ato 
discricionário e precário por meio do qual a Administração Pública confere ao 
particular o exercício de atividades que são fiscalizadas pelo Poder Público). 
b) Permissão: ato discricionário e precário por meio do qual a Administração Pública 
autoriza o uso do bem público pelo particular, concedida em razão do interesse 
público. Deve ser precedida de licitação. 
c) Licença: ato de polícia por meio do qual a Administração Pública permite a 
realização e uma atividade que será fiscalizada pelo Poder Público. É um ato 
vinculado, de forma que deverá ser concedido se o particular preencher todos os 
requisitos previstos em lei. 
d) Admissão: ato vinculado e unilateral por meio do qual a Administração Pública 
permite que um particular usufrua de determinado serviço público prestado pelo 
Estado (exemplo: admissão em escola pública). 
e) Aprovação: ato administrativo discricionário por meio do qual é feito o controle da 
atividade administrativa, analisando a legalidade e o mérito da conduta praticada. 
f) Homologação: ato administrativo vinculado para controle apenas da legalidade 
do ato anteriormente expedido pela Administração. Não há controle do mérito. 
 
 
 
 
695.8.4. Atos enunciativos 
São os atos que emitem opiniões e conclusões da Administração Pública. 
a) Atestado: ato utilizado para comprovar uma ocorrência fática, por meio da 
verificação de determinada situação de fato. 
b) Certidão: ato por meio do qual a Administração Pública certifica determinado ato 
já registrado no órgão. 
c) Apostila ou Averbação: ato por meio do qual a Administração Pública adiciona 
informações em um registro público. 
d) Parecer: ato por meio do qual o órgão consultivo da Administração Pública emite 
opinião acerca de assunto de sua competência. O parecer pode ser facultativo, 
obrigatório ou vinculado. 
O parecer facultativo é aquele que a autoridade solicita se quiser e o acata se desejar. 
Não produz efeitos jurídicos. O administrador pode discordar da conclusão exposta pelo 
parecer, desde que o faça fundamentadamente. Em regra, não há responsabilidade do 
parecerista, exceto se atuar com culpa ou erro grosseiro. 
O parecer obrigatório é aquele que a lei obriga a autoridade a solicitar, mas esta não é 
obrigada a acatá-lo. A discordância do parecer deve ser fundamentada. Quem responde é a 
autoridade que praticou o ato, exceto se o parecerista proceder com culpa ou erro grosseiro. 
O parecer vinculado é aquele que a lei obriga a autoridade a solicitar, bem como a obriga 
a acatá-lo. Nesse caso, o parecerista responde solidariamente com o administrador, não 
sendo necessário demonstrar culpa ou erro grosseiro. 
 
 
 
 
 
70 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
MS 27867: EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. 
Violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Não ocorrência. Independência entre 
a atuação do TCU e a apuração em processo administrativo disciplinar. Responsabilização do 
advogado público por parecer opinativo. Presença de culpa ou erro grosseiro. Matéria 
controvertida. Necessidade de dilação probatória. Agravo regimental não provido. 1. Ausência de 
violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. A Corte de Contas providenciou a 
notificação do impetrante assim que tomou conhecimento de seu envolvimento nas irregularidades 
apontadas, concedendo-lhe tempo hábil para defesa e deferindo-lhe, inclusive, o pedido de dilação 
de prazo. O TCU, no acórdão impugnado, analisou os fundamentos apresentados pela defesa, 
não restando demonstrada a falta de fundamentação. 2. O Tribunal de Contas da União, em sede 
de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo administrativo disciplinar. 
Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas 
acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. 
Precedente. Apenas um detalhado exame dos dois processos poderia confirmar a similitude entre 
os fatos que são imputados ao impetrante. 3. Esta Suprema Corte firmou o entendimento de 
que “salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias 
administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do 
advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa” (MS 
24.631/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 1o/2/08). Divergências entre as alegações do 
agravante e as da autoridade coatora. Enquanto o impetrante alega que a sua condenação 
decorreu exclusivamente de manifestação como Chefe da Procuradoria Distrital do DNER em 
processo administrativo que veiculava proposta de acordo extrajudicial, a autoridade coatora 
informa que sua condenação não se fundou apenas na emissão do dito parecer, mas em diversas 
condutas, comissivas e omissivas, que contribuíram para o pagamento de acordos extrajudiciais 
prejudiciais à União e sem respaldo legal. Divergências que demandariam profunda análise fático-
probatória. 4. Agravo regimental não provido. (MS 27867 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, 
Primeira Turma, julgado em 18/09/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-195 DIVULG 3-10-2012 
PUBLIC 4-10-2012) (grifos acrescidos). 
 
 
 
 
71 
 
 
5.8.5. Atos punitivos 
Atos administrativos por meio dos quais a Administração Pública aplica sanções aos 
servidores públicos, em razão do Poder Disciplinar, ou aos particulares em geral, em razão do 
Poder de Polícia. 
Os atos punitivos devem ser precedidos de regular processo administrativo, em que 
sejam garantidos os princípios do contraditório e da ampla defesa. 
 
 
 
 
 
72 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Atos 
Administrativos 
Fases de 
Constituição do Ato 
Administrativo 
Requisitos Atributos 
Competência 
Forma 
Perfeição 
Presunção de 
Veracidade e 
Legitimidade 
Imperatividade 
Autoexecutoriedade Motivo 
Objeto 
Finalidade 
Validade 
Eficácia 
Tipicidade 
 
 
 
73 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
______. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 
2018. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Necessidade de garantir contraditório e ampla defesa 
para se realizar a autotutela. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: 
. Acesso em: 18 nov. 2019. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. rev., atual e ampl. Rio de 
Janeiro: Grupo GEN, 2021. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
 
 
 
 
 
74 
 
 
6. Processo Administrativo: Lei n. 9.784/99 
Muitos autores afirmam que, a partir da década de 1990, houve uma mudança de perfil da 
Administração Pública, a qual deixou de ser burocrática para tornar-se uma Administração 
Pública gerencial, isto é, de resultados. 
Da mesma forma, afirma-se que a Administração Pública impositiva (imperativa), cuja atuação 
baseava-se apenas na expedição de atos unilaterais, deu lugar à Administração Pública 
consensual, participativa, democrática, havendo, assim, maior participação dos administrados 
na atuação estatal, fator que promoveu a processualização das ações do Estado. 
Assim, atualmente, o Estado cada vez mais busca adotar uma atuação processualizada, de 
forma que a decisão administrativa se dará no âmbito do processo administrativo (série 
encadeada de atos para a formação de uma decisão final), o que proporciona maior garantia 
ao administrado, vez que possibilitada a defesa de seus direitos em casos de restrição. 
Com efeito, o processo administrativo permite a participação de indivíduos na formulação da 
decisão administrativa, tornando-a mais legítima. 
 
6.1. Início e interessados no processo administrativo. delegação e 
avocação de competências 
O processo administrativo conceitua-se como a relação jurídica que envolve uma sucessão 
dinâmica e encadeada de atos instrumentais e sucessivos para a obtenção da decisão 
administrativa. 
A competência normativa para a elaboração do processo administrativo, segundo a maioria 
da doutrina, é de todos os entes federados. Assim, cada ente federativo (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) tem competência para elaborar sua própria legislação referente 
ao processo administrativo. Em âmbito federal, a União editou a Lei n. 9.784/99. 
Entretanto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) editou vários precedentes aplicando a Lei 
Federal n. 9.784/99, por analogia, aos entes que não têm a própria lei de processo 
administrativo. É o caso, por exemplo, da aplicação supletiva do art. 54 da Lei n. 9.784/99, 
que dispõe sobre o prazo para a Administração Pública anular um ato ilegal, aos Estadose 
Municípios. Tais precedentes deram origem à recente Súmula n. 633 do STJ. 
 
 
 
75 
 
 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 633 do STJ: A Lei n. 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo 
decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública 
Federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente 
norma local e específica que regule a matéria. 
 
Em relação aos interessados, a Lei n. 9.784/99, em seu art. 9o, assim estabelece: 
Art. 9o São legitimados como interessados no processo administrativo: 
I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou 
interesses individuais ou no exercício do direito de representação; 
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que 
possam ser afetados pela decisão a ser adotada; 
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e 
interesses coletivos; 
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos 
ou interesses difusos. 
Como se vê, a participação no processo administrativo como interessado é ampla, incluindo 
não só os titulares de direitos ou interesses individuais (ou seus representantes) como também 
aqueles que podem ser afetados pela decisão administrativa, bem como as pessoas jurídicas 
elencadas acima. 
 
Delegação e Avocação de competências 
Como já abordado no capítulo referente aos atos administrativos, a competência é um 
elemento irrenunciável do ato administrativo. Entretanto, a lei admite a delegação e 
avocação de competências, de forma excepcional e temporária, nos termos do art. 11, da 
Lei n. 9.784/99. Veja-se: “Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação 
legalmente admitidos”. 
A delegação consiste na extensão da competência de um agente administrativo competente 
para outro que esteja na mesma hierarquia ou em hierarquia inferior, tendo em vista razões 
 
 
 
76 
 
 
de ordem técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Eis o teor do dispositivo da Lei n. 
9.784/99, que trata da delegação de competências: 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes 
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de 
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
 
Importante destacar que, para ser válido, o ato de delegação deve definir, de forma 
expressa e restrita, a matéria a ser delegada e o tempo de duração da delegação. Além 
disso, a delegação é ato discricionário, podendo ser revogada a qualquer tempo. 
A Lei n. 9.784/99 determina, ainda, no art. 4, § 3o, que as decisões adotadas por delegação 
devem mencionar explicitamente essa qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Em razão disso, foi editada a Súmula 510 do STF. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 510 do STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
 
Por fim, quanto à delegação, a Lei n. 9.784/99 a proíbe nas situações seguintes: 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I – a edição de atos de caráter normativo; 
II – a decisão de recursos administrativos; 
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
A avocação de competências está prevista no art. 15 da Lei n. 9.784/99: “Art. 15. Será 
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a 
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. 
 
 
 
77 
 
 
Assim, em certas situações, devidamente justificadas, é possível que o agente administrativo 
tome para si, por tempo determinado, a competência inicialmente conferida a um agente 
subordinado. 
 
6.2. Direitos e deveres dos administrados 
Os direitos e deveres dos administrados estão expressamente previstos na Lei n. 9.784/99. 
Quanto aos direitos, determina: 
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem 
prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: 
I – ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão 
facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; 
II – ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a 
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles 
contidos e conhecer as decisões proferidas; 
III – formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais 
serão objeto de consideração pelo órgão competente; 
IV – fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória 
a representação, por força de lei. 
Como se observa, a lei traz a expressão “sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados”, 
o que indica que o rol de direitos previstos no art. 3o da Lei n. 9.784/99 é meramente 
exemplificativo. 
Do inciso IV se extrai que a assistência de advogado é facultativa, ao contrário do que ocorre, 
em regra, nos processos judiciais. Nesse sentido, foi editada a Súmula Vinculante n. 5. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula Vinculante n. 5 do STF: A falta de defesa técnica por advogado no processo 
administrativo disciplinar não ofende a Constituição. 
 
Por sua vez, os deveres dos administrados estão elencados no art. 4o da Lei n. 9.784/99: 
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de 
outros previstos em ato normativo: 
I – expor os fatos conforme a verdade; 
II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; 
 
 
 
78 
 
 
III – não agir de modo temerário; 
IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o 
esclarecimento dos fatos. 
Da mesma forma, o rol dos deveres dos administrados é meramente exemplificativo, ante a 
expressão “sem prejuízo de outros previstos em ato normativo”, contida no caput. 
 
6.3. Princípios e fases do processo administrativo 
Os princípios previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, quais sejam, legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, por serem princípios gerais do direito 
administrativo, se aplicam ao processo administrativo. 
Em relação aos princípios, estabelece o art. 2º da Lei n. 9.784/99: 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público 
e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: 
I – atuação conforme a lei e o Direito; 
II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências, salvo autorização em lei; 
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção 
pessoal de agentes ou autoridades; 
IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de 
sigilo previstas na Constituição; 
VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, 
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao 
atendimento do interesse público; 
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a 
decisão; 
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos 
administrados; 
IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de 
certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; 
X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, 
à produção de provas e à interposição de recursos,nos processos de que 
possam resultar sanções e nas situações de litígio; 
XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas 
em lei; 
XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação 
dos interessados; 
 
 
 
79 
 
 
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova 
interpretação. 
Não há um rol exaustivo dos princípios que se aplicam ao processo administrativo. Assim, 
neste tópico serão destacados os princípios aplicáveis ao processo administrativo e os 
princípios mais importantes consagrados no art. 2o e demais dispositivos da Lei n. 9.784/99. 
Os princípios do contraditório e da ampla defesa decorrem do princípio do devido processo 
legal, disposto no art. 5o, LVI, da Carta Magna. 
A aplicação desses princípios traduz a garantia de que o particular terá conhecimento dos atos 
processuais, bem como a oportunidade de se manifestar e se defender efetivamente. Em 
outras palavras, é a garantia da verdadeira informação e participação do interessado na 
tramitação do procedimento, sendo-lhe oportunizado interagir de forma efetiva e capaz de 
influenciar nas decisões da autoridade julgadora. 
O princípio da oficialidade está previsto no inciso XII, do art. 2o, bem como no art. 5o da Lei 
n. 9.784/99 (“Art. 5o: o processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de 
interessado”). Esse princípio estabelece que o processo administrativo pode ser instaurado 
de ofício. Aqui se verifica uma diferença entre o processo administrativo e o processo judicial, 
uma vez que neste vigora o princípio da inércia da jurisdição, de forma que só há instauração 
do processo judicial se houver provocação (por meio da petição inicial). 
Princípio do informalismo (formalismo moderado). O art. 22 da Lei n. 9.784/99 estabelece 
o princípio da liberdade das formas: “Art. 22. Os atos do processo administrativo não 
dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”. 
Contudo, esse informalismo não é absoluto, tendo em vista que os parágrafos do art. 22 
trazem determinadas formalidades que devem ser observadas, como a necessidade de que 
os atos sejam produzidos por escrito e em vernáculo, por exemplo. 
O princípio da verdade real ou material significa que, no âmbito do processo administrativo, 
para que a decisão seja realmente justa, não se pode ter apego somente às informações e 
documentos que o administrado apresenta no curso do procedimento. Dessa forma, a ideia 
da busca da verdade real/material justifica a prerrogativa da Administração Pública instaurar 
de ofício o processo administrativo e, também de ofício, buscar provas para a exata 
compreensão dos fatos. Assim, se, por exemplo, o interessado requer apenas prova 
 
 
 
80 
 
 
testemunhal, a Administração Pública pode determinar a produção de prova documental, caso 
entenda ser esta essencial à obtenção da verdade real. 
O princípio da publicidade, previsto no art. 37 da CF/88, também está expresso no art. 2o, V, 
da Lei n. 9.784/99: “V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses 
de sigilo previstas na Constituição”. Assim, o princípio da publicidade exige transparência da 
atuação administrativa. 
O princípio da proporcionalidade exige a atuação equilibrada da Administração Pública, a 
fim de impedir que os agentes públicos atuem de forma inadequada e desproporcional, diante 
das circunstâncias ensejadoras da prática do ato, bem como determina que estes devem levar 
em consideração as suas consequências. Dessa forma, com a aplicação do princípio da 
proporcionalidade, a conduta do agente administrativo que extrapole o necessário ao 
atendimento do objetivo da norma que determina a prática do ato afigura-se ilegal. Conforme 
a doutrina, o princípio da proporcionalidade engloba três subprincípios, quais sejam: 
adequação (o ato deve ser adequado para alcançar o resultado desejado), necessidade 
(existindo mais de uma forma de atuar, a administração deve optar pela prática do ato menos 
gravoso aos direitos dos cidadãos) e proporcionalidade em sentido estrito (ponderação entre 
o ônus e bônus da atuação estatal). 
O princípio da razoabilidade é comumente associado ao princípio da proporcionalidade. 
Traduz a ideia de bom senso e coerência do administrador público ao praticar o ato. Nesse 
sentido, são vedadas condutas que sejam abusivas, não imoderadas e incoerentes. 
O princípio da duração razoável do processo tem ligação com o princípio da eficiência. Está 
previsto no art. 5o, LXXVIII, da CF/88, e estabelece: “A todos, no âmbito judicial e 
administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a 
celeridade de sua tramitação”. 
No âmbito da Lei n. 9.784/99, pode-se perceber a manifestação do princípio da duração 
razoável do processo no art. 49, que dispõe: “Concluída a instrução de processo 
administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação 
por igual período expressamente motivada”. 
Vê-se, portanto, a estipulação de prazo razoável para que o processo administrativo seja 
decidido. 
 
 
 
81 
 
 
Princípio da motivação. A motivação é a exteriorização do motivo, isto é, consiste em 
expressar, por escrito, o motivo, exteriorizando-o. 
Há divergência doutrinária sobre a obrigatoriedade ou não de motivação de todos os atos da 
Administração Pública. Uma primeira corrente, seguida por Celso Antônio Bandeira de Mello, 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Rafael Oliveira, entende que todos os atos administrativos 
devem ser motivados. Já o autor José dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, entende que 
só devem ser motivados os atos administrativos para os quais a lei exige a motivação. 
No contexto do processo administrativo, no art. 2o, parágrafo único, inciso VII, está prevista a 
necessidade de “indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”. 
Ademais, há um capítulo específico destinado à motivação, estabelecendo o art. 50, da Lei n. 
9.784/99 o seguinte: 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos 
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V – decidam recursos administrativos; 
VI – decorram de reexame de ofício; 
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem 
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em 
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante 
do ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio 
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não 
prejudique direito ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de 
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito. 
No processo administrativo vigora o princípio da gratuidade. Ao contrário do processo 
judicial, que é oneroso (ressalvados os casos de gratuidade de justiça), no processo 
administrativo a regra é a gratuidade, conforme art. 2o, parágrafo único, XI, da Lei n. 9.784/99: 
“XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei”. 
 
 
 
 
82 
 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula Vinculante n. 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de 
dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
 
STJ EM AÇÃO:da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 
Cada um desses poderes possui uma função típica. O Poder Legislativo tem a função típica 
normativa, de inovação originária na ordem jurídica, e de fiscalização do Poder Executivo; o 
Poder Executivo exerce a função típica administrativa; o Poder Judiciário, por sua vez, possui 
a função típica jurisdicional. 
Entretanto, tais funções não são exercidas com exclusividade. Na verdade, o que existe é 
uma preponderância de funções, de forma que os Poderes Estatais, apesar de terem suas 
funções típicas, também desempenham funções atípicas. 
Nesse sentido, o Poder Legislativo, em determinadas circunstâncias, pode exercer uma 
função atípica, como ocorre, por exemplo, quando compete ao Senado processar e julgar o 
Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF/88), hipótese em que 
o Poder Legislativo exerce função jurisdicional. Da mesma forma, o Poder Judiciário pode 
desempenhar a função atípica de administrar, quando promove procedimento licitatório, por 
exemplo. O Poder Executivo, por sua vez, exerce a função atípica de legislar, quando edita 
medidas provisórias. 
 
1.4. Fontes 
A maioria dos doutrinadores reconhece, como as principais fontes (fontes principais x fontes 
secundárias x fontes indiretas → ambiguidade de sentidos) do direito administrativo, a lei, a 
 
 
 
7 
 
 
doutrina, a jurisprudência, os costumes, os princípios gerais do Direito e os tratados 
internacionais. 
É importante ressaltar que as fontes se dividem em primárias e secundárias: 
As fontes jurídicas podem ser de dois tipos: a) primárias, maiores ou diretas: 
são o nascedouro principal e imediato da norma; e b) secundárias, menores ou 
indiretas: constituem instrumentos acessórios para originar normas, derivados 
de fontes primárias. No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte 
primária na medida em que as demais fontes (secundárias) estão a ela 
subordinadas. Doutrina, costumes e jurisprudência são fontes 
secundárias (MAZZA, 2019, p. n.p.). 
A lei é fonte formal do direito administrativo, devendo ser interpretada em sentido amplo, isto 
é, abrangendo qualquer ato normativo do Estado, a exemplo da Constituição, de todos os atos 
que derivam diretamente da Constituição e demais atos infralegais. 
A doutrina, fonte material, consiste no entendimento dos estudiosos do direito administrativo, 
refletindo na criação legislativa e influenciando as decisões de caráter administrativo. 
A jurisprudência, fonte material, é o conjunto de reiteradas decisões proferidas, no mesmo 
sentido, por determinados órgãos do poder judiciário, consistindo em um direcionamento 
acerca de um assunto. 
Os costumes, espécie de fonte material, são um conjunto não escrito de regras que é 
observado pela coletividade de modo constante e uniforme. No âmbito do Direito 
Administrativo, os costumes são as práticas reiteradas das autoridades administrativas, que 
influenciam a edição de normas e a consolidação da jurisprudência. 
Os princípios gerais do Direito são postulados fundamentais e também constituem fontes 
do Direito Administrativo, na medida em que informam o ordenamento jurídico. 
Embora exista certa divergência doutrinária, alguns autores reconhecem os tratados 
internacionais como mais uma fonte do direito administrativo, após serem admitidos no 
ordenamento jurídico pátrio. 
 
 
 
 
8 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conceitos Iniciais 
Funções de 
Estado 
Histórico Fontes 
Fim dos Estados 
Absolutistas 
Estado de Direito 
Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário 
Funções típicas e 
atípicas 
Lei 
Doutrina 
Jurisprudência 
Costumes 
Princípios Gerais 
do Direito 
Tratados 
Internacionais 
 
 
 
9 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev. ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. rev. ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2018. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPODIVM, 
2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
 
 
 
 
 
10 
 
 
2. Regime Jurídico Administrativo 
Regime Jurídico Administrativo é uma expressão doutrinária que se refere ao conjunto de 
regras e princípios que dão identidade ao Direito Administrativo, cujos fundamentos são o 
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a 
indisponibilidade do interesse público. 
Esse regime confere poderes especiais à Administração, bem como impõe a ela restrições 
especiais. 
 
2.1. Conceito de Administração Pública 
A administração pública é o objeto do direito administrativo. É importante distinguir, contudo, 
a ideia de administração pública em sentido subjetivo e a ideia de administração pública em 
sentido objetivo. 
A Administração Pública em sentido subjetivo (formal/orgânico) diz respeito aos sujeitos, 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, incumbidos de exercer a Administração 
Pública Direta e Indireta. Nesse sentido, costuma-se grafar o termo com as iniciais 
maiúsculas (“Administração Pública”). 
A administração pública em sentido objetivo (material/funcional) se refere à própria 
atividade administrativa, que se traduz, basicamente, na prestação de serviços públicos, na 
atividade de fomento, na intervenção (excetuada a atuação direta do Estado na economia, 
como agente econômico) e no exercício do poder de polícia. Nesse sentido, costuma-se grafar 
o termo em letras minúsculas (administração pública). 
Cumpre esclarecer que “o Brasil adota o critério formal de administração pública. Portanto, 
somente é administração pública, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considera, 
não importa a atividade que exerça” (ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 22). 
 
2.2. Princípios constitucionais da Administração Pública 
O art. 37, caput, da Constituição Federal consagra expressamente cinco princípios que regem 
a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
 
 
11 
 
 
Além disso, no art. 5o, LV, do texto constitucional, constam os princípios do contraditório e da 
ampla defesa, que devem ser observados também na esfera administrativa. 
 
2.2.1. Princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência 
O princípio da legalidade determina que qualquer atividade administrativa tenha respaldo 
em lei. Esse princípio direciona a atuação dos agentes administrativos, de forma que estes só 
podem fazer o que a lei determina. Dessa forma, será ilegal toda e qualquer atuação 
administrativa não prevista em lei ou fora dos limites legalmente estabelecidos. 
Além do princípio da legalidade, atualmente a doutrina tem reconhecido o chamado princípio 
da juridicidade, segundo o qual a Administração Pública deve observar não apenas a lei, 
mas também os princípios e outros diplomas normativos existentes no ordenamento jurídico. 
Segundo Alexandre Mazza: 
A juridicidade é uma ampliação do conteúdo tradicional da legalidade. Além de 
cumprir leis ordinárias e leis complementares (lei em sentido estrito), a 
Administração está obrigada a respeitar o denominado bloco da legalidade. 
Significa dizer que as regras vinculantes da atividade administrativa emanam 
de outros veículos normativos, a saber: a) Constituição Federal, incluindo 
emendas constitucionais; b) Constituições Estaduais e Leis Orgânicas; c) 
medidas provisórias d) tratados e convenções internacionais; e) costumes; f) 
atos administrativos, como decretos e regimentos internos; g) decretos 
legislativos e resoluções (art. 59 da CF); h) princípios gerais do direitoSúmula n. 373 do STJ: É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de 
recurso administrativo. 
 
Outro princípio aplicável ao processo administrativo é o princípio da segurança jurídica, 
que, em sua vertente objetiva, significa que as relações jurídicas devem ser estabilizadas, 
deve haver segurança, respeito à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito. Em sua vertente 
subjetiva, significa que o Estado deve atuar de forma coerente, em observância aos princípios 
da proteção à confiança e à boa-fé, não podendo atuar de maneira a surpreender os 
administrados. Consagrando esses princípios, são as disposições do art. 2 caput, parágrafo 
único, incisos IV e XIII e art. 54 da Lei nº 9.784/99: 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da 
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público 
e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: 
(...) 
IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
(...) 
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova 
interpretação. 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
O princípio da participação diz respeito à possibilidade de os particulares participarem 
ativamente do processo administrativo, por meio de audiências públicas e consultas públicas, 
 
 
 
83 
 
 
conferindo, assim, maior legitimidade ao processo administrativo. Essa participação está 
prevista no art. 31 da Lei n. 9.784/99: 
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o 
órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de 
consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, 
se não houver prejuízo para a parte interessada. 
§ 1o A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios 
oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, 
fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas. 
§ 2o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de 
interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração 
resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações 
substancialmente iguais. 
 
Fases do processo administrativo 
O processo administrativo possui três principais fases: introdutória, instrutória e decisória. 
a) fase introdutória ou inicial: é a fase da instauração do processo administrativo que, 
conforme visto, poderá ocorrer de ofício, tendo em vista o princípio da oficialidade. 
Nesse aspecto, é importante destacar que, atualmente, a jurisprudência dos tribunais 
superiores admite a possibilidade de instauração de Processo Administrativo Disciplinar 
(PAD) por denúncia anônima. 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 611 do STJ: Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou 
sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar com base em 
denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto à Administração. 
 
b) fase preparatória ou instrutória: é a fase destinada à produção dos elementos de 
prova, oitiva de testemunhas, provas documentais, periciais etc. Como já se 
mencionou, no processo administrativo vigora o princípio da verdade real ou material, 
segundo o qual a Administração Pública pode, de ofício, buscar novas provas, atuando 
de forma proativa. 
 
 
 
84 
 
 
c) fase decisória ou de julgamento: é a fase que põe fim ao processo, por meio da 
prolação da decisão final. Os arts. 48 e 49 da Lei n. 9.784/99, sobre a fase decisória, 
assim estipulam: 
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos 
processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de 
sua competência. 
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem 
o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período 
expressamente motivada. 
 
6.4. Recursos administrativos no processo administrativo 
Recurso administrativo é o meio formal de impugnação das decisões administrativas. O termo 
“recurso administrativo” é utilizado de maneira ampla, para abranger qualquer espécie de 
impugnação. 
O art. 56 da Lei n. 9.784/99 dispõe sobre a interposição de recursos: 
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de 
legalidade e de mérito. 
§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não 
a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. 
§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe 
de caução. 
§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado 
da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se 
não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade 
superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme 
o caso. 
São espécies de recursos administrativos: 
a) recurso hierárquico próprio: é o recurso interposto em uma relação hierarquizada. 
Importante relembrar que só existe hierarquia dentro de uma mesma pessoa jurídica, 
não existindo, portanto, hierarquia entre pessoas jurídicas diversas. O recurso 
hierárquico próprio é interposto no âmbito da própria pessoa jurídica que proferiu a 
decisão recorrida. A possibilidade de sua interposição independe de previsão legal 
expressa, pois é uma decorrência natural da hierarquia, porquanto a autoridade 
superior sempre pode rever o ato praticado por seu subordinado; 
 
 
 
85 
 
 
b) recurso hierárquico impróprio: é o recurso interposto para fora da pessoa jurídica 
que proferiu a decisão recorrida. Esse recurso será dirigido a uma outra pessoa jurídica. 
Nesse caso, conforme o entendimento do STJ e da doutrina majoritária, só cabe o 
recurso se houver previsão legal, pois não é natural a interferência de uma pessoa 
jurídica em outra, haja vista que cada uma possui autonomia; 
c) pedido de reconsideração: é o recurso direcionado à própria autoridade que 
proferiu a decisão, para que esta possa exercer o juízo de retratação, caso assim 
entenda; 
d) revisão: é a forma de impugnação contra decisão que foi tomada no processo 
administrativo, contra a qual não cabe mais recurso, desde que o pedido de revisão 
seja acompanhado de fatos novos, de novas circunstâncias ou de novas provas que 
justifiquem a revisão de um processo que já foi decidido pela Administração Pública. A 
revisão está prevista no art. 65 da Lei n. 9.784/99: 
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser 
revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos 
ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção 
aplicada. 
Legitimidade recursal: está prevista no art. 58 da Lei n. 9.784/99: 
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo: 
I – os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; 
II – aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela 
decisão recorrida; 
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e 
interesses coletivos; 
IV – os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. 
Como se verifica, não só a parte pode interpor recurso administrativo, como também os 
demais interessados. 
Quanto ao prazo para a interposição do recurso, o art. 59 estabelece que será de 10 dias, 
contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. 
Em relação aos efeitos, em regra, o recurso administrativo possui apenasefeito devolutivo. 
Contudo, o parágrafo único do art. 61 permite a atribuição de efeito suspensivo em 
determinadas situações. Veja-se: 
 
 
 
86 
 
 
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito 
suspensivo. 
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta 
reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente 
superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso. 
 
Recurso em sentido estrito e reformatio in pejus 
A reformatio in pejus significa o agravamento da situação do recorrente na decisão sobre o 
recurso interposto. 
Sobre a possibilidade de reformatio in pejus no processo administrativo, existem diferentes 
entendimentos doutrinários; contudo, a posição consagrada pela Lei n. 9.784/99 é no sentido 
de que pode haver a reformatio in pejus, de forma a agravar a situação do recorrido, 
conforme previsão do art. 64, parágrafo único: 
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, 
anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for 
de sua competência. 
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer 
gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule 
suas alegações antes da decisão. 
Por fim, não se pode confundir a sistemática da reformatio in pejus, aplicável ao recurso em 
sentido estrito, com o regramento conferido à revisão. Isso porque, diferentemente, na revisão 
não pode haver agravamento da situação do recorrente, nos termos do art. 65, parágrafo 
único, da Lei n. 9.784/99: 
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser 
revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos 
ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção 
aplicada. 
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da 
sanção. 
 
6.5. Inquérito administrativo – Processo Administrativo Disciplinar (PAD) 
O Processo Administrativo Disciplinar é o principal instrumento jurídico para formalizar a 
investigação e a punição dos agentes públicos e demais administrados que, sujeitos à 
disciplina especial administrativa, cometeram infrações à ordem jurídica. 
 
 
 
87 
 
 
Todavia, o Processo Administrativo Disciplinar aplica-se não somente aos servidores públicos, 
podendo também ser utilizado para aplicar sanção a particulares com vínculo especial 
com a Administração Pública, como nos casos de particulares que celebram contratos 
administrativos. 
Cada ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) pode editar suas normas 
próprias sobre o processo administrativo disciplinar. 
Em âmbito federal, a União editou a Lei n. 8.112/90, que prevê, dentre outras matérias, o rito 
para apuração de faltas disciplinares e aplicação de sanção. 
No que tange à distinção entre sindicância, inquérito e PAD, não há consenso na doutrina. 
A maioria dos autores entende que a sindicância é um processo preliminar, no qual não há 
possibilidade de aplicação de sanção, pois serve apenas para a coleta de provas. Por esse 
motivo, não é necessária a observância do contraditório ou da ampla defesa. Contudo, 
se da sindicância decorrer aplicação de sanção, nesse caso deverão ser garantidos o 
contraditório e a ampla defesa. 
O Inquérito é a segunda fase do Processo Administrativo Disciplinar, tratando-se da fase 
instrutória, na qual devem ser observados o contraditório e a ampla defesa. Segundo 
Matheus Carvalho: 
O inquérito administrativo é a segunda fase do Processo Administrativo 
Disciplinar, que abarca toda a realização do procedimento em respeito ao 
contraditório e à ampla defesa. O inquérito se divide em três momentos 
diferentes, quais sejam, a instrução probatória, citação do acusado com 
abertura de prazo e oportunização de defesa, bem como a elaboração do 
relatório pela comissão do processo (CARVALHO, 2017, p. 1153). 
 
Quanto à fase probatória, destaca-se que o Superior Tribunal de Justiça admite a prova 
emprestada no Processo Administrativo Disciplinar, conforme a recente Súmula n. 591. 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 591 do STJ: É permitida a “prova emprestada” no processo administrativo disciplinar, 
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o contraditório e a ampla 
defesa. 
 
 
 
88 
 
 
 
Assim, o trâmite do Processo Administrativo Disciplinar pode ser sintetizado da seguinte 
forma: 
A autoridade responsável instaura o PAD e institui uma comissão composta por 3 (três) 
servidores e um presidente, que deverá ter nível de escolaridade igual ou superior ao 
do processado. 
Em seguida, o servidor é intimado para apresentar defesa. 
Posteriormente, são analisadas as provas produzidas e a comissão processante 
elabora um relatório/parecer final, que deverá ser apresentado à autoridade que 
instaurou o PAD para que esta possa, então, decidir a questão. 
É importante destacar que o parecer da comissão é apenas opinativo e não vincula a 
autoridade competente para aplicar a penalidade. 
Sobre a nulidade no Processo Administrativo Disciplinar, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) 
possui o entendimento de que somente será declarada a nulidade se for demonstrado prejuízo 
(princípio do pas nullité sans grief). 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
AgInt no RMS 53.758/PR: A nulidade do processo administrativo disciplinar somente deve ser 
declarada quando houver efetiva demonstração de prejuízo sofrido pela defesa do servidor. STJ. 
2a Turma. AgInt no RMS 53.758/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 10/10/2017. 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 592 do STJ: O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo 
disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa. 
 
 
 
 
89 
 
 
Após a fase instrutória do PAD, será proferida decisão pela autoridade competente. Sendo 
aplicada a penalidade, esta poderá ser executada imediatamente, ainda que haja recurso 
por parte do servidor, conforme o entendimento do Superior Tribunal de Justiça. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
MS 19.488/DF: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA 
INDIVIDUAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. TÉCNICO DE ASSUNTOS EDUCACIONAIS DO 
MINISTÉRIO DA SAÚDE. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE CASSAÇÃO DE 
APOSENTADORIA. ARTS. 127, IV, 132, IV E 134, DA LEI 8.112/1990. USO DE DOCUMENTO 
FALSO. DIPLOMA DE GRADUAÇÃO EM PEDAGOGIA. CUMPRIMENTO IMEDIATO DA 
PENALIDADE IMPOSTA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ALEGADA AUSÊNCIA DE 
DOCUMENTOS. NÃO COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS 
PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO 
PUNITIVA DISCIPLINAR. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA DENEGADA. 
1. Pretende a impetrante, ex-Técnica de Assuntos Educacionais do Quadro de Pessoal do Ministério 
da Saúde, a concessão da segurança para anular a Portaria Ministerial que cassou sua aposentadoria, 
frente à ilegal interrupção do pagamento de seus proventos antes do trânsito em julgado da decisão 
administrativa, a ocorrência de violação dos princípios do contraditório e da ampla diante da ausência 
de documentos essenciais nos autos do PAD e a prescrição da pretensão punitiva disciplinar. 
2. Não há ilegalidade no cumprimento imediato da penalidade imposta a servidor público logo 
após o julgamento do PAD e antes do decurso do prazo para o recurso administrativo, tendo 
em vista o atributo de autoexecutoriedade que rege os atos administrativos e que o recurso 
administrativo, em regra, carece de efeito suspensivo (ex vi do art. 109 da Lei 8.112/1990). 
Precedentes: MS 14.450/DF, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Terceira Seção, julgado em 26/11/2014, 
DJe 19/12/2014; MS 14.425/DF, Rel. Ministro Nefi Cordeiro, Terceira Seção, julgado em 24/9/2014, 
DJe 01/10/2014; MS 10.759/DF, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Terceira Seção, julgado em10/5/2006, DJ 22/5/2006. 
 
3. Não merece acolhida a alegação da impetrante no sentido de que a ausência de documentos 
indispensáveis nos autos do PAD teria prejudicado o exercício do seu direito de defesa, isto porque tal 
questão sequer foi invocada pela impetrante na defesa apresentada no PAD, evidenciando-se que os 
documentos acostados aos autos do PAD eram mais que suficientes para a sua defesa. 
 
 
 
90 
 
 
4. O reconhecimento de nulidade no Processo Administrativo Disciplinar pressupõe a efetiva e 
suficiente comprovação do prejuízo ao direito da defesa, por força do princípio pas de nullité sans grief, 
o que não evidenciada na espécie, porquanto as alegações da impetrante são destituídas de 
elementos de prova a evidenciar a indispensabilidade e importância dos documentos em questão. 
5. O termo inicial da prescrição da pretensão punitiva disciplinar estatal é a data do conhecimento do 
fato pela autoridade competente para instaurar o Processo Administrativo Disciplinar (art. 142, § 1o, da 
Lei 8.112/1990), a qual interrompe-se com a publicação do primeiro ato instauratório válido, seja a 
abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar (art. 142, § 3o, da Lei 8.112/1990). 
Esta interrupção não é definitiva, visto que, após o prazo de 140 dias (prazo máximo para conclusão 
e julgamento do PAD a partir de sua instauração (art. 152 c/c art. 167)), o prazo prescricional recomeça 
a correr por inteiro (art. 142, § 4o, da Lei 8.112/1990). 
6. No caso em análise, a infração disciplinar tornou-se conhecida pela Administração Pública em 2006, 
hipótese que em 8 de julho de 2008 foi instaurado Processo Administrativo Disciplinar a ensejar a 
interrupção da contagem do prazo prescricional, que se reiniciou após 140 dias, ou seja, em 25 de 
novembro de 2008, sendo que a demissão da impetrante poderia ter ocorrido até 25 de novembro de 
2013. Assim não há como acolher a alegação da prescrição na medida em que a Portaria que cassou 
a aposentadoria da impetrante foi publicada em 26 de setembro de 2012, dentro do prazo legal. 
7. Segurança denegada. (MS 19.488/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, 
julgado em 25/3/2015, DJe 31/3/2015). 
 
Em relação à repercussão da sentença penal no PAD, é importante destacar que um 
servidor pode, ao mesmo tempo, responder ao Processo Administrativo Disciplinar e a um 
processo criminal, em razão da regra da independência das instâncias Administrativa e 
Penal. 
Contudo, há situações em que a decisão de um processo pode impactar no outro. Nesse 
sentido, se o servidor comete uma infração disciplinar que também é crime, tratando-se, pois, 
de crime funcional e o servidor é condenado à pena privativa de liberdade igual ou superior a 
um ano, essa decisão vai gerar a perda do cargo, nos termos do art. 92, I, “a” do Código Penal: 
Art. 92. São também efeitos da condenação: 
I – a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo: 
a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a 
um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para 
com a Administração Pública. 
 
 
 
91 
 
 
Caso o servidor público seja absolvido em relação a esse crime funcional, por falta de provas 
no processo penal, ele ainda poderá ser condenado na esfera administrativa (é o chamado 
resíduo administrativo). 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 18 do STF: Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, 
é admissível a punição administrativa do servidor público. 
 
Entretanto, se o servidor público for absolvido por negativa de autoria ou inexistência do 
fato, deverá ser, obrigatoriamente, absolvido na esfera administrativa, conforme art. 126 da 
Lei n. 8,112/90: “Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso 
de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria”. 
Tratando-se do cometimento de um crime não funcional, isto é, sem relação com a função 
pública, e a condenação consistir em pena privativa de liberdade por tempo superior a quatro 
anos, o servidor poderá, como efeito reflexo, perder o cargo. 
Por fim, se o servidor for absolvido por um crime não funcional, não será, em princípio, 
sancionado na esfera administrativa. 
 
 
 
 
92 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Processo 
Administrativo 
Fases do 
Processo 
Administrativo 
Princípios Recursos 
Oficialidade 
Informalismo 
Introdutória Recurso 
Hierárquico Próprio 
Recurso Hierárquico 
Impróprio 
Pedido de 
Reconsideração 
Verdade Real 
Motivação 
Gratuidade 
Instrutória 
Decisória 
Revisão 
Participação 
 
 
 
93 
 
 
Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. rev., atual e ampl. Rio de 
Janeiro: Forense, 2021. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e 
ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018. 
 
 
 
 
 
 
94 
 
 
7. Licitações, Lei n. 8.666/93 e Lei n. 14.133/2021 
Para que a Administração Pública celebre seus contratos, a Constituição Federal impõe, como 
regra, a exigência de realização prévia de procedimento licitatório. 
Essa exigência tem como fundamento os princípios da impessoalidade, isonomia e 
moralidade, para que se possibilite uma ampla participação dos interessados, permitindo-se, 
assim, que a Administração Pública escolha a proposta mais vantajosa. 
É importante ressaltar que estamos no momento de transição entre a Lei n. 8.666/93 e a Lei 
14.133/2021, que modernizou o procedimento licitatório no Brasil. Ambas as leis encontram-
se vigentes, podendo o órgão público escolher o rito que sua licitação seguirá. Esta faculdade 
se estenderá até 01º de Abril de 2023, quando a antiga lei perderá sua vigência. 
 
7.1. Conceito, competência legislativa, sujeitos e finalidade 
Conceito: a licitação é o procedimento administrativo utilizado pela Administração Pública e 
pelas demais pessoas indicadas pela lei com o objetivo de selecionar a melhor proposta, por 
meio de critérios objetivos e impessoais, para a celebração de contratos administrativos. Por 
ser um processo, envolve uma série encadeada de atos até se chegar a um resultado final, 
qual seja, a seleção da proposta mais vantajosa. 
Competência Legislativa: a competência legislativa para editar normas gerais sobre 
licitações é privativa da União, nos termos do art. 22, XXVII, da CF/88. Assim, a União edita 
normas gerais, isto é, que concretizam princípios, que tratam da obrigatoriedade ou não de 
licitar, que tratam de procedimento licitatório e de sanções, por exemplo. Essa competência 
privativa foi exercida com a edição das Lei n. 8.666/93 e, posteriormente, pela Lei n. 
14.133/2021. Contudo, os demais entes federados poderão suplementar a legislação federal. 
Segundo o entendimento do STJ e de parte da doutrina, existem algumas normas na Lei n. 
8.666/96 que não são gerais, mas específicas, vinculando apenas a União. É o caso do art. 
17, I e II, por exemplo. Por tais razões, entende-se que a Lei n. 8.666/93 possui caráter duplo, 
por ser lei nacional em relação aos dispositivos gerais (que vinculam todos os entes) e lei 
federal em relação aos dispositivos específicos (que vinculam apenas a União). 
 
 
 
95 
 
 
Sujeitos: estão sujeitos à licitação todas as entidades e os órgãos públicos que pertencem 
aos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como os fundos 
especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e demais entidadescontroladas direta ou indiretamente pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 1o, parágrafo único da Lei n. 8.666/93 e do 
art. 1º da Lei n. 14.133/2021. 
Finalidade: a licitação tem como finalidade promover a isonomia das contratações públicas, 
bem como viabilizar a contratação da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. 
Contudo, a ideia de “vantajosidade” não se exaure apenas em critérios econômicos. Deve-se 
observar a função regulatória da licitação, isto é, a licitação deve ser utilizada para alcançar 
objetivos não só econômicos. Citem-se como exemplo os relativos à sustentabilidade 
ambiental e social, promoção do mercado interno, dentre outros. Nota-se, atualmente, uma 
forte tendência às chamadas “licitações verdes” e “contratações verdes”, as quais possuem 
uma proposta voltada à preservação ambiental. 
 
7.2 Princípios das licitações 
O procedimento licitatório deve observar os princípios constitucionais, previstos no art. 37 da 
CF/88 (legalidade, isonomia, moralidade, publicidade e eficiência), bem como os princípios 
específicos, dispostos nas legislações específicas. 
Princípio da competitividade: está previsto tanto no art. 3, § 1o, da Lei n. 8.666/93, quanto 
no art. 5º da Lei n. 14.133/2021. Este princípio parte do pressuposto de que, quanto maior a 
competição, maiores as chances de o Poder Público obter uma proposta mais vantajosa. Em 
razão do princípio da competitividade, o TCU já invalidou uma licitação cujo edital restringia a 
participação somente às empresas que não tivessem litígio contra a Administração Pública. 
Princípio da isonomia: informa que o Poder Público deve dispensar tratamento igualitário 
entre os licitantes durante o procedimento licitatório. Contudo, é possível estabelecer 
tratamento diferenciado em determinadas situações se esse tratamento for proporcional. Isso 
está em consonância com a igualdade material. Cite-se, como exemplo, a margem de 
preferência para empresas que têm empregados portadores de deficiência ou para as 
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte. 
 
 
 
96 
 
 
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório: está contido tanto no art. 41 da Lei 
n. 8.666/93 quanto na Lei n. 14.133/2021 e estabelece que a Administração Pública não pode 
descumprir as normas previstas no edital. 
Princípio do procedimento formal: informa que o trâmite da licitação é estabelecido no 
edital. Há um rito definido que deve ser observado, como a apresentação de documentos e 
demais exigências. Mas o formalismo não é absoluto; trata-se, pois, de formalismo moderado, 
de maneira que um ato que não observe estritamente a forma prevista no edital, se não afetar 
a competição, não deve ser anulado, salvo se demonstrado o prejuízo. 
Princípio do julgamento objetivo: está disposto no art. 45 da Lei n. 8.666/93 e informa que 
o Poder Público somente poderá adotar um dos critérios que vêm definidos na legislação, 
quais sejam: menor preço, maior lance, melhor técnica ou técnica e preço. Não se admite, 
portanto, a utilização de outros critérios. 
Princípio do sigilo das propostas: embora a licitação seja pública, certo é que as propostas 
apresentadas pelos licitantes são sigilosas até a abertura dos envelopes, em sessão pública. 
Isso ocorre para que não haja privilégio de alguns licitantes em detrimento de outros, 
preservando-se o princípio da isonomia. 
 
7.3. Objeto e obrigatoriedade das licitações 
O objeto da licitação subdivide-se em objeto imediato e mediato. O objeto imediato consiste 
na seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. O objeto mediato, por 
sua vez, consiste na contratação de determinada obra, serviço, compra, alienação, locação 
ou prestação de um serviço público. 
No que se refere à obrigatoriedade da licitação, estabelece o art. 37, XXI, da CF/88: 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação 
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências 
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento 
das obrigações. 
 
 
 
97 
 
 
Como se vê, a Constituição Federal dispõe que, em regra, as contratações da Administração 
Pública devem ser precedidas de licitação, ressalvados os casos previstos em lei. 
Regulamentando esse dispositivo constitucional, foram editadas as Leis n. 8.666/93 e n. 
14.133/2021, que estabeleceram as regras gerais de licitações e contratos e elencam algumas 
situações em que o procedimento licitatório não será obrigatório. Tais situações, estudadas 
em tópico específico, consistem na chamada contratação direta, que abrange a licitação 
dispensada, dispensável e inexigível. 
 
7.4. Contratação direta 
Conforme já ressaltado no tópico 7.3., a Lei n. 8.666/93 prevê hipóteses em que a 
Administração Pública não está obrigada a realizar procedimento licitatório, podendo, assim, 
contratar diretamente, por meio da licitação dispensada, dispensável ou por inexigibilidade de 
licitação. A Lei 14.133/2021 também contemplou a possibilidade da administração efetuar 
contratações diretamente conforme regulamenta seus artigos 72 e 73. 
 
Licitação Dispensada 
Esta hipótese é prevista tanto no art. 17 da Lei n. 8.666/93, quanto no art. 76 da Lei n. 
14.133/2021, e se refere à alienação dos bens dominicais da Administração Pública. Como 
regra geral, uma das exigências para a alienação desses bens é a realização de um 
procedimento prévio de licitação; contudo, as legislações estabelecem as situações em que a 
licitação estará dispensada. Nesses casos, o Poder Público não precisará licitar e poderá 
alienar os bens diretamente a terceiros. 
Importante destacar que o rol de hipóteses de licitação dispensada é taxativo. Isso porque a 
Constituição Federal traz a regra (obrigatoriedade de licitação) e ressalva apenas as hipóteses 
previstas em lei. 
Outra característica importante é que a atuação do agente público, nas hipóteses de licitação 
dispensada, é vinculada, segundo a doutrina majoritária, porque o legislador, ao redigir o 
texto da lei, já decidiu que a licitação seria dispensada, eis que utilizou a expressão 
“dispensada esta nos seguintes casos”. Por tais razões, alguns autores denominam a licitação 
dispensada de “dispensa legislativa”. Assim, se a hipótese concreta se encaixa na lei, o agente 
 
 
 
98 
 
 
público tem que observar a ordem legal de não realizar a licitação. Esse é o entendimento da 
doutrina majoritária, embora existam autores com posicionamento divergente. 
 
Licitação Dispensável 
As hipóteses de licitação dispensáveis estão previstas no art. 24 da Lei n. 8.666/93 e no art. 
75 da Lei n. 14.133/2021. Nesses casos, o legislador conferiu ao agente público a opção de 
não licitar e contratar diretamente. O rol das hipóteses de licitação dispensável é taxativo. 
Quanto à atuação do agente público, doutrina converge para o entendimento de que essa 
atuação é discricionária, em razão da literalidade da expressão “dispensável”. Desse modo, 
se a Administração Pública, em tais casos, puder e quiser licitar, poderá fazê-lo, mas, ainda 
assim, poderá contratar diretamente. Contudo, todas as hipóteses de contratação direta 
devem ser justificadas. 
As hipóteses do art. 24 da Lei n. 8.666/93 e do art. 75 da Lei n. 14.133/2021 são variáveis. 
Neste tópico, serão destacadas apenas as mais relevantes. 
Nos dois primeiros incisos, a licitação é dispensável em razão do valor, porque, se for realizada 
a licitação nesses casos, o gasto com o procedimento será maior do que o valor do objeto a 
ser contratado. 
Ambas as leis consideram dispensável a licitação quando em situações de grave perturbação 
da ordem ou em casos de guerra,bem como em situações de calamidade e contratações 
emergenciais. 
Nesse aspecto, há que se ressaltar o conceito de emergência fabricada, que se refere à 
emergência causada pela falta de planejamento, pela desídia do agente público. 
A doutrina e a jurisprudência entendem que, mesmo nas hipóteses de emergência fabricada, 
é permitida a contratação direta, desde que, posteriormente, seja instaurado um processo 
disciplinar para se apurar a responsabilidade do agente que atuou de forma desidiosa e deu 
causa à emergência fabricada. 
Outra hipótese prevista nas legislações é quando verificada licitação deserta, que significa a 
ausência de interessados. Nesse caso, poderá ser feita a contratação direta, desde que sejam 
mantidas as condições iniciais da licitação deserta. 
 
 
 
99 
 
 
A licitação fracassada ou frustrada, consiste na situação em que apareceram interessados, 
mas todos foram ou inabilitados ou desclassificados, não restando nenhum licitante apto a 
participar da licitação. 
 
Inexigibilidade de Licitação 
A inexigibilidade de licitação está elencada no art. 25 da Lei n. 8.666/93 e no art. 74 da Lei n. 
14.133/2021, que estabelece a inexigibilidade da licitação quando houver inviabilidade de 
competição. 
São hipóteses de inexigibilidade, de acordo com as legislações, a hipótese de fornecedor 
exclusivo, bem como serviços técnicos de natureza singular com notória especialização, a 
exemplo do parecerista ou um expert para atuar em uma arbitragem. 
Cabe ressaltar que não basta que o serviço seja técnico, devendo ser demonstradas a 
natureza singular e a notória especialização daquele que será contratado. 
Por fim, considera-se também inexigível a licitação para contratação de serviços artísticos, 
casos em que não é possível pautar a escolha por meio de critérios objetivos. 
O rol do art. 25 da Lei n. 9666/93 e do art. 74 da Lei 14.133/2021 são meramente 
exemplificativos, por duas razões: A primeira é de caráter literal, em razão da expressão “em 
especial” contida no caput do art. 25. Além disso, a Administração Pública não tem como 
prever todas as hipóteses de inviabilidade de competição. 
Assim, se a licitação pressupõe competição, e essa é impossível de ser feita, diante da 
ausência de critério objetivo e impessoal para diferenciar uma proposta de outra, estará 
configurada uma hipótese de inexigibilidade de licitação. 
Outro exemplo, consagrado pela doutrina majoritária, diz respeito ao credenciamento de 
médicos, pois, nesse caso, não há exclusão, qualquer profissional apto pode se credenciar, o 
que demonstra a inviabilidade de competição. 
Quanto à atuação do agente administrativo, para a maioria da doutrina, essa atuação é 
vinculada. 
 
 
 
 
100 
 
 
7.5. Tipos e modalidades de licitação 
De início, deve-se destacar que tipos de licitação e modalidade de licitação não se confundem. 
Tipo de licitação está relacionado ao critério de julgamento da licitação, ao passo que 
modalidade de licitação consiste no rito que deve ser observado pelo Poder Público quando 
esta for realizada. 
São tipos de licitação, previstos no art. 45 da Lei n. 8.666/93 e art. 33 da Lei 14.133/2021: 
Menor preço: critério utilizado quando o objeto a ser licitado não possui nenhuma 
característica especial, de forma que a Administração Pública é orientada a selecionar 
a proposta que apresente o melhor preço. 
Melhor técnica: é o critério de escolha pautado pela qualidade do produto a ser 
adquirido ou do serviço a ser prestado, utilizado para serviços de natureza intelectual 
ou para serviços de informática. 
Técnica e preço: por meio deste tipo de licitação, são analisados, conjuntamente, o 
preço e a qualidade do objeto a ser licitado. 
Maior lance: é o tipo de licitação utilizado para a alienação dos bens e direitos da 
Administração Pública e que adota como critério de seleção do vencedor aquele que 
apresentar o maior lance, isto é, o maior valor a ser oferecido. 
 
Quanto às modalidades de licitação, tanto a Lei n. 8.666/93 quanto a Lei 14.133/2021 
estabelecem características específicas para cada modalidade, que variam em razão 
do valor ou do objeto a ser licitado. 
 
O art. 22 Lei n. 8.666/93 prevê como modalidades de licitação a concorrência, a tomada de 
preços, o convite, o concurso e o leilão. 
Embora muito similar, o rol de modalidades foi levemente alterado no art. 28 da Lei 
14.133/2021, que limita-se ao pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo. 
No regime da Lei n. 8.666/93, a utilização da concorrência, tomada de preços e convite é 
determinada pelo valor estimado do objeto a ser contratado. Esta diferenciação foi removida 
 
 
 
101 
 
 
na Lei n. 14.133/2021, que manteve apenas a concorrência como modalidade aplicável 
independentemente do valor. 
Assim, a concorrência na Lei n. 8.666/93 é limitada para contratações de grande vulto. Nos 
termos do art. 22, § 1o, da Lei n. 8.666/93, a concorrência é aberta a qualquer interessado, em 
atenção ao princípio da universalidade. No regime da Lei n. 14.133/2021, de acordo com seu 
art. 29, seu emprego não está relacionado ao valor da contratação, mas sim à natureza da 
contratação: Quando se tratar de bens e serviços especiais, será a modalidade adotada, em 
oposição ao pregão, que servirá para contratação de bens e serviços comuns. 
O regime da Lei 8.666/93, a seu turno, prevê outras modalidades a serem selecionadas de 
acordo com valor da contratação: A tomada de preços é utilizada para contratações de valor 
médio. Na tomada de preços, conforme o art. 22, § 3o, da Lei n. 8.666/93, somente os 
interessados devidamente cadastrados, ou que cumprirem todas as condições exigidas para 
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, poderão 
participar, o que proporciona maior eficiência e agilidade na contratação. 
A modalidade convite é utilizada para contratações de valor reduzido, do qual só poderão 
participar os convidados, cadastrados ou não, em número mínimo de 3. Destaque-se que, 
quem não for convidado, também pode participar, desde que seja cadastrado. 
Em relação aos valores utilizados como parâmetro, dispõe o art. 23 da Lei n. 8.666/93: 
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo 
anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o 
valor estimado da contratação: 
I – para obras e serviços de engenharia: 
a) convite – até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); 
b) tomada de preços – até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
II – para compras e serviços não referidos no inciso anterior: 
a) convite – até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); 
b) tomada de preços – até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais); 
c) concorrência – acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais). 
Ocorre que, atualmente, esses valores foram atualizados pelo Decreto n. 9.412/2018, 
sendo fixados da seguinte forma: 
Art. 1o Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23 da Lei n. 
8.666, de 21 de junho de 1993, ficam atualizados nos seguintes termos: 
I – para obras e serviços de engenharia: 
a) na modalidade convite – até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais); 
 
 
 
102 
 
 
b) na modalidade tomada de preços – até R$ 3.300.000,00 (três milhões e 
trezentos mil reais); e 
c) na modalidade concorrência – acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e 
trezentos mil reais); e 
II – para compras e serviços não incluídos no inciso I: 
a) na modalidade convite – até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais); 
b) na modalidade tomada de preços – até R$ 1.430.000,00 (um milhão, 
quatrocentos e trinta mil reais); e 
c) na modalidade concorrência – acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, 
quatrocentos e trinta mil reais). 
Cumpre destacar que a recente alteração na Lei n. 8.666/93acrescentou o § 8o ao art. 23, 
determinando que, no caso de consórcios públicos formados por até três entes da Federação, 
aplica-se o dobro dos valores utilizados para definir as faixas de preço das modalidades 
licitatórias, e o triplo, quando formados por maior número. 
Ressalte-se que nem tomada de preços, nem convite foram incorporados no regime da Lei n. 
14.133/2021. 
Já o concurso e o leilão são definidos em razão do objeto a ser contratado. São admitidos 
tanto no regime da Lei n. 8.666/93 quanto na Lei n. 14.133/20211; 
O concurso é o procedimento no qual o poder público busca contratar um trabalho, artístico, 
técnico ou científico, executado por uma pessoa que o elaborará e cederá os direitos autorais 
ao poder público (exemplo: concurso para a escolha de projeto que será utilizado em uma 
futura licitação). No concurso, o licitante vencedor recebe um prêmio ou uma remuneração. 
O leilão é a modalidade de licitação em que o Estado irá alienar os seus bens móveis 
inservíveis. Se o bem for imóvel, a modalidade utilizada será a concorrência, ressalvada 
a hipótese prevista no art. 19, III, da Lei n. 8.666/93, em que poderá ser utilizado o leilão. 
Destaca-se que o art. 23, § 3o, da Lei n. 8.666/93 exigiu que, qualquer que seja o valor, a 
concorrência deve ser a modalidade de licitação utilizada para a alienação e compra de 
bens imóveis. 
O art. 24, § 4o, da Lei n. 8.666/93 estabeleceu que, nos casos em que couber convite, poderá 
ser utilizada a modalidade de tomada de preços e, em qualquer caso, poderá ser utilizada a 
concorrência. 
No art. 28 da Lei n. 14.133/2021, temos também o estabelecimento do chamado diálogo 
competitivo, que será utilizado para contratações nos casos de Inovação tecnológica ou 
 
 
 
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técnica, para buscar soluções que dependam de adaptação das opções que se encontram 
disponíveis no mercado, bem como que envolvam especificações que a Administração não 
consegue definir de modo objetivo e precisa elaborar junto com os interessados. 
 
7.6. Procedimento licitatório e julgamento de propostas, edital, habilitação, 
classificação, homologação e adjudicação 
O procedimento da licitação se divide entre fase interna e fase externa. 
A FASE INTERNA compreende os atos preparatórios da licitação, praticados antes da 
publicação do edital. O primeiro ato da fase interna é a requisição do objeto. Assim, a 
autoridade competente irá autorizar a instauração de processo licitatório para a contratação 
pretendida. 
O segundo ato consiste na definição do objeto, por meio do projeto básico (termo de 
referência), que é um documento que define as características do objeto a ser contratado. 
Nesse momento, é feita uma pesquisa de mercado acerca do valor, com o objetivo de saber 
se o Poder Público possui disponibilidade orçamentária. 
O ato seguinte é a constituição da comissão de licitação, ou do pregoeiro, seguida do ato 
de elaboração de minuta do edital de licitação, que deve ser feita necessariamente pelo 
órgão jurídico. 
A FASE EXTERNA se inicia com a publicação do edital, isto é, o instrumento convocatório, 
o qual consiste na lei interna da licitação, em razão do princípio da vinculação ao instrumento 
convocatório. O edital definirá o objeto a ser licitado, os documentos a serem apresentados, 
os prazos, o rito, os recursos, as sanções e demais especificidades do procedimento licitatório. 
O art. 40 elenca os requisitos que devem constar do edital. 
Em seguida, inicia-se a fase de habilitação. As exigências de habilitação aparecem nos arts. 
27 e seguintes da Lei n. 8.666/93. Nessa fase, o Poder Público pretende verificar se o 
interessado realmente pode celebrar o contrato no futuro, se possui condições técnicas, 
jurídicas e econômicas para contratar com o Poder Público. 
A habilitação jurídica destina-se a analisar se o licitante tem capacidade para celebrar o 
contrato. 
 
 
 
104 
 
 
A qualificação técnica visa aferir as condições técnicas do interessado, como a inscrição no 
conselho profissional, por exemplo. 
A qualificação econômico-financeira tem como objetivo apurar a saúde financeira do licitante, 
analisando o respectivo balanço patrimonial, a certidão negativa de falência ou concordata. 
Aqui é necessário fazer uma observação. A Lei n. 8.666/93 é anterior à Lei n. 11.101/05 (Lei 
de Falência e Recuperação Judicial), que extinguiu a figura da concordata e criou o instituto 
da recuperação judicial. Nesse sentido, como a Lei n. 8.666/93 nada menciona acerca da 
recuperação judicial, o STJ entende que a empresa que estiver em recuperação não poderá 
ser impedida de participar do procedimento licitatório, caso demonstre a sua viabilidade 
econômica. 
É importante perceber que a Lei n. 14.133/2021 houve uma inversão nas etapas durante o 
processo licitatório. O art. 17 estabelece uma ordem: (a) Preparatória; (b) Divulgação do edital; 
(c) Propostas e lances, quando for o caso; (d) Julgamento; (e) Habilitação; (f) Recursos; (g) 
Homologação. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
AREsp 309.867/ES: ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EMPRESA EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL. 
PARTICIPAÇÃO. POSSIBILIDADE. CERTIDÃO DE FALÊNCIA OU CONCORDATA. 
INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. DESCABIMENTO. APTIDÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA. 
COMPROVAÇÃO. OUTROS MEIOS. NECESSIDADE. 1. Conforme estabelecido pelo Plenário do 
STJ, “aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 
de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com 
as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça” (Enunciado 
Administrativo n. 2). 
2. Conquanto a Lei n. 11.101/2005 tenha substituído a figura da concordata pelos institutos da 
recuperação judicial e extrajudicial, o art. 31 da Lei n. 8.666/1993 não teve o texto alterado para 
se amoldar à nova sistemática, tampouco foi derrogado. 
3. À luz do princípio da legalidade, “é vedado à Administração levar a termo interpretação extensiva 
ou restritiva de direitos, quando a lei assim não o dispuser de forma expressa" (AgRg no RMS 
44099/ES, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 3/3/2016, DJe 
10/3/2016). 
 
 
 
105 
 
 
4. Inexistindo autorização legislativa, incabível a automática inabilitação de empresas submetidas à 
Lei n. 11.101/2005 unicamente pela não apresentação de certidão negativa de recuperação judicial, 
principalmente considerando o disposto no art. 52, I, daquele normativo, que prevê a possibilidade de 
contratação com o poder público, o que, em regra geral, pressupõe a participação prévia em licitação. 
5. O escopo primordial da Lei n. 11.101/2005, nos termos do art. 47, é viabilizar a superação da 
situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora, 
do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo, assim, a preservação da 
empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica. 
6. A interpretação sistemática dos dispositivos das Leis n. 
8.666/1993 e n. 11.101/2005 leva à conclusão de que é possível uma ponderação equilibrada dos 
princípios nelas contidos, pois a preservação da empresa, de sua função social e do estímulo à 
atividade econômica atendem também, em última análise, ao interesse da coletividade, uma vez que 
se busca a manutenção da fonte produtora, dos postos de trabalho e dos interesses dos credores. 
7. A exigência de apresentação de certidão negativa de recuperação judicial deve ser relativizada a 
fim de possibilitar à empresa em recuperação judicial participar do certame, desde que demonstre, na 
fase de habilitação, a sua viabilidade econômica. 
8. Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial. 
(AREsp 309.867/ES, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/6/2018, 
DJe 8/8/2018). 
 
A regularidade fiscal tem como objetivo saber se a empresa está regular perante o fisco, pormeio da Certidão Negativa de Débitos (CND) ou Certidão Positiva com efeitos de Negativa. 
Em relação à amplitude quanto à regularidade fiscal, há divergência de entendimentos 
doutrinários. Há uma corrente que defende que a exigência de regularidade fiscal se restringe 
aos tributos de competência do ente federado licitante. Assim, se é o Município que está 
realizando a licitação, somente poderá ser exigida a regularidade fiscal relativa aos tributos 
municipais (IPTU, ITBI e ISSQN). Por outro lado, há o posicionamento segundo o qual a 
regularidade fiscal deve ser exigida em relação aos tributos que incidem sobre o objeto licitado. 
Contudo, a literalidade do art. 29, III, da Lei n. 8.666/93 prevê que a regularidade fiscal é 
ampla, incluindo todos os entes federados. 
A regularidade trabalhista verifica a regularidade do licitante com a Justiça do Trabalho. Desse 
modo, a empresa deve apresentar a Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT), 
emitida pela Justiça do Trabalho, que irá atestar se há condenação trabalhista da empresa, 
 
 
 
106 
 
 
ou, mesmo que haja a condenação, se esta ainda não é exigível. Outro requisito da 
regularidade trabalhista diz respeito ao cumprimento do art. 7o, XXXIII, da CF/88, devendo a 
empresa comprovar que não contrata irregularmente trabalhador menor de idade. 
Quanto aos requisitos de habilitação, o Supremo Tribunal Federal já decidiu pela 
inconstitucionalidade de lei estadual que exige nova certidão negativa não prevista na Lei n. 
8.666/93. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
ADI 3.735: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO 
GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS 
EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO 
CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER 
ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA 
PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 
 
 
1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição 
(art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições 
de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo 
licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e 
econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 
2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os 
concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao 
direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo 
estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos 
a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 
3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos 
para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito 
constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance 
amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de 
 
 
 
107 
 
 
proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a 
Administração local. 
4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do 
ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da 
União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3735, Relator(a): Min. TEORI 
ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 31-
7-2017 PUBLIC 1-8-2017). 
 
Em seguida, será instaurada a fase de julgamento, utilizando-se um dos critérios previstos 
no art. 45 da Lei n. 8.666/93, ou art. 33 da Lei n. 14.133/2021, a fim de que seja realizado o 
julgamento objetivo das propostas. 
Realizado o julgamento, as melhores propostas serão elencadas na ordem de classificação. 
Após o julgamento e classificação, o próximo procedimento será a homologação, momento 
em que o Poder Público atesta que o procedimento foi válido e que ainda persiste o interesse 
na contratação. Se verificar que houve uma ilegalidade, o Poder Público deverá anular a 
licitação, ou poderá revogar se não houver mais conveniência e oportunidade na 
contratação. 
Por fim, a adjudicação é o ato final do procedimento licitatório. O Poder Público publicará no 
órgão oficial um despacho informando que o objeto da licitação está adjudicado, isto é, 
concedido à empresa vencedora, a qual será convocada para assinar o contrato. 
 
7.7. Recursos administrativos em licitações 
Os recursos administrativos em licitações são os meios de impugnação aos atos praticados 
no procedimento licitatório. Nos termos do art. 109 da Lei n. 8.666/93, os recursos cabíveis 
são: recurso hierárquico, a representação e o pedido de reconsideração. Esta 
sistemática foi levemente alterada no art. 165 da Lei n. 14.133/2021. 
 
 
 
108 
 
 
No regime da Lei n. 8.666/93, o recurso hierárquico deve ser interposto no prazo de cinco dias 
úteis, contra os atos previstos em lei. O prazo é de três dias úteis no regime da Lei n. 
14.133/2021. 
A representação deve ser interposta também em cinco dias, para impugnar decisão sobre o 
objeto da licitação, da qual não seja cabível o recurso hierárquico. A Lei n. 14.133/2021 não 
incorporou a representação em seu regime recursal. 
O pedido de reconsideração, dirigido ao Secretário Estadual, Secretário Municipal, ou Ministro 
de Estado, deve ser interposto no prazo de 10 dias, nos casos em que o licitante houver sido 
sancionado com a penalidade de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a 
Administração. O prazo é de três dias úteis no regime da Lei n. 14.133/2021. 
Em regra, os recursos administrativos em licitação têm efeito apenas devolutivo, salvo os 
recursos contra a habilitação ou inabilitação e contra o julgamento das propostas, os quais 
têm efeito suspensivo. Contudo, os demais recursos poderão ter efeito suspensivo, mas a 
atribuição desse efeito é uma decisão discricionária da Administração Pública. 
 
7.8. Anulação e revogação 
Quando existir vício na licitação, esta deverá ser anulada; trata-se, pois, de um ato vinculado. 
Há vício quando for desrespeitado algum dos princípios das licitações ou alguma de 
suas normas específicas. 
Nos termos do art. 49 da Lei n. 8.666/93 ou do art. 71 da Lei n. 14.133/2021, a anulação pode 
ser decretada pela própria Administração, por ser expressão do princípio da autotutela. 
A anulação da licitação não gera a obrigação de indenizar por parte da Administração, 
exceto se o contratado já tiver iniciado a execução do objeto contratado. 
Ademais, a anulação da licitação possui efeito ex tunc, retroativo, e gera a anulação do 
contrato celebrado. 
Por sua vez, a revogação da licitação ocorrerá em virtude da conveniência ou oportunidade 
da Administração Pública em realizar o procedimento licitatório, sendo, portanto, 
discricionária. Embora seja discricionária, a revogação deve ser devidamente motivada. 
Assim como a anulação, a revogação da licitação também não gera indenização ao 
 
 
 
109 
 
 
administrado, tendo em vista que o licitante vencedor não tem direito subjetivo à 
contratação, mas mera expectativa de que, caso a Administração Pública venha a 
contratar, essa contratação se dê com o vencedor da licitação. 
Por fim, sendo a anulação e a revogação formas de desfazimento da licitação, em ambos os 
casos deverão ser observados o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 49, § 3o, 
da Lei n. 8.666/93 ou art. 71,§ 3º da Lei n.14.133/2021. 
 
7.9. Crimes na Lei de Licitações 
A Seção III da Lei n. 8.666/93 trata dos crimes e das penas relacionadas à licitação. A Lei 
14.133/2021, por sua vez, preferiu por tratar dessa matéria incorporando os crimes ao Código 
Penal. 
Comentando o regime da Lei n. 8.666/93, ensina Alexandre Mazza: 
Podem incorrer nessas condutas tanto particulares licitantes quanto agentes 
públicos. Todos os crimes são de ação penal pública incondicionada, e seu 
cometimento não impede a aplicação das sanções previstas na Lei de 
Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429/92 (MAZZA, 2021, n.p.). 
São tipificadas como crime as seguintes condutas: 
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou 
deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade: 
Pena – detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa. 
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente 
concorrido para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou 
inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Público. 
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro 
expediente, o caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de 
obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto 
da licitação: 
Pena – detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa. 
Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a 
Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração de 
contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário: 
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, 
inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, durante a execução 
dos contratos celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato 
 
 
 
110 
 
 
convocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, 
ainda, pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade, 
observado o disposto no art. 121 desta Lei: 
Pena – detenção, de dois a quatro anos, e multa. 
Parágrafo único. Incide na mesma pena o contratado que, tendo 
comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade, obtém 
vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificações ou 
prorrogações contratuais. 
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de 
procedimento licitatório: 
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, 
ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo: 
Pena – detenção, de 2 (dois) a 3 (três) anos, e multa. 
Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violência, grave 
ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo: 
Pena – detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, além da pena 
correspondente à violência. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se abstém ou desiste de licitar, 
em razão da vantagem oferecida. 
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para 
aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: 
I – elevando arbitrariamente os preços; 
II – vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou 
deteriorada; 
III – entregando uma mercadoria por outra; 
IV – alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; 
V – tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a 
execução do contrato: 
Pena – detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa. 
Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional 
declarado inidôneo: 
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, venha 
a licitar ou a contratar com a Administração. 
Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer 
interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, 
suspensão ou cancelamento de registro do inscrito: 
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
Com efeito, tais condutas somente configurarão crime se forem praticadas com dolo. 
 
 
 
111 
 
 
Sobre o tema e, especificamente em relação ao crime previsto no art. 89 da Lei n. 8.666/93, 
o STF possui o entendimento no sentido de que se exige o elemento subjetivo, o especial fim 
de agir, consistente na intenção específica do agente de lesar o erário ou de obter vantagem 
indevida. 
Por sua vez, a Lei n. 14.133/2021 passou a inserir os crimes contra licitações e contratos 
públicos no Código Penal, inserindo um capítulo no Título XI da Parte Especial. Elenca esses 
novos crimes: 
 
Contratação direta ilegal 
Art. 337-E. Admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das 
hipóteses previstas em lei: 
Pena - reclusão, de 4 (quatro) a 8 (oito) anos, e multa. 
 
 
 
 
Frustração do caráter competitivo de licitação 
Art. 337-F. Frustrar ou fraudar, com o intuito de obter para si ou para outrem 
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação, o caráter 
competitivo do processo licitatório: 
Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa. 
 
Patrocínio de contratação indevida 
Art. 337-G. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a 
Administração Pública, dando causa à instauração de licitação ou à celebração 
de contrato cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário: 
Pena - reclusão, de 6 (seis) meses a 3 (três) anos, e multa. 
 
Modificação ou pagamento irregular em contrato administrativo 
Art. 337-H. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou 
vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do contratado, durante a 
execução dos contratos celebrados com a Administração Pública, sem 
autorização em lei, no edital da licitação ou nos respectivos instrumentos 
 
 
 
112 
 
 
contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem cronológica de 
sua exigibilidade: 
Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa. 
 
Perturbação de processo licitatório 
Art. 337-I. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de 
processo licitatório: 
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 3 (três) anos, e multa. 
 
Violação de sigilo em licitação 
Art. 337-J. Devassar o sigilo de proposta apresentada em processo licitatório 
ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo: 
Pena - detenção, de 2 (dois) anos a 3 (três) anos, e multa. 
 
 
 
Afastamento de licitante 
Art. 337-K. Afastar ou tentar afastar licitante por meio de violência, grave 
ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo: 
Pena - reclusão, de 3 (três) anos a 5 (cinco) anos, e multa, além da pena 
correspondente à violência. 
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se abstém ou desiste de licitar 
em razão de vantagem oferecida. 
 
Fraude em licitação ou contrato 
Art. 337-L. Fraudar, em prejuízo da Administração Pública, licitação ou contrato 
dela decorrente, mediante: 
I - entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou em 
quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais; 
II - fornecimento, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada, 
deteriorada, inservível para consumo ou com prazo de validade vencido; 
III - entrega de uma mercadoria por outra; 
IV - alteração da substância, qualidade ou quantidade da mercadoria ou do 
serviço fornecido; 
V - qualquer meio fraudulento que torne injustamente mais onerosa para a 
Administração Pública a proposta ou a execução do contrato: 
 
 
 
113 
 
 
Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa. 
 
Contratação inidônea 
Art. 337-M. Admitir à licitação empresa ou profissional declarado inidôneo: 
Pena - reclusão, de 1 (um) ano a 3 (três) anos,e multa. 
§ 1º Celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo: 
Pena - reclusão, de 3 (três) anos a 6 (seis) anos, e multa. 
§ 2º Incide na mesma pena do caput deste artigo aquele que, declarado 
inidôneo, venha a participar de licitação e, na mesma pena do § 1º deste artigo, 
aquele que, declarado inidôneo, venha a contratar com a Administração 
Pública. 
 
 
Impedimento indevido 
Art. 337-N. Obstar, impedir ou dificultar injustamente a inscrição de qualquer 
interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, a 
suspensão ou o cancelamento de registro do inscrito: 
Pena - reclusão, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. 
 
Omissão grave de dado ou de informação por projetista 
Art. 337-O. Omitir, modificar ou entregar à Administração Pública levantamento 
cadastral ou condição de contorno em relevante dissonância com a realidade, 
em frustração ao caráter competitivo da licitação ou em detrimento da seleção 
da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, em contratação para 
a elaboração de projeto básico, projeto executivo ou anteprojeto, em diálogo 
competitivo ou em procedimento de manifestação de interesse: 
Pena - reclusão, de 6 (seis) meses a 3 (três) anos, e multa. 
 
§ 1º Consideram-se condição de contorno as informações e os levantamentos 
suficientes e necessários para a definição da solução de projeto e dos 
respectivos preços pelo licitante, incluídos sondagens, topografia, estudos de 
demanda, condições ambientais e demais elementos ambientais impactantes, 
considerados requisitos mínimos ou obrigatórios em normas técnicas que 
orientam a elaboração de projetos. 
§ 2º Se o crime é praticado com o fim de obter benefício, direto ou indireto, 
próprio ou de outrem, aplica-se em dobro a pena prevista no caput deste artigo. 
 
 
 
 
114 
 
 
Art. 337-P. A pena de multa cominada aos crimes previstos neste Capítulo 
seguirá a metodologia de cálculo prevista neste Código e não poderá ser 
inferior a 2% (dois por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com 
contratação direta.” 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
INQ 3962: PENAL. CRIME LICITATÓRIO. DEPUTADO FEDERAL. ARTIGO 89 DA LEI 8.666/93, 
SEGUNDA PARTE. FORMALIDADES. DESCUMPRIMENTO. TIPICIDADE OBJETIVA E 
SUBJETIVA. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. DENÚNCIA NÃO RECEBIDA. 1. O artigo 89, 
segunda parte, da Lei 8.666/93, é norma penal em branco, a qual, quanto às formalidades a que 
alude, é complementada pelo art. 26 da mesma Lei. 2. O delito em questão tutela bem jurídico 
voltado aos princípios da administração pública (CF, artigo 37). O descumprimento das 
formalidades só tem pertinência à repressão penal quando involucrado com a violação substantiva 
àqueles princípios. 3. No caso, as justificativas do preço, da escolha do fornecedor e a ratificação 
do procedimento atenderam às formalidades legais, no que diz com perspectiva do denunciado. 
Conduta do gestor lastreada em Pareceres Técnicos e Jurídicos razoavelmente justificados, e não 
identificados conluio ou concertamento fraudulento entre o acusado pareceristas, nem intenção 
de fraudar o erário ou de enriquecimento ilícito. 4. Ausência constatável ictu oculi de indícios 
mínimos de tipicidade objetiva e subjetiva, a inviabilizar um prognóstico fiável de confirmação da 
hipótese acusatória. Denúncia não recebida. (Inq 3962, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Primeira 
Turma, julgado em 20/2/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-191 DIVULG 11-9-2018 PUBLIC 
12-9-2018). 
 
7.10. Pregão – Lei n. 10.520/02. Decreto n. 3.555/00. Decreto n. 5.450/05 
O Pregão é uma modalidade de licitação que não está expressamente previsto na Lei n. 
8.666/93, sendo regulado em lei própria, a Lei n. 10.520/02. É utilizado por todos os entes 
federativos para a aquisição de bens e serviços comuns. Assim, não é possível a utilização 
do pregão para locação e concessão de serviços públicos, bem como não é possível a sua 
utilização para a alienação de bens móveis e imóveis. Sua regulamentação foi acolhida pela 
Lei 14.133/2021, passando a ser a regra geral pela qual recomenda-se a realização de 
procedimentos licitatórios. 
 
 
 
115 
 
 
Inicialmente, a utilização da modalidade pregão é opcional, de forma que a Administração 
sempre poderá optar pelo emprego de outra modalidade licitatória apropriada em função do 
valor do objeto. Entretanto, o art. 4o do Decreto n. 5.450/2005 tornou obrigatório o uso do 
pregão em âmbito federal, devendo ser adotada, preferencialmente, a modalidade eletrônica. 
No procedimento do pregão não há comissão de licitação, mas apenas a figura do pregoeiro. 
O critério de julgamento é o menor preço. 
O intervalo mínimo entre a publicação do instrumento convocatório e o envio das propostas é 
de oito dias úteis. 
A principal característica do pregão, e que virou uma tendência nas leis de licitações mais 
recentes, consiste na inversão de fases da licitação. 
A regra geral, na fase externa da licitação, é que seja seguida a seguinte ordem: edital, 
habilitação, julgamento, homologação e adjudicação. 
Entretanto, no pregão, primeiro é realizado o julgamento das propostas, para somente 
depois prosseguir para a fase de habilitação, o que confere maior celeridade e praticidade 
no procedimento licitatório. 
Outra característica do pregão consiste na possibilidade de os participantes apresentarem 
lances verbais e sucessivos, em atenção ao princípio da competitividade. 
 
7.11. Regime Diferenciado de Contratações (RDC) – Lei n. 12.462/11 
O Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) está previsto na Lei n. 12.462/11. O 
RDC não é uma nova modalidade de licitação. Trata-se de um procedimento administrativo 
inicialmente destinado a eventos esportivos de grande porte, como a Copa do Mundo e os 
Jogos Olímpicos, mas que, posteriormente, teve sua abrangência ampliada, passando a ser 
utilizado em obras de infraestrutura e serviços para os aeroportos de capitais dos Estados, 
bem como em ações integrantes do Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), obras e 
serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) e obras e serviços de 
engenharia para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais e unidades de 
atendimento socioeducativo. 
 
 
 
116 
 
 
A utilização do Regime Diferenciado de Contratações tem por objetivo proporcionar 
simplificação e celeridade nas contratações realizadas. A opção por esse procedimento 
deve estar prevista expressamente no instrumento convocatório e afastará a aplicação 
da Lei n. 8.666/93, uma vez que esta lei só será aplicada subsidiariamente nos casos em 
que a Lei n. 12.462/11 determinar. 
A seguir, serão indicadas algumas peculiaridades do Regime Diferenciado de Contratações. 
Indicação de marcas: é admitida a indicação de marcas, desde que isso fique 
especificado e se justifique pela necessidade de padronização do objeto a ser 
contratado ou quando determinada marca for a única capaz de atender às 
necessidades do ente contratante. 
Critério de seleção das propostas: são utilizados os critérios de menor preço ou 
maior desconto; técnica e preço; melhor técnica ou conteúdo artístico; maior oferta de 
preço; maior retorno econômico. 
Desempate na licitação: em caso de empate, é realizada uma disputa final, em que 
os licitantes poderão apresentar nova proposta fechada. Permanecendo o empate, 
passa-se à avaliação do desempenho contratual prévio dos licitantes, desde que haja 
uma forma objetiva de avaliação. Por fim, caso ainda persista o empate, serão utilizados 
os critérios de desempate previstos na Lei n. 8.666/93. 
Procedimento de licitação: inicia-se com a fase preparatória, passa-se à publicação 
do instrumento convocatório, em seguida são apresentadas as propostas ou lances. 
Após, inicia-se a fase de julgamento e, então, a habilitação (nota-se a inversão das 
fases de julgamento e habilitação, assim como ocorre no pregão). Por fim, há a fasede recursos e o encerramento do procedimento. 
Parcelamento do objeto: é possível que o objeto a ser contratado seja parcelado, a 
fim de ampliar a participação dos licitantes. 
Contratação simultânea: no RDC, é possível a contratação de mais de uma empresa 
para executar o mesmo serviço, desde que não acarrete perda da economia de escala, 
nem seja serviço de engenharia. 
Possibilidade de pré-qualificação: em momento anterior à licitação, o Poder Público 
pode realizar procedimento de pré-qualificação permanente com o objetivo de 
 
 
 
117 
 
 
identificar fornecedores que possuem as condições de habilitação exigidas para o 
fornecimento do bem ou a execução do serviço de acordo com os prazos e condições 
estabelecidos previamente e que atendam às exigências técnicas e de qualidade 
buscadas pela Administração Pública. A pré-qualificação pode ser parcial ou integral e 
terá validade de um ano. 
Remuneração variável: poderá ser estabelecida remuneração variável ao contratado, 
de acordo com o seu desempenho, utilizando-se de metas de desempenho, padrões 
de qualidade e prazos de entrega, por exemplo. A remuneração variável deve ser 
justificada, bem como deve respeitar limites orçamentários. 
Contratação integrada: a contratação integrada consiste em um único ajuste que 
engloba a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução 
de obras e serviços de engenharia, montagem, realização de testes e demais 
operações necessárias para a entrega final do objeto. Em tais casos, o instrumento 
convocatório deverá incluir o anteprojeto de engenharia, que permita caracterizar a obra 
ou o serviço. 
Divulgação do orçamento estimado: a Lei n. 12.462/11 permite que o orçamento 
estimado para a contratação somente se torne público após o encerramento da 
licitação. 
 
7.12. Licitação nas empresas estatais – Lei n. 13.303/16 – Estatuto Jurídico 
da Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista 
O art. 173, § 1o, III, da CF/88 dispõe sobre a necessidade de elaboração do estatuto das 
empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias, o qual discipline as 
regras de licitações de tais entidades. Contudo, essa lei só foi editada em 2016, tratando-se 
da Lei n. 13.303/16 – Estatuto Jurídico da Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista. 
Antes dessa lei, a doutrina majoritária e o TCU entendiam que as estatais que desenvolvem 
atividade econômica deveriam fazer uma distinção entre atividade-fim e atividade-meio, de 
forma que deveriam licitar apenas os objetos relacionados à atividade-meio, restando a 
atividade-fim desobrigada da realização de licitação. 
 
 
 
118 
 
 
A Lei n. 13.303/16, em seu art. 28, § 3o, consagrou a referida distinção entre a atividade-fim e 
atividade-meio, determinando a inaplicabilidade da licitação quando as estatais forem 
contratar as atividades mencionadas no seu estatuto social, isto é, a atividade-fim da estatal. 
De forma inversa, haverá necessidade de licitação para a atividade-meio. 
Nos termos do art. 1o, a Lei n. 13.303/16 se aplica às estatais federais, estaduais e municipais, 
independentemente da atividade desenvolvida, seja em regime de monopólio ou 
concorrencial. 
O Estatuto das Estatais estabelece, no art. 29, que a licitação será dispensável nos 
seguintes casos: 
Art. 29. É dispensável a realização de licitação por empresas públicas e 
sociedades de economia mista: 
I – para obras e serviços de engenharia de valor até R$ 100.000,00 (cem mil 
reais), desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou 
ainda a obras e serviços de mesma natureza e no mesmo local que possam 
ser realizadas conjunta e concomitantemente; 
II – para outros serviços e compras de valor até R$ 50.000,00 (cinquenta mil 
reais) e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se 
refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto 
que possa ser realizado de uma só vez; 
III – quando não acudirem interessados à licitação anterior e essa, 
justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a empresa pública 
ou a sociedade de economia mista, bem como para suas respectivas 
subsidiárias, desde que mantidas as condições preestabelecidas; 
IV – quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente 
superiores aos praticados no mercado nacional ou incompatíveis com os 
fixados pelos órgãos oficiais competentes; 
V – para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento de suas 
finalidades precípuas, quando as necessidades de instalação e localização 
condicionarem a escolha do imóvel, desde que o preço seja compatível com o 
valor de mercado, segundo avaliação prévia; 
VI – na contratação de remanescente de obra, de serviço ou de fornecimento, 
em consequência de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de 
classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas condições do contrato 
encerrado por rescisão ou distrato, inclusive quanto ao preço, devidamente 
corrigido; 
VII – na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou 
estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional 
ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a 
contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins 
lucrativos; 
VIII – para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou 
estrangeira necessários à manutenção de equipamentos durante o período de 
garantia técnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal 
condição de exclusividade for indispensável para a vigência da garantia; 
 
 
 
119 
 
 
IX – na contratação de associação de pessoas com deficiência física, sem fins 
lucrativos e de comprovada idoneidade, para a prestação de serviços ou 
fornecimento de mão de obra, desde que o preço contratado seja compatível 
com o praticado no mercado; 
X – na contratação de concessionário, permissionário ou autorizado para 
fornecimento ou suprimento de energia elétrica ou gás natural e de outras 
prestadoras de serviço público, segundo as normas da legislação específica, 
desde que o objeto do contrato tenha pertinência com o serviço público. 
XI – nas contratações entre empresas públicas ou sociedades de economia 
mista e suas respectivas subsidiárias, para aquisição ou alienação de bens e 
prestação ou obtenção de serviços, desde que os preços sejam compatíveis 
com os praticados no mercado e que o objeto do contrato tenha relação com a 
atividade da contratada prevista em seu estatuto social; 
XII – na contratação de coleta, processamento e comercialização de resíduos 
sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta 
seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas formadas 
exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda que tenham como 
ocupação econômica a coleta de materiais recicláveis, com o uso de 
equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde 
pública; 
XIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País, 
que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa 
nacional, mediante parecer de comissão especialmente designada pelo 
dirigente máximo da empresa pública ou da sociedade de economia mista; 
XIV – nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3o, 4o, 
5o e 20 da Lei n. 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios 
gerais de contratação dela constantes; 
XV – em situações de emergência, quando caracterizada urgência de 
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a 
segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos 
ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da 
situação emergencial e para as parcelas de obras e serviços que possam ser 
concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e 
ininterruptos, contado da ocorrência da emergência, vedada a prorrogação dos(MAZZA, 
Alexandre, 2019, n.p.) 
O princípio da impessoalidade determina que a Administração Pública não pode agir com o 
objetivo de beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas, devendo manter uma postura de 
imparcialidade e igualdade em relação aos administrados. São exemplos de concretizações 
do princípio da impessoalidade as exigências constitucionais de concurso público e de 
licitação. 
O princípio da moralidade impõe à Administração Pública um dever de conduta pautada na 
lealdade, na honestidade, na boa-fé, na seriedade, bem como na probidade. À luz do princípio 
da moralidade, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante 13, com o objetivo de 
vedar a prática do nepotismo. 
 
 
 
12 
 
 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula Vinculante n. 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, 
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor 
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o 
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
Administração Pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, 
viola a Constituição Federal. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Recurso Especial n. 1.643.293/MG: ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973 NÃO CARACTERIZADA. NEPOTISMO. 
ATO CONDENÁVEL POR PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. SÚMULA VINCULANTE N. 13/2008 
DETERMINOU CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA. 1. Na origem, 
trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra o 
Município de Carangola, da Câmara Municipal de Carangola e demais recorridos a fim de coibir a 
prática de ato de nomeação de parentes, caracterizada como nepotismo. 2. Constata-se que não se 
configura a alegada ofensa ao artigo 535, II, do Código de Processo Civil de 1973, uma vez que o 
Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou, de maneira amplamente fundamentada, a 
controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 3. A Súmula Vinculante 13, aprovada em 2008 pelo STF, 
determinou critérios objetivos para caracterizar nepotismo, mas tal prática já é condenada desde a 
vigência de nossa Constituição Federal, de 1988, que erigiu os princípios da isonomia, da 
impessoalidade e da moralidade. 4. A nomeação de parentes para ocupar cargos em comissão 
constitui ato de improbidade administrativa e é condenada também em previsão na Lei 8.429/1992, 
em seu art. 11. 5. Assim, ainda que ocorrido antes da edição da Súmula Vinculante 13 do Supremo 
Tribunal Federal, o fato constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da 
Administração Pública. Precedentes: REsp 1447561/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 
Segunda Turma, DJe 12/9/2016, AgRg no REsp 1362789/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, 
Segunda Turma, DJe 19/5/2015. 6. Recurso Especial parcialmente provido. (STJ – REsp: 1643293 
MG 2016/0320686-3, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 28/3/2017, T2 – 
SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 5/5/2017). 
 
 
 
13 
 
 
 
O princípio da publicidade determina a atuação transparente da Administração Pública, 
permitindo à coletividade o acesso e o conhecimento acerca da atuação administrativa. 
Importante destacar que a Publicidade não se confunde com Publicação, pois esta é somente 
uma das hipóteses de publicidade. Destaque-se que configura exceção ao princípio da 
publicidade a hipótese em que o sigilo se mostra imprescindível para resguardar o interesse 
público e a segurança nacional. 
O princípio da eficiência foi incluído no caput do art. 37 da Constituição Federal pela Emenda 
Constitucional n. 19/98 e orienta que a atuação da Administração Pública deve, ao mesmo 
tempo, apresentar qualidade e ser executada com baixo custo. Assim, o princípio da eficiência 
exige que atividade administrativa seja satisfatória, visando sempre a melhor atuação 
possível, despendendo menos recursos para alcançar os objetivos propostos. 
 
2.3. Princípios do contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica 
O princípio do contraditório e da ampla defesa decorre do princípio do devido processo 
legal, disposto no art. 5o, LVI, da Carta Magna. 
Os referidos princípios consistem na garantia de que o particular terá conhecimento dos atos 
processuais, bem como a oportunidade de se manifestar e se defender efetivamente. Em 
outras palavras, é a garantia da verdadeira informação e participação do interessado na 
tramitação do procedimento, sendo-lhe oportunizado interagir de forma efetiva e capaz de 
influenciar nas decisões da autoridade julgadora. 
Por sua vez, o princípio da segurança jurídica significa a garantia conferida aos cidadãos 
de não serem surpreendidos por repentinas mudanças na ordem jurídica. Nesse sentido, as 
normas jurídicas que forem objeto de alteração não devem ser aplicadas retroativamente para 
alcançar situações já consolidadas. 
Em consonância com a segurança jurídica, existe o princípio da proteção à confiança, o qual 
resguarda a boa-fé dos administrados, a quem se impõe a presunção de licitude dos atos 
administrativos. Esse princípio também é vislumbrado quando se determinam a manutenção 
e o respeito aos atos administrativos pela própria Administração, impedindo-se, pois, a brusca 
alteração ou supressão destes. 
 
 
 
14 
 
 
 
2.4. Princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, 
indisponibilidade do interesse público, proporcionalidade, razoabilidade, 
motivação, autotutela 
A disciplina do Direito Administrativo tem como base fundamental o princípio da supremacia 
do interesse público sobre o privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público. 
Celso Antônio Bandeira de Mello se refere a tais princípios como “pedras de toque” do Direito 
Administrativo, tendo em vista a sua importância para a interpretação desse ramo do direito. 
O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, também chamado de 
princípio da finalidade pública, norma implícita, consagra a ideia de que o interesse público 
deve prevalecer sobre o interesse particular, a fim de promover a satisfação das necessidades 
da coletividade em detrimento de interesse meramente individual. Esse princípio fundamenta 
as prerrogativas e os poderes da Administração Pública. 
Por seu turno, o princípio da indisponibilidade do interesse público, também implícito, 
estabelece os limites da atuação administrativa, de forma a impedir que o agente público se 
desvincule do interesse público ao praticar os atos administrativos, com a finalidade de 
atender a interesses particulares, por exemplo. Conforme ensina Alexandre Mazza: 
O supraprincípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os 
agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no 
exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, 
não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação. 
Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os 
agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem 
em juízo (MAZZA, 2019, n.p.). 
O princípio da proporcionalidade exige a atuação equilibrada da Administração Pública, a 
fim de impedir que os agentes públicos atuem de forma inadequada e desproporcional, diante 
das circunstâncias que ensejaram a prática do ato, bem como levando em consideração as 
suas consequências. Dessa forma, com a aplicação do princípio da proporcionalidade, a 
conduta do agente administrativo que extrapole o necessário para atender ao objetivo da 
norma, que determinou a sua prática, afigura-se ilegal. Conforme a doutrina, o princípio da 
proporcionalidade engloba três subprincípios, quais sejam: adequaçãorespectivos contratos, observado o disposto no § 2o ; 
XVI – na transferência de bens a órgãos e entidades da administração pública, 
inclusive quando efetivada mediante permuta; 
XVII – na doação de bens móveis para fins e usos de interesse social, após 
avaliação de sua oportunidade e conveniência socioeconômica relativamente 
à escolha de outra forma de alienação; 
XVIII – na compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens 
que produzam ou comercializem. 
As hipóteses de inexigibilidade de licitação são similares às estabelecidas na Lei n. 8.666/93 
e estão elencadas no art. 30 da Lei n. 13.303/16: 
Art. 30. A contratação direta será feita quando houver inviabilidade de 
competição, em especial na hipótese de: 
I – aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser 
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo; 
 
 
 
120 
 
 
II – contratação dos seguintes serviços técnicos especializados, com 
profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade 
para serviços de publicidade e divulgação: 
a) estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; 
b) pareceres, perícias e avaliações em geral; 
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; 
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; 
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; 
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; 
g) restauração de obras de arte e bens de valor histórico. 
A contratação direta, seja por dispensa ou por inexigibilidade, será instruída com a 
caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o 
caso, com a razão da escolha do fornecedor ou do executante e com a justificativa do preço. 
Em relação à modalidade de licitação, o art. 32, IV, da Lei n. 13.303/16 determina que o 
pregão deverá ser a modalidade licitatória preferencialmente (e não obrigatoriamente) 
utilizada. 
Além disso, as licitações realizadas pelas estatais deverão observar a sustentabilidade 
ambiental e a acessibilidade para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. 
São tipos de licitação previstos no Estatuto das Estatais: 
● menor preço; 
● maior desconto; 
● melhor combinação de técnica e preço; 
● melhor técnica; 
● melhor conteúdo artístico; 
● maior oferta de preço; 
● maior retorno econômico; 
● melhor destinação dos bens alienados. 
O intervalo mínimo entre a publicação do edital e o início da licitação varia conforme o objeto 
e o tipo de licitação. 
Tratando-se de aquisição de bens, o intervalo será de cinco dias úteis, se o critério de 
julgamento for o menor preço ou o maior desconto. Nas demais hipóteses, será de 10 dias 
úteis. 
 
 
 
121 
 
 
Nos casos de contratação de obras e serviços, o prazo será de 15 dias úteis se o critério de 
julgamento for o menor preço ou o maior desconto. Nas demais hipóteses, será de 30 dias 
úteis. 
Quando o critério utilizado for a melhor técnica ou a melhor combinação de técnica e preço, e 
para licitação em que haja contratação integrada ou semi-integrada, o prazo será de 45 dias 
úteis. 
 
Procedimento da licitação 
No Estatuto das Empresas Estatais, o procedimento de licitação possui as seguintes fases: 
1. Preparação (fase interna): consiste na elaboração do edital e minuta do contrato. 
2. Divulgação: publicação no Diário Oficial. 
3. Apresentação de lances ou propostas: (disputa aberta ou fechada). Na disputa 
fechada, as propostas serão sigilosas até a data e hora designadas para que sejam 
divulgadas. Poderá ser admitida a apresentação de lances sucessivos, crescentes ou 
decrescentes, bem como a apresentação de lances intermediários. Também é possível 
o reinício da disputa aberta, após a definição do melhor lance, para definição das 
demais colocações, quando existir diferença de pelo menos 10% entre o melhor lance 
e o subsequente. 
4. Julgamento: deve ser aplicado o critério previsto no instrumento convocatório. Em 
caso de empate, devem ser utilizados os critérios sucessivos previstos na lei, quais 
sejam: 
Art. 55. Em caso de empate entre 2 (duas) propostas, serão utilizados, na ordem em 
que se encontram enumerados, os seguintes critérios de desempate: 
I – disputa final, em que os licitantes empatados poderão apresentar nova proposta 
fechada, em ato contínuo ao encerramento da etapa de julgamento; 
II – avaliação do desempenho contratual prévio dos licitantes, desde que exista sistema 
objetivo de avaliação instituído; 
III – os critérios estabelecidos no art. 3o da Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991, e 
no § 2o do art. 3o da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993; 
IV – sorteio. 
5. Verificação da efetividade dos lances ou propostas. 
6. Negociação: será feita sempre que a proposta vencedora for desclassificada, sendo 
negociados os valores com os licitantes que ofertaram as propostas subsequentes. 
 
 
 
122 
 
 
7. Habilitação: será apreciada a partir dos parâmetros de habilitação jurídica, 
qualificação técnica, capacidade econômica e financeira e recolhimento de quantia a 
título de adiantamento (quando o critério utilizado for o de maior oferta de preço). 
8. Recursos: há um único prazo recursal de cinco dias úteis a contar da habilitação. 
9. Adjudicação. 
10. Homologação ou revogação: sobre esta última fase, ensina Matheus Carvalho: 
Nessa fase, a autoridade máxima do órgão irá verificar se o procedimento foi 
regular, quando então será homologado e encerrado. Também se admite a 
revogação do procedimento fundada em razões de interesse público 
supervenientes ao início do certame e a anulação em casos de vícios 
devidamente comprovados (CARVALHO, 2017, p. 592). 
 
Pré-qualificação permanente 
A pré-qualificação permanente está prevista no art. 64 da Lei n. 13.303/16 e consiste em um 
procedimento decisório destinado a identificar fornecedores que possuem as condições de 
habilitação exigidas para o fornecimento do bem ou a execução do serviço de acordo com os 
prazos e condições estabelecidos previamente e que atendam às exigências técnicas e de 
qualidade buscadas pela Administração Pública. A pré-qualificação pode ser parcial ou 
integral e terá validade de um ano. 
 
Cadastramento de Licitantes 
O art. 65, § 1o, da Lei n. 13.303/16 prevê a possibilidade de cadastramento de licitantes, de 
forma que os registros cadastrais serão mantidos para efeito de habilitação dos inscritos em 
licitações, possuindo validade de um ano. O cadastramento de licitantes e a pré-qualificação 
permanente não se confundem, porque nesta há uma decisão da Administração Pública 
informando se o licitante tem condições de participar de futuras licitações, ao passo que o 
cadastramento consiste apenas em um conjunto de informações acerca do licitante. 
 
Sistema de Registro de Preços 
 
 
 
123 
 
 
O sistema de registro de preços da Lei n. 13.303/16 deve atender às condições previstas no 
art. 66, sobretudo à pesquisa de mercado, à seleção de acordo com os procedimentos 
previstos, à rotina de controle e atualização periódica dos preços, à validade do registro e à 
inclusão do registro dos licitantes que aceitaram cotar os bens ou serviços com preços iguais 
ao do licitante vencedor: 
Art. 66. O Sistema de Registro de Preços especificamente destinado às licitações de 
que trata esta Lei reger-se-á pelo disposto em decreto do Poder Executivo e pelas 
seguintes disposições: 
§ 1o Poderá aderir ao sistema referido no caput qualquer órgão ou entidade 
responsável pela execução das atividades contempladas no art. 1o desta Lei. 
§ 2o O registro de preços observará, entre outras, as seguintes condições: 
I – efetivação prévia de ampla pesquisa de mercado; 
II – seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento; 
III – desenvolvimento obrigatório de rotina de controle e atualização periódicos dos 
preços registrados; 
IV – definição da validade do registro; 
V– inclusão, na respectiva ata, do registro dos licitantes que aceitarem cotar os bens 
ou serviços com preços iguais ao do licitante vencedor na sequência da classificação 
do certame, assim como dos licitantes que mantiverem suas propostas originais. 
§ 3o A existência de preços registrados não obriga a administração pública a firmar os 
contratos que deles poderão advir, sendo facultada a realização de licitação específica, 
assegurada ao licitante registrado preferência em igualdade de condições. 
 
7.13. Sistema de Registro de Preços – Decreto n. 7.892/13 
O Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15 da Lei n. 8.666/93 e regulamentado pelo 
Decreto n. 7.892/2013, é um sistema utilizado para compras, obras ou serviços rotineiros. Por 
meio do registro de preços, a Administração Pública, ao invés de fazer várias licitações, realiza 
uma concorrência e a proposta vencedora fica registrada, estando disponível quando houver 
necessidade de contratação pela Administração. 
Assim, a proposta vencedora fica à disposição da Administração para, quando desejar 
contratar, utilizar o cadastro quantas vezes se fizerem necessárias. 
Necessário destacar que, mesmo após a efetivação do registro de preços, a Administração 
Pública não é obrigada a contratar com o ofertante registrado, que terá apenas preferência na 
contratação em igualdade de condições. Portanto, o registro de preço não vincula a 
Administração Pública ao vencedor. 
O art. 15 da Lei n. 8.666/93 assim dispõe: 
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: 
 
 
 
124 
 
 
I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de 
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as 
condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; 
II – ser processadas através de sistema de registro de preços; 
III – submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do 
setor privado; 
IV – ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar 
as peculiaridades do mercado, visando economicidade; 
V – balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da 
Administração Pública. 
§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. 
§ 2o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação 
da Administração, na imprensa oficial. 
§ 3o O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, 
atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições: 
I – seleção feita mediante concorrência; 
II – estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços 
registrados; 
III – validade do registro não superior a um ano. 
§ 4o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as 
contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de 
outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado 
ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições. 
§ 5o O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando 
possível, deverá ser informatizado. 
§ 6o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do 
quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no 
mercado. 
§ 7o Nas compras deverão ser observadas, ainda: 
I – a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca; 
II – a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função 
do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que 
possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação; 
III – as condições de guarda e armazenamento que não permitam a 
deterioração do material. 
§ 8o O recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no art. 
23 desta Lei, para a modalidade de convite, deverá ser confiado a uma 
comissão de, no mínimo, 3 (três) membros. 
Como se vê, a Lei n. 8.666/93 estabelece algumas condições para a manutenção do sistema 
de registro de preços, quais sejam: a utilização de concorrência pública, exceto quando couber 
o pregão; a necessidade de sistema de controle e atualização dos preços; a validade do 
registro não pode superar um ano; e a exigência de que os registros devem ser publicados 
trimestralmente na imprensa oficial. 
No sistema de registro de preços, os interessados devem apresentar o valor unitário do 
produto, tendo em vista que não há o exato quantitativo a ser adquirido pela Administração 
Pública. Contudo, o Poder Público deve informar a quantidade máxima que poderá adquirir. 
 
 
 
125 
 
 
Durante o prazo de validade do registro de preços, a proposta vencedora fica à disposição do 
ente público, que poderá adquirir o bem quantas vezes for necessário, desde que não 
ultrapasse o limite máximo do quantitativo licitado. 
Após o período de um ano de validade do registro de preços, a Administração Pública deverá 
realizar um novo procedimento licitatório. 
 
Carona em registro de preços 
A carona em registro de preços consiste na utilização, por um órgão público, do registro de 
preço realizado por outro órgão, de forma que aquele poderá celebrar o contrato 
imediatamente, dispensando-se a realização de nova licitação. 
Em âmbito federal, essa prática está prevista no art. 22 do Decreto n. 7.892/13: 
Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de 
preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou 
entidade da administração pública federal que não tenha participado do 
certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador. 
Todavia, o § 3o do art. 22 impõe um limite quantitativo à carona, determinando: 
§ 3o As aquisições ou as contratações adicionais de que trata este artigo não 
poderão exceder, por órgão ou entidade, a cinquenta por cento dos 
quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de 
registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes. 
Nos termos do art. 22, § 4o, do Decreto n. 7.892/13, o instrumento convocatório deverá prever 
que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, 
na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços 
para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos 
não participantes que aderirem. 
Consoante ensina Alexandre Mazza: 
Os Tribunais de Contas Estaduais também admitem o uso da carona, desde 
que haja uma restrição quantitativa. 
Já o TCU considera que a carona é uma fraude ao dever de licitar na medida 
em que multiplica posteriormente a dimensão do objeto, prejudicando direitos 
dos potenciais licitantes. 
A Orientação Normativa n. 21 da AGU sobre Licitações e Contratos determina: 
“É vedada aos órgãos públicos federais a adesão à Ata de Registro de Preços, 
 
 
 
126 
 
 
quando a licitação tiver sido realizada pela Administração Pública Estadual, 
Municipal ou do Distrito Federal” (MAZZA, 2019, n.p.). 
 
 
 
 
 
127 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Licitações e 
Lei nº 8.666/93 
Tipos de 
Licitação 
Princípios Modalidades 
Competitividade 
Isonomia 
Menor Preço Concorrência 
Tomada de 
Preços 
Convite 
Vinculação ao 
Instrumento 
Convocatório 
Procedimento 
formal 
Sigilo das 
propostas 
Melhor 
Técnica 
Técnica e 
Preço 
Concurso 
Fase externa 
da licitação 
Publicação 
do Edital 
Habilitação 
Julgamento 
Homologação 
Adjudicação Leilão 
Pregão 
Maior Lance 
 
 
 
128 
 
 
 
Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev.,atual. e 
ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018. 
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual e ampl. Rio de 
Janeiro: Forense, 2018. 
 
 
 
 
129 
 
 
8. Contratos Administrativos 
O Poder Público, no exercício da função administrativa, pode desenvolver as suas atividades 
por meio de atos unilaterais ou bilaterais de vontade, sempre em prol do interesse público. 
Nos atos administrativos unilaterais, trabalhados em tema específico, há uma manifestação 
de vontade exclusiva da Administração Pública, à qual o particular deve obediência, 
independentemente de concordância. 
No desenvolvimento de algumas atividades, porém, o Estado necessita da colaboração de 
terceiros, surgindo, então, a necessidade de estabelecer diversas relações jurídicas com 
estes. Nesses casos, há a celebração de contratos pela Administração Pública, ou seja, são 
estabelecidos acordos bilaterais de vontade em que a formação do vínculo depende do 
consenso entre as partes. 
Em termos gerais, os contratos da Administração são firmados entre um órgão ou uma 
entidade da Administração Pública, que figura como a parte contratante da relação, e um 
terceiro, a parte contratada. Esses contratos podem ser estabelecidos tanto sob o regime de 
direito público, chamados de contratos administrativos, quanto sob o regime de direito privado, 
chamados, assim, de contratos semipúblicos. Para a doutrina majoritária, o conjunto de todos 
esses contratos compõem o gênero chamado “contratos da Administração”. 
Com efeito, nem todo contrato celebrado pela Administração Pública pode ser 
classificado como sendo um contrato administrativo. 
 
8.1. Conceito e características 
 
8.1.1. Conceito 
Conforme explicitado acima, os contratos administrativos são espécie do gênero “contratos da 
administração”. Compondo esse gênero, há também a espécie dos contratos de direito privado 
celebrados pela Administração. 
Inicialmente, a título de diferenciação, importante destacar que os contratos privados 
celebrados pela Administração são, em suma, marcados por uma relação de horizontalidade, 
 
 
 
130 
 
 
isto é, de igualdade, visto que as partes possuem o mesmo conjunto de direitos e de 
obrigações, não havendo, usualmente, cláusula em favor da Administração. A esses contratos 
aplica-se, em regra, o disposto no Código Civil, porém o Estado continua obrigado a atender 
determinadas exigências baseadas nas disposições de direito público. 
Nesse sentido, conforme previsto no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, as 
contratações realizadas pela Administração são, de forma geral, vinculadas a anterior 
processo licitatório. Há, contudo, por exceção, as modalidades de contratação direta, nas 
quais, por autorização da legislação vigente, ocorrem as chamadas dispensa e inexigibilidade 
de licitação. Desse modo, tem-se que os contratos privados celebrados pelo Estado também 
possuem influência de direito público. 
Diferentemente do contrato de natureza privada, o contrato administrativo, regido pelo direito 
público, “é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com 
particulares ou com outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse 
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração” (MEIRELLES, 2002, p. 205-
206). 
Nesse sentido, há uma relação de verticalidade entre as partes, decorrente de uma série 
de direitos e prerrogativas conferidas à Administração, colocando-a em uma situação 
privilegiada frente à parte contratada. A essas cláusulas dá-se o nome de cláusulas 
exorbitantes, que serão detalhadas adiante. 
De toda forma, o particular não é obrigado a contratar com o Estado. Apesar de os contratos 
administrativos possuírem natureza de contrato de adesão, em que as cláusulas contratuais 
são estabelecidas unilateralmente pela Administração Pública, eles não possuem 
imperatividade. Isto é, é necessário que o contratado também tenha interesse na contratação, 
dando o seu “aceite” para a formação da relação jurídica. 
Importa destacar, porém, que, embora haja um encontro de vontades, trata-se de interesses 
e finalidades opostos. É o que ocorre, por exemplo, na concessão de serviço público: enquanto 
a Administração Pública busca atender algum interesse público, o particular visa o seu próprio 
interesse, qual seja, o de auferir lucro. 
As normas gerais aplicáveis aos contratos administrativos estão previstas na Lei n. 8.666/93, 
chamada Lei de Licitações e Contratos Administrativos, notadamente do artigo 54 ao 89. Frisa-
 
 
 
131 
 
 
se, porém, a aplicação supletiva dos princípios da teoria geral dos contratos e das disposições 
de direito privado, conforme disposto no artigo 54, caput, do referido texto legal: “Art. 54. Os 
contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos 
preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral 
dos contratos e as disposições de direito privado”. 
 
8.1.2. Características 
A doutrina enumera diversas características dos contratos administrativos, as quais acentuam 
as diferenças entre estes e os contratos de direito privado, sendo as mais importantes: 
1. Submissão ao Direito Administrativo: a relação estabelecida quando da 
celebração do contrato administrativo está submetida aos princípios e normas do Direito 
Público, notadamente do Direito Administrativo. 
2. Finalidade pública: todo contrato celebrado pela Administração Pública, assim 
como todo ato e conduta desta, deve visar sempre à finalidade pública, preservando, 
assim, o interesse público. Dessa forma, nos casos em que um contrato administrativo 
for celebrado com fundamento em interesse pessoal, será ilegal pela violação da 
finalidade pública. 
3. Natureza de contrato de adesão: o contrato de adesão é aquele em que todas as 
cláusulas contratuais são fixadas por apenas uma das partes, não havendo 
possibilidade de alteração de nenhuma delas pela outra parte, a qual irá apenas aderir 
ao contrato. No caso dos contratos administrativos, a Administração Pública é quem 
fixará todas as cláusulas contratuais, razão pela qual pode-se afirmar que o instrumento 
possui natureza de contrato de adesão. 
4. Intuitu personae ou personalíssimo ou pessoalidade ou pessoal: o contrato 
administrativo é, em regra, um contrato pessoal, o qual deve ser executado pelo próprio 
contratado. No entanto, por exceção, é possível a subcontratação de obra, serviço ou 
fornecimento, desde que atendidas as condições previstas no artigo 72 da Lei n. 
8.666/93 ou na Lei 14.133/2021, quais sejam: a autorização da Administração e a 
transferência parcial da execução contratual. Nota-se, portanto, que a subcontratação 
será ilegal quando realizada sem autorização do Estado ou quando a execução for 
transferida na sua integralidade. 
 
 
 
132 
 
 
Importa ressaltar que eventual transferência da execução a terceiro não isenta o 
contratado das suas responsabilidades legais e contratuais. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Acórdão n. 5.532/2010, TC-004.716/2008-2: a subcontratação parcial de serviços 
contratados não necessita ter previsão expressa no edital ou no contrato, bastando apenas 
que não haja expressa vedação nesses instrumentos, entendimento que se deriva do art. 
72 da Lei n. 8.666/1993 e do fato de que, na maioria dos casos, a possibilidade de 
subcontratação deve atender a uma conveniência da Administração. 
 
5. Mutabilidade: significa dizer que o contrato administrativo pode ser 
eventualmente alterado durante a sua execução, inclusive de forma unilateral pela 
Administração Pública, a fim de atender a algum interesse público superveniente. No 
artigo 65 da Lei n. 8.666/93 e no artigo 124 da Lei n. 14.133/2021, é disposto um rol 
com os motivos que podem dar causa à alteração, sendo impostos limites à alteração 
unilateral quantitativado objeto contratual. 
Em termos gerais, a alteração unilateral do contrato é uma espécie de cláusula 
exorbitante da qual a Administração Pública se vale para fazer adequações técnicas ou 
para realizar acréscimos ou supressões. O tema será detalhado no tópico “cláusulas 
exorbitantes”. 
6. Formalismo: o contrato administrativo não possui forma livre, exigindo a observância 
de formalidades legais para a sua validade. Dessa forma, de acordo com a previsão do 
artigo 60, caput, da Lei n. 8.666/93, bem como artigo 91 na Lei 14.133/2021, em regra 
o contrato de direito público deve ser celebrado pela forma escrita. 
Ademais, como exemplo de outras formalidades legais, os contratos administrativos 
também devem cumprir os requisitos previstos nos artigos 55 e 61 da Lei n. 8.666/93 
quando as licitações forem regidas por esta lei, ou pelos requisitos do artigo 92 quando 
corresponderem a procedimento regido pela Lei n. 14.133/2021, os quais estabelecem, 
notadamente, as cláusulas obrigatórias desses instrumentos. 
 
 
 
133 
 
 
7. Comutatividade: o contrato comutativo é todo contrato em que as prestações são 
estabelecidas e equivalentes entre si, isto é, cada parte recebe da outra prestação 
equivalente à sua. 
8. Presença de cláusulas exorbitantes: segundo a doutrina, essa é a principal 
característica dos contratos administrativos. 
As cláusulas exorbitantes são as responsáveis pela relação de verticalidade 
estabelecida entre as partes nos contratos administrativos. Isso porque, conforme 
detalharemos a seguir, tais cláusulas conferem prerrogativas de direito público à 
Administração, conferindo a ela supremacia. 
 
8.2. Cláusulas exorbitantes e equilíbrio econômico-financeiro 
“As cláusulas exorbitantes são disposições contratuais que definem poderes especiais para a 
Administração Pública dentro do contrato, projetando-a para uma posição de superioridade 
em relação ao contratado” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Exemplo a ser citado é a diferença das consequências imputadas à Administração e ao 
contratado em caso de atraso no cumprimento de suas obrigações. A Administração Pública 
possui a prerrogativa de atrasar por até 90 dias o pagamento da contraprestação devida ao 
particular contratado sem que este último possa opor a ela a cláusula de exceção do contrato 
não cumprido. O particular, contudo, não poderá atrasar um dia sequer a execução do 
contrato, já sendo considerado em mora, fato autorizador da imposição de sanções e demais 
previsões contratuais. 
Leciona Di Pietro (2021) que tais cláusulas se dizem exorbitantes por não serem comuns, 
sendo ilícitas em contratos de direito privado por concederem uma série de privilégios somente 
a uma das partes da relação, visto que nestes deve haver uma relação marcada pela 
igualdade. 
 
Dessa forma, em regra, as cláusulas exorbitantes são exclusivas dos contratos 
administrativos, não havendo estipulação diferenciada em favor da Administração nos 
contratos regidos pelo direito privado. No entanto, tal regra não possui caráter absoluto: a 
sua incidência é permitida desde que seja expressamente prevista e haja anuência do 
 
 
 
134 
 
 
contratado. Assim, como exemplo, um contrato de locação entre a União (locadora) e um 
particular (locatário), no qual haja cláusula de tolerância de atraso no pagamento, em favor da 
Administração, será legal desde que o contratado a tenha aceitado. 
 
8.2.1. Espécies de cláusulas exorbitantes 
 
8.2.1.1. Alteração unilateral do contrato 
O artigo 65 da Lei n. 8.666/93 e o artigo 104 da Lei n. 14.133/2021 preveem que a alteração 
de um contrato administrativo pode se dar por acordo entre as partes ou pode ser uma 
alteração unilateral pela Administração. É um exemplo de cláusula exorbitante, pois confere 
um privilégio à Administração Pública, já que ao contratado não é dada a mesma prerrogativa. 
A alteração unilateral pode ser qualitativa, que objetiva uma adequação técnica do projeto 
inicial, ou quantitativa , que é utilizada para realizar acréscimos ou supressões, no limite legal 
de até 25% do valor inicial atualizado. Essa modificação não se refere apenas ao valor 
contratual: há uma mudança na quantidade, de modo que a alteração no objeto contratado, 
para mais ou para menos, será proporcional ao valor pago pela Administração. 
Importante destacar que, nos casos de reformas de edifícios ou equipamentos, o limite para 
acréscimos é ampliado, podendo chegar a até 50% do valor inicial atualizado, permanecendo 
a supressão no limite de 25%. 
Dessa forma, tratando-se de uma cláusula exorbitante, o contratado é obrigado a aceitar a 
alteração feita nos limites legais, sob pena de descumprimento do contrato e da consequente 
aplicação de sanção pela Administração Pública. Ressalta-se: nos limites legais. 
Logo, o contratado não é obrigado a aceitar alterações contratuais abaixo ou acima dos 
percentuais legais, ou seja, nesses casos a modificação não poderá ser feita de forma 
unilateral. Isso não quer dizer que ela não possa ocorrer; porém, para que ocorra, será 
necessário um acordo entre as partes, com a consequente elaboração de um aditivo 
contratual. Na hipótese de uma alteração abaixo dos percentuais, tal exigência se justifica pela 
possibilidade de gerar prejuízos ao contratado. Já quando da modificação que ultrapasse os 
 
 
 
135 
 
 
limites legais, é vedada a unilateralidade por imposição da Administração, tendo em vista a 
necessidade de organização e planejamento do contratado. 
Ademais, por se tratar de uma cláusula exorbitante, quando a Administração Pública efetua 
uma alteração contratual de forma unilateral, não há, em regra, o dever de indenizar o 
contratado. No entanto, como exceção, a lei prevê que, em se tratando de supressão 
contratual unilateral pela Administração, na hipótese de o contratado já ter comprado os 
materiais e os colocado no local da obra, este será indenizado pelo valor de custo de 
aquisição. 
 
8.2.1.2. Rescisão unilateral do contrato 
Quando da celebração de um contrato há um ajuste inicial de vontades entre as partes, o qual 
deve ser cumprido. Assim, em regra, para encerrá-lo antes do prazo final, também se faz 
necessário um acordo entre as partes. No entanto, a lei prevê algumas situações em que a 
Administração poderá rescindir o contrato administrativo de forma unilateral, sem 
depender, portanto, da concordância do contratado. 
Logo, conforme estipulado no artigo 79, inciso I, da Lei n. 8.666/93, a rescisão do contrato 
administrativo poderá ser feita de forma unilateral, pela Administração Pública, nos casos 
previstos nos incisos I a XII e no inciso XVII do artigo 78 desse diploma legal, hipóteses que 
serão detalhadas no tópico “extinção do contrato administrativo”. Esta possibilidade segue 
sendo resguardada à administração no regime da Lei n. 14.133/2021, haja vista teor de seu 
artigo 90. 
Ressalta-se: apenas a Administração pode fazer a rescisão unilateral. Nas hipóteses previstas 
nos incisos XIII a XVI do referido artigo 78, por exemplo, resta ao contratado a tentativa de 
celebrar um acordo com a contratante, não podendo agir unilateralmente. No entanto, para se 
chegar a esse consenso deve haver conveniência para a Administração. Assim, não sendo 
possível a rescisão amigável, a solução se dará pela via judicial (artigo 79, inciso III, da Lei n. 
8.666/93). 
 
 
 
 
136 
 
 
8.2.1.3. Fiscalização 
A Administração possui a prerrogativa de fiscalizar o contrato, não tendo o contratado o 
mesmo direito. Melhor dizendo, a fiscalização é uma obrigação do Estado e não de um mero 
direito: a lei impõe à Administração o dever de fiscalizar e acompanhar toda a execução 
contratual, possuindo a faculdade de contratar terceiros para subsidiar a fiscalização, isto é, 
para auxiliar no cumprimento da obrigação, sendo vedada, porém, a contratação a título de 
substituição. 
Um exemplo do exercício da citada faculdade está na possibilidadede contratação do autor 
do projeto básico ou executivo apenas como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, 
supervisão ou gerenciamento, conforme disposto no § 1o do artigo 9o da Lei n. 8.666/93, sendo 
vedada a sua participação na execução propriamente dita. 
De toda forma, é do contratado a responsabilidade pelos danos causados à Administração ou 
a terceiros durante a execução contratual, desde que decorrentes de sua culpa ou dolo, 
falando-se, portanto, em responsabilidade civil subjetiva. Nesses casos não há previsão legal 
para que a Administração seja responsabilizada, pelo contrário: o artigo 70 da Lei de Licitações 
dispõe que tal responsabilidade não é reduzida ou excluída pela fiscalização ou 
acompanhamento pelo órgão interessado. Nota-se, portanto, que o dever de fiscalização 
incumbido à Administração não é suficiente para afastar toda a responsabilidade do 
contratado. 
Quanto aos demais encargos contratuais, o artigo 71 da Lei n. 8.666/93 prevê: “O contratado 
é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da 
execução do contrato” (BRASIL, 93). No entanto, no que se refere aos débitos previdenciários, 
o § 2o do referido dispositivo legal amplia a responsabilização prevista no caput, impondo à 
Administração responsabilidade solidária com o contratado. Assim, ambas as partes são 
igualmente responsáveis pelo pagamento dos débitos previdenciários. Esta mesma lógica foi 
transposta ao regime da Lei 14.133/2021, como extra-se de seu artigo 103. 
Por fim, é necessária uma atenção especial quanto aos encargos trabalhistas decorrentes dos 
contratos administrativos. Isso porque, apesar de a lei não atribuir qualquer tipo de 
responsabilidade trabalhista à Administração, conforme o § 1o do artigo supracitado, que aduz 
que “A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e 
 
 
 
137 
 
 
comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento (...)” 
(BRASIL, 93), a Justiça do Trabalho vinha responsabilizando a Administração Pública pelos 
encargos trabalhistas. 
 
 
Em virtude de tal divergência, o STF, ao julgar a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 
16, confirmou a constitucionalidade do artigo 71, § 1o, da Lei n. 8.666/93, e deu a exata 
compreensão do dispositivo. 
 
STF EM AÇÃO: 
ADC n. 16: EMENTA: RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a 
administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência 
consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes 
da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida 
pelo art., 71, § 1o, da Lei federal n. 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. 
Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É 
constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1o, da Lei federal n. 8.666, de 26 de junho de 1993, 
com a redação dada pela Lei n. 9.032, de 1995. 
 
No entanto, no referido julgamento, o Supremo firmou uma exceção ao entendimento 
supracitado no que concerne aos encargos trabalhistas decorrentes da relação contratual, 
entendendo pela possibilidade de responsabilização subsidiária e subjetiva da Administração 
Pública nos casos em que esta for omissa na atividade de fiscalização. 
 
8.2.1.4. Aplicação de penalidades 
Conforme se observa do disposto nos artigos 87 a 89 da Lei n. 8.666/93, se a Administração 
Pública, no exercício do seu dever de fiscalização, encontrar algum ato ilícito, com previsão 
 
 
 
138 
 
 
legal, além da possibilidade de rescindir o contrato de forma unilateral, poderá, ainda, proceder 
à aplicação de alguma sanção ao contratado. São espécies de sanções: 
1. Advertência 
2. Multa 
3. Suspensão 
4. Declaração de inidoneidade 
Convém observar que este sistema fora ligeiramente alterado com o advento da Lei n. 
14.133/2021, tendo mantido as sanções de advertência, multa e declaração de inidoneidade, 
mas incluindo em seu art. 156, III, a penalidade de declaração de impedimento de licitar e 
contratar. 
São importantes breves considerações sobre algumas dessas espécies. Quanto à multa, 
convém destacar que é a única sanção que pode ser aplicada de forma cumulativa. No que 
tange à suspensão, o contratado fica proibido de contratar com a Administração Pública por 
até dois anos, enquanto na declaração de inidoneidade, sanção mais grave, o contratado não 
poderá contratar com a Administração pelo prazo mínimo de dois anos (no regime da Lei n. 
8.666/93), ou três anos (caso o contrato seja regulamentado pela Lei n. 14.133/2021).Caso 
haja tal condenação, fica também o contratado, obrigado a ressarcir todo o prejuízo causado 
ao ente público. 
No que se refere à extensão na aplicação dessas penalidades, o Tribunal de Contas da União 
entende que, em caso de suspensão, o contratado ficará impedido de contratar apenas com 
o órgão que aplicou a sanção. Já no caso de declaração de inidoneidade, não poderá 
estabelecer relação contratual com o Estado no geral. No entanto, o Superior Tribunal de 
Justiça possui entendimento mais abrangente, segundo o qual, em ambas as hipóteses, 
atingirá todos os níveis da federação, ficando o contratado impedido de contratar com 
qualquer órgão da Administração Pública. Essa posição já é adotada em alguns julgados mais 
recentes do TCU. 
Por fim, conforme bem disciplinado por Mazza (2021), “as referidas penas somente podem 
ser aplicadas após a instauração de processo administrativo, com garantia de contraditório e 
ampla defesa” (n.p). Nesse sentido, desde que haja garantia dos citados direitos do contratado 
 
 
 
139 
 
 
e havendo justa causa, nada impede que a Administração aplique uma sanção mais grave 
antes de uma mais leve. 
 
8.2.1.5. Exigência de garantia 
Tanto o artigo 56 da Lei n. 8.666/93, quanto o artigo 58 da Lei n. 14.133/2021 preveem a 
possibilidade de exigência de garantia nas contratações de obras, serviços e compras, desde 
que previsto no instrumento convocatório. A Administração Pública possui, portanto, o poder 
de exigir alguma garantia para contratar. A escolha da garantia a ser prestada, porém, cabe 
ao contratado, conforme a sua conveniência, podendo escolher dentre as seguintes 
modalidades: 
1. Caução em dinheiro ou em títulos públicos 
2. Seguro garantia 
3. Fiança bancária 
A exigência de garantia pela Administração encontra, contudo, disciplina e parâmetros 
estabelecidos na legislação. A legislação vigente impõe limites à garantia: para participar 
da licitação pode ser exigida uma garantia de até 1% do valor do contrato, ao passo que para 
a contratação o limite é de 5%. 
Nos casos de contratação de grande vulto, isto é, quando o contrato supera em 25 vezes o 
valor de R$ 1.500.000,00, ou quando se tratar de contrato de alta complexidade técnica, a lei 
permite que a garantia para a contratação chegue até o percentual de 10% do valor do 
contrato. 
Ademais, quando houver entrega de bens pela Administração Pública, deve haver a prestação 
de uma garantia adicional no valor dos bens. 
 
8.2.1.6. Anulação do contrato 
A anulação do contrato decorre da existência de alguma ilegalidade, seja no próprio contrato 
ou no procedimento licitatório. Segundo previsão legal, quando um contrato é anulado, todos 
 
 
 
140 
 
 
os efeitos já produzidos são desconstituídos e há impedimento na produção de novos, ou seja, 
a anulação possui efeito ex tunc, ou seja, retroativo. 
Uma vez anulado o contrato, o contratado deverá ser indenizado pelo que houver executado 
até o momento da anulação, bem como por outros eventuais prejuízos que tiver sofrido, salvo 
nos casos em que tiver dado causa à anulação. O referido artigo já foi objeto de análise pelo 
Superior Tribunal de Justiça, que entendeu pela sua validade e conformidade com a 
Constituição Federal.8.2.1.7. Retomada do objeto e ocupação temporária 
Nos termos do artigo 58, inciso V, da Lei n. 8.666/93, em caso de anulação do contrato 
administrativo, para não interromper a prestação de um serviço indispensável à sociedade, a 
Administração Pública poderá proceder à ocupação temporária dos bens, serviços e pessoas 
da empresa contratada. Esta, por sua vez, não possui a faculdade de se opor à referida 
ocupação, devendo a Administração, porém, pagar pela utilização. Esta sistemática acabou 
sendo modificada pelo regime da Lei n. 14.133/2021, que estabeleceu formas de seguro para 
evitar que rescisões contratuais sejam traumáticas à prestação de serviços indispensáveis. 
 
8.2.1.8. Restrição ao uso da exceptio non adimpleti contractus (exceção ao 
contrato não cumprido) 
Em termos gerais, em todos os contratos celebrados há implicitamente a cláusula da exceção 
ao contrato não cumprido, a qual determina que uma parte só pode exigir a contraprestação 
da outra se já houver cumprido com a sua obrigação contratual. Em outras palavras, se uma 
parte estiver inadimplente no contrato, não poderá exigir que a outra cumpra com a sua 
respectiva obrigação. 
Sempre se discutiu se a cláusula poderia ser aplicada aos contratos administrativos, até que 
a Lei n. 8.666/93 positivou a prerrogativa conferida à Administração Pública de atrasar o 
pagamento ao contratado em até 90 dias sem que reste configurada a mora contratual por 
parte desta. Nesse caso é vedado ao contratado interromper a execução do contrato. No 
 
 
 
141 
 
 
entanto, caso o atraso seja superior a 90 dias, o contratado poderá fazer uso da cláusula de 
exceção ao contrato não cumprido. 
Nesse sentido, conclui-se que a cláusula não possui aplicação integral aos contratos 
administrativos, sendo aplicada de modo relativizado, restritivo. 
 
8.2.2. Equilíbrio econômico-financeiro 
“Qualquer circunstância especial capaz de alterar a margem de lucro do contratado autoriza 
uma modificação na remuneração a ele devida” (MAZZA, 2021, n.p.). Tal entendimento 
decorre da interpretação do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, o qual prevê, dentre 
outras coisas, que durante toda a execução contratual devem ser mantidas as condições 
iniciais. Nesse sentido, na ocorrência de qualquer fato superveniente que quebre essa relação 
inicial, deve ser feito um reajuste ou uma revisão contratual para restaurar o equilíbrio 
econômico-financeiro existente quando da formação da relação contratual. 
Reajuste é a terminologia apropriada para denominar a atualização do valor 
remuneratório ante as perdas inflacionárias ou majoração nos insumos. 
Normalmente, as regras de reajuste têm previsão contratual e são 
formalizadas por meio do instituto denominado apostila. Já revisão ou 
recomposição são alterações no valor efetivo da tarifa, quase sempre sem 
previsão contratual, diante de circunstâncias insuscetíveis de recomposição 
por reajuste. Portanto, no reajuste é promovida uma simples atualização 
monetária da remuneração, ao passo que na revisão ocorre um aumento 
real no valor pago ao contratado (MAZZA, 2021, n.p.). (destaques nossos) 
Quanto às classificações das situações que autorizam revisão na remuneração do contratado, 
não há um consenso doutrinário. Segundo Mazza (2021), no contexto dos concursos públicos, 
as figuras identificadas pelos autores mais importantes são: 
1. Alteração unilateral do contrato: é uma circunstância interna do contrato, visto se 
tratar de modificação qualitativa ou quantitativa no objeto do contrato, devendo, por 
consequência, ser feita a adequação proporcional no valor pago ao contratado. 
2. Fato do príncipe: refere-se à ocorrência de fato não relacionado diretamente com o 
contrato e que afeta toda a sociedade, ou seja, trata-se de um acontecimento externo 
e geral, provocado pelo Estado, mas que repercute no contrato administrativo, 
provocando o seu desequilíbrio econômico-financeiro. 
 
 
 
142 
 
 
3. Fato da administração: é qualquer comportamento da Administração, por meio de 
ação ou omissão, como parte contratual, que retarda ou torna impossível a execução 
do contrato. 
4. Álea econômica (teoria da imprevisão): se refere à ocorrência de evento de 
natureza econômica, externo ao contrato, imprevisível e inevitável, não provocado por 
nenhuma das partes contratuais e que torna a execução impossível ou excessivamente 
onerosa para o contratado. 
5. Sujeições imprevistas ou interferências imprevistas: diz respeito às dificuldades 
de ordem material imprevisíveis. 
6. Agravos econômicos resultantes da inadimplência da Administração: trata-se 
de desequilíbrio pelo atraso no pagamento da remuneração devida ao contratado. 
 
8.3. Duração, extinção, inexecução, sanções e responsabilidade 
Como regra, conforme previsão legal, o contrato administrativo terá duração enquanto 
durarem os créditos orçamentários que forem repassados para o órgão. Assim, a forma natural 
de extinção da relação jurídica contratual ocorre em razão do advento do prazo final ou devido 
à conclusão do objeto contratado. No entanto, a lei prevê, por exceção, casos em que o 
contrato poderá extrapolar o prazo estipulado, assim como prevê outros meios de extinção do 
vínculo contratual, os quais podem estar relacionados a hipóteses de inexecução do contrato, 
o que eventualmente dará causa à sanção e à responsabilização do contratado. 
Alguns desses itens já foram explanados em tópicos anteriores. Dessa forma, quanto às 
sanções, vide subtópico 8.2.1.4 desta apostila e, quanto à responsabilidade, vide item 8.2.1.3. 
 
8.3.1. Duração dos contratos administrativos 
Nos termos do artigo 57 da Lei n. 8.666/93, é vedada a existência de contratos administrativos 
com prazo indeterminado. Assim, como regra geral, referido dispositivo legal estipula que “a 
duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos 
orçamentários (...)” (BRASIL, 1993). Conforme a Lei Orçamentária Anual, tal crédito tem 
 
 
 
143 
 
 
duração de um ano. Logo, pode-se afirmar que, em regra, os contratos terão o prazo 
determinado de um ano. 
No entanto, nos incisos do artigo 57 da Lei 8.666/93 estão previstos contratos que, por 
exceção, poderão ultrapassar o referido prazo de um ano, sendo relativos: 
1. Aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas 
no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da 
Administração e desde que haja previsão no ato convocatório. O PPA possui 
duração de quatro anos, e traz a previsão de despesas e de receitas para os quatro 
anos subsequentes. Segundo a Constituição Federal, toda programação de longo prazo 
do governo, isto é, que dure mais do que um exercício financeiro, deve estar prevista 
no PPA. Logo, enquanto houver previsão no PPA, os contratos, referentes a esses 
projetos, terão a sua duração prorrogada. 
2. À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão 
ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à 
obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada 
a 60 meses. Serviços de natureza contínua são aqueles que têm permanência exigida, 
tais como serviços de limpeza urbana e de segurança pública. 
Excepcionalmente, tais contratos podem, desde que haja justificativa e mediante a 
autorização da autoridade superior, ser prorrogados por mais 12 meses. Logo, são, até 
60 meses, prorrogáveis, excepcionalmente, por mais 12 meses, totalizando 72 meses. 
3. Ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, 
podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 meses após o início da 
vigência do contrato. 
4. Às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos 
contratos poderão ter vigência por até 120 meses, caso haja interesse da 
administração. 
 
A Lei n. 14.133/2021 trouxe uma profunda modificaçãoneste regramento. Importante salientar 
que em seu artigo 109, passou a permitir contratos com prazo indeterminado, nos contratos 
em que seja usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio, desde que 
 
 
 
144 
 
 
comprovada, a cada exercício financeiro, a existência de créditos orçamentários vinculados à 
contratação. 
Pela nova lei, os contratos poderão ter duração superior a um ano desde que observem a 
disponibilidade orçamentária, sendo expressamente previstas hipóteses em que contratos 
podem ter duração de até cinco anos (artigo 106) e dez anos (artigo 108). 
 
8.3.2. Inexecução dos contratos administrativos 
A inexecução se refere ao descumprimento, de parte ou do todo, dos termos pactuados no 
contrato. Nos termos do artigo 77 da Lei n. 8.666/93: “A inexecução total ou parcial do contrato 
enseja a sua rescisão, com as consequências contratuais e as previstas em lei ou 
regulamento” (BRASIL, 1993). Essa inadimplência contratual pode resultar de um ato ou de 
uma conduta omissiva do agente contratado, bem como pode ser decorrente de causas 
supervenientes, imprevisíveis e inevitáveis, que justifiquem a inexecução do contrato. Lógica 
similar é adotada na Lei n. 14.133/2021, que é clara em seu artigo 115 ao prever a 
responsabilização do contratado caso dê causa ao inadimplemento contratual: “O contrato 
deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as 
normas desta Lei, e cada parte responderá pelas consequências de sua inexecução total ou 
parcial”. 
No primeiro caso, de inexecução total, além da possibilidade de ocorrer a rescisão contratual 
unilateral (cláusula exorbitante – vide subtópico 8.2.1.2), a Administração Pública pode, ainda, 
proceder à aplicação de sanções ao contratado, como a advertência, a multa, a suspensão e 
a declaração de inidoneidade (vide subtópico 8.2.1.4). 
A segunda hipótese, de inexecução parcial, se refere às chamadas causas justificadoras de 
inexecução do contrato. A ocorrência de tais causas tanto pode acarretar a paralisação 
momentânea da execução quanto pode gerar a impossibilidade total de executar o contrato. 
No entanto, em qualquer desses casos, o contratado não é considerado descumpridor, visto 
se tratar de situações extraordinárias, que não decorrem de sua vontade. 
Dessa forma, pela ausência de culpa, nas hipóteses das causas justificadoras de inexecução 
do contrato, não haverá a imposição de sanção ao contratado, podendo ser feita uma revisão 
contratual ou a sua rescisão. Essas causas justificadoras de inexecução possibilitam a 
 
 
 
145 
 
 
renegociação do contrato, por serem fatos supervenientes e que quebram a relação inicial 
formada, gerando um desequilíbrio econômico-financeiro. Essas causas foram trabalhadas no 
subtópico 8.2.2. 
 
8.3.3. Extinção dos contratos administrativos 
“O contrato administrativo pode ser extinto em decorrência da conclusão do objeto, do término 
do prazo, de anulação motivada por defeito ou de rescisão” (MAZZA, 2021, n.p). 
 
1. Término do prazo ou conclusão do objeto contratado: 
Como já introduzido, essas são as formas naturais de encerrar um contrato 
administrativo. A primeira se justifica pela regra de acordo com a qual todo contrato de 
direito público celebrado pela Administração deve ter prazo certo. Já a segunda está 
relacionada à cláusula obrigatória de definição do objeto contratual: após a conclusão 
deste, o contrato, consequentemente, também estará concluído. 
2. Rescisão: 
A rescisão é uma forma de extinção contratual, não natural, em que o contrato é extinto 
antes do seu prazo final. Pode se dar de três formas: 
“O contrato administrativo pode ser extinto em decorrência da conclusão do objeto, do término 
do prazo, de anulação motivada por defeito ou de rescisão” (MAZZA, 2021, n.p). 
1. Término do prazo ou conclusão do objeto contratado: 
Como já introduzido, essas são as formas naturais de encerrar um contrato 
administrativo. A primeira se justifica pela regra de acordo com a qual todo contrato de 
direito público celebrado pela Administração deve ter prazo certo. Já a segunda está 
relacionada à cláusula obrigatória de definição do objeto contratual: após a conclusão 
deste, o contrato, consequentemente, também estará concluído. 
3. Rescisão: 
A rescisão é uma forma de extinção contratual, não natural, em que o contrato é extinto 
antes do seu prazo final. Pode se dar de três formas: 
 
 
 
146 
 
 
a) amigável: decorre de um acordo de vontades celebrado entre o contratado e 
a Administração Pública. Alguns dos casos que justificam a celebração desse 
acordo estão previstos nos incisos XIII a XVI do artigo 78 da Lei n. 8.666/93: 
XIII – a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, 
acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no 
§ 1o do art. 65 desta Lei; 
XIV – a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por 
prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, 
grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas 
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento 
obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas 
desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, 
nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das 
obrigações assumidas até que seja normalizada a situação; 
XV – o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela 
Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas 
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, 
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o 
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que 
seja normalizada a situação; 
XVI – a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para 
execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como 
das fontes de materiais naturais especificadas no projeto (BRASIL, 2019). 
b) judicial: é a extinção “determinada pelo Poder Judiciário em razão de 
inadimplemento do contratante ou do contratado” (MAZZA, 2021, n.p.). A via 
judicial normalmente é buscada pelo contratado quando, interessado em 
rescindir o contrato, não consegue celebrar um acordo com a Administração 
Pública. Tal situação se justifica pelo fato de a rescisão unilateral ser uma 
cláusula exorbitante, sendo, portanto, direito exclusivo da Administração (vide 
subtópico 8.2.1.2). Dessa forma, caberá ao juiz a declaração da rescisão do 
contrato e a consequente extinção da relação jurídica contratual. 
c) Unilateral: nesses casos, a extinção contratual se dá, nas hipóteses legais, 
por ato exclusivo da Administração Pública, independentemente de consenso do 
contratado (vide subtópico 8.2.1.2). Por oportuno, convém especificar as 
situações elencadas pelos incisos do artigo 78 da Lei n. 8.666/93, que permitem 
à Administração o exercício dessa prerrogativa: 
 
 
 
147 
 
 
I ؘ o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou 
prazos; 
II – o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos 
e prazos; 
III – a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a 
impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos 
prazos estipulados; 
IV – o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento; 
V – a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e 
prévia comunicação à Administração; 
VI – a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do 
contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como 
a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato; 
VII – o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada 
para acompanhar e fiscalizar a sua execução,assim como as de seus 
superiores; 
VIII – o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma 
do § 1o do art. 67 desta Lei; 
IX – a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil; 
X – a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado; 
XI – a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da 
empresa, que prejudique a execução do contrato; 
XII – razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, 
justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a 
que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a 
que se refere o contrato. 
XVII – a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente 
comprovada, impeditiva da execução do contrato. 
XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo das 
sanções penais cabíveis (BRASIL, 2019). 
3. Anulação: vide subtópico 8.2.1.6. 
“Helly Lopes Meirelles menciona ainda a rescisão de pleno direito, que independe da vontade 
das partes e produz efeitos automaticamente pela ocorrência de fato extintivo previsto em lei, 
regulamento ou contrato. Exemplos: falência, insolvência ou falecimento do contratado” 
(MAZZA, 2021, n.p.). 
É importante destacar que não existe revogação de contrato administrativo. A revogação 
é cabível, em regra, para atos administrativos, os quais são praticados de forma unilateral. No 
caso de ato contratual há um ajuste de vontade entre as partes. Dessa forma, é possível a 
revogação da licitação, mas após a celebração do contrato, este só poderá ser extinto, 
antes do prazo final, por meio de rescisão ou anulação. No entanto, há uma exceção: é 
possível falar em revogação de um contrato de permissão de serviço público, visto que este 
possui caráter precário, podendo ser revogado a critério da Administração Pública. 
 
 
 
148 
 
 
Por fim, ressalta-se que, em alguns casos, a extinção contratual pode conferir ao contratado 
o direito à indenização. Para tanto, é necessária a ocorrência simultânea de três condições, 
sendo elas: extinção não natural, isto é, antecipada; relação jurídica não precária; e boa-fé do 
contratado, não podendo este ter concorrido para o fim da relação contratual. 
 
 
 
 
 
149 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Contratos 
Administrativos 
Rescisão Cláusulas 
exorbitantes 
Características 
Alteração 
unilateral 
Rescisão 
Unilateral 
Amigável 
Submissão ao 
Direito 
Administrativo 
Finalidade 
Pública 
Contrato de 
adesão 
Fiscalização 
Aplicação de 
penas 
Garantias 
Unilateral 
Judicial 
Pessoal 
Inexecução 
Causas 
justificadoras 
Equilíbrio 
econômico-
financeiro 
Comutatividade 
Mutabilidade 
Formalismo 
Exceção ao 
contrato não 
cumprido 
 
 
 
150 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 
Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. 
______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 1993. 
______. Lei n. 14.133, de 01º de abril 2021. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 2021. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2018. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2002. 
 
 
 
 
151 
 
 
9. Bens Públicos 
No ordenamento jurídico brasileiro, os bens podem ser classificados em públicos ou privados. 
Em termos gerais, um bem será privado quando não for público e, assim, estará sujeito a um 
regime diferente, visto que um bem público possui um regime especial, composto por um 
conjunto de prerrogativas e restrições. Nesse sentido, resta clara a importância da 
compreensão do conceito de bens públicos. 
No entanto, muito se discute acerca da concepção de bem público. Segundo Mazza (2021), 
entre os administrativistas, o conceito apresentado pela legislação não é amplamente aceito 
por todos os autores, ensejando uma grande divergência doutrinária e jurisprudencial. 
Para melhor compreensão, cumpre assinalar a diferença entre os conceitos de domínio 
público e de bens públicos: 
Denomina-se domínio público, em sentido estrito, o conjunto de bens móveis e 
imóveis, corpóreos e incorpóreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma 
primeira aproximação, pode-se dizer que o domínio público é constituído pelo 
somatório dos bens públicos, do patrimônio atribuído pelo ordenamento jurídico 
às pessoas componentes da organização estatal. A expressão “bem público”, 
no entanto, é mais abrangente do que “domínio público” porque existem bens 
públicos que são regidos por princípio do direito privado (MAZZA, 2019, n.p.) 
 
9.1. Conceito, classificação, afetação e desafetação 
 
9.1.1. Conceito 
Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio nacional 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, 
seja qual for a pessoa a que pertencerem” (BRASIL, 2002). Nota-se que a legislação 
brasileira adota um critério baseado na titularidade dos bens para classificá-los como 
públicos ou privados, sendo exigido que pertençam à pessoa jurídica de direito público interno 
para serem um bem público, isto é, que sejam de propriedade da União, Estados, Distrito 
Federal, Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas de direito público. 
Esse conceito, porém, não é aceito por todos os autores, na medida em que alguns 
consideram a definição legal insatisfatória e restritiva. Logo, não há na doutrina uma 
 
 
 
152 
 
 
unanimidade na conceituação de bens públicos. Nesse sentido, Mazza (2021) apresenta três 
correntes principais acerca das diferentes conceituações: 
1. Corrente exclusivista: os doutrinadores que compõem essa corrente, como José 
dos Santos Carvalho Filho, defendem a concepção explicitamente adotada pelo 
legislador brasileiro no Código Civil. Assim, vinculam o conceito de bem público à 
titularidade desse bem, ou seja, são considerados públicos todos os bens que 
pertencem ao patrimônio das pessoas jurídicas de direito público. 
2. Corrente inclusivista: composta por autores como Hely Lopes Meirelles e Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro, essa corrente defende que são bens públicos todos aqueles 
pertencentes à Administração pública direta e indireta. 
A corrente inclusivista peca por não tornar clara a diferença de regime jurídico 
entre bens afetados à prestação de serviços públicos (pertencentes ao domínio 
das pessoas estatais de direito público e ao das pessoas privadas prestadoras 
de serviços públicos) e aqueles destinados à simples exploração de atividades 
econômicas, como os que fazem parte do patrimônio das empresas públicas e 
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica (MAZZA, 
2021, n.p). 
3. Corrente mista: os defensores dessa corrente adotam um ponto de vista 
intermediário em relação às outras duas correntes, na medida em que vinculam ao 
conceito de bem público tanto a ideia de titularidade, quanto a sua destinação. Dessa 
forma, autores como Celso Antônio Bandeira de Mello entendem que sejam “bens 
públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os 
que estejam afetados à prestação de um serviço público” (MAZZA, 2021, n.p), estando 
inserido nesse rol, portanto, bens de propriedade de pessoa jurídica de direito privado 
indispensáveis à continuidade da prestação de serviço público. Nesses casos, trata-se 
de bens privados sujeitos às regras do regime jurídico dos bens públicos. Essa sujeição 
se justifica,notadamente, com base no princípio da continuidade dos serviços públicos, 
visando à proteção dos bens e, consequentemente, do interesse público, por meio da 
não interrupção dos serviços prestados. É o que ocorre, por exemplo, com os bens da 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, empresa pública (que detém 
personalidade jurídica de direito privado): os bens da empresa destinados à prestação 
do serviço, embora sejam privados, se sujeitam a atributos exclusivos dos bens 
públicos. 
 
 
 
153 
 
 
Vistos os diferentes posicionamentos existentes, nota-se que, à exceção da corrente 
exclusivista, que defende a concepção legal, as demais correntes ampliam o conceito de bens 
públicos. Nesse sentido, muitas vezes o conceito dado pelo legislador brasileiro é afastado 
em prol de conceituação doutrinária, notadamente, da corrente mista, que é adotada pelos 
Tribunais Superiores. 
No entanto, importa destacar que, segundo Mazza (2021), “para concursos públicos tem 
sido preponderantemente aceita a corrente baseada no art. 98 do Código Civil, denominada 
exclusivista, que considera públicos somente os bens pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público” (n.p.). 
 
9.1.2. Classificação 
Tradicionalmente, os bens públicos podem ser classificados a partir da análise de três 
critérios: titularidade, destinação e disponibilidade. 
 
9.1.2.1. Quanto à titularidade 
Quanto ao seu titular, um bem público pode ser classificado em federal, estadual, distrital ou 
municipal, conforme o ente federativo a que pertença. No caso de bens de autarquias e 
fundações públicas, a classificação se dará nos mesmos termos, conforme for a vinculação 
destas com as entidades políticas. 
 
9.1.2.1.1. Bens da União ou federais 
O artigo 20 da Constituição Federal elenca, de forma exemplificativa, os bens pertencentes à 
União, sendo eles: 
1. Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos: esse 
inciso deixa claro o caráter meramente exemplificativo do rol apresentado nesse 
dispositivo legal, podendo a União vir a adquirir outros bens. 
2. As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação 
 
 
 
154 
 
 
ambiental, definidas em lei: trata-se de uma exceção. Terra devoluta é aquela 
“devolvida ou a ser devolvida ao Estado”, sendo, em todo caso, terra pública. Como 
regra, porém, essas terras pertencem ao Estado. Assim, apenas as especificadas neste 
inciso pertencem à União. 
3. Os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou 
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se 
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos 
marginais e as praias fluviais: um exemplo de rio de titularidade da União é o rio São 
Francisco, o qual banha mais de um Estado. 
Terrenos marginais, também chamados de terrenos reservados, são porções de terra 
às margens dos lagos, rios ou correntes de água que se estendem até 15 metros, 
medidos horizontalmente para a parte da terra, contados a partir da Linha Média das 
Enchentes Ordinárias. O seu domínio se dará conforme a titularidade do lago, rio ou 
corrente de água que o banha. 
Nesse sentido, é necessário atenção quando um rio, por exemplo, passar por uma 
propriedade particular: o curso d’água, bem como o seu terreno marginal, continuará 
sendo um bem público e, assim, em caso de desapropriação, estas partes não entrarão 
no cálculo da indenização. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 479 do STF: As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis 
de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. 
 
Quanto às praias fluviais, as chamadas praias de rios, cumpre destacar que serão de 
domínio da União apenas se o rio também o for. Por outro lado, sendo o rio de domínio 
do Estado, a praia fluvial também pertencerá a este. 
4. As ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que 
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço 
 
 
 
155 
 
 
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II: nota-se que 
nesse inciso não há ressalva apenas quanto às ilhas oceânicas e às praias marítimas, 
ou seja, toda ilha em alto mar e toda praia de mar pertencem à União. 
Quanto às ilhas costeiras, isto é, localizadas próximas da costa, é preciso muita atenção 
na interpretação do inciso. Nesse sentido, tem-se que, como regra, as ilhas costeiras 
pertencem à União. Por exceção, porém, as ilhas costeiras que contenham a sede 
de Município serão de propriedade do respectivo Município, excluídas desse 
domínio as áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as 
referidas no art. 26, II. Essas áreas excluídas serão bens públicos federais, tratando-
se, portanto, de uma exceção da exceção. 
É o que ocorre, por exemplo, com Florianópolis: essa ilha é sede do município, sendo, 
portanto, de sua propriedade. No entanto, eventuais hospitais federais ou parques 
nacionais que lá existam continuam sendo da União. 
Por fim, importa destacar que as ilhas oceânicas que formam Fernando de Noronha 
pertencem ao estado de Pernambuco por uma exceção, baseada em questões 
históricas, constando do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu art. 
15, que aduz: “Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua 
área reincorporada ao Estado de Pernambuco” (BRASIL, 1988). 
5. Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva: 
a primeira compreende o solo e o subsolo das áreas submarinas, enquanto a segunda 
corresponde a uma faixa que, contada a partir das linhas-base de medição da largura 
do mar, se estende das 12 às 200 milhas marítimas. 
6. O mar territorial: a definição é extraída do artigo 1o da Lei n. 8.617, de 1993: “Art. 
1o O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas marítimas de 
largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como 
indicada nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil”. 
7. Os terrenos de marinha e seus acrescidos: são aqueles que ocupam, na marinha, 
a área compreendida da linha de preamar médio do ano de 1831 até 33 metros em 
direção à terra, medidos horizontalmente. Quanto aos acrescidos, os artigos 2o e 3o do 
Decreto-lei n. 9.760/46 definem que são “os que se tiverem formado, natural ou 
 
 
 
156 
 
 
artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos 
de marinha”. 
8. Os potenciais de energia hidráulica. 
9. Os recursos minerais, inclusive os do subsolo: nota-se que o inciso não traz 
exceção. Dessa forma, mesmo quando se tratar de terreno particular, os recursos 
minerais ali existentes serão de propriedade da União. 
10. As cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos. 
11. As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios: os índios possuem 
usufruto vitalício das terras por eles ocupadas, sendo de propriedade da União. 
Apresentado o rol elencado pela Constituição Federal, convém atentar ao aduzido no § 2o do 
mesmo dispositivo legal. Da interpretação do dispositivo se extrai que é da União o dever de 
proteger a “faixa de fronteira, considerada fundamental para a defesa do território nacional”, 
não significando, contudo, que se trata de bem federal. Portanto, cuidado: na faixa de fronteira 
pode haver bem particular, da União, dos Estados e dos Municípios. 
 
9.1.2.1.2. Bens estaduais 
No que se refere aos pertencentes aos Estados, a Constituição Federal enumera em seu artigo 
26, mais uma vez de forma exemplificativa, os seguintes bens: 
1. As águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na formada lei, as decorrentes de obras da União. 
2. As áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros. 
3. As ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União. 
4. As terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
Nota-se que, em regra, os bens elencados como sendo estaduais, pela Constituição, possuem 
caráter residual em relação aos bens de titularidade da União. Isto é, o bem público fora do 
rol de bens federais será um bem estadual. Um exemplo são as terras devolutas: se elas não 
 
 
 
157 
 
 
forem indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das 
vias federais de comunicações e à preservação ambiental, elas serão de propriedade do 
Estado. 
 
9.1.2.1.3. Bens municipais 
Não há disposição constitucional que estabeleça quais bens são de propriedade do Município. 
No entanto, isso não quer dizer que os municípios não os possuam. Assim como ocorre com 
os estados em relação à União, os bens municipais também possuem caráter residual: se o 
bem não for de titularidade da União, será do Estado e, não sendo do Estado, será do 
Município. 
Como regra, as ruas, praças e os jardins públicos são pertencentes ao Município. Ademais, 
importante lembrar a exceção referente às ilhas costeiras: aquelas que contenham sede de 
Município serão de propriedade da respectiva urbe (vide item 4 do subtópico 9.1.1.1.1). 
 
9.1.2.1.4. Bens do Distrito Federal 
“Devem ser assim considerados todos os bens onde estão instaladas as repartições públicas 
distritais, tanto quanto os indispensáveis para prestação dos serviços públicos de atribuição 
do Distrito Federal” (MAZZA, 2021, n.p.). 
 
9.1.2.2. Quanto à destinação (uso) 
Conforme essa classificação, como o nome evidencia, prevalece o critério da destinação 
pública, não estando presente o sentido técnico de propriedade. Assim, nos termos do artigo 
99 do Código Civil, quando da análise do objetivo a que se destinam, os bens públicos, de 
qualquer dos entes federativos, podem ser de três tipos: 
1. Bens de uso comum do povo: também conhecidos como bens do domínio público, 
são aqueles destinados ao uso comum e geral de toda a comunidade, tais como os 
rios, os mares, as estradas, ruas e praças. 
Em regra, são colocados à disposição da população gratuitamente. Nada 
impede, porém, que seja exigida uma contraprestação (remuneração) por parte 
 
 
 
158 
 
 
da administração pública. Um exemplo rotineiro de utilização remunerada de 
bem de uso comum do povo é a cobrança de estacionamento rotativo 
(cobrança por horas de uso) em áreas públicas (ruas e praças) pelos 
municípios (ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 1126). 
2. Bens de uso especial: também são chamados de bens do patrimônio administrativo, 
são aqueles que se destinam à prestação de serviço administrativo ou ao uso especial 
coletivo. São exemplos dessa classe de bens os veículos oficiais, os prédios públicos 
onde funcionam as repartições administrativas, os bens tombados, os terrenos 
ocupados pelos índios, as bibliotecas públicas, os museus e outros locais de acesso 
aberto ao público. 
3. Bens dominicais ou dominiais: compreendem os bens móveis ou imóveis, 
corpóreos ou incorpóreos, que constituem o patrimônio disponível das pessoas 
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma das 
entidades. De acordo com o Código Civil de 1916, são “os que constituem o patrimônio 
da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de 
cada uma dessas entidades” (art. 66, III). A noção, aqui, é residual. Se os bens não se 
classificarem como bens de uso comum do povo ou de uso especial, serão bens 
dominiais. Caracterizam-se por não possuírem destinação específica, não sendo 
designados ao uso comum de toda a sociedade nem vinculados à prestação de um 
serviço administrativo. São, por exemplo, as terras devolutas e os terrenos da marinha 
e seus acrescidos. 
 
9.1.2.3. Quanto à disponibilidade 
Os bens públicos se dividem em: 
1. Bens indisponíveis por natureza: são aqueles que não são passíveis de alienação 
ou oneração, em razão da sua condição não patrimonial. Compõem essa classe os 
bens de uso comum do povo. Assim, conforme bem ilustrado por Mazza (2021), “é o 
caso do meio ambiente, dos mares e do ar” (n.p.). 
Como o informa a expressão, bens indisponíveis são aqueles que não 
ostentam caráter tipicamente patrimonial e que, por isso mesmo, as pessoas a 
que pertencem não podem deles dispor. Não poder dispor, no caso, significa 
que não podem ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a 
 
 
 
159 
 
 
que estão voltados. Significa, ainda, que o Poder Público tem o dever de 
conservá-los, melhorá-los e mantê-los ajustados a seus fins, sempre em 
benefício da coletividade (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1226). 
2. Bens patrimoniais indisponíveis: são aqueles que, apesar de possuírem natureza 
patrimonial, são legalmente inalienáveis por possuírem destinação pública específica. 
Dessa forma, enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, tais como as 
universidades públicas, os veículos oficiais etc. 
3. Bens patrimoniais disponíveis: são tidos como disponíveis, isto é, suscetíveis de 
alienação, todos os bens dotados de natureza patrimonial sem destinação pública, ou 
seja, todos os bens dominicais. 
 
9.1.3. Afetação e desafetação 
Os bens de uso comum e de uso especial são bens públicos com destinação específica, 
chamados de bens afetados. Enquanto mantiverem essa qualificação, esses bens são 
inalienáveis. Por outro lado, os bens dominicais, pela ausência de destinação específica, são 
classificados como desafetados e, uma vez preenchidas todas as condições legais, podem 
ser objeto de alienação. Nota-se que tais institutos se referem à presença ou não da 
destinação pública específica, sendo possível, portanto, a mudança de categoria. 
Carvalho Filho traz o conceito de afetação: “Se um bem está sendo utilizado para determinado 
fim público, seja diretamente do Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que 
está afetado a determinado fim público” (p. 1227). E contrapõe: “Ao contrário, o bem se diz 
desafetado quando não está sendo usado para qualquer fim público” (CARVALHO FILHO, 
2018, p. 1227). 
Mais uma vez, a lição de José dos Santos Carvalho Filho: 
Dessa maneira, pode conceituar-se a afetação como sendo o fato 
administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública 
especial de interesse direto ou indireto a Administração. E a desafetação é o 
inverso: é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, 
deixando de servir à finalidade pública anterior. Em tal situação, como já se 
afirmou corretamente, a desafetação traz implícita a faculdade de alienação do 
bem (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1227). 
 
 
 
160 
 
 
Nesse ponto, importa destacar que José dos Santos Carvalho Filho, citando que comungam 
do seu entendimento Maria Sylvia Di Pietro e Diógenes Gasparini, aponta que “deve destacar-
se que a afetação e a desafetação constituem fatos administrativos, ou seja, acontecimentos 
ocorridos na atividade administrativa independentemente da forma com que se apresentam” 
(CARVALHO FILHO, 2018, p. 1228). Acrescenta que, “embora alguns autores entendam a 
necessidade de haver ato administrativo para consumar-se a afetação ou a desafetação, não 
é essa realmente a melhor doutrina em nosso entender” (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1228). 
Importa dizer, por fim, que o “fato administrativo tanto pode ocorrer mediante a prática do ato 
administrativo formal, como através de fato jurídico de diversa natureza” (CARVALHO FILHO, 
2018, p. 1228). 
 
9.2. Regime jurídico: prerrogativas e garantias 
Os bens públicos se sujeitam ao regime jurídico de direito público, que é especial pela série 
de prerrogativas, garantias e restrições, diferenciando-se(o ato deve ser 
adequado para alcançar o resultado desejado), necessidade (existindo mais de uma forma 
 
 
 
15 
 
 
de atuar, a administração deve optar pela prática do ato menos gravoso aos direitos dos 
cidadãos) e proporcionalidade em sentido estrito (ponderação entre o ônus e bônus da 
atuação estatal). 
O princípio da razoabilidade é comumente associado ao princípio da proporcionalidade. 
Traduz a ideia de bom-senso e coerência do administrador público ao praticar o ato. Nesse 
sentido, são vedadas condutas que sejam abusivas, não moderadas e incoerentes. 
O princípio da motivação determina que a Administração Pública, ao praticar os atos 
administrativos, indique os pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática de 
tais atos. A motivação é imprescindível para o controle dos atos administrativos. 
O princípio da autotutela corresponde ao poder que a Administração Pública possui de 
controlar, por si só, os seus atos. Dessa forma, o Poder Público tem a autonomia de anular 
seus próprios atos quando estes forem ilegais, bem como revogá-los por motivo de 
conveniência e oportunidade. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 346 do STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. 
Súmula n. 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo 
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial. 
 
 
 
 
 
16 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Regime Jurídico 
Princípios 
constitucionais 
Administração 
Pública 
Princípios 
Infraconstitucionais 
Sentido Subjetivo 
(sujeitos) 
Sentido Objetivo 
(atividade) 
LIMPE: 
Legalidade 
Impessoalidade 
Moralidade 
Publicidade 
Eficiência 
Supremacia do 
interesse público 
sobre o privado 
indisponibilidade do 
interesse público 
Contraditório 
Ampla Defesa 
Segurança jurídica 
Contraditório 
Ampla Defesa 
Segurança jurídica 
 
 
 
17 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2014. 
 
 
 
 
 
18 
 
 
3. Organização da Administração Pública 
A Organização Administrativa consiste na estruturação interna do Estado. Nesse sentido, o 
seu estudo é destinado à compreensão das pessoas, órgãos e entidades que exercem a 
atividade administrativa. 
 
3.1. Desconcentração e descentralização administrativa 
Para exercer as competências determinadas constitucionalmente, a Administração possui 
duas formas de atuação. Trata-se da desconcentração e descentralização administrativa. 
A desconcentração administrativa é a distribuição de competências e funções dentro da 
mesma pessoa jurídica, por meio da especialização interna e da criação de Órgãos Estatais 
(centros especiais de competência, despersonalizados, criados para desempenhar funções 
estatais). A desconcentração pode ocorrer tanto na Administração Direta quanto na 
Administração Indireta. O instituto da desconcentração tem por fundamento o poder 
hierárquico, uma vez que a Administração Pública distribui e escalona as competências 
internas (Exemplo: Prefeitura, Secretarias Municipais). 
A descentralização administrativa é a transferência da atividade administrativa para 
particulares ou para entes da Administração Indireta por meio de lei ou da celebração de 
contratos. Ou seja, a descentralização supõe a existência de duas pessoas distintas. A 
descentralização pode ocorrer, segundo a doutrina majoritária, por meio de outorga ou 
delegação de serviços. 
Na descentralização por outorga (também denominada descentralização por serviço, 
técnica ou funcional), há a transferência da titularidade e da execução do serviço público à 
pessoa jurídica distinta do Estado. Grande parte da doutrina entende que a descentralização 
por outorga somente pode ser feita aos entes da Administração Indireta de direito público 
(autarquias e fundações públicas de direito público). A descentralização por outorga é feita 
por meio de lei que cria tais entidades e as transfere a atividade pública. Aqui, importa dizer 
que “A doutrina aponta como fundamento dessa modalidade de descentralização o assim 
chamado princípio da especialização (ou da especialidade)” (ALEXANDRINO; PAULO, 
2018, p. 27). O fundamento seria o “pressuposto teórico de que essa especialização 
 
 
 
19 
 
 
propiciará maior capacitação para o desempenho ótimo daquelas competências” 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 27). 
Na descentralização por delegação (também chamada de descentralização por 
colaboração), somente a execução do serviço público é transferida, mantendo a 
titularidade com o Estado. A descentralização por delegação, por ser feita aos particulares, 
nesse caso por meio de contrato, ou às entidades de direito privado da Administração 
Indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista), hipótese em que é feita por 
meio de lei. 
Existe, ainda, a chamada descentralização territorial, comum nos Estados Europeus, que 
consiste na delimitação de uma área para a qual será reconhecida uma competência 
administrativa. Assim, essa porção territorial será considerada uma pessoa jurídica de direito 
público. Contudo, essa descentralização não existe no Brasil. 
 
3.2. Administração direta 
Compreende-se por Administração Direta os entes federados, pessoas jurídicas de direito 
público interno, quais sejam: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem 
como os seus respectivos órgãos, por meio dos quais esses enĺtes federados atuam. 
 
3.3. Órgãos públicos 
Os órgãos públicos são centros especializados de competência, instituídos para 
desempenhar funções estatais. Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica 
e, portanto, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações. 
No mesmo sentido, o artigo 1º, § 2º, I, da Lei 9.784/99 conceitua o órgão como 
a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta. Os órgãos públicos pertencem a pessoas 
jurídicas, mas não são pessoas jurídicas. São divisões internas, partes de uma 
pessoa governamental, daí receberem também o nome de repartições 
públicas. Não tendo personalidade própria, os órgãos não podem ser 
acionados judicialmente para responder por prejuízos causados por seus 
agentes. Ação judicial equivocadamente dirigida contra órgão público deve 
ser extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade da parte (MAZZA, 2019, 
p. X). 
 
 
 
20 
 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 525 do STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais. 
 
Os órgãos públicos são constituídos por pessoas físicas que exteriorizam a vontade da pessoa 
jurídica, isto é, do Estado. Segundo a Teoria do Órgão, de Otto Gierke, tendo em vista que as 
pessoas jurídicas são uma ficção, sem existência fática, sua manifestação de vontade só pode 
ser concretizada por intermédio de pessoas físicas, de forma que essas vontades (da pessoa 
física e da pessoa jurídica) se confundem. 
Os órgãos públicos nada mais são do que feixes, plexos ou conjuntos de 
competências formados, cada qual, a partir da reunião de algumas das 
competências pertencentes à pessoa jurídica. Quando os agentes em exercíciodos bens sujeitos a regime jurídico 
de direito privado. Nesse sentido, são características dos bens públicos: 
 
9.2.1. Inalienabilidade 
A inalienabilidade se refere à impossibilidade de transferência do bem a terceiros, isto 
é, não pode ser vendido, doado nem ser objeto de troca ou permuta. No entanto, em termos 
gerais, essa não é uma característica aplicada a todos os bens públicos, sendo, portanto, 
relativa. 
A afetação e a desafetação conferem caráter dinâmico no que se refere à possibilidade de 
alienação dos bens públicos. “A afetação e a desafetação servem para demonstrar que os 
bens públicos não se perenizam, em regra, com a natureza que adquiriram em decorrência 
de sua destinação” (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1228). 
Por isso, CARVALHO FILHO (2018) fala em “Alienabilidade condicionada” (p. 1229). O autor 
explica, citando os dispositivos correspondentes do Código Civil de 2002: 
No artigo 100, dispõe o novo diploma: “Os bens públicos de uso comum do 
povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua 
qualificação, na forma que a lei determinar”. O artigo 101, a seu turno, consigna: 
 
 
 
161 
 
 
“Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências 
da lei”. Emana de tais preceitos que a regra é a alienabilidade na forma em que 
a lei dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do 
art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação específica que envolve 
os bens (CARVALHO FILHO, 2018, p. 1230). 
Assim, fala-se em inalienabilidade quanto aos bens de uso comum e aos de uso especial, 
enquanto conservarem essa natureza, ou seja, enquanto estiverem afetados. Já no que 
concerne aos bens dominicais, preenchidas as exigências legais, estes podem ser objeto de 
alienação. 
Nesse sentido, são condições para a alienação de um bem público desafetado (dominical): 
1. Bem federal: as condições estão previstas na lei n. 8.666/93: 
a) bens imóveis: necessária avaliação prévia do bem, autorização legislativa 
e licitação pela modalidade concorrência; 
b) bens móveis: necessária avaliação prévia e licitação na modalidade 
concorrência ou leilão, desde que enquadre em alguma das hipóteses em que 
este é permitido. 
2. Bem estadual ou municipal: as condições são previstas na legislação estadual e 
municipal, respectivamente. 
 
9.2.2. Impenhorabilidade 
A penhora é um processo especial de execução, por meio do qual um bem é submetido a uma 
venda forçada e, com o valor obtido, é feito o pagamento de uma dívida não paga de forma 
espontânea. Esse instituto não se aplica aos bens públicos, sendo estes, portanto, 
impenhoráveis. Isso porque, se a penhora de bens públicos fosse admitida, a sociedade 
seria, na verdade, a principal prejudicada. 
Assim, a Administração Pública possui um processo de execução próprio, via 
precatórios, que constituem espécie de título executivo judicial contra a pessoa pública e 
devem ser incluídos na despesa da entidade quando da elaboração da lei orçamentária anual. 
Regendo tal instituto, o artigo 100 da Constituição Federal dispõe: 
 
 
 
162 
 
 
Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital 
e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na 
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos 
respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações 
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. 
 
9.2.3. Imprescritibilidade 
Nos termos do § 3o do artigo 183 da Constituição Federal, “os imóveis públicos não serão 
adquiridos por usucapião” (BRASIL, 1988). Nesse sentido, Mazza (2021) diz ser característica 
dos bens públicos a imprescritibilidade, pelo fato de eles não estarem submetidos à 
possibilidade de prescrição aquisitiva. Em regra, essa é uma característica de todos os bens 
públicos. No entanto, há no artigo 2o da Lei n. 6.869/81 uma exceção: é admitida a usucapião 
especial de terras devolutas rurais. 
Ressalta-se que, quanto aos bens de empresa pública, aos bens de sociedade de economia 
mista, a usucapião é possível. Isso se dá não como uma exceção à regra, visto que se trata 
de bens privados. 
Por fim, importante destacar que o STJ entende pela impossibilidade de usucapião dos bens 
da TERRACAP. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
AgRg no REsp 851.906/DF: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. 
TERRACAP. BENS PÚBLICOS INSUSCETÍVEIS DE USUCAPIÃO. INDENIZAÇÃO POR 
BENFEITORIAS. MERA DETENÇÃO. INAPLICABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL QUE 
NÃO ATACA FUNDAMENTO DA DECISÃO IMPUGNADA. SÚMULA N. 182/STJ. INOVAÇÃO 
RECURSAL. INADMISSIBILIDADE. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. DECISÃO 
MANTIDA. 1. “Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília 
(TERRACAP) são públicos, sendo insuscetíveis de usucapião” (EREsp 695.928/DF, Rel. 
Ministro JOSÉ DELGADO, CORTE ESPECIAL, julgado em 18/10/2006, DJ 18/12/2006, p. 
278). 2. A indevida ocupação de bem público descaracteriza posse, qualificando mera 
detenção, de natureza precária, que inviabiliza a pretensa indenização por benfeitorias. 
 
 
 
163 
 
 
Precedentes. 3. É inviável o agravo interno que deixa de atacar especificamente os 
fundamentos da decisão agravada. Incidência, por analogia, do obstáculo de que trata a 
Súmula n. 182/STJ. 4. Não se conhece de questão jurídica ventilada tão somente em sede de 
agravo interno, que revela inadmissível inovação recursal. 5. O dispositivo legal que não fora 
previamente analisado na instância ordinária não preenche o requisito do prequestionamento. 
Aplicação analógica da Súmula n. 282/STF. 6. Agravo regimental a que se nega provimento 
(g.n.). 
 
REsp 1.296.964: RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. 
BEM PÚBLICO DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE PARTICULARES. INTERDITO 
POSSESSÓRIO. POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA. 
 
1. Na ocupação de bem público, duas situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em 
que o particular invade imóvel público e almeja proteção possessória ou indenização/retenção 
em face do ente estatal e ii) as contendas possessórias entre particulares no tocante a imóvel 
situado em terras públicas. 2. A posse deve ser protegida como um fim em si mesmo, 
exercendo o particular o poder fático sobre a res e garantindo sua função social, sendo que o 
critério para aferir se há posse ou detenção não é o estrutural e sim o funcional. É a afetação 
do bem a uma finalidade pública que dirá se pode ou não ser objeto de atos possessórios por 
um particular. 3. A jurisprudência do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem 
apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória. 4. 
É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público 
dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse. 5. À luz do texto constitucional e 
da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos 
conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios 
da igualdade e da dignidade da pessoa humana. 6. Nos bens do patrimônio disponível do 
Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória 
pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social. 7. A ocupação por 
particular de um bem público abandonado/desafetado – isto é, sem destinação ao uso público 
em geral ou a uma atividade administrativa –, confere justamente a função social da qual o 
 
 
 
164 
 
 
bem está carente em sua essência. 8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais 
deve ser conciliada com a regra que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos 
(STF, Súm. 340; CF, arts. 183, § 3oº; e 192; CC, art. 102); um dos efeitos jurídicos da posse 
– a usucapião – será limitado, devendo ser mantida, no entanto, a possibilidade de invocação 
dos interditospossessórios pelo particular. 9. Recurso especial não provido. 
 
9.2.4. Não onerabilidade 
Significa dizer que um bem público não pode ser gravado com os direitos reais de garantia. 
Nesse sentido, tais bens não podem ser hipotecados nem podem ser objeto de penhor, por 
exemplo. 
Aqui, importa acrescentar a lição de José dos Santos Carvalho Filho: 
No direito público, não podem bens públicos ser gravados com esse tipo de 
direitos reais em favor de terceiros. E por mais de uma razão. Primeiramente, 
é a própria Constituição que contemplou o regime de precatórios para o 
pagamento dos créditos de terceiros contra a Fazenda, excluindo, desse modo, 
o sistema da penhora processual. Ora, se aqueles direitos reais se 
caracterizam pela possibilidade de execução direta e penhora, como conciliar 
essa garantia com o princípio da impenhorabilidade dos bens públicos? 
(CARVALHO FILHO, 2018, p. 1233). 
 
9.3. Aquisição e alienação dos bens públicos 
O Poder Público pode adquirir um bem, tornando-o, portanto, público, assim como pode 
aliená-lo das mais diversas formas. 
Quanto às formas de aquisição de bens públicos, Mazza (2021) elenca as seguintes: 
1. Contrato: quando há o objetivo de adquirir bens, o Estado pode celebrar, com esse 
intuito, entre eles, contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em 
pagamento. 
2. Usucapião: regido pelo artigo 1.238 do CC, importa destacar que o instituto da 
usucapião é vedado no que diz respeito aos bens públicos. Contudo, é perfeitamente 
possível que o Estado, preenchidas as condições legais, adquira um bem privado pela 
prescrição aquisitiva. 
 
 
 
165 
 
 
3. Desapropriação: com base no artigo 5o, XXIV, da CF, o Poder Público pode, 
compulsoriamente, transferir para si a propriedade pertencente a terceiro, desde que 
fundado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. 
4. Acessão: conforme artigo 1.248 do CC, passa a pertencer ao proprietário do bem 
tudo aquilo que lhe adere. Como exemplo, pode-se citar a formação de ilhas. 
5. Aquisição causa mortis: a partir das hipóteses constantes nos artigos 1.822 e 
1.844, ambos do Código Civil, tem-se, notadamente, que, na ausência de herdeiros, os 
bens passarão ao patrimônio público. 
6. Arrematação: dá-se pela arrematação de bem penhorado em processo de 
execução, em praça ou leilão judicial. 
7. Adjudicação: com base no artigo 876 do CPC, o Estado na figura de credor adquire 
bens penhorados e praceados. 
8. Resgate na enfiteuse: nos termos do artigo 693 do antigo CC, após dez anos o 
enfiteuta poderá consolidar a propriedade por meio do devido pagamento ao senhorio 
direto. 
9. Dação em pagamento: artigo 156, XI, do CTN. 
10. Por força de lei (ex vi legis): são formas não usuais de aquisição de bens, com 
previsão em normas de direito público, sendo elas: loteamentos, em que algumas áreas 
serão automaticamente reservadas ao Poder público para a formação de ruas, por 
exemplo; perdimento de bens, sendo exemplo os bens produtos de crimes; reversão 
nas concessões de serviços públicos pela transferência, após conclusão do contrato, 
dos bens utilizados na execução; e o abandono, conforme artigos 1.276, caput e § 1o 
do Código Civil. 
Quanto à alienação de bens públicos, inicialmente deve-se lembrar que, conforme o subtópico 
9.1.3, apenas os bens dominicais, isto é, desafetados, sem destinação pública específica, 
podem ser alienados. 
Nesse sentido, os bens dominicais podem ser alienados por meio de: 
a) venda (art. 17 da Lei n. 8.666/93); b) doação a outro órgão ou entidade da 
administração pública (art. 17, I, b, da Lei n. 8.66/93); c) permuta (art. 17, I, c, 
da Lei n. 8.666/93); d) dação em pagamento (art. 356 do CC); e) concessão 
 
 
 
166 
 
 
de domínio (art. 17, § 2o, da Lei n. 8.666/93); f) investidura (art. 17, § 3o, da 
Lei n. 8.666/93); g) incorporação; h) retrocessão (art. 519 do CC); i) 
legitimação de posse (art. 1o da Lei n. 6.383/76) (MAZZA, 2021, n.p.). 
 
9.4. Utilização dos bens públicos 
Os bens públicos podem ser utilizados tanto pelo seu titular, quanto por outras pessoas 
jurídicas de direito público às quais sejam cedidos, assim como podem ser utilizados por 
particulares. Nesse sentido, a doutrina identifica quatro formas por meio das quais se dá a 
utilização por particulares, sendo elas: 
1. Quanto à destinação do bem: 
a) uso normal: é aquele que se exerce conforme a sua destinação principal. Um 
exemplo clássico é a rua aberta à circulação; 
b) uso anormal ou extraordinário: como o próprio nome já induz, é aquele em 
que há um desvio na destinação principal, requerendo, para tanto, a edição de 
um ato formal para a utilização. É o que ocorre, por exemplo, quando uma rua é 
fechada para a realização de uma festa. 
2. Quanto à exclusividade do uso: 
a) uso comum: é aquele exercido igualmente por todos os membros da 
coletividade, não necessitando de um título autorizativo, isto é, não é necessária 
prévia manifestação do Estado para a utilização do bem; 
b) uso privativo: é aquele a que apenas os legitimados pelo Poder Público, 
através de título jurídico específico, fazem jus, sendo, portanto, de uso exclusivo. 
“O uso privativo tem quatro características fundamentais: privatividade, 
instrumentalidade formal, discricionariedade, precariedade e regime de direito 
público” (MAZZA, 2019, n.p.). Assim ocorre quando um particular deseja colocar 
mesas do seu restaurante na via pública ou instalar bancas de revista e jornal no 
calçadão. 
 
 
 
 
167 
 
 
9.4.1. Utilização privativa dos bens públicos afetados 
No que tange ao uso privativo de bens públicos por particulares, tem-se que ele pode ser tanto 
dos bens afetados, ou seja, de uso comum e especial, desde que não conflite com o interesse 
da coletividade, quanto dos bens desafetados, isto é, dominicais. 
No entanto, a doutrina destaca que os bens públicos afetados só podem ter o seu uso 
delegado a particulares por meio de instrumentos de outorga de direito público, dentre os 
quais: 
1. Autorização de uso: “é o ato administrativo unilateral, discricionário, precário e 
sem licitação por meio do qual o Poder Público faculta o uso de bem público a 
determinado particular em atenção a interesse predominantemente particular”. 
(MAZZA, 2021, n.p.). É o caso, por exemplo, da instalação das mesas de bar na 
calçada. 
2. Permissão de uso: “é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário 
pelo qual o Poder Público defere o uso privativo de bem público a determinado 
particular em atenção a interesse predominantemente público” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Como regra, para outorga da permissão se exige a prévia realização de licitação, 
podendo se dar por qualquer uma das modalidades previstas na Lei n. 8.666/93. Um 
exemplo, conforme ilustrado por Mazza (2021), é a utilização de áreas de domínio da 
União para a realização de eventos de curta duração. 
3. Concessão de uso: é um instrumento com caráter de contrato administrativo, por 
meio do qual o Poder Público, mediante prévia licitação e visando 
predominantemente interesse público, outorga o uso privativo e obrigatório ao 
particular. Nesses termos, a concessão, diferentemente dos outros dois instrumentos 
supracitados, não é marcada pela discricionariedade nem pela precariedade, em 
razão do prazo certo do contrato, o qual deve ser respeitado pela Administração. 
Nesses casos a discricionariedade do Estado existe apenas quanto à gratuidade ou 
onerabilidade da concessão. 
 
 
 
 
 
168 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Bens Públicos 
Características Classificação 
Utilização pelo 
particular 
Titularidade: 
federais, 
estaduais, 
distritais ou 
municipais 
Destinação: 
comum, 
especial ou 
dominical 
Inalienabilidade 
Impenhorabilidade 
Normal X Anormal 
Comum X Privativo 
Uso privativo – 
bem afetado: 
AUTORIZAÇÃO 
PERMISSÃO 
CONCESSÃO 
Não onerabilidadeImprescritibilidade 
Disponibilidade: 
indisponíveis por 
natureza, 
patrimoniais 
disponíveis ou 
patrimoniais 
indisponíveis 
 
 
 
169 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
BRASIL. Código Civil Brasileiro, de 2002. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 2002. 
______. Código de Processo Civil, de 2016. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 2016. 
______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 
Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. 
______. Lei n. 8.666, de 1993. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 1993. 
______. Lei n. 14.133, de 2021. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 2021. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2018. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2002. 
 
 
 
 
 
170 
 
 
10. Serviços Públicos 
A Constituição Federal de 1988 separou duas esferas de atividades: o domínio econômico 
(artigos 170 a 174) e os serviços públicos (artigos 175 e 176). A principal diferença entre essas 
duas esferas está na titularidade das atividades prestadas: enquanto o serviço público é 
próprio do Estado, a atividade econômica, também chamada de comercial, é campo de 
atuação próprio dos particulares. 
Ao classificar uma atividade como serviço público, ela é automaticamente retirada do particular 
e atribuída ao Estado, cabendo a este o dever de prestá-la. No entanto, isso não significa dizer 
que o particular não poderá desempenhá-la: a restrição está em quem detém a titularidade, 
podendo o Estado delegar ao particular, seja por meio de concessão, permissão ou ato de 
autorização, a prestação do serviço. 
Nesse sentido, não sendo serviço público, a atividade será classificada como de domínio 
econômico, isto é, própria de particulares, ocupando o Estado a posição de mero agente 
normativo e regulador. Por exceção, porém, nos termos do artigo 173 do diploma 
Constitucional, o Estado poderá atuar na atividade econômica diretamente em 
concorrência com o particular quando houver motivo de segurança nacional ou relevante 
interesse coletivo da sociedade, o que ocorre por meio das chamadas empresas estatais, 
sendo elas as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. 
 
10.1. Conceito e classificação dos serviços públicos 
 
10.1.1. Conceito 
A Constituição Federal de 1988 não apresenta, de forma expressa, um conceito para serviço 
público, limitando-se a incumbi-lo ao Poder Público, na forma da lei, direta ou indiretamente. 
A doutrina pátria, por sua vez, apresenta dificuldades para conceituar tal instituto. Os 
doutrinadores acabam apresentando elementos conceituais distintos. 
Em termos gerais, conforme disciplinado por Mazza (2021), a partir da análise dos conceitos 
apresentados pelos principais doutrinadores pátrios, o serviço público é uma atividade 
material, de natureza ampliativa, prestada diretamente pelo Estado ou por seus delegados, 
 
 
 
171 
 
 
sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais ou 
secundárias da coletividade. Explica-se, respectivamente: 
1. Material por ser uma atividade que se desenvolve no plano concreto, não sendo 
meramente intelectual ou normativa. 
2. Ampliativa por oferecer, conforme o interesse e a necessidade públicos, vantagens 
e comodidades ao particular. 
3. O Estado é o titular do serviço público, no entanto a Constituição Federal, em seu 
artigo 175, lhe faculta a forma de prestação: pode ser prestado diretamente pela sua 
própria estrutura administrativa, por meio dos seus órgãos ou entidades, ou pode 
ocorrer de forma indireta, através de delegação da prestação a particulares. 
4. Regido notadamente por regras do Direito Administrativo, ou seja, de direito 
público, sendo admitida, porém, em alguns casos, a incidência de normas de direito 
privado, como ocorre com o Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), o qual 
possui aplicabilidade subsidiária, conforme previsão expressa no artigo 7o da Lei de 
Concessões (Lei n. 8.987/95). 
5. O serviço público, em regra, visa atender ao interesse público, seja por 
necessidade ou comodidade da sociedade. Ocorre que a transformação de uma 
atividade em serviço público decorre da vontade do legislador, ou seja, desde que 
obedeça aos parâmetros constitucionais, atividades sem relevância social podem ser 
classificadas como serviços públicos. 
A partir disso, nota-se a dificuldade em se estabelecer um conceito taxativo ao serviço público, 
ante a sua dinâmica. Isso porque a simples análise da atividade não permite concluir se se 
trata de um serviço público ou não, devendo-se agregar a tal análise, ainda, o momento 
histórico. Um exemplo dessa dificuldade é encontrado em serviços como a saúde: essa é uma 
atividade essencial à sociedade, mas pode ser explorada sob regime de direito privado. 
Quanto à dinâmica, o serviço de telefonia celular, hoje, é público, mas há alguns anos não 
era. 
Nesse sentido, atualmente, para conceituar o serviço público adota-se a chamada teoria 
formal ou formalista, a partir da qual será serviço público tudo aquilo que a lei vier a definir 
como tal, independentemente de ser uma atividade fruível de forma individual pelo usuário, 
 
 
 
172 
 
 
essenciais, como abastecimento de água, ou para a sua mera comodidade, tais como a 
desempenhada no serviço de telefonia e de transporte público. Logo, restou superada a 
teoria essencialista, a qual definia como serviço público apenas as atividades que 
fossem essenciais para a população. 
 
10.1.2. Classificação 
Existem várias classificações doutrinárias dos serviços públicos, feitas a partir de vários 
critérios. As mais aceitas e comumente cobradas, porém, são as a seguir expostas. 
 
10.1.2.1. Quanto à essencialidade: serviços públicos e de utilidade pública 
1. Serviços públicos propriamente ditos: são as atividades tidas como essenciais 
pelo Poder Público, isto é, necessárias e indispensáveis para a sobrevivência do 
grupo social e do próprio Estado. Por essa razão, são atividades privativas do Poder 
Público, isto é, a própria Administração, e apenas ela, presta de forma direta à 
sociedade. Exemplos: defesa nacional, polícia e fiscalização de atividades. 
2. Serviços de utilidade pública: trata-se de atividades convenientes, mas não 
essenciais. Nesse sentido, ao considerar a atividade conveniente e oportuna à 
sociedade, a Administração as presta diretamente ou aquiesce com a prestação 
indireta, mediante delegação. 
 
10.1.2.2. Quanto à adequação: serviços próprios e impróprios do Estado 
1. Serviços próprios do Estado: são aqueles que, visando atender às necessidades 
coletivas, o Estado presta de forma direta, por sua própria estrutura administrativa, 
gratuitamente ou mediante baixa remuneração. Exemplo: saúde e segurança pública. 
2. Serviços impróprios do Estado: “aqueles que não afetam substancialmente as 
necessidades da coletividade” (MAZZA, 2021, n.p.). Nesse sentido, por se tratar de 
atividades não essenciais, mas que satisfazem interesses comuns de seus membros, 
a Administração os presta, mediante remuneração, através dos seus órgãos ou 
 
 
 
173 
 
 
entidades descentralizadas, ou delega sua realização a particulares 
(concessionários, permissionários ou autorizatários). Esse é o caso do serviço de 
telefonia fixa. 
 
Conveniente destacar que, diferentemente de Meirelles, alguns outros doutrinadores, 
tais como Di Pietro e Dirley da Cunha Jr., entendem que os serviços impróprios são 
aqueles que o Estado não assume nem ao menos presta, mas apenasautoriza, 
regulamenta e fiscaliza. Nesses casos, a classificação como serviço público não 
passa de mero equívoco pelo fato de serem atividades que atendem a necessidades 
de interesse geral e, portanto, dependem de autorização do Poder Público; no entanto, 
são atividades privadas, exercidas por particulares. Nessa classificação estariam os 
táxis, os despachantes, a realização de pavimentação de ruas por conta dos moradores 
etc. 
 
10.1.2.3. Quanto à finalidade: serviços administrativos e industriais 
1. Serviços administrativos: são as atividades prestadas pela Administração para 
atender às suas próprias necessidades internas. Um exemplo claro é o serviço de 
imprensa oficial. 
2. Serviços industriais: também chamados de comerciais, são aqueles que objetivam 
a produção de renda para o prestador, por meio de remuneração à atividade 
prestada. Tais serviços podem ser prestados tanto de forma direta pelo Estado quanto 
de forma indireta, sendo a tarifa ou preço público, porém, sempre fixados pelo 
Poder Público. Exemplo: energia elétrica. 
3. Serviços sociais: são aqueles que, como o próprio nome já diz, atendem às 
necessidades coletivas de ordem social, tais como saúde, educação e cultura. 
 
 
 
 
174 
 
 
10.1.2.4. Quanto à maneira como ocorrem para satisfazer o interesse geral: 
serviços uti universi e uti singuli 
1. Serviços uti universi: também denominados de gerais, são aqueles serviços 
prestados, pela Administração, de forma indistinta, visando atender à coletividade 
como um todo. Tais atividades são custeadas com a receita dos impostos. É o que 
ocorre com os serviços de segurança pública, iluminação pública, calçamento de ruas 
etc. 
2. Serviços uti singuli: também chamados de individuais, são aqueles em que é 
possível determinar o usuário, bem como mensurar a quantidade utilizada por cada 
um. Nesses casos, há a incidência de taxas ou tarifas para o custeamento da 
atividade. A título de exemplo, tem-se: abastecimento de água, energia elétrica 
domiciliar e emissão de passaporte. 
 
10.1.2.5. Quanto à exclusividade: serviços exclusivos e não exclusivos do 
Estado 
1. Serviços exclusivos do Estado: são todos aqueles de que o Estado possui a 
titularidade, sendo-lhe facultada a prestação direta, por seus próprios órgãos, ou 
indireta, por meio das entidades da Administração indireta ou pelos concessionários e 
permissionários. Esse é o caso do correio aéreo, dos serviços postais, da energia 
elétrica etc. 
2. Serviços não exclusivos do Estado: são atividades sociais que também podem 
ser prestadas por particular, cabendo ao Estado, porém, fiscalizar. Assim ocorre, 
por exemplo, com o serviço de saúde, educação e previdência, os quais também são 
prestados na esfera privada. 
Nesse sentido, conforme alerta Di Pietro, os serviços classificados como não exclusivos 
podem ser tanto serviços próprios quanto impróprios, a depender do seu prestador: 
quando prestados pelo Estado, serão próprios; quando prestados por particulares, 
serão impróprios. 
 
 
 
 
175 
 
 
10.2. Princípios dos serviços públicos 
“A prestação de serviços públicos está submetida à incidência de todos os princípios gerais 
do Direito Administrativo. Além desses, existem diversos princípios específicos aplicáveis 
exclusivamente à prestação dos serviços públicos” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Nos termos do artigo 6o da Lei n. 8.987/95: 
Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço 
adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta 
Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, 
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na 
sua prestação e modicidade das tarifas (g.n.) (BRASIL, 1995). 
A partir de tal preceito legal é possível extrair os princípios que regem os serviços públicos, os 
quais devem ser observados tanto pelo Estado, quanto pelo particular delegatário que recebe 
a execução do serviço. Nota-se, ainda, que, conforme disposto, um serviço público é tido como 
adequado quando prestado em conformidade com todos os citados princípios, a seguir 
detalhados. 
 
10.2.1. Princípios da cortesia 
Em conformidade com esse princípio, tem-se que o usuário do serviço público deve ser tratado 
com educação, polidez e urbanidade. 
 
10.2.2. Princípios da continuidade 
Significa dizer que o serviço público deve ser contínuo, sem intervalos, isto é, não deve 
sofrer interrupções. No entanto, tal princípio não é absoluto, tendo o seu alcance disciplinado 
no § 3o do art. 6o da Lei n. 8.987/95, o qual permite, por exceção, a suspensão na prestação 
do serviço: 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; e 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade. 
 
 
 
176 
 
 
Nesse sentido, em caso de inadimplência, desde que mediante prévio aviso, poderá haver 
o corte de energia. No entanto, nesse contexto, o STJ, excepcionando tal regra, entende que, 
se for inadimplente pessoa jurídica de direito público (por exemplo, se algum Município deixar 
de efetuar o pagamento junto à concessionária de energia elétrica), o corte de energia 
implicará prejuízo para toda a sociedade, ou se a interrupção do serviço for apta a causar 
dano irreversível ao usuário (por exemplo, usuário inadimplente sobrevive ligado a aparelhos 
elétricos), ela não poderá ocorrer. 
Além desse, existem vários outros entendimentos registrados no STJ relacionados ao 
pagamento de tarifas e corte no fornecimento de serviços: 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Recurso Especial n. 941.613 – SP: Contestada em juízo dívida apurada unilateralmente e 
decorrente de suposta fraude no medidor do consumo de energia elétrica, há ilegalidade na 
interrupção do fornecimento, uma vez que esse procedimento configura verdadeiro 
constrangimento ao consumidor que procura discutir no Judiciário débito que considera 
indevido. 
 
Agravo regimental na suspensão de liminar e de sentença n. 2004/0156545-1: Não está 
a Concessionária diante de pessoa jurídica, inadimplente contumaz, que simplesmente se 
recusa a efetuar a devida contraprestação pecuniária ao fornecimento de energia elétrica, mas 
sim de comunidade simples de agricultores que vivem com reais dificuldades, no limite da 
sobrevivência, numa região carente e castigada pelo clima árido do interior do Ceará, e cujo 
sustento depende na sua totalidade da irrigação mecanizada das plantações. Débito que, 
ademais, é objeto de questionamento judicial, com depósitos judiciais efetuados, ainda 
que no dizer da agravante não alcancem o montante do que entende devido. 
 
Recurso Especial n. 876723/PR: no caso dos autos, pretende a recorrente o corte no 
fornecimento de energia elétrica do único hospital público da região, o que se mostra 
inadmissível em face da essencialidade do serviço prestado pela ora recorrida. Nesse caso, 
 
 
 
177 
 
 
o corte da energia elétrica não traria apenas desconforto ao usuário inadimplente, mas 
verdadeiro risco à vida de dependentes dos serviços médicos e hospitalares daquele hospital 
público. O art. 6o, § 3o, inciso II, da Lei n. 8.987/95, estabelece que é possível o corte do 
fornecimento de energia desde que considerado o interesse da coletividade. Logo, não há 
que se proceder ao corte de utilidades básicas de um hospital, como requer o recorrente, 
quando existem outros meios jurídicos legais para buscar a tutela jurisdicional. 
 
Recurso Especial n. 811690/PR: A recorrente, ao suspender o fornecimento de energia 
elétrica em razão de um débito de R$ 0,85, não agiu no exercício regular de direito, e sim com 
flagrante abuso de direito. Aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
 
Agravo Regimentalno Agravo de Instrumento n. 1399175/RJ: Independentemente da 
natureza da obrigação (se pessoal ou propter rem), o inadimplemento é do usuário, ou seja, 
de quem efetivamente obteve a prestação do serviço, razão por que não cabe responsabilizar 
o atual usuário por débito pretérito relativo ao consumo de água de usuário anterior. 
 
10.2.3. Princípios da modicidade das tarifas 
Esse princípio está relacionado ao preço cobrado do usuário a título de remuneração pelo 
serviço prestado. Não é sempre que há a incidência de tarifas para a prestação do 
serviço, mas, quando houver, deve ser por um preço módico, isto é, acessível. Nesse 
sentido, a fim de beneficiar a maior quantidade de usuários possível, deve ser cobrado o 
menor valor possível, visto que a onerabilidade elevada acabaria por excluir aqueles com 
piores condições financeiras. 
Conforme disciplinado por Mazza (2021), a fim de reduzir ao máximo o valor da tarifa, a 
legislação brasileira prevê alguns mecanismos jurídicos especiais, tais como as fontes 
alternativas de receita para o prestador do serviço, as quais devem, porém, refletir na tarifa 
cobrada, isto é, com a entrada de uma fonte extra, deve ocorrer a redução do valor cobrado 
pelo serviço. É o que ocorre, por exemplo, com uma rodovia sob concessão em que o contrato 
 
 
 
178 
 
 
permite ao concessionário celebrar instrumentos de locação de espaços públicos ao longo da 
via, embolsando o valor obtido. 
Outro mecanismo é “a definição do menor valor da tarifa como um dos critérios para decretar 
o vencedor da concorrência pública que antecede a outorga a concessão de serviços públicos” 
(arts. 9o e 11 da Lei n. 8.987/95)” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Ademais, nos termos do artigo 13 do mesmo diploma legal, “as tarifas poderão ser 
diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes 
do atendimento aos distintos segmentos de usuários” (BRASIL, 2019). Em observância a esse 
dispositivo, algumas leis estipulam a incidência de tarifa mais baixa ou até mesmo a isenção 
desta para pessoas de baixa renda. 
 
10.2.4. Princípios da generalidade 
Também chamado de princípio da universalidade do atendimento, possui duas vertentes: (1) 
o serviço público deve atender a maior amplitude possível de usuários, (2) com a mesma 
qualidade a todos os usuários que se encontram na mesma situação, isto é, deve ser prestado 
com regularidade. 
 
10.2.5. Princípios da segurança 
“A prestação do serviço não pode colocar em risco a integridade dos usuários ou a segurança 
da coletividade” (MAZZA, 2021, n.p.). 
 
10.2.6. Princípios da atualidade 
Nos termos do § 2o do artigo 6o da Lei n. 8.987/95, “a atualidade compreende a modernidade 
das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria 
e expansão do serviço. (BRASIL, 2019). Nesse sentido, o princípio da atualidade, também 
conhecido como modernidade ou adaptabilidade, diz respeito à técnica utilizada na prestação 
do serviço público: “Embora não tenha de ser a mais avançada disponível, precisa mostrar-se 
 
 
 
179 
 
 
compatível com o estágio de desenvolvimento tecnológico vigente à época da prestação” 
(MAZZA, 2021, n.p.). 
 
10.2.7. Princípios da eficiência 
A eficiência na prestação do serviço público está relacionada a obter o maior índice de 
aproveitamento possível, isto é, conforme disciplinado por ROSSI (2019), deve haver uma 
“conjugação do binômio produtividade e economia na prestação do serviço público” (n.p.). 
 
10.2.8. Princípios da mutabilidade 
Apesar de não estar previsto no artigo 6o da Lei n. 8.987/95, o princípio da mutabilidade incide 
sobre os serviços públicos, possibilitando a alteração dos contratos durante a sua execução 
para adequá-los às variações sofridas ao longo da sua vigência. Isso é devido ao fato de os 
contratos de serviços públicos normalmente possuírem longa durabilidade, a depender da 
relação contratual, do valor investido pelo contratado, do preço do serviço etc. 
 
10.3. Formas de prestação do serviço público 
Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, “incumbe ao Poder Público, na forma da 
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos” (BRASIL, 1988). Desse dispositivo constitucional extrai-se que 
o serviço público pode ser prestado diretamente pelo Estado, assim como a prestação pode 
ocorrer de forma indireta. Ressalta-se: é a mera prestação, visto que a titularidade do serviço 
público, bem como o poder de fiscalização, em qualquer caso, é do Estado. 
Quanto à prestação de forma direta pelo Estado, conforme disciplinado por Mazza (2021), 
pode ocorrer de duas formas: o serviço pode ser prestado pessoalmente pelo Estado, bem 
como pode ocorrer com o auxílio de particulares. No primeiro caso, a atividade é promovida 
por órgãos públicos da Administração Direta, como ocorre, por exemplo, com o serviço de 
varrição de ruas. No segundo caso, por sua vez, ocorre uma seleção, por meio de 
procedimento licitatório, de um particular prestador; no entanto, a prestação ainda assim se 
 
 
 
180 
 
 
dará em nome do Estado. Este é o caso de contratação de empresa terceirizada para a 
prestação do serviço de coleta de lixo, por exemplo. 
Por outro lado, o Estado, exercendo a faculdade conferida constitucionalmente, poderá 
prestar o serviço público indiretamente, seja por meio de outorga ou por delegação. No 
que diz respeito à outorga, segundo Mazza (2021), só poderá ocorrer se houver lei específica 
nesse sentido, podendo a prestação do serviço público ser, então, “realizada por meio de 
pessoas jurídicas especializadas criadas pelo Estado. É o que ocorre com as autarquias, 
fundações públicas, associações públicas, empresas públicas e sociedades de economia 
mista” (n.p.). Um exemplo desse tipo de prestação indireta é o serviço postal exercido pelos 
Correios (empresa pública). Já a prestação indireta por delegação se divide ainda em ao 
menos dois tipos, os quais serão detalhados a seguir. 
 
10.3.1. Delegação dos serviços públicos – concessão e permissão 
Conforme visto, o artigo 175 da Constituição Federal prevê a possibilidade de prestação do 
serviço público mediante concessão ou permissão. Esses dois institutos são formas de 
delegação do serviço público pelo Estado. Dessa forma, a rigor, são duas as formas de se 
delegar ao particular a prestação de um serviço público. No entanto, apesar de o referido 
dispositivo constitucional, bem como a Lei n. 8.987/95, não fazerem menção, existe ainda o 
instituto da autorização. 
Em termos gerais, “a prestação indireta por delegação só pode ocorrer em relação a 
serviços públicos uti singuli” (MAZZA, 2021, n.p.). Ademais, no que diz respeito à 
responsabilização nos casos de danos gerados pela pessoa de direito privado, será desta 
a responsabilidade, independentemente da apuração de dolo ou culpa, devendo ficar 
provados apenas a conduta, o resultado e o nexo causal para configurar o dever de reparação 
do prejuízo, ou seja, trata-se de uma responsabilidade objetiva. Segundo o STF, a 
responsabilidade será objetiva tanto para danos gerados a usuários quanto a terceiros não 
usuários, sem qualquer distinção. 
 
 
 
 
181 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Recurso Extraordinário n. 591874/MS: EMENTA: CONSTITUCIONAL. 
RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6o, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS 
JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. 
CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO USUÁRIOS DO 
SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de 
direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e 
não usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6o, da Constituição Federal. II – A 
inequívoca presença do nexo de causalidadeentre o ato administrativo e o dano causado ao 
terceiro não usuário do serviço público é condição suficiente para estabelecer a 
responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III – Recurso extraordinário 
desprovido. 
 
No entanto, por exceção, o Estado poderá ser subsidiariamente responsabilizado, de 
forma secundária, nos casos em que a empresa privada prestadora do serviço público não 
tiver condições financeiras de arcar com a reparação do prejuízo causado. 
 
10.3.1.1. Concessão de serviços públicos 
Conforme já explicado, a concessão é uma forma de delegação de serviço público. Com 
previsão constitucional no artigo 175 da Constituição Federal, esse instituto é regulamentado 
no âmbito infraconstitucional pela Lei n. 8.987/95. 
Nesse sentido, conceitua Rossi: 
A concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo 
poder concedente (União, Estado, DF e Município), mediante licitação, na 
modalidade concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que 
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado (prazo que irá variar a depender do serviço que será prestado) 
(ROSSI, 2019, n.p.). 
A partir de tal conceito, em termos gerais, é possível extrair as principais características da 
concessão de serviço público, que são de extrema importância para comparativo com as 
 
 
 
182 
 
 
demais formas de delegação pelo Poder Público, as quais serão apresentadas nos subtópicos 
seguintes: 
1. Natureza contratual. 
2. Prazo determinado: significa dizer que todo contrato de concessão deve ter um 
prazo final, não sendo este, porém, estipulado em lei, e sim definido caso a caso. 
3. Precedido de processo licitatório na modalidade concorrência: essa é a regra, 
não podendo a lei de concessões criar hipóteses de dispensa de licitação, a qual seria 
inconstitucional. No entanto, é razoável admitir casos de inexigibilidade, visto que esta 
ocorre quando não há competição. 
4. Sujeito passivo (concessionário) apenas pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas. 
Nos termos do artigo 2o da Lei n. 8.987/95, existem dois tipos de concessão, quais sejam, a 
concessão de serviço público e a concessão de serviço público precedida da execução de 
obra pública: 
II – concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
III – concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: 
a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa 
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua 
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do 
serviço ou da obra por prazo determinado (BRASIL, 1995) (g.n.). 
Existe, ainda, o instituto da subconcessão, a partir do qual o concessionário transfere parte 
da execução para terceiro, sendo autorizada por lei, desde que precedida de um novo 
processo licitatório, também na modalidade concorrência. 
Ademais, a lei das concessões dispõe acerca das cláusulas essenciais desses contratos, 
quais sejam: 
Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: 
I – ao objeto, à área e ao prazo da concessão; II – ao modo, forma e condições 
de prestação do serviço; III – aos critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros 
definidores da qualidade do serviço; IV – ao preço do serviço e aos critérios e 
 
 
 
183 
 
 
procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas; V – aos direitos, garantias 
e obrigações do poder concedente e da concessionária, inclusive os 
relacionados às previsíveis necessidades de futura alteração e expansão do 
serviço e consequente modernização, aperfeiçoamento e ampliação dos 
equipamentos e das instalações; VI – aos direitos e deveres dos usuários para 
obtenção e utilização do serviço; VII – à forma de fiscalização das instalações, 
dos equipamentos, dos métodos e práticas de execução do serviço, bem como 
a indicação dos órgãos competentes para exercê-la; VIII – às penalidades 
contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária e sua forma de 
aplicação; IX – aos casos de extinção da concessão; X – aos bens reversíveis; 
XI – aos critérios para o cálculo e a forma de pagamento das indenizações 
devidas à concessionária, quando for o caso; XII – às condições para 
prorrogação do contrato; XIII – à obrigatoriedade, forma e periodicidade da 
prestação de contas da concessionária ao poder concedente; XIV – à exigência 
da publicação de demonstrações financeiras periódicas da concessionária; e 
XV – ao foro e ao modo amigável de solução das divergências contratuais. 
Parágrafo único. Os contratos relativos à concessão de serviço público 
precedido da execução de obra pública deverão, adicionalmente: I – estipular 
os cronogramas físico-financeiros de execução das obras vinculadas à 
concessão; e II – exigir garantia do fiel cumprimento, pela concessionária, das 
obrigações relativas às obras vinculadas à concessão (BRASIL, 2019) (g.n.). 
O inciso X desse dispositivo legal faz menção a bens reversíveis. Nesse ponto, importante 
esclarecer: a reversão é o retorno ao poder concedente de todos os bens e poderes 
transferidos ao concessionário, bem como de todos os bens que foram amortizados, nesse 
caso, desde que previsto no contrato. Não se trata, portanto, da extinção da concessão. 
O mesmo diploma legal prevê, ainda, deveres tanto do poder concedente (artigo 29) quanto 
do concessionário (artigo 31). 
 
10.3.1.1.1. Formas de extinção da concessão 
Em face da natureza do contrato por prazo determinado, a concessão, como regra, deve ser 
respeitada até o seu prazo final. Por exceção, porém, existem formas extraordinárias capazes 
de extingui-la. Nos termos do artigo 35 da Lei n. 8.987/95, o contrato de concessão extingue-
se por: 
1. Advento do termo contratual: essa é a forma natural de extinção do contrato de 
concessão, ou seja, é aquela que se dá quando findo o prazo de duração estipulado. 
2. Encampação: ocorre quando a Administração retoma o serviço, antes do prazo final 
previsto no contrato, em razão de interesse público. Para tal, porém, é necessária lei 
 
 
 
184 
 
 
específica autorizativa, isto é, o Poder Legislativo precisa aprovar lei extinguindo 
a concessão. Por fim, o Poder Público ficará obrigado a indenizar previamente o 
concessionário por todos os prejuízos que este tiver. 
3. Caducidade: essa extinção extraordinária está relacionada à ocorrência de ato 
irregular praticado pelo concessionário. Esses atos estão previstos § 1o do artigo 38 da 
Lei n. 8.987/95. 
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder 
concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das 
sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as 
normas convencionadas entre as partes. 
§ 1o A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente 
quando: 
I – o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo 
por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da 
qualidade do serviço; 
II – a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou 
regulamentares concernentes à concessão; 
III – a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas 
as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
IV – a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou 
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido; 
V – a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nosdevidos prazos; 
VI – a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido 
de regularizar a prestação do serviço; e 
VII – a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 
180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade 
fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei n. 8.666, de 21 de 
junho de 1993. 
No entanto, quando da ocorrência de alguma dessas hipóteses, o Estado não pode 
direta e imediatamente extinguir o contrato de concessão, ficando obrigado a, antes, 
instaurar Processo Administrativo, no qual sejam garantidos o contraditório e a ampla 
defesa ao concessionário. Após a regular realização de tal processo, restando provado 
o ato irregular, poderá ocorrer a declaração de caducidade, feita mediante Decreto. 
 
“Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de 
responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com 
terceiros ou com empregados da concessionária” (ROSSI, 2019, n.p.). No entanto, a 
Administração, nos casos em que houver algum prejuízo ao concessionário, deverá 
indenizá-lo, mas essa indenização será posterior. Um exemplo de tal situação é o 
 
 
 
185 
 
 
descumprimento de alguma cláusula contratual pelo concessionário cinco anos após o 
início de um contrato de concessão com prazo certo de trinta anos: o contratado só 
receberia pelos valores investidos nesses cinco anos após cerca de dez, quinze anos 
de concessão; logo, a extinção do contrato, antes desse prazo, gera prejuízo ao 
concessionário. Assim, a falta de indenização pode caracterizar, inclusive, 
enriquecimento ilícito do Poder Público. 
4. Rescisão: segundo Rossi (2019), essa forma de extinção extraordinária poderá se 
dar tanto de forma amigável, quanto pela via judicial. O primeiro caso ocorre “tanto para 
a Administração Pública quanto para o concessionário não remanescer interesse em 
mantença da concessão” (n.p.). Já o segundo decorre de uma ausência de vontade do 
concessionário em continuar a prestar os serviços. Nesse último caso, caberá ao juiz a 
fixação de indenização cabível. 
Conforme estipulado na lei das concessões, porém, o contratado deverá continuar a 
prestar o serviço até a sentença transitar em julgado. A doutrina critica tal determinação 
legal, por ausência de razoabilidade, visto que o tempo que leva até o trânsito em 
julgado é incerto, sendo normalmente longo, em face da morosidade do Judiciário. 
Ao falar da atuação do Poder Judiciário na resolução de conflitos decorrentes do 
contrato de concessão, convém destacar que tanto o STF quanto o STJ entendem 
como constitucional a possibilidade de utilização da justiça arbitral para dirimir esses 
litígios. Nesse sentido, desde que contratualmente previsto, o conflito poderá ser 
resolvido na esfera privada, ficando vedada a rediscussão do mérito perante o 
Judiciário. 
5. Anulação: o contrato será extinto ante a existência de algum vício de legalidade. 
6. Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou 
incapacidade do titular, no caso de empresa individual. 
 
10.3.1.2. Permissão de serviços públicos 
Igualmente oriunda de preceito constitucional, a permissão de serviços públicos também é 
regulamentada pela Lei n. 8.987/95, sendo-lhe aplicadas, no que couber, as disposições 
acerca da concessão. 
 
 
 
186 
 
 
O artigo 2o, inciso IV da Lei n. 8.987/95, conceitua permissão de serviço público como “a 
delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo 
poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco” (BRASIL, 1995). A partir desse conceito, extraem-se as 
principais características de tais contratos: 
1. Natureza de contrato de adesão: essa é uma característica de todo contrato 
administrativo, inclusive dos contratos de concessão. Vide “Tema 8 – Contratos 
Administrativos”. 
2. Caráter precário: significa dizer que o contrato de permissão pode ser revogado a 
qualquer momento. 
3. Prazo indeterminado: como regra, em razão da sua precariedade, o contrato de 
permissão é fixado com prazo indeterminado. No entanto, por exceção, tal contrato 
poderá ser celebrado com prazo certo, retirando-se, porém, o seu caráter precário, 
sendo essa permissão denominada de qualificada ou condicionada. 
4. Precedido de licitação: na permissão, diferentemente da concessão, o processo 
licitatório pode ocorrer por qualquer modalidade, visto não ter a lei especificado. 
5. Sujeito passivo (permissionário): pode ser pessoa física ou jurídica. 
6. Delegação de serviço público: delega-se, mediante permissão, apenas a 
prestação do serviço, não havendo obra agregada. 
Importa destacar que, em face da precariedade do contrato de permissão, a qual permite 
a sua revogação a qualquer tempo pelo poder concedente, não há que se falar em formas 
de extinção. 
 
10.3.1.3. Autorização de serviços públicos 
Conforme já mencionado, apesar do artigo 175 da Constituição não prever a autorização como 
forma de delegação do serviço público, em outros dispositivos constitucionais, bem como na 
legislação infraconstitucional, há a previsão de delegação mediante autorização. É o que 
ocorre, por exemplo, no artigo 21, inciso XI da CF, o qual permite a delegação de serviço de 
telecomunicação por autorização. 
 
 
 
187 
 
 
Oriunda de uma manifestação unilateral de vontade, a autorização é um ato 
administrativo, precário por natureza, feita para pessoa física ou jurídica, em regra sem 
a exigência de processo licitatório, para a delegação de serviço, não havendo obra 
agregada. 
 
10.4. Direitos e obrigações dos usuários 
A Lei n. 8.987/95, nos artigos 7o e 7o-A, estabelece direitos e obrigações dos usuários de 
serviço público, além das já previstas no Código de Defesa do Consumidor. 
São direitos dos usuários: 
1. Receber serviço adequado, isto é, aquele prestado em conformidade com todos os 
princípios que regem o serviço público (vide subtópico 10.2). 
2. Receber informações, do poder concedente, bem como da concessionária, para a 
defesa de interesses individuais e coletivos. 
3. Obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de 
serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente. 
4. Receber das concessionárias, de direito público e privado, nos Estados e no Distrito 
Federal, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais como data de 
vencimento de seus débitos. 
São deveres dos usuários: 
1. Verificadas irregularidades referentes ao serviço prestado, devem comunicar ao 
poder público e à concessionária. 
2. Comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela 
concessionária na prestação do serviço. 
3. Contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos por meio dos 
quais lhes são prestados os serviços. 
Ademais, em 2017 foi publicada a Lei n. 13.460, instituindo o Código de Defesa do Usuário de 
Serviços Públicos, o qual estabeleceu, segundo disciplinado por Mazza (2021), “normas 
básicas para participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos 
 
 
 
188 
 
 
prestados direta ou indiretamente pela administração pública, sem prejuízo da incidência do 
Código de Defesa do Consumidor (art. 1o)” (n.p.). 
 
10.5. Parcerias público-privadas 
Regida pelas Leis n. 11.079/04, 8.987/95 e 8.666/93, a Parceria Público-Privada é uma forma 
especial de concessão de serviço público. Ou seja, em termos gerais, "Parceria Público-
Privada é a delegação de serviços para pessoa jurídica ou consórcio de empresas, precedida 
de licitação, na modalidade concorrência” (ROSSI, 2019, n.p.). A PPP se difere da chamada 
concessão comum (vide subtópico 10.3.1.1), notadamente pelo fato de aquela possuir uma 
contraprestação pecuniária do Poder Público, ao passo que nestaúltima a remuneração do 
concessionário se dá pelo valor pago pelos usuários. Por essa razão, o Poder Público só 
pode celebrar uma PPP quando não for possível a delegação mediante concessão comum. 
Nos termos do artigo 2o da Lei n. 11.079/04, existem duas modalidades de PPP, quais sejam, 
a patrocinada e a administrativa: 
1. Patrocinada: “É a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata 
a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa 
cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro 
privado” (BRASIL, 2004). Nesse sentido, além da remuneração mediante a tarifa paga 
pelos usuários, há, obrigatoriamente, o pagamento de contraprestação por parte 
da Administração Pública. É o caso, por exemplo, de projetos de rodovias e de 
aeroportos. 
2. Administrativa: “É o contrato de prestação de serviços de que a Administração 
Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens” (BRASIL, 2004). Nesse caso, não há o 
financiamento da obra com recursos públicos. Um exemplo é a construção de um 
prédio em terreno público mediante PPP e, quando finalizada a obra, o parceiro privado 
administra o prédio por determinado período e a Administração efetua pagamentos 
mensais para utilização do espaço. 
Ademais, em análise da Lei n. 11.079/04, conforme relacionado por Rossi (2019), são 
características das PPP: 
 
 
 
189 
 
 
1. As concessões especiais necessariamente têm investimento privado: esse valor será 
recuperado pelo parceiro privado por meio das tarifas pagas pelos usuários e da 
contraprestação estatal. 
2. Prazo de duração de 5 a 35 anos, incluindo eventual prorrogação. 
3. Responsabilidade solidária entre o parceiro privado e público: nos termos do artigo 5o, 
inciso III, da Lei n. 11.079/04, o risco do negócio é compartilhado, devendo eventual 
prejuízo ser repartido entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato 
do príncipe e álea econômica extraordinária. 
4. Pluralidade compensatória: conforme previsto no artigo 6o do referido diploma legal: 
A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-
privada poderá ser feita por: I – ordem bancária; II – cessão de créditos não 
tributários; III – outorga de direitos em face da Administração Pública; IV – 
outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; V – outros meios admitidos 
em lei (BRASIL, 2004). 
5. Vedações: é expressamente vedada a celebração de PPP: cujo valor do contrato seja 
inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); cujo período de prestação do serviço seja 
inferior a 5 (cinco) anos; ou que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o 
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública (artigo 2o, § 4o, 
incisos I a III, da Lei n. 11.079/04). 
6. Diretrizes: conforme o artigo 4o do mesmo diploma legal, são diretrizes das PPP’s: 
I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos 
recursos da sociedade; 
II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes 
privados incumbidos da sua execução; 
III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do 
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado; 
IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias; 
V – transparência dos procedimentos e das decisões; 
VI – repartição objetiva de riscos entre as partes; 
VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de 
parceria (BRASIL, 2004). 
7. Condicionada a licenciamento ambiental prévio: exigência expressa no artigo 10, inciso 
VII, da Lei n. 11.079/04. 
 
 
 
 
190 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Generalidade 
Atualidade 
Direta 
Serviços Públicos 
Princípios Classificação Prestação 
Essencialidade 
Adequação 
Cortesia 
Pessoal 
Auxílio 
particular 
Finalidade 
Ocorrência 
Exclusividade 
Modicidade 
Continuidade 
Mutabilidade 
Concessão 
Delegação 
Segurança 
Eficiência 
Permissão 
Autorização 
 
 
 
191 
 
 
Referências Bibliográficas 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 
Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. 
______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 
1993. 
______. Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Brasília: Senado Federal. 
______. Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Brasília: Senado Federal. 
______. Lei n. 14.133, de 01º de abril de 2021. Brasília: Senado Federal. Centro Gráfico, 
2021. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2002. 
ROSSI, Licínia. Manual de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 
2019. 
 
 
 
192 
 
 
11. Intervenção do Estado na Propriedade Privada 
Nos termos do artigo 5o, inciso XXII, da Constituição Federal, “é garantido o direito de 
propriedade”. No entanto, apesar de previsto constitucionalmente, não se trata de um direito 
absoluto. Desde o período do Estado do bem-estar social, passou-se a conferir maior proteção 
aos interesses da coletividade, tornando necessária a compatibilização do exercício do 
interesse individual com o interesse público. Ou seja, tendo em vista o princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular, o direito individual à propriedade 
pode ser mitigado em prol do interesse público. 
Nesse sentido, o inciso XXIII do referido dispositivo constitucional dispõe que “a propriedade 
atenderá a sua função social”. No caso de propriedade urbana, conforme preleciona o artigo 
182, § 2o, da CF, a função social é cumprida quando atende às exigências fundamentais 
da cidade, as quais são dispostas no plano diretor. Já a propriedade rural cumpre a sua 
função social quando atende, simultaneamente, os requisitos previstos no artigo 186 da 
CF. Por fim, sendo a propriedade pública, além dos requisitos gerais de qualquer propriedade, 
exige-se que esteja afetada a uma finalidade específica. 
Segundo Mazza (2021), “cabe ao Estado, utilizando instrumentos de intervenção na 
propriedade, o papel de agente fiscalizador do cumprimento da função social” (n.p.). Assim, 
ao identificar algum ato ilícito relacionado ao descumprimento da função social, o Estado 
pode se valer de instrumentos sancionatórios de intervenção na propriedade, tal qual a 
desapropriação. No entanto, essa é apenas uma das formas de intervenção na propriedade. 
Assim, por outras modalidades, a intervenção também pode ocorrer em propriedades que 
atendam à função social. Ou seja, conforme ensina Mazza (2021), “o descumprimento da 
função social não é requisito para a intervenção do Estado na propriedade privada” (n.p.). 
Nesse sentido, a intervenção na propriedade privada pode ocorrer de duas formas básicas: 
1. Intervenção supressiva do domínio: ocorre quando o Estado intervém de forma a 
transferir para si a propriedade particular, em virtude de interesse público, ou seja, o 
bem se torna público. Esse é o caso da desapropriação. 
2. Intervenção restritiva do domínio: também chamada de não supressiva, nesses 
casos o Estado apenas impõe restrições e condições ao uso da propriedade, 
mantendo-se a propriedade no domínio privado. São modalidades restritivas: 
 
 
 
193 
 
 
limitação administrativa, tombamento, servidão administrativa, requisição 
administrativa e ocupação temporária. 
 
11.1. Desapropriação 
Forma de intervenção supressiva na propriedade, a desapropriação “é o procedimento 
administrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente bem de terceiro em 
propriedade pública, comfundamento na necessidade pública, utilidade pública ou interesse 
social, pagando indenização prévia, justa e, como regra, em dinheiro” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Essa é uma forma de aquisição originária da propriedade, isto é, o Estado transfere para 
si o domínio da propriedade, livre de qualquer ônus, encargo ou relação anteriormente 
estabelecida. Em razão dessa supressão, que tem caráter mais agressivo quando comparada 
às outras formas de intervenção, essa é a única modalidade em que é garantida a indenização 
prévia. 
Assim prevê o inciso XXIV do artigo 5o da Constituição Federal: “A lei estabelecerá o 
procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse 
social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição” (BRASIL, 1988). Essas exceções são: no caso de área urbana não edificada, 
subutilizada ou não utilizada, o inciso III, do § 4o do artigo 182, estabelece que o pagamento 
se dará em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado; e 
no caso de reforma agrária, por interesse social, nos termos do artigo 184, se dará em 
títulos da dívida agrária. 
Além das disposições constitucionais, o instituto da desapropriação é regulamentado, 
notadamente, pelo Decreto-lei n. 3.365/41, pelas Leis 4.132/62, pelo Estatuto da Cidade, pelo 
Código Civil e pela Lei Complementar n. 76/93. 
 
11.1.1. Fundamentos normativos 
Nos termos dispostos constitucionalmente, a desapropriação poderá ocorrer por 
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social. 
 
 
 
194 
 
 
A desapropriação por necessidade pública decorre de situações de emergência em que é 
imprescindível a transferência de bem de terceiro ao domínio público para a utilização imediata 
pela Administração. 
Segundo Mazza (2021), o ordenamento jurídico brasileiro não especifica os casos de 
desapropriação por necessidade pública, sendo, porém, encontradas três hipóteses entre as 
elencadas como sendo de utilidade pública (art. 5o do Decreto-lei n. 3.365/41) destacam-se: 
segurança nacional, defesa do Estado e socorro público em caso de calamidade. Nesses 
casos, o pedido de imissão provisória na posse é indispensável em face da urgência. 
Já a desapropriação por utilidade pública ocorre em decorrência da conveniência para o 
Poder Público. Ou seja, a transferência da propriedade ao domínio público não é 
imprescindível, mas sim meramente oportuna e conveniente. Dessa forma, a imissão 
provisória na posse pode ser dispensada, podendo, por exceção, a critério do poder 
expropriante, ser solicitada. São hipóteses de utilidade pública: 
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública: 
a) a segurança nacional; 
b) a defesa do Estado; 
c) o socorro público em caso de calamidade; 
d) a salubridade pública; 
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento 
regular de meios de subsistência; 
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e 
da energia hidráulica; 
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, 
clínicas, estações de clima e fontes medicinais; 
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos; 
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a 
execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem 
edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a 
construção ou ampliação de distritos industriais; 
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; 
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, 
isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas 
necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou 
característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente 
dotados pela natureza; 
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros 
bens móveis de valor histórico ou artístico; 
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e 
cemitérios; 
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves; 
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística 
ou literária; 
 
 
 
195 
 
 
p) os demais casos previstos por leis especiais (g.n.). 
Ressalta-se: as alíneas “a”, “b” e “c” são doutrinariamente consideradas hipóteses de 
necessidade pública. 
Por fim, a desapropriação por interesse social, nos termos do artigo 1o da Lei n. 4.132/62, 
“será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso 
ao bem-estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal”. Nesse sentido, esse 
instituto está diretamente relacionado à função social da propriedade, ocorrendo, portanto, 
exclusivamente sobre bens imóveis. Tal modalidade possui caráter sancionatório, isto é, 
funciona como uma espécie de punição ao proprietário que descumpre a função social. No 
entanto, os bens objeto dessa desapropriação “não são destinados à Administração Pública, 
mas, sim, à coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos” (MAZZA, 2021, 
n.p.). 
Art. 2o Considera-se de interesse social: 
I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem 
correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos 
centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; 
II – a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração 
não se obedeça a plano de zoneamento agrícola (VETADO); 
III – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de 
povoamento e trabalho agrícola: 
IV – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância 
expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando 
núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias; 
V – a construção de casas populares; 
I – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão 
de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, 
eletrificação, armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam 
ditas áreas socialmente aproveitadas; 
VII – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de 
reservas florestais; 
VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam 
apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas. 
Nesse sentido, pode-se afirmar que as desapropriações para a política urbana (art. 182, § 
4o, III, da CF), bem como para fins de reforma agrária (art. 184 da CF), são fundadas no 
interesse social. A primeira é de competência privativa do Município, enquanto a segunda é 
privativa da União. Esses dois tipos são classificados como extraordinários, de caráter 
sancionatório, sendo a prévia indenização paga em títulos da dívida pública. Ocorre que a 
doutrina e a jurisprudência admitem a desapropriação de bens imóveis por interesse 
 
 
 
196 
 
 
social para dar à propriedade uso que melhor atenda ao interesse público. Essa é a 
chamada desapropriação por interesse social ordinária ou geral, a qual é de competência 
comum de todos os entes e deve ser previamente indenizada em dinheiro. 
 
11.1.2. Objeto da desapropriação 
Nos termos do artigo 2o da Lei n. 3.365, “mediante declaração de utilidade pública, todos os 
bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e 
Territórios”. Dentre os diversos bens que podem ser objeto da força expropriante do Estado, 
Mazza (2021) destaca: bens imóveis; móveis (por exemplo, quadro famoso para exposição 
em museu); semovente (por exemplo, touro conhecido para atração de rodeio); posse (bem 
na posse de indivíduo, sendo o proprietário desconhecido); usufruto; domínio útil; subsolo e 
espaço aéreo quando da sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo; 
águas; ações de determinada empresa; bens públicos; cadáveres (para viabilizarestudos de 
anatomia humana em faculdades públicas de medicina). 
Por outro lado, a doutrina enumera exceções ao poder de desapropriação do Estado, 
limitando seus objetos. Dessa forma, não são passíveis de desapropriação: o dinheiro; 
direitos personalíssimos; pessoas; órgãos humanos; bens móveis livremente encontrados no 
mercado. Ademais, de forma específica, a desapropriação para política urbana não pode 
incidir sobre bens móveis nem sobre imóveis rurais; a desapropriação para fins de reforma 
agrária, por sua vez, não pode ocorrer sobre bens móveis, imóveis urbanos, imóveis rurais 
produtivos nem sobre pequena e média propriedade rural; por fim, a desapropriação de bens 
públicos deve obedecer ao princípio da hierarquia dos entes, sendo vedado, portanto, o 
Município desapropriar bem do Estado ou da União, por exemplo. 
 
11.1.3. Espécies de desapropriação 
1. Desapropriação para fins de reforma agrária: nos termos do artigo 184 da CF, 
compete à União a desapropriação de imóvel rural que não atenda à função social. Tal 
função é atendida quando possui, simultaneamente, os requisitos previstos no artigo 
2o, § 1o da Lei n. 4.504/64, bem como aqueles previstos no artigo 186 da CF. Nessa 
modalidade, a indenização ocorre mediante título da dívida agrária, com preservação 
 
 
 
197 
 
 
do valor real, podendo ser resgatado em 20 anos contados do segundo ano da sua 
emissão. Importa dizer que, conforme o § 1o do artigo 184 da CF, as benfeitorias úteis 
e necessárias serão indenizáveis em dinheiro. Por fim, o § 5o desse mesmo dispositivo 
constitucional confere imunidade tributária na transferência de imóvel desapropriado 
para fins de reforma agrária. 
2. Desapropriação para política urbana: com base constitucional no artigo 182, § 4o, 
III, da CF, essa modalidade desapropriação recai sobre imóvel urbano que desatende 
às exigências fundamentais do plano diretor, descumprindo, assim, a sua função 
social. Nesse sentido, possui caráter sancionatório, sendo indenizada em títulos da 
dívida pública, resgatáveis em até dez anos. 
Fundamental destacar que o Município somente poderá efetivar a 
desapropriação urbanística sancionatória após três providências sucessivas e 
infrutíferas na tentativa de forçar o uso adequado do imóvel: 
1a) exigência de promoção do adequado aproveitamento; 
2a) ordem de parcelamento, utilização ou edificação compulsória; 
3a) cobrança de Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo 
durante cinco anos, observada a alíquota máxima de 15%. 
3. Desapropriação de bens públicos – art. 2o, § 2o, do Decreto-lei n. 3.365/41: “Os 
bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser 
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer 
caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”. 
4. Desapropriação indireta ou apossamento administrativo: é aquela em que não 
há observância pelo Poder Público do regular procedimento de desapropriação, 
caracterizando-se como um verdadeiro esbulho possessório praticado pelo Estado, o 
qual toma para si bem privado, sem contraditório, bem como sem pagamento da 
indenização cabível. O ordenamento jurídico dispõe, porém, que, ainda que ilegal essa 
incorporação, a partir da ocorrência fática desta, o particular não pode se valer de 
ações possessórias ou reivindicatórias para reaver o bem, devendo propor ação 
judicial de indenização por desapropriação indireta no prazo de dez anos (Súmula 
119 do STJ não é mais aplicada). Nota-se, portanto, que há uma inversão em relação 
à desapropriação regular (direta). 
 
 
 
 
198 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Recurso Especial n. 1.204.923/RJ: ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. 
ESBULHO COMPROVADO. TITULARIDADE DO IMÓVEL. PROMESSA DE COMPRA E 
VENDA NÃO REGISTRADA. POSSIBILIDADE DE INDENIZAÇÃO. 1. Tratando-se de 
desapropriação indireta, a promessa de compra e venda, ainda que não registrada no cartório 
de imóveis, habilita os promissários compradores a receberem a indenização pelo esbulho 
praticado pelo ente público. 2. Possuem direito à indenização o titular do domínio, o titular do 
direito real limitado e o detentor da posse. Precedente desta Corte. Recurso especial 
improvido. 
 
5. Desapropriação por zona: é aquela que ocorre sobre área maior do que a 
necessária, a fim de absorver valorização na vizinhança decorrente da obra realizada. 
6. Desapropriação confiscatória: nos termos do art. 243 da CF: 
As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem 
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de 
trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma 
agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no 
que couber, o disposto no art. 5o. 
Mazza (2021) destaca, porém, não se tratar propriamente de uma desapropriação e sim de 
confisco ou perdimento de bens, visto não haver indenização. 
 
11.2. Modalidades de intervenção restritiva 
 
11.2.1. Limitação administrativa 
Com fundamento constitucional nos artigos 5o, inciso XXIII, e 170, inciso III, a limitação 
administrativa é uma intervenção na propriedade decorrente do Poder de Polícia do 
Estado, o qual, conforme disciplinado por Di Pietro (2021), tem o poder de limitar e 
condicionar o exercício de direitos individuais a fim de instaurar o bem-estar social, 
priorizando o interesse público. 
 
 
 
199 
 
 
Nesse sentido, a Limitação Administrativa se caracteriza pela imposição, pelo Poder Público, 
através de lei ou de ato normativo, de restrições gerais no uso e gozo da propriedade, 
as quais podem ser de caráter positivo (obrigação de fazer algo, como de limpar o terreno), 
negativo (obrigação de não fazer, como a proibição de construir além do limite vertical imposto 
pela Administração) e permissivo (por exemplo, tolerar a entrada de agente da vigilância 
sanitária). Nota-se que se trata de um direito pessoal e não real, visto que não se manifesta 
sobre o bem em si, mas por meio de obrigações. 
Marcada por sua generalidade, isto é, por suas limitações que atingem pessoas 
indeterminadas e, portanto, não geram danos específicos, a limitação, por essa razão, em 
regra, não acarreta o dever de indenizar o proprietário, sendo devida a indenização 
apenas em decorrência de dano que extrapole o simples exercício do poder de polícia, como 
quando um vigilante sanitário destrói parte do estoque alegando a impossibilidade de separar 
os produtos com prazo de validade vencido daqueles dentro da validade (MAZZA, 2021, n.p.). 
 
11.2.2. Tombamento 
Nos termos do artigo 216 da Constituição Federal é dever do Estado proteger o patrimônio 
cultural brasileiro, sendo o tombamento um desses meios de proteção: 
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material 
e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência 
à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da 
sociedade brasileira, nos quais se incluem: 
I – as formas de expressão; 
II – os modos de criar, fazer e viver; 
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas; 
IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados 
às manifestações artístico-culturais; 
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, 
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. 
§ 1o O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e 
protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, 
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de 
acautelamento e preservação. (BRASIL, 1988) (g.n.). 
Nesse sentido, visando à proteção histórica, cultural, arqueológica, artística, turística ou 
paisagística do próprio bem (natureza autorreferente), o Poder Público, mediante a expedição 
deem um órgão público desempenham as suas funções, considera-se que está 
havendo atuação do próprio Estado (não se trata de representação). Assim, os 
atos praticados pelo agente público (pessoa natural) são tidos por ato da 
pessoa jurídica – diz-se que há imputação à pessoa jurídica da atuação do 
seu agente público (teoria da imputação ou da imputação volitiva) 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 131). 
 
3.4. Administração indireta 
A Administração Pública Indireta compreende as entidades administrativas criadas por lei (ou 
que têm sua criação autorizada por lei) para exercerem funções administrativas vinculadas ao 
Ente Federativo que as instituíram, concretizando, assim, o instituto da descentralização 
administrativa. 
Embora não seja comum, “poder-se-ia admitir a existência de entidades de administração 
indireta vinculadas também às estruturas dos Poderes Legislativo e Judiciário” (CARVALHO 
FILHO, 2018, p. 488). 
São entidades integrantes da Administração Pública Indireta as autarquias, as fundações 
estatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, conforme previsto no art. 
37, XIX, da Constituição Federal: 
 
 
 
21 
 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
e, também, ao seguinte: 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação. 
Todas as entidades da Administração Pública Indireta possuem em comum as seguintes 
características: 
1. Personalidade jurídica própria, distinta das de seus entes criadores. 
2. Exigência de lei específica para a sua criação ou para a autorização de sua criação. 
3. Finalidade específica de Interesse Público. 
4. Controle do seu exercício pela Administração. 
5. Patrimônio próprio. 
6. Autonomia administrativa 
 
3.4.1. Autarquias 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, dotadas de patrimônio próprio e 
autonomia administrativa, criadas por lei específica de iniciativa do Chefe do Poder 
Executivo para executar atividades típicas de Estado. 
Por serem pessoas jurídicas de direito público, os seus bens são considerados bens 
públicos, motivo pelo qual estão sujeitos à alienabilidade condicionada, impenhorabilidade, 
imprescritibilidade (não podem ser adquiridos por usucapião) e não onerabilidade (não podem 
ser dados em garantia). A responsabilidade civil das autarquias é objetiva, nos termos do 
art. 37, § 6o, da CF/88. 
Quanto ao regime de pessoal, os servidores das autarquias são estatutários e aprovados 
por concurso público. 
 As autarquias têm seus débitos cobrados por meio de execução fiscal e se submetem ao 
regime de precatórios (com exceção dos Conselhos Profissionais, segundo o STF). 
Também é estendida a elas a prerrogativa estatal da imunidade tributária recíproca. 
 
 
 
22 
 
 
No que tange às prerrogativas processuais, as autarquias integram o conceito de 
Fazenda Pública, possuindo, portanto, prazo em dobro para as manifestações processuais 
e a garantia do duplo grau de jurisdição obrigatório (Reexame Necessário). 
 
3.4.1.1. Autarquias profissionais 
As autarquias profissionais exercem a fiscalização das profissões regulamentadas, por 
delegação do Poder Público, autorizada por meio de lei. São os Conselhos Profissionais (ex.: 
CREA, CRM, CRO). 
Neste ponto, vale destacar que, ao contrário do regramento das demais autarquias, o 
Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que os Conselhos Profissionais não 
se submetem ao regime de precatórios, porque não participam do orçamento público, 
não integrando o conceito de Fazenda Pública. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
RE 938837 (INFORMATIVO 861): EXECUÇÃO – CONSELHOS – ÓRGÃOS DE 
FISCALIZAÇÃO – DÉBITOS – DECISÃO JUDICIAL. A execução de débito do Conselho de 
Fiscalização não se submete ao sistema de precatório. (RE 938837, Relator(a): Min. EDSON 
FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 
19/4/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-216 DIVULG 22-09-2017 PUBLIC 25-9-2017) 
 
É importante destacar, por fim, que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), embora seja um 
Conselho Profissional, não se caracteriza como autarquia, conforme entendimento já 
manifestado pelo STF. Isso porque, segundo a Corte Suprema, a OAB é serviço público 
independente, não sendo integrante da Administração Pública Indireta. Nesse sentido, a OAB 
não necessita realizar concurso público e as anuidades pagas pelos advogados não têm 
natureza jurídica de tributos, assim, o prazo prescricional para a cobrança dessas 
verbas observará a disciplina do Código Civil, sendo, portanto, quinquenal. 
 
 
 
 
23 
 
 
3.4.1.2. Agências reguladoras 
As agências reguladoras são autarquias em regime especial que foram criadas para regular 
atividades econômicas. Surgiram no Brasil no contexto da desestatização, cujo objetivo era 
transformar o Estado patrimonialista em Estado gerencial. 
As autarquias especiais recebem o título de agências reguladoras por meio da própria lei que 
as cria. 
A atividade desempenhada pelas agências reguladoras é complexa. Isso porque, além de 
exercerem o poder de polícia, exercem atividade normativa, editando regras a serem 
aplicadas por quem desempenha a atividade regulada, bem como atividade judicante, na 
medida em que resolvem os conflitos no seu âmbito de atuação. 
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo: 
Podemos apontar as seguintes características comuns à maior parte dessas 
entidades: 
a) exercem função regulatória relacionada a serviços públicos e a atividades 
econômicas em sentido amplo; 
b) contam com instrumentos, previstos em lei, que asseguram razoável 
autonomia perante o Poder Executivo; 
c) possuem um amplo poder normativo no que concerne às áreas de sua 
competência; e 
d) submetem-se, como todas as entidades da administração pública, aos 
controles judicial e legislativo, sem qualquer peculiaridade. (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2018, p. 210). 
Os dirigentes das agências reguladoras cumprem um mandato por tempo determinado e são 
nomeados pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, “f”, 
da CF/88). Após o término do mandato, o ex-dirigente fica impedido de exercer a atividade 
regulada pela respectiva agência reguladora por um período de quatro meses (denominado 
quarentena). 
Em relação ao regime de pessoal, os servidores do quadro efetivo das agências reguladoras 
são ocupantes de cargos públicos e estão submetidos ao regime estatutário. 
Quanto ao procedimento licitatório, a Lei n. 9.472/97 determinou que as agências 
reguladoras não se submeteriam à Lei n. 8.666/93, devendo seguir procedimento próprio 
definido pela própria agência, incluindo as modalidades de pregão e a consulta. Referida lei, 
contudo, foi objeto da ADI 1668, oportunidade em que o STF entendeu que as agências 
 
 
 
24 
 
 
reguladoras se submetem sim à Lei n. 8.666/93, embora possam adotar a modalidade pregão 
e a consulta. Nesse sentido, a modalidade específica de licitação utilizada pelas agências 
reguladoras é a consulta. 
São exemplos de agências reguladoras: ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), 
ANCINE (Agência Nacional de Cinema), ANP (Agência Nacional do Petróleo), ANATEL 
(Agência Nacional de Telecomunicações), ANA (Agência Nacional das Águas). 
 
3.4.1.3. Agências executivas 
As agências executivas são autarquias ou fundações que, por estarem sempre ineficientes, 
celebraram um contrato de gestão com o Ministério supervisor e se submetem a um plano 
de reestruturação. 
Essas autarquias em regime especial são qualificadas como agências executivas por meio de 
Decreto do Poderato administrativo discricionário, determina a sua inscrição nos chamados Livros do 
 
 
 
200 
 
 
Tombo. Tal ato deve ser sempre precedido de processo administrativo em que se 
garantam a ampla defesa e o contraditório ao proprietário. 
De natureza pessoal, podendo recair tanto sobre bens móveis quanto imóveis, privados 
ou até mesmo públicos, o tombamento é disciplinado normativamente pelo Decreto-lei n. 
25/37, sendo classificado em: 
1. Voluntário ou Compulsório: Nos termos do artigo 7o do Decreto-lei n. 25/37, o 
tombamento será voluntário em duas situações: na primeira, “sempre que o proprietário 
o pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessários para constituir parte integrante 
do patrimônio histórico e artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional”; e, na segunda, “sempre que o mesmo 
proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição da coisa 
em qualquer dos Livros do Tombo”. 
Por outro lado, a compulsoriedade, disciplinada no artigo 8o do mesmo diploma, 
ocorrerá quando o proprietário se recusar a anuir à inscrição da coisa. 
2. Geral ou Individual: o tombamento individual é aquele que recai sobre um bem 
determinado, enquanto o geral incide em uma quantidade indeterminada de bens, como 
ocorre com o tombamento de um bairro. 
3. Total ou Parcial: o tombamento total se refere à preservação da totalidade de um 
bem, como, por exemplo, o tombamento de imóvel com interesse histórico. Já o parcial 
recai apenas sobre uma parte do bem, tal qual ocorre no tombamento da fachada de 
um imóvel. 
4. Definitivo ou Provisório: o tombamento é provisório enquanto o processo 
administrativo está em curso, como medida cautelar a fim de garantir o resultado 
útil. Será, porém, definitivo quando findo o processo e realizada a inscrição do bem 
nos respectivos registros oficiais. No entanto, desde a fase provisória já há a 
produção de efeitos, sendo que há equiparação ao definitivo. 
Os principais efeitos produzidos pelo tombamento são referentes a limitações na alteração, 
bem como são referentes aos deveres de conservação e fiscalização. Assim detalha Rossi 
(2019): 
 
 
 
201 
 
 
1. São inalienáveis por natureza as coisas tombadas pertencentes à União, Estados e 
Municípios. 
2. Nos termos do artigo 14 do Decreto-lei n. 25/37, “a coisa tombada não poderá sair 
do país, senão por curto prazo, sem transferência de domínio e para fim de intercâmbio 
cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico 
Nacional”. Tentada a exportação fora dessas hipóteses, o bem será sequestrado (art. 
15). 
3. O proprietário tem o dever de comunicar ao Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional o extravio ou furto de bem tombado. 
4. “As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum, ser destruídas, demolidas ou 
mutiladas. E só poderão ser reparadas, pintadas ou restauradas se houver prévia 
autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.” 
5. Será vedada qualquer construção, pela vizinhança, que impeça ou reduza a 
visibilidade do bem tombado, bem como a colocação de anúncios ou cartazes. 
6. As coisas tombadas serão sujeitas a permanente vigilância. 
Importante destacar que, com o advento do Código de Processo Civil de 2016, o capítulo 
sobre direito de preferência no Decreto-lei n. 25/37 foi revogado. Não há mais, portanto, 
quando da aquisição da coisa tombada, direito de preferência a União, Estados e 
Municípios, tendo o proprietário liberdade na alienação. No entanto, conforme artigo 892, 
§ 3o, do CPC, nos casos de alienação judicial, esses entes possuem preferência na 
arrematação, na ordem apresentada, devendo ser notificados da alienação com pelo menos 
cinco dias de antecedência. 
Ademais, o tombamento não transfere o domínio do bem, isto é, tombado um bem privado, 
ele continua sendo de propriedade do particular, mas passa a ser considerado de interesse 
público e, por isso, são impostas restrições ao seu uso. Nesse sentido, em regra, não dá direito 
à indenização. Para isso, é necessário prova de efetivo e significativo prejuízo. 
Por fim, mediante o chamado destombamento, é possível extinguir o tombamento do bem, 
desde que não haja mais interesse público para tal, podendo ocorrer de ofício ou a 
requerimento da parte interessada. 
 
 
 
202 
 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
Recurso Extraordinário n. 219.292/MG: EMENTA: Tombamento de bem imóvel para 
limitar sua destinação a atividades artístico-culturais. Preservação a ser atendida por 
meio de desapropriação. Não pelo emprego da modalidade do chamado tombamento 
de uso. Recurso da Municipalidade do qual não se conhece, porquanto não configurada a 
alegada contrariedade, pelo acórdão recorrido, do disposto no art. 216, § 1o, da Constituição. 
 
11.2.3. Servidão administrativa 
A servidão administrativa, também conhecida como servidão pública, é um direito real de uso 
público, a partir do qual a Administração restringe o uso de bem determinado em prol de 
interesse público. Ressalta-se: nesses casos não há a transferência da propriedade para o 
Estado, passando este a ter o mero direito de uso daquele imóvel. É o que ocorre, por 
exemplo, na colocação de placa com nome da rua na fachada do imóvel, na passagem de fios 
pela propriedade; na instalação de torres de transmissão de energia em terreno privado, etc. 
Com base normativa nos artigos 1.378 a 1389 do Código Civil, a servidão pública possui 
características comuns às servidões privadas; no entanto, difere-se destas pela incidência das 
normas de direito administrativo e primazia no atendimento ao interesse coletivo. Uma 
característica comum é a perpetuidade da servidão, o seu caráter permanente enquanto 
houver necessidade de utilização, podendo, porém, ser extinta em casos excepcionais, como 
quando ocorre o desaparecimento do bem ou a incorporação deste ao patrimônio público. 
Essa forma de intervenção normalmente recai sobre bens imóveis privados. No entanto, é 
possível a restrição no uso de bem móvel e serviço, assim como sobre bens públicos, desde 
que observado o princípio da hierarquia e havendo autorização legislativa; por exemplo, o 
Município não pode instituir servidão sobre um imóvel do Estado, mas o Estado pode instituir 
sobre o do Município se houver autorização legislativa. 
Conforme disciplinado por Mazza (2021), a servidão pode ser instituída de diversas formas: 
por acordo administrativo, por sentença judicial ou por lei específica. Ou seja, não há 
autoexecutoriedade. A primeira, modalidade típica, ocorre por acordo de vontades entre o 
 
 
 
203 
 
 
Poder Público e o proprietário, devendo ser precedida de declaração de necessidade pública 
feita por meio de Decreto pelo Chefe do Executivo. A segunda ocorre quando da ausência de 
acordo, sendo adotado o procedimento do Decreto-lei n. 3.365/41. Qualquer das hipóteses, 
porém, “em regra, independe de registro para produzir seus efeitos regulares, pois sua eficácia 
resulta diretamente do ato de instituição” (MAZZA, 2021, n.p.). 
Por fim, a servidão não é intervenção em regra indenizável. A indenização será cabível, por 
exceção, quando da ocorrência de significativo prejuízo decorrente da limitação 
imposta. Nos termos do artigo 10, parágrafo único, da Lei n. 3.365/41, o particular possui o 
prazo prescricional de cinco anos para pleitear a indenização. Além disso, importante 
destacar que nos casos de excessiva limitação pode ocorrer, ainda, a desapropriação 
indireta do bem. 
 
STJ EM AÇÃO: 
Súmula n. 56 do STJ: Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos 
os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade. 
 
11.2.4. Requisição administrativa 
Nos termos do artigo 5o, inciso XXV, da Constituição Federal, “no caso de iminente perigo 
público, a autoridade competente poderá usar deExecutivo, e a referida nomenclatura se justifica, pois, além das atividades 
tradicionais, tais entidades devem executar as metas adicionais previstas no contrato de 
gestão celebrado. 
Sobre o contrato de gestão, lecionam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: 
O contrato de gestão a ser firmado para que a autarquia ou fundação pública 
possa ser qualificada como agência executiva deverá conter, dentre outras, 
cláusulas que disponham sobre: (a) definição das metas a serem atingidas, os 
prazos de consecução, os indicadores de desempenho e critérios de avaliação 
do cumprimento das metas; (b) compatibilidade dos planos de ação anuais com 
o orçamento da entidade; (c) as medidas legais e administrativas a serem 
adotadas para assegurar maior autonomia de gestão orçamentária, financeira, 
operacional e administrativa e para assegurar a disponibilidade de recursos 
orçamentários e financeiros imprescindíveis ao cumprimento dos objetivos e 
metas; (d) as penalidades aplicáveis em caso de descumprimento das metas; 
(e) as condições para revisão, renovação e rescisão; (f) a vigência do contrato 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 202). 
O contrato de gestão das agências executivas encontra previsão constitucional (art. 37, § 8o 
da Constituição Federal): 
§ 8o A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades 
da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser 
firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objetivo a 
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei 
dispor sobre: 
 
 
 
25 
 
 
I – o prazo de duração do contrato; 
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
III – a remuneração do pessoal. 
Celebrado o contrato de gestão, o reconhecimento como agência executiva é feito por meio 
de decreto. As agências executivas adquirem vantagens (mais independência, mais 
orçamento...) e, em contrapartida, devem cumprir o plano de reestruturação, com o objetivo 
de se tornarem mais eficientes, diminuindo seus custos e aprimorando seus serviços. 
O INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia) é um exemplo de 
autarquia federal que já foi qualificada como agência executiva. 
 
3.4.2. Fundações públicas 
As fundações públicas são pessoas jurídicas sem fins lucrativos que possuem patrimônio 
de afetação destacado para alcançar objetivos socialmente relevantes. 
Quanto à natureza jurídica das fundações criadas pelo Poder Público, segundo o STF, estas 
podem ser constituídas tanto como pessoas jurídicas de direito público, quanto como pessoas 
jurídicas de direito privado, a depender da opção do Poder Público no momento de sua 
criação. 
Sendo constituída com personalidade jurídica de direito público, a fundação será, na 
realidade, uma autarquia, motivo pelo qual recebe, também, os nomes de “fundação 
autárquica” ou “autarquia fundacional” (Exemplo: FIOCRUZ). Caso seja constituída como 
pessoa jurídica de direito privado, o tratamento conferido à fundação será equivalente ao das 
empresas estatais (Exemplo: FUNAI). 
As características das fundações estatais vão depender da natureza jurídica adotada. Assim, 
tratando-se de fundação pública de direito público, por ser, em verdade, uma autarquia, esta 
será criada por lei e, da mesma forma, será extinta por lei. Seus bens serão considerados 
bens públicos, a sua responsabilidade civil será objetiva, terá as prerrogativas processuais da 
Fazenda Pública, bem como a imunidade tributária recíproca, nos termos do art. 150, § 2o, da 
CF/88. Em suma, aplica-se o mesmo tratamento conferido às autarquias. 
 
 
 
26 
 
 
Por outro lado, tratando-se de fundação pública de direito privado, é necessário que haja lei 
autorizadora para a sua criação, bem como lei complementar que defina a sua respectiva área 
de atuação. A personalidade jurídica, contudo, somente é adquirida após a inscrição, no 
Registro Civil de Pessoas Jurídicas, de seus atos constitutivos. Da mesma forma, a sua 
extinção será autorizada por lei. Os bens das fundações públicas de direito privado são 
privados. O regime de pessoal é celetista, isto é, regido pela Consolidação das Leis do 
Trabalho (CLT). Por fim, registre-se que também é concedida a imunidade tributária recíproca 
às fundações públicas de direito privado, por expressa previsão do art. 150, § 2o, da CF/88. 
Ademais, por ser pessoa jurídica de direito privado, não gozará das prerrogativas processuais 
da Fazenda Pública. 
 
3.4.3. Empresas públicas e Sociedades de Economia Mista 
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito 
privado criadas após autorização legislativa, com a finalidade de prestar serviços públicos ou 
desempenhar atividade econômica. São regidas pela Lei n. 13.303/2016. 
Inicialmente, serão abordadas as características comuns às empresas públicas e às 
sociedades de economia mista e, em seguida, serão destacadas as suas principais diferenças. 
São características comuns: 
1. Criação: são criadas após autorização legislativa, conforme art. 37, XIX, da CF/88. 
A efetiva criação ocorre a partir do registro dos seus atos constitutivos no órgão 
competente. 
2. Objeto: As atividades desenvolvidas consistem na prestação de serviços públicos 
(Ex.: CORREIOS) ou no desempenho de atividades econômicas (Ex.: PETROBRÁS). 
3. Regime de Pessoal: é necessária a realização de concurso público, conforme exige 
o art. 37, II, da CF/88. Contudo, esses empregados públicos não possuem estabilidade, 
por estarem submetidos ao regime da CLT (celetistas). Nesse ponto, é importante 
destacar que, embora não tenham estabilidade, a doutrina majoritária, acompanhada 
por Celso Antônio Bandeira de Mello e o STF, possui o entendimento de que as 
empresas estatais têm que motivar a demissão de seus funcionários, de modo a 
garantir o princípio constitucional da impessoalidade. 
 
 
 
27 
 
 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
RE 589998 ED/PI: A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) tem o dever jurídico 
de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados. STF. Plenário. RE 589998 ED/PI, 
Rel. Min. R oberto Barroso, julgado em 10/10/2018 (repercussão geral) (Info 919). 
 
4. Patrimônio: por serem pessoas jurídicas de direito privado, os bens das estatais são 
privados, conforme se depreende do art. 98 do Código Civil. Entretanto, podem incidir 
sobre os seus bens algumas normas de direito público, como ocorre em relação às 
regras para alienação, previstas nos arts. 49 e 50 da Lei n. 13.303/2016. 
 
Em regra, seus bens podem ser penhorados, já que são privados. Contudo, 
tratando-se de empresa estatal prestadora de serviços públicos, a doutrina, o 
STF e o STJ entendem que os bens vinculados à prestação do serviço público 
não podem ser penhorados, tendo em vista o princípio da continuidade do 
serviço público. Da mesma forma, os tribunais superiores entendem que os bens 
das estatais prestadoras de serviços públicos, afetos a esta atividade, não 
podem ser adquiridos por usucapião. 
5. Responsabilidade Civil: a responsabilidade civil das estatais prestadoras de 
serviços públicos é objetiva, conforme art. 37, § 6o da CF/88. Por sua vez, as estatais 
que desenvolvem atividades econômicas estão sujeitas à responsabilidade civil 
subjetiva, pois recebem o mesmo tratamento destinado às empresas privadas, 
conforme art. 173, § 1o, II, da CF/88. 
6. Controle pelo Tribunal de Contas: atualmente, o STF entende que o Tribunal de 
Contas deve controlar as empresas estatais, em observância ao art. 71, II, da CF/88. 
7. Imunidade Tributária: segundo o entendimento do STF, as empresas estatais que 
prestam serviços públicos e não atuam em regime concorrencial gozam da imunidade 
tributária prevista no art. 150, VI, “a”, da CF/88. Tal imunidade não alcança as estatais 
 
 
 
28 
 
 
que desenvolvem atividadeeconômica, por estarem sujeitas ao mesmo regime das 
empresas privadas, conforme art. 173, § 1o, II, da CF/88. 
8. Falência: a Lei n. 11.101/05 (Lei de Falência e Recuperação Judicial) não se aplica 
às empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme disposto em seu art. 
2o, I. Entretanto, parte da doutrina entende que dependerá de cada estatal, pois a 
empresa estatal que desempenha atividade econômica pode falir, pois recebe o mesmo 
tratamento das empresas privadas. Nesse sentido, ensina Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro: 
Só cabe fazer uma observação: a lei falhou ao dar tratamento igual a todas as 
empresas estatais, sem distinguir as que prestam serviço público (com 
fundamento no artigo 175 da Constituição) e as que exercem atividade 
econômica a título de intervenção (com base no artigo 173 da Constituição). 
Estas últimas não podem ter tratamento privilegiado em relação às empresas 
do setor privado, porque o referido dispositivo constitucional, no § 1o, II, 
determina que elas se sujeitem ao mesmo regime das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributárias. 
Feita a abordagem das características comuns, passa-se, agora, às três principais diferenças 
entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. São as seguintes: 
1. Composição Societária 
Empresas Públicas: são compostas por pessoas da própria Administração 
Pública (Direta ou Indireta), conforme art. 3o, da Lei n. 13.303/16. Os particulares 
não podem ser sócios. Destaque-se, ainda, que é possível a existência de 
empresa pública com um único sócio (Ex.: CAIXA, em que a União é a única 
sócia). 
Sociedades de Economia Mista: podem ter sócios da iniciativa privada e do 
Poder Público. Contudo, o controle acionário deve pertencer ao Poder 
Público, conforme art. 4o da Lei n. 13.303/16. Assim, o que se admite é a 
participação minoritária de particulares (Ex.: PETROBRÁS, BANCO DO 
BRASIL). 
2. Forma Societária 
Empresas Públicas: não há forma pré definida em lei. 
 
 
 
29 
 
 
Sociedades de Economia Mista: somente podem ser constituídas sob a forma 
de Sociedade Anônima (S.A.), conforme art. 235 da Lei n. 6.404/76 e arts. 4o e 
5o da Lei n. 13.303/16. 
3. Foro Competente 
Empresas Públicas: se forem empresas públicas federais, o foro competente 
será a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da CF/88. Tratando-se de 
empresas públicas estaduais e municipais, a justiça comum estadual será o foro 
competente. 
Sociedades de Economia Mista: o foro competente sempre será o da justiça 
comum estadual. 
 
STF EM AÇÃO: 
Súmula n. 556 do STF: É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte 
sociedade de economia mista. 
 
Por fim, é importante fazer uma observação no que diz respeito à aplicação do regime de 
precatórios especificamente às sociedades de economia mista. Isso porque, embora tenham 
personalidade jurídica de direito privado e não integrem o conceito de Fazenda Pública, o STF 
tem consagrado o entendimento de que as sociedades de economia mista prestadoras 
de serviço público de natureza não concorrencial se submetem ao regime dos 
precatórios. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
ADPF 275/PB: Sociedade de economia mista prestadora de serviço público não concorrencial 
está sujeita ao regime de precatórios (art. 100 da CF/88) e, por isso, impossibilitada de sofrer 
constrição judicial de seus bens, rendas e serviços, em respeito ao princípio da legalidade 
orçamentária (art. 167, VI, da CF/88) e da separação funcional dos poderes (art. 2o c/c art. 60, 
 
 
 
30 
 
 
§ 4o, III). STF. Plenário. ADPF 275/PB, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 17/10/2018 
(Info 920). 
 
Decisão: Apregoada em conjunto as ADI 5.624 (MC-Ref), MC-ADI 5.846, MC-ADI 5.924 e MC-ADI 
6.029. Preliminarmente, o Tribunal reconheceu a legitimidade ativa da Confederação Nacional dos 
Trabalhadores do Ramo Financeiro – CONTRAF/CUT e a ilegitimidade ativa da Federação Nacional 
das Associações do Pessoal da Caixa Econômica Federal – FENAEE. Votaram pelo referendo total da 
cautelar os Ministros Ricardo Lewandowski (Relator), Edson Fachin e Marco Aurélio, referendavam 
parcialmente a cautelar os Ministros Cármen Lúcia, Rosa Weber, Gilmar Mendes e Dias Toffoli 
(Presidente) e não referendavam a medida cautelar os Ministros Alexandre de Moraes, Roberto 
Barroso, Luiz Fux e Celso de Mello, nos termos e limites dos respectivos votos proferidos. No mérito, 
em razão de voto médio, o Tribunal referendou, em parte, a medida cautelar anteriormente 
parcialmente concedida pelo Ministro Ricardo Lewandowski (Relator), para conferir ao art. 29, caput, 
inc. XVIII, da Lei nº 13.303/2016 interpretação conforme à Constituição Federal, nos seguintes termos: 
i) a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige 
autorização legislativa e licitação; e ii) a exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica à 
alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação pode ser realizada 
sem a necessidade de licitação, desde que siga procedimentos que observem os princípios da 
administração pública inscritos no art. 37 da Constituição, respeitada, sempre, a exigência de 
necessária competitividade. Redigirá o acórdão o Ministro-Relator. Plenário, 06.06.2019. 
 
3.5. Consórcios públicos 
Os consórcios públicos têm previsão no art. 241 da Constituição Federal, que assim dispõe: 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão 
por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre 
os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem 
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens 
essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (grifos acrescidos) 
A Lei n. 11.107/05 regulamentou esse dispositivo constitucional e consignou que os 
consórcios públicos consistem em uma gestão associada dos entes federativos com o 
objetivo de prestar serviços públicos de interesse comum. Neste instituto, as vontades 
 
 
 
31 
 
 
dos entes federativos são convergentes, motivo pelo qual o consórcio público não é 
contrato, haja vista que nos contratos as vontades dos celebrantes são distintas. 
Podem compor o consórcio público entes federativos de esfera de governo diferentes, 
incluindo, por exemplo, a União, um Estado e um Município. Contudo, o art. 1o, § 2o faz a 
seguinte ressalva: “A União somente participará de consórcios públicos em que também 
façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados”. 
Criado o consórcio público, surge uma nova pessoa jurídica, distinta dos entes consorciados, 
com direitos e obrigações próprias. Essa nova pessoa pode ter personalidade jurídica de 
direito público ou de direito privado. Sendo um consórcio público de direito público, a 
doutrina o denomina de Associação Pública e integrará a Administração Pública Indireta de 
todos os entes consorciados, como espécie de autarquia. 
Os consórcios públicos criados com personalidade jurídica de direito privado são 
regidos pelo direito civil, não integrando a Administração Indireta dos entes consorciados. 
Ao ser criado um consórcio público, deve ser elaborado o protocolo de intenções, 
instrumento que reúne as cláusulas necessárias à sua validade. Juntamente com o protocolo 
de intenções, deve ser firmado o contrato de rateio, com o objetivo de delimitar a parcela 
de contribuição de cada um dos entes federativos na formação e manutenção do consórcio. 
Conforme a Lei n. 11.107/05, os consórcios públicos podem celebrar contratos e convênios, 
podem instituir servidões e promover desapropriações, bem como delegar serviços por meio 
de contratos de concessão e permissão. Além disso, podem ser contratados pela 
Administração Direta e Indireta dos entes consorciados, sendo dispensadaa licitação, 
instrumento chamado de contrato de programa. 
Para realizar contratações, os consórcios públicos devem fazer licitação. Contudo, os 
valores para definição da modalidade de licitação a ser utilizada são contabilizados de forma 
diversa. Isso porque, conforme o art. 23, § 8o, da Lei n. 8.666/93, “no caso de consórcios 
públicos, aplicar-se-á o dobro dos valores mencionados no caput deste artigo quando formado 
por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número”. 
 
 
 
32 
 
 
A alteração ou extinção do consórcio público depende de instrumento aprovado pela 
assembleia geral e ratificado pelos entes consorciados, mediante lei, nos termos do art. 12 da 
Lei n. 11.107/05. 
Por fim, considerando que o consórcio público é uma pessoa jurídica que não se confunde 
com os entes consorciados, o Superior Tribunal de Justiça consagrou a teoria da 
"intranscendência das sanções”, segundo a qual um consórcio público não pode ser 
prejudicado em razão de pendências no CAUC (Cadastro Único de Exigências para 
Transferências Voluntárias) de um dos entes consorciados. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
REsp 1463921-PRPB: Se um consórcio público celebrou convênio com a União por meio do 
qual estão previstos repasses federais, o fato de um dos entes integrantes 
do consórcio possuir pendência inscrita no CAUC não pode impedir que o consórcio receba 
os valores prometidos. Isso porque o consórcio público é uma pessoa jurídica distinta dos 
entes federativos que o integram e, segundo o princípio da intranscendência das sanções, as 
punições impostas não podem superar a dimensão estritamente pessoal do infrator, ou seja, 
não podem prejudicar outras pessoas jurídicas que não sejam aquelas que praticaram o ato. 
Assim, o fato de ente integrante de consórcio público possuir pendência no Serviço Auxiliar 
de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC) não impede que o consórcio faça jus, 
após a celebração de convênio, à transferência voluntária a que se refere o art. 25 da LC 
101/2000. STJ. 2a Turma. REsp 1463921-PR, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 
10/11/2015 (Info 577). 
 
3.6. Entidades paraestatais ou terceiro setor 
O Terceiro Setor é uma expressão que compreende as entidades da sociedade civil sem fins 
lucrativos, criadas pela iniciativa privada, que formalizarão vínculos jurídicos (legais ou 
negociais) com a Administração Pública para o desempenho de atividades socialmente 
relevantes, como cultura, educação, meio ambiente etc. 
 
 
 
33 
 
 
A doutrina aponta como fundamentos do terceiro setor o princípio da eficiência, o princípio 
da subsidiariedade da atuação do Estado e a ideia de fomento (incentivo) expressa no 
art.174 da CF/88: “Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o 
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. 
Assim, entidades integrantes do terceiro setor, embora não integrem a Administração Pública 
Indireta, recebem incentivos do Estado para realizar atividades de interesse social. 
São algumas das qualificações jurídicas das entidades do terceiro setor existentes no 
ordenamento jurídico brasileiro: Serviços Sociais Autônomos (Sistema S), Organizações 
Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Organizações 
da Sociedade Civil (OSC), Fundações de Apoio. 
 
3.6.1. Serviços sociais autônomos (Sistema S) 
São entidades privadas criadas por meio de autorização legislativa. Conforme interpretação 
doutrinária, o art. 240 da Constituição Federal faz menção à existência dos serviços sociais 
autônomos: “Art. 240. Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições 
compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas 
de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical”. 
Não existe uma lei única que trate dos serviços sociais autônomos, ficando sua 
regulamentação a cargo de legislações esparsas. 
O termo “Sistema S” é utilizado porque a denominação dessas entidades se inicia com a letra 
S. São exemplos: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Social da 
Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Serviço Social do 
Comércio (Sesc). 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizam as principais características dos Serviços 
Sociais Autônomos: 
a) são pessoas privadas, não integrantes da administração pública, embora 
tenham a sua criação prevista em lei; 
b) têm por objeto uma atividade social, sem finalidade de lucro, consistente, em 
geral, na prestação de um serviço de utilidade pública em benefício de 
determinado grupo social ou profissional; 
 
 
 
34 
 
 
c) são mantidos por contribuições sociais de natureza tributária e por dotações 
orçamentárias do poder público; 
d) não são obrigados a contratar o seu pessoal (empregados privados regidos 
pela legislação trabalhista) por meio de concurso público; 
e) não estão sujeitos às normas de licitação pública para efetuar contratações 
com terceiros, embora costumem adotar regulamentos próprios com o fim de 
assegurar que estas observem critérios impessoais e objetivos; 
f) como recebem e administram recursos de natureza pública, estão sujeitos a 
certas normas de direito público, tais como a obrigação de prestar contas ao 
TCU, o enquadramento dos seus empregados como funcionários públicos para 
fins penais (CP, art. 327) e a sujeição à Lei de Improbidade Administrativa (Lei 
8.429/1992) (ALEXANDRINO; PAULO, 2018, p. 153). 
 
3.6.2. Organizações Sociais (OS) 
As Organizações Sociais (OS) são regidas pela Lei n. 9.637/98, que estabelece, no art. 1o, 
que o Poder Público poderá qualificar uma pessoa jurídica de direito privado como 
Organização Social, motivo pelo qual se entende que esta qualificação é discricionária. A 
autoridade que qualifica a OS é integrante do órgão responsável pela regulação da atividade 
por ela desempenhada. 
 A parceria é formalizada por meio do contrato de gestão, instrumento que estipula metas e 
prazos de execução das atividades e os benefícios concedidos à entidade, tais como a 
transferência de recursos financeiros, bens e servidores públicos com ônus para a origem, o 
que significa dizer que é o Estado quem arca com esses custos. 
As Organizações Sociais não têm que realizar licitação; entretanto, conforme entendeu o STF, 
devem observar critérios objetivos que respeitem a impessoalidade na contratação de dinheiro 
público, empregados e uso de bens públicos. 
 
DE OLHO NA JURISPRUDÊNCIA: 
ADI 1923/DF: Foi ajuizada uma ADI contra diversos dispositivos da Lei 9.637/98 e também 
contra o art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93, que prevê a dispensa de licitação nas contratações de 
organizações sociais. 
 
 
 
 
35 
 
 
O Plenário do STF não declarou os dispositivos inconstitucionais, mas deu interpretação 
conforme a Constituição para deixar explícitas as seguintes conclusões: 
a) o procedimento de qualificação das organizações sociais deve ser conduzido de forma 
pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF, e 
de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o disposto no art. 20 da Lei 9.637/98; 
b) a celebração do contrato de gestão deve ser conduzida de forma pública, objetiva e 
impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF; 
c) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei 8.666/1993, art. 24, XXIV) e 
outorga de permissão de uso de bem público (Lei 9.637/1998, art. 12, § 3o) são válidas, mas 
devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios 
do “caput” do art. 37 da CF; d) a seleção de pessoal pelas organizações sociais deve ser 
conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípiosdo “caput” 
do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e 
e) qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo Tribunal de 
Contas da União, da aplicação de verbas públicas deve ser afastada. 
STF. Plenário. ADI 1923/DF, rel. orig. Min. Ayres Britto, red. p/ o acórdão Min. Luiz Fux, julgado 
em 15 e 16/4/2015 (Info 781). 
 
3.6.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são regidas pela Lei n. 
9.790/99. A qualificação conferida a essas entidades é vinculada, isto é, cumpridos os 
requisitos previstos na lei, a entidade será qualificada como OSCIP pelo Ministério da 
Justiça, órgão responsável pela qualificação. 
É interessante notar que a qualificação de uma pessoa como OSCIP dá-se por 
meio de um ato vinculado. Com efeito, a lei 9.790/1999 explicita, no § 2o do art. 
1o e no § 3o do art. 6o, que o pedido só pode ser indeferido na hipótese de 
a pessoa jurídica requerente desatender a algum dos requisitos legais. 
Por outras palavras, a pessoa jurídica que satisfaça todas as exigências legais 
tem direito, caso requeira, de ser qualificada como OSCIP (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2018, p. 165). 
Uma das exigências para que a entidade se torne uma OSCIP é que esteja constituída e em 
regular funcionamento há, no mínimo, 3 anos, conforme art. 1o da Lei n. 9.790/99. 
 
 
 
36 
 
 
O instrumento celebrado entre a OSCIP e a Administração Pública recebe o nome de termo 
de parceria. 
Importante destacar que a Lei n. 9.790/99 elenca, no art. 2o, algumas entidades privadas que 
não poderão ser qualificadas como OSCIP. São exemplos desse impedimento as sociedades 
comerciais, os sindicatos, as associações de classes, as instituições religiosas, as 
organizações partidárias, as empresas que comercializam planos de saúde, entre outros. 
 
3.6.5. Organizações da Sociedade Civil (OSC) 
As Organizações da Sociedade Civil (OSC) foram criadas pela Lei n. 13.019/14, que dispõe, 
em seu art. 2o, quais entidades são consideradas Organizações da Sociedade Civil: 
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou 
associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais 
resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções 
de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante 
o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do 
respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo 
patrimonial ou fundo de reserva; 
b) as sociedades cooperativas previstas na Lei n. 9.867, de 10 de novembro de 
1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou 
social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de 
trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores 
rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as 
capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de 
cunho social. 
c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse 
público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos; 
Como se vê, as cooperativas e as entidades religiosas podem ser qualificadas como OSC. 
A Lei n. 13.019/14 apresenta três instrumentos para a formalização da parceria com o 
Poder Público: 
Termo de colaboração: instrumento, de iniciativa do Poder Público, que envolve o repasse 
de recursos públicos à OSC. 
Termo de fomento: instrumento de iniciativa da própria entidade, que envolve o repasse de 
recursos públicos à OSC. 
Acordo de cooperação: parceria entre a OSC e o Poder Público que não envolve o repasse 
de recursos públicos. 
 
 
 
37 
 
 
Mapa Mental 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Referências Bibliográficas 
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 26. ed. 
Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. rev., ampl. 
e atual. São Paulo: Atlas, 2016. 
______. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 
2018. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e 
ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018 
 
 
Organização 
Administrativa 
Administração 
Indireta 
Administração 
Direta 
Terceiro Setor 
Pessoas Jurídicas 
de Direito Público 
União, Estados, DF 
e Municípios 
Entidades criadas por 
lei (ou autorizada a 
criação) para 
exercerem funções 
administrativas 
vinculadas ao Ente 
Federativo que as 
instituiu 
Entidades privadas, 
sem fins lucrativos, 
que desempenham 
atividades de 
interesse social, 
incentivadas pelo 
Poder Público 
Sistema S, OS, 
OSCIP, OSC 
 
 
 
38 
 
 
4. Poderes Administrativos 
Inicialmente, deve-se esclarecer que a expressão “Poder” pode abranger dois sentidos. O 
primeiro diz respeito ao centro de imputação do poder estatal. Trata-se do Poder Executivo, 
Poder Legislativo e Poder Judiciário. O segundo sentido, o qual será estudado neste capítulo, 
define os poderes administrativos como sendo prerrogativas que a ordem jurídica 
confere à Administração Pública para que esta possa desempenhar as atividades estatais 
e alcançar os objetivos concernentes ao interesse público. 
De acordo com a doutrina majoritária, a função administrativa é um poder e um dever, por 
isso é comum encontrar a expressão “poder-dever”. Isso porque, ao lado de prerrogativas há 
deveres do poder público, de modo que, se o agente público não cumprir com o seu dever, 
deverá ser punido. 
 
4.1. Abuso de poder 
Os poderes administrativos são, portanto, prerrogativas. Nesse sentido, é importante lembrar 
que, no Estado Democrático de Direito, as prerrogativas são limitadas pelo ordenamento 
jurídico. Existem normas, portanto, que limitam o exercício de poderes pelo Estado, para que 
esse exercício respeite a legalidade, a razoabilidade, a moralidade, os princípios gerais do 
direito e a Constituição. 
Assim, se o Estado atuar de forma abusiva, extrapolando os limites do ordenamento jurídico, 
estará atuando com abuso de poder. 
A expressão “abuso de poder” constitui gênero, que abrange duas espécies, quais sejam: 
excesso de poder e desvio de poder (desvio de finalidade). 
Excesso de poder: ocorre quando a atuação do agente vai além dos limites de sua 
competência. Exemplo: atuação de um policial com força excessiva, desproporcional para 
fiscalizar um particular ou um estabelecimento. Por agir com excesso de força, o agente será 
punido. 
Nas lições de José dos Santos Carvalho Filho, 
excesso de poder é a forma de abuso própria da atuação do agente fora dos 
limites de sua competência administrativa. Nesse caso, ou o agente invade 
 
 
 
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atribuições cometidas a outro agente, ou se arroga o exercício de atividades 
que a lei não lhe conferiu (CARVALHO FILHO, 2015, p. 48). 
Desvio de poder (desvio de finalidade): consiste na atuação do agente que tem por 
objetivo alcançar uma finalidade diversa do interesse público, distinta da finalidade que 
foi determinada para aquela atuação. Exemplo: autoridade que concede licença com a 
finalidade de beneficiar um parente, sem qualquer justificativa que atenda ao interesse público. 
Sobre o tema, ensina José dos Santos Carvalho Filho: 
Já o desvio de poder é a modalidade de abuso em que o agente busca alcançar 
fim diverso daquele que a lei lhe permitiu, como bem assinala LAUBADÈRE.11 
A finalidade da lei está sempre voltada para o interesse público. Se o agente 
atua