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XII Bienal del Coloquio Transformaciones Territoriales
INTERROGANTES Y DESAFÍOS EN LAS TERRITORIALIDADES EMERGENTES
O DIREITO REAL DE LA JE E A 
PRODUÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS: 
ENTRE A TEORIA E A PRÁTICA 
J. Seabraa, A. R. Dutrab 
a Doutoranda no Programa de Pós-Graduação do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da 
Universidade de São Paulo (IAU -USP) – São Carlos, São Paulo - Brasil. Arquiteta e Urbanista 
(IAU-USP). 
b Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Territorial e Meio 
Ambiente da Universidade de Araraquara (UNIARA) – Araraquara, São Paulo - Brasil; 
Especialista em Licitações e Contratos Administrativos (UNISEB/COC); Procuradora Jurídica 
do Departamento de Água e Esgoto de Bauru (DAE) – Bauru, São Paulo – Brasil. 
jeseabra@gmail.com, arodriguero@gmail.com 
Palabras clave: Direito real de Laje, Reforma Urbana, favelas. 
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O DIREITO REAL DE LA JE E A PRODUÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS: ENTRE A TEORIA E A PRÁTICA 
J. Seabra, A. R. Dutra 
 
 
Resumen 
O presente trabalho discute a e lei brasileira 13.465 de 2017, que instituiu definitivamente 
o Direito Real de Laje. Trata-se do direito do proprietário de uma construção-base poder 
“ceder a superfície superior ou inferior de sua construção a fim de que o titular da laje 
mantenha unidade distinta daquela originalmente construída sobre o solo”. (Art. 1510-A). 
Tal prática tem origem em arranjos praticados por moradores de favelas para viabilizar o 
acesso a moradia. A partir de um breve panorama acerca do surgimento de políticas 
habitacionais brasileiras preocupadas em solucionar o problema da moradia, propõe-se 
discutir o Direito Real de Laje à luz da Reforma Urbana, procurando entender em que 
medida essa lei aproxima o Direito e a realidade social, contribuindo para a segurança e a 
legalidade dos moradores que usufruem do Direito de Laje ou se esta lei serve aos 
interesses do capital, procurando reinserir os moradores em um sistema financeiro 
organizado, além de abrir caminho para outras formas de mercantilização da moradia. 
INTRODUCCIÓN 
De acordo com dados do IBGE em seu último CENSO (2010) foram identificados 6.329 
aglomerados subnormais1, em 323 municípios do Brasil. Isso significa que 6% da 
população brasileira (11.425.644 pessoas) mora em locais caracterizados por ocupação 
clandestina e de baixa renda, precariedade de infraestrutura urbana e de serviços públicos, 
ausência de parcelamento formal do solo e de vínculos de propriedade, além de 
construções não licenciadas, em desacordo com os padrões legais vigentes; como o grande 
exemplo das favelas. Portanto, morar em favela representa uma solução para a 
sobrevivência de milhões de brasileiros que experimentam vulnerabilidades sociais, 
distantes de uma cidadania plena. O presente trabalho se propôs a discutir o Direito Real 
de Laje, instituído pela Lei nº 13.465/2017 em seu artigo 55, e que tem origem em arranjos 
praticados pelos moradores de favelas para viabilizar o acesso a moradia, agora 
capitaneados pelo ordenamento jurídico. Propõe-se discutir o Direito Real de Laje à luz da 
Reforma Urbana, procurando entender em que medida essa lei aproxima o Direito e a 
realidade social, contribuindo para a segurança e a legalidade dos moradores que 
usufruem do Direito de Laje ou se esta lei serve aos interesses do capital, procurando 
reinserir, ou mesmo inserir, os moradores em um sistema financeiro organizado, além de 
abrir caminho para outras formas de mercantilização da moradia. 
Para isso, abordaremos alguns marcos históricos de referência acerca do surgimento de 
políticas habitacionais preocupadas em solucionar o problema da moradia. Estas políticas 
são ainda recentes, tendo sido implementadas na Constituição Federal de 1988, e 
regulamentado pelo Estatuto da Cidade (2001), que regula o uso da propriedade urbana 
em prol do interesse coletivo, colocando-se como um instrumento inovador na política 
habitacional e importante ferramenta de regularização fundiária. Propõe-se aqui discutir 
esse percurso histórico até a referida lei de 2017 que instituiu o Direito de Laje. Por fim, 
 
1 São considerados aglomerados subnormais assentamentos irregulares conhecidos como favelas, invasões, 
grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, mocambos, palafitas, entre outros. 
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procura-se comentar brevemente em que medida a lei aproxima ou acirra o descolamento 
entre a cidade formal e informal, entre a teoria e a prática, a lei e a cidade real. 
O estudo se mostra relevante em seu objetivo de entrelaçar dimensões teóricas - a lei e a 
teoria de História da Arquitetura e do Urbanismo vinculada às políticas habitacionais – 
pensando as possibilidades de redistribuição dos processos de tomadas de decisão em 
torno da cidade. 
METODOLOGÍA 
O presente trabalho fundamenta-se no entendimento das novas tendências do 
pensamento sobre a cidade, a qual busca unir e tencionar a teoria e a prática. Os 
determinantes históricos que influenciaram a questão da moradia bem como a construção 
do espaço urbano são pontuados através de marcos na legislação brasileira. Estes marcos 
serão analisados sob a ótica do pluralismo jurídico, o qual enxerga o direito, sobretudo, 
como um fenômeno de ordem social, não existindo fora da sociedade e, portanto, 
originando-se da norma posta e também do costume enquanto prática social. Neste 
contexto, serão discutidas as bases em que se dará a regularização fundiária no âmbito 
das favelas a partir da instituição do chamado “Direito de Laje” e os fins a que este 
parecem objetivar. 
A pesquisa baseia-se em revisão bibliográfica que abrange a doutrina jurídica e autores 
que abordam a evolução do planejamento e a crise urbana no Brasil, entre eles arquitetos, 
urbanistas, historiadores, gestores e filósofos. 
RESULTADOS 
Compreender as mudanças históricas no papel dos governos é condição importante para 
entender o contexto local brasileiro, identificando os fatores que contribuíram para a 
emergência da política urbana como novo campo de intervenção do Estado, nisto incluso o 
aparato jurídico que vai se constituindo. 
A Lei de Terras, como ficou conhecida a lei nº601 de 18 de setembro de 1850, foi a primeira 
iniciativa no sentido de organizar a propriedade privada no Brasil. A partir desta data 
ficaram proibidas as aquisições de terras devolutas por outro título que não o de compra. 
A usucapião, obtenção de terras por meio de posse, não seria mais permitida. Aqueles que 
já ocupavam algum lote receberam título de proprietário, sendo que a única exigência para 
tal era residir e produzir naquela localidade. 
Tratava-se de uma lei que buscava impedir que ex-escravos e imigrantes se tornassem 
proprietários, fazendo concorrência aos grandes latifúndios monocultores. Promulgada 
por D. Pedro II, ela preservava a estrutura fundiária do país que privilegiava os velhos 
fazendeiros, de modo que as maiores e melhores terras mantiveram-se concentradas nas 
mãos de antigos proprietários, permanecendo com suas famílias através de herança e 
assegurando, assim, a exclusão das demais camadas da população desse processo durante 
muitos anos. 
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Ermínia Maricato observa que esta lei “distingue, pela primeira vez na história do país, o que é 
solo público e o que é solo privado” (Maricato, 1997, p.23). Dessa forma, a Lei de Terras se 
configura na matriz que tornou possível regulamentar o acesso à terra urbana, definindo 
padrões de uso e ocupação que ao longo do tempo serviram para garantir o privilégiodas 
classes dominantes, como observa João Sette Whitaker Ferreira: 
As cidades brasileiras são hoje a expressão urbana de uma sociedade que nunca 
conseguiu superar sua herança colonial para construir uma nação que 
distribuísse de forma mais eqüitativa suas riquezas e, mais recentemente, viu 
sobrepor-se à essa matriz arcaica uma nova roupagem de modernidade “global” 
que só fez exacerbar suas dramáticas injustiças. Pesquisas de várias instituições 
indicam que as grandes metrópoles brasileiras têm em média entre 40 e 50% de 
sua população vivendo na informalidade urbana, das quais de 15 a 20% em 
média moram em favelas [...]. E não seria exagero afirmar que a questão do 
acesso à propriedade da terra está no cerne dessa enorme desigualdade sócio-
espacial. (Ferreira, 2005: s.p.) 
Questionamentos relacionados ao acesso à propriedade da terra tomam forma no Brasil 
muitos anos após a Lei de Terras. A trajetória da luta pela reforma urbana inicia-se nos 
anos 1960, época que os segmentos progressistas da sociedade brasileira demandavam 
reformas estruturais na questão fundiária. Nesta época foi elaborado um Projeto de 
Reforma Urbana, inserido no contexto das "reformas de base" que marcaram o governo do 
então presidente João Goulart (1961-64). Esse documento foi resultado do Seminário de 
Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) em 
1963, do qual participaram políticos, técnicos e intelectuais. O documento defendia que as 
cidades deveriam oferecer condições de vida socialmente mais justas, dando enfoque para 
a questão da habitação e tratando a reforma urbana como forma complementar. No 
entanto, mostrava o planejamento como fruto apenas de uma boa técnica urbanística, 
sem mencionar como as transformações visadas seriam implementadas no que concerne 
às políticas públicas e não considerava a participação dos diversos segmentos da 
população. (Bonduki e Koury, 2014) 
No entanto, a realização destas propostas foi inviabilizada pela constituição de um regime 
político autoritário a partir de 1964. Nesta época foi criado o Sistema Financeiro de 
Habitação (SFH) pelo governo federal para facilitar a aquisição da casa própria, mas 
mostrou-se como um instrumento que não atingia as classes mais pobres. Ademais, neste 
período, sem a ação do Estado que promovesse justiça social, a ausência de normas 
urbanísticas funcionava como uma forma de “permitir” a solução da questão da moradia 
pelos próprios trabalhadores, aceitando a ilegalidade na ocupação do solo e inclusive 
usando essas carências como moeda de troca em contextos políticos. Durante a década de 
1970 a autoconstrução em lotes periféricos predominou na produção da moradia. 
Por outro lado, neste período algumas legislações nacionais trataram do tema da 
regularização fundiária2 no Brasil, trazendo o cunho social instaurado em sua 
interpretação, ainda que de forma tímida. Cabe citar aquí como exemplo o caso da 
 
2 Em linhas gerais, a Regularização Fundiária Urbana inclui medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, 
com o objetivo de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades. Além de legalizar, visa 
também à promoção da cidadania. 
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concessão do Direito Real de Uso, direito este previsto no artigo 1.225, XII do Código Civil e 
disciplinado pelo Decreto-Lei nº 271, de 1967. A lei pode ser aplicada em terrenos públicos 
ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, e possui fins 
específicos, expressos no caput do artigo mencionado: “de regularização fundiária de 
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento 
sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de 
subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas” (Redação dada 
pela Lei nº 11.481, de 2007, Art. 7º). Esta lei foi passou a ser ferramenta utilizada pela 
população de baixa renda, como instrumento de regularização de assentamentos 
precários de interesse social por todo o país. 
Quanto ao planejamento urbano posto em prática na fase desenvolvimentista pós 1964, 
este se valia dos chamados Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, percebidos 
pela nova sociologia urbana como expressão de um modelo tecnocrático usado para 
instituir politicamente os interesses da classe dominante em uma sociedade do trabalho. 
Nas palavras de Castells, a planificação urbana é: 
[...] intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes 
instâncias de uma formação social no âmago de uma unidade coletiva de 
reprodução da força de trabalho, com a finalidade de assegurar sua reprodução 
ampliada, de regular as contradições não antagônicas, assegurando assim os 
interesses da classe social no conjunto da formação social e a reorganização do 
sistema urbano, de modo a garantir a reprodução estrutural do modo de 
produção dominante (Castells, 1983: 376-377). 
É o que reitera o urbanista Flávio Villaça ao criar o conceito do “Plano Discurso”, uma peça 
que tem função ideológica à medida que mascara com um discurso “competente” 
interesses conflitantes e uma prática que reafirma a desigualdade (Villaça, 1995). 
Em inconformidade com esse quadro de apropriação desigual do capital socialmente 
produzido nas cidades, entidades populares, instituições religiosas, grupos políticos e 
associações profissionais passaram a se articular em torno do objetivo de democratizar o 
território urbano, em contraposição aos modelos de segregação prevalecentes nas cidades 
brasileiras. “Os primeiros passos desse movimento foram dados ainda nos estreitos espaços de 
participação política existentes na vigência do regime militar.” (MARICATO, 2006, p.214). Nos 
anos 1980 o movimento cresceu e afirmou-se como Movimento Nacional pela Reforma 
Urbana (MNRU) junto às lutas da sociedade por liberdades políticas. Com isso, um 
conjunto de princípios e proposições baseados na premissa da função social da 
propriedade foi conformando os conceitos de “reforma urbana” e “direito à cidade”. 
A década de 1980 viu a falência do SFH, mas o acesso à casa própria foi mantido com 
compras legais, ilegal e ocupações, gerando, portanto, o aumento do número de imóveis 
próprios, sem, entretanto, melhoria nas condições de moradia. Porém, uma nova 
conjuntura política delineava-se no Brasil, marcada pela transição democrática, 
reposicionando o tema da reforma urbana junto às reforma política e ao processo de 
construção de novas bases federativas do Estado brasileiro por deliberação da 
Constituição Federal de 1988 
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O princípio constitucional da "função social da propriedade urbana" objetiva não a 
transformação revolucionária das relações de produção, mas a democratização do acesso 
aos bens e serviços produzidos nas cidades e contrapõe-se ao paradigma da propriedade 
absoluta e individualista, predominante no direito Ocidental desde o Império Romano e 
consolidado no Estado liberal de Direito. 
Trata-se de princípio que vem sendo nominalmente repetido por todas as 
constituições brasileiras desde a de 1934, mas que somente na de 1988 
encontrou uma fórmula consistente, que pode ser assim sintetizada: o direito de 
propriedade imobiliária urbana é assegurado desde que cumprida sua função 
social, que por sua vez é aquela determinada pela legislação urbanística, 
sobretudo no contexto municipal. (...) Rompendo de vez com a tradição civilista e 
com a concepção individualista do direito de propriedade imobiliária, que têm 
orientado grande parte da doutrina jurídica e das interpretações dos tribunais 
ao longodo processo de urbanização intensiva, e culminando assim um 
processo de reforma jurídica que começou na década de 1930, o que a 
Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade propõem é uma mudança do 
paradigma conceitual de reconhecimento e interpretação desse direito 
(Fernandes, 2003: 8-9) 
O Estado democrático de direito busca incorporar e conciliar valores como o de liberdade 
econômica e de justiça social. Com isso, busca garantir os direitos fundamentais da pessoa 
humana, neles incluído o direito de propriedade. No entanto, sua maior diferença com 
relação a outros modelos de organização política, a exemplo do Estado Liberal, é a 
tentativa de ultrapassar a mera formalidade da lei e valer-se dela como instrumento para a 
efetivação dos princípios de equidade social. 
No Brasil, a Constituição de 1988 expressa esse ideário em diversos dispositivos tal como 
no artigo 3, que declara que entre os objetivos fundamentais da República Federativa do 
Brasil encontram-se: construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e 
a marginalização; reduzir as desigualdades sociais; e promover o bem de todos. 
No mesmo sentido, o texto constitucional incluiu a “função social da propriedade” nos 
princípios a serem observados na ordem econômica “fundada na valorização do trabalho 
humano e na livre iniciativa" e que "tem por fim assegurar a todos existência digna, 
conforme os ditames da justiça social”. (art.170). Ainda segundo a Constituição, “a 
propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências de ordenação 
da cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2°). Dessa forma, a prerrogativa de 
estabelecer os critérios e condições que a propriedade urbana deve atender no 
cumprimento de sua função social foi transferida do texto constitucional para o território 
legislativo municipal. Nesse sentido, “o plano diretor, cujo passado tecnocrático (…) o 
transformara num instrumento repudiado pelos defensores da reforma urbana, não 
apenas surgia (…) redivivo, como passava a ser o paradigma do cumprimento da função 
social da propriedade.” (Bassul, 2004: 66). 
O período que transcorreu de 1988 a 2001, ano da aprovação do Estatuto da Cidade, foi 
marcado por experimentações no âmbito municipal que mostraram contradição entre 
seus propósitos declarados e sua consumação no real, a exemplo das Zonas Especiais de 
Interesse social (ZEIS) e das operações interligadas. 
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As ZEIS são áreas constituídas mediante a simplificação de normas de parcelamento, 
redução das áreas mínimas dos lotes e proibição de que fossem remembrados e que, de 
certa forma, afastassem a cobiça do mercado. Consequentemente, os preços das terras e 
imóveis dessas áreas sofreram considerável queda mesmo que em muitos casos os 
imóveis estivessem localizados em áreas centrais. Utilizadas como instrumento de 
regularização fundiária, as ZEIS embora pensadas para atenuar o processo de expulsão da 
população de baixa renda para regiões periféricas, foram estigmatizadas como áreas 
institucionalmente destinadas aos menos favorecidos, o que de certa forma reforçou os 
mecanismos de segregação que pretendiam romper. 
Já as operações interligadas consistiam em uma autorização especial concedida pela 
prefeitura para que o proprietário de determinado lote pudesse aí instituir padrões 
urbanísticos mais flexíveis e, em troca, construísse e doasse ao poder público habitações 
de interesse social. Essa prática, que desmantela o vínculo da intervenção com o corpo 
técnico municipal, tenta inverter papéis e acaba por servir para que o capital imobiliário se 
beneficie pela possibilidade de "burlar a lei de zoneamento" (Maricato, 2000: 177 apud 
Bassul, 2004 : p86). 
Enquanto isso tramitava no Congresso Nacional o Estatuto das Cidades, nome dado a Lei 
Federal nº 10.257/2001, e que é hoje o principal instrumento legal e jurídico brasileiro de 
regulamentação do acesso à terra urbana e que tem como legado exatamente combater a 
herança histórica de exclusão social do país, caracterizada pela segregação socioespacial. 3 
Curiosamente, o Estatuto foi aprovado por unanimidade em 2001, o que demonstra que a 
conquista deste instrumento jurídico pode ser interpretada de muitas maneiras: para o 
MNRU, conquistas em direção à universalização do direito à cidade, para o empresariado 
urbano, a possibilidade de obtenção de vantagens advindas dos novos instrumentos. 
Neste contexto, “diante da crise do regulative planning e da ascensão das modalidades 
francamente mercadófilas de planejamento, a cautela e a crítica parecem ceder mais e 
mais terreno à apologia da parceria direta e explícita entre Estado e capital imobiliário” 
(Souza, 2002: 287). 
O EC se constituiu como o resultado de um longo trabalho de discussão e lutas em torno 
da regulamentação do capítulo sobre a Política Urbana da Constituição Federal (artigos 182 
e 183). Além de um novo aparato legal, do ponto de vista histórico, ele significa a 
continuidade dos preceitos da Reforma Urbana desde a década de 1960. O texto inclui 
diversos aspectos relativos ao governo democrático da cidade, à justiça urbana e ao 
equilíbrio ambiental, se fundamentando na defesa de cidades mais equilibradas, justas e 
saudáveis para todos. Dessa maneira, insere definitivamente a questão urbana na agenda 
política do país. O principal ponto estabelecido, ou melhor, reafirmado - uma vez que 
corrobora o texto da Constituição de 1988 - é a função social da terra, a qual deve garantir 
a sobreposição do interesse coletivo ou público aos individuais ou privados. A novidade 
 
3 “Bairros abastados que dispõem de áreas de lazer, equipamentos urbanos modernos 
coexistem com imensos bairros periféricos e favelas marcadas pela precariedade ou total 
ausência de infraestrutura, irregularidade fundiária, riscos de inundações e escorregamentos de 
encostas, vulnerabilidade das edificações e degradação de áreas de interesse ambiental.” 
(Fortes; Cobbett, in Estatuto da Cidade: comentado, 2010: 3). 
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reside na descentralização da responsabilidade pela legislação específica e mais minuciosa 
da esfera federal ou estadual para a municipal. 
O fortalecimento da autonomia do poder local se deu como reação à 
centralização autoritária da política urbana exercida pelo governo ditatorial no 
período anterior, entre 1964 e 1985. Com base nas diretrizes federais sobre o 
desenvolvimento urbano e sobre a propriedade privada da terra e imóveis, o 
planejamento e a gestão urbanos, bem como a resolução de grande parte dos 
conflitos fundiários, foi remetida para a esfera municipal. (Maricato in Estatuto da 
Cidades comentado, 2010: 6) 
O art. 182 da Constituição estabelece que a execução da política de desenvolvimento 
urbano, competência municipal, deve ocorrer com base em “diretrizes gerais fixadas em 
lei”. Assim, a prerrogativa municipal está vinculada pela Constituição às diretrizes do 
Estatuto da Cidade, que devem ser observadas e absorvidas pelos municípios de acordo 
com suas particularidades. 
A materialização do objetivo e das diretrizes do Estatuto da Cidade pretende ser atingida por 
meio de instrumentos de planejamento e de institutos tributários, financeiros, jurídicos e 
políticos. Dentre os instrumentos de planejamentos já previstos em lei, mas que careciam de 
regulação em lei federal para tornarem-se aplicáveis - tarefa realizada pelo Estatuto da 
Cidade – e que são de especial interesse para o presente trabalho, destacam-se: 
— plano diretor: obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e referência 
constitucional para o cumprimento da função social da propriedade,passou a ser exigido 
também para cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico, para cidades 
influenciadas por empreendimentos com impacto ambiental significativo e para as cidades 
que pretendiam utilizar os instrumentos do Estatuto. Deve ser elaborado e implementado 
democraticamente e seu conteúdo incorporado pela legislação orçamentária; 
— gestão democrática: deve ocorrer por meio da ação de conselhos de política urbana, 
da iniciativa popular de leis e da realização de debates, audiências, conferências e 
consultas públicas; 
— usucapião especial para fins de moradia: dispositivo autoaplicável, previsto no art. 
183 da Constituição, permite que imóveis particulares de até 250 m² ocupados há mais de 
cinco anos, sem oposição, por quem não possua outro imóvel, tenham o domínio 
transferido ao ocupante. O Estatuto da Cidade ampliou a possibilidade de iniciativa para 
ousucapião coletivo, no sentido de facilitar a regularização fundiária de áreas de difícil 
individualização, como favelas e como no caso da ocupação Pinheirinho4, ainda que nela 
esta lei não tenha sido cumprida; 
 
4 A ocupação do Pinheirinho situava-se na zona sul de São José dos Campos-SP, composta por cerca de 8 mil 
pessoas que moraram na ocupação por mais de 8 anos, próximo ao bairro Campos dos Alemães. Os “alemães” 
eram quatro irmãos solteiros que foram assassinados na década de 1960, sem deixar herdeiros. A área deveria 
ter se tornado herança vacante e tomada pelo Estado. Mas a terra foi grilada. Em 1981, o terreno foi vendido ao 
empresário Naji Nahas. A empresa Selecta, de propriedade de Naji Nahas, faliu em 1990, e o terreno, localizado 
em zoneamento industrial, permaneceu abandonado. A Selecta é uma off shore com sede num endereço 
inexistente na cidade do Panamá. 
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— concessão de uso especial para fins de moradia: baseada no mesmo dispositivo 
constitucional, o qual veda a usucapião de imóvel público, permite que esses imóveis 
tenham a posse (e não o domínio) regularizada de maneira semelhante; 
— concessão de direito real de uso: (Decreto-lei n° 271/1967) diferentemente da 
usucapião e da concessão de uso especial, não constitui direito subjetivo, ou seja, não 
pertence à pessoa ou grupos de pessoas que satisfaçam determinadas condições legais, 
mas pode ser utilizado voluntariamente pelo proprietário do imóvel, público ou particular, 
para transferir a posse e o uso, retendo a propriedade para si. 
— zonas especiais de interesse social (ZEIS): áreas urbanas em que a legislação pode 
permitir padrões diferenciados de uso e ocupação do solo, com vistas a promover a 
regularização de ocupações ou a facilitar a oferta de lotes e habitações para a população 
de baixa renda, como já explicitado anteriormente neste trabalho. 
Por sua vez, dentre o conjunto de novos instrumentos que constam do texto final do 
Estatuto da Cidade, estava o direito de superfície, que se configura como o uso de 
propriedade alheia por terceiro para exercer atividade de edificação, de forma gratuita ou 
onerosa. Voltado para o Direito Imobiliário, ocuparia uma importante posição no 
ordenamento jurídico brasileiro, pois ao dissociar o direito de propriedade do terreno e o 
direito de propriedade de edificação, flexibilizava a utilização dos terrenos e concorria para 
a melhor utilização econômica – no sentido do lucro - e social – ao possibilitar a ocupação, 
sob uma nova lógica, de áreas centrais. 
Em síntese, podemos dizer que o Estatuto define linhas gerais de regulação da 
propriedade urbana de modo a garantir que os negócios que a envolvem não constituam 
obstáculo ao direito à moradia para a maior parte da população, visando, com isso, “(...) 
combater a segregação, a exclusão territorial, a cidade desumana, desigual e 
ambientalmente predatória.” (Maricato in Estatuto da Cidade: comentado, 2010: 6). 
Nesta esteira, o grande salto de sistematização do processo de regularização fundiária 
plena adotado pela doutrina e legislação nacional foi a Lei Federal 11.977/2009, intitulada 
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Este é considerado um dos principais 
programas do governo Lula (2003-2011) e que teve continuidade no governo Dilma (2011-
2016). Em sua origem, o PMCMV subsidiava a aquisição de moradia própria para famílias 
com renda de até 1,8 mil reais e facilitava as condições de acesso ao imóvel para famílias 
com renda até de 7 mil. 
O programa tem sofrido criticas devido às suas intensas relações com a esfera do 
mercado, dado o protagonismo do setor privado materializado nas construtoras. Nesse 
sentido, o programa é movido pela pressão do mercado para aquecê-lo. Nesse contexto, 
Lucia Shimbo (2010) demonstra que o Programa promoveu um crescimento exponencial 
de um tipo especifico de produção habitacional, que ela denomina de “habitação social de 
 
Em janeiro de 2012 a justiça de São Paulo determinou a retirada das pessoas da Ocupação para devolver as 
terras à Selecta. Naji Nahas não pagava impostos há mais de 20 anos. Uma decisão da Justiça Federal mandou 
suspender a reintegração de posse, mas a Justiça Estadual manteve a liminar que levou à retirada dos 
moradores. A desocupação se constituiu como uma ação violenta do governo do estado e ficou conhecida 
como “Massacre do Pinheirinho”. Cf.: Andrade, I. d. de, “A gente já nasce lutando”: a desocupação do 
Pinheirinho, a política entre o formal e o informal. Revista de Antropologia, São Paulo, USP, 2013, v. 56 nº 1. 
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mercado”, no qual o segmento econômico atendido compreende imóveis residenciais de 
até 200 mil reais, compatível, portanto, com a faixa de população com renda de até 10 
salários mínimos, em detrimento dos baixos números de construção habitacional para a 
classe inferior, de até 3 salários mínimos. Em outras palavras, o Programa teria atingido 
sobretudo a classe média e não a faixa onde se encontra a maior parte do déficit 
habitacional brasileiro. 
No que concerne à regularização fundiária de assentos informais urbanos, a lei que dispõe 
sobre o PMCMV dedica um capítulo inteiro ao assunto. Essa lei alterou o Decreto-Lei no 
3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de 
dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a 
Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001. Desse modo, tal lei foi formulada 
para conferir celeridade à resolução de situações que iam de encontro ao programa. 
Entretanto, a construção social do espaço urbano é uma dinâmica diretamente relacionada 
com o tempo econômico e político de uma determinada sociedade. Cidades como o Rio de 
Janeiro e São Paulo são exemplos paradigmáticos do aumento nos últimos anos do valor 
fundiário decorrente de uma série de relações econômicas que são também políticas. 
Estas relações são compostas por processos de reestruturação urbana que valorizam 
regiões, expulsam os pobres para as margens do tecido urbano, mais carentes de 
infraestrutura e serviços básicos. Neste contexto, em bairros populares periféricos e 
favelas existe a prática já há muito tempo legitimada da venda de lajes. Trata-se de um 
mecanismo de adensamento em que um proprietário compra ou ocupa um terreno; 
constrói sua casa e a cobre com uma laje. Esta laje, construída ou não, é cedida para uso 
mediante aluguel ou venda. 
Quando, em 2017, a Lei 13.465 instituiu o Direito de Laje, aparentemente o ordenamento 
jurídico estava legitimando práticas não previstas, o quefacilitaria, segundo o Ministério do 
Planejamento, “o acesso da população de baixa renda à moradia” (Senado Notícias, 2016). O 
texto do Direito Real de Laje vigora como uma nova espécie de Direito Real, ou seja, direito 
reconhecido pelo ordenamento que estabelece relações entre uma pessoa e um bem.5 
Apesar da aparente aproximação, gerada pela lei nº 13.465/2017, entre o ordenamento 
jurídico e a realidade social urbana brasileira, a crítica tecida ao instituto é a de que este 
apenas estaria obrigando trazer para a legalidade situações que já eram legítimas para as 
comunidades6 (Corrêa, 2010), sem que promova qualquer melhoria efetiva nas condições 
de moradia. Efetivamente a legislação apenas transforma os já moradores em 
proprietários, sem que se possa vislumbrar muitas benesses dessa nova situação, ao 
 
5 Alguns juristas acreditam que o direito de laje seria uma modalidade de direito de superfície, instrumento que 
tem previsão na legislação nacional desde 2001, como visto acima neste trabalho. Cf.: Carmona, P. A. C. 
Aspectos Urbanísticos, Civis e Registrais do Direito Real de Laje. Revista Brasileira de políticas públicas. Volume 
7, nº2, Agosto de 2017. ISSN 2236-1677 
6 Claudia Franco Corrêa (2010) demonstra através de um estudo empírico sobre a favela de Rio das Pedras entre a 
Barra da Tijuca e Jacarepaguá no Rio de Janeiro, a existência da venda de lajes antes mesmo de serem 
edificadas; além de mostrar como opera na favela um sistema cartorário informal, em que uma associação de 
moradores detém os registros dos nomes e endereços das propriedades socialmente legitimada na 
comunidade. 
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contrário, não promoveriam uma adequada regularização fundiária. De acordo com Ligia 
Melo (2010: 184-185), um programa de regularização fundiária: 
(…) tem por objetivo promover, concomitantemente, a integração socioespacial 
das áreas ocupadas pela população de baixa renda e a segurança jurídica da 
posse de seus habitantes. Porém, não há possibilidade de ver esse processo 
curativo dar certo sem que haja a articulação de várias ações públicas dirigidas a 
seus ocupantes, o que inclui uma política social forte, incluída a de geração de 
renda. (...) um conjunto de medidas que induzam ao desenvolvimento 
socioeconômico, que interrompa o ciclo de exclusão social. 
Neste sentido, a regularização fundiária pode ocorrer em stricto sensu, como meramente 
registral e de forma plena, envolvendo todos os aspectos assinalados acima, que a tornam 
mais difícil de instituir, porém mais sólida e efetiva socialmente. (FERNANDES, 2011) 
Dessa forma, a Lei Federal nº 13.465, aprovada em julho de 2017, e costurada inicialmente 
no texto da Medida Provisória 759/2016 – e, portanto, sem debate público -, alterou 
aspectos essenciais para a regularização fundiária urbana. A nova lei fixou um 
entendimento de regularização fundiária urbana como a simples titulação do imóvel, 
quando o conceito anterior previa uma série de medidas associadas a condições dignas de 
moradia e acesso à infraestrutura adequada. Como exemplo, são cotejados os conceitos 
de regulação fundiária no artigo 46 da Lei Federal nº 11.977/2009 – que teve seu Capítulo III 
expresamente revogado pela lei nº 13.465/2017 - e no artigo 9º da Lei Federal nº 
13.465/2017: 
A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, 
ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à 
titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao 
meio ambiente ecologicamente equilibrado. (Lei Federal n. 11.977/2009 Art. 46) 
Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis 
à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, 
urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos 
urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus 
ocupantes. (Lei Federal n. 13.465/2017 Art. 9º) 
Percebe-se que o primeiro possui uma perspectiva plena da regularização fundiária, 
enquanto o segundo está centrado no aspecto dominial, da titulação. 
Na exposição de motivos da lei é possível compreender a escolha do legislador por uma 
concepção de cidade, remetendo à eficiente ocupação do espaço, ao invés da 
funcionalização da terra urbana. Com isso, pesquisadores, movimentos sociais e 
entidades7 apontam que a nova legislação coloca em segundo plano o direito à cidade, ao 
 
7 Entidades como o Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), a Associação Nacional dos Defensores 
Públicos (ANADEP), a FNA (Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas), e o FNRU (Fórum Nacional da 
Reforma Urbana) questionaram o conteúdo da medida provisória com notas e recomendações. Após aprovada, 
já enquanto lei federal, a Procuradoria Geral da República propôs uma Ação Direta de Inconstitucionalidade 
(ADI), seguida de outra proposta pelo Partido dos Trabalhadores e uma terceira pelo Instituto de Arquitetos do 
Brasil (IAB). As três tramitam e aguardam julgamento pelo Supremo Tribunal Federal. 
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facilitar a concentração fundiária, a grilagem de terras e extinguir os critérios que 
asseguravam a função social da propriedade, além de ferir a autonomia dos municípios e 
ignorar o arcabouço normativo anterior. 
Outra observação relevante é a de que a legislação sobre direito real de laje não abarcou 
qualquer filtro social, seja correlata ao valor do imóvel ou da construção, da renda do 
interessado, da impossibilidade de o interessado ter outro bem para valer-se do instituto, 
etc.. Desse modo, apesar de ter sido festejada pela aparente simplificação cartorial do 
processo de regularização fundiária, a legislação foi criticada por trazer um conceito de 
regularização estritamente dominial, não voltando-se especificamente para populações de 
baixa renda. Nesta lei a possibilidade de titulação se dá independentemente de 
urbanização, sem discutir a inserção social das pessoas que vivem à margem e 
independentemente de medidas outras que protejam as titulações do mercado 
especulativo da terra urbana, numa leitura capitalista da terra urbana como mercadoria 
(HARVEY, 2005) 
Dessa forma, inicialmente, apesar da possibilidade efetiva de proteção jurídica trazida aos 
moradores de lajes nas favelas, o Direito Real de Laje não trouxe qualquer conectivo social 
em suas disposições, muito diferente de suas origens. Na verdade foi apropriado pelo 
capital, pelas empresas e pelos interesses da especulação imobiliária que estão muito 
distantes da realidade e dos problemas enfrentados nas periferias. A lei pode ser utilizada, 
portanto, como uma nova ferramenta que abre novos mercados inclusive em regiões ricas 
da cidade. 
CONCLUSIONES 
Após esse breve panorama da reforma urbana no Brasil que buscamos traçar, podemos 
concluir que as conquistas públicas de hoje são herdeiras da política e que, a despeito da 
transição lenta, gradativa e sob a vigilância do governo militar, a democracia entre nós 
chegou pela ação cívica dos movimentos sociais e de grupos organizados segundo o 
princípio da publicidade dos interesses da sociedade. A positivação dos direitos, dentro da 
qual temos o exemplo paradigmático do Estatuto da Cidade, refletiria assim a coerência 
desse ciclo ascendente. (OTA, 2010, p.9) 
Porém, ao nos aprofundarmos um pouco mais em nossa leitura do ordenamento jurídico 
relativo ao Direito de Laje e aos movimentos pela reforma urbana, nos deparamos com 
aquilo que Ken Ota chama de“irrealidade social dos direitos”. Ota afirma que a 
inefetividade da lei exige uma compreensão mais complexa e específica. É essa 
compreensão que pretendemos começar a traçar com este trabalho. Reconhecemos neste 
percurso, uma modalidade de dominação que pressupôs o ativismo civil do Movimento 
pela Reforma Urbana e que se valeu de ganhos democráticos no plano jurídico. No 
entanto, a política converteu-se ao longo deste desdobramento, “em espaço simbólico 
esvaziado e materializado por um automatismo de deslizamentos constantes” (OTA, 2010, 
p.9). O Direito tornou-se uma forma socialmente generalizada do discurso em defesa da 
justiça e as leis são constantemente reapropriadas, fazendo com que a política 
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democrática brasileira, nela incluso a Lei do Direito de Laje, apresente contornos 
“autodeformantes”. 
A cidade mostra-se entre o campo do direito e da (i)realidade social, da legitimidade de se 
poder morar com dignidade. Sua complexidade está embasada nas contradições e 
conflitos não superados de desigualdade social e de renda que carrega consigo e 
especialmente em como converter as leis e políticas públicas em transformações efetivas 
para a sociedade, em especial as populações carentes. A melhor distribuição da terra e a 
função social da cidade ainda estão longe de ser realidade. As reforma fundiária e 
imobiliária, nunca ocorridas, são os grandes desafios enfrentados pela sociedade brasileira 
na busca por cidades mais justas. 
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