Financeiro I - Aula 1

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Universidade do Estado do Rio de Janeiro 
Faculdade de Direito 
Disciplina: Direito Financeiro I 
Período letivo: 2019.2 
Aula 1 | Partes 1 e 2. 
 
 
Eu coloquei aqui, então, logo no início um plano do que a gente vai tratar em 
Direito Financeiro I. Mas, eu começo dizendo que a gente aqui na UERJ realmente tem 
a divisão da matéria de direito financeiro em quatro períodos, porque com essa divisão 
vocês têm a oportunidade de estudar muitos assuntos que em outras grades de 
faculdades não têm. 
 
E acho que a primeira coisa que tenho a falar do direito financeiro é explicar do 
que ele se trata, porque pouca gente sabe qual é o objeto do direito financeiro, do que 
ele trata. Até para provar isso, eu já coloco aqui [no slide] uma questão para vocês 
verem o nível de desconhecimento da matéria. Uma questão de concurso para juiz 
federal perguntou o que o direito financeiro trata. Ninguém vai fazer uma questão “do 
que o direito civil trata?”. 
 
Todo mundo sabe que o direito civil trata de família, contratos, etc. Do direito 
penal, do direito constitucional... Qualquer pessoa sabe do que essas matérias se tratam. 
Agora, quanto ao direito financeiro, muitas vezes as pessoas não sabem sequer do que 
que se trata. Esse nome “financeiro” pode levar à conclusões equivocadas. Eu sei muito 
bem porque, sendo professor de direito financeiro, eu já passei por várias situações em 
que as pessoas acham que direito financeiro é aplicação de mercado financeiro. Quando 
falo: “ah, sou professor de direito financeiro”, as pessoas respondem: “que legal, me dá 
umas dicas de investimentos, o que é melhor aplicar, no fundo tal, etc”. 
 
Aí eu tenho que ter trabalho e explicar para a pessoas que o direito financeiro, na 
verdade, trata da atividade financeira do Estado, das finanças públicas do Estado. Então, 
realmente o nome “financeiro” leva a equívocos como esses. 
 
Outro equívoco que também é comum em direito financeiro é que ele tem um 
filho, vamos dizer assim, que ficou muito mais famoso que o próprio pai, que é o direito 
tributário. O direito tributário é uma disciplina que nasceu do direito financeiro, só que 
o direito tributário, como trata de um aspecto da atividade do Estado que tem uma 
relação mais direta com o cidadão, que é o pagamento dos tributos, ele se tornou hoje 
muito mais debatido e estudado. Existem muito mais livros específicos de direito 
tributário que de direito financeiro. 
 
Então, foi aquele típico caso em que a criatura ficou mais famosa que o criador. 
No ponto de vista da origem, o direito tributário não deixa de ser uma parte do direito 
financeiro – só que ganhou autonomia e realmente hoje é muito mais estudado. Agora, 
do ponto de vista da origem, o Direito Tributário não deixa de ser uma parte do Direito 
Financeiro, tanto que a gente da UERJ se manteve tradicional a isso. Aqui tem do 
direito financeiro I ao IV, porque a gente manteve a visão tradicional do nosso currículo 
de que o direito tributário continua sendo um braço do direito financeiro, embora do 
ponto de vista da fama o direito financeiro continua muito mais importante. Mas, por 
exemplo, em muitas faculdades não existe direito financeiro, e sim direito tributário I e 
II. 
 
Por isso que eu digo que há um privilégio aqui na UERJ. Enquanto muitas 
faculdades só têm em suas grades direito tributário I e II, é normal que os professores 
acabem privilegiando o direito tributário mesmo, que é o direito dos tributos, que a 
gente vai começar a estudar a partir de direito financeiro II, III e IV. 
 
Mas o direito financeiro I, que a gente começa a estudar nesse período, ele trata da 
atividade financeira do Estado, das normas da Constituição Federal e das leis de direito 
financeiro sobre orçamento, leis orçamentárias, a atividade financeira do Estado, a 
despesa, a receita, o crédito público, etc. Alguns chamam de direito orçamentário, mas o 
nome tecnicamente não é esse, e sim direito financeiro, porque a gente estuda muito 
mais do que o orçamento. O direito financeiro trata de outros temas que não são 
especificamente o orçamento. 
 
Então, para a gente situar o nome completo da disciplina seria Direito da 
Atividade Financeira do Estado. Esse é o nome que resumiria o que é o direito 
financeiro. A gente vai estudar, então, esses temas do direito financeiro I: 
 
I) competência do direito financeiro; 
II) o orçamento; 
III) leis orçamentárias; 
IV) controle e execução orçamentária do tribunal de contas; e 
V) receita, despesa e crédito público. 
 
No esquema fica mais fácil da gente visualizar. A gente vai estudar a atividade 
financeira do Estado que é coordenada por essa grande figura do orçamento (as leis 
orçamentárias, elas que coordenam a atividade financeira do Estado. A atividade 
financeira do Estado se dirige as esses três campos: a despesa, a receita e o crédito. 
 
O Direito Tributário nasceu daqui da receita pública. O Direito do tributo – objeto 
de estudo do direito tributário, que a gente vai estudar em direito financeiro 2, 3 e 4 – 
nada mais é do que o estudo de uma receita específica que a gente chama de tributo, que 
é sem dúvida a principal receita pública. Hoje, no Estado de Direito, o estado liberal 
clássico como a gente conhece, e mesmo no estado social, mais de 90% da receita 
pública geralmente é composta de uma receita privada que tem a captação, que é o 
tributo. O estado não tem só uma receita, por exemplo o estado arrecada também outras 
receitas que não são o tributo. Arrecada multas, arrecada preços quando ele aluga 
imóveis do estado. Arrecada também valores que não são tecnicamente tributos. 
 
A gente vai ver quando que o valor pode ser considerado tributo ou não, mas é 
claro que o tributo é a grande receita pública e como é a receita pública que tem mais 
ligação direta com o cidadão e com as empresas no geral, eu acho que ele é muito mais 
o estudado. É por isso que a gente tem tanto estudo, tantos livros de Direito tributário e 
as vezes até na própria faculdade o direito tributário ele é protagonista sempre e o 
direito financeiro ele acaba sendo deixado de lado. Isso é um problema porque a gente 
vai ver ao longo do nosso curso que o direito financeiro sempre foi importante, mas nos 
últimos anos ele esqueceu muito a importância. Há muitas discussões que envolve 
políticas públicas, orçamento, execução do orçamento. São discussões que hoje estão 
totalmente na mídia. Tivemos um impeachment da presidente com base no Direito 
Financeiro em 2015, foram em torno de questões de direito financeiro. 
 
Então o Direito Financeiro tomou uma importância muito grande nos últimos 
anos, mas ele continua meio que sendo a sombra do direito tributário. Tanto que, por 
exemplo, no exame da OAB não há até onde eu sei uma especificação de Direito 
Financeiro, as vezes cai alguma coisa de Direito financeiro no exame da OAB, mas 
dentro de constitucional porque as principais normas de Direito financeiro no Brasil 
estão na constituição, o capítulo das finanças públicas é bem extenso. A gente vaide um setor tal não vai pagar IPTU, uma lei de iniciativa de um vereador.. Uma lei 
desse tipo dando isenção, o que que ela vai fazer diminuir a receita do município, se vai 
diminuir a receita do município ela vai afetar a lei orçamentária , que a lei orçamentária 
o que que ela é basicamente ela estima receita e fixa a despesa pública. Ora, aquela lei 
que o vereador tem um projeto de lei ele vai impactar no orçamento anual embora não 
seja a lei orçamentária anual mas ela dando isenção vai reduzir a receita pública, e como 
a receita tá dentro do orçamento então diziam as procuradorias dos estados e municípios 
vamos dar uma interpretação extensiva este artigo nesses casos em que o parlamentar 
ele propõe uma lei que vai afetar diretamente o orçamento, essa lei deveria também ser 
de iniciativa exclusiva do chefe do poder executivo agora não tá literalmente aí né a 
constituição fala é que a lei de iniciativa do poder executivo estabelecerão as leis 
orçamentárias. 
 
Durante muitos anos os municípios e estados sustentaram essa tese, qualquer lei 
que afeta o orçamento é de iniciativa do executivo. Só que essa tese não vingou no 
supremo. O supremo quando examinou essa questão deixou claro o seguinte, o fato de 
uma lei conceder benefício fiscal e consequentemente reduzir a receita, fato de afetar o 
orçamento não quer dizer que a iniciativa dessa lei é exclusiva do chefe do executivo 
porque não é isso que tá escrito no artigo 61 da constituição, o artigo lista 
exaustivamente quais são as matérias de iniciativa exclusiva do poder executivo, se eu 
fizer uma interpretação para além da literalidade daqueles dispositivo eu estaria 
limitando o poder dos parlamentares de legislar e a gente sabe que a constituição 
realmente quando ela quis dar iniciativa exclusiva para o chefe do poder executivo ela o 
fez expressamente tá lá no artigo 61 da constituição as hipóteses de exclusividade, então 
supremo falou olha não posso dar uma interpretação além da literalidade do dispositivo 
agora o supremo decidiu isso há muito tempo já, até que resolveu julgar 2013 e 
pacificar essa questão de uma vez por todas. 
 
E aí, em 2013, o STF carimbou essa tese, não há vício de iniciativa parlamentar 
nessa hipótese, se eu tenho uma lei que concede uma isenção, revogou o tributo apesar 
de afetar o orçamento, isso não leva a entendimento que aquela lei é de iniciativa 
exclusiva do executivo. Que antes como é que era? O tempo que essa tese tinha ainda 
um fôlego para o prefeito ou governado era melhor coisa do mundo, na hora que o 
deputado estadual ou vereador inventasse uma lei de isenção ou benefício fiscal ele 
deixava tramitar a lei estava nem aí e vetava, justificando que a lei tem vício de 
iniciativa e depois que essa decisão do supremo se consolidou as procuradorias dos 
estados e municípios passaram a não mais poder dar esse fundamento para vetar a lei de 
benefício fiscal. 
 
E aí, agora para o prefeito ou o governador vetar uma lei de benefício fiscal de 
iniciativa de parlamentar ele não pode mais se apegar essa tese, ele pode até vetar por 
um outro motivo, ah a lei é inconstitucional porque viola a isonomia. Agora para o 
supremo tudo bem, ele foi de acordo com a literalidade do dispositivo, agora é um 
entendimento que é preocupante né porque o que acontece, a coisa que o parlamentar 
mais gosta de dar é benefício para os seus amigos e aí quer dizer você dá essa liberdade 
para o cara propor o benefício fiscal para atender lá sua base, e geralmente quem tem 
condições de verificar se aquele benefício amparo orçamentário, tem condição de 
suportar aquele benefício é realmente poder executivo, o poder executivo é quem 
administra o orçamento , então esse entendimento do supremo ele de alguma forma 
estimula que parlamentares menos responsáveis do ponto de vista fiscal possam querer 
ficar aprovando benefício fiscal e a isenção, porque ele realmente não tem essa... 
 
Mas, por outro lado, esse entendimento não tem um malefício tão grande, porque 
felizmente a gente tem outros mecanismos para barrar leis de incentivo fiscal que não 
sejam pelo argumento do vício iniciativa, por exemplo a gente vai estudar o artigo 14 
da lei de responsabilidade fiscal, que é o artigo que fala das condições para que eu tenho 
a renúncia de receita, que é o caso da isenção fiscal, ela diz lá que toda a isenção fiscal 
pressupõe demonstrativo de estudo do impacto orçamentário de como vai ser 
compensado e outras medidas, então muitas leis de iniciativa do parlamentar hoje são 
vetadas pelo prefeito ou governador e vai fundamentar que não cumpriu os requisitos do 
artigo 14 da LRF. 
 
E aí ele vai vetar por conta disso, essa lei aqui apesar de não ter vício de iniciativa, 
mas o deputado ou vereador concedeu uma isenção mas não fez nenhum estudo de 
impacto orçamentário dessa medida. Como é que vai compensar esse recurso? Aí, o 
prefeito veta por conta disso. Tudo bem, quer dizer, então menos mal. Porque quando 
não tinha a LRF era mais difícil do prefeito ou governador vetar por um outro 
argumento. Então, a decisão do Supremo não causou tanto dano assim, como a gente 
poderia esperar. 
 
Bom, a Constituição regula o próprio prazo para Direito Orçamentário, aquelas 
três leis que fundamentais (que a gente viu). Quais são os prazos que o executivo, a 
gente viu que só ele pode dar início ao processo legislativo, só ele pode montar um 
projeto de plano anual, lei orçamentária e lei orçamentária anual. A Constituição é quem 
regula para esse prazo, para que o executivo monte essas leis e projetos de lei para o 
Parlamento. Aí curioso, que a Constituição manda que Lei Complementar discipline 
isso, ela diz que cada lei complementar disciplinar essa competência. Só que, 
curiosamente, a LRF tinha que ter tratado desse assunto, não tratou do assunto prazo de 
lei orçamentária. Aí, até hoje isso está regulado no artigo 35 da ADCT. Então, a ADCT 
é que regula quais são os prazos que o executivo (presidente, governador, prefeito) 
mandar esses projetos de lei orçamentárias para o legislativo. Então, essa questão hoje 
está regulada no artigo 35 do ADCT, a LRF, nesse ponto, ela foi silente. 
 
(Comentário sobre bibliografia) . Professor indica o curso de Direito Financeiro e 2
Tributário do Ricardo Torres. 
 
Comentário: “Detalhe sobre LRF, LEI 4320/64, os detalhes do Direito Financeiro, 
despesa, receita. Aí, tem procurar um curso que tenha esse nome: Curso de Direito 
Financeiro, sem Direito Tributário, que aí esses cursos vão examinar só essa matéria 
que a gente vai dar aqui: orçamento, receita pública, despesa pública, orçamento 
público. Aí, tem vários muito bons.Mas,só para não deixar a pergunta e aberto. 
 
As três Leis orçamentárias: 
 
1.Lei do Plano Plurianual: como o próprio nome diz, ela é uma lei que tem a 
pretensão de vigorar por mais de um ano. Daí a ideia do nome plurianual, como a 
própria constituição diz aqui: Quando é que o governo caminha seu projeto para plano 
plurianual?Ele vai encaminhar até o final do primeiro exercício financeiro do mandato 
do chefe do executivo. E aí, o plano plurianual vai vigorar por 4 anos. Mas, então como 
o mandato de executivo no Brasil é 4 anos e o chefe do executivo, elabora o seu PPA no 
primeiro ano de governo para começar a valer no primeiro ano de governo seguinte . 
 
Então não há coincidência entre a vigência do PPA e a vigência do mandato do 
Chefe do Executivo. Não há coincidência, a Constituição quis fazer isso de propósito. 
Qual foi a ideia da Constituição? Com o Plano Anual, ele traz as principais metas do 
orçamento, os principais programas... O ideal é que não exista uma coincidência de 
mandatos, pois isso, de alguma forma, força que haja uma continuidade desses projetos. 
Para evitar que entre alguém novo e queira fazer tudo do zero, o que é bem comum no 
Brasil. 
 
2 As aulas não seguem nenhum livro especifico.O cronograma foi feito pelo próprio professor. 
Indicações de bibliografia :Curso de Direito Financeiro e Tributário,Ricardo Lobo Torres;A obre abrange 
Direito Tributário e Financeiro. 
A obra trás os principais conceitos de Direito Financeiro, as normas tributárias. Muitos cursos de Direito 
Financeiro no Brasil utilizam a doutrina de Ricardo Lobo Torres. A obra traz os conceitos gerais. 
Essa obra é contra a maior parte da jurisprudência. 
O Ricardo Lobo Torres tem um tratado de Direito Financeiro e Constitucional em 5 volumes. O volume 5 
do tratado chama Orçamento na Constituição,nessa obra ,ele vai conta os princípios orçamentários ,as 
obras orçamentárias da Constituição,normas gerais da Constituição. 
 
 
 
Para evitar esse problema, a Constituição falou "vamos fazer de uma forma que, 
no primeiro ano do Executivo que foi eleito, ele cumpra o PPA do ano anterior, e tenha 
um ano inteiro para planejar o seu, que vai ter três anos dentro do seu governo e vai 
avançar um ano do seu sucessor". Então a ideia do PPA foi essa, dar uma certa 
continuidade, então não há coincidência entre o mandato do Chefe do Executivo e a 
vigência do PPA. 
 
 
A ideia, como a própria Constituição fala, é estabelecer as diretrizes objetivas e as 
metas do poder público para os programas de longo prazo, os programas que 
ultrapassam um exercício financeiro apenas. As grandes intervenções do ente político, 
os grandes projetos, tem que constar no PPA. 
 
 
Aí a Constituição diz o seguinte: o PPA tem duração de quatro anos. Mas o PPA é 
uma lei ordinária - o fato dele ter vigência por quatro anos não quer dizer que ele não 
pode ser mudado. Ele é editado, tem vigência por quatro anos, mas, se o Chefe do 
Executivo quiser mudar o projeto que estava no PPA, ele pode encaminhar um projeto 
de lei e fazer essa alteração - é um ônus do Chefe do Executivo tentar essa mudança. 
Mas ele não pode deixar de cumprir o PPA. 
 
 
Vocês não podem confundir. Não é porque o PPA tem duração de quatro anos que 
é imutável. Não. Como qualquer outra lei, pode ser alterada. Pode ser quando o 
Presidente faça o próprio PPA e decide incluir um projeto importante depois de dois 
anos, basta protocolar uma lei que altera o projeto. Só não pode descumprir. A 
Constituição fala, nenhum investimento pode ser feito sem prévia inclusão no PPA ou 
lei que preveja o investimento. Sob pena de crime de responsabilidade. 
 
 
O PPA, então, é um planejamento de longo prazo, quatro anos, mas pode ser 
alterado. Aqui é a questão: estamos com o PPA de 2019. é o último ano de vigência do 
PPA antigo. Um novo passará a vigorar a partir de 2020, elaborado pelo novo Poder 
Executivo. Uma vez elaborado o PPA do governo, o orçamento de todo o ente político 
funciona nesta base anual. Todo exercício financeiro de todo ente político tem que ter 
uma lei orçamentária, que é a "LOA", Lei Orçamentária Anual. Ela vigora durante o 
ano, ela autoriza a despensa do ente político por um ano. 
 
 
Só que a Constituição quis sofisticar um pouco mais esse processo de elaboração 
da Lei Orçamentária Anual. Na teoria, ela pensou o seguinte: "bom, quando o Executivo 
assumir, terá que aprovar o PPA dele, para vigorar no exercício financeiro seguinte. 
Agora, por exemplo, em 2019, será elaborado um novo. Mas, eu preciso começar a 
decidir a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual 
relativas a 2020." A Constituição fala o seguinte: vamos, então, estabelecer uma 
coordenação entre essas duas três leis. 
 
 
Ano a ano eu tenho que fazer o orçamento. Para fazer o orçamento, eu vou 
obedecer às diretrizes da LDO. Por sua vez, as diretrizes que estão na LDO são obtidas 
do PPA. Então é uma relação de coordenação pensada na Constituição. Não é bem 
hierarquia porque são leis ordinárias. Eu não posso ter um dispositivo da LDO que 
contrarie a PPA, eu não posso ter um dispositivo da LOA que contrarie o PPA. A ideia é 
que tenham uma coordenação - mas é um sistema bem complexo. 
 
 
Exemplo desse ano: vamos pensar nas leis para 2020.Em 2020, pelo prazo que a 
gente viu das leis orçamentárias, o Poder Executivo tem que encaminhar um projeto de 
PPO, além do projeto de PPA que vigorará por quatro anos. Ele pode encaminhar até 
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. Então, o projeto de 
LDO que vai informar a elaboração da lei orçamentária anual de 2020 tem que se 
entregado nesse prazo. 
 
Daí, depois que aprovar a LDO, tem que começar a discussão da lei orçamentária 
anual. Em resumo, o que a Constituição pensou: bom, vamos fazer o seguinte, vamos 
estabelecer que, no primeiro semestre do ano (redondão), vai se discutir a LDO, naquele 
meio político. Então, em 2020. No primeiro semestre de 2019 (que já passou) deveria 
ter sido, em tese, para aprovar a LDO que iria informar a deliberação da lei 
orçamentária que vai vigorar a partir de primeiro de janeiro de 2020. O orçamento no 
Brasil obedece a lógica do calendário civil. O orçamento do exercício de 2020 tem que 
ser aprovado em tese até 31 de dezembro de 2019, para começar a vigorar a partir de 
primeiro de janeiro de 2020. 
 
E aí, a Constituição pensou vamos fazer o seguinte - além do PPA (que consiste 
naquelas normas gerais) -, vamos deixar o primeiro semestre de cada ano para a 
discussão sobre a LDO, lei de diretrizes orçamentárias. E qual o propósito dessa lei? 
Como o próprio nome diz, ela vai orientar a elaboração da lei orçamentaria anual, vai 
estabelecer quais são os principais objetivos e dispositivos que devem ser trazidos para 
quando eu for fazer a Lei Orçamentária Anual no segundo semestre do ano. 
 
E qual é o problema desse sistema? É que a Constituição estabeleceu o rumo da 
LDO, ela disse: a LDO de 2020 deveria ter sido aprovada até o meio do ano (julho) de 
2019. E depois que eu aprovei a LDO, eu vou elaborar o Projeto de Lei Orçamentária a 
partir das diretrizes que foram formadas na Lei da LDO; eu vou discutir a lei 
orçamentária anual quando? No segundo semestre de 2019. Só que o que acontece 
geralmente? A tramitação da LDO demora muito para ser aprovada, e ela nunca respeita 
o prazo constitucional dejulho. Então, a LDO atrasando a sua deliberação, o que tem 
acontecido nos últimos anos? A aprovação a LDO muito perto da LOA, elas tramitam 
quase que juntas, fica um negócio meio que embaralhado. Então você tem: a LDO 
aprovada em dezembro, o orçamento aprovado em janeiro. 
 
E aí, a doutrina critica muito essa opção da constituição, porque a LDO no Brasil 
vem atrasando a tramitação da lei orçamentária anual. E acaba que são aprovadas muito 
perto, e outra crítica que se faz à LDO, que realmente é uma figura da inovação da 
Constituição de 1988 e que foi inspirada em países parlamentaristas... Qual era a ideia 
dos países parlamentaristas? O parlamento vai estabelecer diretrizes para que o chefe do 
Poder Executivo do parlamento faça a lei orçamentária. Então, é o parlamento indicando 
diretrizes para o chefe do poder executivo no parlamentarismo. 
 
Só que, como a gente sabe, a gente optou pelo presidencialismo. E a gente viu que 
tanto a LDO quanto a LOA são de iniciativa do Chefe do Executivo. Daí, fica uma coisa 
muito estranha porque só o chefe do executivo pode iniciar o processo da LDO. Daí, ele 
faz o projeto da LDO, discute no Congresso, etc. Só que o mesmo chefe do executivo, o 
Presidente da República, que vai aprovar o projeto de lei orçamentária anual. Então fica 
um negócio meio estranho você estabelecer diretriz para você mesmo. 
 
Na hora em que você fala “diretriz” é um ato para ele mesmo. O executivo vai ter 
que propor a lei orçamentária, fica um negócio muito estranho. A doutrina critica... E aí, 
o que acontece no Brasil? A constituição para evitar esse negócio de a LDO ficar 
embaralhando a tramitação da LOA.... Na constituição tem o artigo 57 que fala assim “a 
sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO”. Por quê? Porque a 
Constituição quis que a LDO fosse discutida e aprovada no primeiro semestre. Vem a 
Constituição e fala “a sessão legislativa não será interrompida sem aprovação da LDO”. 
 
Então, em tese, o Congresso Nacional, que tem um recesso do dia 07 de julho ao 
dia 01 de agosto, não poderia entrar em recesso aqui se não tivesse aprovado LDO, 
okay? Só que, o que acontece na prática, como a LDO tem muitas funções polêmicas e 
relevantes, ela é uma lei dificílima de ser aprovada no legislativo. Demora muito porque 
todo mundo que alterar alguma coisa lá, porque sabem que aquela lei é importante. 
 
Dificilmente... Eu não lembro de nenhum ano nos últimos 15 anos em que essa lei 
(constitucional) foi cumprida. O congresso nunca consegue aprovar antes de 07 de 
julho, que é o prazo da Constituição. E aí, o que acontece? Na teoria, o Congresso não 
poderia entrar em recesso, só que... Para isso criou-se a expressão “recesso branco”. A 
imprensa até usa isso nas notícias. Vocês podem ver que este ano nenhuma notícia 
repetiu. O cara lá do jornal, basicamente já copia a do ano passado, copia e cola, todo 
ano é a mesma coisa. Todo ano chega 17 de julho, o Congresso fala “olha, não tem 
condições de aprovar a LDO ainda, so não vamos entrar em recesso, continuamos 
funcionando, só que ninguém vai poro Congresso. Então não se vota nada e tal, e 
quando voltar do recesso, agora voltaram em primeiro de agosto, agora que estão 
votando, que liberaram a LDO pra 2020. 
 
Aí, pra dar o exemplo prático do que aconteceu. Em 2017, por exemplo. A lei do 
orçamento da União pra 2017 foi aprovada – pela constituição, ela devia ter sido 
aprovada até 17 de julho de 2016. Foi aprovada em 26 de dezembro. E a lei 
orçamentária anual foi aprovada em 10 de janeiro. Quer dizer, praticamente 15 dias 
entre a aprovação de uma e outra. (inaudível). Então todo ano tem essa confusão, atrasa 
a LDO, aí tem que correr com a lei orçamentária anual, ou seja, era mais fácil acabar 
com a LDO e botar só o orçamento. Só que essa ideia de acabar com a LDO no Brasil 
não tem como funcionar hoje, porque a LRF, quando veio em 2000, ela criou diversas 
funções importantes pra LDO. 
 
Então apesar dessa confusão que a LDO faz no processo tributário, ela é uma lei 
que tem funções muito relevantes, e que não são repetidas na lei orçamentária anual. 
Então, por exemplo, a LDO tem que trazer os anexos de (inaudível), anexo de verbas 
fiscais. Extrafiscais (?) são aquelas que podem afetar as contas públicas, as condenações 
que os entes públicos podem sofrer; o anexo de metas fiscais, meta sobre dívida, receita 
pública... todos esses temas polêmicos que a LDO tem que deliberar. E isso explica um 
pouco esse atraso que a gente tá verificando, porque é uma guerra pra qualquer 
executivo no brasil aprovar a LDO, pelo menos é muito difícil. 
 
(inaudível) uma afirmativa que repete esses papeis da LDO, que é a questão dos 
anexos... aqui, outras funções importantes que a LRF colocou pra LDO: uma sobre 
receita fundamental, que é aquilo que eu falei, estabelecer condições pra renúncia de 
receita, quando uma exceção pode ser dada, quando não pode ser dada... estabelecer 
quando uma despesa é relevante, pra efeitos de dispensa do art 16 da LRF; só pra 
ilustrar aqui, eu não vou entrar em detalhes porque não vale a pena, mas a quantidade de 
coisas que a LDO tem feito. Então não é à toa que ela é tão difícil de ser aprovada. 
 
Ela tocou num ponto fundamental da LRF, que é o nível de receita e despesa, que 
é um problema no orçamento, a LDO tem que tratar disso, como vai fazer (ou não 
fazer), qual vai ser a solução pra isso. Outra questão polêmica, o objetivo da política 
monetária, meta de inflação, então por aí vocês veem a dificuldade que é uma lei desse 
tamanho ter que regular tantos assuntos, e é por isso que o congresso não consegue 
aprovar essa lei no prazo estabelecido pela constituição. (professor dá exemplo de mais 
coisas que a LDO tem que definir) E aí acaba que a LDO fica tão protagonista que às 
vezes a discussão dura mais do que a própria lei orçamentária anual. E é essa lei, a partir 
das diretrizes orçamentárias, que vai definir o que se vai gastar mesmo na despesa A, B 
e C. Ela vai só identificar as despesas. Mas as grandes diretrizes vão ser colocadas lá na 
LDO. 
 
Aí tem uma questão que o Supremo vai julgar em repercussão geral, que é muito 
importante, ele reconheceu o tema mas não julgou o mérito ainda. É o seguinte: lembra 
que eu falei: BPA, LDO, lei orçamentária anual. A constituição pressupõe, entre eles, 
uma relação de coordenação. Em tese, um não pode contrariar o outro. Só que o que 
acontece? Muitas vezes, como a LDO, em tese, é elaborada no primeiro semestre do 
ano, e a lei orçamentária anual é elaborada no segundo semestre – então, vamos supor 
que estados e municípios geralmente cumpram aquele prazo ali. Vamos supor que, no 
primeiro semestre de 2019, o estado aprovou um aumento de 5% no número de 
servidores. Aí isso foi aprovado em junho de 2019. Só que na hora que foi elaborar a lei 
orçamentária anual, no segundo semestre, em dezembro de 2019, o governador mudou 
de ideia e falou não, realmentenão tem dinheiro pra pagar um aumento de 5% pros 
servidores. 
 
Só que na hora que foi elabora a Lei Orçamentária Anual do 2º semestre, em 
dezembro de 2019, o prefeito mudou de ideia e falou “não, realmente não tem dinheiro 
para pagar 5% de reajuste para vocês hoje. Apesar de eu ter colocado isso na LDO, que 
vai ter reajuste de 5% para os professores, como um foi elaborado em julho e outro em 
dezembro, pode ter tido alguma coisa aí no meio que violou as contas públicas”. Aí o 
prefeito disse “apesar de estar nas diretrizes, eu não vou cumprir aquilo que está na 
LDO”, e essa questão foi levada ao Supremo, porque o prefeito disse que não ia 
cumprir, aí os servidores entraram com a ação e falaram “não, você não pode 
descumprir uma diretriz orçamentária, porque estava na lei estadual que teria 5% de 
reajuste”. A questão foi para o Supremo e está esperando decisão. 
 
E o que a doutrina fala sobre isso? O que eu acho que o Supremo vai decidir nesse 
caso provavelmente? Apesar de realmente em tese a condição pressupor que a LOA ela 
deve observar as diretrizes da LDO, como a doutrina destaca, e esse trecho do Ricardo 
Lobo Torres é bem elucidativo, aliás é até reproduzido por muitos autores de Direito 
Financeiro, ele diz assim: “A LDO é uma lei que não vincula os poderes”. No seguinte 
sentido: quem é que delibera a LDO? É o Congresso Nacional, o Legislativo. Quem é 
que aprova a Lei de Orçamento Anual? É o mesmo legislativo. Elas não são leis de 
mesma hierarquia, em tese, porque são leis ordinárias? Então apesar da LDO estabelecer 
diretrizes, essas diretrizes não são vinculantes. Então ele diz “ela não tem eficácia fora 
da relação de poderes. Não vincula o Congresso Nacional na elaboração da Lei 
Orçamentária.” Normalmente vai alterá- lo. 
 
Olha, essa parte é importante: “...não cria deveres a terceiros”. Olha que parte 
importante, porque é justamente o caso ali, dos servidores. Porque quando a Assembleia 
Legislativa daquele Estado elaborou a LDO, o que ela fez? Ela disse “olha, eu, poder 
legislativo, junto com o poder executivo, estabeleço a diretriz que tem que ter aumento 
de 5%”. É uma diretriz. O servidor agora pode alegar o direito subjetivo com base 
naquele dispositivo da LDO que não foi reproduzido na Lei Orçamentária Anual? Pelo 
entendimento da doutrina majoritária não. Porque a LDO e a LOA são leis que regulam 
as relações entre os poderes, mas eu não posso invocar como direito subjetivo, no caso 
dos servidores, o direito ao reajuste, porque a LDO não cria direitos subjetivos. Então 
provavelmente o Supremo vai invocar essa tese para dizer “olha, tudo bem, não estou 
dizendo que se deva descumprir a LDO, mas ela não gera direitos subjetivos”. Por 
exemplo, se eu sou um empresário e tinha o interesse em fazer uma obra que foi 
colocada na LDO que ia constar no orçamento, aí a obra não foi para o orçamento. Eu 
posso, enquanto empresário, entrar com uma ação porque eu fui frustrado do direito de 
fazer aquela obra? Não. Então ela não gera direito subjetivo. Então é por isso que a 
doutrina fala, o nome já diz: “diretriz orçamentária”, diretriz tem um sentido muito mais 
de conselho do que de obrigatoriedade. 
 
Até porque, se você for pensar bem, a lei orçamentária anual é uma lei que é 
editada pelo mesmo legislativo, é uma lei posterior à LDO. Então o fato dela não 
concretizar o estabelecido na LDO, não posso considerar que houve aí uma violação. 
Principalmente se o ponto for este: gerar direitos subjetivos. 
 
Agora, tem um ponto interessante nessa discussão que eu não vi na (inaudível) aí 
preciso ver o que vocês acham. Mas vocês sabem que a revisão geral é um direito 
constitucional do servidor público, art. 37. O servidor público tem direito a revisão geral 
anual. Aí é um problema, veja: porque esse direito subjetivo do servidor, ele não tem 
amparo só no art. da LDO, ele tem amparo também na norma constitucional, no artigo 
37, que diz que é um direito do servidor a revisão geral anual. 
 
Mas como esse artigo da Constituição o pessoal não liga muito, né? E já teve 
vezes da União dar como revisão geral 0,1% para o servidor só para cumprir o 
dispositivo, eu acho que esse dispositivo é meio incolor na Constituição, tá lá e tal mas 
ninguém liga muito pra ele, e talvez isso não seja muito… mas é um ponto, né? Porque 
o direito do servidor a reajuste anual também tem base no 37. Mas eu acho que aí o 
problema é que o fato da LDO consagrar esse direito não vincula o legislador da lei 
orçamentária anual. Ele não gera um direito subjetivo para esses servidores, porque 
servidores devem brigar pelo direito ao reajuste anual, mas por outro mecanismo, não 
por essa tese da vinculação, porque essa tese de vinculação da LDO com a Lei 
Orçamentária Anual na doutrina não é muito aceita. Mas tem essa polêmica aí que pode 
acontecer… Bom, aí aprovada a LDO, que estabelece as diretrizes orçamentárias, vem a 
Lei 
Orçamentária Anual, que é a lei que vai realmente dizer, fixar a despesa, o que o 
ente vai gastar na área A, na área B e na área C. Observando, em tese, as diretrizes que 
foram estabelecidas na LDO. Aí, cada ente então tem que aprovar sua lei de orçamento, 
em tese, até 31 de dezembro, para vigorar a partir do registro financeiro seguinte. Aí a 
Constituição tem um dispositivo, e esse dispositivo aqui é importante. Por que? Porque 
a partir da Constituição toda lei orçamentária anual foi obrigada a ter esses capítulos. O 
orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento de seguridade social. 
 
Então a lei orçamentária é única, mas é uma lei com três capítulos diferentes, ela 
tem o orçamento fiscal, que é o orçamento dos órgãos em geral da união, dos poderes, 
secretarias; o orçamento dos investimentos estatais, pra dar transparência e para a gente 
ver quanto do dinheiro público está indo para os investimentos estatais e; com a 
Constituição de 1988, resolvendo dar transparência às aplicações para o estado social, 
surgiu o capítulo do orçamento da seguridade social. Antes da CF 1988 era tudo junto e 
a CF deu transparência para essas questões. Então a afirmativa aqui fala assim: 
 
“O orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, está compreendido na lei orçamentária 
anual” 
 
Realmente, porque o fato de ter um capitulo, não quer dizer que seja outra lei. É 
uma única lei ordinária com 3 capítulos, qualquer lei orçamentária funciona assim. 
 
A gente viu que o executivo tem a obrigação de encaminhar os projetos de lei 
orçamentária, ai você me pergunta e se ele não encaminha os projetos? Bom essa 
hipótese de omissão, é constituída como crime de responsabilidade, ele tem que 
observar os prazos do ADCD e se ele não encaminha nesse prazo, ele está repercutindo 
em crime de responsabilidade (Lei 1079/50). 
 
Isso vale para governador também, essa lei estende esses crimes para governador 
do estado. Para prefeitos, tem uma lei diferente,mas a regra é a mesma, é o decreto-lei 
201/67 que estabelece as infrações político-administrativas dos prefeitos. Veja, a regra é 
a mesma, no final o resultado é o mesmo, é a cassação do mandato. A Lei 4.320/64, ela 
tem uma regra para isso. Ela diz assim: 
 
“Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.” 
 
Então ela está preocupada em regular essa questão do executivo. Aí o poder 
legislativo vai ter que pegar a lei que já foi aprovada, por exemplo, a de 2019, e fazer 
uma nova lei para o próximo ano (2020) com base no projeto de 2019. Algumas leis 
orgânicas dos municípios apresentam consequências e disposições diferentes. Em 
Niterói, por exemplo, a lei dispõe da seguinte forma: 
 
“Art. 132 – O prefeito enviará à Câmara, no prazo estabelecido em lei, a proposta 
de orçamento anual do Município para o exercício seguinte. 
 
 
§ 1º - O não cumprimento do disposto neste artigo implicará na elaboração pela 
Câmara, da competente Lei de Meios, tomando por base a Lei Orçamentária em vigor.” 
 
Art. 133 - Rejeitado pela Câmara o projeto de lei orçamentária anual, prevalecerá, 
para o ano seguinte, o orçamento do exercício em curso, aplicando-se-lhe a atualização 
dos valores.” 
 
O que quer dizer essa lei? Já que o executivo não mandou o projeto, a câmara que 
irá elaborar sozinha a Lei orçamentária. O TJRJ já entendeu que essa lei é 
inconstitucional, pois a CF fala no art. 65 que a competência para iniciar o projeto é 
exclusiva do chefe do executivo. A lei viola essa competência exclusiva, viola a 
separação dos poderes. Além disso, viola a lei geral de direito financeiro, porque, a 
4320/64, não fala que a câmara vai elaborar baseado em nada. Diz que a câmara tem 
que considerar a lei orçamental. O projeto que foi encaminhado pelo executivo ano 
passado. Então não é a câmara que vai elaborar, ela tem que considerar o orçamento 
decidido pelo executivo vigente. Ai eu trouxe esse artigo aqui para vocês verem o quão 
importante é a questão da competência, do artigo [Inaudível] da [Inaudível], para o 
poder executivo iniciar o processo de lei orçamentária. 
 
Bom, agora, essa questão do executivo não mandar projeto de lei de orçamento, é 
muito rara. Nunca vi um caso concreto de um prefeito ou governador que tenha se 
omitido em mandar um projeto de lei de orçamento para o legislativo. Isso realmente 
não é comum. O que acontece com muito mais frequência é o executivo mandar o 
projeto e o legislativo não deliberar, ou demorar para deliberar. Porque, como eu falei, o 
orçamento obedece a lógica do ano civil, então em tese, 1º de janeiro de todo ano eu 
tenho que ter um orçamento arrumado. Então o que acontece na maioria das vezes? O 
executivo vai lá dentro daquele prazo que a gente viu, mandou o projeto de lei 
orçamentária. Em tese o legislativo tem até 31 de dezembro do ano para deliberar sobre 
o orçamento que vai vigorar no ano seguinte. 
 
Ai a questão que se coloca é, o executivo que manda o projeto, agora, de 2019, se 
o congresso não aprova o projeto até 31 de dezembro de 2019, a gente em tese não 
poderia começar em 1º de janeiro sem orçamento, porque que a lei de orçamento é a lei 
que autoriza todas a despesas, então o ano seguinte começar sem orçamento arrolado, 
em tese teria que paralisar a marca [?] de geral. Você não vai ter mais fundamento legal 
para autorizar a despesa. Essa hipótese é muito mais comum e já aconteceu aqui no 
Brasil várias vezes. Aquele exemplo que eu trouxe aqui foi isso né, em 2016 o 
orçamento de 2017 só foi aprovado em 10 de janeiro de 2017. Em tese não poderia, em 
tese seria aprovado até 31 de dezembro de 2016. Só que o congresso não conseguiu 
deliberar. Aliás, isso aqui foi bom, porque já teve caso de orçamento, e eu acho que foi 
o maior tempo de demora se não me engano, acho que foi o orçamento de 95, que o 
congresso só aprovou em abril de 95. Então ficou janeiro, fevereiro, março, abril sem 
orçamento. Quatro meses de atraso para aprovar o orçamento. 
 
Nos últimos anos normalmente ele é aprovado em janeiro, fevereiro e tal. Em 
janeiro geralmente se consegue aprovar, mas como eu falei, teve ano ai em que se 
aprovou em abril. Então pra quem trabalha no [?] de experiência, divisão pública, o 
povo fica enlouquecido. Porque qual é o fundamento que o cara vai ter para autorizar as 
despesas? Se não tem orçamento aprovado? Então é um problema [Inaudível] esse 
problema de não autorizar o orçamento antes de começar o ano financeiro. Ai, 
curiosamente, esse caso, que é um caso assim, muito mais comum, não tem regra sobre 
isso. É estranho, porque assim, na [Inaudível] tem uma regra falando da questão da 
ambição dentro do projeto, mas não tem uma regra para a questão mais comum, que é 
não aprovar o orçamento. Ai tem uma diferença na doutrina sobre o que fazer nesse 
caso. As principais correntes são essas aqui: Bloqueio né [Inaudível], tem essa dúvida. 
Por que? A constituição passada, de 67 e 69, ela tinha uma regra que era, vamos dizer 
assim, prática, mas também autoritária. Ela dizia assim: Se o congresso não autorizar a 
tempo o projeto de lei orçamentária, o projeto está aprovado automaticamente. Então a 
simples omissão do congresso fazia com que o projeto fosse aprovado inteiramente. 
Então assim, foi aquele caso de privilegiar uma certa praticidade em detrimento de 
justiça. 
 
O Regis de Oliveira entende esse ponto, a constituição atual não reproduziu essa 
regra, mas a gente tem que ter uma regra, então vamos aplicar a constituição passada 
para uma analogia neste caso. Poderia catar aquele artigo lá da constituição de 67 e 
dizer que terminou segundo o prazo. Agora, o Ricardo Ant[Inaudível] discorda desta 
posição. E eu acho que ele está correto, por que? Porque esta é uma regra claramente 
autoritária. É uma regra que diz que o executivo manda e o legislativo obedece. Quer 
dizer, na constituição de 67/69, que é uma constituição centralizadora, unitária, você 
poderia concordar com essa regra. Agora, realmente não combina com a constituição de 
88 uma regra como essa. Visto que a constituição claramente veio o que? Privilegiar o 
papel do legislativo na deliberação orçamentária, então fica meio estranho você aplicar 
uma regra dessas em uma constituição que é tão, vamos dizer assim, parlamentar como 
a de 88. Que é muito mais favorável ao legislativo que as antigas. Ai o Ricardo Antunes 
fala assim: "Bom, nesse caso então vamos aplicar o orçamento anterior.". A despesa 
estará aprovada no orçamento até o limite que foi aprovado no orçamento anterior. Essa 
foi a sugestão dele. 
 
Na prática nenhuma das duas sugestões é aplicada. O que se faz na prática? 
Primeiro, quem está regulando esse tema hoje? Adivinha, LDO. Como eu falei, a LDO 
faz todo o orçamento brasileiro mais essa função também, que é ficar estabelecendo 
regra sobre isso. São as LDO's aprovadasem cada ano vigente. Qual é a regra que tem 
sido adotada? Geralmente, como essa daqui, a LDO de 2019. Diz assim: "Se o projeto 
de orçamento [Inaudível] até dezembro, a programação será executada.". Ai assim, a 
própria LDO estabelece. Se não aprovar o orçamento em dezembro, eu já logo autorizo 
aqui algumas despesas. E aí é claro, a LDO vem e aurotiza as despesas que são 
obrigatórias dele, porque não faz sentido eu conseguir paralisar a máquina pública por 
força de não estar aprovado. 
 
Professor: Por exemplo, despesas legais da União, despesa com pagamento de 
servidor público. Você não vai pagar o Servidor Público só porque o orçamento não está 
aprovado? Mas não teria que de qualquer maneira? Então, não faz sentido você estar 
discutindo isso. Na prática a LDO coloca lá: “A União tem despesas que eu desde já 
autorizo, mesmo que o orçamento não seja aprovado, isso aqui já está autorizado”. 
Então, esse tema hoje está regulado pela LDO, que tem adotado geralmente esses 
critérios, ela desde já autoriza as despesa obrigatórias. E, aí, não tem gerado tanto 
problema isso como no passado. Uma questão teórica interessante (inaudível) é o 
seguinte, isso já se cogitou fazer no âmbito da União há uns anos atrás, que era o 
seguinte: já que está na mão da LDO regular esse tema, que a gente chama de anomia 
orçamentária. 
 
 
Quando o orçamento for aprovado, por que não colocar na LDO um artigo 
parecido com o da Constituição passada, dizendo assim... Agora, por exemplo, 
2018/2019, será que a LDO de 2019 agora, que está sendo deliberada, ela pode ter um 
artigo dizendo assim: se o projeto de lei orçamentária de 2020 não for aprovado até 
dezembro, considera-se aprovado o projeto de lei orçamentária que a gente mandou? 
Bom, primeiro que eu acho impossível isso passar no Legislativo, porque, quando é que 
os parlamentares vão aprovar um dispositivo desses, tirando o poder deles de barganha 
de negociar o orçamento? Então, em tese, seria impossível. Mas vamos supor que 
houvesse essa possibilidade, eu acho que seria discutível a constitucionalidade desse 
artigo, com base no que o Ricardo Lobo Torres fala. Essa regra de aprovação 
automática, ela não parece de acordo com o espírito da Constituição de 1988, que foi 
claramente uma Constituição que procurou ampliar o espaço do Legislativo na 
deliberação orçamentária. 
 
 
Então, é uma regra que eu acho que nem mesmo a LDO de cada ano poderia 
trazer esse dispositivo. Então a LDO de um município, de um estado, que trouxesse uma 
regra como essa, ela poderia ser questionada à luz da separação de poderes. Então é uma 
regra que está privilegiando o Executivo em detrimento do Legislativo. Mas também 
tem gente que fala: bom, mas Legislativo não decide, o Estado não pode parar também. 
(Inaudível) Tem que funcionar. O Legislativo teve dois, três meses para aprovar o 
orçamento e não aprovou, 31 de dezembro chegou sem aprovação. Então, assim, não 
adianta nada você dar poder ao Legislativo, se ele não conseguiu exercer aquele poder. 
Também tem doutrina nesse sentido. Aí fica a polêmica aí. Mas, na prática, realmente, 
entende-se isso: bota lá um artigo na LDO, dizendo que (inaudível) e, aí, a aprovação do 
orçamento não tem gerado muitos problemas práticos. E, realmente, o que paralisa, 
assim, são aquelas despesas de investimento. 
 
 
Então, assim, realização de obras, se o orçamento não passar, não tem como dar 
andamento às obras. Agora despesas obrigatórias, pagamento de servidor, despesa de 
manutenção: essa geralmente não encontram problemas com orçamento aprovado, não. 
Aí, olha que interessante, A LDO, aliás, a LRF, ela tinha um artigo que tentou regular 
isso, só que foi vetado. O artigo 6º, ele dizia lá: se o orçamento não fosse sancionado, 
sua programação poderá ser executada, até o limite de dois doze avos do total de cada 
dotação, observadas as condições da LDO. Então, a LRF, que é de 2000, já trouxe 
(inaudível). Então, foi o que eu falei, a lei orçamentária de 94/95 foi aprovada só em 
abril. Mas, isso aqui foi vetado. (inaudível) o Presidente falava não vou pôr, não vou 
mexer nesse acordo, não, por quê? Porque esse acordo tem sido regulado por LDO. 
(inaudível) Quer dizer, o próprio presidente vetou e falou: olha, a gente vai regular isso 
aqui de uma forma mais ou menos rígida, senão, na nossa experiência, esse programa já 
está sendo tratado na LDO. Então, não precisa ter uma regra, uma norma geral falando 
sobre isso. Aliás, lembra que eu falei com vocês que, apesar de a União editar normas 
gerais de Direito Financeiro e as normas gerais da LDO, da LRF sejam bastante 
detalhistas, sempre sobra algum espaço de legislação para os estados e os municípios? 
Esse é um bom exemplo. Quer dizer, não tem norma geral hoje sobre esse tema. 
 
 
Cadê a norma Geral da União que vai regular uma situação de lei orçamentária 
que não foi aprovada? Não tem. Então, é um típico exemplo em que o estado, pela lei, 
pela LDO estadual, ou município, pela LDB Municipal, pode regular esse tema; porque 
a norma geral que tinha foi vetada. Estão vendo como sobra algum espaço no Direito 
Financeiro para estados e municípios? Então, não é assim: só União tem as normas 
importantes no Direito financeiros. Não é verdade. Alguns temas ainda são livres, ou 
porque a LRF teve alguns vetos importantes; ou porque a norma geral não tratou 
mesmo. Então, se a LRF não tratou, (inaudível) eu não tenho uma geral, vai sobrar 
algum espaço para o estado ou o município editar sua lei para regular aquele tema. Aí, é 
a prova para vocês de que existe espaço para eles, para o estado e os municípios 
legislarem sobre Direito Financeiro. Então, aqui se fala assim (professor começou a ler 
uma parte de uma legislação que estava em slide. Era sobre prazo para aprovação do 
orçamento e papel do Legislativo. Falou de forma rápida e omitiu trechos, além de não 
ter mencionado qual lei e artigo eram lidos. O trecho ficou em grande parte 
incompreensível). Bom, a Lei Orçamentária Anual tinha que ser aprovada, aí, a 
Assembleia não aprovou, entrou em recesso. O que fazer nesse caso? 
A LDO pode prever a execução do projeto não aprovado. A razão de algo por 
mês, para atendimento de certas despesas (inaudível) certamente pode fazer, porque se o 
Estado foi omisso, cabe à LDO regular esse tema. 
 
E olha que interessante, né? Lembra daquele artigo da Constituição que fala “o 
Congresso não poderá entrar em recesso se não aprovar a LDO até 17 de julho”? Não 
tem um artigo na Constituição dizendo que o Congresso não pode entrar em recesso se 
não aprovar a Lei Orçamentária Anual. Não tem um artigo parecido com aquele. Então 
realmente, em tese, pode acontecer isso, em 20 de dezembro, que acho que é o recesso 
de fim de ano, e o Legislativo falar “olha não vou aprovar a Lei de Orçamento não”. É o 
que aconteceu aqui. E não tem nem norma na Constituição para obrigar o legislativo 
deliberar sobre a Lei Orçamentária Anual. Porque aquelaregra, do 57, é só para LDO, 
que não pode entrar de recesso até o meio do ano. Mas não tem norma impedindo o 
recesso de fim de ano se não aprovar a LOA. Então esse exemplo aqui é perfeitamente 
possível de acontecer. Pode acontecer até como instrumento de oposição, isso é muito 
comum de acontecer em Estados e Municípios, para deixar o governador emaranhado 
em maus lençóis, o legislativo fica atrasando na publicação do orçamento. Porque eles 
sabem que aqui tem um potencial de desorganizar a administração muito grande. E aí 
cabe à LDO (inaudível). 
 
Agora, outra hipótese, essa também raríssima e que eu nunca vi, só na teoria, pelo 
que a gente viu, recorda comigo, o Executivo (inaudível) 
Aí tem a terceira possibilidade, que é o Executivo mandou o projeto de Lei 
Orçamentária. O Legislativo pode fazer emendas, como a gente pode ver, emendas ao 
projeto de Lei Orçamentária. Mas e se ao invés de ele fazer emendas ele botar em 
votação a Lei Orçamentária Anual e rejeitar a LOA, por que não é um projeto de lei? É 
uma lei, ordinária também, então, em tese, ela pode ser rejeitada. Isso pode acontecer? 
Quer dizer, o Legislativo pode se reunir, da União, dos Estados ou dos Municípios, 
dizendo “olha, vamos vetar o projeto de Lei Orçamentária do executivo.”? 
 
Bom, essa é uma questão controvertida na doutrina. Prevalece a tese de que é 
possível, até por conta de uma norma Constitucional. Porque a Constituição fala assim, 
quando vai tratar de outro assunto: “os recursos recorrentes de rejeição do projeto de lei 
orçamentária..” Aí a doutrina fala: “bom, se a própria Constituição falou em ‘rejeição de 
projeto de lei orçamentária’, é porque é possível.” Aí, o que fazer nesse caso? (Nome de 
doutrinador inaudível) diz: “bom, nesse caso, se o projeto de Lei Orçamentária é 
rejeitado pelo Congresso, eu começo o ano seguinte sem orçamento”. Isso porque o 
Legislativo pode rejeitar o projeto, mas não pode elaborar um projeto dele, né? Porque é 
de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. Então essa rejeição é uma vitória parcial 
do legislativo, porque ele atrapalha a vida do Executivo, mas ele também não pode 
elaborar um projeto para substituir. Tem que esperar o Executivo mandar outro projeto, 
porque só ele pode mandar, o Executivo. Aí bom, nesse caso teria que ser analisado 
caso a caso, o que é uma loucura. Na prática, a administração pública seria um caos. 
Então, no Brasil prevalece na doutrina essa ideia, que pelo próprio artigo da 
Constituição, se (inaudível). Agora, num ponto de vista prático o que acontece? Se o 
Legislativo rejeita o projeto, ele tem que esperar do Executivo um outro projeto, então 
não faz muito sentido. 
 
Aluno: “Qual seria o prazo?” 
 
Professor: “A Constituição, naquele 35, ela não trata dessa questão. Ela só fala do 
prazo geral pra mandar o projeto de Lei Orçamentária Anual. Então vamos supor que o 
Legislativo rejeite em 31 de dezembro. Em tese, o Executivo faz o que? Corre pra 
mandar outro. Então é uma hipótese mais teórica mesmo, né? Mas enfim, tem o seu 
apelo. 
 
Agora, tem uma Corrente que o Dallari sustenta, que fala assim: “não, na verdade 
não é possível a rejeição.” e aí ele invoca outro artigo, agora do ADCT, realmente, no 
artigo 5º, deixa essa questão um pouco em dúvida. Lembram do ADCT, aquele artigo 
que fala do prazo orçamentário, ele fala assim: “o projeto de lei orçamentária deve ser 
encaminhado para o legislativo e devolvido para sanção”. Então o Dallari fala “se o 
próprio legislador falou que o Legislativo tem que devolver para sanção, se ele tem que 
devolver para sanção, ele não pode de todo rejeitar”. Então, fica essa disputa entre essas 
duas correntes para saber quem tem mais razão. Mas foi o que falei, na prática nunca vi 
isso acontecer. Até por conta disso que eu falei, que se o Legislativo rejeitasse o projeto 
não ia adiantar muito, só o Executivo que teria que criar outro projeto. Não faria muito 
sentido. 
 
E aí, apesar de ser uma questão polêmica, foi perguntado lá essa questão 
(inaudível). Mas essa é de fato uma questão teórica e tem que se analisar o caso 
concreto para saber o que se fazer nesse caso.estudar com mais detalhe. 
 
Então, o Direito financeiro cai ali dentro do direito constitucional, mas acho que 
na OAB eles colocam direito tributário. E tem algumas funções de direito tributário que 
pressupõe certo conhecimento também de direito financeiro. Então, essa 
“superexposição” do direito tributário, a pessoa querer estudar só direito tributário e não 
estudar nada de direito financeiro, ela as vezes tem uns problemas graves assim de 
compreensões que são por causa disso. Você faz um estudo de um pedaço que é 
importantíssimo claro para a advocacia, na advocacia privada o grande estudo da parte 
financeira do Estado é o direito tributário. É saber quanto a empresa vai pagar de 
tributo, se a empresa pode fazer um planejamento tributário e a pessoa física então. Para 
advogados privados, o direito tributário é muito mais relevante. 
 
Agora, o direito financeiro é muito relevante para quem vai para área pública. 
Procuradores de Fazenda, Fazenda pública em geral, Fazenda Nacional, Procuradores 
dos Estados e dos municípios. Quem atua na administração pública é muito importante 
conhecer o direito financeiro. Tribunal de contas é o local que mais tem que se saber 
direito financeiro. Então ainda tem essa questão, direito financeiro é mais ligado as 
pessoas que estão na área pública e o direito tributário para quem está na advocacia 
privada costuma ser mais relevante. Mas até isso vem sofrendo mitigações, porque 
muitos advogados particulares hoje os clientes deles se veem envolvidos em problemas 
relativos ao direito financeiro. Então, se você é advogado, por exemplo, de um ex chefe 
do executivo ou de um administrador público que esteve à frente de determinada 
secretaria e autorizou contratos e gastou dinheiro público, eventualmente ele sofre 
algum tipo de questionamento e aí você tem que saber. 
 
Hoje o Ministério Público, cada vez mais, propõe ações envolvendo políticas 
públicas que têm discussões de direito financeiro, saber se determinado recurso pode 
gastar ou não pode gastar no setor A, B ou C. Defensoria Pública também. Então, o 
direito financeiro tem tentado e tem conseguido se tornar mais ativo nas discussões e 
deixado de ser um direito limitado a quem trabalha com administração pública. E o 
Supremo Tribunal Federal também acompanha isso, antigamente era difícil você ter 
muitas decisões no Supremo em matérias de direito financeiro e hoje você pode ver que 
o Supremo volta e meia nos últimos 5 anos, pelo menos, o STF adotou várias decisões 
muito relevantes envolvendo a matéria de direito financeiro. É uma matéria que tem sua 
importância e vale a pena a gente se “debruçar” nela. 
 
Então, acho que está esclarecido do que se trata o direito financeiro, não vamos 
mais confundir essa divisão do que é direito financeiro e o que é direito tributário, acho 
que está mais ou menos claro pra vocês. 
 
Só uma visão geral, essa frase do Aliomar Baleeiro eu acho que ele é muito feliz 
porque o que a gente vive atualmente em decorrência daquilo que falei pra vocês? 
Lembra que eu falei que o tributo é a grande receita do Estado, e por que isso? Porque a 
gente chegou em um Estado hoje em que o nosso Estado se caracteriza como um Estado 
Fiscal. O que é um Estado Fiscal? O Estado que vive basicamente da arrecadação de 
tributos. Essa história da sociedade civil com o Estado em relação com tributos sempre 
esteve presente praticamente em todos os grandes eventos que tivemos ao longo dos 
séculos. 
 
Desde a Magna Carta, mas puxando um pouquinho mais pra recentemente, a 
revolução americana, independência dos EUA, revolução francesa, você pode reparar 
que a maior parte dos eventos históricos mais importantes eles tiveram em alguma 
medida essa discussão tributária permeando-a. Então, é por isso que Baleeiro fala que a 
história das revoluções dos grandes movimentos pode ser resumida basicamente a isso: 
os contribuintes querendo, os pagadores de impostos (tributos) querendo o direito de 
participar ativamente dessa decisão de quanto vai se pagar de tributo e como vai se 
pagar o tributo. 
 
É por isso que o grande princípio de tributação no mundo, e no Brasil também, é a 
legalidade tributária, só posso cobrar o tributo com autorização em lei, só posso 
aumentar tributo com autorização em lei. Esse princípio vem desde a Magna Carta. 
Então, no Brasil também não é diferente, a inconfidência mineira, o grande estopim da 
inconfidência mineira foi a discussão sobre a tributação, o excesso de tributação de 
Portugal. É difícil você identificar um grande movimento que não tenha tido a questão 
tributária em torno dela. 
 
Por exemplo, na revolução americana, na declaração de independência dos Estado 
Unidos na própria exposição de motivos está lá: a história da Grã-Bethânia compõe-se 
remetidas injúrias e usurpações, tendo como objetivo a tirania absoluta sobre esses 
estados, e aí ele começa a listar quais são os atos de hostilidade do império britânico em 
relação as colônias americanas e está lá, um dos primeiros listados é que eles lançam 
impostos sem nosso consentimento, ou seja, está aqui a luta pelo direito de poder decidir 
acerca da tributação, de ser consultado e permitir que determinado tributo seja 
instituído, coisa que não estava sendo respeitada e que foi o grande estopim para a 
independência americana. 
 
Na revolução francesa, o art. 14 da Declaração dos Direitos do Homem e do 
Cidadão, defende que um dos direitos do cidadão é verificar a necessidade da 
contribuição pública, ou seja, do tributo, o cidadão tem direito de ser consultado se vai 
pagar menos ou mais tributo. É consentir livremente sobre a tributação – legalidade 
tributária -, é observar o seu emprego, pedir conta a todo agente público. O cidadão tem 
o direito de ser consultado para aprovar ou não e também para participar da decisão 
sobre o produto da cobrança do tributo. Ele poderá não apenas participar da decisão, 
como também fiscalizar o emprego do recurso público pela despesa. 
 
O Ricardo Torres, grande professor aqui da UERJ, tem uma frase muito famosa 
que resume um pouco o papel do tributo no estado fiscal, ele diz que “o tributo é o 
preço da liberdade”. Nesse sentido: 
“(...) o tributo nasce no espaço aberto pela autolimitação da liberdade, e é o 
instrumento que distancia o homem do Estado”. 
 
O que ele quer dizer com isso? E essa é uma definição daquilo que eu falei 
“Estado fiscal”. Por que o tributo é considerado o preço da liberdade nessa acepção? 
Porque, no estado fiscal, que é uma típica manifestação do estado liberal, quando 
alguém paga um tributo, ele, em tese, esgotou a sua participação na vida social do 
estado. Por isso que ele fala que o tributo distancia o cidadão do estado. Antigamente, 
antes de existir essa ideia de tributo, legalidade para o tributo, quando o estado tinha que 
fazer alguma coisa, tinha que fazer uma obra, por exemplo lá no estado feudal, o pessoal 
estava passando na rua e o senhor feudal falava para as pessoas ‘olha constrói esse 
muro’ e a pessoatinha que construir, ela não podia dizer ‘olha não posso’, ele estava 
sujeito àquilo. 
 
Quando você cria o estado fiscal, por isso o Estado fiscal é uma ideia liberal, qual 
é a ideia? Bom, eu tenho que viver em sociedade, para isso eu tenho que custear os 
mecanismos básicos da sociedade e qual é a contribuição que eu tenho para dar para o 
Estado? É pagar o tributo. Por que se eu pagar tributo, o estado, em tese, me deixa em 
paz. São poucas as hipóteses em que o estado te obriga a fazer alguma coisa, como no 
serviço militar, serviço eleitoral, são poucas as obrigações de fazer impostas pelo 
estado, são obrigações personalíssimas. Na maioria das vezes, ele não tem esse poder. 
 
O estado não pode chegar para você e falar “construa o muro ali”. Você paga o 
estado, paga imposto para a prefeitura se organizar, construir uma secretaria de obras, 
para fazer aquela obra, aquele serviço ali. Por isso, a gente fala que o tributo é o preço 
da liberdade. É um mecanismo de dimensão liberal em que você paga um valor para o 
estado te deixar em paz. Agora é claro que existem várias discussões filosóficas sobre 
isso, você pode falar que a obrigação da pessoa não é só pagar o tributo para o estado, é 
muito mais do que isso, ela tem que ter uma participação ativa, política, etc. Existem 
várias teorias para isso. 
 
Mas, do ponto de vista, da construção da ideia de estado fiscal, a regra geral é de 
que, para você ser livre do estado, basta você pagar o tributo. Existe uma lista muito 
pequena de prestações específicas. É claro que essa relação do tributo com a liberdade, 
não é tão pacífica assim e por isso há tantas discussões políticas sobre isso. 
 
Professor: É Interessante por quê? Dependendo da sua posição política, para 
alguns, o tributo, realmente, ele é um valor que você paga para o Estado, para defender 
sua liberdade. Agora, para outros, se você cobra um tributo em excesso, na verdade, 
você está destruindo a sua liberdade, porque, se você cobra um tributo em excesso, 
você, na verdade, está destruindo o seu patrimônio, a sua liberdade em relação ao 
Estado. Então, surgem aquelas discussões, que são típicas da política, saber qual o papel 
do Estado, se ele tem que ser mais importante ou menos importante na vida das pessoas, 
tem que prestar mais serviços ou menos serviços. Porque, realmente, se eu tenho uma 
postura que, na política, é mais associada à ideia conservadora, vamos dizer assim, eu 
vou dizer que o Estado... Eu defendo um Estado que seja menor. 
 
Então, vai depender dessa situação. Se eu defendo a ideia de que o Estado tem que 
ser um grande prestador de serviços sociais, a tendência é que eu considere válida uma 
carga tributária mais elevada e, aí, quem não concorda com isso vai dizer: “Não, mas 
você… Com isso, você está destruindo minha liberdade”. Então a relação tributo e 
liberdade, ela não é tão simples assim na hora em que você vai examinar as referências 
políticas da pessoa. É… agora o orçamento nisso tudo, porque o orçamento público, que 
é o grande planejamento que o Estado faz das suas despesas, o orçamento, ele tem essa 
função de fazer a previsão das receitas públicas, principalmente dos tributos, e, 
principalmente, definir quais são as despesas públicas, o que o Estado vai gastar no ano; 
ele é constantemente pressionado por essa discussão política, porque, como os recursos 
são limitados, você não pode aumentar a carga tributária de forma infinita, mesmo que 
você queira politicamente fazer isso. 
 
Os estudos econômicos mostram que não adianta você ter uma carga tributária 
muito elevada, porque a arrecadação tende a cair, as pessoas deixam de pagar tributos, 
elas inventam milhões de meios para não pagar os tributos. Então, a arrecadação 
tributária tem seu limite também. Não é só uma questão política, ela tem um limite 
econômico também. E as despesas públicas geralmente são receitas limitadas, as 
receitas que realizam as necessidades públicas são limitadas. Então o orçamento, ele 
fica nessa gangorra, tem que fazer o equilíbrio entre a receita e a despesa, e é um 
equilíbrio que é muito difícil de se fazer na prática. 
 
Daí, a gente falar que o orçamento é o documento que materializa aquelas 
chamadas escolhas trágicas, é quando o Estado tem que definir: vai gastar mais recursos 
na área A, na área B, na área C, sendo que são áreas igualmente carentes. O orçamento é 
completamente pressionado e todos os Estados convivem com isso. Habermas dizia, lá 
na década de 1970 já, que o Estado, ele tem essa pressão constante. O Estado, ele é 
sempre pressionado por isso. As pessoas sempre querem do Estado mais, que ele faça 
mais coisas, mas não aceitam, também, uma carga tributária elevada. Então, geralmente 
é uma equação que não fecha muito. Se você exige muito do Estado, a tendência é que 
ele gaste muito, e, para isso, para ele gastar muito, ainda que você combata todos os 
desperdícios, corrupção etc, ele tem que arrecadar muito. E, aí, o Estado fica… O 
orçamento do Estado fica sempre pressionado por essas vontades de que o Estado atue 
mais, mas com maior eficiência, arrecadando menos. 
 
É… esse trecho do Fernando Scaff (apontando os slides da aula), acho ele muito 
interessante, porque ele faz uma metáfora que acho que ele explica bem essa ideia, o 
que é o Direito Tributário e o que é do Direito Financeiro. E ele compara assim… Ele 
diz que o Direito Financeiro é o direito da praça e o Direito Tributário é o direito do 
jardim. Ele faz uma… Me lembra aqui… Os gregos já diziam isso, né? A diferença que 
existe entre o espaço privado, do cidadão; o que ele faz na sua casa; e o que ele faz na 
esfera pública. Aí, o Scaff fala que o Direito Financeiro, como ele está lidando com 
orçamento, (inaudível), despesa pública, eu diria que está mais dedicado à praça, àquele 
espaço público, que é o comércio, o parlamento, o Poder Executivo. E o Direito 
Tributário, ele é o jardim, é como se fosse o jardim da minha casa … Se eu arrecado três 
mil reais por mês, e o Estado me toma mil reais, é como se ele tivesse tomando esses 
mil reais do meu jardim Então, o Direito Tributário/Financeiro tem esse problema, 
porque ele ora lida com essa feição da esfera pública do cidadão, como o cidadão vai 
participar do Estado, do Poder Legislativo e do Poder Executivo; mas, ora ele lida 
também com o bolso do cidadão, com o jardim do cidadão, que é a questão que é muito 
mais esfera privada do que da esfera pública. Daí, então, ele tem muito mais esse 
problema. 
 
A gente vai voltar depois, quando a gente falar em Direito Tributário mesmo... Em 
Direito Tributário II vocês vão estudar o tributo, o que é o tributo, quais são as 
características do valor que se paga ao Estado para ser considerado um tributo. A gente 
vai falar um pouco mais dessas características do tributo. Mas só para vocês terem uma 
ideia geral, para deixar bem claro essa divisão, essas discussões que existem entre o 
Direito Tributárioe o Direito Financeiro e entender o que é o Estado fiscal, 
basicamente, que é o Estado baseado na arrecadação de tributos. 
 
Vejam que a própria Constituição lá no artigo 24 deixou claro que são duas 
ciências diferentes, tanto que ela fala “Direito Tributário” e “Direito Financeiro”. Ou 
seja, confirmando aquilo que eu falei que hoje, apesar de o Direito Tributário ter 
nascido do Direito francês são vistos como duas matérias/disciplinas diferentes. Mas 
olha que interessante, a Constituição colocou quem na frente? O Direito Tributário, 
confirmando aquilo que eu falei para vocês, o Direito Tributário é muito mais badalado, 
muito mais ibope do que o Direito Financeiro, a própria Constituição fala isso. Ela 
colocou lá “Direito Tributário” e depois “Direito Financeiro”. Se fosse em ordem 
alfabética, teria colocado “Direito Financeiro” e depois “Direito Tributário”. Quer dizer, 
isso já denota assim que o Direito Tributário, na prática, é muito mais relevante para 
muitos do que o Direito Financeiro. 
 
Então, são coisas diferentes, o Direito Tributário e o Direito Financeiro, embora 
tenham relação. Daí, o artigo 24 toca numa grande questão do Direito Financeiro, que é 
a competência, quem pode legislar sobre Direito Financeiro no Brasil. O artigo 24 é o 
artigo da competência legislativa concorrente. Então, a própria Constituição diz “a 
competência para legislar sobre Direito Financeiro é concorrente, entre União, Estados e 
Distrito Federal”. Já define uma questão importante. 
 
Agora, para entender o artigo 24 da Constituição é importante compreender os 
parágrafos. Aliás, é uma questão importante não só para Direito Financeiro, mas para 
Direito Constitucional no geral. Esses parágrafos do artigo 24 são muito relevantes para 
a gente entender, mais ou menos, quais são os limites de cada ente naquelas matérias, 
eles listam dezenas de matérias, não estamos falando só de Direito Financeiro. Daí, a 
Constituição diz no artigo 24, parágrafo primeiro: 
 
1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais. 
 
Então, a União vai editar normas gerais de Direito financeiro, pelo parágrafo 
primeiro. E mais, o parágrafo segundo diz: 
 
2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar dos Estados. 
 
Então, a União edita normas gerais, mas os Estados podem editar normas 
específicas para atender as suas peculiaridades, claro que observando as normas gerais. 
E o parágrafo terceiro prossegue: 
 
3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a 
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 
 
Então, na omissão da lei de normas gerais da União, o Estado pode editar uma 
norma para aquele tema plenamente. E o parágrafo quarto complementa: 
 
4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da 
lei estadual, no que lhe for contrário. 
 
Parágrafo que vocês já conhecem do Direito Constitucional, e no Direito 
financeiro é exatamente a mesma coisa. Os Estados têm que observar as normas gerais 
da União, mas se determinado tema não foi tratado por norma geral da União, ele pode 
editar uma lei estadual e regular aquele tema. 
 
Bom, mas vocês podem perguntar: o artigo 24 diz “compete a União, Estados e 
Distrito Federal, não fala em municípios”. Daí, surge a questão do art. 24, a 
consequência da leitura literal é essa aí: o Município no Direito Financeiro não tem 
competência para legislar sobre nada, porque ele não tá no art. 24. Mas essa é uma 
conclusão errada, porque a doutrina é pacífica no sentido de fazer uma leitura do art. 24 
coordenada com o art. 30 da CF. E o art. 30 fala das competências dos Municípios.
 
“Art. 30 - Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no qu e couber; 
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas 
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos 
prazos fixados em lei;” 
 
Olha o Direito Financeiro aqui. O Direito Financeiro não é receita, arrecadação de 
tributos e aplicação de rendas/despesas? Então, a doutrina tranquilamente fala que o 
Município tá em posição de igualdade com os Estados no art. 24, ele pode sim legislar 
sobre Direito Financeiro – claro que observando aqueles parágrafos do 24, ele não pode 
contrariar a lei federal de normas gerais. Agora, se tiver uma omissão na lei geral 
federal de Direito Financeiro e o Município quiser editar uma lei municipal para regular 
aquilo, ele pode fazê-lo. Então, entende-se que o Município tem competência para 
legislar sobre Direito Financeiro apesar da omissão dele literal no art. 24. 
 
Aqui, então, a competência legislativa suplementar municipal se estende ao 
Direito Financeiro, porque o constituinte, ao tratar sobre competência concorrente para 
legislar sobre matéria, não contemplou os municípios. Realmente, não contemplou 
literalmente no artigo 24, mas a leitura que a doutrina faz do art. 24 é que, apesar de não 
estar expressamente colocado, pela conjugação do art. 30, os municípios têm 
competência para legislar sobre Direito Financeiro. 
 
Aqui (acredito que se refere ao quadro e questões que estejam nele) são outras 
afirmativas... 
 
Professor faz comentários sobre questões lidas em aula (acredito que tenha sido 
isso) e afirma que a competência para legislar sobre Direito Financeiro é matéria 
concorrente, e não privativa da União. 
 
Bom, só que nós temos uma peculiaridade no caso do Direito Financeiro tem uma 
peculiaridade. A gente viu que o artigo 24 fala... Nos vimos que a União tem a 
competência para editar normas gerais do Direito Financeiro. Só que nós temos que 
juntar o art. 24, I, com o art. 163 da CF. 
 
“Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal 
legislar concorrentemente sobre: 
 I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e 
urbanístico;” 
“Art. 163 - Lei complementar disporá sobre: 
 I - finanças públicas; 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, 
fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;” 
 
Finanças é Direito Financeiro, dívida pública também. 
 
Na verdade, eu nem precisava ter falado isso tudo, bastava falar: “lei 
complementar disporá sobre finanças públicas”. Finanças pública já é um termo tão 
amplo que já abrange esses temas de dívida pública, etc. E entende-se pacificamente 
que finanças públicas é Direito Financeiro. 
 
O que a Constituição falou ali? Lei complementar disporá sobre finanças públicas. 
Conclusão: normas gerais de Direito Financeiro no Brasil são editadas pela União, mas 
devem ser editadas por lei complementar. Então, existe uma reserva de lei 
complementar no Brasil para normas gerais de Direito Financeiro. A União não pode 
editar uma lei ordinária para legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro, porque 
a Constituição exigiu que a matéria finanças públicas fosse editada por lei 
complementar. Isso tem importância prática? Tem, muito grande. Existem algumas 
discussõesenvolvendo Direito Financeiro em que essa questão se coloca. 
 
Um exemplo em que isso é bem claro é a lei 11079/04, a lei da parceria 
público-privada, é uma lei ordinária porque realmente, normas gerais sobre contratos 
administrativos, na constituição de 37, não exige lei complementar, tanto que a lei de 
licitações, Lei 8666, é uma lei ordinária. Então a lei da PPP (parceria público-privada) 
quando foi editada como lei ordinária, ela tem alguns dispositivos ali que, para muitos 
autores, são inconstitucionais. Por quê? Porque a lei da PPP é uma lei de normas gerais 
de PPP, aplicada aos estados e municípios. Só que alguns aspectos da PPP tocam na 
matéria do Direito Financeiro. Falam de limite de gastos da PPP, especificamente o art. 
28, estabelece lá um limite: 
Art. 28. A União não poderá conceder garantia ou realizar transferência 
voluntária aos Estados, Distrito Federal e Municípios se a soma das despesas de caráter 
continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver 
excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida do 
exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos 
subsequentes excederem a 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida projetada 
para os respectivos exercícios. (Redação dada pela Lei nº 12.766, de 2012). 
 
Se ele contratar mais de 5% da PPP, a União não pode realizar transferência 
voluntária ou estabelecer garantia, quer dizer, estabelece uma sanção para o municipio 
ou estado que excede o limite. Para uma boa parte da doutrina, esse artigo é 
inscontitucional. Por quê? Porque ele está veiculando uma norma geral do Direito 
Financeiro com lei ordinária, e assim está violando o art. 163, I, que fala que norma 
geral de direito financeiro tem que ser por lei complementar. 
 
Então você tem discussões, no direito administrativo e no próprio direito 
financeiro, em que você tem lá uma norma de lei ordinária tratando de direito financeiro 
que a União pretende estender para estados e municípios, e a defesa que o estado ou 
município podem fazer é que “não, mas aquilo é uma norma geral de direito financeiro, 
não poderia ser listada por lei ordinária, teria que ter uma reserva de lei complementar 
para tratar sobre direito financeiro”. E como esse termo "finanças públicas" é algo 
comum, não é difícil encaixar aquela matéria que você está lidando neste termo. 
 
Bom, mas a gente tem, no direito brasileiro, duas normas gerais de direito 
financeiro, basicamente. A primeira é a lei 4320/64, que foi editada como lei ordinária, 
só que olha o que essa lei muda. Primeiro fala, "essa norma trata de normas gerais do 
direito financeiro para estados e municipios". Por que? Porque em 64 a constituição que 
estava em vigor era a de 46. A constituição de 46 não tinha uma regra como essa aqui, 
dizendo que finanças públicas era matéria de complementar, então devidamente, a lei 
4320 vem como lei ordinária e regulou essa matéria. Norma geral de direito financeiro, 
não tem nada de errado. 
 
Só que a constituição de 88 veio e falou: “lei complementar se tratando de 
finanças públicas”. Logo a consequência foi que, como vocês sabem já que estudaram 
direito constitucional, não existe a admissão inconstitucionalidade formal superveniente, 
a lei 4320, embora editada normalmente como lei ordinária, pois a época pedia, foi 
recepcionada pela constituição de 88 com força de lei complementar, pois ela dessa 
matéria - normas gerais do direito financeiro. Então hoje continua em vigor, aplicável, 
mas, naquilo que ela trata de normas gerais de direito financeiro, que é praticamente 
tudo, não conheço nenhum exemplo importante do tipo “não, mas essa regra aqui da 
4320 não é norma geral”, nunca vi uma discussão ao redor disso. Se é assim a 
constituição de 88 deu uma vida de lei complementar à essa norma, logo, eu não posso 
alternar um artigo da lei 4320 por meio de lei ordinária, pois ela tem força de lei 
complementar. 
 
Inclusive, o próprio Supremo já declarou isso textualmente, coisa que a doutrina 
já falava desde a edição da constituição de 88, mas o supremo em 98 já falou 
exatamente isso: a lei 4320 foi adicionada à constituição de 88 com a condição de lei 
complementar, porque ela traz norma gerais de direito financeiro. Portanto, ela cumpre 
os requisitos do artigo 163, I, da Constituição. 
 
Tem consequências importantes, por exemplo, eu posso alterar um artigo da 4320 
por MP, porque Medida Provisória não pode tratar de matéria com reserva de direito 
complementar, nem por Lei Ordinária, para eu mudar a Lei 4320, tem que ser por lei 
complementar hoje. Agora, é claro que a gente estuda lá no Direito Constitucional, não 
existe inconstitucionalidade formal superveniente, aquela lei que foi editada como Lei 
Ordinária, mas pode se tornada Lei Complementar, tem esse status complementar. 
 
Agora, é lógico, que apesar de ela ter força de Lei Complementar, se você 
identificar um dispositivo da 4320 que tenha um conflito material com a Constituição, é 
claro que prevalece a Constituição. Então, o fato de não ter inconstitucionalidade formal 
superveniente, não quer dizer que eu tenho que recepcionar aquela lei por inteiro, 
porque pode ser que eu encontre alguns dispositivos que são materialmente 
inconstitucionais, porque são incompatíveis com a Constituição. Eu encontro isso na 
4320? Encontro, poucos, mas encontro dá para contar nos dedos, uns cinco mais ou 
menos. 
 
Mas tem um ou outro que sim. Por exemplo, um concreto para dizer que existe. A 
Lei 4320, no artigo 44, fala em crédito extraordinário... A gente vai estudar depois, que 
é uma lei especial que muda o orçamento. Crédito extraordinário, a Lei 4320, fala: é 
abertura por decreto. Posso abrir crédito extraordinário por decreto. Aí, vem a 
Constituição e fala: crédito extraordinário por medida provisória. Consequência lógica, 
esse artigo 44, nessa parte, não foi recepcionado porque ele fala em decreto e a 
Constituição pede Medida Provisória nesse caso. Aqui é conflito material, aí, lógico, 
prevalece a lei de maior hierarquia, que é a Constituição. Mas, são poucos os casos. A 
4320/64 continua sendo uma Lei fundamental para o Direito financeiro aplicada 
diariamente, porque os casos de conflito com a Constituição são, geralmente, muito 
pequenos. 
 
Até 2000, a gente tinha praticamente como única Lei de formas gerais de Direito 
Financeiro, a 4320/64, com força de Lei Complementar, como a gente viu. Até que em 
2000, foi editada a Lei Complementar 101/2000, que ficou conhecida com o nome de 
Lei de Responsabilidade Fiscal. Todo mundo sabe que é uma Lei muito mais famosa 
hoje do que a Lei 4320/64. Quantas vezes vocês viram na impressa referências e Lei de 
Responsabilidade Fiscal e quantas vezes vocês viram a Lei 4320/64? É claro que a LRF 
é muito mais famosa. E veio a LRF em 2000, editada como Lei Complementar, lógico, 
porque a LRF também trata de normas em matéria de Direito Financeiro. Portanto, tinha 
que ser por lei complementarmesmo. 
 
 
 
Objetivo da LRF está perfeitamente delineado no parágrafo 1º do artigo 1º dela, é 1
uma definição perfeita de quais são os principais objetivos da LRF, não precisa se 
esforçar muito: gestão fiscal, ação planejada transparente, prevenir riscos, equilíbrio das 
contas públicas. Todos eles são princípios da LRF, a gente vai estudar depois cada um 
deles, mas tudo está aqui: gestão fiscal, planejamento, transparência, equilíbrio das 
contas, controle de renúncia de receita, controle de ação e despesa. Está perfeitamente 
colocado aqui, realmente, é um resumo perfeito de qual é o objetivo da LRF. 
 
A gente vai estudar a LRF, ao longo do tempo, e a 4320 também. Daí, vocês vão 
perguntar: “Bom, isso quer dizer que a LRF, como foi em 2000, ela é Lei 
Complementar... Se ela regulou o mesmo assunto da 4320, normas gerais de Direito 
Financeiro, ela não teria revogado expressamente ou tacitamente a 4320 de 64? A 
resposta é não. A LRF não revogou a 4320/64, elas continuam sendo as duas leis 
básicas de Direito Financeiro no Brasil, elas convivem. Isso é uma questão que 
praticamente nem se colocou na ocasião da LRF em 2000. Seja porque na LRF não há 
nenhum dispositivo revogando expressamente a Lei nº 4.320/64, e praticamente 
ninguém enxergou isso na época. Porque todo mundo entendeu que a LRF veio 
complementar a regulamentação da 4.320. Então hoje é tranquilo isso, são leis 
compatíveis entre si, em regra, porque são duas leis que tratam de direito financeiro, 
normas gerais e são leis complementares (a 4.320 com força de lei complementar e a 
LRF é lei complementar mesmo). 
 
Mas aí vocês vão me perguntar: “mas e aquela refutação tácita que aprendemos 
em Teoria do Direito? Quando uma matéria regula integralmente a matéria da lei 
anterior, não tem a refutação tácita?” Mas nem isso teve nesse caso, porque embora 
essas duas leis tratem dos mesmos assuntos, porque os assuntos são basicamente os 
mesmos, Direito Financeiro, receita pública, despesas públicas e orçamento, são os três 
1 ​Art. 1​o​ ​Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no ​Capítulo II do Título VI da Constituição​. 
 § 1​o​ A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em 
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, 
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a 
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar​. 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#titulovicapituloii#titulovicapituloii
rincipais temas. Só que elas tratam do mesmo assunto com óticas totalmente diferentes. 
Então por isso que elas convivem. A hipóteses de conflito entre elas, conflito material, 
são muito pequenas, são desprezíveis. 
 
Então elas tratam dos mesmos temas basicamente, mas por duas óticas diferentes. 
Só pra gente ter uma ideia geral: A 4.320 é uma lei muito mais técnica, está mais 
preocupada com a técnica do Direito Financeiro, os conceitos de Financeiro. Como eu 
vou, por exemplo, classificar uma receita no Direito financeiro, se vai ser classe A, B ou 
C. Nas despesas públicas, como é que eu vou materializar uma despesa pública na 
prática, quais são as fases da despesa pública. Então é muito mais uma lei pra técnica. 
 
A LRF é uma lei que tem conceitos técnicos também, mas ela é uma lei muito 
mais política. Ela trouxe princípios de Direito Financeiro que são mais ligados à 
economia política. Como equilíbrio das contas, redução de gasto pessoal, limitação de 
renúncia de receita… Então, por exemplo, você vai num termo específico, porque fica 
mais fácil de entender. 
 
Receita Pública, tudo que o Estado arrecada, aí você vai na 4.320, esse tema é 
tratado com detalhes, e ela tem uma tabelinha para como classificar a Receita, a receita 
corrente, receita capital, tem as categorias, as espécies, uma coisa bem classificada. Aí, 
com o mesmo tema, você vai na LRF, e ela não repetiu a classificação do tema, porque 
já está na 4.320, mas ela vem abastecida do parágrafo primeiro: equilíbrio das contas 
públicas, transparência… então quando ela vê a Receita Pública, com o que ela está 
preocupada? Com o controle da renúncia de receita, dos benefícios fiscais, as isenções. 
Por que? Porque eu preciso controlar a redução da receita, pois se não eu vou violar o 
princípio do equilíbrio orçamentário. Então é um mesmo tema sendo tratado por duas 
leis que não entram em conflitos, porque uma está preocupada em regular termos 
técnicos, e a outra está preocupada com os efeitos políticos e econômicos da Receita. 
 
Então é por isso que elas praticamente não têm problemas de convivência. Agora, 
é lógico que, deixo aqui claro, se a LRF é posterior à 4.320, e é uma Lei de mesma 
hierarquia, se você identificar um conflito material entre um artigo da 4.320 e um artigo 
da LRF, quem é que prevalece? A LRF. “Ah, mas por quê? Por que ela ficou mais 
famosa? Ganhou mais ibope?” Não. Porque ela é posterior e é uma lei de mesma 
hierarquia, então é regra geral de Teoria do Direito. Lei posterior de mesma hierarquia 
revoga lei anterior. “Ah, são relevantes os exemplos?” Não são relevantes. São tão 
irrelevantes que eu nem trouxe. Pra vocês terem ideia que são conflitos muito pequenos. 
Assim, três ou quatro dispositivos que você vê que realmente tem um “conflitozinho”, 
mas são tão pequenos que não vale nem a pena fazer o registro. Então é pra provar isso 
o que eu falei pra vocês: apesar de serem duas leis que tratam do mesmo tema geral, 
elas conflitam muito pouco porque elas têm objetivos bem diferentes. 
 
Então a gente viu, a União, direito financeiro, edita normas gerais de direito 
financeiro para os estados e municípios; normas gerais que precisam ser editadas por 
meio de lei complementar. Aí surge a grande questão do conceito de norma geral, que 
não é só um problema do direito financeiro – é um problema do direito constitucional, 
administrativo... é um problema grave. Então, o que é norma geral? 
 
E aí eu trouxe uma doutrina do Thiago Pires, que foi muito feliz nessa tentativa de 
delimitar. Porque, realmente, é um dos temas mais difíceis do direito brasileiro. Porque 
quando você fala de norma geral, logo vem aquela ideia de que “se a norma é geral, ela 
não exclui normas específicas”. Só que o problema é, como eu chego ao conceito de 
norma geral? Qual é o limite da norma geral? 
 
É claro que, se a norma é geral, ela não pode entrar em detalhes que esvaziem a 
possibilidade do seu destinatário editar normas específicas. E aí a gente volta aos 
parágrafos do art. 24, que falou que a competência da União pra editar normas gerais 
não exclui a competência suplementar dos estados. Só que a gente sabe que a 
jurisprudência em geral, do Supremo, é muito centralizadora quando examinaessa 
questão de norma geral. O Supremo tem alguns julgados de normas gerais, não o direito 
financeiro, mas outras matérias, em que ele praticamente fala “a norma geral é uma 
norma da União”. Isso eu sei. Eu quero saber quando que a União ultrapassa a 
razoabilidade de editar uma norma geral. Porque, em tese, a norma geral tem que 
estabelecer uma moldura. Ela não pode esgotar o tema. Porque num país como o Brasil, 
em que os estados e municípios são tão diferentes, em tese a norma geral deveria ser 
ampla, que desse espaço para que estado e município editassem normas específicas. 
 
Agora, na prática não é assim. No direito financeiro também? Sim. Porque 
(inaudível) e na LRF, são normas gerais. Mas elas entram num nível de detalhamento, 
que você fica na dúvida se é norma geral ou não. Só que realmente, do ponto de vista 
prático, prevalece essa ideia de que toda vez que a União edita uma norma e chama de 
norma geral, é norma geral. Dificilmente você vai ter um caso em que o estado ou 
município conseguiu derrubar uma lei de norma geral da União porque alegou que ela 
era muito específica. São pouquíssimos os casos em que o Judiciário já reconheceu isso. 
Tem o caso lá da lei de licitações, né... São uns três ou quatro. E, no direito financeiro, 
não me recordo que tenha um caso em que o Supremo tenha afirmado isso. 
 
Agora, essa discussão é relevante pro direito financeiro porque, apesar da 4320/64 
e da LRF, que são as normas gerais, serem muito detalhistas, deixando pouco espaço 
pros estados e municípios legislarem sobre alguma coisa de forma inovadora, o direito 
financeiro tem muito tema em que fica difícil, até uma norma abrangente como essas 
duas leis, tratarem desses detalhes. Então, volta e meia, os estados e municípios são 
desafiados a mostrar sua autonomia. Porque a ideia de norma geral carrega uma ideia de 
autonomia. Se eu tenho estados e municípios que são autônomos, isso quer dizer que em 
alguma medida eles têm o direito de editar uma norma própria pra eles. E a norma geral 
não pode ser tão exaustiva a ponto de esvaziar esse direito. 
 
Então, às vezes, como a gente vê, por exemplo, na crise financeira do estado 
nesses últimos anos, essa questão vem se colocando, porque os estados vêm se 
obrigando a editar algumas normas de direito financeiro que não têm previsão expressa 
na norma geral da União, e o Estado, por exemplo… E esse exemplo é bobo (a questão 
completa não importa muito) mas qual é a polêmica aqui? você tinha lá um conflito: um 
órgão federal ministério dos transportes, que era o fiscalizador lá dos recursos e um 
órgão estadual. O órgão federal queria mandar no estadual, dizendo “não, você tem que 
aplicar o recurso nisso aqui”, mas o órgão estadual falava “não, mas cadê a norma geral 
da União dizendo para eu aplicar o recurso nisso aqui? Não tem, tem um vazio, tem uma 
omissão ou imprecisão na norma. 
 
E nesses casos assim de penumbra onde você não tem uma norma federal geral 
explícita sobre o assunto, os estados invocam: mas olha se não tem uma norma explícita 
sobre o assunto, deixa eu usar minha autonomia financeira, deixa eu usar o parágrafo do 
artigo 24 para eu editar minha norma específica, já que não tem norma geral. E foi o 
caso aqui, a PGE do Rio Grande do sul falou: já que tem uma divergência aqui porque o 
ministério do transporte tem que prevalecer? Só porque ele é governo federal? Mas eu 
tenho também dignidade aqui no Estado, então assim deixa eu editar minha norma 
específica aqui, porque o artigo 24 me permite isso. Tanto que invocaram lá os 
parágrafos do artigo 24. 
 
Sempre lembrando que o Estado tem também competência para legislar sobre o 
direito financeiro, ele só está limitado às normas gerais. “Ah, mas as normas gerais são 
muito amplas…”. Tudo bem, sempre sobra um espacinho volta e meia tem uma 
discussão aqui, essa questão da norma geral se coloca e da autonomia financeira 
também. 
 
A PGE do Rio também volta e meia tem, isso aqui é um caso muito parecido ao 
Rio grande do Sul. Órgão federal (FNDE) querendo dizer se aplicava recurso do salário 
educação com governo federal em determinado programa, aquela coisa órgão federal 
dizendo aplica recurso no programa X, aí o estado queria aplicar o recurso no programa 
Y. Aí o órgão federal dizia “não, mas você é obrigado a aplicar na finalidade X , 
porque…”. Se a órgão federal apresenta uma norma geral clara sobre isso, o estado pode 
invocar “não, mas é que pelo artigo 24 eu tenho direito, autonomia para legislar sobre o 
direito financeiro”. Se eu tenho uma norma geral que não é clara ou as vezes eu não 
tenho norma geral sobre aquele assunto, deixa eu editar uma norma própria aqui, e 
deixa prevalecer a interpretação do estado, então para provar que é uma discussão só 
teórica, volta e meia você tem essa questão. 
 
É sempre assim. Sempre um órgão federal querendo mandar no estado dizendo 
que a norma é clara, mas não é clara. E aí cabe a Procuradoria do Estado ou Município 
dizer “não, aqui tem uma omissão”. Por exemplo alguns estados, como o caso do Rio 
Grande do Sul, nessa crise financeira, editaram lei de responsabilidade fiscal estadual, o 
Rio Grande do Sul editou em 2016, o estado passa por sérios problemas financeiros 
como vocês sabem. “Ah mas qual é a validade disso?” Bom tem validade, porque a lei 
federal por mais que ela seja bastante longa e cheia de detalhes, ela não consegue 
regular tudo, então sobra um pequeno espaço realmente para o legislador estadual editar 
uma norma que procure estabelecer a responsabilidade fiscal no âmbito estado. E olha o 
que eles alegaram lá com a lei, art 24 parágrafos da CF, porque p art. 24 e parágrafos 
dão competência legislativa suplementar para os estados, que podem editar normas do 
direito financeiro. 
 
O estado do Rio de Janeiro chegou também na mesma época a mandar um projeto 
para a ALERJ de lei de responsabilidade fiscal estadual, até onde eu pesquisei não havia 
sido aprovado, mas chegou a mandar um projeto bem parecido e lá no projeto do estado 
tava no artigo 1º a fundamentação era que essa lei regula a responsabilidade fiscal com 
base no artigo 24 da CF. 
 
SEGUNDA PARTE DA AULA 
 
Pela Constituição, cada ente (União, Estados e Municípios) têm competência para 
legislar sobre Direito Financeiro. Logicamente, respeitando o que a gente falou, que o 
Estado e o Município vão estar sempre limitados à norma geral que a gente viu nos 
parágrafos do artigo 24. 
 
Mas, observado isso, a União, cada Estado e cada Município tem seu Direito 
Financeiro próprio. O que eu quero dizer? No caso da lei de orçamento anual (exemplo), 
a União tem uma lei de orçamento anual, os Estados têm uma lei de orçamento anual e 
os Municípios têm uma lei de orçamento anual, e o DF também. Então, cabe ao ente 
político editar normas de Direito Financeiro. 
 
As principais normas de Direito Financeiro são conhecidas por essa expressão 
genérica que a gente chama de “leis orçamentárias”.Essa expressão é um gênero que 
comporta três espécies. Então primeiro é importante não confundir, porque como existe 
uma espécie, que a gente chama de lei orçamentária anual, às vezes as pessoas 
confundem, e acham que só existe essa lei orçamentária, a lei do orçamento anual. Na 
verdade, esta é uma das leis orçamentárias. 
 
Então União, Estado e Município, todo ano eles sempre funcionam com essa 
lógica aqui, e eles têm que editar as leis orçamentárias, que são nessas três espécies aqui 
(quadro): Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei 
Orçamentária Anual (LOA), que a gente vai estudar por detalhes daqui a pouco. Mas é 
importante ter essa configuração, porque logicamente o Estado e o Município não estão 
dentro do orçamento da União, cada ente político tem leis orçamentárias próprias. 
Então, pela CF88, cada Município tem que ter essas leis aqui (LOA, PPA e LDO). 
 
É claro que quando os Estados e os Municípios editam essas leis, eles devem 
observância às normas gerais da União, que estão principalmente na 4.320 e na LRF. 
Tanto na 4.320/64, quanto na LRF, ela diz quais são as regras básicas para regular essas 
três grandes normas que a gente conhece pelo gênero Leis Orçamentárias. Então quando 
eu falo Leis Orçamentárias eu estou me referindo ao gênero, que abrange essas três 
espécies. E quando eu falo a Lei Orçamentária Anual do ente tal eu estou falando da Lei 
Orçamentária Anual que é uma espécie da Lei Orçamentária. 
 
Agora, o primeiro ponto deste artigo, 165 caput da CF, é essa expressão aqui: leis 
de iniciativa do poder executivo estabelecerão as leis orçamentárias, que ela já bota uma 
regra importante. Logo, a conclusão é: a iniciativa das leis orçamentárias em suas três 
espécies é competência exclusiva do chefe do poder executivo, somente o presidente, os 
governadores e os prefeitos podem iniciar um processo legislativo das leis 
orçamentárias. Já é uma indicação importante das leis orçamentárias, porque elas têm 
essa peculiaridade. 
 
Outra questão, por exemplo, [...] quando a União Federal edita uma LOA, uma 
LDO ou um PPA, essas leis editadas pela União são leis ordinárias. Então, apesar dessas 
normas de leis orçamentárias respeitarem as normas gerais, o que está na Legislação 
Complementar, e na LRF, elas são editadas por leis ordinárias. Então a Lei do 
Orçamento Anual da União Federal no ano de 2019 é uma lei ordinária. Lei ordinária 
que obedece às demais normas gerais emanadas das duas leis complementares que a 
gente falou: a 4.320 e a LRF. Mas é o que as pessoas confundem… “não tem lá no art. 
63, I, que lei complementar disporá sobre as finanças públicas?” mas aqui o que se está 
falando são das normas gerais de finanças públicas, ela não está dizendo que as normas 
específicas orçamentárias serão por lei complementar, ela não está dizendo isso. Ela está 
dizendo das normas gerais, e normas gerais no Direito Financeiro a gente só tem essas 
duas basicamente, 4320 e a LRF. Aí quando a União vai editar a sua lei de diretrizes 
orçamentárias, ou sua lei do orçamento anual, ela vai ditar por meio de lei ordinária. A 
forma de lei é a lei ordinária, mas ela vai ditar observando as normas gerais da Lei 
Complementar, que são as duas (4.320 e LRF). Mas do ponto de vista normativo, são 
leis ordinárias. 
 
As leis orçamentárias, volto a dizer, são aqueles três tipos (PPA, LOA e LDO), no 
geral, têm algumas outras peculiaridades na Constituição. Por exemplo, a vedação de lei 
delegada (art. 68, CF88: não podem ser objeto de leis delegadas as leis orçamentárias). 
Mas, como lei delegada é uma coisa muito mais teórica, só pra deixar o registro aí pra 
não deixar em branco, porque não nos interessa muito. Agora, interessa, por exemplo, 
medida provisória. Porque tem lá uma redação (emenda 32): “é vedada a produção de 
medida provisória sobre aquelas matérias que são plano plurianual, leis orçamentárias e 
orçamento”. 
 
Então, regra geral é que não posso ter nas leis orçamentárias edição por medida 
provisória. O Poder Executivo não pode editar uma medida provisória pra aprovar o 
orçamento anual da União ou a LDO ou alterar um dispositivo da LDO, tem vedação 
expressa nesse sentido. Aliás, a vedação vai além porque ele abrange não só as três 
básicas leis orçamentárias que a gente falou, mas também abrange outras leis que a 
gente também considera como leis orçamentárias que são as leis de créditos adicionais. 
A lei crédito adicional é uma lei que modifica o orçamento, aí tem que ter um nome 
específico para isso, a lei que modifica o orçamento é chamada de lei de crédito 
adicional, a gente vai estudar depois em detalhes. 
 
Então, as leis orçamentárias em geral não pode ser objeto de medida provisória, 
com apenas uma exceção que a própria Constituição abriu uma exceção que a gente vai 
estudar depois em detalhe, uma modalidade específica de crédito adicional, o crédito 
extraordinário é uma modalidade do crédito adicional, o crédito extraordinário a própria 
Constituição fala que pode ser aberto por medida provisória, o próprio dispositivo faz a 
ressalva: ressalvado o previsto no artigo 167 §3° que é o dispositivo que fala de crédito 
extraordinário, é a única exceção à regra de que medida provisória não pode legislar 
sobre matéria de lei orçamentária, tirando essa exceção que é o crédito extraordinário 
por MP não posso ter medida provisória tratando de matéria de lei orçamentária. 
 
Outra peculiaridade interessante das leis orçamentárias em geral, aí eu volto a 
falar PPA, LDO, LOA e lei de créditos adicionais (lembrando que os créditos adicionais 
são considerados leis orçamentárias no ponto de vista geral). A Constituição fala que as 
leis orçamentárias nas suas variadas espécies serão apreciadas pelas duas casas do 
Congresso, na forma do regimento comum. É uma outra peculiaridade. As leis 
orçamentárias não obedecem aquele rito da lei formal que é começar em uma casa 
legislativa e ter a casa revisora. A regra geral das leis como a gente sabe é no artigo 64, 
ela começa em uma casa por exemplo, começa na Câmara aí o Senado vem e faz a 
revisão ou começa no Senado e a Câmara faz a revisão, naquele sistema que a própria 
emenda constitucional também obedece, o rito das duas casas. As leis orçamentárias 
eles têm essa peculiaridade, elas tramitam no Congresso Nacional, então elas já 
tramitam na forma do regimento comum do Congresso, quem dá o andamento as leis 
orçamentárias é a chamada Comissão Mista de Orçamento que é composta de senadores 
e deputados. 
 
Quando o presidente manda um projeto de lei orçamentária para o Congresso, ele 
já vai direto para a comissão do orçamento que é uma comissão mista e aí essa comissão 
delibera e depois vai para o plenário do Congresso Nacional, reunião da Câmara e do 
Senado. Então, uma outra peculiaridade das leis orçamentárias em geral é que eles não 
seguem a regra geral de discussão em uma casa para revisão na outra casa, aí tem aquela 
regra de que sea casa revisora muda tem que volta pra casa originária, aquela regra que 
a gente sabe. Essa peculiaridade é importante e isso vale para leis orçamentárias em 
geral, todas as leis orçamentárias. 
 
A lei plurianual não é uma lei orçamentária? Portanto, ela tem que ser examinada 
pelas duas casas legislativas, pela união das duas casas legislativas, ela não pode ser 
examinada por uma comissão só do Senado ou só da Câmara. A Constituição fala que 
elas tramitarão nas duas casas na forma do regimento comum. 
 
Voltando, o artigo 165 fala assim: Leis de iniciativa do Poder Executivo. Eu já 
disse que quem inicia processo de lei orçamentária no Brasil é o poder Executivo 
(presidente, governador e prefeito), aí esse artigo já inicia a primeira grande discussão 
do orçamento no Brasil que é saber se diante da redação da Constituição que fala de leis 
de iniciativa do poder executivo eu posso ter a figura do orçamento participativo? 
Orçamento participativo é uma ideia implementada em muitos municípios no Brasil e 
até em alguns estados, mas é principalmente mais uma realidade dos municípios, que é 
aquela ideia de que você no município consultar os órgãos de representação popular, 
associações de bairro, etc, pra saber onde você vai aplicar o dinheiro do município, 
quem que vai receber, se vai ser reformada a escola, se vai ser reformado o posto de 
saúde, típico exercício de democracia participativa tradicional. 
 
Você tem várias experiências, está mais do que documentado isso no Brasil, 
inclusive têm capitais importantes que aplicam essa ideia. Aí surge a questão: a 
Constituição não fala que a lei é de iniciativa do poder Executivo? A conclusão da 
doutrina tranquila é que o fato da Constituição dizer lei de iniciativa do poder Executivo 
não quer dizer que não possa ter orçamento participativo, o que a Constituição quis 
dizer ali implicitamente é que, apesar de ser possível uma consulta popular sobre qual 
vai ser o destino dos recursos do orçamento público, como a Constituição disse que a lei 
é de iniciativa do poder Executivo, o que eu não posso ter é uma lei regulando o 
orçamento participativo e que diga que a deliberação do órgão de consulta popular é 
vinculante para o chefe do Executivo. Porque, segundo a doutrina, se uma lei dissesse 
que aquilo foi deliberado na Câmara ou na Secretaria de Saúde ou Educação tem que ser 
o conteúdo do projeto de lei orçamentária que o Executivo vai mandar pra Câmara dos 
Vereadores – essa lei seria inconstitucional, porque ela estaria retirando a iniciativa 
exclusiva do chefe do Executivo. 
 
Agora, consulta pode ocorrer – e deve ocorrer. Nós vamos ver que existem várias 
normas no Direito Brasileiro que não só permitem o orçamento participativo, como 
obrigam o orçamento participativo. Nos Municípios, pelo menos, é praticamente 
obrigatória. Porque, por exemplo, temos o Estatuto da Cidade, que fala sobre 
Municípios. Aí ele fala: no âmbito municipal a gestão orçamentária é participativa, ela 
incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas como condição 
obrigatória para sua aprovação na Câmara Municipal. Então, tá obrigando o orçamento 
participativo, praticamente. 
 
Você vai na LRF: a transparência será assegurada pelo incentivo à participação 
popular durante os processos de elaboração e discussão das leis orçamentárias. Tá lá 
obrigando. E a LRF se aplica pra todos: União, Estados e Municípios. 
 
As Leis Orgânicas dos Municípios geralmente já falam isso também. A Lei 
Orgânica do Rio de Janeiro faz isso: os projetos de leis orçamentárias têm garantida a 
participação popular no processo de elaboração e discussão. Então, tá garantido. 
 
Agora, nenhum desses artigos fala que a deliberação do órgão popular será 
vinculante para o chefe do Executivo. Se falasse isso, provavelmente seria declarado 
inconstitucional – porque o art. 165 fala que isso é competência privativa do Poder 
Executivo. Então, a doutrina costuma apontar esse limite importante do orçamento 
participativo. Então, é aquela ideia: quem dá a palavra final é sempre o Executivo. 
Então, a consulta é consulta mesmo, não é consulta vinculante. 
 
Aliás, o Supremo vai ter chance de examinar isso. É uma pena que até agora não 
examinou, está parada há muitos anos essa ADIN aqui... É uma lei do Rio Grande do 
Sul que tem dispositivos que indicam uma vinculação do Governador ao órgão de 
consulta. A redação não é muito clara, é verdade. Mas tanto não é tão clara que o 
Governador entrou com a ADIN, ele ficou com medo. Ele quis dizem com a ADIn 
“você está violando o meu direito de dar a palavra final sobre a figura do projeto de lei 
orçamentária”. Portanto, quando o Supremo examinar essa questão, ele vai poder tomar 
essa decisão. E me parece que ele vai seguir a doutrina, porque ela é unânime nesse 
sentido de que não é possível ter qualquer tipo de vinculação, que a última palavra é 
sempre do Poder Executivo. 
 
Agora, veja, temos algumas afirmativas aqui que são erradas. Olha o que se falou 
aqui: "o orçamento participativo abstratamente considerado vai de encontro ao processo 
da democracia deliberativa." O que tá errado nessa afirmativa? É como eu falei, o 
próprio direito positivo brasileiro consagra a necessidade de ter um orçamento 
participativo. O fato de você ter essa limitação de que a decisão não é vinculante, isso 
não impede que você tenha o orçamento participativo garantido na lei. Desde que ela 
não seja vinculante, é possível fazer isso. 
 
Então, é errado dizer que o orçamento participativo abstratamente considerado vai 
de encontro, é muito pelo contrário: o orçamento participativo é considerado um dos 
principais instrumentos práticos de afirmação da ideia de democracia deliberativa, 
talvez seja o maior exemplo de democracia deliberativa real. Do cidadão que vai na 
praça pública discutir se quer que o recurso vá pra saúde ou pra educação, aquilo ali é o 
grande exemplo de participação ativa do cidadão comum na deliberação orçamentária 
direta. Então, dizer que é contrário à democracia deliberativa, isso é errado. 
 
 
Aqui também é errado dizer assim: "lei orçamentária não admite qualquer 
participação popular, dado que sua proposta é iniciativa exclusiva de chefe do 
Executivo". Realmente, é de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo, mas isso não 
quer dizer que está vedada qualquer participação, porque eu mostrei pra vocês a 
quantidade de normas no direito brasileiro que consagram a ideia de participação 
popular no orçamento (LRF, Leis Orgânicas de Municípios...). 
 
Bom, uma outra questão é a seguinte: a Constituição fala que leis de iniciativa do 
Poder Executivo estabelecerão as leis orçamentárias. Aí, as Fazendas Públicas 
(principalmente as dos Estados e dos Municípios) começaram a querer fazer uma 
interpretação para além da literalidade dele. Começaram falar assim “bom, mas então é 
se eu tenho por exemplo uma lei que é de iniciativa de um parlamentar, um vereador...” 
Vereador propõe uma lei e essa lei ela dá isenção para determinado negócio, a empresa