5 Atos Administrativos

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5. Atos Administrativos
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Prof. Igor Maciel
5 Atos Administrativos
Direito Administrativo para a 1ª Fase do
Exame de Ordem (OAB)
Documento última vez atualizado em 14/03/2024 às 20:34.
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Índice
5.1) Introdução
5.2) Atos da Administração
5.3) Conceito de Ato Administrativo
5.4) Atributos
5.5) Requisitos
5.6) Atos discricionários e vinculados
5.7) Classi�cação dos atos administrativos
5.8) Extinção
5.9) Anulação e revogação
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5.1 Introdução
5.2 Atos da Administração
5.3 Conceito de Ato Administrativo
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Atos administrativos tem usualmente uma cobrança muito doutrinária, exigindo do candidato 
alguns conceitos que surgem das discussões acadêmicas, e que precisam ser decorados, 
portanto, lembremos alguns destes conceitos:
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A doutrina entende que os atos da administração são mais abrangentes que os atos 
administrativos, sendo estes, espécies daquele. Existem diversas espécies de atos, mas o 
candidato apenas precisa ter uma noção básica de quais são estes:
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Existem algumas teorias que tentam definir critérios para dizer o que viria a ser um ato 
administrativo, essas teorias tentam explicar quem praticaria um ato administrativo, sendo bem 
pouco cobrada em prova, mas de suma importância para que o aluno saiba diferenciar e não 
ser pego de surpresa.
Atos administrativos segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho precisam de três 
pontos fundamentais para entender seu conceito:
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Consideramos, todavia, que três pontos são fundamentais para a caracterização do ato 
administrativo. Em primeiro lugar, é necessário que a vontade emane de agente da 
Administração Pública ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu conteúdo há de propiciar 
a produção de efeitos jurídicos com fim público. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser 
regida basicamente pelo direito público. (FILHO, 2018)
Já a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que ato administrativo deve ser 
conceituado sob a ótima de critérios (objetivo, subjetivo, misto e do ato jurídico) (PIETRO, 2018)
Segundo o critério subjetivo, seria ato administrativo aquele praticado por um órgão 
administrativo em si.
O critério objetivo estabelece que seria ato administrativo aquele praticado durante o exercício 
da função administrativa.
O critério misto junta os dois conceitos supramencionados e adiciona o regime jurídico, a 
declaração de vontade e o poder público.
Segundo o critério do ato jurídico, o ato administrativo seria aquele praticado pela declaração 
do Estado ou quem o represente, produzindo efeitos jurídicos imediatos, sempre observando a 
legislação vigente e sob o regime jurídico de direito público, sujeitando-se ao controle do 
poder judiciário.
É importante lembrar que o ato administrativo caracteriza um ato unilateral da administração 
pública e de seus delegatários, que, sob regime eminentemente público, pretendem com tais 
atos, produzir efeitos jurídicos com o objetivo de implementar o interesse geral. (OLIVEIRA, 
2018)
Os atos administrativos são praticados usualmente pelos órgãos executivos, mas, de maneira 
eventual, o judiciário e o legislativo podem se valer de tais atos para ordenar seus próprios 
serviços.
Irretocáveis as palavras do Ilustre Prof. Hely Lopes Meirelles que conceitua ato administrativo 
como:
[...] toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa 
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar 
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. (MEIRELLES, 2016)
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5.4 Atributos
Portanto, um ato administrativo sempre será uma manifestação de vontade da administração, no 
desempenho de funções públicas, com o objetivo de produzir algum efeito jurídico.
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Inferem-se do conceito de ato administrativo, alguns atributos que a doutrina passa a elencar da 
seguinte maneira:
Autoexecutoriedade: bastante cobrado em prova, seria dividida em dois conceitos, o primeiro 
entende que a autoexecutoriedade seria a força que a administração pública teria para 
executar seus atos de maneira direta, com o uso da força, a segunda, elenca a 
autoexecutoriedade como a prerrogativa da administração de não precisar do judiciário para 
executar seus atos.
Imperatividade: Gozam os atos administrativos de imperatividade, ou seja, estes se impõem ao 
particular independentemente da sua vontade ou concordância, este atributo não existe e não 
poderia existir, nos atos negociais que regem o direito privado.
Impõe a coercibilidade para que um determinado ato seja cumprido ou executado. Enquanto o 
ato não for extirpado do nosso ordenamento jurídico mediante revogação ou anulação, será 
imperativo.
Presunção de Legitimidade: é a presunção que os atos administrativos tem de serem 
verdadeiros e legais até prova em contrário. Decorre do princípio da legalidade esculpido no 
artigo 37 da CF/1988.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos 
administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à 
invalidade. (MEIRELLES, 2016)
Presunção de veracidade: significa a concordância do ato com os fatos, e se estes guardam 
correlação.  
Já a presunção de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e 
afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e havidos como 
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5.5 Requisitos
verdadeiros até prova em contrário. A presunção também ocorre com os atestados, certidões, 
informações, atos registrais e declarações da Administração, que, por isso, gozam de fé 
pública. (MEIRELLES, 2016)
Tipicidade: os atos administrativos devem estar estritamente elencados na lei.
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Existem elementos que identificam o ato administrativo, e condicionam sua existência e 
validade, tais elementos são a competência, objeto, forma, motivo e finalidade. Estes 
elementos são o esqueleto do ato administrativo, por sobre os quais encontra validade.
Competência: A lei definirá e atribuirá competência para a prática de um ato a um 
determinado sujeito.
o   A competência atribuída tem 3 (três) características:
 Sempre decorrerá da lei;
 É inderrogável;
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 Pode ser delegada (importante ler o artigo 13 da Lei 9.784/99) ou sofrer avocação.
Objeto: também conhecido como conteúdo do ato, corresponde ao efeito jurídico que 
determinado ato produz de imediato.
Forma: existem duas acepções importantes, que o candidato precisa saber:
A primeira: considera a forma como a exteriorização de um ato, se ele foi verbal ou 
escrito, por exemplo.
A segunda: consideraria a forma como não apenas a exteriorização do ato, mas como as 
formalidades que a Administração deve seguir para realizar um ato.
Finalidade: A administração sempre visa atender o interesse público, portanto, seus atos 
deverão ter uma determinada finalidade, seria o resultado que aquele ato quer alcançar. A 
doutrina considera este efeito jurídico como mediato, e o objeto anteriormente definido, 
seria considerado como o efeito jurídico imediato.
Motivo: seria um pressuposto da realidade fática, ou seja, um fato que determina e serve como 
fundamento de um determinado ato.
Surge deste conceito uma importante teoria, que é bastante cobrada em prova e o aluno deve 
prestar muita atenção, a chamada teoria dos motivos determinantes:
Segundo a teoria, sea administração pública indica um motivo que fundamentou um ato 
administrativo, a validade de dito ato resta vinculada àquele motivo.
Em termos mais exemplificativos, se a administração diz que “X” motivo fundamentou o ato, 
mas resta comprovado que foi o motivo “Z” que realmente o fundamentou, ou que o motivo “X” 
era inexistente, deverá decretar-se a nulidade do ato.
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5.6 Atos discricionários e vinculados
5.7 Classi�cação dos atos administrativos
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Em síntese, o aluno deve entender que um ato discricionário é aquele no qual o Administrador 
público tem dois ou mais soluções para um mesmo caso, podendo escolher por oportunidade 
ou conveniência qual será a solução mais adequada, lembrando que tal escolha sempre deverá 
estar amparada pela lei.
O ato vinculado, por outro lado, significa que a lei apenas deu uma solução possível no caso 
concreto e é essa solução que a administração deverá aplicar.
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A doutrina elenca vários tipos de classificação dos atos administrativos, portanto, passaremos a 
descrever os mais importantes:
Atos de império: São aqueles atos nos quais a administração os pratica com a prerrogativa 
de autoridade, ou seja, com poder de império, colocando-se numa posição de 
verticalidade com o administrado.
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5.8 Extinção
Atos de gestão: Estes atos são praticados em pé de igualdade com o administrado, ou 
seja, a administração se coloca de maneira horizontal na relação jurídica estabelecida com 
o particular, um exemplo claro é quando a administração realiza uma locação.
Atos administrativos propriamente ditos: São aqueles nos quais a administração precisa 
manifestar sua vontade para poder produzir efeitos jurídicos, tendo a presença da 
imperatividade.
Atos negociais: Nestes atos não existe a imperatividade, são atos nos quais existe 
concordância de ambas as partes que estão negociando, não podendo ser impostos à outra.
Atos simples: existe apenas a manifestação de um órgão apenas. Atos complexos: dois ou 
mais órgãos, fundem sua vontade para formar apenas um ato.
Atos compostos: quando dois ou mais órgãos precisam um dos outros para gerar um ato, 
a vontade de um órgão é sempre instrumental em relação a do outro, não se confundindo 
com os atos complexos, naqueles existem vontades que geram apenas um ato, aqui a 
manifestação de um é necessária para a gerar a manifestação do outro.
Atos normativos ou gerais: atingem todo mundo que está na mesma situação jurídica.
Atos individuais: produzem efeitos inter partes, ou seja, no caso concreto. 
Atos perfeitos: estão habilitados a produzir todos os seus efeitos, uma vez que 
completaram seu processo de formação.
Atos imperfeitos: não consegue produzir todos os seus efeitos, uma vez que falta 
completar seu processo de formação.
Atos pendentes: sujeitam-se a uma determinada condição ou a um determinado termo 
para produzir seus efeitos.
Atos consumados: nestes atos, restaram exauridos todos seus efeitos.
Atos declaratórios: A administração apenas reconhece um determinado direito ao 
particular que já existia.
Atos constitutivos: A administração pública, com a produção daquele ato, extingue, 
modifica ou cria uma situação ou um direito do administrado.
Atos enunciativos: reconhece uma determinada situação fática ou de direito.
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Assim como qualquer coisa na natureza, os atos administrativos nascem, crescem e algum dia, 
morrem.
Apesar desta triste realidade, passaremos a elencar algumas das hipóteses nas quais os atos 
administrativos perecem e deixam de emanar efeitos jurídicos.
São espécies de extinção elencadas pela doutrina:
Normal: Caso for estipulado um prazo para a conclusão do ato administrativo ou pela 
produção de todos os seus efeitos, estaremos diante de uma extinção natural.
Subjetiva: Caso o beneficiário do ato administrativo desaparecer (entenda-se falecer, por 
exemplo), teremos o caso da extinção subjetiva.
Objetiva: Quando desaparecer o objeto que determinou a relação jurídica, o ato 
administrativo não encontrará mais razão de ser, extinguindo-se.
Renúncia: Caso o particular quiser extinguir unilateralmente o ato administrativo, 
estaremos diante de uma Renúncia.
Recusa: Antes de que o ato administrativo produza seus efeitos para o particular, caso este 
decida por não se valer de tal ato, estaremos diante de uma recusa.
Caducidade: Ocorre a caducidade quando o objeto ou a situação elencada no ato 
administrativo não é mais suportada pela legislação vigente, o ato administrativo se 
extinguirá pela caducidade. Vale destacar que a caducidade atingirá apenas os atos 
discricionários e precários, visto que se forem vinculados, existe o direito adquirido, 
devendo ser protegido inclusive com a superveniência de nova lei.
Cassação: Caso o particular descumprir as condições previamente fixadas pela 
administração ou existir uma ilegalidade posterior por parte do beneficiário, estaremos 
diante da extinção por cassação.
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5.9 Anulação e revogação
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A anulação e revogação são formas de extinção dos atos administrativos, mas pela grande 
incidência em provas, trataremos do tema separadamente.
A anulação significa a invalidação de um determinado ato administrativo que fora editado em 
descompasso com a ordem jurídica.
Na anulação existe a presunção de ilegalidade.
Não se confunde com a cassação ou a caducidade, uma vez que nessas hipóteses a ilegalidade 
é superveniente, ou seja, é posterior ao ato administrativo. Na anulação, a ilegalidade é 
originária, e deve ser extirpada uma vez o ato administrativo nasceu corrompido.
Quem poderá exercer o controle de determinados atos e declarar sua anulação por ilegalidade 
são todos os poderes, uma vez que o executivo poderá controlar seus próprios atos conforme 
as súmulas 473 e 346 do STF (muito cobradas em prova!!):
Súmula 346 - STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
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Súmula 473 – STF: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial.
Já o Poder Judiciário deverá controlar a legalidade dos atos em geral, inclusive os atos 
meramente administrativos.
O Legislativo controla os atos do poder executivo por expressa previsão constitucional no 
artigo 49, V, com o auxílio do TC (tribunal de contas), conforme artigos 70 e 71 da CF/1988.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou 
dos limites de delegação legislativa;
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos 
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza 
pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [1]
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
A anulação tem caráter vinculante,devendo a administração pública, sempre que se deparar 
com uma ilegalidade, anular o ato administrativo em questão.
Lei 9.784/99 - Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício 
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art12
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art12
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art12
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Existem exceções, como o caso da convalidação de ato que acarrete benefícios ao particular, 
conforme o artigo 54 e 55 da Lei 9.784/99.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração.
Os efeitos da anulação operam-se de maneira retroativa (ex tunc), visando evitar a produção de 
efeitos antijurídicos pelo ato.
Controlando a ilegalidade de determinado ato, a administração pública poderá valer-se da 
modulação dos efeitos, igual que a modulação de efeitos no controle de constitucionalidade.
Sobre a indenização, em regra, cabe a administração pública indenizar caso ocorra a anulação 
de determinado ato, obviamente afastando-se este dever caso o administrado tenha contribuído 
para a prática da ilegalidade.
A revogação, por outro lado, recai sobre razões de conveniência e oportunidade da 
administração pública para extinguir determinado ato.
Aqui não existe ilegalidade no ato administrativo, apenas existe a reavaliação do mérito 
administrativo.
O ato em questão, torna-se inoportuno ou inconveniente para a Administração pública, ficando 
ao critério desta, extinguir o ato ou não.
A revogação produz efeito ex nunc, ou seja, respeitam-se todos os atos validamente 
produzidos até o momento da extinção.
Em regra, não existe o dever de indenizar uma vez que não foram produzidos quaisquer danos 
ao administrado, existindo hipóteses nas quais deverá sim ocorrer a indenização, sob 
fundamento do princípio da confiança legítima. 
Existem determinados atos que são, por natureza, irrevogáveis. São estes os atos vinculados, 
atos que exauriram seus efeitos ou seu prazo já expirou, atos preclusos no processo 
administrativo, atos que geraram direito adquirido ou meros atos administrativos como 
certidões ou atestados.
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Referências e links deste capítulo
1 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art12
Vale destacar que não existe o efeito repristinatório dos atos revogados, ou seja, se um ato for 
revogado, e posteriormente o ato revogador for novamente revogado, não acarreta a devolução 
dos efeitos ao primeiro ato.
Confuso? Vamos entender melhor, se existir a autorização de uso de bem público por 
exemplo, e esta autorização é revogada pelo ato “X”. A revogação do ato “X” não restaurará a 
existência da autorização de uso revogada inicialmente.
A convalidação não é uma forma de extinção de ato administrativo, ao contrário, é o 
salvamento deste ato, uma vez que, apresentando vícios sanáveis poderá um ato ilegal ser 
mantido no nosso ordenamento jurídico.
A doutrina elenca vícios sanáveis e insanáveis, vejamos a explicação do prof. Rafael Carvalho 
Rezende Oliveira:
Os vícios sanáveis, que admitem convalidação, são os relacionados à competência, à forma 
(inclusive vícios formais no procedimento administrativo) e ao objeto, quando este último for 
plúrimo (quando o ato possuir mais de um objeto).
Por outro lado, os vícios insanáveis, que não toleram a convalidação, dizem respeito ao motivo, 
ao objeto (quando único), à finalidade e à falta de congruência entre o motivo e o resultado do 
ato administrativo. (OLIVEIRA, 2018)
Tal hipótese encontra-se elencada no artigo 55 da Lei 9.784/99 anteriormente elucidado:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração.
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