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TÍTULO III MEIO AMBIENTE E LEGISLAÇÃO Capítulo I A CRISE AMBIENTAL E A 1. A crise ambiental 2. A razão da crise 3. A lei: uma terapia para a superação da crise 4. A lei voltada para a gestão ambiental. 1. A CRISE AMBIENTAL A temática ambiental aparece hoje como um dos assuntos que mais empolga (ou apavora?) o habitante da "aldeia global", na exata medida em que se torna mais evidente que o crescimento econômico e até a simples da es- pécie humana não podem ser pensados sem o saneamento do Planeta e sem a administração inteligente dos recursos naturais. Portanto, a pergunta que de pronto se impõe é saber se estamos dispensando trato adequado à nossa casa - o planeta A resposta a essa indagação, se for buscada nos levantamentos e nos alertas oriundos de reconhecidas instituições e dos grandes conclaves levados a efeito pela Comunidade das Nações, evidencia sinais de verdadeira crise, isto é, de uma casa suja, insalubre e desarrumada, carente de uma urgente faxina. Deveras, como é fácil observar, a grandeza e a harmonia da obra da criação vêm sendo inexoravelmente destruídas pelo homem, que parece ter interpretado mal o comando bíblico, traduzido no princípio: "Submetei a terra; dominai sobre os peixes, as aves e os Decerto o sentido dos verbos submeter e domi- nar foi identificado com as concepções de subjugar, espoliar, degradar, ao invés de faze-lo convergir para a ideia de usufruir naturalmente, auferir harmonioso proveito. Por conta disso, o que se viu foi a substituição do equilíbrio do meio 1. Genesis, cap. I.226 Direito do Ambiente Meio Ambiente e Legislação 227 ambiente por uma histórica e crescente agressão aos bens da vida, não raro deter- de água potável e, num futuro próximo, esgotamento das reservas de petróleo, minada pelo imediatismo egocêntrico. carvão e gás natural, os principais combustíveis da Bem por isso, a Igreja tem manifestado permanente preocupação com o as- Tal situação que, de há muito, a todos preocupa, ficou mais evidente na úl- sunto. Com efeito, no ano-novo de 2010, na celebração do Dia Mundial da Paz, tima versão do Relatório Planeta Vivo 2010, produzido pela Rede o qual a Mensagem do Papa Bento XVI, ao destacar a dimensão ética da crise ecológica, mostrou com base no índice da pressão ecológica que cada habitante exerce não podia ser mais oportuna: "Se queres a paz, preserva a Antes, seu sobre o que a humanidade está fazendo um saque a descoberto sobre predecessor, João Paulo II, na mensagem para o dia de janeiro de 1990, já havia os recursos naturais da Terra, consumindo cerca de 30% além da capacidade de abordado o tema "paz com Deus criador, paz com toda a criação" -, exortando suporte e reposição. para uma nova solidariedade como exigência moral e base para as soluções da A Global Footprint Network, uma organização internacional que mede crise impacto da população na Terra, registra que para voltarmos ao patamar em que Na Mensagem, Bento XVI aponta para a necessária revisão do modelo de de- o planeta repunha tudo o que tiramos dele seria preciso reduzir o consumo de senvolvimento que hoje orienta as políticas econômicas e as relações do homem recursos naturais em 33%. Na prática, isso significaria andar na contramão da com a natureza. E questiona: continuaremos a ver a natureza como um depósito história. Mesmo que a maior parte da África continue miserável, a parcela dos 7 de riquezas e recursos prontos para serem apropriados pelo homem de maneira bilhões de habitantes da Terra8 que conquista melhor situação financeira e passa a gulosa, deixando atrás de si destruição, lixo e fumaça? E responde: consumir mais cresce em ritmo acelerado. Apenas na China, 400 milhões de pes- acima de tudo, compreender-nos como administradores e zeladores de um patri- soas ascenderam à classe média nos últimos vinte anos. Na em 1990, mais que está, sim, à nossa disposição, mas não só para nós, como também para de 50% da população vivia abaixo da linha de pobreza. Em 2015, serão apenas os outros, no presente e no futuro.4 20%. Não é possível pedir a esses cidadãos e também aos brasileiros que formam A seu turno, os resultados emanados dos seguidos eventos da ONU Esto- a nova classe C que abdiquem aos bens de consumo que implicam devastação colmo (1972), Rio de Janeiro (1992), Joanesburgo (2002) e Rio de Janeiro (2012) de recursos convergiram por mostrar que a generosidade da Terra não é inesgotável, e que vivemos uma verdadeira encruzilhada ecológica, pois estamos nos alimentando de porções que pertencem às gerações ainda não nascidas. 5. Revista Veja. o limite está no horizonte, 02.11.2011, p. 132. De fato, o consumo imprudente e impudente está exaurindo o capital natural 6. A Rede WWF (Fundo Mundial para a Vida Selvagem), com cerca de 5 milhões de do mundo e colocando em risco nossa prosperidade futura. Uma analogia com a associados e atuação em mais de 100 (cem) países, é uma das maiores e mais respei- descuidada utilização do cheque especial bem explica a inquietação: ele permite tadas redes ambientalistas independentes do mundo. gastar mais dinheiro do que se tem no banco, mas depois pagam-se juros escor- 7. Trata-se, aqui, daquilo que se convencionou chamar de pegada ecológica. "A noção chantes. No caso do planeta, esses juros incidem em forma de envenenamento dos de pegada ecológica, que é amplamente difundida pela ONG WWF desde a Confe- oceanos e da atmosfera pelo CO2, extinção de espécies, diminuição das reservas rência de Joanesburgo, em 2002, foi proposta pelo canadense William Rees no dos anos 1990. Esse indicador é considerado como um meio de comunicação des- tinado ao grande público (...) Trata-se de um indicador de pressão exercido sobre o meio ambiente. A pegada ecológica mede a carga que determinada sociedade impõe 2. Na compreensão "criação" refere-se ao conjunto da natureza, do cosmos e de à natureza. Essa carga é definida como 'a superfície terrestre e aquática biologica- tudo aquilo que não é o próprio Deus (Dom Odilo P. Scherer, Cardeal-Arcebispo de mente produtiva necessária à produção dos recursos consumidos e à assimilação dos São Paulo. Paz e cuidado da natureza. o Estado de S. Paulo, 09.01.2010, p A2). resíduos produzidos por essa população, independentemente da localização dessa 3. Dom Odilo P. Scherer, loc. cit. superfície'. É um indicador estatístico que permite avaliar a carga ecológica de uma 4. Outra mostra desta preocupação pode ser vista na Campanha da Fraternidade pro- atividade industrial, de um modo de vida. o WWF define como unidade de medida movida pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) que, em 2011, teve da pegada ecológica o hectare global." (Dicionário do meio ambiente. Yvette Veyret como tema "Fraternidade e a vida no planeta". o tema proposto, segundo a CNBB, é (org.); Marcos Bagno (trad.). São Paulo: Ed. Senac, 2012, p. 251. uma convocação para que os indivíduos meditem sobre problemas como as mudan- 8. Em 31.10.2011 o Planeta atingiu a marca de 7 bilhões de habitantes, segundo o rela- ças climáticas e reflitam a respeito do papel do homem neste cenário, propondo que tório "Pessoas e possibilidades em um mundo de 7 bilhões", divulgado pelo Fundo as pessoas de boa vontade olhem para a natureza e percebam como as mãos humanas da População das Nações Unidas (UNFPA) simultaneamente em cem países (O Esta- estão contribuindo para o do aquecimento global (Em o Estado de S. Pau- do de S. Paulo, 27.10.2011, p. A24.) lo. 26.02.2011. D. A26). 9. Revista Veja. Idem, ibidem.228 Direito do Ambiente Meio Ambiente e Legislação 229 A seguir por esses caminhos, diz o Relatório, até 2030 precisaremos de uma mais perda da biodiversidade etc, sem falar em agravamento das mudanças climá- capacidade produtiva equivalente a 2 planetas para satisfazer os níveis atuais da ticas. Como não podia deixar de ser, os resultados dessa aventura, desastrada em si nossa demanda. Pior: se os 7 bilhões de habitantes da buscassem o mesma, são alarmantes. Na verdade, aonde nos leva a espoliação cega dos recursos mesmo estilo de vida dos que vivem hoje nos Estados Unidos ou nos Emirados naturais, particularmente os não renováveis e os essenciais à sobrevivência planetá- Árabes Unidos, p. ex., seriam necessários os recursos de 4,5 planetas como o nos- ria? Aonde nos precipitam certas investidas da biotecnologia e da Engenharia Gené- so. A conta ecológica não fecha! tica? A que fim nos destinam a desertificação, o efeito estufa, os rombos na camada Não pode haver dúvida de que o Planeta está gravemente enfermo e com de ozônio e outras ameaças evidentes ou latentes? E, por fim, aonde nos atiram a suas veias abertas. Se a doença chama-se degradação ambiental, é preciso concluir fome, a insalubridade, a pobreza generalizada, a miséria crescente? Certamente, os que ela não é apenas superficial: os males são profundos e atingem as entranhas riscos são os supracitados produzem efeitos e sequelas em cadeia. mesmas da Terra. Essa doença é, ao mesmo tempo, epidêmica, enquanto se alastra Quais as respostas possíveis a tantas formas de atentado à "nossa casa" nesta por toda parte; e é endêmica, porquanto está como que enraizada no modelo de crise global? Entre elas está, sem dúvida, a reformulação do comportamento da civilização em uso, na sociedade de consumo e na enorme demanda que exerce- sociedade humana, através de uma mudança cultural que refreie a civilização do mos sobre os sistemas vivos, ameaçados de exaustão. consumo e do desperdício e injete na sociedade uma preocupação maior com a Neste sentido, a equação "demandas da humanidade" versus "saúde do plane- equidade intergeracional. ta" vai, por certo, permear a dimensão política do mundo no século XXI, pois à Como se vê, não há mais tempo a perder no enfrentamento das emergências ética da solidariedade repugna deixarmos para as gerações que ainda virão depois que já estão. E é preciso que todas as instâncias estejam empenhadas em mu- de nós apenas os ossos do banquete da vida... danças de paradigmas que nos levem a soluções verdadeiras. Pode parecer patéti- CO enveredar por Mas essa é a tarefa inescapável das atuais 2. A RAZÃO DA CRISE 3. A LEI: UMA TERAPIA PARA A SUPERAÇÃO DA CRISE Essa crise, já tivemos ocasião de dizer, parece ser consequência da verdadeira guerra que se trava em torno da apropriação dos recursos naturais limitados para As considerações até aqui alinhavadas nos autorizam enfatizar, com Jared satisfação de necessidades e caprichos ilimitados. E é este tão simples que "o modo de vida do mundo não está em harmonia com as condi- quanto importante bens finitos versus necessidades infinitas que está na raiz ções deste próprio mundo". 14 de grande parte dos conflitos que se estabelecem no seio da comunidade mundial. Dito de outro modo, em instigante artigo, escreveu o ex-Ministro da Marinha Mario Cesar Flores: "criamos nos dois últimos séculos, principalmente nos últi- A corrida armamentista e as guerras, em regra, não passam de dissensões entre mos cem anos, costumes e necessidades (por vezes menos necessárias ao homem países que buscam a conquista da hegemonia sobre os bens essenciais e estratégicos e mais ao modelo econômico) que, hierarquizados acima da saúde do sistema da natureza. A questão ideológica nada mais é do que um biombo a esconder esta Terra, em risco o equilíbrio entre o potencial sustentável desse sistema e a De fato, a possibilidade de conflitos tende a aumentar, já que o mundo, pressão sobre ele exercida autistamente pela humanidade, hipnotizada no sonho depois de ter se defrontado com a crise do petróleo na segunda metade do século do consumo. Emerge o papel da política, que precisará administrar a compati- XX, prepara-se agora com o crescimento inevitável da população e a impostergá- bilização entre população imensa, seus costumes e necessidades (reais ou criadas vel necessidade de redução da pobreza para o enfrentamento de situação muito pelo modelo) e as limitações do sistema Terra uma equação que provavelmente vai mais com mais degradação do solo, mais desertificação, mais crise da água, exigir a imposição de constrições convenientes ao 10. Ver nota 8. 12. Washinton Novaes. As religiões diante das crises globais. Em Estado de S. Paulo, 11. Lembre-se, por exemplo, que a paz no Oriente Médio estará sempre em risco pela 31.08.2012, p. A2. ameaça de uma Aliás, um dos motivos da guerra entre Israel e seus vizinhos (a Guerra dos Seis Dias), em 1967, foi justamente a ameaça, por parte dos 13. Professor de geografia da Universidade da Califórnia, é autor Armas, germes e aço árabes, de desviar o fluxo do rio Jordão, que, juntamente com seus afluentes, for- de Colapso (ambos lançados no Brasil). nece 60% da água consumida em Israel. E como este, outros casos surgem (mesmo 14. de uma crônica anunciada. Estado de S. Paulo, 23.01.2011, sem maiores repercussões) que desestabilizam as relações entre povos e acumulam 15. Estado-nação versus Estado de S. Paulo, 15.01.2011, p. A2.Grifos nossos. nuvens escuras no horizonte da vida planetária.230 Direito do Ambiente Ambiente e Legislação 231 Neste cenário, entre as várias terapias ecológicas sugeridas para a prevenção Forte nessa realidade, e tendo em vista o caráter global e a dimensão plane- e o tratamento da doença, ressalta-se o recurso ao Direito como elemento essen- tária que assumem as graves e crescentes perturbações do equilíbrio ecológico, é cial para coibir, com regras coercitivas, penalidades e imposições oficiais, a desor- que, na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), se dem e a prepotência dos poderosos (poluidores, no caso). inseriu, no Princípio 11, recomendação segundo a qual "os Estados adotarão le- É que, como dissemos, dado que o embate de interesses para a apropriação gislação ambiental eficaz na mesma linha, aliás, da Agenda 21 que, no seu dos bens da natureza se processa em clima de guerra de prepotentes Capítulo 39, buscou incentivar a formulação de propostas para o aperfeiçoamento Golias contra indefesos Davis -, a ausência de postulados reguladores dos possi- da capacidade legislativa dos países em desenvolvimento. veis conflitos poderia redundar numa luta permanente e desigual, com o mais for- te sempre impondo-se ao mais fraco. E é evidente que esse estado de 4. A LEI VOLTADA PARA A GESTÃO AMBIENTAL não convém para a tranquilidade social, já que o homem não pode estar em paz consigo mesmo enquanto estiver em guerra com a natureza. Em outras passagens deste livro encontram-se chamadas para a aplicação Daí a necessidade de um regramento jurídico, para que esse jogo de interes- efetiva do Direito do Ambiente no ordenamento ambiental do país: Não se trata, ses possa estabelecer-se com um mínimo de equilíbrio, pois é sabido que "onde há é claro, da aplicação indiscriminada das normas jurídicas pelo simples fato de se- fortes e fracos, a liberdade escraviza, a lei é que rem elas normas, sem mais. o Direito não pode deter-se na no Começou, então, o legislador a transfundir em normas os valores da convi- círculo fechado das suas elucubrações. Jus et factum separari non possunt, ou seja, vência harmoniosa do homem com a natureza, ensejando o aparecimento de uma o ordenamento jurídico procura os fatos, os fatos procuram o amparo do Direito nova disciplina jurídica o Direito ambiental nascida do inquestionável direito e, assim, não podem separar-se. subjetivo a um ambiente ecologicamente equilibrado e de um direito objetivo Neste sentir, o Direito do Ambiente, como ramo complexo de um universo cujos passos, ainda titubeantes, urge afirmar e acelerar. de normas ordenadoras da sociedade, tem na mira a elaboração e o fornecimento Esse rebento novo do velho tronco do saber jurídico, que vem à luz, como de regras eficazes para disciplinar as relações da sociedade com o meio natural, consignado antes, num momento de crise do Planeta, se, de um lado, é recebido ressaltando-se que o ser humano é, igualmente, parte desse mesmo meio. Por isso, com justo regozijo, de outro não deixa de representar também preocupante para- o Direito não se distancia da realidade fática, do mesmo modo que os fatos não doxo de um mundo que se pretende civilizado, pois, segundo escorreita observa- podem prescindir do Direito. ção de Miguel Reale, "se antes recorríamos à natureza para dar uma base estável Em tal raciocínio, não podendo o Direito do Ambiente prescindir do dia a dia ao Direito (e, no fundo, essa é a razão do Direito natural), assistimos, hoje, a uma da realidade ambiental fática deste mundo, que ele pretende ordenar, segue-se que trágica inversão, sendo o homem obrigado a recorrer ao Direito para salvar a na- ele deve voltar-se para a gestão ambiental, cuja incumbência consiste na aplicação tureza que de normas técnicas, jurídicas, administrativas, econômicas. sociais, éticas e politi- Soa estranho, realmente, que um bem tão importante para a sobrevivência do cas para a salvaguarda dos ecossistemas e seus recursos, com o intuito de garantir homem "bem de uso comum do povo", na linguagem do legislador constituin- o prosseguimento da vida e da sua boa qualidade em todos os tempos e lugares da tenha que merecer a tutela do Direito para ser respeitado. o ideal e correto Terra, nossa Casa Comum. seria que a potestade do ambiente fosse reconhecida intuitivamente, até porque Este sentido do real, da praxis, é essencial à natureza mesma do Direito do "não temos o direito de exterminar o que não Mas, como não se vive Ambiente. Não é para menos: ele deriva do Direito Administrativo, o que lhe con- (infelizmente) num mundo de santos, marcado por virtude e racionalidade, a su- fere um nítido "caráter gerencial", inerente à administração de bens, de serviços e peração do quadro de degradação ambiental não pode prescindir do socorro da da coisa pública. Ao provir igualmente do Direito Público, ele tem ingerência nos lei. assuntos de interesse público e coletivo. Por decorrência, o Direito do Ambiente traz a vocação inata de gerir e "administrar" o meio ambiente, que é considera- do, a justo título, "patrimônio da coletividade" e "bem de uso comum do povo", 16. Goffredo Telles Júnior. A Constituição, a Assembleia Constituinte e Congresso Nacio- como se vê definido e estabelecido na legislação maior ambiental. nal. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 19. 17. São Paulo: Saraiva, 1987, I, p. 297. 18. Art. 225, caput, da 20. Além disso, o Princípio 13 dispõe que "os Estados irão desenvolver legislação nacio- 19. Jean Dorst. Antes que a natureza morra. Trad. Rita Buongermino. São Paulo: Edgard nal relativa à responsabilidade e à indenização das vítimas de poluição e de outros Blücher, 1973, p. 383. danos ambientais (...)".232 Direito do Ambiente Por outro lado, o Direito do Ambiente é preceptivo, normativo, sancionador, corretivo, regularizador, exortativo sempre na busca e implementação do bem comum que é da sua alçada. Todavia, seu raio de ação chega até onde a Constitui- ção e a legislação infraconstitucional lho permitem; vale lembrar que essa legis- lação não apenas "permite" mas, ainda, lhe dá força e lhe confere norma- tiva. Se ele se defronta com questões fora da sua alçada e competência deve socorrer-se de outros instrumentos e saberes que acrescem, ademais, eficácia técnica, uma vez que atua munido de que vêm de fora e se lhe agregam. A norma perde eficácia quando lhe faltam elemen- tos essenciais para a sua implementação. Por isso, o Direito do Ambiente, em reconhecimento e aceitação dos seus limites numa problemática complexa, não pode dispensar subsídios de outras fontes. Estas, para além da ciência jurídica, lhe transferem consistência e objetividade; por sua vez, ele lhes transmite a legitimi- dade na aplicação em face da coisa pública e do bem comum. Perante este quadro institucional, o Direito do Ambiente é subsidiário e ali- mentador da gestão ambiental. Mas, note-se bem, a gestão ambiental tem, em relação ao Direito do Ambiente, o mesmo papel, numa interação de reciprocidade. Assim, pode-se dizer que a gestão ambiental é fonte do Direito, como este é fonte de gestão. A lei rigorosamente falando, acima do gerenciamento: um dos elementos o gerenciamento, por seu turno, não pode proceder aci- ma da lei, nem mesmo à margem dela. balizamento é recíproco; porém, num conflito, prevalece a lei que, em certos casos, pode e deve ser alterada para cor- rigir distorções. escopo da lei é ordenar um aspecto ou um setor da sociedade, garantindo-lhe o bem-estar constitucional. escopo da gestão é proporcionar a essa mesma sociedade elementos para construir o seu bem-estar, mediante o exer- cício dos seus direitos e deveres, o usufruto ou fruição dos bens e benefícios que a natureza e a lei lhe proporcionam; no caso presente, são: o equilíbrio ecológico, a sadia qualidade ambiental, o desfrute dos recursos naturais necessários aos seus objetivos sociais e econômicos. Em síntese, o Direito do Ambiente é uma consciência legal superior da ges- tão ambiental. Esta, reciprocamente, é a alma do Direito do Ambiente, canalizan- do para ele os impulsos e as percepções da realidade viva.