Controle Democrático da Corrupção

Prévia do material em texto

O CONTROLE DEMOCRÁTICO DA CORRUPÇÃO COMO UM DEVER FUND AMENTAL 
 
Ana Cristina Aguilar Viana 1 
RESUMO 
 
A corrupção se revela como um dos principais problemas da gestão da coisa pública e para a 
democracia. Ante a grave crise institucional que vive o Brasil nos dias de hoje, mostra-se 
imprescindível examinar de que modo se enfrenta esse fenômeno. O exame ao seu enfrentamento, 
contudo, mostra dois problemas fundamentais: o naturalismo como ela é tratada e a sua normatização, 
que se apresenta como uma ‘legislação álibi’. Com efeito, a existência da corrupção é atribuída, em 
regra, à própria cultura brasileira, o que tende a naturalizá-la. Isso faz com que se condicione a 
diminuição da corrupção a uma revolução cultural, o que resulta num sistema de controle moralista e 
desloca o problema para o âmbito jurídico. Por sua vez, a maioria das legislações que busca combater 
os desvios de recursos foi elaborada sob a perspectiva de um controle administrativo-burocrático 
repressivo. Logo, com a aparência de tratar do problema, mascara-se a realidade, imunizando o sistema 
contra outras alternativas. Daí o objetivo do ensaio: reclama-se para o abandono do controle moralista 
e se defende os meios democráticos de exame do fenômeno. Os resultados mostram que, com a ideia 
de uma administração pública constitucionalizada e democratizada, o cidadão é visto como sujeito de 
direitos e como sujeito de deveres. Conclui-se que ao se admitir a democratização administrativa, 
admite-se o consenso em um campo não adversarial e o controle democrático da corrupção se 
transforma em um dever, constituindo-se, portanto, em um dever fundamental. 
 
Palavras-chave: Moralismo. Corrupção. Controle democrático. Democratização Administrativa. Dever 
fundamental. 
 
1. Introdução 
 
 
 A corrupção é um desafio global. Ela não é epidêmica, mas endêmica. Ela não é um fenômeno 
local, mas transnacional. E as evidências disso são diversas. É a enxurrada de dispositivos, normas, 
convenções que visam tratar do problema. É a preocupação da ONU e outras entidades internacionais 
de renome que buscam lidar com o fenômeno. É também o que vem disposto no preâmbulo da 
Convenção das Nações Unidas contra a corrupção, promulgado no Brasil mediante o Decreto n.º 
5.687/2006. “Convencidos de que a corrupção deixou de ser um problema local para converter-se em 
um fenômeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, faz-se necessária a cooperação 
internacional para preveni-la e lutar contra ela”. 
Não obstante, no Brasil a corrupção é tratada como uma figura folclórica2 por e para uma 
sociedade que enfrenta o fenômeno sob o invólucro da moralidade. Parte-se de verdades absolutas, 
 
1 Mestre em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná. Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto 
de Direito Romeu Felipe Bacellar e em Sociologia Política pela Universidade Federal do Paraná. Pesquisadora do Núcleo 
de Investigações Constitucionais da Universidade Federal do Paraná e do Grupo Política Por-de-para Mulheres da 
Universidade Federal do Paraná. Advogada em Curitiba, especialista em Direito Administrativo. 
 
 
1 
direciona-se a prática de atos corruptos a uma determinada categoria. A sociedade, com efeito, delega 
a pratica de atos imorais ao terceiro. Nunca a si mesmo. Ilustra bem esse cenário o caso de Geddel 
Vieira Lima. Preso recentemente, o ex-Ministro adquiriu um imóvel a fim de estocar os mais de 
cinquenta milhões que havia conquistado às custas de desvios de recursos.3 O próprio, contudo, em 
2015, aparece em um vídeo de uma passeata contra corrupção, na qual branda “ninguém aguenta mais 
tanto roubo”.4 
 O moralismo é a marca registrada do combate a corrupção no Brasil. O moralismo, todavia, é 
um discurso retórico e vazio, que não traz resultados satisfatórios e somente mascara a realidade. No 
Brasil, nos últimos 30 anos, foram publicadas mais de 50 legislações5 visando combater os desvios de 
recursos. Alicerçadas na vertente moralista, busca-se tradicionalmente um controle a posteriori6 da 
corrupção, por meio de sanções aos considerados ímprobos. 
 A Lei de Improbidade é um claro exemplo. Utilizado muitas vezes sem qualquer respeito as 
garantias fundamentais dos cidadãos, é comum a sua promoção de modo desmedida, com milhares de 
ações inócuas, desvinculadas de racionalidade.7 Os números comprovam essa assertiva. Só em 2016, o 
Ministério Público instaurou no Brasil 46.657 inquéritos civis públicos e procedimentos preparatórios 
objetivando apurar irregularidades relativas à improbidade administrativa.8 E, segundo dados do 
Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que Implique 
Inelegibilidade (CNCAI), em 2016 foram 12.226 as condenações por Improbidade nos Tribunais 
estaduais e federais em todo o país. A maioria das condenações, ao seu turno, conforme pesquisa feita 
no Tribunal de Justiça do Paraná concerne à violação aos princípios da administração pública, o 
 
2 Para Jesse de Souza a tese do mal de origem aceita o racismo disfarçado do culturalismo verdadeiro. in: SOUZA, Jesse. A 
ralé brasileira. quem é e como vive. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2009, p.57. 
3 ISTOÉ, Ex-ministro Geddel é preso após descoberta das malas com R$ 51 milhões. Disponível em: http://istoe.com.br/ex-
ministro-geddel-vieira-lima-e-preso-apos-descoberta-de-malas-com-r-51-milhoes/. Acesso em: 19.09.2017. 
4O GLOBO. 'Ninguém aguenta mais tanto roubo', disse Geddel durante protesto contra a corrupção em 2015 Leia mais: 
https://oglobo.globo.com/brasil/ninguem-aguenta-mais-tanto-roubo-disse-geddel-durante-protesto-contra-corrupcao-em-
2015-21792062#ixzz4tEhVrARU 
Stest.Disponível em:. https://oglobo.globo.com/brasil/ninguem-aguenta-mais-tanto-roubo-disse-geddel-durante-protesto-
contra-corrupcao-em-2015-21792062. Acesso em: 19.09.2017. 
5 Levantamento realizado por Leonardo Avritzer e Fernando Filgueiras revelou um total de 51 leis relacionadas ao controle 
de corrupção entre os anos 1990 e 2009. Destas, 65% concernem ao controle administrativo -burocrático. In: FILGUEIRAS, 
Fernando; AVRITZER, Leonardo. Corrupção e controles democráticos no Brasil, 2013, p. 210. Disp onível em: 
[http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_republicademocracia.pdf]. Acesso em: 26.10.2016. 
6 MOREIRA, Egon Bockmann; BAGATIN, Andreia Cristina. Lei Anticorrupção e quatro de seus principais temas – 
Responsabilidade objetiva, desconsideração societária, acordos de leniência e regulamentos administrativos. Revista de 
Direito Público da Economia – RDPE, ano 12, n. 47. Belo Horizonte, jul.-set. 2014, p. 78. 
7 GUSSOLI, Felipe Klein. Caça aos ímprobos: como a aplicação da Lei de Improbidade desvinculada das garantias 
constitucionais desvirtua a finalidade legal. In: BLANCHET, Luiz Alberto; HACHEM, Daniel Wunder; SANTANO, Ana 
Claudia. (Org.). Eficiência e Ética na Administração Pública: Anais do Seminário Internacional realizado no Programa 
de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Paraná. 1ed.Curitiba: Íthala, 2015, v. , p. 243-267. 
8 CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CNMP divulga retrato do Ministério Público brasileiro. 
Disponível em: http://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/10523-cnmp-divulga-retrato-do-ministerio-publico-
brasileiro. Acesso em: 20.08.2017. 
http://istoe.com.br/ex-ministro-geddel-vieira-lima-e-preso-apos-descoberta-de-malas-com-r-51-milhoes/
http://istoe.com.br/ex-ministro-geddel-vieira-lima-e-preso-apos-descoberta-de-malas-com-r-51-milhoes/
https://oglobo.globo.com/brasil/ninguem-aguenta-mais-tanto-roubo-disse-geddel-durante-protesto-contra-corrupcao-em-2015-21792062
https://oglobo.globo.com/brasil/ninguem-aguenta-mais-tanto-roubo-disse-geddel-durante-protesto-contra-corrupcao-em-2015-21792062http://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/10523-cnmp-divulga-retrato-do-ministerio-publico-brasileiro
http://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/10523-cnmp-divulga-retrato-do-ministerio-publico-brasileiro
 
 
2 
dispositivo mais genérico e aberto da Lei. O mesmo estudo observou que 65% das apelações 
interpostas pelo Ministério Público do Paraná foram desprovidas.9 
 Nesse mesmo sentido, resultado de estudo recente realizado pelo CNJ acerca da Lei de 
Improbidade, revela que mais 30% de todas as Ações de Improbidade pesquisadas foram instauradas 
em face de prefeitos municipais, sendo que em mais 93% das ações figuram pessoas físicas. Pessoas 
jurídicas privadas, ao seu turno, representam apenas 7% das ações.10 Ou seja, há uma tendência de 
instauração de procedimentos a um determinado tipo de agente, em uma nítida seletividade. É como se 
a prática de atos ímprobos se restringisse aos agentes públicos, notadamente os políticos e, sobretudo, 
do Poder Executivo Municipal. 
Essa lógica instaura uma contínua criminalização de ação política, em um círculo vicioso, que 
muitas vezes acarreta numa “histeria ética”11, ou numa “caça às bruxas” 12 à agentes públicos13. É 
como se houvesse uma inerente relação da corrupção não só aos agentes públicos, mas ao próprio 
arcabouço estatal, deixando-se completamente de lado a existência de atos ilícitos praticados no 
âmbito privado. A despeito de tudo isso, ainda se segue com foco na criação de novas Leis no combate 
a corrupção no Brasil, contra semelhantes figuras. 
 Pode-se sugestionar, consequentemente, que tal situação decorre justamente da pretensão da 
manutenção desse status quo. A midiatização da corrupção que se vê nos dias de hoje não é inocente. 
O seu discurso é claramente demarcado e seletivo, com criações de parâmetros de comportamento e 
estigmas a pessoas determinadas. O foco são os agentes políticos, a arena é o Estado e o âmbito 
privado é solenemente ignorado. Os imorais, com efeito, são os outros, que se amoldam perfeitamente 
no discurso moralista. E esse discurso moralista senso comum é não raro substrato de decisões 
jurídicas. Esse efeito de pretender usar a moral objetiva mas se utilizar de um substrato comum que 
Emerson Gabardo chama de metapositivismo. Pode-se dizer que esse tipo de controle moralista da 
corrupção se insere naquilo que Marcelo Neves chamou de legislação álibi.14 Isto é, em busca de dar 
uma aparente solução para problemas, mascara-se se a realidade, imunizando o sistema contra outras 
alternativas. 
 Diante dessa problemática, surge a premente necessidade de estudar o combate à corrupção 
com outras lentes. Trata-se de ir contra a corrente da ideia senso comum de controle moralista e 
 
9 OYAMA, Luiz Taro. Reflexões acerca da efetividade das ações de improbidade administrativa. Disponível em: 
http://www.mppr.mp.br/modules/noticias/article.php?storyid=7535. Acesso em: 20.09.2017. 
10 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça Pesquisa. Lei de Improbidade Administrativa. Obstáculos à plena 
efetividade do combate aos atos de improbidade. Brasil, 2015. 
11 FILGUEIRAS, Fernando; AVRITZER, Leonardo. Corrupção e Controles Democráticos no Brasil, 2013, p.210. 
http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_republicademocracia.pdf 
12 GABARDO, Emerson. A aplicação dos princípios de Direito Penal no Direito Administrativo: breve estudo sobre o 
princípio da insignificância. Fórum Administrativo – FA. Belo Horizonte, a. 12, n. 134, p. 9-17, abr. 2012. p. 16 
13Utiliza-se o termo genérico agentes públicos para designar todos os agentes que prestam serviços para Administração 
Pública, desde agentes políticos a agentes delegados. 
14 NEVES, MARCELO. a. constitucionalização simbólica são paulo: martins. fontes, 2007. 
http://www.mppr.mp.br/modules/noticias/article.php?storyid=7535
 
 
3 
buscar examinar o combate com outro enfoque. A ideia aqui é tratar do controle democrático da 
corrupção. Defende-se, outrossim, que esse controle deve ser visto como um dever fundamental dos 
cidadãos, o que coaduna em um verdadeiro Estado Democrático de Direito. A metodologia do trabalho 
é lógico-dedutivo e ele se divide em três seções. No primeiro, dedica-se a examinar brevemente o 
fenômeno da corrupção. No segundo, trata-se da democratização do Direito Administrativo. Nesse 
cenário é possível observar que os cidadãos são sujeitos de deveres e sendo assim, pode-se na seção 
seguinte defender a tese de um controle democrático da corrupção como um dever fundamental. 
 
2. A Constitucionalização e democratização do Direito Administrativo e a Administração Pública 
consensual 
 
 “Administrar, é aplicar a lei de ofício”.15 A célebre frase de Seabra Fagundes sintetiza o atuar 
da Administração Pública legalista, composta, precipuamente, pela indisponibilidade do interesse 
público e a supremacia do interesse público. Tais princípios norteadores balizaram o atuar autoritário e 
verticalizado da Administração Pública brasileira por décadas. A visualização do indivíduo enquanto 
sujeito de direito é recente, resultado da modificação do conceito e das funções do Estado, bem como 
da própria relação entre Estado e sociedade. Essa transformação ocorre no Brasil a partir da 
promulgação da Constituição Cidadã. Com efeito, os efeitos do processo de redemocratização que 
culminou com o advento da Constituição, traduzem-se em “novo momento da dogmática e pensamento 
constitucionais que, conquanto não uniforme, compila determinados avanços da teoria 
constitucional”.16 
 Desde então, preconiza-se pelo uso emancipatório17 da dogmática constitucional, cujas 
características18 são, a irradiação dos seus valores por todo o ordenamento jurídico, a força normativa 
dos princípios com especial atenção aos direitos fundamentais19, a rejeição ao formalismo com novas 
técnicas interpretativas, como a ponderação20, o retorno da ética21 a discussão jurídica, a relativização 
 
15 FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário . Atualizada por Gustavo 
Binenbojm. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 3. 
16SCHIER, Paulo Ricardo. Novos desafios da filtragem constitucional no momento do neoconstitucionalismo. 
Disponível em: . Acesso em: 13 set. 2013. 
17 BARROSO, Luis Roberto. O Novo Direito Constitucional Brasileiro: Constribuições para a construção teórica e 
prática da jurisdicção constitucional no Brasil. 2ª impressão, Belo Horizonte: Editora Forum,2013,p.110. 
18HESSE, Konrad. et all. Manual de Derecho Constitucional. presentación de Conrado Hesse ; 2ª ed. prolegomena y 
traducción de Antonio López Pina. Madri: Marcial Pons, 1996, p.115. 
19CARBONELL, Miguel. Prólogo in: Neoconstitucionalismo y sociedad. Ramiro Ávila Santamaría, serie justicia y 
derechos humanos: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, Ecuador, 2008, p.57. 
20ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. 2. ed. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 
2007, p.48. 
21 Autores usam a expressão “virada kantiana” para se referirem à influência de Kant no debate jurídico hodierno, assim 
como o abraço da ética e moral. Nesse sentido: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos Direitos Fundamentais. 2. ed. 
Rio de Janeiro: Renovar, 2001, 1999, p.249. 
 
 
4 
da separação de poderes e a judicialização da política.22 Trata-se de elementos que no Direito 
Administrativo configuram a sua Constitucionalização. A Administração sofre uma fundamental 
alteração. De arbitrária e legalista, transmuda-se para um atendimento jurídico a todo ordenamento, 
levando a uma vinculação administrativa ao Direito23. Há, portanto, uma vicissitude da legalidade a 
juridicidade.24 
 Segundo Patrícia Baptista, a nova configuração administrativa cumulada à crise de legitimidade 
democrática abriram espaço para o desenvolvimentoda participação administrativa. Da ideia de 
relação administrativa vertical, bipolar, hierárquica e unidimensional, passa-se para uma perspectiva 
mais horizontal, multipolar, paritária e circular. E é a partir daí que se visualiza uma democratização 
da administração pública.25 Chega-se a falar em administração condivisa, isto é, os cidadãos devem 
sair de seu papel de administrado e assumir o cidadão ativo.26 Com efeito, o direito administrativo 
inseriu o indivíduo e a empresa como colaboradores privilegiados para atingir o interesse público.27 
 Além disso, a globalização modificou o status anterior das relações na sociedade. Se antes, 
bastava disposições binárias e estáticas, a fluidez da realidade, bem como o plexo caótico do mundo, 
exigiu adaptações do ordenamento jurídico. A Administração foi obrigada a ceder sua autoridade, 
inserindo o indivíduo e a empresa como colaboradores privilegiados para atingir o interesse público.28 
Assiste-se, a partir daí, a inserção de métodos de negociação no âmbito de competências 
tradicionalmente autoritárias e unilateriais29 O legislador passou a inserir dispositivos que permitem a 
negociação entre o particular e a administração, em situações que retiram o viés eminentemente 
unilateral para inserção de atos consensuais. 
 Essa transferência de elemento central da teoria administrativa impacta profundamente na 
própria visualização da administração em face dos seus administrados. Isso porque, o grande pilar do 
Direito Administrativo oitocentista, fundado na potestade, acaba sendo substituído por uma concepção 
 
22 “Há Judicialização da Política sempre que os tribunais, no desempenho normal das suas funções, afectam de modo 
significativo as condições da acção política”. Desta maneira, pode-se afirmar que a Judicialização da Política se 
consubstancia na apreciação e intervenção do Poder Judiciário e questões políticas. in: SANTOS, Boaventura de Sousa. A 
Judicialização da Política. Público. Disponível em:. 
Acesso em: 01.07.2017. 
23 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa á juridicidade, Coimbra: 
Grafica de Coimbra, 2007,.P.15. 
24 BARROSO, Luis Roberto. O Novo Direito Constitucional Brasileiro: Constribuições para a construção teórica e prática 
da jurisdicção constitucional no Brasil. Op. Cit., p. 224 
25 HACHEM, Daniel Wunder; PIVETTA, Saulo Lindofer. Democracia e participação popular na Administração 
Pública: mecanismos de realização do Estado Democrático de Direito. Fórum Administrativo, ano 11, n.º30, p.38-45, 
dez. 2011. 
26 ARENA, Gregório. A administração condivisa. In: LEAL, Rogério Gesta (Org.). A Administração Pública 
Compartida no Brasil e na Itália: reflexões, preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008, p. 65. 
27 TACITO, Caio. Direito Administrativo participativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n.º 209, 
jul/set.1997. 
28 TACITO, Caio. Direito Administrativo participativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n.º 209, 
jul/set.1997. 
29 MOREIRA, Egon Bockmann; BAGATIN, Andreia Cristina. Lei Anticorrupção e quatro de seus principais temas – 
Responsabilidade objetiva, desconsideração societária, acordos de leniência e regulamentos administrativos. Revista de 
Direito Público da Economia – RDPE. Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 78, jul./set. 2014. 
 
 
5 
mais horizontal de administração, na qual a relação jurídica se estabelece entre sujeitos de direito. Isso 
significa que ao se aludir aos particulares - em uma relação com a administração - como sujeitos de 
direito, funda-se uma posição jurídica daqueles. E, conforme já esclareceram Hans Wolff e Otto 
Bachof a posição jurídica “constitui o fundamento do qual emanam todos os direitos e deveres actuais 
(relações jurídicas)”.30 
 Essa nova lente emerge como uma verdadeira virada copernicana, já que se sai da perspectiva 
de administrado súdito, para cidadão31e, junto a isso, o ato deixa de ser o protagonista, para entrar em 
ação uma nova perspectiva, fundada na relação jurídica. O ato sai de cena para entrar em voga outro 
instituto que é próprio contrato. Para José Casalta Nabais, o contrato se tornou um “modus procedendi 
normal do Estado contemporâneo”32, o que significa que a administração pública pode optar, desde 
que previsto em lei, em se utilizar da figura contratual ao invés do ato administrativo. 
 De acordo com o autor, o motivo pelo qual se opta por utilizar o contrato e não o ato tem 
relação intrínseca com as exigências interdisciplinares da realidade pós-moderna, que demanda o uso 
do contrato em larga medida como instrumento de atuação nos domínios econômicos e sociais.46 
Atualmente, as atividades consenso-negociação entre o Poder Público e particulares detêm papel 
relevante, o que acarretou na diminuição da discricionariedade e autoritarismo das decisões 
administrativas. 
 A Administração se volta para a coletividade e busca a consecução do bem comum por meio da 
colaboração dos indivíduos.33 O fenômeno da consensualização está adentrando em diversas áreas das 
atividades do Estado, inclusive as restritivas, ganhando espaço como local de incremento de eficiência, 
legitimidade das decisões administrativas, tornando mais efetiva a regulação das práticas públicas.34 
Segundo Thiago Marrara, existem ao menos três grupos de instrumentos pró-consensuais. Os 
procedimentais, empregados pontualmente em processos administrativos para promover diálogo com a 
sociedade. Os orgânicos, que são canais de diálogo permanente, cujo consenso sobressai pela voz e 
voto. E os mecanismos contratuais que impõem consenso em instrumentos formais bilaterais. 35 
 
30 WOLFF, Hans J. BACHOF, Otto, Stober, Rolf. Direito Administrativo, vol I. Trad. A. F. Sousa. Lisboa, Fundação 
Calouste Gulbenkian, p.487. 
31 MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das Concessões de Serviço Público. São Paulo, Malheiros 4/6 
Editores, 2010, p.287. 
32 NABAIS, José Casalta. Op. cit., p. 48. 
33 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno . 11ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.211. 
34MARRARA, Thiago. Regulação consensual: o papel dos compromissos de cessação de prática no ajustamento de 
condutas dos regulados. Revista Digital de Direito Administrativo, Brasil, v. 4, n. 1, p. 274-293, jan. 2017. ISSN 2319-
0558. Disponível em: . Acesso em: 30 july 2017. 
doi:http://dx.doi.org/10.11606/ issn.2319-0558.v4i1p274-293. 
35MARRARA, Thiago. Regulação consensual: o papel dos compromissos de cessação de prática no ajustamento de 
condutas dos regulados. Revista Digital de Direito Administrativo, Brasil, v. 4, n. 1, p. 274-293, jan. 2017. ISSN 2319-
0558. Disponível em: . Acesso em: 30 july 2017. 
doi:http://dx.doi.org/10.11606/ issn.2319-0558.v4i1p274-293. 
http://www.revistas.usp.br/rdda/article/view/125810/122719
http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v4i1p274-293
http://www.revistas.usp.br/rdda/article/view/125810/122719
http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v4i1p274-293
 
 
6 
 Essa consensualização, todavia, exige um reposiocionamento teórico, pois, as preconizações da 
teoria tradicional, notadamente a francesa, são anacrônicas frente à complexidade do mundo. Um 
reposicionamento, contudo, que deve ser feito mantendo as prerrogativas, e não substituindo-as.36 
 A realidade da Administração Publica, portanto, não é mais aquela de outrora, na qual se tem 
uma autoridade que mediante seu ato discricionário impõe condições e estabelece limites de modo 
arbitrário aos administrados. Hoje os cidadãos participam em um mundo mais horizontalizado 
definindo rumos de processos administrativos. Essa é a cara do novo Direito Administrativo, o qual é 
defendidopela doutrina não só de vanguarda, mas que é atenta as complexidades do mundo e da 
inexistência de disposições binarias que possam ser abarcadas pelo universo legal. 
 Essa vertente, com efeito, defende pela atuação dos indivíduos em um campo não adversarial. 
Isso altera toda a logica relacional entre Estado e Sociedade. Aqueles saem de seu papel autoritário e 
passam a trabalhar em um campo horizontal e esses ingressam na arena decisória, assumindo a 
responsabilidade e ônus dessa formatação. Nessa lógica, a horizontalidade da relação implica na 
divisão de responsabilidades, e com a democratização administrativa os deveres passam a compor uma 
faceta fundamental dessa nova realidade, sob o risco de recair em inefetividade. Ou seja, não se mostra 
producente deslocar para o âmbito relacional sem estabelecer direitos e deveres para ambos os lados. 
E dentre esses deveres está o dever fundamental do controle democrático da corrupção. 
 
2. O controle democrático da corrupção como um dever fundamental 
 
 José Casalta Nabais já advertiu que o discurso politicamente correto não ousa falar de deveres 
senão de liberdades e dos direitos que a concretizam. A outra face, a face oculta da liberdade dos 
direitos, isto é, da responsabilidade e dos deveres que materializam esses direitos não é bem-vindo no 
discurso social político, tampouco na retórica jurídica. É como se houvesse um pacto de silêncio no 
que toca aos deveres.37 
 Vive-se, de outro modo, na “Idade dos Direitos”. A era, cunhada por Norberto Bobbio em 
célebre obra, veio ao mundo para descrever o âmbito jurídico que se iniciou com as revoluções liberais 
do século XVIII, de onde emergiu a Declaração dos Direitos do Homem, e que, segundo Nabais, teve 
por rejeitada a integração de deveres. O citado autor, contudo, explica que o esquecimento completo 
dos deveres é mais recente e tem suas justificativas. Com efeito, o esquecimento dos deveres resulta da 
conjuntura política, social e cultural do momento posterior à 2ª Guerra Mundial, ocasião em que era 
necessário extirpar qualquer tipo de regime totalitário. Os deveres, nessa perspectiva, iam de forma 
contrária a esses propósitos. 
 
36 
37 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. 
 
 
7 
 Coincidentemente, segundo Philip Nichols38, foi precisamente nesse período que a corrupção se 
alastrou mundialmente. Três são os motivos por ele dado: Instituições fracas, vírus e regimes 
autoritários. Depois da 2ª Guerra, surgiram novos países que antes estavam sob a dominação europeia, 
esses locais eram inexperientes, suas instituições eram novas e fracas e assim, vulneráveis ao abuso, 
suscetíveis a propostas de corrupção. Tal situação implicou na segunda razão do crescimento da 
corrupção, instituições fortes e grandes conglomerados buscaram maneiras convenientes de atuar 
mediante subornos. Finalmente, com o fim de regimes autoritários, os indivíduos que ali atuavam, 
diante do costume seguiram com as mesmas práticas. 
 Ou seja, o fenômeno da corrupção se alastrou pelo mundo todo. Por sua vez, a defesa dos 
direitos fundamentais fez com o que os deveres fossem esquecidos, implicando numa completa 
omissão dos cidadãos do seu controle. É claro que o propósito de um Estado Democrático de Direito é 
a concretização dos direitos fundamentais bem como a garantia de sua efetividade. Mas, o caráter 
emancipatório deste Estado também implica em deveres aos cidadãos, nos custos que estes têm de 
despender para ver em prática a democracia. Deixar a democracia solta aos leões e esperar 
passivamente a implementação de seus direitos claramente não é a saída adequada. 
 Nesse sentido, Nabais ensina que apesar de não se ver e não se falar, os deveres são necessários 
para compreensão do lugar do indivíduo, sendo direitos e deveres integrantes do estatuto constitucional 
do sujeito, constituindo categoria jurídica própria.39 O autor ainda exemplifica deveres fundamentais, 
como o sufrágio e participação política, os econômicos e sociais, deveres de proteção aos direitos. 
Destaca, finalmente que o fundamento lógico dos deveres fundamentais está em serem a expressão da 
“soberania fundada na dignidade da pessoa humana”. 40 
 E os fundamentos normativos para esse dever já existem. A Constituição estabelece no 
paragrafo único do artigo 1˚ que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Ou seja, o mandamento é claro 
em estabelecer um Estado Democratico de Direito que se perfaz mediante exercio do poder pelo povo. 
 Além disso, Organizações Internacionais de renome propõem caminhos no combate a 
corrupção pelos cidadãos. O Pacto Global que advoga dez princípios universais, os quais derivam da 
declaração universal dos Direitos Humanos entre outras Declarações de relevância global traz como 
princípio n.º10 que “as empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, inclusive 
extorsão e propina”.41 A Estratégia 2020 da Transparência Internacional é “todos contra a corrupção”: 
 
 
38 NICHOLS, Philip. Why study corruption. Disponivel em: https://pt.coursera.org/learn/wharton-corruption. Acesso em: 
30.07.2017. 
39 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. 
40 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos. 
41 GLOBAL, Pacto, rede Brasil. Os 10 princípios. Disponivel em: http://www.pactoglobal.org.br/artigo/56/Os-10-
principios . Acesso em: 18.09.2017. 
https://pt.coursera.org/learn/wharton-corruption
http://www.pactoglobal.org.br/artigo/56/Os-10-principios
http://www.pactoglobal.org.br/artigo/56/Os-10-principios
 
 
8 
Our strategy is called Together against Corruption, because together, we will speak with a bolder 
global voice than ever before and ensure that we are heard in the places where it matters most. We will 
work together with citizens – women, men and young people alike – to make their world a cleaner 
one, where trust in society and its institutions is enhanced and corrupt practices are rooted out. 
 
 A proposta é de um trabalho juntos de toda a sociedade na busca do combate a corrupção. Os 
valores moralistas devem ser substituídos pela cultura da integridade. Deve-se deslocar do controle 
moral para o controle democrático. Fala-se, portanto, em Cultura da Integridade. E é sobre esse 
arcabouço normativo que se defende o dever fundamental do controle democrático da corrupção, 
promovido no âmbito de uma Administração Pública Democratizada e consensual, em um ambiente 
não adversarial. 
 O controle democrático da corrupção é aquele realizado pela própria sociedade e sai do formato 
anacrônico de processos judiciais ordinários. Ele pode se dar sob dois fronts. Um primeiro, exercido 
pelos cidadãos enquanto tais inserindo-se nos canais de interseção entre Estado e sociedade. E um 
segundo, realizado pelo cidadão dentro de seu próprio espaço privado exercendo ele mesmo um 
controle independentemente de sua relação com o Estado. É dizer, é assumir que a corrupção ocorre 
tanto no espaço público, quanto no privado. 
 Assim, defende-se por mecanismos de consenso no âmbito da Administração, bem como 
mecanismos de prevenção no combate à corrupção realizados pela própria pessoa jurídica privada. 
Ambas perspectivas se amoldam à ideia de um Estado Democrático de Direito, com uma 
Administração Pública consensualizada, constitucionalizada e democratizada, fundamentos esses do 
controle democrático da corrupção como um dever fundamental. 
 
 
4. Considerações finais 
 
 Vive-se em um mundo dos direitos. Uma sociedade que reclama por seus direitos. Direitos para 
si. Acusações para os outros. Para o outro, delega-se as responsabilidades. É mais fácil ir às ruaspedir 
por mais educação e saúde e punição aos políticos do que assumir alguma responsabilidade. Falar na 
outra face – a dos deveres fundamentais de cada cidadão para o desenvolvimento saudável da 
sociedade - é um mito. 
Sob outro aspecto, para se compreender a corrupção no Brasil é necessário ir além desse 
discurso retórico e ter em mente que existe um conjunto de práticas que centram na persistência do 
fenômeno que não se relaciona à sua suposta naturalidade. A organização do sistema político, o 
desenho institucional do Estado e as formas de controle avultam como relevantes dimensões de onde 
se dá corrupção. De outro modo, com a constitucionalização administrativa, o cidadão deixou de ser 
visualizado como um objeto na relação com o Estado, passando a ser tratado como um sujeito de 
 
 
9 
direito. Por sua vez, a democratização administrativa trata de compartilhamento de poderes e de 
deveres. 
 O exame da corrupção com lentes distintas daquelas enfrentadas sob o viés moralista, revela 
problemas distintos a enfrentados. Em que pese existam leis pipocando dia-a-dia no suposto combate a 
corrupção, elas partem, em sua maioria, sob uma perspectiva moralista, apartando-se de um controle 
democrático, que é ignorado como um meio de combate a corrupção. No entanto, o controle da 
corrupção pela sociedade vai de fronte àquela concepção da corrupção como uma característica 
folclórica brasileira.42 
 Ademais, o exercício do controle social - que tem como fulcro o fato que os processos 
deliberativos são essenciais para inibição da corrupção - parte de um caminho distinto daquele que 
pauta as democracias contemporâneas, atentas, unicamente na sistemática de criação de leis e punição. 
Parte-se para o compartilhamento do poder e de responsabilidades. Daí emerge a justificativa para o 
desenvolvimento do trabalho. Isto é, a necessidade de se avaliar a corrupção sobre lentes distintas 
daquelas moralistas. 
 
5. Referências 
 
ABERS, Rebecca; SERAFIM, Lizandra; TATAGIBA, Luciana. Repertórios de interação estado-
sociedade em um estado heterogêneo: a experiência na Era Lula. Dados, Rio de Janeiro , v. 57, n. 2, p. 
325-357, jun. 2014 . Disponível em