INV - CLAUDIA POLIMENO

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FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC 
 
 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA E GESTÃO 
DA INOVAÇÃO 
 
 
 
Claudia Polimeno 
 
 
 
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO MÉTODO BALANCED 
SCORECARD EM ÓRGÃOS PÚBLICOS COMO 
FERRAMENTA PARA ESTÍMULO À INOVAÇÃO 
 
 
 
 
 
Santo André 
2023 
 
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC 
 
 
Claudia Polimeno 
 
 
 
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO MÉTODO BALANCED 
SCORECARD EM ÓRGÃOS PÚBLICOS COMO 
FERRAMENTA PARA ESTÍMULO À INOVAÇÃO 
 
 
 
 
 
Texto apresentado ao Programa de Pós-Graduação em 
Engenharia e Gestão da Inovação da Universidade 
Federal do ABC como requisito para obtenção do título 
de Mestre em Engenharia e Gestão da Inovação. 
 
Orientador: Prof. Dr. Júlio Francisco Blumetti Facó 
Coorientador: Prof. Dr. Ricardo Gaspar 
 
 
 
Santo André 
2023 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal 
de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001. 
 
 
DEDICATÓRIAS 
 
 
 
 
A meus pais biológicos Oswaldo (in memorian) e Ema (in memorian) e aos tios, 
padrinhos e pais de criação Walter (in memorian) e Antonieta. Todos eles contribuíram com 
amor, dedicação e formação para o que sou hoje, sendo privilegiada de ter recebido amor de 
pais à 4ª potência. 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
 
Agradeço a Deus, pela vida e por todos os desígnios que colocou para meu 
aprendizado e crescimento, que me deram força para chegar até aqui. 
Aos familiares que demonstraram seu amor me incentivando e se orgulhando por esse 
caminho que escolhi. 
Aos orientadores Prof. Júlio Facó e Ricardo Gaspar que foram fundamentais com sua 
sabedoria, ensinamentos, incentivo, apoio, compreensão e gentileza. 
Aos meus colegas da Prefeitura Universitária que igualmente me deram apoio e 
compreensão para conseguir cumprir minha jornada de trabalho e me dedicar aos estudos, 
especialmente aos colegas Celso e Juscelino que me auxiliaram com dicas e auxílio com 
algumas ferramentas. 
 
 
 
RESUMO 
 
O Balanced Scorecard é uma metodologia criada inicialmente para uso na gestão de empresas 
e que também tem sido utilizada como ferramenta para estímulo à inovação quando de sua 
aplicação no serviço público, propiciando melhoria na gestão pública. Este instrumento conta 
com um grupo de perspectivas para auxiliar na elaboração do planejamento e 
acompanhamento de sua execução. No campo da pesquisa acadêmica, é assunto que apresenta 
ascendência de estudos no tema, o que pode ser verificado por meio de levantamento e análise 
quantitativa sobre artigos existentes em bases de dados com maior relevância, tais como 
Scopus e Web of Science. Desta forma, foi feito um estudo de 10 casos em 7 países, 
analisando o andamento das aplicações e evolução dos estudos sobre o tema, juntamente com 
revisão bibliométrica. Observou-se que o BSC adaptado para uso no setor público é uma 
ferramenta muito valiosa, especialmente por incluir as perspectivas dos ativos intangíveis, que 
propiciam um maior conhecimento sobre o funcionamento dos órgãos e serviços. Pode ser 
utilizado inicialmente como sistema de medição de desempenho, chegando a um novo modelo 
de planejamento estratégico. Por meio dos ativos intangíveis é possível uma mudança gradual 
de mentalidade sobre a importância de conhecer a missão da instituição, e o avanço em 
direção à maior eficiência dos serviços. A burocracia, embora bem intencionada para proteger 
os bens públicos, pode atrasar processos de otimização, por este motivo, é essencial a 
continuidade do uso de mecanismos como o BSC para que os serviços públicos possam 
acompanhar a evolução da sociedade. 
 
 
Palavras Chave: Balanced Scorecard, Setor Público, Planejamento, Inovação. 
 
 
ABSTRACT 
 
The Balanced Scorecard is a methodology initially created for use in business management 
and which has also been used as a tool to stimulate innovation when applied in the public 
service, providing improvement in public management. This instrument contains a group of 
perspectives to assist in planning and monitoring its execution. In the field of academic 
research, it is a subject that presents ancestry of studies on the subject, which can be verified 
through a survey and quantitative analysis of existing articles in databases with greater 
kinship, such as Scopus and Web of Science. In this way, a study of 10 cases in 7 countries 
was carried out, analyzing the progress of applications and evolution of studies on the subject, 
together with a bibliometric review. Note that the BSC adapted for use in the public sector is a 
very valuable tool, especially as it includes perspectives on intangible assets, which provide 
greater knowledge about the functioning of bodies and services. It can be used initially as a 
performance measurement system, leading to a new strategic planning model. Through 
intangible assets, it is possible to gradually change mentality about the importance of knowing 
the institution's mission, and progress towards greater efficiency of services. Bureaucracy, 
although well-intentioned to protect public goods, can delay optimization processes, for this 
reason, it is essential to continue using buttons such as the BSC so that public services can 
follow the evolution of society. 
 
 
 
Keywords: Balanced Scorecard, Public Sector, Planning, Innovation. 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 – Perspectivas do BSC – Empresas ......................................................................... 21 
Figura 2 – Espiral do BSC .................................................................................................... 25 
Figura 3- Perspectivas BSC – Setor Público ........................................................................ 27 
Figura 4- Mapa de Coocorrências ........................................................................................ 34 
Figura 5- Mapa da rede de citações ..................................................................................... 35 
Figura 6 – Mapa estratégico da FUNARBE ......................................................................... 58 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1 - Modelos de Administração Pública ................................................................... 08 
Tabela 2 – Classificação do BSC nos critérios de inovação ................................................ 16 
Tabela 3 – Comparativo de pesquisas em bases de dados .................................................... 31 
Tabela 4 – Número de publicações por autor ........................................................................ 33 
Tabela 5 – Áreas de pesquisa com mais publicações no tema .............................................. 33 
Tabela 6 – Relação dos casos objeto de estudo e respectivos países .................................... 36 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
 
Gráfico 1 – Publicações por países nas bases de dados Web of Science (1996-2022) .......... 32 
Gráfico 2 – Publicações por países nas bases de dados Scopus (1996-2022) ....................... 32 
Gráfico 3 – Quantidade de publicações por ano .................................................................... 35 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
BSC – Balanced Scorecard 
BSCOL – Balanced Scorecard Collaborative 
BSI – Balanced Scorecard Institute 
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho 
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público 
DHURS – Divisão de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos 
EC – Emenda Constitucional 
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública 
FUNARBE – Fundação Arthur Bernardes 
GPRA – Government, Perfomance and Results Acts 
HBR – Harvard Business Review 
HBS – Harvard Business School 
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado 
MGEcomponentes e estratégias. O mapa estratégico revelou-se uma inovação, por 
propiciar uma visão mais holística da organização. 
2.11 Aplicação do BSC na Administração Pública 
Observando-se as perspectivas propostas no método do BSC, sob a ótica de sua adequação 
para aplicação ao setor público, percebe-se a compatibilidade do método com os objetivos da 
administração pública, principalmente quando se consideram as perspectivas não financeiras. 
O setor público tem como característica essencial a prestação de serviços, por esse motivo as 
perspectivas do cliente e do conhecimento são fundamentais para a melhoria do desempenho 
dos serviços em setores que não visam ao lucro. 
O modelo passou por adaptações para que se adequasse à realidade da estrutura dos entes 
governamentais (Figura 3), sendo a principal delas uma mudança em suas perspectivas, pois 
uma vez que não existe a expectativa do lucro, não há clientes ou acionistas a contentar ou 
pagar dividendos, mas uma sociedade a prestar contas e oferecer serviços de qualidade em 
retorno a tributos pagos. 
Da mesma forma, na perspectiva financeira existe um orçamento limitado que deve ser 
previsto antecipadamente, mas pode não ser concretizado totalmente em seu repasse para o 
órgão, ou em sua execução orçamentária. Tanto um fato como outro são problemas que 
podem ser minimizados, com um planejamento bem preparado. Desta forma, também pode 
ser maximizado o atendimento de demandas que grande parte das vezes não podem ser 
exatamente previstas. 
27 
 
 
A Figura 3 é uma representação das perspectiva do BSC, adaptadas para aplicação na gestão 
pública, onde a perspectiva da Sociedade assume o lugar dos Clientes e a perspectiva 
Orçamentária substitui a Financeira, tornando o entendimento mais claro à realidade das 
instituições governamentais. 
Figura 3 – Perspectivas BSC – Setor Público. 
 
 
Fonte: a autora (baseado em Balanced Scorecard Institute, 2014). 
 
2.12 BSC no Brasil 
Desde o início do século XXI existem iniciativas no setor privado e em órgãos públicos no 
Brasil, assim como em diversos países com implantação da metodologia, com vistas à 
melhoria na gestão, maior eficiência e desburocratização na prestação de serviços. 
No setor privado do Brasil, segundo Arantes (2006), a partir de 2000, o primeiro projeto de 
construção de BSC certificado pela Balanced Scorecard Collaborative (BSCOL) foi realizado 
pela consultoria Symnetics na Cia. Suzano de Papel e Celulose. Outros casos de pioneirismo 
na utilização do BSC como tecnologia de gestão estratégica foram a Alcoa e o Unibanco. 
A implantação desse modelo de sistema é complexa, principalmente em se tratando de órgãos 
públicos, dada toda a malha de normas legais, burocracia, resistência ao modelo burocrático, e 
Visão e 
Estratégia 
Perspectiva 
Orçamentária 
Perspectiva 
Processos 
Internos 
Perspectiva 
Aprendizado e 
Crescimento 
Perspectiva 
Sociedade 
28 
 
 
mudanças de gestores, que podem provocar atrasos e alterações em planos anteriormente 
elaborados. 
No Brasil, a ENAP é um dos órgãos referência na pesquisa sobre experiências com BSC, 
conectada a instituições nacionais e internacionais, para disseminação de conhecimento em 
cursos, acompanhamento de casos e artigos publicados. 
Para melhor entendimento sobre o assunto em questão, incluiu-se uma revisão bibliométrica, 
de forma a não restringir a pesquisa apenas a casos dentro do território nacional. 
O objetivo deste modelo é avaliar o desempenho de empresas, e se os métodos utilizados até 
aquela época para avaliação de suas atividades, embasados em sua maioria em indicadores 
contábeis e financeiros, não seriam suficientes para mensurar acuradamente o desempenho de 
uma empresa. Este estudo resultou na formulação da metodologia de BSC, a qual incorpora, 
além de indicadores tangíveis, valores intangíveis, que não eram levados em consideração em 
métodos anteriores. 
Durante a era industrial, uma época em que a produção em massa era o carro chefe, e os 
investimentos eram feitos em ativos físicos, as tecnologias que aumentassem a escala de 
produção eram as mais importantes, assim como o controle financeiro, permitindo garantir o 
retorno aos investidores. Desta forma, foram desenvolvidas metodologias de controle 
financeiro por grandes empresas, auxiliando na eficiência do uso dos recursos e tendo como 
resultado a valorização destes ativos. 
Dado o crescimento da competitividade na era dos processos industriais, ficou mais difícil 
ganhar mercado com a concorrência existente. Numa era mais atual, da informação e dos 
serviços, os ativos intangíveis tiveram sua importância elevada e trazida à tona. Assim, para 
ganhar mercado, é necessário diferenciar produtos e serviços, a partir de sua concepção, 
envolvendo todos os processos e pessoas em todas as fases de execução e, para garantir o 
sucesso, ganha importância a elaboração e aperfeiçoamento das estratégias, por meio de 
planejamento das ações, o chamado planejamento estratégico. 
Com a grande oferta de produtos similares, aprimorou-se a oferta de serviços, assomaram-se 
mais facilidades à vida das pessoas, e novamente são os ativos intangíveis que ganham 
mercado. 
Considerando esse cenário, conforme Kaplan e Norton (1992), a metodologia BSC apoia-se 
em quatro pilares ou perspectivas: 
29 
 
 
1 Perspectiva financeira, cujo objetivo é a medição dos ativos tangíveis, e a 
demonstração dos resultados aos acionistas; 
2 Perspectiva interna da empresa, com a avaliação dos processos e a excelência buscada 
por meio da melhoria deles; 
3 Perspectiva do aprendizado, voltada aos ativos intangíveis e o valor agregado com o 
aperfeiçoamento destes; 
4 Perspectiva do cliente, que busca a visão do cliente e, por meio dela, volta-se às outras 
perspectivas e à missão da empresa. 
Este método conecta estas perspectivas, demonstrando que todas têm seu peso na formulação 
e implementação de uma estratégia de gestão de uma empresa. 
O método pressupõe um retorno à missão, visão e a integração das atividades da empresa com 
a estratégia estabelecida e planejada. 
Para FELIX et al. (2011), o valor tangível de uma empresa do setor privado está refletido nos 
seus controles financeiros, representado pelo seu balanço. No entanto, para o setor público, o 
valor de um órgão se reflete na maneira como seus “clientes” usam os serviços que são 
oferecidos para os diversos segmentos da sociedade. Os ativos intangíveis, no caso de 
organismos públicos, têm um peso muito maior na gestão. 
Tendo em vista os diferenciais existentes do setor público para o setor privado, é necessária 
uma adequação do método Balanced Scorecard para garantir sua aplicabilidade (Figura 3). 
Como no setor público, não se visa ao lucro, mas em contrapartida, deve-se executar um 
orçamento limitado previsto anualmente, no qual pretende-se caber todos os projetos 
planejados pelo órgão, a estratégia e integração das perspectivas para atendimento às 
demandas é ainda mais crucial. Afinal, os clientes deste órgão são todos os usuários dos 
serviços por ele oferecidos. 
 
30 
 
 
3. METODOLOGIA DE PESQUISA 
Neste capítulo é mostrado o método científico escolhido para desenvolvimento da pesquisa, as 
escolhas, limitações, forma de coleta de dados e tratamento para obtenção dos resultados 
esperados. 
3.1 Tipo de pesquisa e limitações iniciais 
A pesquisa é exploratória e descritiva, iniciando-se com os referenciais teóricos do modelo 
Balanced Scorecard, de David P. Norton e Robert S. Kaplan (1992), cuja obra é a primeira 
referência no tema. 
Para o desenvolvimento desta pesquisa são utilizados os métodos de revisão bibliométrica e 
estudo de caso múltiplo. A revisão bibliométrica consiste no exame da produção de artigos em 
dada área do saber, mapeando as comunidades acadêmicas e identificando as redes de 
pesquisadores (Chueke, 2015). 
As plataformas utilizadas para busca dos artigosforam Scopus e Web of Science, 
selecionando-se artigos publicados, além de casos complementares no Brasil, obtidos em 
organizações brasileiras de referência em publicações neste tema. A fim de estruturar a 
pesquisa, os tópicos escolhidos para visualização dos dados foram: Palavras Chave (O Que), 
Anos de Publicação (Quando), Autores (Quem), Países (Onde) e Autores Afiliados (Com 
Quem). 
Os casos para estudo foram escolhidos por meio de leitura dos artigos publicados sobre a 
aplicação da metodologia em esferas públicas de diversos países, selecionados nas bases de 
dados Web of Science e Scopus, além de instituições especializadas no assunto dentro e fora 
do Brasil, como a ENAP e o Balanced Scorecard Institute. 
Para equalização dos dados montou-se um formulário especificando as informações a serem 
coletadas, referentes a país, órgão, período de implantação, andamento e resultados obtidos, 
os quais serão compilados e analisados. 
3.2 Estudo de caso múltiplo e bibliometria 
Para atingir os objetivos da pesquisa foi feito levantamento de estudos de casos, no Brasil e a 
nível mundial, sobre órgãos que adotaram a ferramenta, selecionando-se artigos publicados 
em periódicos de maior relevância e bases de dados como Web of Science e Scopus, além de 
casos complementares no Brasil, obtidos em organizações brasileiras de referência em 
31 
 
 
publicações neste tema. A seguir é feita uma apuração sobre os artigos mais citados e que 
estejam mais exclusivamente no tema proposto por este trabalho. 
A pesquisa iniciou pelas bases de dados Web of Science e Scopus. Para estruturar a seleção, e 
direcionar a pesquisa, foram escolhidas combinações de palavras chave, tendo como principal 
o termo Balanced Scorecard, em combinação com os termos Setor Público (Public Sector), 
Governo (Government) e Administração Pública (Public Management). Na plataforma foram 
usados os termos em inglês, direcionados por tópico, que apresenta a contagem referente ao 
título, resumo e palavras chave, filtrados apenas por artigos encontrados, cujo resultado figura 
na Tabela 3. O período escolhido foi a partir de 1996, tendo em vista a época de início das 
publicações sobre a pesquisa dos autores da metodologia, até o ano de 2022. 
 
Tabela 3 - Comparativo de pesquisas por artigos em bases de dados. 
Palavra Chave 1 Palavra Chave 2 Scopus Web of Science 
Balanced Scorecard + 
Setor Público 147 123 
Governo 179 140 
Administração Pública 239 192 
Fonte: Web of Science/Scopus – jan/2023. 
 
Pela Tabela 3 observa-se a contagem maior de artigos com a combinação de termos Balanced 
Scorecard + Administração Pública, seguida pela combinação Balanced Scorecard + 
Governo. Tendo estas duas possibilidades como as mais relevantes, aprofundou-se a 
verificação e foi constatada a repetição de alguns artigos em ambas as pesquisas. A seguir, 
visando à tomada de decisão, apurou-se os países com mais artigos, e a posição do Brasil em 
ambos os casos. Notou-se que no tema BSC, em qualquer alternativa, os 5 países que 
despontam com mais artigos são Estados Unidos, Reino Unido, Austrália, Itália e Espanha. 
Com o intuito de verificar o ranking de publicações pelo mundo e a posição do Brasil na 
pesquisa sobre o tema, analisou-se em duas das bases de dados mais utilizadas, Scopus e Web 
of Science, quais seriam os 10 países que mais publicaram artigos, sendo que na plataforma 
Web of Science o Brasil figura na melhor colocação, em 8º lugar (Gráfico 1) e na Scopus em 
10º lugar (Gráfico 2). 
 
32 
 
 
 
Fonte: Web of Science – jan/2023. 
 
Fonte: Scopus – jan/2023. 
Notou-se que no tema BSC, em qualquer alternativa, os 5 países que despontam com mais 
artigos são Estados Unidos, Reino Unido, Austrália, Itália e Espanha. Chamou a atenção o 
fato de que, no caso da palavra chave Setor Público, o Brasil tem 8 artigos publicados na 
plataforma Web of Science, alguns destes repetidos nas outras combinações de pesquisa. 
0
5
10
15
20
25
30
35
Gráfico 1 - Publicações por país de 1996 à 2022 (Web of Science) 
0
5
10
15
20
25
30
35
Gráfico 2 - Publicações por país de 1996 à 2022 (Scopus) 
33 
 
 
A partir da associação de palavras chave Balanced Scorecard + Administração Pública que 
apresentou a maior quantidade de artigos, deu-se prosseguimento na análise dos resultados. 
Verificou-se ainda a distribuição de artigos dentre os diversos autores e conforme mostrado na 
Tabela 4, os 9 autores que mais publicaram possuem 3 artigos cada. 
TABELA 4 - Número de publicações por autor. 
Autor Contagem % de 299 
Amos D 3 1% 
Au-yong CP 3 1% 
Dreveton B 3 1% 
Mateos-ronco A 3 1% 
Mendes P 3 1% 
Mezquida JMH 3 1% 
Musa ZN 3 1% 
Naranjo-gil D 3 1% 
Teixeira MR 3 1% 
Autores com 2 publicações 42 14% 
Autores com 1 publicação 111 37% 
Fonte: Web of Science – ago/22. 
O BSC é uma metodologia que pode ser aplicada a diversas áreas, sendo assim, buscou-se 
ainda saber quais áreas tem maior quantidade de pesquisa com esta ferramenta, com o 
resultado apresentado na tabela 5. 
TABELA 5 - Áreas de pesquisa com mais publicações. 
Área de Pesquisa Contagem 
Economia de Negócios 142 
Administração Pública 33 
Engenharia 29 
Ciência da Computação 28 
Ecologia / Ciências Ambientais 27 
Ciências da Saúde 20 
Outros Tópicos de Ciências Sociais 19 
Ciência da Informação / Biblioteconomia 15 
Saúde Ocupacional Ambiental Pública 15 
Pesquisa Educacional 12 
Ciência Tecnologia Outros Tópicos 12 
Gestão de Pesquisa Operacional 11 
Fonte: Web of Science – ago/22. 
 
Uma das primeiras consultas da pesquisa foi a averiguação da coocorrência de palavras-
chave, realizada na base de dados Web of Science apenas com as palavras Balanced Scorecard 
34 
 
 
e Public Sector. Com a finalidade de obter uma representação visual do relacionamento entre 
as palavras que envolvem o tema da pesquisa, indicando quais as combinações mais 
proeminentes. Do resultado desta consulta, apresenta-se o mapa de coocorrências (Figura 4). 
Quanto maior o círculo e mais espessa a linha entre os termos, mais ocorrentes são as 
palavras. Observa-se ainda uma variação do uso de palavras com o passar do tempo, revelado 
pela mudança das cores e na escala dos anos. 
Figura 4 - Mapa de coocorrências. 
 
Fonte: Web of Science/WOSViewer out/2020. 
 
Outro dado relevante para constatar a tendência de pesquisa do tema é a quantidade de 
publicações por ano. No caso desta pesquisa, o Gráfico 2 aponta para um movimento 
ascendente de número de publicações nos últimos 11 anos. 
 
35 
 
 
Gráfico 3 – Quantidade de publicações por ano. 
 
Fonte: a autora com base em Scopus e Web of Science – out/2021 
As estatísticas levantadas permitem ainda elaborar o mapa da rede de citações (Figura 5), que 
indica tendências em linhas de pesquisa e mostra fontes de informação reconhecidas e de 
maior visibilidade. 
Figura 5 – Mapa da rede de citações. 
 
Fonte: Web of Science/WOS Viewer – out/2020. 
 
Filtrados os artigos repetidos, foi possível identificar a evolução dos estudos sobre o tema, os 
autores seminais e países onde ocorrem trabalhos para estudos de casos. A seguir selecionam-
se algumas das experiências mais relevantes, fazendo-se então a leitura dos resumos dos 
artigos encontrados. 
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2020
Web of Science
Scopus
36 
 
 
A seguir é feita uma apuração, ordenando-se a seleção a partir dos artigos mais citados, com o 
propósito de distinguir aqueles que se adequem ao tema proposto por este trabalho. 
Foi feita a opção por um estudo de caso múltiplo com amplitude mundial, por permitir uma 
melhor visão sobre como o BSC é adaptado em cada realidade, pré-selecionou-se um total de 
32 artigos mais citados publicados entre os anos de 1996 e 2022. Durante o estudo dos casos 
previamente selecionados, constatou-se que alguns dos artigos tratavam da teoria dométodo 
BSC comparativamente a outras metodologias, o que auxiliou na análise crítica da pesquisa e 
no conhecimento acerca de outras ferramentas, mas não condizia com os objetivos definidos. 
Ainda, alguns casos empregavam a metodologia BSC combinada a outras já existentes. Uma 
vez que a intenção deste estudo é aprofundar o conhecimento no método BSC em suas 
aplicações e resultados, foi dada preferências àqueles casos que mencionam especificamente o 
BSC. Da mesma forma, alguns dos artigos referiam-se a projetos de aplicação, sem 
demonstrar a efetiva prática da metodologia e seus resultados, o que distancia-se o objetivo 
especifico deste trabalho de acompanhar a implantação e apurar os resultados da aplicação. 
Sendo assim, finalmente foram escolhidos e analisados 10 casos, em órgãos de diferentes 
setores públicos, os quais estão listados na Tabela 6: 
Tabela 6 – Relação de casos objeto do estudo e respectivos países 
País Ano Órgão 
Suécia 2003 Entidade de segurança pública 
Reino Unido 2002 SBS – Small Business Service - Serviço de suporte empresarial 
Escócia 2017 Polícia de Dumfries e Galloway 
Austrália 2009 Governos locais de Brisbane e Melbourne 
Itália 2017 Organização de Assistência Social e autoridade local 
Reino Unido 2017 
Força-Tarefa de Emprego de Minorias Étnicas e o Sheffield Let's 
Change4Life 
Portugal 2011 Divisão de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos (DHURS) de Loulé 
Brasil 2015 Tribunais de Contas dos Estados 
Brasil 2005 EMBRAPA 
Brasil 2009 Fundação Arthur Bernardes 
Fonte: a autora. 
 
3.3 Coleta e tratamento dos dados 
Para que a coleta de dados siga um padrão e visando facilitar a tabulação dos dados, foi 
montado um formulário com as questões principais a serem coletadas (Apêndice A). 
37 
 
 
O produto desta pesquisa é uma análise crítica dos pontos fortes e fracos da introdução da 
metodologia BSC, ou seja, melhorias para a gestão, dificuldades no uso da ferramenta, 
sucessos e problemas percebidos. 
O modelo é bem sucedido no meio empresarial, mas devido às especificidades das esferas 
governamentais, podem ocorrer problemas de formulação e implantação que prejudiquem seu 
desenvolvimento. 
Desta forma, objetiva-se avaliar a viabilidade do uso, vantagens da adoção do modelo e, 
paralelamente, as oportunidades de estudo e lacunas para futuras pesquisas. 
Apresenta-se a seguir, uma descrição resumida de cada caso: 
CASO 1: 
Implementação de um novo sistema medição de desempenho para avaliar e auxiliar o 
policiamento na legislação sueca de polícia, chamada Enforcement. A partir de 1997, o 
Conselho Nacional de polícia sueca considerou a implantação de um programa de avaliação 
de desempenho em vários distritos em todo o país, tendo em vista a fase de “reinvenção” de 
governos, utilizando-se do BSC para apoiar a polícia na melhoria da eficiência e eficácia das 
operações. Os pesquisadores da Universidade de Estocolmo Salvador Carmona e Anders 
Grönlund participaram como observadores externos de 1998 a 2000, quando terminou a fase 
de implementação, tendo acesso irrestrito ao projeto, interação com a equipe, documentos 
referentes à implantação e recursos da biblioteca, com informações sobre o contexto e 
especificidades do trabalho policial. A Suécia adota desde 1959 a mudança de paradigma da 
polícia, adotando uma atuação preventiva além da reativa, inclusive com a promulgação de lei 
no final da década de 80 estabelecendo que uma proporção maior de recursos policiais deve 
ser alocada na prevenção, o que requer mudança nos métodos de trabalho, previsão também 
feita na lei de orçamento de 1992/1993, e posteriormente reforçado no orçamento da estrutura 
de treinamento policial. Esses regulamentos mostram um apoio político, legal e financeiro na 
implementação de um novo sistema. 
O sistema de informação sueco conta com mais de 100 indicadores não financeiros, e o 
feedback das autoridades centrais é feito por relatórios mensais de revisão. Ainda assim foi 
considerado um sistema insatisfatório por todas as camadas da polícia. 
O BSC foi pensado como um complemento ao sistema existente melhorando os sistemas de 
planejamento, inserindo um dispositivo para melhorar a comunicação, tanto vertical como 
horizontalmente, além de informações sobre a opinião pública. O modelo tentou desenvolver 
38 
 
 
uma perspectiva tripla de indicadores do passado (histórico de índices), presente (medição de 
recursos) e futuro (previsão de recursos, avaliação de pessoal, oportunidades e desafios e 
opinião pública). A escolha dos indicadores foi guiada pelas perguntas: O que queremos 
alcançar? Quando podemos atingir esses objetivos? E como medimos nosso progresso? 
Além disso, houve um ajuste das perspectivas, que foram mantidas em 4, denominadas 
Sucesso, Equipe, Cidadão e Recursos. 
Pontos positivos: a lei que legitimou a implantação do sistema; a adaptação das perspectivas 
direcionando e motivando o trabalho, pois a aplicação da lei equilibra medidas de sucesso 
interno, bem como o desempenho (Bourne et al., 2000) 
Pontos negativos: As perspectivas são medidas por meio de pesquisas com cidadãos e 
funcionários. Não foram diferenciados os pesos para cada perspectiva; as medições dos 
indicadores provocaram uma mistura de dados que não necessariamente refletiam a eficiência 
do sistema (por exemplo: satisfação das partes interessadas e recursos fornecidos pelo 
governo). 
A dimensão do policiamento comunitário, que evidencia a mudança de paradigma para o 
policiamento preventivo, não foi devidamente medida, sendo que esta seria uma parte crucial 
do trabalho, afinal a medição é parte essencial da estratégia (Kaplan, 1998), e conforme 
verificado por Davenport (2006) e Oliveira (2012), a literatura sobre medição de desempenho 
reconhece que o processo de gestão de desempenho deve apoiar a aprendizagem da 
organização, ou seja, a falha na medição prejudica a aprendizagem. 
A conclusão deste caso considerou a implantação como uma tentativa preliminar, cujo 
conjunto de indicadores apoiou uma visão convencional de polícia, buscando números fáceis 
de medir, como quantidade de prisões, tempo de resposta e taxas de liquidação de crimes, 
sendo que, pela proposta de modernização, deve ser feita uma revisão quanto à escolha de 
indicadores e objetivos voltados ao atendimento das premissas estabelecidas pela legislação 
promulgada. 
 
CASO 2: 
Organização: SBS – Small Business Service, serviço de suporte empresarial de classe 
mundial, para atuar como interlocutor das empresas dentro do governo e mitigar os efeitos da 
regulação, também herdando algumas funções do Departamento de Comércio. 
39 
 
 
Artigo de David Irwin, CEO da SBS, publicado no ano de 2002, que realizou a pesquisa no 
ano de 2000, em uma organização nova, que assumiu funções de um departamento do 
governo não possuía plano de estratégia, apenas metas de processo acordadas com o 
Parlamento. A visão proposta para atingimento em 5 (cinco) anos era a meta de tornar o Reino 
Unido o melhor país do mundo para começar e manter um negócio. Messeghem et al (2018) 
estudou um modelo para avaliar o desempenho de uma incubadora que ajude todas as partes 
interessadas a entender a importância de uma visão de desempenho de longo prazo. 
Com a visão definida e objetivos estratégicos traçados, o atendimento às necessidades dos 
clientes era primordial, o que facilitou usar a metodologia. Houve um levantamento dos 
prováveis problemas que as empresas teriam nos próximos 5 anos e como ajudar a resolvê-
los, envolvendo desde a gerência até a equipe de apoio. Foram organizadas apresentações 
feitas a todos os funcionários de outras unidades, assim como foi disponibilizado material na 
intranet para amplo conhecimento. A organização entendeu que, para facilitar a assimilação 
da metodologia, deveria ser alterado o nome de cada perspectiva, por ex.: a perspectiva do 
cliente tornou-se “atendendo as necessidades do cliente”,o que está de acordo com Gambles 
(1999) ao dizer que “em sua forma usual, o Scorecard não é adequado para a grande maioria 
do setor público”. Também foi simplificada a forma de divulgação da estratégia era, para 
permitir entendimento e maior familiaridade do assunto a todos os envolvidos. Foi 
desenvolvida uma declaração de valores internos para auxiliar a equipe a adquirir as 
competências necessárias e melhorar o desempenho, e o mapa estratégico foi elaborado em 
processo iterativo com todos os funcionários para revisão e acordo da estratégia. 
Quanto às dificuldades encontradas foi a inexistência de clareza de um resultado financeiro no 
setor público. Mesmo tendo um papel de voz forte das pequenas empresas no coração do 
governo, mesmo sendo eficazes, não era fácil obter reconhecimento do trabalho. 
Uma novidade que surgiu com esse trabalho foi a criação de uma Universidade corporativa, 
com a ideia de que clientes e membros da equipe tivessem melhor interação e 
aperfeiçoamento. 
Resultados obtidos: Em 2002, estudo da Economist Intelligence Unit e Apax Partners 
classificou o Reino Unido como o 2º entre 60 países pesquisados, mostrando que a visão 
estava no caminho certo. 
CASO 3: 
Organização: Subdivisão administrativa da Polícia de Dumfries and Galloway, Escócia. 
40 
 
 
Os pesquisadores Wisnieswski, M. e Dickson, A. verificaram a implantação do BSC na Força 
Policial local, que foi iniciada a partir de uma agenda de reformas no serviço público criada 
em 1997. 
A polícia foi o setor escolhido para aplicação experimental de uma reforma do serviço público 
local com a implantação da estrutura Best Value, após a eleição de um novo governo 
trabalhista em Dumfries, incluindo esta ação em sua agenda. Trata-se de uma região no 
sudoeste da Escócia que, à época da experiência com a metodologia BSC contava com cerca 
de 150.000 residentes. 
A organização já contava com uma missão, era a menor estrutura de polícia do Reino Unido, 
emitia relatórios anuais de desempenho, realizava consultas públicas e coletava dados, embora 
sem ter entendimento claro sobre como usá-los. A primeira ação escolhida foi a atuação em 
incidentes de vandalismo. 
Como pontos negativos menciona-se que a área é rota comercial internacional entre Irlanda e 
Europa continental (grande fluxo de passageiros e cargas), taxas de desemprego da região é 
das mais altas. Os pesquisadores relataram que haveria certa dificuldade em avaliar o impacto 
geral e o “sucesso”. O tempo para implementação era uma preocupação, devido ao 
aprendizado necessário, e devido à cultura de gestão policial existente que cria resistência aos 
novos termos do BSC. 
Foi elaborado um guia de gestão para projetar e usar o BSC e, como resultado, foi 
desenvolvido um plano com ações integradas, melhor entendimento e utilização dos dados 
coletados. A equipe adquiriu confiança nas medidas adotadas, assim como houve um 
aprendizado em relação ao modo anterior de trabalho de “fazer primeiro e medir depois”. 
O desafio alcançado foi enfrentar a cultura de gestão policial existente, que presumia as ações 
chave e não refletia melhor sobre cada ação, algo que Fleisher e Mahaffi (1997) estudaram 
sobre apresentar argumentos para eficácia das atividades com base na intuição e experiência, 
ao invés de análise metódica e efeitos especificáveis, que pode levar ceticismo da alta 
administração em relação às decisões. Mas com a ajuda de um membro da equipe que 
funcionou como “agente da mudança” os envolvidos perceberam que o processo de 
planejamento do BSC era mais completo, que promovia uma reflexão sobre ações chave, e 
que algumas iniciativas e ações não teriam sido identificadas por meio do processo 
tradicional. Como apontou Mascarenhas (1996): “É importante reconhecer que a medição de 
desempenho precisa servir a múltiplos fins. 
41 
 
 
Ao final do processo, não apenas um BSC detalhado foi produzido, como a unidade estava 
confiante de que havia desenvolvido um plano apropriado e viável para toda a iniciativa. O 
próprio Scorecard foi usado como base para relatar o progresso da iniciativa internamente aos 
gerentes seniores e aos oficiais da linha de frente. 
As adaptações que surgiram como novidade durante o processo foram em relação à 
perspectiva do cliente que foi renomeada como perspectiva do impacto, para facilitar o 
entendimento e por entender-se mais adequado ao serviço. Da mesma forma, a perspectiva de 
aprendizagem e melhoria foi renomeada como perspectiva de melhoria de gestão, o que, na 
visão da unidade daria mais credibilidade interna para a dimensão do ganho. Fleisher e 
Mahaffi (1997) já avaliavam que a avaliação estratégica deve ser personalizada em cada 
unidade, de acordo com o contexto, cultura e complexidade do trabalho. A atuação do “agente 
da mudança”, auxiliando a persuadir o chefe da polícia a adotar a abordagem do BSC, para 
melhoria no planejamento estratégico das atividades. Outrossim, o fato de que a unidade 
dispunha de policiais de vários escalões, em vez de "especialistas”, concorreu para que os 
resultados finais trouxessem um alto grau de credibilidade entre colegas. 
A aplicação foi considerada bem sucedida fornecendo uma estrutura de gestão estratégica que 
pode ser ampliada para todo o espectro de desempenho policial. 
 
CASO 4: 
Organização: Governos locais de Brisbaine e Melbourne – Austrália. 
Pesquisa realizada em 2004 por Ana Yetano, por meio de entrevistas, acesso a documentação 
e observação direta e participante. 
O motivo da escolha das duas cidades para a pesquisa foi o fato de serem casos de sucesso na 
implantação de um sistema de gestão de desempenho. No caso de Brisbaine, o BSC foi 
implantado com adaptações, e posteriormente renomeou o sistema como PIONEER. Em 
Melbourne, o modelo seguiu os princípios do Triple Bottom Line (TBL). 
No caso de Brisbaine, o histórico era de falta de estratégia bem definida, estrutura burocrática; 
aumento da população (+ 30% em 10 anos) e consequente aumento de demanda por serviços, 
e cerca de 100.000 pessoas que trabalham, mas não moram na cidade e usam serviços. 
Em Melbourne, os principais problemas era a falta de planejamento integrado, só havia 
planejamento departamental, mas não havia uma estratégia corporativa. 
42 
 
 
Ambas as cidades iniciaram ações que contribuíram para o sucesso dos projetos. Em 
Brisbaine, foi definida a declaração da visão “Viver em Brisbaine em 2010”, com 20 
resultados esperados em 10 anos. 
Para Melbourne, um plano denominado “Plano da cidade 2010”, com a visão do que deveria 
ser feito até 2010, revisado e atualizado em 2005, de acordo com tendências emergentes e o 
desenvolvimento mais recente na época. 
A partir daí, temos um modus operandi das atividades: 
Brisbane: 
Por considerar o BSC original complexo, a decisão foi aplicar o BSC para cada um dos 20 
resultados esperados, definindo as atividades que contribuem para o resultado efetivo. O 
monitoramento feito a cada três meses e pesquisas com a população duas vezes ao ano, 
obtendo opiniões por meio de diversos canais de comunicação. 
Melbourne: 
Consulta pública para elaborar o plano da cidade de 2010, e posteriormente são elaborados o 
Plano Anual (responsável pelos temas estratégicos), o Plano do Conselho (estabelece a 
missão, visão e valores) e o Plano Corporativo (cobre um período de 4 anos e inclui a 
alocação de recursos financeiros e não financeiros). A visão é complementada pelas três 
categorias do TBL, quais sejam, a prosperidade econômica, a equidade social e a qualidade 
ambiental, sendo que estas categorias embasaram a definição dos indicadores e suas metas. A 
visão foi então dividida em 4 linhas estratégicas e cada linha em objetivos, com suas 
respectivas iniciativas. 
O monitoramento primordialmente se deu por relatórios anuais, e após cinco anos foi feita a 
revisão, inclusive com nova consulta pública e divulgação de resultados. 
Quantoàs dificuldades, ambas as cidades enfrentaram dificuldades de integração de pessoal 
no sistema, e ambas estabeleceram mecanismos para obter comprometimento com o alcance 
dos objetivos, mas apenas uma instituiu sistema de recompensa. 
Os resultados foram positivos igualmente para as cidades, com melhoria no processo de 
planejamento, alinhamento do orçamento com planos e objetivos, compromisso da gestão em 
melhorar o foco no cidadão. 
As cidades alcançaram reconhecimento internacional na Global Reporting Initiative e ONU. 
43 
 
 
As novidades neste caso foram a adaptação do BSC para o programa PIONEER em Brisbane 
e a combinação com o TBL em Melbourne. 
 
CASO 5: 
Analisou-se o processo de implantação do sistema BSC em duas organizações públicas 
italianas, uma entidade de assistência social e uma autoridade local, ambas na mesma 
província da Itália. 
Este caso foi estudado por Enrico Bracci, Laura Maran e Roberto Inglis de janeiro de 2008 à 
dezembro de 2010. A coleta dos dados foi feita por meio de entrevistas, observação 
participante e análise documental. 
Órgão 1 (entidade de assistência social): gerenciava um orçamento de 18 milhões de euros, 
empregava 150 pessoas e atendia cerca de 141.000 residentes, entre idosos, crianças e adultos 
com deficiência ou que precisavam de reabilitação. 
Órgão 2 (autoridade local): tinha sob sua gestão um orçamento de 160 milhões de euros, entre 
verbas do estado, impostos e arrecadação direta, dos quais 19 milhões foram destinados a 
assistência social, tinha 1350 colaboradores e atendia aproximadamente 135.000 residentes. 
Como disparador da ideia de adoção do BSC estava uma administração obsoleta e ineficiente 
e a necessidade de cumprir o movimento em direção à integração europeia, exigida pela Lei 
15/2009 e o Decreto-Lei 150/2009. 
Acreditava-se ainda que a implementação seria facilitada por uma prescrição legislativa 
específica e a influência do conhecimento e familiaridade da alta administração, além de 
crenças pessoais sobre seu potencial. No caso da entidade de assistência social, corroborava 
para o sucesso a demarcação clara entre o ambiente externo e a organização. 
Por outro lado, no caso da autarquia, a organização não era percebida como autônoma e 
separada do ambiente externo, havia interligação de interesses entre os gestores e a câmara 
municipal, e relutância em se desvincular do conselho municipal. Além disso, preocupação 
muito prioritária com a alocação de recursos, inclusive com possibilidade de renúncia de 
serviços para evitar implicações políticas negativas devido aos gastos orçamentários. Estes 
fatores inibiram o desenvolvimento do BSC. Gębczyńska e Brajer-Marczak (2020) acreditam 
que se deve atentar mais para a necessidade de mensuração de outros parâmetros não 
financeiros, cujos níveis determinam o desenvolvimento de longo prazo não só da própria 
44 
 
 
organização, mas também, no caso da administração pública, de municípios, comunas ou 
regiões inteiras. 
Para o processo de implantação no caso 1 foi formado um grupo composto diretor geral, 4 
gerentes administrativos e o gerente de assistência social, que definiram os principais 
objetivos revisando os documentos oficiais da organização, enfatizando a eficiência com a 
racionalização dos serviços. Foi decidido adaptar a perspectiva do cliente para perspectiva da 
comunidade. 
Como objetivos principais estabeleceram-se o equilíbrio do orçamento, o aumento de 
produtividade e a revisão do sistema de captação de recursos. 
Reuniões trimestrais realizadas com os colaboradores dos tipos de serviços (acolhimento 
residencial e apoio domiciliar a idosos, e assistência social a adultos e crianças), resultando 
em um conjunto de vínculos e objetivos. 
No caso 2 foi criado um grupo gestor composto pelo gerente geral e 3 gerentes 
departamentais, enquanto um grupo diretor determinou os principais objetivos e prioridades 
estratégicas. 
Houve maior dificuldade em razão de os gerentes departamentais trabalharem de forma a 
priorizar seus próprios objetivos, sem a dimensão holística da organização. E uma grande 
preocupação com a alocação dos recursos, resultando na identificação de 6 (seis) prioridades 
estratégicas que estavam de acordo com o programa político do autarca, uma deficiência 
tradicional em sistemas de gestão, segundo Niven (2003). 
Como resultados, no caso 1, o grupo incluiu um novo sistema de recompensas, melhorias na 
comunicação interna e treinamento. No decorrer do tempo foi percebida uma maior eficiência 
no cuidado social, com maior conhecimento sobre a organização e seus gerentes. O sucesso 
na fase de definição de estratégia deu-se devido a ênfase na dimensão dos serviços, 
minimizando a dimensão financeira e maior ênfase na dimensão do serviço. 
Já no caso 2, a implantação foi fracassada entre outros motivos, por uma preocupação 
exacerbada em tornar os objetivos coerentes com o plano de governo do autarca (diretriz do 
grupo diretor) ao invés de priorizar as necessidades dos stakeholders (diretriz do grupo 
gestor). Consequências: desmotivação nos trabalhos, atraso nas atividades e consequente 
abandono do projeto. 
45 
 
 
A novidade na aplicação do BSC uso do modelo de gerenciamento de desempenho de Otley 
(1999), como uma estrutura para avaliar a implementação de sistemas de gestão de 
desempenho no setor público. 
 
CASO 6: 
Este artigo trata de uma variação criada a partir do BSC, a qual foi denominada PSS Public 
Sector Scorecard. Embora com o reconhecimento por parte do pesquisador sobre a qualidade 
e eficiência da metodologia BSC, por tratar-se de um sistema flexível, após avaliar outras 
aplicações da metodologia, entendeu que as adaptações necessárias para torná-la mais bem 
aplicada ao setor público mereciam uma denominação específica, que melhorasse a 
compreensão do método. 
As organizações estudadas foram a Força Tarefa, um serviço social para minorias étnicas no 
Reino Unido e o Sheffield Let's Change4Life, programa voltado para cidades que tratam 
obesidade em crianças e famílias, aqui aplicado em uma grande cidade do Reino Unido. 
O Public Sector Scorecard tem um atuação parecida com o BSC, utilizando-se da realização 
de workshops com gerentes, funcionários, usuários de serviços e outras partes interessadas, 
são identificados os resultados desejados e os vários processos demandados para alcançar a 
entrega necessária em cada fase, que envolvem recursos suficientes, liderança de apoio, 
gerenciamento de riscos. A cultura organizacional também é trabalhada de forma a promover 
a inovação e o aprendizado, em vez de uma cultura de culpa obcecada por metas. 
Assim como no BSC a estrutura funciona como uma espiral de acompanhamento, com os 
resultados sendo avaliados, apropriando o aprendizado, endereçando as capacidades 
essenciais, redesenhando os processos, esclarecendo medidas necessárias e assim por diante. 
Durante os workshops também são selecionadas as medidas de avaliação, as quais são 
revisadas considerando a qualidade dos dados, buscando medidas custo-efetivas e prevenindo 
resultados indesejados, e almejando que o resultado seja avaliar o quão bem as organizações 
são gerenciadas e o valor que elas entregam para os usuários. 
Nos estudos apresentados neste artigo, a Força Tarefa reconheceu seu principal objetivo de 
aumentar as chances de emprego para as minorias étnicas, e para isso seria necessário 
melhorar a empregabilidade por meio de melhoria da escolaridade e habilidades, conectar 
pessoas às vagas, reforma de programas de emprego existentes e promoção ao 
empreendedorismo. Foram definidos os resultados necessários e os setores do governo que 
46 
 
 
iriam acompanhar as ações e resultados. Um dos principais critérios de desempenho da Força 
Tarefa que era reduzir a diferença entre a taxa de emprego das minorias étnicas e a da Grã-
Bretanha como um todo foi alcançado, caindo de 18 para 12 pontos percentuaisde 2003 a 
2010. 
No caso do SLCL, foram usados dados do Relatório Foresight (Foresight é utilizado para 
criar cenários futuros, influenciando as decisões tomadas no presente), e um programa de 
intercâmbio de conhecimento entre o governo e a Sheffield Business School para auxiliar nos 
workshops do PSS, que contavam com participação de governo e equipes da área de saúde 
pública. 
Aqui, ao montar os mapas estratégicos, percebeu-se que havia um componente que não 
poderia ser controlado pelo PSS, o comportamento humano. As ações não poderiam levar 
realmente as pessoas as comer corretamente ou fazê-las se exercitar. Sendo assim, 
paralelamente incorporou-se ao mapa estratégico a TPB (Theory of Planned Behaviour) ou 
Teoria do Comportamento Planejado, abordando uma série de questões simultaneamente, 
sobre as crenças das pessoas, a importância de fazer a mudança, sua atitude e a dos outros ao 
seu redor em relação à mudança. O mapa ficou mais completo e agregou dois benefícios 
principais: ajudar o programa a se concentrar em cada uma das várias áreas que influenciarão 
o comportamento, e complementou a avaliação com maior quantidade de dados. Neste caso, o 
PSS recebeu feedback positivo pois seu mapa estratégico ajudou os envolvidos a entender o 
resultado e as medidas de processo que o programa estava tentando alcançar. 
O fato de colocar um maior foco nos resultados para os usuários finais é um diferencial do 
PSS em relação ao BSC original que se volta mais para o desenvolvimento da própria 
organização, enquanto o PSS permite extrapolar os resultados para além dos limites 
organizacionais. Este é um ponto importante que causa um maior impacto na sociedade 
envolvida, além de potenciais parcerias benéficas para a organização. 
A inovação do PSS em relação ao BSC é a adoção de 7 perspectivas, 3 a mais que no BSC. 
Ademais, a abordagem baseada em workshops para desenvolver o mapa estratégico, que 
trabalha com gerentes, funcionários, usuários de serviços e outras partes interessadas 
desenvolvendo o mapa estratégico. 
 
 
 
47 
 
 
CASO 7: 
Este estudo de caso foi realizado na Divisão de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos (DHURS) 
de Loulé, região de Algarve, Portugal. 
Aplicação do método apenas nesse departamento, em uma cidade pequena com uma 
população aproximada de 66.000 habitantes no inverno e que pode chegar a 97.000 no verão. 
Análise de SWOT a fim de adotar a melhor estratégia. 
A organização definiu os vetores estratégicos, ligados à melhoria na prestação do serviço, 
criação de estrutura de gestão com operações integradas e produtivas; busca por atualização e 
crescimento com melhoria contínua do capital humano e integridade financeira com alocação 
adequada e otimizada de recursos. 
Estes vetores convertidos em objetivos foram enquadrados nas perspectivas do BSC, com a 
geração do mapa estratégico. Também foram fixados 24 indicadores chave de desempenho 
com os aspectos mais relevantes a serem monitorados. Aos objetivos e indicadores foram 
atribuídos pesos, estabelecidos por meio da análise de dados históricos. E por fim, aos níveis 
de desempenho foram atribuídas porcentagens, de acordo com as metas e tolerâncias. Ao 
longo do tempo e dos resultados observados, os objetivos, ações e indicadores podem ser 
ajustados ou alterados. 
Representando-se estes porcentuais nas perspectivas, em ordem decrescente, o maior peso 
ficou com os processos internos (50%), clientes (25%), aprendizagem e crescimento (15%) e 
financeira (10%). 
No resultado global da primeira avaliação o DHURS atingiu 52,45%, considerado satisfatório 
por tratar-se da fase inicial da implementação. Verificando-se os resultados por perspectivas, 
os melhores resultados ficaram com processos internos, que atingiram 34,2%, e clientes 
chegando a 12,5%. Já na aprendizagem e crescimento alcançou-se 4% e finanças apenas 
1,75%. 
Este desempenho inicial foi imputado a problemas como falta de dados, recursos humanos, 
gestão e mensuração de desempenho, ocasionado por um histórico precário e conhecimento 
insuficiente da organização para auxiliar na definição da estratégia. No entanto, a aplicação do 
BSC ao DHURS não enfrentou tantas dificuldades dada alguma familiaridade da divisão ao 
sistema de gestão municipal, e a facilidade de entendimento do BSC, o que faz a gestão 
considerar ser possível a continuidade na implementação, inclusive com expansão futura para 
outros departamentos. O impacto positivo observado foi o envolvimento e comprometimento 
48 
 
 
das partes interessadas, a julgar pelo bom aproveitamento verificado nos níveis de avaliação 
dos processos internos e clientes. 
 
CASO 8: 
Uma avaliação da adoção do BSC para elaboração dos planejamentos estratégicos dos 
Tribunais de Contas dos Estados Brasileiros, que realizada em 2013. 
A iniciativa da adoção do BSC teve como pano de fundo a criação do PROMOEX - Programa 
de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros, com 
o objetivo de fortalecer o sistema de controle externo para apoiar a implementação da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, melhorando a eficiência de suas atividades. Em uma tentativa de 
incentivar a elaboração de planejamento estratégico por parte dos tribunais, esta ação foi 
colocada como contrapartida para a liberação de verbas orçamentárias aos tribunais. 
O estudo verificou que 17 tribunais elaboraram planejamento estratégico entre 2008 e 2012, 
sendo que 15 deles com a metodologia BSC, e um tribunal que, embora sem informar o uso 
do BSC elaborou um mapa estratégico nos mesmos moldes de outros tribunais que usaram a 
ferramenta. 
Uma dificuldade encontrada na pesquisa foi o fato de aproximadamente 40% dos tribunais 
não divulgarem no documento formal de planejamento os indicadores estratégicos a serem 
atingidos, para as quatro perspectivas do BSC, comprometendo uma investigação mais 
profunda das relações dos indicadores com o mapa estratégico. 
Este estudo revelou que os tribunais que utilizaram a metodologia BSC tiveram uma maior 
preocupação com a melhoria da gestão orçamentária, eficiência no uso dos recursos 
financeiros e com melhoria na infraestrutura de tecnologia. 
O fato dos tribunais de contas estaduais empregarem o BSC mostra um avanço na iniciativa 
de melhorar o planejamento estratégico. No entanto, dado que o PROMOEX coloca a 
atividade como condição para liberação dos recursos ao órgão, pode gerar uma má 
interpretação sobre os fins, em detrimento dos meios, de forma que seja dada a ênfase 
demasiada em uma perspectiva, desfavorecendo uma visão holística que promova um melhor 
uso da ferramenta. 
 
 
49 
 
 
CASO 9: 
Este caso refere-se à implantação de um modelo de gestão estratégica baseado no BSC 
estudado na EMBRAPA. 
O estudo de Eduardo Santos Galas e Sérgio H.A.C. Forte de 2005 teve por objeto a Empresa 
Brasileira de Pesquisa Agropecuária, órgão vinculado ao Ministério de Agricultura e Pecuária. 
Em 1997 foi iniciado um projeto piloto em um das unidades de pesquisa a fim de testar e 
adaptar o BSC, tendo como resultado o surgimento do instrumento chamado Modelo de 
Gestão Estratégica – MGE, que expandiu sua implantação a partir do ano 2000. Este modelo 
teve como inspiração o BSC, objetivando a vinculação das metas institucionais previstas no 
Plano Diretor às metas das Unidades Descentralizadas, Unidades Centrais, equipes e pessoas. 
A Embrapa possui iniciativas de planejamento estratégico desde a década de 1990, com 
promoção de ações para aprimorar as estratégias, procurando internalizar em sua cultura os 
princípios, conceitos e metodologias como apoio à tomada de decisões, o que funcionou como 
facilitador ao projeto MGE. 
O MGE é uma proposta composta por quatro temas estratégicos, que representariam as 
perspectivas, a saber: orientação para o mercado; inovação, qualidade em Pesquisa e 
Desenvolvimento (P&D); excelência em gestão institucional; e reconhecimentoinstitucional. 
A partir destes temas distribuem-se os objetivos e a relação entre eles, compondo o mapa 
estratégico. O mapa também estabelece a integração entre o MGE corporativo e o MGE das 
unidades. 
Na conclusão do estudo 50% de 10 Unidades de Pesquisa da Embrapa para as quais o MGE 
foi expandido estavam com o modelo implantado, mas nem todas com o Plano de Ação 
Estratégica em execução. A fase que menos evoluiu foi a dos indicadores de desempenho, 
sendo que apenas uma unidade chegou ao estágio de análise de indicadores. Embora a 
Embrapa tenha providenciado treinamento aos gerentes envolvidos no projeto, uma das 
formas de se constatar que houve dificuldades durante a implantação é por meio da medição 
tempo que gasto em cada unidade nesta operação. As primeiras unidades tiveram um tempo 
de implantação maior em relação às unidades com início posterior, indicando que houve 
fatores negativos que foram superados, e um aprendizado que permitiu um avanço mais 
rápido e superação de barreiras. As unidades adotaram o sistema de reuniões de 
acompanhamento, embora sem uniformidade na frequência de encontros, o que poderia 
prejudicar as avaliações para evolução do trabalho. Houve envolvimento de pelo menos um 
50 
 
 
integrante da alta gestão em todas as unidades que participaram do processo, cientes da 
importância do trabalho e dando apoio às atividades. 
Os pesquisadores aferiram as implantações por meio de questionários com perguntas abertas e 
fechadas feitas aos colaboradores das unidades, e valeram-se da escala Likert para avaliar o 
alinhamento entre o Plano de Ações Estratégicas e o Plano Diretor da Unidade, cujo resultado 
demonstrou um alinhamento deficiente entre PAE e PDU. Conforme apontaram Kaplan e 
Norton em seu trabalho (2000), este é um problema comum nas execuções de planos 
estratégicos. 
Analisando os fatores negativos ao processo, apesar do treinamento e envolvimento das 
equipes, este fator também foi avaliado pelos participantes como um dos problemas ao seu 
progresso. A Embrapa ainda conta com seleções públicas periódicas para mudança de 
gestores nas unidades, e as transições de cargos são consideradas motivo de preocupação e 
potenciais contratempos para a Embrapa. 
Mesmo com adversidades, houve aprendizado e evolução em relação à cultura de 
planejamento estratégico e sua implantação, no entanto ainda existem muitas barreiras, as 
quais se evidenciam em relação ao quadro gerencial, por diversos fatores, entre eles pode-se 
mencionar o perfil profissional e receio de perda de poder. 
Um desafio para a Embrapa trata-se do envolvimento das equipes e o papel do perfil 
gerencial, os quais são fatores críticos para o sucesso ou não da implantação e influenciam na 
superação de barreiras. Os autores fizeram um paralelo sobre a relação de causa e efeito que 
faz parte do mapa estratégico com a participação dos gestores no BSC/MGE em relação ao 
sucesso da implantação na Embrapa. 
Finalmente, por ocasião da publicação do artigo, o MGE encontrava-se implantado em mais 
de 70% das 40 Unidades de Pesquisa da empresa, o que pode concluir pelo sucesso do 
projeto. 
 
CASO 10: 
Neste artigo, o BSC foi empregado como ferramenta de gestão de desempenho para uma 
organização do terceiro setor, a Fundação Arthur Bernardes (FUNARBE), uma organização 
sem fins lucrativos criada para dar apoio às atividades de pesquisa da Universidade Federal de 
51 
 
 
Viçosa – MG. Possui uma estrutura administrativa simples com executivos e não executivos, 
estes últimos membros da comunidade universitária. 
A ação foi iniciada no ano de 2006 por ocasião da reunião da diretoria executiva e chefes de 
departamentos para elaboração de um plano estratégico para o ano de 2007, redefinindo 
missão, visão, objetivos e ações. 
Quando da definição deste plano ficou decidido que seria dada prioridade para a dimensão 
financeira. Em parte, essa escolha foi influenciada por notícias veiculadas à época envolvendo 
o terceiro setor em um caso de fraude com outra fundação de apoio. 
Os chefes de departamentos foram incumbidos de estabelecer ao menos um objetivo, uma 
meta e um indicador de desempenho. Por ser uma primeira atividade deste tipo, o resultado 
foram mais de 50 objetivos propostos e medidas de desempenho que estavam ligadas às 
atividades diárias. 
Em setembro do ano de 2007, foi feita nova reunião de equipe para avaliação do trabalho 
realizado desde 2006 e definição de novo plano. Pela apreciação do grupo os resultados foram 
bastante satisfatórios e houve o entendimento que o BSC deveria prosseguir como 
instrumento de planejamento estratégico da instituição. Ainda, desta vez o planejamento seria 
concebido para um prazo maior, que vigoraria de 2008 à 2013. Nesta nova etapa buscou-se 
distribuir mais igualitariamente os objetivos de acordo com as quatro perspectivas do BSC, 
demonstrando um aprendizado e melhor entendimento sobre o funcionamento do scorecard. 
Foram inclusas algumas novas diretrizes, tais como melhoria da imagem da FUNARBE, 
otimização em processos internos ligados a sistemas de informação e eficiência em emissão 
de relatórios. Dada a experiência anterior, foi possível reduzir a quantidade de objetivos em 
relação ao ano anterior, e os departamentos passaram a fazer mais reuniões, trocando 
conhecimento e conciliando objetivos, em prol de um melhor desempenho. O resultado 
refletiu na motivação e maior sinergia da equipe, superávit financeiro, menos retrabalhos e 
entrega de serviços com melhor qualidade. 
O superávit financeiro e a melhoria dos serviços foram revertidos em benfeitorias para a 
comunidade universitária, como no suporte a bolsas de pesquisa. Pesquisas com os usuários 
mostraram melhora na imagem da instituição e queda acentuada na quantidade de serviços 
rejeitados. Estes resultados refletem que a organização evoluiu no uso do BSC, passando a dar 
maior ênfase às perspectivas intangíveis, o que resultou em melhoria na comunicação interna 
52 
 
 
das equipes, com consequências positivas para os resultados verificados pelos clientes e na 
imagem da Fundação. 
Conforme afirmado pelos pesquisadores, a evidência é bastante contundente de que um 
Balanced Scorecard individual, que compreende-se como adaptado à cada realidade, pois 
cada unidade induziu cooperação em vez de competição e sinergia em vez de fragmentação. 
 
QUADRO SINÓPTICO CASOS 01 A 03 
 CASO 1 CASO 2 CASO 3 
Período da 
pesquisa 
1998-2000 2000 1997 
Metodologia estudo caso único estudo caso único estudo caso único 
Pais/Região Suécia Reino Unido Escócia 
Setor/ 
Organização 
Segurança pública Assistência empresarial Policia de Dumfries e Galloway 
Disparadores 
Sistema de medição insatisfatório Organização nova Agenda de novo governo com reforma 
do serviço público local 
Projeto do Conselho Nacional de 
Policia Sueco 
Não havia plano estratégico 
Novo paradigma policiamento sueco 
(comunitário) 
 
Projeto anterior de medição de 
desempenho malsucedido 
 
Facilitadores 
Lei legitimou a implantação Visão proposta para 5 anos Missão existente 
Adaptação das perspectivas Rotinas de relatórios anuais 
 Criação de guia de gestão 
 Menor estrutura de polícia Reino 
Unido 
Inibidores 
Considerada tentativa preliminar, 
manteve visão convencional de polícia. 
Dificuldade de reconhecimento do 
trabalho pelos usuários 
Dificuldade avaliar o impacto geral e 
sucesso 
Falta histórico de BSC implantado em 
grupos de policiamento. 
Falta de clareza de resultado 
financeiro 
Rota comercial internacional (grandee 
fluxo de passageiros) 
Necessidade de respostas rápidas 
prejudica planejamento de outras 
ações 
 Tempo de implementação 
 Cultura de gestão policial resistente a 
mudanças 
Modus 
Operandi 
Discussão com equipe para 
avaliação/complementação dos 
indicadores 
Perspectivas com nomes alterados 
para melhor identificação 
Consultas públicas 
Tríplice de indicadores:passado, 
presente e futuro 
Simplificação na divulgação da 
estratégia para facilitar familiaridade 
Facilitador externo 
Sessões "Brainstorming" 
Cores de semáforo para indicar 
desempenho dos indicadores 
Mapa estratégico iterativo para acordo 
e revisão 
Piloto em ações para redução de 
incidentes de vandalismo sem 
aumento de custos 
Impactos 
Policiais acharam dificil medir o 
policiamento comunitário 
Criação de universidade corporativa Melhor entendimento dos dados 
coletados 
 Aprendizado em relação a "fazer 1o e 
medir depois" 
Novidades 
Alteração nas perspectivas Alteração perspectivas 
 Universidade corporativa 
Desafios 
Revisão na escolha de indicadores Reconhecimento do trabalho Cultura de gestão existente de 
presumir ações chave planejar 
Inclusão do policiamento comunitário 
Pesos dos indicadores 
 
53 
 
 
 
QUADRO SINÓPTICO CASOS 04 A 06 
 CASO 4 CASO 5 CASO 6 
Período da 
pesquisa 
2004 2008-2010 
 não especificado 
Metodologia estudo de caso múltiplo estudo de caso múltiplo estudo de caso múltiplo 
Pais/Região Austrália Itália Reino Unido 
Setor/ 
Organização 
Governo municipal 1.Organização local de assist.social 
(reabilitação)e 
2.Autarquia local assist. social (idosos, 
adultos e crianças) 
1. Serviço Social Emprego para Minorias 
Étnicas 
2. Sheffield Let's Change4 life trata 
obesidade em crianças e adultos 
Disparadores 
Brisbane: 
Falta de estratégia 
Burocracia 
Aumento da população e 
demanda por serviços 
Movimento em relação a integração 
européia 
Administração obsoleta e ineficiente 
1. Organizar os objetivos para obter 
melhores resultados 
Melbourne: 
Falta de planejamento integrado 
(só havia departamental) 
 2. Programa de Intercâmbio de 
conhecimento entre Sheffield Business 
School e NHS Shefield 
Facilitadores 
Brisbane: 
Visão Viver em Brisbane 2010 
 Prescrição legislativa 
1. Clareza entre ambiente externo e 
organização 
1. Reconhecimento de que eram 
necessárias ações para melhorar o 
resultado de empregabilidade das 
minorias etnicas 
Melbourne: 
Plano da cidade 2010, com 
atualização em 2005 
 
 
Inibidores 
Dificuldade de integração do 
pessoal ao sistema 
Ambas criaram sistema de 
metas, e 1 com recompensa. 
2. Preocupação prioritária alocação de 
recursos, 
falta de separação entre ambiente externo 
e interno e 
relutância em desvincular do conselho 
municipal 
2. Nenhuma das ações planejadas levaria 
as pessoas a perder peso, ou seja, era 
necessário mudar comportamentos. 
Modus 
Operandi 
Brisbane: 
1997 Sist. Medição desempenho 
1999 Adaptação BSC com 
Sistema PIONEER 
1. Grupo gestor definiu objetivos revisando 
docs oficiais 
Ênfase eficiência e racionalização de 
serviços 
Adaptação: perspectiva da comunidade 
Reuniões trimestrais acompanhamento 
com ênfase na dimensão serviços, e 
dimensão financeira acompanhada mas 
não prioritária. 
Principal atividade do PSS: workshops 
com os envolvidos. Definição de ações 
subdsidiárias ao principal objetivo, 
respectivos setores responsáveis, feito o 
mapa estratégico. Definidas as medidas 
de desempenho e os setores monitoram 
seus progressos. 
Melbourne: 
TBL Triple Botton Line 
Consulta pública 
objetivos estratégicos 
Indicadores e metas 
Best Value para revisões 
Plano alocação recursos 
2. Grupo gestor definiu estratégias e 
objetivos; 
Gestores defendiam objetivos de seu 
interesse e do autarca 
Decisões políticas e resistência ao método 
dificultaram medidas de desempenho 
Foi dada prioridade a alocação de recursos 
2. Workshops com o conselho e equipes 
participantes, mapa estratégico usado 
para estabelecer resultados e monitorar 
progresso. 
Para garantir os resultados que 
envolviam comportamentos das pessoas, 
incorporou-se a TPB (Theory of Planned 
Behaviour) 
Impactos 
Ambas cidades alcançaram 
premiação por reconhecimento 
internacional 
1. Cuidado social mais eficiente2. 
Resistência e influência política levaram ao 
fracasso 
1. Queda de 6% na taxa de desemprego 
das minorias de 2003 a 2010. 
 2. Feedback positivo com melhor 
mapeamento das informações sobre 
taxas e fatores que influenciam na 
obesidade gerando motivação dos 
envolvidos. 
Novidades 
Brisbane: PIONEER 
Melbourne: TBL 
1. Adaptação da perspectiva de clientes 
para comunidade 
1. Adaptação das perspectivas e inclusão 
de 3, totalizando 7. 
Desafios 
Brisbane: direções estratégicas 
decorrentes de motivos políticos 
2. Fatores político-sociais Comum aos 2: 
Dificuldades em estabelecer causa e 
efeito. 
Pressões sobre redução de custos 
Melbourne: 
Visão inclui iniciativas em áreas 
suburbanas 
 
 
 
 
54 
 
 
QUADRO SINÓPTICO CASOS 07 A 10 
 CASO 7 CASO 8 CASO 9 CASO 10 
Período da 
pesquisa não especificado Julho 2013 não mencionado 2006 a 2007 
Metodologia estudo de caso único estudo de caso múltiplo estudo de caso único estudo de caso único 
Pais/Região Loulé, Algarve, Portugal Brasil Brasil Brasil 
Setor/ 
Organização 
Divisão de Higiene Urbana e 
Resíduos Sólidos 
Tribunais de Contas 
Estaduais 
EMBRAPA Fundação Arthur Bernardes 
de apoio a projetos de ciência, 
tecnologia e inovação 
Disparadores 
Iniciar em um cidade 
pequena com aprox. 66.000 
habitantes. 
Criação de um programa 
de modernização do 
sistema de controle 
externo de estados e 
municipios. 
No ano 200 foi criado o MGE 
(Modelo de Gestão 
Estratégica), nos moldes do 
BSC 
No ano de 2006, decisão da 
diretoria executiva para 
redefinição de missão, planos 
estratégicos e ações. 
Caso de fraude em outra 
instituição do tipo e 
necessidade de demonstrar 
seriedade no trabalho. 
Facilitadores 
Conhecimento acerca da 
gestão municipal. 
Facilidade no entendimento 
do BSC. 
Comprometimento da 
equipe 
17 tribunais elaboraram 
planejamento estratégico 
entre 2008 e 2012, sendo 
15 deles usando BSC 
Iniciativas de planejamento 
estratégico desde 1990 
Projeto piloto no ano de 1997 
em uma das unidades 
 
Inibidores 
Falta de dados históricos e 
conhecimento insuficiente 
da organização prejudicou a 
definição da estratégia. 
Exigência de 
apresentação do 
planejamento estratégico 
para liberação de verbas 
42,9% dos tribunais não 
divulgaram os indicadores 
estratégicos para as 
perspectivas BSC. 
Ausência de informações 
sobre o 
acompanhamento dos 
indicadores. 
Seleções públicas periódicas 
para mudança de gestores de 
unidades. 
Transições de cargos trazem 
potenciais contratempos. 
 
Modus 
Operandi 
Escolha de vetores 
estratégicos ligados a 
prestação do serviço, com 
auxílio de análise de SWOT 
Vetores convertidos em 
objetivos enquadrados nas 
perspectivas e gerado o 
mapa estratégico. 
24 indicadores chave e 
atribuidos pesos de acordo 
com análise histórica. 
Niveis de desempenho com 
porcentagens de acordo 
com metas e tolerâncias. 
Revisões e ajustes ao longo 
do tempo. 
15 tribunais de contas 
estaduais adotaram BSC 
estabelecendo planos, 
metas e iniciativas 
estratégicas 
Perspectivas no MGE figuram 
como temas estratégicos que 
se desdobram nos objetivos e 
mapa estratégico. 
O mapa integra o MGE 
corporativo e o MGE das 
unidades. 
Reuniões de 
acompanhamento e tempo de 
implantação melhorou ao 
longo do tempo. 
Definido o 1o. plano em 2006 
e priorizada a dimensão 
financeira. 
Chefes de depto. Incumbidos 
de estabelecer objetivos, 
resultando mais de 50 
objetivos. 
Em 2007 avaliou-se como 
satisfatório até então, dando 
continuidade com a 
concepção de uma plano de 
208 a 2013, reduzindo 
objetivos e ajustando melhor 
as perspectivas. 
Reuniões periódicas de 
avaliação. 
Impactos 
1a. Avaliação global 52,45% 
na soma das perspectivas, 
considerado satisfatório 
para fase inicial de 
implantação. 
Tribunais que utilizaram 
BSC demonstraram maior 
preocupação com 
eficiência orçamentária e 
infraestrutura em 
tecnologia 
Na época da publicação do 
artigo 70% das 40 unidades 
com MGE implantado, mas 
com avanço mais lento no 
plano estratégico e na análise 
de indicadores. 
Superavit financeiro,melhorias para a comunidade, 
boa imagem da 
fundação.Menos retrabalhos, 
motivação da equipe 
Novidades 
Uso do modelo original, 
apenas auxílio da análise de 
SWOT para estratégia. 
 MGE - adaptação do BSC para 
o ambiente da EMBRAPA 
 
Desafios 
 PROMOEX exige 
elaboração de 
planejamento estratégico 
para liberação de 
recursos. 
Ênfase na perspectiva 
financeira prejudica 
implantação. 
Envolvimento das equipes e 
papel dos gestores. 
 
 
55 
 
 
4. ANÁLISE DE RESULTADOS 
A análise comparativa dos casos selecionados visa distinguir a origem de eventuais 
problemas, os benefícios obtidos desde o início do processo do uso da metodologia BSC, 
assim como ramos de pesquisa reconhecidos e lacunas ainda não exploradas. Tais 
informações podem embasar estudos futuros para aperfeiçoamento da aplicação do método no 
setor público. 
Conhecida a missão, devem ser definidas as ações para que a missão se realize, estando aí a 
essência da estratégia. Se a missão e a visão forem de conhecimento dos gestores, mas não 
forem devidamente conhecidos e internalizados por todos os membros a organização, então 
eles não têm valor. 
Wisniewski e Stewart (2001) argumentaram que a medição de desempenho no setor público 
ainda está em sua infância. No entanto, conforme verificado por esta pesquisa e afirmado por 
Yetano (2009), algumas organizações do setor público avançaram e tentaram complementar o 
mero uso de indicadores com abordagens integradas de medição e gestão de desempenho. 
A utilização do BSC inicialmente como ferramenta de medição de desempenho é importante 
para o aprendizado dos envolvidos, pois propicia um aprofundamento acerca do modo como 
funciona a organização, e uma melhor decisão e escolha sobre o que medir e para quê. Mas o 
propósito final da metodologia BSC é transformar o modo como o plano estratégico é 
elaborado e executado, e que esta execução seja feita em consonância com o que foi 
planejado, e para auxiliar nesta etapa foram pensadas as perspectivas intangíveis, que 
agregam valor e eficiência ao método. Para além dos casos estudados nesta pesquisa, de todo 
o material consultado, pode-se verificar a utilidade e versatilidade da ferramenta, que fornece 
um impacto positivo na conquista das metas de excelência. E nesta pesquisa puderam ser 
observados casos de órgãos que iniciaram o BSC com a medição de desempenho e 
conseguiram prosseguir com a implantação como um sistema de gestão de desempenho e 
planejamento estratégico. Na conclusão de sua pesquisa Gebczyinka (2020) afirma que as 
evidências de sua pesquisa sugerem que o modelo de medição de desempenho que apresenta 
maior potencial nesta área é o proposto como parte do BSC. 
Da análise geral de todos os casos, pode-se depreender alguns pontos que merecem atenção: 
1. Adaptações ao modelo original do Balanced Scorecard 
Apurou-se que em 7 dos 10 casos analisados, foram feitas adaptações ao modelo, sendo que 
em 4 deles houve mudanças nos nomes das perspectivas, para facilitar o entendimento e 
56 
 
 
promover um reconhecimento da ação por parte dos colaboradores dos respectivos órgãos, e 
em 3 casos foram gerados modelos aperfeiçoados, baseados na iniciativa BSC, mas com 
outros nomes, como PIONEER em Brisbane, Public Sector Scorecard (PSS) no Reino Unido 
e Modelo de Gestão Estratégica (MGE) na Embrapa – Brasil. 
Os próprios autores do BSC reconheceram e propuseram uma primeira adaptação ao modelo 
inicialmente criado para aplicação em iniciativa privada, para que as perspectivas pudessem 
atender às especificidades do serviço público (Kaplan e Norton, 2001). Outros autores 
sugerem ainda que tais remodelações propiciam uma sintonia fina com a cultura 
organizacional e os valores do setor (Moulin, 2011). 
Ainda, Dreveton (2013) mostra que ao implementar suas respectivas visões e a introduzir 
indicadores chave e operacionais de desempenho, o BSC não apenas atua como um controle 
de diagnóstico, mas também fornece um sistema interativo permitindo superar assimetrias de 
informação na tomada de decisão”. 
No Caso 4, o fato de ambas as cidades terem decidido adotar o BSC e se debruçado em 
desenvolver adaptações para melhor implementar as mudanças necessárias, demonstra ainda 
mais o empenho para que a implantação fosse bem sucedida e permanente. 
Conclui-se dos casos estudados que as alterações são benéficas e necessárias, fato expresso 
pelos exemplos de todos os que promoveram tais ajustes e foram bem sucedidos na 
implantação. Ainda, tais modificações reforçam a maleabilidade da metodologia, permitindo, 
incentivando e motivando os usuários a aperfeiçoar e extrair da melhor forma os recursos 
disponíveis de forma a obter os melhores resultados. 
2. Mudança de cultura organizacional 
O setor público é menos flexível a mudança, devido a fatores como racionalização de recursos 
e princípios constitucionais, mas, mesmo assim tem sido cobrado quanto à melhoria de seus 
padrões de eficiência e eficácia na prestação de serviços. 
A mudança de cultura organizacional é um valor intangível complexo, que envolve algumas 
variáveis, entre elas a quebra de resistência à mudança, a forma de lidar com a burocracia 
usando instrumentos de inovação, o comprometimento da equipe desde a alta gestão, e a 
possível existência de servidores com perfis que possam auxiliar como agentes da mudança. 
57 
 
 
Nesta pesquisa o estudo de caso 3 mostrou a figura deste agente da mudança, que atuou junto 
a um chefe de polícia e equipe na aceitação do trabalho que estava sendo executado, 
quebrando a barreira da resistência à mudança. 
Em alguns casos foram mencionadas dificuldades no entendimento da ferramenta, no 
envolvimento da equipe, e até com resistência de gestores. Em outros casos, cita-se que uma 
vez iniciada a implantação, pode ocorrer uma demora maior no processo, por tratar-se de uma 
novidade, com alteração da rotina de trabalhos. No entanto, uma vez entendido o modus 
operandi, a equipe apropria-se do conhecimento e enxerga uma melhor forma de trabalho, 
melhorando sua participação e contribuindo para que os objetivos sejam alcançados. 
O papel do agente ou dos agentes de mudança na fase inicial é de suma importância, pois 
pode auxiliar na orientação da equipe, dirimindo dúvidas e quebrando barreiras de resistência, 
para que a implantação possa prosseguir. 
A pesquisa de Greatbanks e Tapp (2005) mostra que o uso do Balanced Scorecard no setor 
público pode ter um impacto positivo no aumento da eficiência, na busca mais bem-sucedida 
de objetivos estratégicos e na melhoria do atendimento ao cliente, definindo claramente a 
capacidade e o engajamento dos funcionários e promovendo soluções inovadoras. Este 
impacto é o início da mudança de cultura. 
3. Aprendizado como Perspectiva 
Este ativo intangível pode ser considerado a base de todo sucesso na implantação de um 
projeto de BSC e também está intimamente ligado à cultura organizacional. Em um dos casos 
estudados nesta pesquisa, chamou a atenção a forma como o mapa estratégico foi montado, 
colocando em sua base o aprendizado, e em um movimento ascendente o alcance dos 
objetivos de cada dimensão. Este mapa estratégico da FUNARBE está aqui representado na 
Figura 6. 
 
 
58 
 
 
Figura 6 – Mapa Estratégico da FUNARBE. 
 
Fonte: Gomes, R. C e Liddle, J (2009). 
Na Figura 6, da forma como foi elaborada, a aprendizagem é a base, pois o aprendizado 
envolve desde aprender a sair do status quo, aprender sobre a missão, visão e valores da 
instituição, aprender sobre como funciona a metodologia BSC, aprender qual o papel da 
atividade de cada servidor para atender aos objetivos estratégicos, aprender sobre como 
selecionar o que deve ser medido e como medir, aprender sobre quais resultados e entregas 
poderão ganhar eficiência no atendimento ao cidadão e aprender sobre como fazer tudo isto 
otimizando um orçamento limitado. 
4. Influências políticas podem interferirna implementação de planos e tomada de decisão 
Gebczynska (2020) cita outro traço característico dos órgãos governamentais que por vezes 
sofrem influência política externa que limita a autonomia de decisão dos gestores, assim como 
a existência de conexões dentro do ambiente que podem afetar o funcionamento das 
organizações. Além disso, a alta intensidade de rotatividade de gerentes decorrente do sistema 
de estabelecimento dos cargos de direção e confiança, que também importa do ponto de vista 
da eficiência dos processos e serviços em virtude de alterações de diretrizes de trabalho. 
59 
 
 
No caso da autarquia italiana, aqui mencionada como número 5, houve um comprometimento 
na evolução do BSC, pois os gerentes departamentais estabeleceram como prioridade a 
alocação de recursos (perspectiva financeira), além de definirem objetivos com prioridades 
preferenciais a seus departamentos, buscando ainda a consonância com o plano político do 
autarca. O relato demonstra não ter havido uma coordenação para que os objetivos 
estratégicos visassem a coerência com as necessidades dos stakeholders, e de acordo com a 
missão do órgão. 
Na área pública, os serviços prestados e as necessidades são muito similares, dentro de cada 
área de atuação dos órgãos públicos. As políticas estabelecem linhas diferenciadas de acordo 
com a gestão, mas o foco principal dos objetivos e ações deve manter-se atrelado à missão 
para o qual existe aquele órgão, buscando o envolvimento das partes interessadas na melhoria 
e atendimento aos serviços. 
Quanto à perspectiva financeira, ela é uma meta na iniciativa privada, e no setor público é um 
limitador que exige esforços para sua otimização. No BSC, a sua priorização, desequilibra a 
evolução das outras perspectivas e coloca em risco a implantação. 
Nos casos 08, 09 e 10, pesquisados no Brasil, verifica-se a influência direta ou indiretamente 
de questões políticas na implantação. 
Mais especificamente, no caso 08 dos Tribunais de Contas, a criação do programa teve o 
objetivo de modernização do sistema de controle externo e, conforme apurado na pesquisa, 
dos 26 tribunais, 15 utilizaram o BSC com elaboração do mapa estratégico. No entanto, o fato 
do planejamento estratégico ser uma contrapartida para obtenção de verbas orçamentárias, 
privilegia a perspectiva financeira e prejudica o andamento da implantação, além de confundir 
os meios com os fins, podendo ser tratado como uma obrigação de atendimento a uma 
formalidade, ao contrário de demonstrar aos servidores uma verdadeira preocupação com a 
eficiência e melhoria dos serviços prestados à sociedade. 
 
60 
 
 
5. CONCLUSÕES 
 
A finalidade desta pesquisa foi estudar casos práticos de uso da metodologia BSC em órgãos 
públicos no Brasil e no mundo, nos aspectos relacionados à inovação, melhorias e a eventuais 
problemas advindos da implantação. 
Por meio de uma pesquisa descritiva, buscou-se identificar e comparar a aplicação da 
metodologia para analisar a disseminação em entes públicos de diversas culturas e ramos de 
atuação, observando seu andamento e desempenho. 
Foram localizados casos em diversos países pelo mundo e alguns no Brasil, em sua maioria 
com implantação e também artigos com análise teórica para implantação. A maioria dos casos 
ocorre fora do Brasil, com experiências de uso do BSC como sistema de medição de 
desempenho apenas, ou evoluindo para um completo sistema de planejamento estratégico. 
O referencial teórico mostrou que o BSC é um instrumento que pode ser aplicado a 
organizações públicas, tem flexibilidade para adaptações e mostra-se um instrumento que 
estimula a inovação em processos e gestão. 
A partir da seleção de casos com implantação foi feita a análise e, conforme verificado 
durante a coleta de dados, esta ferramenta propicia que as equipes adquiram um maior 
conhecimento sobre o funcionamento do órgão, e tenham a dimensão do impacto de seu 
trabalho para o alcance dos objetivos e eficiência dos serviços prestados. A mudança de 
cultura ocorre gradualmente, a partir do aprendizado e trabalho em equipe. 
No Brasil, dadas as condições históricas de “problemas nas estruturas e descrédito de 
instituições públicas”, as experiências com BSC ainda tem forte influência de fatores políticos 
e privilegiam a perspectiva financeira. Entende-se que o ponto crucial na adoção do BSC 
reside na implantação considerando igualmente todas as perspectivas. A existência de 
perspectivas que valorizam os ativos intangíveis contribui exatamente para auxiliar na 
mudança de mentalidade acerca do conhecimento sobre a missão da instituição, criando a 
cultura de medição de desempenho, o estabelecimento de objetivos com metas que não 
precisam ser ambiciosas, apenas permitir pequenos ganhos, como uma redução no tempo para 
entrega de algum serviço, garantindo aumento na eficiência e inserindo paulatinamente a 
conduta do planejamento e gestão de desempenho. 
61 
 
 
O arcabouço burocrático, ainda que bem intencionado, com a ideia de proteger bens públicos, 
pode criar problemas na efetivação das ações governamentais, especialmente numa era de 
evolução tão rápida de tecnologias, aumento populacional e orçamento limitado, que exige 
esforços para otimização no gasto dos recursos. Exatamente por estes motivos, para que o 
Estado tenha uma atuação mais eficiente no cumprimento de seu papel junto à sociedade, é 
impreterível o uso e aperfeiçoamento de ferramentas para melhoria da gestão pública. 
 
62 
 
 
Respondendo à pergunta principal da pesquisa, constatou-se pelos casos encontrados, que o 
BSC é utilizado amplamente em diversos países, em alguns existem propostas que 
vislumbram a possibilidade de sua aplicação, assim como trabalhos iniciados e interrompidos 
por uso inadequado ou falta de entendimento acerca do instrumento. 
O diferencial deste método é a criação das perspectivas intangíveis, aspectos determinantes 
para a implantação e acompanhamento de todo o processo. Especialmente no que se refere à 
perspectiva do aprendizado e conhecimento, que se trata de um tema instigante para 
aprofundamento de estudos e, pelas conclusões desta pesquisa, é a base para a mudança da 
cultura organizacional. 
 
 
63 
 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
AFONSO, R. W. Uma avaliação da adoção do BSC pelos Tribunais de Contas dos Estados. 
FGV Cadernos de Gestão Pública e Cidadania, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015. 
ARANTES, G. R. Análise do processo de implantação do Balanced Scorecard: o caso do 
painel corporativo de uma empresa brasileira do setor público. FGV EBAPE, p. 117, 2006. 
BANCO MUNDIAL. 
BENJAMIN, D. The advantages of the balanced scorecard in the public sector: beyond 
performance measurement. Public Money & Management, 33:2, p.131-136, 2013. 
BORINS, S. Public Management Innovation in Economically Advanced and Developing 
Countries. International Review of Administrative Sciences, 67(4), 715–731, 2001. 
BRACCI, E et al. Examining the process of performance measurement system design and 
implementation in two Italian public service organizations. Financial Acc&Man. 33, 2017. 
BRASIL, Emenda Constitucional, de 4 de junho de 1988. Modifica o regime e dispõe sobre 
princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de 
despesas e finanças públicas e custeio de atividades. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm. Acesso em 03 
de março de 2020. 
BRASIL, Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em 03 de março de 
2020. 
CARMONA, S.; Grönlund A. Measures vs actions: the balanced scorecard in Swedish Law 
Enforcement. International Journal of Operations & Production Management, Vol. 23, No. 
12, pp.– Modelo de Gestão Estratégica 
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico 
PSS – Public Service Scorecard 
TBL – Triple Botton Line (Linha Tripla de Fundo ou Tripé da Sustentabilidade) 
TCU – Tribunal de Contas da União 
 
SUMÁRIO 
1. INTRODUÇÃO _______________________________________________________________ 1 
1.1 Justificativa _________________________________________________________________ 2 
1.2 Problema de Pesquisa ________________________________________________________ 4 
1.3 Objetivo Geral ______________________________________________________________ 5 
1.5 Estrutura do Trabalho _______________________________________________________ 5 
2. REFERENCIAL TEÓRICO ____________________________________________________ 6 
2.1 Como nasceu a Administração Pública_______________________________________ 6 
2.2 Surgimento da Administração Pública Gerencial no Cenário Internacional ________ 7 
2.3 Painel do Serviço Público no Brasil _________________________________________ 10 
2.4 Conceitos de Estratégia, Planejamento Estratégico e Administração Estratégica ___ 13 
2.5 Indicadores de Gestão e desempenho _______________________________________ 14 
2.7 Balanced Scorecard - Surgimento e evolução do conceito ______________________ 20 
2.8 Definição e objetivos do Balanced Scorecard _________________________________ 21 
2.9 Perspectivas do Balanced Scorecard ________________________________________ 22 
2.9.1 Perspectiva Financeira _______________________________________________________ 23 
2.9.2 Perspectiva do cliente ________________________________________________________ 24 
2.9.3 Perspectiva dos processos internos ______________________________________________ 24 
2.9.4 Perspectiva do aprendizado e crescimento _______________________________________ 24 
2.10 Implementação do BSC e Mapa Estratégico _________________________________ 25 
2.11 Aplicação do BSC na Administração Pública ________________________________ 26 
2.12 BSC no Brasil __________________________________________________________ 27 
3. METODOLOGIA DE PESQUISA _______________________________________________ 30 
3.1 Tipo de pesquisa e limitações iniciais ___________________________________________ 30 
3.2 Estudo de caso múltiplo e bibliometria _________________________________________ 30 
3.3 Coleta e tratamento dos dados ________________________________________________ 36 
4. ANÁLISE DE RESULTADOS __________________________________________________ 55 
5. CONCLUSÕES ______________________________________________________________ 60 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ________________________________________________ 63 
APENDICE A – Formulário para coleta de informações dos artigos. _______________________ 68 
1 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
A fim de atender às necessidades da sociedade, o poder público precisa acompanhar a 
evolução da tecnologia e, por vezes, adaptar e atualizar serviços, seja observando modelos já 
aplicados na iniciativa privada ou criando suas referências próprias. A indispensabilidade de 
modernizar a gestão pública, bem como a velocidade e a intensidade com que ocorrem 
mudanças na era atual, percebidos pela globalização e avanços tecnológicos, provocam 
aceleradas transformações que afetam as organizações públicas, exigindo novas capacidades 
de adaptação (ENAP, 2016). O Balanced Scorecard
1
 é uma metodologia que possibilita a 
elaboração de um planejamento estratégico envolvendo toda a estrutura organizacional de 
uma empresa, auxiliando os gestores em sua execução. 
A intenção desta pesquisa é contribuir para a melhoria da gestão pública, que refletirá em 
vantagem para a sociedade, por meio da análise e aprofundamento de pesquisas já existentes 
sobre o Balanced Scorecard. Este é um sistema de administração e planejamento estratégico 
que utiliza indicadores financeiros, entre outros, elaborado inicialmente para medir o 
desempenho de empresas, auxiliando na execução do planejamento estratégico. Tal método 
tem sido aplicado no setor público, e as experiências e estudos encontrados permitem apurar 
dados da utilização em órgãos no Brasil e no exterior, que estejam em fase de andamento ou 
que finalizaram a implantação da metodologia, assim como realizar a revisão bibliométrica da 
produção acadêmica sobre este tema no Brasil e no exterior. 
Trata-se de uma metodologia elaborada na década de 1990 cujas primeiras pesquisas 
apareceram em publicações da HBR - Harvard Business Review, em artigos de David Norton 
e Robert Kaplan. Este instrumento estabelece uma conexão de todos os aspectos de uma 
organização, por meio de quatro perspectivas integradas, podendo promover uma mudança de 
cultura, fazendo com que um órgão se volte mais à sua missão. Estes são aprendizados 
possíveis para todos os envolvidos na implantação e desenvolvimento deste sistema, 
conforme explica Timóteo (2011), apud Santos (2003). 
Segundo Kaplan e Norton (1997), o modelo pode ser adaptado para organizações públicas e 
instituições sem fins lucrativos. Perspectivas devem ser incorporadas ou eliminadas a um 
 
1
 Em tradução livre, Indicadores Balizados. Este e outros sinônimos de Balanced Scorecard, p.ex. BSC serão 
utilizados indistintamente ao longo do texto. 
 
2 
 
 
Balanced Scorecard, quando existe o interesse das partes interessadas e seja vital para o 
sucesso da estratégia idealizada (FELIX et al., 2011). 
De acordo com Howard Rohm (2017), foi criada uma estrutura separada usando os mesmos 
princípios básicos de scorecard para agências governamentais e ministérios usando a 
"linguagem do governo". 
Utilizando-se este modelo ajustado, surgiram diversos estudos e experiências de órgãos 
públicos em esferas de governo no Brasil e em vários países, dos quais serão selecionados 
alguns para o estudo de caso. Apenas para citar como exemplo, no Brasil o caso de tribunais 
de contas estaduais (AFONSO et al., 2015) e a Fundação Arthur Bernardes (GOMES e 
LIDDLE, 2009). 
Desta maneira, esta pesquisa pode contribuir para entender melhor como se dá a implantação 
do método e como seu desenvolvimento em setores públicos pode ser aprimorado e ainda, 
tomar conhecimento do que figura como publicação em bases de dados acerca do assunto. 
1.1 Justificativa 
Há situações e problemas na gestão, que trazem questionamentos acerca de como se dá a 
gestão de órgãos públicos. Tais indagações aguçam a vontade de estudar mais a fundo o que 
existe de inovação neste setor. 
A metodologia Balanced Scorecard - BSC, idealizada por David Norton e Robert Kaplan 
durante pesquisas acadêmicas na década de 1990, apresenta uma forma mais avançada de 
gestão estratégica, inicialmente pensada para a iniciativa privada, e que não leva em conta 
apenas fatores financeiros, tangíveis, mas integra fatores não financeiros, intangíveis, 
promovendo uma sinergia para o alcance de objetivos e metas para a organização. 
Algumas das maiores críticas da sociedade aos serviços públicos e entidades encarregadas por 
prestá-los são a má qualidade, demora em atendimentos, má utilização de recursos, entre 
outros, ou seja, a eficiência do setor deixa muito a desejar. De acordo com Pedro (2004), esta 
constatação deve-se principalmente à abundância de normas legais, e uma preocupação com 
os riscos em não se cumprir a lei, em detrimento da atenção que deveria ser prestada a 
critérios de gestão alinhados com metas racionais previamente estabelecidas. 
O Balanced Scorecard (BSC) é um instrumento de gestão muito divulgado atualmente nas 
empresas que praticam estilos de gestão modernos e orientados à estratégia (Pedro, 2004). 
3 
 
 
Os serviços na iniciativa privada são historicamente associados a exemplos de eficiência, em 
contraponto às referências em relação aos serviços públicos. Na esfera governamental, 
conforme Friedman (1982), tal imagem deve-se em parte1475-1496, 2003. 
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https://hbr.org/2020/02/stop-calling-it-innovation
68 
 
 
APENDICE A – Formulário para coleta de informações dos artigos. 
 
1. Título: 
2. Autor: 
3. Ano publicação: 
4. Periódico: 
5. Metodologia (estudo caso único, múltiplo, survey, etc.): 
6. País/Região: 
7. Setor/Organização: 
8. Link (internet) da organização: 
9. Área de atuação da organização: 
10. Período da pesquisa: 
11. Disparadores da ação: 
12. Facilitadores da ação: 
13. Inibidores da ação: 
14. Modus Operandi: 
15. Impacto para a sociedade e para a organização: 
16. Novidade/Desafios na aplicação do BSC: 
17. Observação:a eventos que foram interpretados 
como falhas no sistema de governo, e cuja solução consistia em políticas de governo cada vez 
mais centralizadoras de poder, com intervenções ocorridas em alguns países implantando um 
controle excessivo, tanto político quanto econômico, tomando-se como exemplo o período 
das grandes guerras mundiais, na Inglaterra, com a lei de controle de ocupações e alguns tipos 
de monopólio público. Nos Estados Unidos, após algumas crises financeiras no final do 
século XIX, surgiu o Federal Reserve Act, que a princípio preconizou reformas que foram 
apoiadas, mas com o advento da 1ª grande guerra, o controle drástico dos bancos exercido 
pelo governo possibilitava controlar a quantidade de dinheiro no país, afetando condições 
financeiras internacionais no resto do mundo. 
Ainda segundo Friedman, tais medidas acabam por afetar direitos privados importantes e 
geram conflitos com interesses da sociedade. Somado a isso tem-se o sucesso limitado das 
alterações políticas no alcance dos objetivos estabelecidos, tendo como uma das 
consequências o descrédito para a instituição pública. 
Sendo assim, é mister aproveitar a avaliação comparativa de um instrumento já consolidado e 
satisfatoriamente adotado na iniciativa privada que, devidamente adaptado, pode ser 
implantado no serviço público e ter como resultado o alinhamento da organização, a adoção 
de um planejamento estratégico, envolvendo todos os níveis, desde a alta gestão até 
operacionais do setor objeto da implantação, promovendo a conscientização da missão para a 
qual aquele setor se presta, e treinamento para a melhor execução das tarefas que levarão ao 
cumprimento das metas, assim como acompanhamento da evolução por meio de indicadores 
que poderão ser mensurados e aperfeiçoados. 
Para auxiliar o sucesso da execução, é recomendado iniciar em pequenas áreas 
organizacionais expandindo-o posteriormente. O BSC não funciona como ajustamento 
imediato a toda a organização, alguns autores sugerem a sua aplicação em áreas selecionadas 
que tenham alguns fatores favoráveis, para que este investimento organizacional tenha maior 
probabilidade de êxito (Pedro, 2004). 
As organizações públicas, guiadas por uma diversidade de normas legais e pressionadas pela 
escassez orçamentária, estão atualmente colocadas perante a necessidade urgente de adaptar 
novos instrumentos de gestão pública, que possibilitem a melhoria de vida do cidadão e da 
sociedade, da economia do país, e apresentem resultados de grande visibilidade e dimensão, 
4 
 
 
que possam fazer do serviço público um serviço de qualidade, eficiente, transparente e 
compatível com os impostos cobrados (Felix et al., 2011). 
A presente pesquisa justifica-se pela importância cada vez maior que a gestão estratégica tem 
adquirido no âmbito dos órgãos governamentais. O modelo idealizado por Kaplan e Norton 
(1992) tem sido utilizado por empresas privadas e foi adotado por órgãos públicos, para os 
quais sofreu adaptação em suas perspectivas, em virtude das particularidades do setor, para 
que a aplicação e o desenvolvimento da ferramenta atingissem os objetivos propostos. 
Diversas ações por parte do governo federal do Brasil nas últimas décadas, entre elas a 
Emenda Constitucional EC19/98, que instituiu os princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência, a Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal), que institui normas para finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão 
fiscal, e Acórdãos de órgãos de controle como o TCU – Tribunal de Contas da União, tem 
recomendado o uso de indicadores para melhor controle de desempenho da gestão, e tem 
convergido no sentido de ratificar a necessidade de aprimoramento no uso dos recursos 
públicos, assim como a modernização da gestão pública como um todo em suas diversas áreas 
de atuação. Além de permitir visão e conhecimento mais acurados sobre o desempenho dos 
setores, essas ações têm como consequência um aprimoramento na profissionalização do 
setor, culminando em maior eficiência na prestação dos serviços e na aplicação do orçamento, 
cada vez mais escasso. 
No caso das entidades públicas pode-se avistar a abrangência do sucesso do BSC como a 
gerar um círculo virtuoso. Organizações com maior conhecimento da missão e da visão da 
entidade, planejando suas ações estrategicamente, conscientes de seu papel para cumprir suas 
metas e prestar seus serviços, se empenharão na execução das atividades e no uso dos 
recursos públicos com mais racionalidade, resultando em serviços de qualidade, satisfazendo 
as necessidades da sociedade, atendendo às exigências legais e, consequentemente retornando 
em credibilidade aos prestadores públicos. 
1.2 Problema de Pesquisa 
Esta pesquisa busca respostas para a seguinte pergunta: Quais são e onde se encontram os 
casos mais relevantes de aplicação da metodologia BSC na esfera pública, e o que se pode 
apreender a partir da análise deles? 
5 
 
 
1.3 Objetivo Geral 
O objetivo principal desta pesquisa é analisar aspectos relacionados à evolução e implantação 
do modelo BSC em organismos públicos como ferramenta para estimular inovação e melhoria 
na gestão pública. 
1.4 Objetivos Específicos 
Os objetivos específicos desta pesquisa são: 
a. Identificar a literatura seminal e atual sobre BSC e suas particularidades para 
aplicação em ambientes e organizações públicos. 
b. Identificar, a partir da literatura, as dimensões do BSC normalmente presentes e 
relacionadas ao estímulo da inovação. 
c. Identificar casos no Brasil e no mundo de implantação e aplicação de BSC de forma a 
permitir a elaboração de um quadro sinóptico acerca destes múltiplos casos. 
1.5 Estrutura do Trabalho 
Este trabalho está dividido em cinco capítulos. O primeiro apresenta a justificativa, o 
problema de pesquisa e objetivos. 
No segundo capítulo está o referencial teórico, iniciando por um panorama histórico que 
mostra a evolução do serviço público no Brasil e no exterior, além da caracterização dos 
principais modelos de administração pública. Neste capítulo são ainda retratados os conceitos 
de estratégia, planejamento, administração estratégica e indicadores de gestão e desempenho. 
Todas as definições contribuirão como base para introduzir os conceitos da metodologia 
Balanced Scorecard, suas perspectivas, implementação e aplicação no serviço público. 
Na sequência, abre-se o capítulo 3 com a metodologia, tipo de pesquisa, técnica de coleta e 
interpretação de dados. 
No capítulo 4 é demonstrado o resultado com a análise dos casos escolhidos em diversos 
países, incluindo o Brasil, e considerações. 
Finalmente, no capítulo 5, apresentam-se conclusões e sugestões para pesquisas futuras. 
 
6 
 
 
2. REFERENCIAL TEÓRICO 
 
Este capítulo aborda a revisão da literatura feita sobre o tema e aspectos que o cercam. 
Uma vez que a pesquisa versa sobre o BSC no contexto dos organismos públicos, a revisão 
começa com um panorama sobre a evolução do setor público, desde o surgimento das 
primeiras estruturas em outros países, passando pelo seu início no Brasil e situação atual. 
O assunto principal envolve conceitos de planejamento, estratégia, indicadores de 
desempenho e inovação, os quais serão explanados, dando suporte às teorias do Balanced 
Scorecard, que serão aprofundadas ao final deste capítulo. 
2.1 Como nasceu a Administração Pública 
Ao longo da história, a administração pública, como é conhecida na atualidade, evoluiu 
seguindo alguns modelos político-sociais, cujos principais serão descritos a seguir. O primeiro 
modelo foi denominado patrimonialista, por sua identificação com os regimes das monarquias 
absolutistas, nas quais o governante tomava decisões de acordo com sua vontade e favorecia a 
grupos de sua conveniência, confundindo o Estado com um patrimônio particular (Silva, 
J.M.A, 2017). 
Com o surgimento dos regimes democráticos,surge um novo modo de governo, cuja 
caracterização é atribuída a Max Weber. Foi bastante difundido desde o século XVI, em 
organizações religiosas e militares da Europa. Por seus aspectos de especialização, controle e 
racionalização, onde o poder advém de normas emitidas das instituições formais, ganhou 
espaço como uma solução para combater as práticas carismáticas tradicionais do regime 
patrimonialista (Secchi, L, 2009). 
A partir da segunda metade do século XX, uma era marcada por grande crescimento 
tecnológico, transformações sociais e científicas, as quais impuseram mudanças às empresas 
privadas que, consequentemente, exigiram uma reestruturação do poder público (Guimarães, 
T, 2000). 
Em 1987, a OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico publica o 
trabalho Administration as a Service, the Public as a Client, com os princípios gerais do 
modelo chamado New Public Management, envolvendo uma concepção diferente de 
responsabilidade pública e a diminuição das diferenças entre os setores público e privado, 
caracterizando-se por distinguir a política dos serviços, dando ênfase às práticas e valores do 
setor privado, determinando ainda que fosse dada mais visibilidade sobre o funcionamento 
7 
 
 
das instituições aos seus clientes, ou seja, mais transparência e abertura para os clientes e 
cidadãos, que também deveriam ter acesso garantido e mais participação no atendimento às 
suas necessidades (Coutinho, 2000) (Hood, 1995). 
Pereira (1998) relata que na Grã–Bretanha, a partir da década de 1970, as reformas passaram a 
inserir controles gerenciais no serviço público, baseadas em técnicas do mundo dos negócios, 
visando tornar a eficiência do serviço público similar à que já existia na iniciativa privada. 
Posteriormente, em 1979, ocorrem avanços na gestão de Margareth Tatcher, potencializados 
pela introdução do Financial Management Initiative, um sistema ampliado de informações 
administrativas para toda a administração pública daquele país. 
2.2 Surgimento da Administração Pública Gerencial no Cenário Internacional 
O conceito de administração pública gerencial igualmente sofre influência do modelo de 
gestão privado. De modo geral, a gestão privada evoluiu para este modelo de acordo com o 
crescimento do mercado e aparecimento da concorrência, sendo o foco no cliente um 
diferencial em um mercado que se tornou cada vez mais competitivo. O cliente é tratado com 
atenção especial, é cativado por um bom atendimento e um serviço bem prestado. Ora, no 
serviço público não se visa ao lucro e o cidadão não pode escolher um concorrente, ficando a 
sociedade dependente destes serviços e recebendo-os, por vezes, com má qualidade e mora. 
No entanto, por tratar-se de recursos e serviços públicos, a atenção ao usuário é devida para o 
completo atendimento às suas necessidades prescritas em lei. Esta é a forma de mudar o 
paradigma da administração burocrática, voltada apenas para as próprias estruturas. 
A administração pública gerencial empresta práticas e conceitos do setor privado e, mesmo 
este com objetivos diversos, o modelo pode ser aplicado preservando os princípios públicos e 
promovendo mudanças de comportamento e foco, tornando-se ainda mais adequado, pois o 
cidadão volta a ser o cerne. 
Para melhor entendimento da diferença entre os principais modelos de administração pública, 
apresenta-se na Tabela 1 um comparativo das características que diferem a administração 
burocrática da administração gerencial. 
 
8 
 
 
Tabela 1 - Modelos de Administração Pública. 
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
Autoreferenciada Orientada para os serviços ao cidadão 
Concentrada nos processos Orientada aos resultados 
Controle de procedimentos Indicadores de desempenho 
Centralização e demora em decisões Descentralização, delegação de autoridade e 
responsabilidade ao gestor público. 
Fonte: a autora, com base em Pereira (2006). 
 
Para melhor entendimento dos conceitos, será apresentado um breve histórico da evolução da 
administração pública e, tendo em vista o objeto deste trabalho, evidenciar o início do uso do 
modelo administração pública gerencial, também chamada de nova administração pública. 
Nos Estados Unidos da década de 1980, surgiram os primeiros passos em direção às reformas 
gerenciais, as quais foram bem sucedidas em seus aparelhos públicos (Pereira, 2006). Mas, 
em 1993, os EUA transformaram em lei o GPRA (Government Performance and Results Act), 
documento que estabeleceu o planejamento estratégico, planos estratégicos anuais e 
plurianuais e mensuração de desempenho do governo, com o objetivo de aumentar a 
capacidade gerencial do Estado, e iniciar a implantação piloto em agências do governo 
(Cavalcanti e Otero, 1997). 
Segundo Cavalcanti (1997), um estudo da National Academy of Public Administration - 
NAPA identificou alguns fatores críticos de sucesso nas agências públicas que 
implementaram reformas em suas estruturas a partir dos anos 1980, dentre elas, menciona-se a 
seguir as mais relevantes: 
Clima político: 
- Desenvolver capacidade organizacional; 
- Buscar suporte político; 
Abordagem de gerência de processos: 
 - Diretrizes e metas estratégicas; 
 - Fortalecimento das gerências e orientação gerencial; 
Gerência com foco em resultados: 
 - treinamento, estruturação e interação nas equipes; 
9 
 
 
 - melhoria da comunicação; 
Avaliação contínua de desempenho: 
 - avaliação dos processos por clientes, fornecedores, colaboradores e acionistas; 
 - gerência de desempenho e partilha dos aprendizados. 
Constata-se nestes fatores a influência da abordagem de inspiração empresarial adaptada à 
realidade das estruturas públicas, fazendo uso da transferência de alguns conceitos como o de 
“clientes” para o governo (Cavalcanti, 1997), assim, como a adoção das melhores práticas 
vigentes no meio empresarial, onde é amplamente compreendida a indispensabilidade de 
satisfação da clientela por meio da melhoria dos serviços e avaliação contínua. No ambiente 
público, distintamente político, cujos valores democráticos e o interesse público são 
prioridades, estes conceitos são até mais congruentes, para atendimento a garantias 
constitucionais de cidadania (Coutinho, 2000). Ainda, conforme Coutinho, existem opiniões 
divergentes quanto ao uso do conceito cliente no ambiente governamental, devido a não 
existência de fatores como a concorrência de mercado e o lucro, que reivindicam a fidelização 
do cliente e justificam o tratamento singularizado. Porém, o enfoque voltado para os clientes 
inspirou-se na mentalidade do mercado, devido ao sucesso que muitas empresas obtiveram ao 
implantar programas de valorização das necessidades dos clientes. Por outro lado, alguns 
autores julgam mais adequado o uso da palavra cidadão, devido à definição ser considerada 
um termo mais apropriado quando se refere a assuntos governamentais, o que talvez justifique 
ser mais comum o uso da expressão “administração com foco no cidadão”, na divulgação de 
programas de governo no Brasil, por exemplo. 
Juntamente com a lei do GPRA, institucionalizou-se o mecanismo chamado “waiver”, que 
consiste na concessão de renúncia a alguns controles e processos, de forma a obter maior 
flexibilidade e descentralização gerencial. Concomitantemente, garantindo a responsabilidade 
individual e organizacional, e a efetividade das ações governamentais na obtenção de 
melhores resultados, criam-se sistemas de mensuração de resultados, quantificando as 
melhorias em comparação ao desempenho anterior, e metas estabelecidas (Cavalcanti, 1997). 
Como funcionam os “waivers”? Como um exemplo, à época da instituição deste instrumento, 
o departamento de saúde do governo americano concedeu “waivers” a 37 estados, num 
programa de bem estar, como uma experiência onde podem ser combinados os recursos de 
diversos programas federais, mediante condições estabelecidas em contratocom o Estado, de 
forma a melhorar os serviços do referido programa. Dentre as cláusulas para obtenção do 
10 
 
 
“waiver” está o estabelecimento de um processo de avaliação de programas, orientado para 
resultados. 
A ferramenta “waiver” é o equivalente americano ao original francês “contrat de gestion” 
(Silva, 1995). Esta é uma alternativa de gestão do setor público empresarial, por meio 
contratual, que busca solucionar conflitos relacionados a autonomia do chamado agente 
implementador evitando a progressiva ineficiência e paralisia de algum setor. No Brasil, um 
conflito desta natureza ocorreu a partir do final da década de 1970, época em que a crise de 
financiamento do setor público e a prolongada crise econômica tiveram como consequência a 
escolha de uma estratégia do governo de adotar uma série de regulamentações multissetoriais 
com a finalidade de controle de gastos e investimentos, centralizando em áreas político 
econômicas da esfera governamental decisões relativas a controles financeiros, tais como 
definições de tarifas. Tais medidas colocaram em risco a eficiência operacional de empresas 
públicas, e evidenciou um conflito de interesses dentro do próprio governo. 
2.3 Painel do Serviço Público no Brasil 
Para melhor esclarecer os rumos desta pesquisa apresenta-se a evolução da administração 
pública brasileira da era pós-imperialismo e suas reformas. 
A partir de 1930, o Brasil ainda estava sob a influência do patrimonialismo, e a primeira 
reforma burocrática foi aplicada no Estado em 1936, para combater o nepotismo e a corrupção 
herdados do modelo anterior (Pereira, 1996). O modelo burocrático provém dos princípios do 
exército prussiano, implantado em países europeus no final do século XIX e, nos EUA, no 
início do século XX. Este modelo institui o mérito profissional, no entanto, não se concretizou 
o pressuposto de eficiência preconizado. Segundo Martins (1997), no Brasil, em 1938, com a 
criação do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público, promoveu-se uma 
mudança radical na administração, com a finalidade de profissionalizar a máquina pública, 
com a diferenciação de órgãos e estabelecimento de normas reguladoras, as quais futuramente 
imprimiriam suas consequências aos serviços em lentidão, má-qualidade e altos custos. Essa 
mudança tornou-se um problema proporcional ao crescimento do país, pois inexistia a 
orientação para o atendimento ao cidadão, e a máquina administrativa sofria um 
engessamento, quando era necessária a assunção de mais responsabilidades econômicas e 
sociais interna e externamente. 
A segunda reforma administrativa ocorreu em 1967, por meio do Decreto-Lei 200, com 
aplicação das primeiras características gerenciais, focando-se na descentralização e maior 
11 
 
 
autonomia da administração indireta, que assume grande parte da produção de bens e 
serviços. É por meio desta reforma que são instituídos os princípios de racionalidade 
administrativa, o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados 
e, em 1979, foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização. No entanto, apesar dos 
esforços, ainda subsistiram problemas os quais essencialmente ligados à permissão de 
contratações segundo a lei da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), publicada em 1947, 
característica do patrimonialismo anterior, e a falta de mudanças na administração direta, que 
se manteve burocrática e rígida. Assim, esta reforma não progrediu como o esperado. 
Em 1985, manteve-se ainda o modelo anterior, inclusive ratificado por meio da Constituição 
de 1988, que em seu capítulo sobre a administração pública demonstra priorizar a 
administração direta, num retorno à burocracia clássica. 
Conforme observa Pereira (1996), os responsáveis por promover as mudanças não 
perceberam que o Decreto 200 era uma resposta a uma necessidade do país de administrar 
com mais eficiência seus serviços. Perdeu-se uma oportunidade de avançar e modernizar a 
estrutura pública. Talvez se a Constituição de 1988 tivesse seguido o Decreto 200, corrigindo 
algumas imperfeições e conduzindo a um perfil mais gerencial do Estado, os avanços teriam 
sido acelerados. Durante o governo do presidente Fernando Collor de Mello houve outras 
tentativas de reformas, com privatizações e demissões, num ensaio de redução da máquina 
administrativa, mas sem que fossem feitas mudanças na Constituição, portanto, estas reformas 
mostraram-se com pouco efeito no sentido de evoluir em melhores práticas administrativas. 
Por outro lado, foi uma gestão que promoveu a maior abertura comercial do país, pois o 
mundo vivia a era da globalização. 
O que fica claro é que as sucessivas tentativas de melhorias no setor público com poucos 
resultados aumentaram o descrédito das instituições e serviços públicos no país. De um lado 
havia um país que avançava tecnologicamente e com aberturas na economia que permitiam o 
desenvolvimento da indústria, e na esfera pública servidores que ao longo do tempo foram 
treinados e motivados, beneficiados pela criação de organismos para contribuir com a 
melhoria do corpo de profissionais, para que pudessem atuar na administração publica 
gerencial, como a ENAP. Em contraposição, esse profissionalismo é colocado para atuar em 
estruturas arcaicas, que limitam iniciativas, e que não são orientadas para a gestão, o 
planejamento e o uso responsável dos recursos públicos. Este cenário demonstra uma 
contradição entre um potencial existente a ser explorado, sem o devido aproveitamento, 
resultando em avanços muito lentos perante a necessidade crescente do país. 
12 
 
 
A terceira reforma administrativa foi proposta em 1995, em Emenda Constitucional, pelo 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, com a proposta do Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Este plano diagnosticava e reconhecia a 
necessidade de um trabalho amplo e permanente de avaliação do setor público, assim como na 
utilização de novas ferramentas gerenciais. Na época, o país apresentava uma situação de 
crise econômica, sendo prementes diversos ajustes para equilibrar a situação do país, permitir 
a governabilidade, garantir direitos básicos à população por meio da melhoria na eficiência 
dos serviços. Uma vez que já fora iniciada a era da globalização, o país carecia de condições 
para competir internacionalmente, e minimizar os efeitos da crise do Estado na economia. 
O Brasil seguia a tendência internacional da Nova Administração Pública, que tinha como 
características: orientação para o cidadão e para a obtenção de resultados, descentralização e 
incentivo à criatividade e inovação, e o contrato de gestão, que é o instrumento de controle 
dos gestores (Pereira, 2006). 
Segundo Guimarães (2000), existe uma mudança paradigmática de um modelo de gestão 
baseado na hierarquia, cedendo lugar para um modelo fundamentado na flexibilidade, 
fundamental para a produtividade. Embora representando avanços com a aplicação de novos 
elementos para corrigir a direção a seguir, o novo regime ainda apresenta aspectos de 
influência patrimonialista e burocrática em sua estrutura, os quais podem ser ajustados por 
meio da modernização das normas regimentais. 
O desafio é de transformar as antigas estruturas burocráticas em estrutura flexíveis e 
eficientes. 
2.3. Como o BSC surgiu no setor público 
Em contraposição à esfera pública, no setor privado as empresas foram adquirindo mais 
especialização, melhorando seus processos, investindo em capacitação dos colaboradores, na 
qualidade dos serviços e no atendimento ao cliente, para enfrentar o aparecimento da 
concorrência, manter suas atividades e garantir o retorno esperado, tanto para acionistas como 
para consumidores de seus produtos. Esta evolução fez com que a eficiência das empresas 
crescesse, ao contrário da lentidão que permaneceu no aperfeiçoamento pelo qual os serviços 
públicos deveriam ter passado.Segundo Kaplan e Norton (2004), está constatado que alguns 
países são dotados de grande base de recursos naturais, mas investiram mal em pessoas e 
sistemas. Esta afirmação alia-se ao fato da sobrevivência e da obtenção de recursos no setor 
13 
 
 
público não depender de metas ou lucro, mas sim advir da arrecadação de impostos, bem 
como de não haver uma preocupação com perda de clientes ou menor faturamento. 
O aprimoramento das empresas não se ateve apenas à produção, mas ocorreu nas técnicas de 
gestão, com a incorporação de novos conceitos e procedimentos resultantes de pesquisas. 
Dentre os conceitos que foram agregados à gestão empresarial e pública, estão o planejamento 
e a estratégia, os quais remontam inicialmente à ciência militar (Sawyer, 2009). A 
metodologia BSC partiu da análise de outras técnicas de gestão, estudando a forma como o 
planejamento e as estratégias são elaborados e executados, como e quais os indicadores 
escolhidos e, aprimorando o sistema de mensuração do desempenho, incluindo o 
desenvolvimento das novas perspectivas que compõem o método, complementando e 
interligando sistemas gerenciais, obtendo assim melhores resultados. 
As pesquisas e experiências bem sucedidas de Kaplan e Norton culminaram na criação do BSI 
– Balanced Scorecard Institute, uma instituição que auxilia organizações privadas e públicas 
no treinamento e orientação para a implantação da metodologia. As pesquisas do instituto 
foram responsáveis pela adaptação do método para seu emprego em organizações 
governamentais, criando uma estrutura que utiliza os mesmos princípios básicos do scorecard 
traduzido para a “linguagem de governo” (Rohm, 2017). 
Segundo os autores, desde que o objetivo financeiro de lucro não esteja dentre as prioridades 
do serviço público, o formato padrão do BSC não se aplica adequadamente, pois neste os 
ganhos são os resultados finais e de alto nível a serem alcançados. 
Em contrapartida, existem objetivos relacionados ao impacto social e missão destinada àquele 
órgão. Esta missão representa a responsabilidade entre o setor de governo e a sociedade, ou 
seja, a razão para sua existência e manutenção. 
O impacto social é uma consequência cuja melhoria, medida em indicadores, pode demorar 
muito a ser percebida. Por este motivo as outras perspectivas são significativas, pois podem 
auxiliar na escolha de indicadores não financeiros para avaliar o desempenho das atividades e 
seus efeitos junto aos cidadãos, com resultados mais perceptíveis medidos anualmente. 
2.4 Conceitos de Estratégia, Planejamento Estratégico e Administração Estratégica 
O pensamento sobre estratégia vem de tempos muito antigos, utilizado nas ciências militares, 
nos escritos da Arte da Guerra, de sábios antigos da família chinesa Sun, que permaneceu ao 
longo dos tempos, e é lembrado como referência pelo aproveitamento de seus ensinamentos 
para o mundo corporativo (Sawyer, 2009). 
14 
 
 
“Estratégia é a busca deliberada de um plano de ação para desenvolver e ajustar a vantagem 
competitiva de uma empresa. Para qualquer empresa, a busca é um processo interativo que 
começa com o reconhecimento de quem somos e do que temos nesse momento.” (FELIX et 
al., 2011, citando Henderson, 1998). Para Mintzberg (2004), estratégia é um plano, no sentido 
de uma direção a seguir, e um padrão, pois delimita um determinado comportamento ao longo 
do tempo. Pode-se ver as estratégias como adaptações em um percurso planejado 
previamente, um trabalho contínuo de aprimoramento. 
Ainda, para Gamble e Thompson (2012), a estratégia consiste nas iniciativas e abordagens 
desenvolvidas para promover o crescimento do negócio e atingir os objetivos de desempenho. 
Sobre o planejamento estratégico, Mintzberg (2004) define planejamento equiparando-o à 
tomada de decisão, especialmente no setor público, e um comprometimento com uma ação 
futura, seja ela daqui a 10 anos ou a 10 minutos, pois estratégia também envolve decisão. As 
organizações devem planejar para coordenar e integrar suas atividades. Assim, as decisões 
integradas e coordenadas sobre o futuro resultam no planejamento estratégico. 
A administração estratégica é o processo que envolve o desenvolvimento da estratégia, seu 
planejamento, a avaliação do desempenho, os ajustes corretivos referentes à evolução do 
processo e as decisões tomadas de acordo com as condições que se apresentarem e o 
ambiente. Respostas claras à pergunta: Como vamos chegar lá? (Gamble e Thompson, 2012), 
sabendo não apenas escolher o que fazer, mas escolher o que não fazer (Kaplan e Norton, 
1997), refletem a essência da administração estratégica. 
No BSC esses conceitos são importantes, pois a aplicação da metodologia contribui para que 
os objetivos estratégicos possam ser descritos e comunicados de forma a serem mais bem 
compreendidos e executados (ENAP, 2016). 
2.5 Indicadores de Gestão e desempenho 
Indicadores são variáveis críticas, que precisam ser controladas, mantidas em determinados 
patamares (ENAP, 2013). A ENAP também cita Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009), como 
referência no conceito, apontando que indicadores são medidas de ordem quantitativa ou 
qualitativa, utilizados para captar e organizar informações relevantes acerca do objeto de 
observação. Ou seja, um indicador é o resultado de cálculos e análises de um conjunto de 
informações obtidas em determinadas circunstâncias e períodos de pesquisa, o qual serve de 
base para avaliar o andamento de planos preestabelecidos. Ruas (2003), atenta para o cuidado 
15 
 
 
na escolha dos indicadores, pois estes devem ser os medidores da eficácia ou não de nossas 
estratégias, mostrar se os objetivos estão sendo atingidos. 
As decisões de gestão são baseadas em indicadores, portanto, as escolhas de que rumo seguir 
e as definições dos planos internos e orientações de como chegar ao propósito estabelecido, 
dependem destas referências, e o alcance delas exige conhecimento da realidade da 
organização. 
Os indicadores são usados sistematicamente, pois durante todo o processo de execução de um 
plano estratégico, é necessária a reavaliação para detecção de alterações ou possível revisão, 
cujas decisões resultantes deste acompanhamento são pautadas nos indicadores, os quais 
também mostram se as metas estão sendo alcançadas. Por esta razão é importante que seja 
concebido um sistema de indicadores para medição do desempenho institucional, baseado na 
realidade da organização, que possibilitará uma melhor avaliação do cumprimento da 
estratégia. 
Dada a importância destes parâmetros para atender os fins aos quais se destinam, é 
imprescindível o estabelecimento de quais serão esses indicadores, como devem ser coletados 
e de quais fontes. Para que se obtenham resultados que espelham a realidade com o mínimo 
possível de viés das informações, ao estipular o sistema de indicadores para medição de 
desempenho, a instituição deve nortear-se por alguns atributos. Conforme apresentado pelo 
MPOG (2012), os atributos devem ser dotados de utilidade, ou seja, comunicar a intenção do 
objetivo e demonstrar o que a organização espera. Devem possuir ainda representatividade, ou 
seja, apresentar fielmente o que se deseja medir, e confiabilidade, tanto metodológica quanto 
da fonte. Os indicadores precisam ser facilmente coletáveis, o que indica sua disponibilidade, 
além da economicidade, verificando-se os custos para obtenção dos dados e sua relação com 
os benefícios obtidos. A simplicidade de comunicação faz com que as informações sejam 
facilmente compreendidas por quem acessá-las. A estabilidade, em relação a interferências 
externas, a tempestividade, sobre a atualidade das informações e a sensibilidade, sobre o 
quanto variações decorrentes de intervenções possam refletir no resultado. 
Por fim, o sistema de medição deve abranger a instituição em sua totalidade e, no caso de 
unidades e ambientes diferenciados, não necessariamenteutilizando os mesmos indicadores 
para todos, mas, pensando-se no conjunto do sistema, estas medidas devem representar de 
forma balanceada o comportamento da instituição. E deve haver um monitoramento do 
quantitativo de indicadores, por exemplo, separando-os em 3 níveis: estratégico, tático e 
16 
 
 
operacional, uma forma de aferir melhor sua importância estratégica, evitando excesso de 
indicadores (ENAP, 2013). 
2.6 Inovação no serviço público 
No setor público, o termo inovação começou a ganhar notoriedade na década de 1980 em 
discussões sobre melhorias no serviço público (Osborn, Brown, 2011), e na década de 1990 o 
termo inovação foi associado às práticas da Nova Gestão Pública. 
Na aplicação deste conceito, inicialmente houve a comparação com o setor privado, pelo 
motivo de empresas serem comumente consideradas mais inovadoras, por atuarem em uma 
lógica de mercado que visa a maximização de lucros, tendo a consequente competição como o 
motor propulsor da inovação. 
Na área pública, que possui características diferenciadas, o consenso a respeito da definição 
de inovação foi mais difícil. No entanto, observaram-se dois aspectos comuns entre vários 
autores: tratar-se da incorporação de algo novo na organização que adota, e ter utilidade 
prática, ou seja, ser colocada em ação e trazer resultados (Mulgan e Albury, 2003). 
As inovações no serviço público podem ser agrupadas segundo algumas classificações, dentre 
elas, de acordo com o tipo, grau e origem (ENAP, 2020). Para fins de enquadramento desta 
pesquisa, a aplicação do BSC no serviço público pode ser classificada, segundo os conceitos 
de inovação, como indicado na Tabela 2 a seguir: 
 
Tabela 2 – Classificação do BSC nos critérios de inovação. 
Grupo Classificação Descrição 
Tipo 
Processos 
Administrativos 
Introdução de novas ferramentas de gestão, formas de 
trabalho, formatos organizacionais e práticas gerenciais. 
Grau Incremental 
Alterações nos serviços ou processos existentes, não traz 
mudanças na estrutura organizacional ou no 
relacionamento com outras organizações. 
Origem Top-down 
Derivadas de decisões políticas ou de gestores de alto 
escalão. Associadas a novas leis e regulações. 
Fonte: a autora adaptado de ENAP, 2020. 
 
Inovação tornou-se uma palavra muito presente em todas as áreas assim como no serviço 
público nos últimos anos, apesar de, de acordo com De Vries (2016), não ser encontrada em 
17 
 
 
pesquisas uma definição única para o termo. Governos de todo o mundo estão sob pressão 
crescente para entregar mais com menos, melhorar a qualidade do serviço e responder às 
necessidades em constante mudança de seus cidadãos. A inovação é vista como uma 
ferramenta fundamental para atingir esses objetivos. 
No entanto, inovar no serviço público não é uma tarefa fácil, pois há uma série de desafios 
exclusivos do setor público a serem enfrentados, como aversão ao risco, burocracia e falta de 
financiamento (Borins, 2001), e excesso de regulamentação (De Vries, 2016). E é exatamente 
perante todos os desafios que estão as oportunidades da inovação na área pública. Resume-se 
a seguir algumas das maneiras pelas quais os governos podem promover e apoiar a inovação. 
No tópico desafio, a inovação no serviço público enfrenta uma série de desafios que são 
particulares deste setor. Um dos maiores desafios é a aversão ao risco. As organizações do 
setor público geralmente são avessas ao risco, pois são responsáveis perante a sociedade pelo 
uso de recursos públicos. Essa aversão ao risco pode prejudicar a inovação, pois pode levar a 
um foco na manutenção do status quo, em vez de experimentar novas ideias. 
Outro desafio é a burocracia. As organizações do setor público geralmente estão sujeitas a 
regras, regulamentos e procedimentos que podem retardar o processo de inovação. Isso pode 
tornar difícil para as organizações governamentais serem responsivas e celeres no 
atendimento às necessidades em constante mudança. Para que os serviços públicos 
acompanhem o ritmo, são necessários altos níveis de inovação nacional e local (Mulgan e 
Albury, 2003). 
Outrossim, a falta de financiamento pode ser um grande obstáculo à inovação no serviço 
público. As organizações públicas geralmente trabalham com orçamento limitado, o que pode 
dificultar o investimento em novas ideias e tecnologias. Neste momento, torna-se ainda mais 
imprescindível voltar-se à inovação, pois ela os custos dos serviços públicos tendem a 
aumentar mais rapidamente do que o resto da economia. Sem inovação, as pressões 
inevitáveis para conter os custos só podem ser atendidas forçando a equipe já sobrecarregada 
a trabalhar ainda mais (Mulgan e Albury, 2003). 
Apesar dos desafios, também há muitas oportunidades de inovação na área pública. Uma das 
maiores oportunidades é o potencial para melhorar a qualidade do serviço. A inovação pode 
ajudar as organizações do setor público a fornecer serviços mais eficientes, eficazes e fáceis 
de usar. 
18 
 
 
Outra oportunidade é o potencial para aumentar o envolvimento dos prestadores do serviço e 
da comunidade. A inovação pode ajudar as organizações do setor público a se envolver com 
os cidadãos de maneiras novas e significativas, usando tecnologias como mídias sociais, 
plataformas online e aplicativos móveis, e esse processo será facilitado se houver um 
ambiente cultural de aprendizagem, segundo De Vries (2016). 
Ademais, a inovação pode ajudar as organizações do setor público a serem mais sustentáveis. 
Ao adotar novas tecnologias e processos, as organizações do setor público podem reduzir seu 
impacto ambiental e economizar dinheiro no longo prazo. 
Existem várias maneiras pelas quais os governos podem promover e apoiar a inovação no 
serviço público. Uma das mais importantes é criar uma cultura de inovação dentro da 
organização. Isso significa incentivar os funcionários a serem criativos, experimentar novas 
ideias e assumir riscos calculados. 
Da mesma forma, pode-se promover a inovação fornecendo financiamento e recursos para 
projetos de inovação. Os governos podem alocar fundos especificamente para inovação ou 
podem fornecer incentivos para que as organizações do setor público inovem. 
Ainda, os governos podem promover a colaboração e o compartilhamento de conhecimento 
entre as organizações do setor público. Isso ajuda e incentiva o compartilhamento de melhores 
práticas, ideias e recursos. 
Para organizar a diversidade encontrada em suas pesquisas sobre inovação, De Vries (2016) 
listou os tipos de inovação que aparecem no serviço público. São elas: 
 Conceitual: novos paradigmas que reformulam a natureza do problemas e soluções; 
 De processo: melhoria na qualidade eficiência de processos internos ou externos; 
 Administrativa: novas técnicas organizacionais e formas de gestão; 
 Tecnológica: uso de novas tecnologias para prestar os serviços; 
 Governança: novos produtos ou serviços e formas de lidar com os problemas. 
Um achado interessante diz respeito a adoção da inovação por isomorfismo normativo ou 
mimético, quando organizações do mesmo campo de atuação se tornam semelhantes, por 
meio da adoção de valores ou normas específicas adotadas por pares. 
Também foi verificado que os antecedentes organizacionais foram decisivos na viabilização 
de quaisquer tipos de inovação, principalmente por liderança ou parcerias entre entes públicos 
ou público e privado. 
19 
 
 
Um relatório do Banco Mundial de 2018 relata que as economias emergentes têm lições 
importantes a oferecer não apenas aos seus pares, mas também aos países desenvolvidos. A 
experiência das economias emergentes costuma ser mais valorizada por seus pares do que os 
projetos da OCDE, que podem ser muito avançados e caros para serem ponderados. Além de 
ser mais contemporâneo e relacionável, esse aprendizado entre pares também pode ajudar a 
avançar, utilizando avanços tecnológicos, como telefones celulares.O que se nota é que 
muitas inovações na prestação de serviços ocorrem em países fora da OCDE, onde os riscos 
são maiores, a escala do desafio é significativamente maior e os sistemas existentes são mais 
rudimentares. Muitas vezes, as inovações vêm dos próprios governos; outras ainda nascem da 
falha do Estado, caso em que o setor privado preenche o espaço para fornecer serviços básicos 
de forma inovadora. Mesmo quando impulsionadas pelo setor privado, essas inovações 
serviram de inspiração para os governos de países não pertencentes à OCDE e da OCDE para 
simular e adaptar essas abordagens em setores públicos. Para ilustrar, citamos alguns dos 
exemplos conhecidos de inovações originadas em economias emergentes: 
 Brasil: programa Bolsa-Família de transferência monetária que está servindo de 
exemplo para países desenvolvidos que querem transformar seus programas de 
assistência social; 
 Quênia: M-PESA, serviço de transferência de dinheiro por celular, que permite 
depósitos, pagamento de contas e compras que se espalhou pela Europa e Ásia; 
 India: Re-Thinking Healthcare, onde a reavaliação de procedimentos, reorganização 
do trabalho e treinamentos em videos fornecidos pelo Dra. Devi Shetti, uma cirurgiã 
que aplica produção em massa à saúde, exportando vídeos de treinamento para mais 
de 30 países. Embora partindo da iniciativa privada, são ideias que podem ser 
aplicadas também em serviços públicos. 
Apesar de todas as ideias e soluções apontadas, segundo Zhexembayeva (2020), o uso da 
palavra inovação em projetos para implantação causa certo temor, ainda pela falta de 
esclarecimento de muitas pessoas acerca de quais mudanças trará na prática, e isso está 
relacionado com a aversão a risco e mudança do “status quo” mencionada anteriormente. A 
autora menciona que o Relatório do Desafio C-Suite 2020, publicado pelo Conference Board 
listou que entre as três principais preocupações de CEOs pesquisados globalmente está a 
construção de uma cultura inovadora. 
Na tentativa de driblar esse receio, a pesquisa de Zhexembayeva(2020) mostra que os projetos 
de inovação tem sido rotulados com outros termos, que ao invés de assustar todo mundo com 
20 
 
 
a palavra “I”, mostram uma linguagem que em seu contexto específico (indústria, país) fale de 
continuidade e benefício. Desta forma, sem perder o conceito de inovação, torna-se uma 
estratégia para que os funcionários se envolvam de forma mais aberta, tornando a experiência 
mais colaborativa. 
Nem todas as reformas funcionarão, mas uma série de experimentações e tentativas 
certamente terão algum significado, no sentido de conhecimento e aprendizado, e alguns bons 
resultados irão emergir. Aprender uns com os outros, tanto com os sucessos como nos 
desafios na melhoria do desempenho do setor público, é uma forma importante de avançar no 
atendimento às expectativas dos cidadãos. 
2.7 Balanced Scorecard - Surgimento e evolução do conceito 
A estratégia faz parte da administração de empresas desde a era industrial, quando a 
concorrência trouxe a necessidade de garantir uma fatia de mercado para escoamento da 
produção. Antes da era da informação, a preocupação maior na gestão de empresas estava 
direcionada às estratégias financeiras e de marketing para as vendas. Já na era dos serviços, 
esta preocupação voltou-se para além dos custos, atingindo todas as esferas das corporações, 
buscando envolver os ativos intangíveis, pois era insuficiente pensar apenas em planejamento 
financeiro em mercados com concorrência cada vez mais acirrada e a velocidade no 
surgimento de novas tecnologias. 
Baseando-se no conceito de estratégia, pode-se entender melhor a metodologia Balanced 
Scorecard. O marco teórico do BSC é o trabalho acadêmico de Kaplan e Norton (1992), que 
traz como inovação a forma de pensar a gestão estratégica nas companhias, inserindo os 
ativos intangíveis como fatores influentes no ambiente organizacional e na estratégia. As 
perspectivas estabelecidas no método BSC contemplam os clientes, o setor financeiro, os 
processos internos, e o aprendizado, todos conectados à missão, visão, e estratégia 
corporativas (Figura 1), em um sistema de gestão que pode ser monitorado, por meio de 
indicadores, reavaliado periodicamente para manter-se alinhado com os ambientes, tanto 
interno quanto externo, e eventuais mudanças. De acordo com Kaplan e Norton (2004), os 
indicadores devem ser alimentados por sistemas de mensuração concentrados na estratégia da 
organização – cujo objetivo será o de criar valor sustentável no futuro. 
Na Figura 1 observa-se como as perspectivas estão interligadas à visão e estratégia da 
empresa e as respostas a cada pergunta das perspectivas auxiliam na definição das prioridades 
e ações subsequentes. 
21 
 
 
Figura 1 – Perspectivas do BSC – Empresas. 
 
Fonte: a autora (com base em Kaplan e Norton, 1997). 
2.8 Definição e objetivos do Balanced Scorecard 
As organizações da era da globalização têm que lidar com uma ampla gama de fatores e 
informações que permitam sua sobrevivência em mercados cada vez mais competitivos 
(Kaplan e Norton, 1997). 
A criação do método teve como princípio melhorar a forma como eram pensadas, elaboradas 
e executadas as estratégias por parte das organizações. Os gestores das organizações devem 
pensar e agir de forma abrangente quando o assunto se refere aos objetivos estratégicos, mas a 
tendência clássica era de avaliar somente por meio da visão financeira (Prazeres, 2013), 
devido às ferramentas já consolidadas anteriormente. Mesmo empresas que levassem em 
conta outros aspectos, como serviços, recursos humanos ou clientes, faziam ainda de forma 
unidimensional e, dadas as especificidades de cada setor da empresa, a estratégia era tratada 
sob pontos de vista parciais. Esta falta de abrangência dificulta a comunicação da estratégia 
por parte dos executivos, e consequentemente não promove o alinhamento de toda a 
corporação em torno do plano, para viabilizar o sucesso na execução. Segundo os autores, a 
alta direção pode usar o BSC para comunicar e educar a organização para a estratégia 
definida, iniciando um processo contínuo de atuação para a estratégia, do qual participam 
todos os níveis da empresa. 
Visão e 
Estratégia 
FINANCEIRA 
Para obter sucesso 
financeiro, com 
devemos aparecer para 
os investidores? 
CLIENTE 
Para alcançar nossa 
visão, como devemos 
ser vistos pelos 
clientes? 
APRENDIZADO e 
CRESCIMENTO 
Para alcançar nossa visão, 
como sustentar nossa 
habilidade de mudar e 
progredir? 
PROCESSOS 
INTERNOS 
Em quais processos 
devemos nos 
sobressair? 
22 
 
 
Kaplan e Norton (2004) citam estudo da Bain & Company que analisou o desempenho de 
empresas apontando que, em estimados 70% dos casos, a estratégia é bem elaborada, mas 
falha em sua execução. 
Kaplan e Norton (2001) estabelecem o que chamam de princípios da organização voltada para 
a estratégia: 
 Traduzir estratégia em ações operacionais; 
 Alinhar a organização à estratégia; 
 Fazer da estratégia o trabalho diário de todos; 
 Fazer da estratégia um trabalho contínuo; 
 Mobilizar a mudança por meio da liderança executiva. 
O BSC foi criado tendo como foco a melhoria no processo de criação de estratégias que, em 
sua elaboração e execução, integrem a corporação em seus vários níveis. Para isso foram 
pensadas quatro perspectivas, as quais receberam os seguintes nomes: financeira, clientes, 
processos internos e aprendizado e crescimento. A ideia é visualizar a empresa como um todo, 
apurando os indicadores mais críticos de cada uma das perspectivas o que, por um lado, dará 
aos dirigentes uma visão mais abrangente para elaborar os objetivos estratégicos e, por outro 
lado, permitirá que a comunicação e o entendimento dos objetivos sejam mais eficientes, 
proporcionando uma participação mais ativa dos colaboradores dos diversos setores no 
cumprimento de ações que contribuampara o atingimento dos objetivos preestabelecidos. 
2.9 Perspectivas do Balanced Scorecard 
Dentre as quatro perspectivas, a tangível, denominada financeira, historicamente já era 
largamente utilizada em diversas ferramentas de gestão para fornecer indicadores e avaliar o 
desempenho da estratégia. 
Até o aparecimento deste método, segundo apurado pelos autores em trabalho realizado junto 
a algumas organizações, os executivos acreditavam que aquilo que não é possível medir 
exatamente, não pode ser gerenciado. 
Durante a pesquisa feita por Kaplan e Norton na Harvard Business School - HBS, iniciada em 
1990, a qual envolveu várias empresas e teve como objetivo a busca de novas maneiras de 
medir o desempenho organizacional, verificou-se nas organizações participantes que os 
indicadores financeiros poderiam ser equilibrados com outros não tangíveis, mas similarmente 
críticos para mensuração, e que atenderiam às exigências de criação de valor para as partes 
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interessadas. A ideia destas perspectivas é complementar e não substituir as medidas 
financeiras (Carmona e Grönlund, 2003). 
Desta forma, surgem as outras três perspectivas que compõem o BSC, as intangíveis, que 
receberam os nomes de perspectivas dos clientes, dos processos internos e do aprendizado e 
conhecimento. 
O objetivo destas perspectivas é a montagem de um sistema de medição mais abrangente, com 
medidas escolhidas e alinhadas especificamente aos objetivos estratégicos, que auxiliarão a 
comunicar e implementar a estratégia estabelecida. 
 
2.9.1 Perspectiva Financeira 
O principal objetivo da perspectiva financeira é refletir a estratégia de crescimento, 
rentabilidade e risco, por meio do desempenho financeiro, além de servir como base para o 
mapa estratégico e para os objetivos e medidas das outras perspectivas (Kaplan e Norton, 
1997). 
As medidas desta perspectiva podem ser consideradas o ponto de partida em direção aos 
objetivos. Isso porque o BSC deve iniciar pelo estabelecimento dos objetivos financeiros de 
longo prazo, e a determinação de quais processos financeiros e sua correspondência com 
outros processos, para que este desempenho financeiro esperado seja atingido. 
Entretanto, quando da escolha destas metas financeiras, nos caso de negócios com mais 
unidades, não necessariamente as metas poderão ser as mesmas para todas as unidades. Cabe 
uma análise de acordo com situações e realidades específicas, que podem requerer metas e 
estratégias diferenciadas. 
As metas financeiras também podem variar de acordo com a fase de vida de uma corporação. 
Quando se encontra em fase de crescimento, necessita de mais investimentos para se 
estabelecer. Na fase de sustentação, os objetivos são a maximização do lucro, retorno do 
investimento e aumento do valor agregado. Já na fase mais madura, chamada por Kaplan e 
Norton de “colheita”, as empresas ainda visam ao lucro, assim como carecem menos de 
capital de giro, mas continuam dando retorno a seus investidores e precisar permanecer 
competindo no mercado. Desta forma, não devem perder de vista as melhorias operacionais, 
na qualidade e no tempo de atendimento, assim como a atenção a inovações, tanto em 
processos, em aperfeiçoamento de produtos existentes ou lançamento de produtos novos. 
 
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2.9.2 Perspectiva do cliente 
Esta perspectiva tem como propósito conhecer quais os segmentos de clientes mais adequados 
para competir no mercado. Está bastante ligada à lucratividade, pois a escolha da gama de 
clientes refletirá na margem de lucros obtida. 
Não obstante o viés financeiro desta perspectiva há mais elementos que servem de objeto de 
medição. Dentre as medidas consideradas importantes estão a participação de mercado, a 
captação, a retenção e a lucratividade. 
Desdobrando-se essas medidas em propostas de valor acrescidas à empresa, podem-se obter 
os dados de atributos (qualidade e preço dos produtos e serviços), relacionamento empresa-
cliente e imagem da empresa (capacidade de comunicar-se com o público). 
Os investimentos feitos internamente por uma empresa na capacitação de pessoal revelam-se 
na forma de atendimento aos clientes, e são percebidos por estes, contribuindo para somar na 
qualidade do serviço, melhorando o relacionamento com seu público e a imagem 
institucional, além de concorrer para a lucratividade. 
 
2.9.3 Perspectiva dos processos internos 
Na perspectiva dos processos internos, o foco do BSC volta-se para a cadeia de valor da 
empresa, ou seja, devem-se criar medidas para avaliar os processos críticos que demonstrem o 
ciclo completo da empresa, desde a criação de produtos, operação e pós-venda. 
Segundo Hernandez (2000), a cadeia de valor é a sequência de procedimentos que, durante o 
ciclo de produção, vão gradativamente agregando mais valor ao produto para o cliente. 
Dentro da criação, os processos mais significativos são de motivação à pesquisa e 
desenvolvimento. Na operação, o tempo para produção e lançamento de produtos é 
fundamental para garantir vantagem competitiva da empresa. 
 
2.9.4 Perspectiva do aprendizado e crescimento 
Perspectiva mais difícil e importante, que agrega o diferencial do BSC perante outros 
métodos. Difícil, pois incorporar os princípios do BSC a todos os componentes da 
organização requer habilidades de comunicação e sensibilidade de perceber como comunicar 
e fazer com que a mensagem seja incorporada. E importante, pois uma vez internalizados os 
conhecimentos, a organização iniciará um processo ordenado de realização de ações em 
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concordância com o atingimento da estratégia, e os aprendizados serão contínuos e 
proporcionarão uma evolução e melhorias para a empresa em todos os aspectos. 
2.10 Implementação do BSC e Mapa Estratégico 
A implementação do BSC depende da tradução da visão organizacional, por meio de uma boa 
comunicação que promova o conhecimento e união da organização em torno de seus 
objetivos, o que contribuirá para a elaboração e entendimento da estratégia a ser seguida. A 
partir deste entendimento, os gestores poderão alinhar o planejamento do negócio e as ações 
em torno de sua execução (Kaplan e Norton, 1996, 2004). Em paralelo ao processo de 
implementação deve haver um mecanismo de feedback, revisão e aprendizado (Figura 2). As 
estratégias devem criar valor para as empresas, e o modelo das perspectivas integradas 
propicia este ganho. Os indicadores críticos de cada perspectiva compõem os elementos da 
estratégia. A Figura 2 mostra como o processo de implantação e acompanhamento do BSC 
funciona como uma espiral que por meio de uma comunicação eficiente, promove o 
entendimento da visão, utiliza as ferramentas de planejamento estratégico, dá feedback sobre 
o aprendizado apropriado e assim sucessivamente, aperfeiçoando sua implantação para 
continuidade do processo. 
Figura 2 - Espiral do Balanced Scorecard. 
 
Fonte: A autora (adaptado de Kaplan e Norton, 1996). 
 
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Kaplan e Norton (2004) explicam que os mapas estratégicos surgiram como uma 
consequência do processo de estabelecimento dos objetivos. A partir da concordância dos 
executivos de apresentarem os objetivos das companhias em declarações expressas e 
posteriormente este processo avançou para que os objetivos fossem interligados em relações 
de causa e efeito. Esses objetivos foram distribuídos pelas quatro perspectivas, a seguir 
definidas posições para que cada objetivo pudesse melhorar as capacidades de empregados, 
otimizar o uso de tecnologia e assim propiciar a melhoria de processos críticos. As 
consequências seriam a agregação de valor ao produto ou serviço oferecido aos clientes, com 
sua subsequente satisfação e fidelização. Por conseguinte, com a melhoria dos indicadores de 
clientes, haveria o acréscimo na receita e mais valor aos acionistas. Este diagrama 
denominado de mapa estratégico é único para cada organização, pois reflete seus diferentes 
setores,