ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
A nossa história inicia-se com a ideia visionária e da realização do sonho de um 
grupo de empresários na busca de atender à crescente demanda de cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. E assim foi criado o Instituto, como uma entidade 
capaz de oferecer serviços educacionais em nível superior. 
O Instituto tem como objetivo formar cidadão nas diferentes áreas de conheci-
mento, aptos para a inserção em diversos setores profissionais e para a partici-
pação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e assim, colaborar na sua 
formação continuada. Também promover a divulgação de conhecimentos cien-
tíficos, técnicos e culturais, que constituem patrimônio da humanidade, transmi-
tindo e propagando os saberes através do ensino, utilizando-se de publicações 
e/ou outras normas de comunicação. 
Tem como missão oferecer qualidade de ensino, conhecimento e cultura, de 
forma confiável e eficiente, para que o aluno tenha oportunidade de construir 
uma base profissional e ética, primando sempre pela inovação tecnológica, ex-
celência no atendimento e valor do serviço oferecido. E dessa forma, conquistar 
o espaço de uma das instituições modelo no país na oferta de cursos de quali-
dade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ............................................................................................. 2 
1.INTRODUÇÃO ................................................................................................ 4 
2.ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................. 6 
3.ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ....................................................................... 13 
4.AUTARQUIAS ............................................................................................... 14 
5.AGÊNCIAS - ASPECTOS GERAIS ............................................................... 16 
5.1.Agências Reguladoras ............................................................................... 16 
5.2.Agências Executivas .................................................................................. 20 
6.FUNDAÇÕES INSTITUÍDAS PELO PODER PÚBLICO ................................ 22 
7.EMPRESAS PÚBLICAS ................................................................................ 24 
8.SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA......................................................... 26 
9.CONSÓRCIOS PÚBLICOS ........................................................................... 28 
10.ENTIDADES DE COOPERAÇÃO/PARAESTATAIS ................................... 30 
10.1.Serviços Sociais Autônomos .................................................................... 31 
10.2.Organizações Sociais - Os ....................................................................... 32 
10.3.Organizações Da Sociedade Civil De Interesse Público - Oscip .............. 33 
10.4. Fundações De Apoio ............................................................................... 34 
REFERÊNCIA ....................................................................................... 36 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. INTRODUÇÃO 
Os estudos que serão abordados a seguir, tem como principal objetivo repassar 
conhecimentos acerca da estrutura da Administração Pública, e a forma pela 
qual ela está organizada, possuindo como intuito prestar serviços públicos que 
auxiliam no desenvolvimento do Estado. 
De antemão, é necessário compreender melhor sobre a chamada administração 
Pública. Segundo Hack (2008, p. 45): 
 
“A Administração Pública é um nome genérico dado aos órgãos e entes 
que têm como objetivo desempenhar a função do Estado”. 
 
Partindo de tal premissa, é possível compreender que sua existência possui 
cerca ligação com o desempenho de funções coordenadas, cujo sua finalidade 
é a de gerir recursos públicos com eficiência, eficácia e efetividade, de modo 
que, possibilite que os interesses da coletividade sejam atingidos por meio de 
serviços públicos. 
Com base no conceito introduzido pelo senso comum, a Administração Pública 
é composta pela União, Estados, Distrito Federal e os Municípios, todavia, tal 
composição mesmo que certa não é plena, sendo que esses entes federados, 
para que possa desempenhar seu papel de ofício, compreendidos como atribui-
ções e serviços públicos, criam órgãos e entes, com o objetivo de satisfazer as 
necessidades de toda uma sociedade. (HACK, 2008). 
Deste modo, fica demonstrado a descentralização das funções da Administração 
Pública, essa separação dá origem a dois modelos desse instituto a “Direta” e a 
“Indireta”, tratadas no artigo 4º do Decreto lei 200/67, como dispõe: 
 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
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 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias 
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indi-
reta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver 
enquadrada sua principal atividade. 
 
Ambas possuem caracteristicas próprias, sendo a primeira composta por órgãos 
que fazem parte dos três poderes: o Executivo que pode converter uma norma 
abstrata em algo concreto; o poder legislativo, por sua vez, é o responsável pela 
elaboração das Leis de um local, já o judiciário aplica tais normas legislativas 
extinguindo lides e resistências no cumprimento das Leis, ou seja, são pessoas 
jurídicas de direito público com capacidade de realizar serviços integrados à 
estrutura administrativa da Presidencia da República e dos Ministérios. (FREIRE, 
2010). 
Já a segunda, tem como característica fundamental o serviço público ou de 
interesse coletivo, transferida ou deslocada do Estados para entes, com 
personalidade jurídica pública privada, tais como: autarquias, empresas 
públicas, fundações públicas e sociedades de economia mista. (FREIRE, 2010). 
Ainda mais, a partir do ano de 2005, a Lei nº 11.107/2005, incluiu na 
Administração Pública Indireta os Consórcios Públicos, que podem possuir 
personalidade jurídica de direito público ou privado. (NOHARA, 2013). 
Insta salientar que a descentralização de papéis atribuídos a administração 
pública ocorre por dois motivos: contingência ou conveniência administrativa, 
sendo diferentes, porém idênticas concorrem em sua razão. 
Discorrendo mais sobre o assunto referenciado anteriormente, a contingência 
administrativa pode ocorrer por dificuldades materiais, financeiras e de recursos 
humanos, por sua vez, a conveniência administrativa, por não ser interessante 
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ao Estado aplicar tais recursos para o exercício de sua vontade, mas em uma 
ou em outra, a razão é a descentralização das funções para melhorar a atuação 
do Estado. 
Por uma analogia simples dessa estrutura da Administração Pública, em alguns 
casos, podem ser adotados, a título de exemplo, o corpo humana, pois, ele é 
composto por vários orgãos, que desempenham suas funções de forma 
individual para garantir sua sobrevivência, cada um com sua importância, ou 
seja, trabalham em prol de um objetivo em comum. (HACK, 2008). 
Em contramão a analogia anterior, um ógão fora do corpo humana, de nada 
serve, e ainda mesmo dentro, porém com um funcionamento reduzido ou nulo, 
trará consequências significativas, expondo toda sua estrutura em risco. (HACK, 
2008). 
Na Administração Pública Indireta,o Estado cria ou autoriza um novo ente que 
vai assumir determinada competência, a título de exemplo, é possível destacar, 
o Conselho Federal de Contabilidade, que desenvolve o trabalho de normatizar, 
fiscalizar e desenvolver a profissão do contador no país. Nesta ceara, o Estado 
transfere a competência para uma Autarquia, deixando de criar assim um órgão 
público interno para que dividissem tais atribuições. 
A medida em que evoluímos nos estudos, será obtido grande conhecimento 
sobre o funcionamento da Administração Pública. 
 
2. ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os estudos relacionados com a organização da administração, possui ligação 
direta com a estrutura interna da Administração Pública, dando grande ênfase 
em seus órgãos e assim cultivando uma rica compressão aceca de seu funcio-
namento. 
No estudo da organização administrativa, é possível ressaltar o fenômeno da 
concentração e da desconcentração, que estão intimamente ligados à ideia de 
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"órgão público", tal qual, possui um núcleo de competências estatais sem perso-
nalidade jurídica própria. 
De acordo com o artigo 1º, §2º, inciso l da Lei 9.784/99 (Lei de Processo Admi-
nistrativo Federal) órgão é "a unidade de atuação integrante da estrutura da Ad-
ministração direta e da estrutura da Administração indireta”. 
Para Di Pietro, órgão público é definido da seguinte maneira: 
 
"como uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes 
públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Es-
tado.” (DI PIETRO, 2017. p. 672) 
 
Outrossim, segundo Medauar, órgãos públicos ou órgãos administrativos, são 
unidades de atuação que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais, 
ordenados para realizar uma atribuição predeterminada no âmbito do poder pú-
blico. (MEDAUAR, 2016. p. 72-73). 
Todavia, o órgão público faz parte de uma pessoa jurídica, mas não pode ser 
considerado como tal, visto que, representa divisão ou parte de uma pessoa go-
vernamental, também conhecida como repartição pública. 
O órgão público passou por algumas teorias no decorrer de seu histórico, como 
preceitua a seguir: 
➢ Teoria Da Identidade: por meio dessa teoria, órgão e agente formam 
uma unidade inseparável, sendo o órgão público o próprio agente. Por-
tanto, ela não se sustentou, pois com a morte do agente, consequente-
mente ocasionaria a extinção do órgão. 
➢ Teoria Da Representação: por meio dessa teoria, o Estado seria incapaz 
e o agente público estaria representando-o fazendo a curatela dos inte-
resses governamentais. Essa teoria também não se sustentou, tendo em 
vista que o Estado seria considerado incapaz e, nessa condição, não po-
deria nomear o seu representante. 
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➢ Teoria Do Mandato: por meio dessa teoria, haveria uma espécie de con-
trato de representação entre o Estado e o agente público, sendo que este 
último receberia uma delegação para agir em nome do Estado. Essa teo-
ria também não se solidificou em razão de não se saber em qual momento 
e a quem essa representação deveria ser outorgada. 
➢ Teoria Da Imputação Volitiva (Ou Teoria Do Órgão): por meio dessa 
teoria, o agente público atua em nome do Estado, titularizando um órgão 
público. Essa é a teoria moderna aceita pela unanimidade dos doutrina-
dores. 
A doutrina define ainda, três teorias que propõem explicar a natureza dos órgãos 
públicos: 
➢ Teoria Subjetiva: os órgãos são os próprios agentes; 
➢ Teoria Objetiva: os órgãos representam um complexa de funções; 
➢ Teoria Mista (Ou Eclética): os órgãos são a resultante da composição 
dos dois elementos agente público e complexo de funções. 
Com relação à classificação dos órgãos públicos, essa difere de autor para autor, 
as abordagens aqui listadas serão positivadas a partir do entendimento de Di 
Pietro. 
Quanto à esfera de ação: 
➢ Centrais: exercem atribuições em todo o território do ente federado (ex. 
Ministérios). 
➢ Locais: exercem atribuições sobre uma parte do território do ente fede-
rado (ex. Delegacias Regionais da Receita Federal). 
Quanto à posição estatal: 
➢ Independentes: originários da Constituição e representativos dos três 
Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional 
e ocupados por agentes políticos (ex. Chefia do Executivo). 
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➢ Autônomos: estão na cúpula da Administração, subordinados à chefia 
dos órgãos independentes (ex. Secretaria de Estado). 
➢ Superiores: são órgãos de direção, controle e comando, sujeitos à su-
bordinação e ao controle hierárquico (ex. Departamento). 
➢ Subalternos: estão subordinados hierarquicamente a órgãos superiores 
de decisão, exercendo, principalmente, funções de execução (ex. Seção). 
Quanto à estrutura: 
➢ Simples ou unitários: com um único centro de atribuições, sem subdivi-
sões internas (ex. Seção). 
➢ Coletivos: constituídos por vários órgãos (ex. Ministério). 
Quanto à composição: 
➢ Singulares: integrados por um único agente (ex. Presidência da Repú-
blica). 
➢ Coletivos: integrados por vários agentes (ex. Tribunal de Impostos e Ta-
xas TIT). (DI PIETRO, 2017. p. 674-5). 
Dando sequência, na concentração, a função administrativa é exercida somente 
por um órgão público, sem qualquer tipo de divisão no âmbito interno de cada 
entidade. Possui o objetivo de fazer com que haja uma redução das unidades 
administrativas. 
Alexandre Mazza dispõe sobre a diferenciação entre concentração e desconcen-
tração: 
 
Concentração é a técnica de cumprimento de competências adminis-
trativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões 
internas. [...] Na desconcentração as atribuições são repartidas entre 
órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo 
a vinculação hierárquica. (MA ZZA, 2016, p. 177) 
 
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Para Medauar, existe desconcentração quando atividades são distribuídas de 
um centro para setores periféricos, ou de escalões superiores para escalões in-
feriores, dentro de uma mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica" (MEDA-
LAR. 2016, p. 71-72). 
Nesse sentido, a junção de todos os órgãos públicos integrantes de uma enti-
dade federativa é denominada Administração Pública Direta ou Centralizada. 
A Administração Pública Direta ou Centralizada é composta pela própria enti-
dade federativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e pelos respecti-
vos órgãos (Ministérios, Secretarias, Delegacias, Tribunais de Contas, Ministério 
Público etc.). 
De um lado, se os órgãos públicos não possuem personalidade própria, eles não 
podem ser demandados judicialmente para responder por eventuais prejuízos 
causados. Quem deverá ser acionada é a pessoa jurídica a que o órgão per-
tence. 
Por outro lado, embora os órgãos não tenham personalidade jurídica, eles po-
dem ser dotados de capacidade processual, sendo que a doutrina e a jurispru-
dência acabam por reconhecer essa capacidade a certos órgãos públicos, 
quando estes necessitam defender suas prerrogativas. 
No estudo da organização administrativa, também temos os fenômenos da cen-
tralização e da descentralização. 
Na centralização, temos que as competências administrativas são exercidas por 
uma única pessoa jurídica governamental (ex. União, Estados. Distrito Federal e 
Municípios). Por outro lado, na descentralização, as competências administrati-
vas são distribuídas a pessoas jurídicas autónomas (entidades), as quais são 
criadas pelo próprio Estado, em busca de determinado fim (autarquias, funda-
ções instituídas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de econo-
mia mista e consórcios públicos). 
Portanto, o conjunto de pessoas jurídicas autônomas (entidades) que são cria-
das pelo próprio Estado é denominada Administração Pública Indiretaou Des-
centralizada. 
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Medauar, aponta alguns requisitos para que seja realizada o processo de des-
centralização. Deste modo, para descentralizar é preciso o seguinte: 
➢ atribuir personalidade jurídica a um ente diverso da entidade matriz (no 
Brasil União, Estados, Distrito Federal, Municípios); 
➢ conferir ao ente descentralizado poderes de decisão em matérias especí-
ficas desses dois aspectos já decorre o reconhecimento de órgãos e pa-
trimônios próprios do ente descentralizado; 
➢ estabelecer normas a respeito do controle que o poder central exercerá 
sobre o ente descentralizado, esse controle é denominado de tutela ad-
ministrativa ou controle administrativo, em que no ordenamento jurídico 
pátrio, de nível federal, recebe o nome de supervisão. (arts. 19-29 do Dec-
lei 200/67) (MEDAUAR, 2016, p. 78). 
Para finalizar, trazemos as lições de Bandeira de Mello, fazendo a distinção entre 
descentralização e desconcentração. 
Descentralização e desconcentração são conceitos, distintos. A descentraliza-
ção pressupõe pessoas jurídicas diversas aquelas que originariamente tem ou 
teria titulação sobre certa atividade, às quais foram atribuídas o desempenho das 
atividades em causa. A desconcentração está sempre referida a uma só pessoa, 
pois, o liame unificador da hierarquia. Pela descentralização rompe-se uma uni-
dade personalizada, onde não há vínculo hierárquico entre a Administração Cen-
tral e a pessoa estatal descentralizada. Assim, a segunda não é “subordinada” à 
primeira. O que passa a existir, na relação entre ambas, é um poder chamado 
controle. (MELLO, 2016, p.155). 
Não restam dúvidas que tanto a descentralização quanto a desconcentração são 
institutos utilizados para racionalizar o desenvolvimento, bem como a prestação 
de atividades administrativas pelo Estado. 
Destaca-se que a estrutura da Administração Pública possui natureza hierár-
quica. Conforme nos ensina Gasparini: 
 
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A estruturação da Administração Pública, compreendida como a insti-
tuição dos órgãos encarregados da execução de certas e determina-
das atribuições, faz-se com a observância do princípio da hierarquia, 
que é a relação de subordinação existente entre os órgãos públicos 
com competência administrativa e, por conseguinte, entre seus titula-
res, decorrente do exercício da atribuição hierárquica, chamada por al-
guns de poder hierárquico. (GASPARINI, 2008, p. 53). 
 
Com isso, há o estabelecimento de uma relação de subordinação entre órgãos 
e agentes, para o exercício da função administrativa, quando estes estão em 
posição diferente no escalonamento estrutural. Trata-se da chamada "relação de 
supremacia/subordinação. 
Destaca-se que se os órgãos se encontram no mesmo nível da estrutura, ne-
nhum exerce poder de supremacia sobre o outro. Nesse caso, temos o fenô-
meno da "coordenação". A hierarquia é inerente à ideia de desconcentração e a 
sua existência nas relações entre órgãos e agentes leva ao exercício de poderes 
e faculdades do superior sobre o subordinado. 
De acordo com Medauar, dentre tais poderes destacam-se: 
➢ Poder de dar ordens: superior hierárquico emite ordens funcionais a 
seus subordinados. Em princípio, o subordinado deve atender a essas 
ordens, exceto se tratar-se de ordens manifestamente ilegais. 
➢ Poder de controle superior hierárquico: exerce controle sobre os atos 
e a atividade dos órgãos e autoridades subordinadas. Esse controle pode 
ser realizado de ofício ou por provocação. 
➢ Poder de rever atos dos subordinados: superior hierárquico pode alte-
rar total ou parcialmente as decisões de seus subordinados, de ofício ou 
mediante provocação. 
➢ Poder de decidir conflitos de competência entre subordinados: su-
perior hierárquico deve decidir em caso de divergências entre órgãos su-
bordinados quanto à competência (tanto para o exercício quanto para o 
não exercício), objetivando identificar qual o órgão competente. 
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➢ Poder de coordenação superior hierárquico: exerce atividades objeti-
vando harmonizar a atuação dos diversos órgãos que lhe são subordina-
dos. (MEDAUAR, 2016, p. 76). 
A estrutura hierárquica também está relacionada com dois institutos: a delega-
ção e a avocação de competências. 
As competências são de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos, 
sendo eles, irrenunciáveis, intransferíveis (exceto nas hipóteses legais de dele-
gação e avocação, que estamos estudando), imprescritíveis e imodificáveis pela 
vontade do titular. 
Então, na delegação de competência, um órgão ou autoridade, que é titular de 
determinados poderes e atribuições, chamado de "delegante", transfere-os, total 
ou parcialmente, a outro órgão ou autoridade (em geral de nível hierárquico in-
ferior) chamado "delegado", podendo ocorrer no plano horizontal e no plano ver-
tical. 
Pela avocação, o superior hierárquico chama para si as funções que são atribu-
ídas a alguém que lhe é subordinado. Trata-se de um deslocamento de compe-
tências de um órgão subordinado para órgão superior da hierarquia. Ocorre ape-
nas no plano vertical, entretanto, a avocação não pode ser utilizada em estrutu-
ras em que inexiste um vínculo hierárquico funcional. 
Tanto a delegação quanto a avocação encontram limites na lei e em outras nor-
mas que fixam as competências dos órgãos, a fim de que não existam abusos. 
 
3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, 
física ou jurídica. Quando falamos de Administração Indireta, estamos tratando 
da descentralização por serviços, funcional ou técnico. 
Segundo Di Pietro, ela é "verificada quando o Poder Público (União. Estados ou 
Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui 
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a titularidade e a execução de determinado serviço público”. (DI PIETRO, 2017, 
p. 521) 
No direito positivo brasileiro, a Administração Indireta ou descentralizada é com-
posta pelas autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público, sociedades de 
economia mista, empresas públicas, subsidiárias dessas empresas e consórcios 
públicos. Ela existe em âmbito federal, estadual, distrital e municipal. 
 
4. AUTARQUIAS 
A autarquia refere-se a uma pessoa jurídica de direito público, que possui capa-
cidade de ordem administrativa (autoadministração). Ela é detentora de direitos 
e obrigações, de poderes e deveres e de prerrogativas e responsabilidades, para 
agir em nome próprio, executando atividades que são típicas da Administração 
Pública, tendo como objetivo um melhor funcionamento. 
Possui também, personalidade jurídica, patrimônio e receitas que lhe são pró-
prias, não se subordinam hierarquicamente à Administração Pública que as de-
senvolveu, entretanto, este já sob supervisão ministerial, no manto da tutela ou 
controle ordinário da Administração. Conforme ensina Irene Nohara, "este é um 
tipo de controle que objetiva verificar se o ente não está se desviando das finali-
dades que justificam a sua existência" (NOHARA, 2017, p. 586) 
As autarquias somente podem ser criadas ou extintas por meio de lei específica 
cuja iniciativa é do Chefe do Executivo. Para realização de estudos relacionados 
a classificação das autarquias, é interessante abordar as lições de Diogenes 
Gasparini. 
Quanto à pessoa jurídica criadora: 
➢ Federais (descentralizações da União); 
➢ Estaduais (descentralizações dos Estados-membros); 
➢ Distritais (descentralizações do Distrito Federal); 
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➢ Municipais (descentralizações do Município). 
Quanto à estrutura jurídica: 
➢ Fundações públicas (patrimônio afetado a esse fim); 
➢ Corporações públicas (associações voltadaspara o alcance de um fim). 
Quanto à soma de poderes: 
➢ Simples ou de regime jurídico comum; 
➢ Especial ou de regime jurídico extraordinário. (GASPARINI, 2008, p. 317-
318). 
No que tange à responsabilidade, as autarquias respondem objetivamente pelas 
obrigações assumidas e pelos danos que causar a alguém. A Administração Pú-
blica cabe somente responder pelo remanescente do prejuízo que a autarquia 
não conseguir suportar. 
Seu regime jurídico é o estatutário, com admissão via concurso público, exceto 
para os cargos de livre nomeação e exoneração. Seus atos são administrativos 
e suas contratações devem seguir a regra de direito público (licitações). 
Seus bens são de natureza pública. Na formação de uma autarquia, seu patri-
mônio é composto através da transferência de bens e direitos da Administração 
Pública que a criou. 
A título de exemplo, é possível destacar algumas autarquias: 
➢ Instituto Nacional do Seguro Social – INSS; 
➢ Banco Central; 
➢ Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
- IBAMA etc. 
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5. AGÊNCIAS - ASPECTOS GERAIS 
A figura das agências tem origem no processo de modernização do Estado, tra-
tando-se de um grupo especial de autarquias que recebem tal denominação. 
Segundo Carvalho Filho, elas possuem o seguinte objetivo institucional: 
 
[...] consiste na função de controle de pessoas privadas incumbidas da 
prestação de serviços públicos, em regra sob a forma de concessão ou 
permissão, e também na intervenção estatal no domínio econômico, 
quando necessário para evitar abusos nesse campo, perpetrados por 
pessoas da iniciativa privada. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 493) 
 
São divididas em agências reguladoras (com função básica de controle e fisca-
lização) e agências executivas (para a execução efetiva de certas atividades ad-
ministrativas típicas do Estado). 
5.1. Agências Reguladoras 
As agências reguladoras possuem natureza de autarquias em regime especial. 
Em decorrência disso, recebem não só as características de uma autarquia co-
mum, mas também privilégios especiais para que possam atingir seus objetivos. 
Dentre esses privilégios, destaca-se, conforme os ensinamentos de Alexandre 
Mazza, os seguintes: 
➢ Dirigentes estáveis ao contrário do que ocorre nas autarquias comuns, 
em que os dirigentes ocupam cargos em comissão exoneráveis livre-
mente pelo Poder Executivo, nas agências reguladoras os dirigentes pos-
suem estabilidade, sendo protegidos contra o desligamento automático. 
A perda do cargo de direção numa agência reguladora somente pode 
ocorrer em três situações: encerramento do mandato, renúncia ou sen-
tença judicial transitada em julgado. 
➢ Mandatos fixos os dirigentes das agências reguladoras permanecem na 
função por prazo determinado, com desligamento automático após o en-
cerramento do mandato, que varia de acordo com cada agência (de 3 a 5 
anos). Algumas agências permitem a recondução de seus dirigentes, 
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como por exemplo: ANP, da ANVISA, da ANS, da ANA, da ANTT e da 
ANTAQ 
➢ Quarentena: período de 4 meses, contados da exoneração ou do término 
do mandato, durante o qual o ex-dirigente ficaria impedido de exercer ati-
vidades ou de prestar qualquer serviço ao setor regulado pela respectiva 
agência. (MAZZA, 2016, p. 197-8) 
No que tange à quarentena, o artigo 8º, § 2º, da Lei 9.986/2000, dispõe que o ex 
-dirigente, durante esse período, fica vinculado à agência, fazendo jus à remu-
neração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos 
benefícios a ele inerentes. Trata-se de um impedimento temporário, tendo como 
finalidade evitar a chamada "captura", que é a contratação de ex-agentes públi-
cos para defesa de interesses contrários ao interesse público. 
São criadas e extintas por lei com a finalidade de regulamentar, controlar e fis-
calizar a prestação de serviços públicos em relação aos usuários e também pe-
rante a própria Administração. 
Integram a Administração Indireta e, como tal, estão sujeitas ao princípio da es-
pecialidade. 
São elas legalmente dotadas de competência para dispor regras, disciplinando 
sobre seus respectivos setores de atuação, por meio do poder normativo. No uso 
desse poder normativo, as agências não podem expedir atos normativos que 
contrariem regras da legislação (princípio da legalidade). Destaca-se que esses 
atos normativos ocupam posição de inferioridade em relação à lei do ordena-
mento jurídico vigente. 
No direito brasileiro, segundo Di Pietro, temos dois tipos de agências regulado-
ras: as que exercem o típico poder de polícia, com a imposição de limitações 
administrativas previstas em lei, fiscalização e repressão (aplicação de sanções): 
as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, 
permissão ou autorização de serviço público ou de concessão para exploração 
de bem público. (DI PIETRO, 2017, p. 601-2) 
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As agências reguladoras possuem, ainda, autonomia administrativa, financeira, 
patrimonial e de recursos humanos. 
Os servidores das agências reguladoras seguem o regime estatutário, sendo as-
sim, encontram-se sujeitos ao concurso público. 
Os atos das agências reguladoras são atos administrativos, e seus contratos são 
regulamentados pela Lei 8.666/93. 
As agências reguladoras estão sob supervisão ministerial, inclusive tendo se re-
conhecido a possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio, diri-
gido ao ministro da pasta supervisora, contra decisões da agência que conte-
nham vícios. 
Ademais, qualquer tipo de ato praticado pelas agências reguladoras que provo-
quem algum tipo de lesão ou ameaça do mesmo, pode ser apreciado pelo Poder 
Judiciário. 
Vejamos as principais agências reguladoras do Brasil: 
1. Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL (Lei 9.427/1996): vinculada 
ao Ministério de Minas e Energia cuja finalidade é regular e fiscalizar a produção, 
transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformi-
dade com as políticas e diretrizes do governo federal. 
2. Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL (Lei 9.472/1997): vin-
culada ao Ministério das Comunicações para disciplinar e fiscalizar a execução, 
comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento das redes 
de telecomunicações. 
3. Agência Nacional do Petróleo - ANP (Lei 9.478/1997): vinculada ao Minis-
tério de Minas e Energia para regular, contratar e fiscalizar as atividades econô-
micas integrantes de indústria do petróleo. 
4. Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS (Lei 9.961/2000): vinculada 
ao Ministério da Saúde para normatizar controlar e fiscalizar as atividades que 
garantam a assistência suplementar à saúde. 
 19 
 
 
5. Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA (Lei 9.984/2000): 
cria a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), entidade federal 
de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sis-
tema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) e responsável 
pela instituição de normas de referência para a regulação dos serviços públicos 
de saneamento básico, e estabelece regras para sua atuação, sua estrutura ad-
ministrativa e suas fontes de recursos. Tem como competência promover a arti-
culação dos planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários 
elaborados pelas entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento 
de Recursos Hídricos e formular a Política Nacional de Recursos Hídricos, nos 
termos da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997. 
6. Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (Lei 9.782/1999): vin-
culada ao Ministério da Saúde, tendo como finalidade institucional promover a 
proteçãoda saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produ-
ção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitá-
ria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a 
eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras. 
7. Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT (Lei 10.233/2001): 
vinculada ao Ministério dos Transportes para fiscalizar a prestação dos serviços 
públicos de transporte rodoviário e ferroviário. 
8. Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ (Lei 10.233/2001): 
vinculada ao Ministério dos Transportes para fiscalizar os serviços públicos pres-
tados em portos. 
9. Agência Nacional de Cinema - ANCINE (MP 2.228/2001): vinculada ao Con-
selho Superior do Cinema, tem como objetivo regular e fiscalizar a indústria ci-
nematográfica e videofonografica. 
10 Agência Nacional de Aviação Civil- ANAC (Lei 11 182/2005): vinculada ao 
Ministério da Defesa para regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e 
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária. 
 20 
 
 
Com relação à Comissão de Valores Imobiliários - CVM, ela não possui a palavra 
"agência" em sua nomenclatura, porém trata-se de uma agência reguladora. Já 
a Agência Brasileira de Inteligência ABIN, embora tenha a palavra "agência" em 
sua nomenclatura, trata-se de um órgão subordinado à Presidência da Repú-
blica. 
Há outros exemplos de entidades que não são consideradas agências regulado-
ras sendo elas: Agência Espacial Brasileira – AEB; Agência de Promoção de 
Exportação do Brasil - APEX-Brasil e Agência Brasileira de Desenvolvimento In-
dustrial - ABDI. 
Além do âmbito federal, podemos ter agências reguladoras em estados e muni-
cípios. 
A maioria das agências reguladoras, em âmbito federal, cobra dos agentes re-
gulados uma taxa de fiscalização, como forma de obtenção de recursos. 
5.2. Agências Executivas 
Segundo as lições de Diogenes Gasparini, a agência executiva pode ser concei-
tuada como: 
 
[...] a autarquia ou a fundação governamental assim qualificada por ato 
do Executivo, responsável pela execução de certo serviço público, livre 
de alguns controles e dotada de maiores privilégios que as assim não 
qualificadas, desde que celebre com a Administração Pública a que se 
vincula um contrato de gestão. (GASPARINI, 2011, p. 395) 
 
Trata-se de uma autarquia em regime especial e, portanto, dotada de alguns 
privilégios, que integra a Administração Indireta. Sua vinculação é feita com o 
Ministério em que a competência estiver enquadrada a sua atividade principal. 
Carvalho Filho explana que a agência executiva é destinada a exercer atividade 
estatal que, para melhor desenvoltura, deve ser descentralizada e, por conse-
guinte, afastada da burocracia administrativa central, tendo como base de atua-
ção a operacionalidade. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 497). 
 21 
 
 
A princípio, não temos a criação de uma nova entidade, pois a qualificação 
ocorre, de modo geral, com autarquias ou fundações já existentes. 
No entanto, Diogenes Gasparini repassa seus ensinamentos, onde destaca que 
nada impede que seja criada uma autarquia e que, observando as exigências 
legais, seja atribuída a qualificação de agência executiva (GASPARINI, 2011, p. 
396) 
A qualificação de uma autarquia ou fundação governamental como agência exe-
cutiva é um ato administrativo que, em âmbito federal, é editado pelo Presidente 
da República, por meio de Decreto. Sendo assim, para se desqualificar uma 
agência executiva, necessita-se do ato administrativo, preservando o princípio 
do paralelismo de atos e formas. 
Com relação a qualificação da agência executiva, o artigo 51, da lei 9.649/98, 
positiva em seu ordenamento jurídico o seguinte texto: 
 
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva 
a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional em andamento; 
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério su-
pervisor. 
 
Elas celebram com a Administração Pública os chamados contratos de gestão, 
objetivando ampliar sua autonomia, o qual possui metas e indicadores de de-
sempenho e recursos necessários, bem como critérios e instrumentos de avali-
ação do seu cumprimento. Representam, portanto, um importante instrumento 
da administração gerencial. 
No que tange aos servidores, apresentam regime estatutário, dependendo de 
prévio concurso público. 
Os atos praticados pelas agências executivas são atos administrativos que em 
regras, utilizam-se do instituto da licitação. Com fulcro na Lei 12.715/2012, as 
 22 
 
 
agências executivas são beneficiadas com percentual maior para dispensa de 
licitação em razão do valor, nas compras, obras e serviços por ela contratados, 
mais precisamente, 20%, tal dispensa está regulada no artigo 24. §1º da Lei 
8.666/93. 
As agências executivas também podem surgir no âmbito de outros entes fede-
rados como os Estados, Distrito Federal, Municípios e União, cabendo a esses 
entes legislarem a respeito. 
Por fim, para exemplificar um modelo de agência executiva é possível citar o 
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INME-
TRO, que se refere a uma autarquia de âmbito federal que recebeu a qualifica-
ção de agência executiva. 
 
6. FUNDAÇÕES INSTITUÍDAS PELO PODER PÚBLICO 
As fundações instituídas pelo Poder Público representam um patrimônio perso-
nalizado, afetado para essa finalidade, passando a ser sujeito de direitos e obri-
gações: Elas são criadas pela Administração Pública, mediante lei autorizadora, 
sendo que sua extinção também necessita de permissão legal. 
Elas podem ser instituídas em âmbito federal, estadual, distrital ou municipal. 
Destacamos que as fundações instituídas pela Administração Pública se desti-
nam à realização de atividades sem fins lucrativos e que sejam de interesse pú-
blico, como na área de educação, cultura e pesquisa. 
Essas fundações podem ser de direito público ou de direito privado, opção essa 
a ser adotada no momento de sua criação. As fundações instituídas sob o regime 
de direito público são chamadas de fundações públicas ou fundações de direito 
público. Já as fundações constituídas sob a ótica do direito privado são chama-
das de fundações privadas ou fundações de direito privado. 
 23 
 
 
O patrimônio inicial dessas fundações forma-se com a transferência de bens da 
Administração Pública. Esses bens são considerados "bens públicos", portanto, 
são inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis. 
Se submetem ao controle ordinário da Administração Pública, embora possuam 
autonomia administrativa e financeira. 
Seus servidores são admitidos mediante concurso público, e estarão sob o regi 
me estatutário ou celetista, com base em seu regime jurídico. As fundações pú-
blicas respondem objetivamente pelos danos que causarem, até o exaurimento 
de seu patrimônio, posteriormente a Administração Pública da qual elas partici-
pem responderá de forma subsidiaria. 
Os atos das fundações públicas são considerados atos administrativos e suas 
contratações devem seguir o regramento das licitações. 
Com relação à fundação privada constituída pela Administração Pública, essa 
estará sob o regime de direito privado, porém com derrogações de direito público 
(regime hibrido). Seu objetivo deverá ser sempre de interesse da coletividade e 
sem fins lucrativos. Seu patrimônio é considerado particular, exceto aqueles que 
estão vinculados à prestação dos serviços. Seus servidores são empregados 
públicos sob o regime celetista e a admissão dá-se por concurso público. 
As fundações privadaspossuem responsabilidade subjetiva, exceto se presta-
doras de serviço público, ocasião em que terão responsabilidade objetiva. Esgo-
tado o patrimônio da fundação, cabe à Administração Pública a que se vincula 
responder pelo remanescente (responsabilidade subsidiária). 
Exemplos de fundações: Universidade de Brasília e outras universidade públicas 
(públicas) e Fundação Padre Anchieta (privada). 
 
 24 
 
 
7. EMPRESAS PÚBLICAS 
A empresa pública, também chamada de empresa estatal ou empresa governa-
mental, trata-se de uma pessoa jurídica de direito privado, cujo Gasparini dispõe 
a seguinte conceituação: 
 
A empresa pública é uma sociedade mercantil, industrial ou de serviço, 
constituída mediante autorização da lei e essencialmente sob a égide 
do Direito Privado, com capital exclusivamente da Administração Pú-
blica ou composto, em sua maior parte, de recursos dela advindos e 
de entidades governamentais, destinada a realizar imperativos de se-
gurança nacional ou de relevante interesse coletivo, ou, ainda, à exe-
cução de serviços públicos. (GASPARINI, 2008, p. 436) 
 
Um importante passo legislativo foi a promulgação da Lei 13.303, de 30 de junho 
de 2016 que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa 
pública e sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios que explore atividade econômica de produção ou comer-
cialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica 
esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços 
públicos. 
Diante do exposto, insta salientar algumas observações de Bandeira de Mello 
sobre o diploma normativo: 
Os sujeitos que redigiram a lei foram certamente muito influenciados 
pelo clima que sucedeu às recentes investigações sobre as incorre-
ções graves que acometeram sociedades de economia mista e empre-
sas públicas. Por isto seus dispositivos são bastante draconianos em 
tema de informações ou publicidade, conforme arts. 8º e 9º com os 
respectivos parágrafos, e 11, 12, tanto como no que atina a seus con-
troles (arts. 24 e ss.). Idem no que respeita aos requisitos e impedi-
mentos para ocupação de cargos superiores, notadamente (arts. 17, 
22 e 23), ao ponto de poder-se até mesmo supor que não será fácil 
arregimentar sujeitos interessados na condução delas. (MELLO, 2016, 
p. 222-3) 
 
No artigo 3º da Lei 13.303/2016, destaca a definição de empresa pública: 
 
 25 
 
 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio pró-
prio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Esta-
dos, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça 
em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Municí-
pio, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de 
outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de enti-
dades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios. 
 
Embora seu regime seja de direito privado, a empresa pública apresenta as de-
nominadas "derrogações de direito público". Isso significa que sobre elas inci-
dem regras de Direito Administrativo, a exemplo da necessidade, de um modo 
geral de promoção de licitações para suas contratações, bem como realizar con-
curso para ingressos de seus empregados. 
Nesse contexto, preceitua o entendimento de Di Pietro: 
 
Ocorre que quando o Estado cria uma pessoa jurídica privada, ela apa-
rece com praticamente todas as características indicadas para as pes-
soas públicas: elas são criadas e extintas pelo Poder Público; o seu fim 
principal não é o lucro, ressalvada a hipótese de sociedade de econo-
mia mista, em que o intuito lucrativo do particular se opõe ao interesse 
visado pelo Estado; elas não podem afastar-se dos fins para os quais 
foram instituídas; sujeitam-se a controle positivo do Estado; e recebem, 
às vezes, algumas prerrogativas autoritárias. (DI PIETRO, 2017, p. 
532) 
 
Como finalidade, as empresas públicas poderão explorar atividade econômica 
(intervenção no domínio econômico nos termos constitucionais) ou prestar ser-
viços públicos. 
Nas lições de Alexandre Mazza, destaca-se a seguinte diferenciação: 
1) Prestadoras de serviços públicos: são imunes a impostos; os bens são pú-
blicos, respondem objetivamente (sem comprovação de culpa) pelos prejuízos 
causados; o Estado é responsável subsidiário pela quitação da condenação in-
denizatória, estão sujeitas à impetração de mandado de segurança e sofrem 
uma influência maior dos princípios e normas do Direito Administrativo. Exemplo: 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos- ECT. 
 26 
 
 
2) Exploradoras de atividade econômica: não têm imunidade tributária, seus 
bens são privados; respondem subjetivamente (com comprovação de culpa) pe-
los prejuízos causados; o Estado não é responsável por garantir o pagamento 
da indenização, não se sujeitam à impetração de mandado de segurança contra 
atos relacionados à sua atividade-fim e sofrem menor influência do Direito Admi-
nistrativo. Exemplos: Banco do Brasil e Petrobras. (MAZZA, 2016, p. 213) 
Tanto sua criação quanto sua extinção dependem de lei autorizadora especifica, 
tal legislação, também poderá autorizar a transformação de uma entidade gover-
namental (autarquia, sociedade de economia mista) em empresa pública. 
No que tange à forma societária, a empresa pública poderá se revestir de qual-
quer das formas admitidas em direito. 
Com relação ao seu patrimônio, é formado, quase sempre, com a transferência 
de bens da entidade política a que se vincula. Os bens podem ser utilizados, 
onerados, alienados, penhorados e executados. De outro modo, se a empresa 
for prestadora de serviço público, os bens a ele afetados terão uma proteção 
especial (inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onera-
ção), em razão do princípio da continuidade do serviço público. 
No que atine aos servidores, esses seguem o regime celetista, embora seu des-
ligamento não seja automático. Estão sujeitos a concurso público. 
As empresas públicas possuem responsabilidade subjetiva, exceto se prestado-
ras de serviço público, ocasião em que possuirão responsabilidade objetiva. Es-
gotado o patrimônio da empresa, cabe à Administração Pública a que se vincula 
responder pelo remanescente (responsabilidade subsidiária). Exemplos de em-
presas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - EBCT. Empresa 
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero etc. 
 
8. SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
A sociedade de economia mista, que é uma pessoa jurídica de direito privado, é 
outra espécie de empresa governamental ou empresa estatal. 
 27 
 
 
Em nível doutrinário, seguindo o conceito de Gasparini, essa entidade é definida 
como: 
[...] a sociedade mercantil, industrial ou de serviço cuja instituição, au-
torizada por lei, faz-se essencialmente, sob a égide de Direito Privado, 
com recursos públicos e particulares, para a realização de imperativos 
necessários à segurança nacional ou de relevante interesse da coleti-
vidade, cujo capital social ou o votante pertence em sua maioria à Ad-
ministração Pública sua criadora. (GASPARINI, 2008, p. 449). 
 
Artigo 4º da Lei 13.303/16 traz a seguinte definição: 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de persona-
lidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a 
forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto perten-
çam em sua maioria à União, aos Estados, aoDistrito Federal, aos 
Municípios ou a entidade da administração indireta. 
 
Assim como nas empresas públicas, embora seu regime seja de direito privado, 
elas apresentam as denominadas "derrogações de direito público", com regras 
de Direito Administrativo, a exemplo da necessidade, em maneira geral, de pro-
moção de licitações para suas contratações, bem como realizar concurso para 
ingressos de seus empregados. 
Poderão ser destinadas à exploração de atividade econômica ou à prestação de 
serviços públicos. Lei autorizadora específica poderá criar ou extinguir uma so-
ciedade de economia mista. 
Ao contrário do que ocorre com as empresas públicas, que podem admitir qual-
quer forma societária, a sociedade de economia mista somente pode ter a forma 
de sociedade anônima, de acordo com o art. 5º, III, do Decreto-Lei 200/67. 
As sociedades de economia mista apresentam o chamado capital misto, com-
posto de recursos públicos e privados. Com relação ao seu patrimônio, é for-
mado, quase sempre, com a transferência de bens da entidade política a que se 
vincula. Os bens podem ser utilizados, onerados alienados, penhorados e exe-
cutados. Caso a empresa for prestadora de serviço público, os bens a ele afeta-
dos possuirão uma proteção especial (inalienabilidade, impenhorabilidade, im-
prescritibilidade e não oneração), em razão do princípio da continuidade do ser-
viço público. 
 28 
 
 
No que atine aos servidores, esses seguem o regime celetista, embora seu des-
ligamento não seja automático, estando sujeitos a concurso público. 
As sociedades de economia mista possuem responsabilidade subjetiva, exceto 
se prestadoras de serviço público, ocasião em que terão responsabilidade obje-
tiva. Esgotado o patrimônio da empresa, cabe à Administração Pública a que se 
vincula responder pelo remanescente (responsabilidade subsidiária). 
Para finalizar o tópico referente às empresas estatais ou governamentais, des-
taca-se as principais diferenças entre a sociedade de economia mista e a em-
presa pública. Veja: 
➢ No que tange ao capital: nas sociedades de economia mista o capital é 
composto de recursos públicos e privados, enquanto que na empresa pú-
blica o capital é somente com recursos da Administração. 
➢ Com relação ao modo de organização: a sociedade de economia mista 
será sempre sociedade anônima, ao passo que a empresa pública poderá 
assumir outras formas admitidas em direito. 
Exemplos de sociedades de economia mista: Banco do Brasil, Petrobras etc. 
 
9. CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
A competência para os entes federados agruparem-se para a consecução de 
objetivos comuns possui base constitucional: 
 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disci-
plinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de coo-
peração entre os entes federados, autorizando a gestão associada de 
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encar-
gos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços 
transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998). 
 
No âmbito legislativo, encontra-se a Lei 11.107, de 06 de abril de 2005, que dis-
põe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. 
 29 
 
 
De acordo com Gasparini, o consórcio público é definido como uma "pessoa ju-
rídica sem finalidade econômica, pública ou privada, constituída unicamente por 
entes da federação para a realização de objetivos de interesses comuns" (GAS 
PARINI, 2008, p. 347-8) 
Conforme visto, os consórcios públicos poderão ter natureza pública ou privada. 
Na primeira hipótese, será uma pessoa jurídica pública (ou consórcio público), 
por meio de uma associação pública com natureza de autarquia, e na segunda, 
uma pessoa jurídica de direito privado (consórcio privado), por meio de uma fun-
dação ou associação civil, com atendimento à legislação civil, porém com derro-
gações do direito público. 
Segundo a legislação, para a criação de um consórcio público são necessários 
os seguintes procedimentos 
➢ subscrição de protocolo de intenções, publicado na imprensa oficial de 
cada um dos subscritores; 
➢ ratificação por lei de cada um de seus subscritores do protocolo de inten-
ções; 
➢ celebração do contrato de consórcio público constituindo uma pessoa ju-
rídica de Direito Público (associação pública) ou uma pessoa jurídica de 
Direito Privado (fundação ou associação civil) registro do contrato no ór-
gão competente; 
➢ aquisição de personalidade jurídica. 
Destaca-se que, de acordo com o § 2º, do art. 1º, da Lei de Consórcio, a União 
somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos 
os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
Para a transferência de recursos dos consorciados para o consórcio, é preciso a 
celebração prévia do chamado contrato de rateio. 
Nas palavras de Gasparini, o contrato de rateio é assim conceituado: 
 
 30 
 
 
[...] ajuste celebrado entre o consórcio público e os seus consorciados, 
mediante o qual aquele responsabiliza-se pela execução de certa obra 
ou pela prestação de determinado serviço de interesse comum e estes 
comprometem-se a lhe entregar, proporcionalmente ao benefício que 
receberão ou ao que devem investir face ao custo total da obra ou do 
serviço, uma dada importância em dinheiro. (GASPARINI, 2008, p. 
355) 
 
Esse documento deverá ser formalizado a cada exercício financeiro, pois está 
atrelado ao orçamento de cada consorciado. 
Os consórcios estão sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas. 
No que tange aos seus servidores, se ele for de direito público, o regime será 
estatutário, já no caso em que for de direito privado, o regime será celetista. 
Os consórcios respondem por seus atos, subsidiariamente, os consorciados 
também poderão responder, em igualdade de condições. 
As relações consorciais preveem um outro instrumento a ser celebrado, o con-
trato de programa, que se refere a um ajuste mediante ao qual certo ente fede-
rado acorda com outro ou com o consórcio público, a prestação de serviços pú-
blicos ou a transferência de encargos, serviços, pessoal ou bens necessários à 
continuidade dos serviços transferidos. 
Com relação aos atos do consórcio público, se forem de direito público, serão 
administrativos, devendo observar esse regime, sujeitando-se também à Lei de 
Licitações. 
Exemplo de consórcio público: APO - Autoridade Pública Olímpica - formado 
pela União, Estado e Município do RJ - Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 
2016. 
 
10. ENTIDADES DE COOPERAÇÃO/PARAESTATAIS 
Temos que a Administração Pública aceita a colaboração de entidades privadas 
criadas por particulares, com ou sem sua autorização, sem fins lucrativos, para 
 31 
 
 
o desempenho de atividades privadas de interesse público, mediante fomento e 
controle pelo Estado. 
Essas entidades também são chamadas de paraestatais e serão examinadas a 
seguir. 
10.1. Serviços Sociais Autônomos 
São entidades que por força de legislação específica foram criadas, organizadas, 
e dirigidas pelas respectivas Confederações Nacionais - SENAI (Serviço Nacio-
nal de Aprendizagem Industrial), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem 
Comercial), SESI (Serviço Social da Industria), SESC (Serviço Social do Comér-
cio), SEST (Serviço Social do Transporte). SENAR (Serviço Nacional de Apren-
dizagem Rural) e SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas 
Empresas) 
Essas organizações da sociedade civil são entes privados de cooperação da 
Administração Pública, sem fins lucrativos, criadas mediante autorização legis-
lativa federal, mas não prestam serviço público e nem integram a Administração 
Pública federal direta ou indireta, aindaque recebam reconhecimento e amparo 
financeiro (possuem o poder de exigir contribuições). 
Elas ministram assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos pro-
fissionais, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições pa-
rafiscais. Portanto, exercem atividades privadas de interesse público e são dota-
das de patrimônio e administração próprios. 
Não se subordinam à Administração Pública federal, porém se vinculam ao Mi-
nistério cuja atividade mais se aproxime. 
Segundo nos ensina Carvalho Filho: 
 
Os recursos carreados às pessoas de cooperação governamental são 
oriundos de contribuições parafiscais, recolhidas compulsoriamente 
pelos contribuintes que as diversas leis estabelecem, para enfrentarem 
os custos decorrentes de seu desempenho, sendo vinculados aos ob-
jetivos da entidade. A Constituição Federal, aliás, refere-se expressa-
mente a tais contribuições no art. 240, nesse caso pagas por empre-
gadores sobre a folha de salários. Esses recursos não pro vêm do erá-
rio, sendo normalmente arrecadados pela autarquia previdenciária (o 
 32 
 
 
INSS) e repassados diretamente às entidades. Nem por isso deixam 
de caracterizar-se como dinheiro público. (CARVALHO FILHO, 2014, 
p. 541) 
 
O vínculo de seus empregados é celetista, passando, para sua admissão, por 
processo seletivo. A demissão precisa ser motivada e deve ser observados os 
princípios licitatórios. 
10.2. Organizações Sociais - Os 
As Organizações Sociais são pessoas jurídicas de Direito Privado (associações 
ou fundações), sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à 
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação 
do meio ambiente, à cultura e à saúde, sendo reguladas pela Lei 9.637, de 15 
de maio de 1998. 
Trata-se de uma organização do chamado "terceiro setor". 
Conforme os ensinamentos de Alexandre Mazza, o terceiro setor designa ativi-
dades que não são nem governamentais (primeiro setor) nem empresariais e 
económicos (segundo setor). (MAZZA, 2016, p. 220) 
Para poderem prestar serviços à Administração, deverão ser qualificadas pelo 
Poder Executivo como "organização social", mediante o cumprimento de certos 
requisitos. Posteriormente, irão firmar com a Administração um contrato de ges-
tão (com metas, medido por resultados). Somente após a firmado o contrato de 
gestão é que poderão ser destinatários de recursos orçamentários e de bens 
públicos móveis, imóveis e semoventes, conforme necessários para o atingi-
mento de metas. 
Não integram a Administração Pública Direta e nem a Indireta, sendo entidades 
de colaboração. Seus funcionários são regidos pela CLT e para sua admissão 
devem passar por um processo seletivo. Sua demissão deverá ser motivada. 
Seus atos são de natureza privada e seus contratos também. No entanto, a aqui-
sição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferi-
dos a entidades privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da 
 33 
 
 
impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a 
realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do con-
trato. 
Carvalho Filho destaca, ainda, que é admissível a cessão especial de servidor 
público, com ônus para o governo, ou seja, o governo poderá ceder servidor seu 
para atuar nas organizações sociais com a incumbência do pagamento de seus 
vencimentos. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 363) 
Devem prestar contas para quem repassou as verbas e para o Tribunal de Con-
tas, e podem ser contratadas com dispensa de licitação artigo 24, XXIV, da Lei 
8.666/93. 
10.3. Organizações Da Sociedade Civil De Interesse Público - Oscip 
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são pessoas jurídicas 
de direito privado, sem fins lucrativos, que detém o referido status, cujo a outorga 
do mesmo deve ser requerida ao Ministro da Justiça, e será concedida mediante 
o cumprimento de certos requisitos previstos na Lei Federal 9.790/99. Trata-se, 
também, de uma organização do chamado "terceiro setor. 
Elas desempenham serviços sociais não exclusivos do Estado, sendo que, após 
qualificadas, celebram Acordo de Parceria com o Poder Público, o qual possui a 
mesma natureza de um convênio. 
As OSCIPs não integram a Administração Pública Direta e nem a Indireta, sendo 
entidades de colaboração, deste modo, de acordo com Carvalho Filho, elas po-
dem colaborar de três maneiras: 
➢ Através da execução direta de projetos, programas e planos de ação; 
➢ Pela entrega de recursos humanos, físicos ou financeiros, e 
➢ Pela prestação de atividades de apoio a outras entidades sem fins lucra-
tivos. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 367) 
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Seus atos são de natureza privada e seus contratos também. No entanto, a aqui-
sição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferi-
dos a entidades privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da 
impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a 
realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do con-
trato. 
Seus funcionários são regidos pela CLT, e para sua admissão devem passar por 
processo seletivo. A demissão deve ser motivada, ademais, prestam contas para 
quem repassou as verbas e para o Tribunal de Contas. 
10.4. Fundações De Apoio 
As Fundações de Apoio referem-se a importantes entes de cooperação das ins-
tituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as 
instituições federais na execução de projetos de ensino, pesquisa, extensão e 
de desenvolvimento institucional, cientifico e tecnológico. Deverão ser registra 
das e credenciadas nos Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia, po-
dendo também existir nas esferas estaduais, distrital e municipais. 
São pessoas jurídicas de direito privado, regidas pelo Código Civil, sem fins lu-
crativos, sujeitando-se à fiscalização do Ministério Público e à legislação traba-
lhista. São contratadas pelo Poder Público sem licitação, por meio do art. 24, 
XIII, da Lei 8.666/93. 
Seus atos são de natureza privada e seus contratos também. No entanto, a aqui-
sição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferi-
dos a entidades privadas sem fins lucrativos deverão observar os princípios da 
impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a 
realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração do con-
trato. 
Esses entes prestam contas para quem repassou as verbas e para o Tribunal de 
Contas. 
Importante ressaltar que a Lei 13.019, de 31 de julho de 2014, ficou conhecida 
como marco regulatório do 3º Setor, no âmbito das entidades que colaboram 
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com a Administração Pública. Essa lei estabelece o regime jurídico das parcerias 
entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime 
de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e 
reciproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente esta-
belecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos 
de fomento ou em acordos de cooperação. 
Além disso, define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de 
cooperação com organizações da sociedade civil. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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