Direito Administrativo - Bens públicos

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Direito Administrativo CPIII
Bens Públicos.
I- Domínio público e domínio eminente. Classificação dos bens públicos: quanto à titularidade e quanto à destinação. Afetação e Desafetação. Regime jurídico: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade, não-onerabilidade. Bens privados afetados a serviços públicos.
Domínio Público.
	A expressão domínio público é empregada em sentidos variados, ora sendo dado enfoque voltado para o Estado, ora sendo considerada a própria coletividade como usuária de alguns bens. O domínio público pode se referir, então, à noção de Estado, a quem é conferido o poder de dominação geral. Mas, de outro lado, pode o domínio público ser visto como um conjunto de bens destinados à coletividade, hipótese em que o mesmo adjetivo se estaria referindo ao público, de forma indireta e direta. Ex.: praças públicas. O segundo sentido traz maior amplitude que o primeiro. 
	Segundo José Carvalho Filho é melhor considerar o instituto no sentido amplo, como sendo o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos ao regime público. 
Domínio Eminente. 
O domínio eminente é o poder que o Estado tem decorrente da sua soberania. É o poder político que permite ao Estado, de forma geral, a submeter à sua vontade todos os bens situações em seu território. Ex.: o Estado tem o poder para intervir na propriedade privada por meio de desapropriação e do tombamento. Estas são formas de intervenção do Estado na propriedade privado, em razão da ideia da soberania estatal, que se projeta para todos os bens que estão no território do Estado. Assim, sempre que o interesse público exigir o Estado irá intervir, desde que haja respaldo no interesse público. 
O domínio eminente não tem qualquer relação com o caráter patrimonial e nem quer dizer que o Estado é proprietário de todos os bens situados no seu território. Significa apenas a disponibilidade potencial de que é detentor em razão do seu poder soberano. Assim, ainda que não tenha a propriedade de todos os bens, o Estado pode instituir regimes jurídicos específicos que afetam fundamente o domínio. 
Com isso, o domínio eminente abrange três categorias: 1- os bens públicos; 2- os bens privados; 3- os bens não sujeitos ao regime normal da propriedade, como por exemplo, o espaço e as águas. 
Conceito de bem público. Regime jurídico.
	A matéria pertinente aos bens jurídicos em geral é tratada no Código Civil que dedica um capítulo aos bens públicos e particulares. A regra básica está no art. 98: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
	Com isso, o conceito de bens públicos é: todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas de direito público, sejam elas federativas como a União, os Estados, O DF e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações públicas e as associações públicas. 
	Assim, qualquer que seja a natureza dos bens, sendo pertencentes à pessoa jurídica de direito público interno serão bens públicos, podendos ser corpóreos, incorpóreos, moveis, imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações. 
	O elenco das pessoas jurídicas de direito público está no art. 41 do Código Civil: 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I - a União; II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias; IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Inicialmente, havia uma divergência quanto ao conceito de bens públicos. O CC/02 define como bens públicos aqueles que integram o patrimônio de pessoas jurídicas de direito público. No entanto, as empresas públicas e sociedades de economia mista integram a administração indireta, mas são pessoas jurídicas de direito privado e, com isso, os seus patrimônios não são, nessa concepção, bens públicos. 
Assim, os bens pertencentes as empresas públicas e sociedades de economia mista não são considerados bens públicos. 
O STF tem a respeito os seguintes entendimentos:
MS 23.627- DF em que foi entendido que os bens e direitos das sociedades de economia mista não são bens públicos, mas bens privados inconfundíveis com os bens do Estado, não incidindo, desse modo, o art. 71, inciso II, CRFB, que fixa competência do TCU para julgar as suas contas. 
MS 23.875-DF considerou aplicável o art. 71, inciso II a sociedade de economia mista, pois o prejuízo causado a esta afetaria a parte do capital pertencente ao Poder Público e com isso causaria lesão ao erário. Além disso, o argumento invocado foi que se afiguraria hibrido o regime jurídico aplicável a estas entidades.
Conclusão: os bens e valores oriundos das empresas públicas e sociedades de economia mista devem caracterizar-se, em princípio, como privados, já que são pessoas jurídicas de direito privado (art. 98, CC). Somente os bens e valores oriundos diretamente da pessoa controladora, normalmente entidade federativa, e ainda não administrados pelo ente paraestatal, é que se qualificam como públicos e por isso passíveis de controles pelo TCU (art. 71, II, CF). 
O regime jurídico aplicável aos bens que integram patrimônio das pessoas jurídicas de direito público é o regime jurídico de direito público. 
Há exceção na Lei n. 11.284/2006 que considerou florestas públicas e, assim, bens públicos aquelas localizadas nos entes públicos e nas entidades da administração indireta, sem fazer qualquer distinção entre as direito público e privado. A ratio legis é a ampliação protetiva dos ecossistemas e da biodiversidade. 
Classificação.
1) Quanto à titularidade: quanto à natureza da pessoa titular os bens classificam-se em federais, estaduais, distritais e municipais. 
a) Bens Federais: A CRFB enumera os bens da União e dos Estados, mas a enumeração não é taxativa, busca apenas destacas alguns bens especiais, que merecem tratamento diferenciado. Os bens da União estão relacionados no art. 20. 
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designadacomo faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
As terras devolutas são aquelas que ainda não foram incorporadas ao domínio privado.
O STF fixou entendimento de que, quanto aos incisos I e IX, não estão incluídas as terras de aldeamentos extintos, mesmo se os indígenas as tiverem ocupado em passado remoto (“Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto”). Segundo a súmula, os aldeamentos extintos ou mesmo as terras ocupadas por indígenas em passado remoto não são bens da União, não se lhes aplicando, portanto, os incisos I e XI do art. 20 da Constituição.
O inciso I do art. 20 da Constituição especifica que são bens da União os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; já o inciso XI dispõe que são também bens da União: as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Ora, não só se afasta da aplicação o inciso XI do art. 20 da Constituição, mas também o inciso I do art. 20, uma vez que era corrente, então, a alegação distorcida no sentido de que se o aldeamento foi extinto, haveria o restabelecimento da posse plena da União, na tentativa de se reconhecer a propriedade pública a terreno que em tempos imemoriais fora ocupado por índios.
Portanto, atualmente, para serem reconhecidas as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios como bens da União, é necessário comprovar a posse atual ou recente, “para se evitar abusos na discussão da propriedade de terrenos que em tempos remotos tinham sido aldeamentos indígenas, principalmente se eles não são mais locais em que costumes ou tradições indígenas estão sendo desenvolvidos.
O Decreto-lei n. 9.760/46 é responsável por regulamentar os aspectos relacionados aos bens móveis da União. 
b) Bens Estaduais e Distritais: 
No art. 26, a CRFB enumera os bens que pertencem aos Estados. A enumeração não é taxativa.
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
	Apesar de não ter citado o DF, deve ser considerado que os bens contidos no art. 26 também se aplicam a este, visto que emana do sistema constitucional a aproximação do Distrito Federal com os Estados-membros e no capítulo do DF não há qualquer alusão à bens públicos. 
Quanto aos bens públicos municipais, o constituinte entendeu que não havia a necessidade de previsão na CRFB de bens Municipais. Como regra as ruas, praças, jardins públicos, pertencem ao Município. Também integram os edifícios públicos e os vários imóveis que compõem o seu patrimônio. E, por fim, os dinheiros públicos municipais, os títulos de crédito e a dívida ativa também são bens municipais. 
2) Quanto à destinação: 
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
a) Bens de uso comum do povo.
São aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos. As pessoas tem em principio livre acesso a esses bens. Ex: ruas, praças, praias. O que prevalece é a destinação pública no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade.
É possível restringir o acesso da população a estes bens. Ex.: praia em área de preservação ambiental ou praias que fiquem em fortificações militares. Isso é a exceção em que o poder público pode definir critérios e restringir o acesso de bens de uso comum do povo.
b) Bens de uso especial.
São aqueles bens que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Ex: repartições públicas, escolas públicas, hospitais públicos, escolas públicas. 
O uso em si primordialmente cabe ao Poder Público. No entanto, as pessoas podem utiliza-lo na medida em que algumas vezes precisam estar presentes nas repartições estatais. O poder público pode regulamentar o acesso das pessoas no que diz respeito a horários, controles, no acesso de armas. Mas o cuidado é que a exigência não pode acabar inviabilizando o acesso. 
O art. 99, inciso II, do CC/02, incluiu na categoria os bens das autarquias, quando estejam a serviço de atividade inerente à função que lhes foi cometida.
c) Bens dominais ou dominicais.
São aqueles que integram o patrimônio público mas não tem nenhum tipo de destinação pública. Ex: terreno vazio que pertence a União. Há uma noção residual, porque nessa categoria se situam todos os bens que não se caracterizam como de uso comum do povo ou de uso especial. 
Essa classificação tem como base o conceito de afetação e desafetação e por isso os bens de uso comum do povo e de uso especial são afetados pois sçao bens que tem destinação pública e desafetados são aqueles bens que não tem destinação pública e seriam bens dominais. E a afetação ou desafetação pode fazer com que um bem passe de uma categoria para outra
Existem situações para fins de alienação na qual o reconhecimento da desafetação tem que ser formal, mas existe ainda desafetações que decorrem de uma constatação. 
3) Quanto à disponibilidade:
a) Bens Indisponíveis:
Os bens públicos indisponíveis soa aqueles que a Administração tem que conservar ajustados a seus fins, sempre em beneficio da coletividade. São bens indisponíveis aqueles de uso comum do povo. Incluem-se, então, os mares, os rios, as estradas, as praças, etc. 
b) Bens Patrimoniais Indisponíveis: 
Essa classificação leva em consideração dois aspectos: o caráter patrimonial do bem público e sua indisponibilidade. São patrimoniais porque suscetíveis de avaliação pecuniária e indisponíveis porque servem ao fim estatal. Ex.: móveis ou imóveis instrumentos da ação da Administração Pública.
c) Bens Patrimoniais Disponíveis:
Estes bens são suscetíveis de avaliação pecuniária, mas não se destinam ao público em geral, de forma que podem ser alienados, obedecidas as exigências legais. 
Principais características dos bens públicos.
1) Inalienabilidade/alienabilidade condicionada: 
Em principio, os bens públicos não podem ser livremente alienados pelo poder público. A proibição da alienação está prevista no art. 100, CC, in verbis: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. Observa-se que a inalienabilidade ocorre enquanto perdurar a situações especifica que envolve o bem. Assim, a Lei 8.666/03 estabelece, em seus arts. 17 e 19, os requisitos para a alienação de bens públicos, quando não conservarem mais a sua qualificação. O art. 101, por sua vez, prevê que: “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. Assim, nesse caso, observados os requisitos da lei, a regra é a alienabilidade. A CRFB, no entanto, preceitua que: “§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”. Com isso, conclui-se que: os bens públicos, em regra, podem sim ser alienados, desde que observados os limites legais, inclusive porque a Lei 8.666/03 possui capítulo próprio disciplinando a alienação de bens públicos. 
Em relação a bem imóvel, seria necessário a desafetação por reconhecimento formal de que aquele bem não tem destinação pública, o segundo seria a autorização do poder legislativo,terceiro seria uma avaliação prévia feita pela Administração Pública e por fim a adoção de um procedimento licitatório para a escolha do adquirente, na modalidade de concorrência por se tratar de bem imóvel.
O art. 19 da lei 8.666 prevê a possibilidade do leilão para alienação de bem imóvel adquirido pelo poder público por meio de processo judicial ou dação em pagamento, sendo uma exceção a regra da licitação na modalidade concorrência.
O art. 17 da lei 8.666 enumera casos de dispensa de licitação na alienação de bens públicos. 
Com relação a alienação de bens móveis, a desafetação também é necessária e feita por meio de um procedimento administrativo formado por servidores que constatam que aquele bem móvel não tem utilidade ou conveniência para a Administração Pública. A alienação será feita na licitação na modalidade de leilão. Sendo que o art. 17 da lei 8.666 enumera casos de dispensa licitação na alienação de bens móveis. 
2) Impenhorabilidade: 
Os bens públicos não podem ser penhorados por dívidas da Fazenda. Isso significa que a execução contra a Fazenda Pública está sujeita a um procedimento especial previsto no art. 100 da CRFB e deve ser feita por meio de requisição judicial e que tem como principal instrumento o precatório (Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim).
As requisições de pequeno valor são feitas por meio de pronto pagamento em 60 dias, nos demais casos se tem a execução por meio de requisição judicial com precatório (art. 730 do CPC).
3) Imprescritibilidade: 
Os bens públicos não pode ser adquirido por meio de usucapião. Ainda que a pessoa tenha posse prolongada de um bem público ela não pode adquirir esse bem por meio da Usucapião. O poder público, todavia, pode adquirir bens por Usucapião (Art. 183. §3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião; Art. 191, Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião).
O que pode ser feito é a regularização de alguns tipos de ocupação. Ex.: MP 2.220 que prevê o direito a concessão de uso para as pessoas que ocupavam imóveis públicos urbanos com metragem não superior a 250 metros quadrados, utilizando para a sua moradia, por mais de 05 anos na data da edição da MP.
4) Não onerabilidade:
Operar um bem significa deixa-lo como garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigação. Não pode incidir sobre bens públicos nenhum tipo de ônus, notadamente direitos reais de garantia. Esse principio é uma consequência da impenhorabilidade. Além disso, o próprio CC/02 previu que os bens públicos de uso comum e de uso especial não podem ser alienados enquanto destinados ao seu fim, não poder-se-ia livremente aliena-los. Um bem público pode sofrer intervenções promovidas por outros entes estatais. Ex: bem público pode ser tombado. 
Obs.: Bens privados afetados à prestação de serviços públicos, acontece nos contratos de concessão de serviços públicos. Nesses contratos de concessão que tratam dos chamados bens reversíveis que são aqueles bens utilizados pelo concessionário para prestar serviços públicos, mesmo pertencendo a particulares. Esses bens ao final da concessão são incorporados ao patrimônio público porque estão afetados à prestação do serviço e em principio os bens reversíveis ao final do contrato não são indenizados porque em principio esses bens são amortizados com as tarifas pagas pelos usuários do serviço. Sendo assim, serão indenizados os bens reversíveis que comprovadamente não tenham sido amortizados com o pagamento das tarifas.
Essa afetação de bens privados a prestação do serviço público geram efeitos na penhora. Então o entendimento é que não podem ser penhorados os bens pertencentes a concessionaria do serviço público afetados à prestação do serviço. Ainda que por outro ente público. 
II - Gestão dos bens públicos. Aquisição de bens públicos. Alienação de bens públicos. Uso privado dos bens públicos.
Uso dos bens públicos
1) Uso normal e anormal:
a) Normal: 
É aquele que diz respeito à finalidade do bem público, ex: Rua com trânsito de carros e de veículos.
b) Anormal: 
É o emprego do bem em desacordo com a finalidade natural do bem público. Ex: fechar a rua para realização da festa junina. Tal uso irá sempre depender de algum ato da administração, alguma autorização.
2) Uso comum e uso especial:
a) Bem de uso comum:
Destaca-se que uma coisa é a classificação e outra coisa é uso. No uso comum, não se exige identificação do usuário, não se exige pagamento para uso do bem. Ex: rua que é bem público de uso comum do povo, de uso comum. Difere do bem público de uso comum de uso especial, em que há algum tipo de restrição, em razão de ser de uso especial. Ex: Rua em que há vaga certa e para estacionar é necessário pagar. Continua sendo bem público de uso comum, mas de uso especial em que não há como usar o bem público sem a concordância do poder público.
b)Bens públicos de uso especial:
São aqueles destinados à um serviço da Administração. Mas também os bens públicos de uso especial podem ter uso comum ou uso especial, em que no primeiro qualquer um entra sem restrição ao acesso e uso especial aquele que existe uma restrição de acesso. Ex.: Museu público de uso especial de uso comum caso não cobre ingresso, já o museu público que tem que pagar ingresso é bem público de uso especial especial.
c) Uso privativo dos bens públicos:
Se o bem é público essa ideia por si só já nos diz que não pode haver uso privativo por caso de particulares. Logo, a utilização privativa de bens públicos por particulares é situação excepcional e por isso sempre vai exigir uma titulação especifica, ou seja, precisa procurar a Administração e vai ter que ter um ato administrativo ou contrato administrativo permitindo esse uso .
Esse autorização pode se dar das seguintes formas:
a)	Autorização de uso – ato administrativo, discricionário e sem licitação previa. Ele é precário e pode ser revogado a qualquer tempo em razão da reavaliação de mérito administrativo (conveniência e oportunidade) e por isso não há ilegalidade. 
Na anulação o ato já nasce viciado, quando o ato nasce legal mas a ilegalidade surge na execução desse ato a gente fala em cassação do ato. A relevância é que na anulação os efeitos são ex tunc, retroagem e na cassação são ex nunc, não retroagem e por isso os efeitos da cassação só correm a partir daquela data
O ato discricionário pode ser revogado a qualquer tempo e por isso não gera a indenização porque o ato é precário. Em regra ato discricionário é produzido sem prazo pre determinado, mas, excepcionalmente a Administração pode estabelecer prazo e se revogar neste caso a Administração fez surgir no administrado a justa expectativa que aquele prazo seria cumprido e com a revogação antes dele surge a necessidade de indenização pelos prejuízos comprovados. 
É autorização qualificada ou permissão qualificada
A doutrina faz uma avaliação do grau de interesse público e grau de interesse do particular e também o investimento que deve ser feito e assim a administração escolhe a autorização de uso quando o interesse do particular é maior do que o interesse público, sempre tem interesse público mas em menor grau. Se ve muito mais o interesse do particular do que do poder público e baixo investimento. Na permissão de uso se vê um equilíbrio maios entre o interesse público e o interesse do particular, sendo o investimento maior. Por fim, a concessão é quando o interesse público é maior do que o interesse do particular e vai exigir um investimento maior e por isso um prazo maior. 
Para José dos Santos Carvalho Filho na concessão de uso o que importa é o investimento que tem que ser feito e em razão desse investimento o prazo. Ele não olhaa questão do interesse.
Obs.: Autorização de Uso de Natureza Urbanística (MP n 2.220/01 art.9) – pessoa ocupando o imóvel público de forma irregular e veio a possibilidade de regularização desde que preenchidos os requisitos objetivos. Para a maior parte da doutrina seria um ato discricionário 
b)	Permissão de Uso – ato administrativo discricionário precário e por isso não precisa de prévia licitação.
c)	Concessão de Uso – contrato administrativo e por isso exige licitação prévia
d)	Concessão de Direito real de Uso –Finalidade especifica prevista no decreto lei, em razão disso pode haver a inexigibilidade de licitação. Porque se já tem alguém ocupando e a Administração quer fazer a regularização fundiária de interesse social das pessoas que estão ali ocupando e neste caso não vai haver a licitação. 
DL n 271/67, artigos 7 e 8
e)	Concessão de uso especial para fins de moradia MP 2.220/01 art. 1 – Finalidade é para fins de moradia. Neste caso a atividade é vinculada, logo quem preenche os requisitos legais tem o direito de exigir porque aqui a atuação da Administração a atividade é vinculada. 
O art. 2 ainda traz a concessão de uso especial para fins de moradia coletiva. Não pode ser equiparado a usucapião porque a corrente majoritária entende que não pode haver usucapião de bem público;
f)	Cessão de Uso ldi. 9.636/98 art 18, 19 e DL 9.760/46– entre a Administração direta, indireta. Para Carvalinho podendo ser dada até a particulares sempre que evidenciado o interesse público. A cessão de uso pode ser gratuita ou onerosa.
g)	Enfiteuse e Aforamento CC art. 2.038 p 2, DL n 9.760/46 e ADCT art. 49 p 3 – não se pode criar novas enfiteuses com a entrada do CC mas são respeitadas as que já existiam.
h)	Locação DL n 9.760/46 arts 86 e 87 – poder público locando o bem para o particular. Quando a União é locadora o decreto tem previsão expressa de que não se usa a lei de locação.
i)	Comodato – permite que o particular use gratuitamente o bem público
O STJ e a maioria da doutrina entendem que a Administração não pode celebrar locação e comodato, ela tem que celebrar contrato de concessão de uso remunerado e concessão de uso gratuito de bem público que são contratos de direito público que atendem a finalidade da locação e do comodato. A administração tem que se valer desses contratos porque não vai haver discussão quanto a estipulação de clausulas exorbitantes e por isso não seria lógico ela utilizar os contratos de direito privado e ainda que administração tenha escrito locação ou comodato a natureza jurídica será desses contratos correspondentes de direito público. 
	
	De uso de bem público
	De serviço público
	Autorização
	Ato administrativo
	Ato administrativo
	Permissão
	Ato administrativo
	Contrato administrativo
	Concessão
	Contrato Administrativo
	Contrato administrativo
O ato administrativo não precisa de licitação prévia, em razão da precariedade. O contrato administrativo necessita obedecer à necessidade da licitação aos moldes da lei 8.666.
O ato vinculado está previsto na lei mas não há poder de escolha para o administrador, que preenchidos os requisitos estará com sua conduta vinculada. O ato discricionário também está dentro dos limites da lei, mas a lei dá poder de escolha ao administrador quando a que conduta deve tomar ao avaliar a situação na hora da atuação. Portanto a discricionariedade é o poder de escolha dentro dos limites da lei por meio do juizo de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). Por fim, o ato arbitrário é aquele que está fora dos limites legais e por isso deve ser anulado pelo juiz
Aquisição de bens públicos.
	Para que o Estado atinja seus fins é preciso utiliza-se das mais variadas espécies de bens. Alguns deles já estão integrados no seu acervo, mas outros precisam ser adquiridos de terceiros pelas mais diversas razões de ordem administrativa. São inúmeros os mecanismos que o Estado consegue que bens de terceiros ingresse no seu acervo. Há causas contratuais, decorrentes de negócios jurídicos regulados pelo direito privado. Há causas naturais, como fenômenos da natureza. Há, ainda, causas jurídicas, como aquela a que a lei dá esse feito especial translativo. 
1) Classificação das formas de aquisição:
a) Originária:
 Não há transferência de domínio entre o proprietário anterior e o novo proprietário. Sendo aquisição originaria o novo proprietário recebe o bem livre de quaisquer ônus ou encargo.
b) Derivada:
Existe a transferência de domínio, gratuita ou onerosa, entre proprietário anterior e novo proprietário. Não recebe a propriedade livre de quaisquer ônus ou encargo
2) Formas de aquisição:
a) Contratos:
A Administração pode adquirir bens por contrato, como qualquer particular, já que as entidades em que se subdivide são dotadas de personalidade jurídica, com aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações. 
Primeiramente, todos os contratos são de natureza privada, sendo, por conseguinte, regulados pelo direito privado. Os princípios que sobre eles incidem não recebem o influxo de clausulas de privilegio ou exorbitantes do direito comum, como ocorre no direito administrativo. Ressalve-se, contudo, que a compra de bens móveis necessários aos fins da administração se caracteriza como contrato administrativo, incidindo, por conseguinte, todas as prerrogativas atribuídas por lei ao Poder Público (art. 37, inciso XXI, da CF e Lei n. 8.666/93).
Em regra, a Administração para adquiri bens tem que fazer licitação prévia, no entanto, existem casos excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de licitação. Na dispensa a licitação em tese é possível mas a lei deu a possibilidade de o legislador não a realizar. Já na inexigibilidade não há possibilidade de competição.
b) Usucapião: 
O Código Civil admite expressamente a usucapião como forma de aquisição de bens: “Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.”
A lei civil, ao estabelecer os requisitos para a aquisição da propriedade por usucapião, não descartou o Estado como possível titular do direito. 
A desapropriação indireta é quando a Administração ocupa o imóvel do particular sem seguir o devido processo legal. Quando já tiver havido a afetação, a destinação pública será resolvido em perdas e danos e por isso grande parte da doutrina entende que não há defesa possessória contra a Administração Pública. Em que pese essa posição parte da doutrina entende que cabe defesa possessória desde que ainda não tenha ocorrido a afetação ainda. Ex: na fase em que ainda estão cercando com tapume e ainda não construíram nada caberia a defesa possessória. Mas depois que houve a destinação pública, qualquer questão vai se resolver em perdas e danos e por isso se o posto de saúde já tiver sido inaugurado na propriedade se resolverá por perdas e danos. 
A desapropriação indireta significa ilegalidade em que a Administração não segue o devido processo legal e por isso não é uma modalidade de desapropriação. Por isso quando a administração invade o terreno poderá gerar usucapião
O particular não pode usucapir bem público porque eles são imprescritíveis e por isso não cabe prescrição aquisitiva de bem público. 
Pode haver usucapião no bem público desde que haja um desdobramento do domínio ex: enfiteuse, o enfiteuta não está ocupando o bem e ai vem outro particular e se instala naquele bem e entra com usucapião neste caso ele estará usucapindo o direito real do outro particular, o enfiteuta e então teremos o usucapião no bem público. Mas não pode haver usucapião do bem público.
Obs.: corrente minoritária – bens materiais e formais. Bens materialmente públicos cumprem alguma função social, tem uma destinação público. São os de uso comum do povo e os de uso especial, eles são material e formalmentepúblicos porque estão registrados no nome da administração. Os bens dominicais são aqueles bens desafetados, que não estão cumprindo nenhuma função pública. Então eles não são materialmente públicos. São formalmente públicos porque estão no nome da Administração. Essa corrente isolada entende que pode haver usucapião dos bens formalmente públicos. Ou seja, poderia haver usucapião de bem dominical. 
c) Compra:
Estaria na parte do contrato de compra e venda 
d) Desapropriação:
A desapropriação é promovida pelas pessoas de direito público e gera a perda da propriedade pelo proprietário e, consequentemente, por outro angulo, a aquisição pelo expropriante. 
Os bens expropriados se tornam públicos tão logo ingressem no patrimônio do expropriante. Mesmo que venham a serem repassados a terceiros, como no caso da reforma agrária, os bens desapropriados permanecem como bens públicos enquanto não se dá a transferência. 
e) Doação:
A administração pode receber bens por doação.
f) Acessão:
A acessão está prevista no art. 1.248 do Código Civil:
Art. 1.248. A acessão pode dar-se:
I - por formação de ilhas;
II - por aluvião;
III - por avulsão;
IV - por abandono de álveo;
V - por plantações ou construções.
Significa que passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir à propriedade, revelando um acréscimo a este direito. 
g) Aquisição causa mortis.
Não sobrevivendo cônjuge, companheiro ou algum parente sucessível, ou, ainda, tendo havido renúncia por parte de herdeiros, a herança se devolve ao Município ou ao DF, se localizada em seus respectivos territórios, ou à União, caso esteja situada em território federal (art. 1.822 e 1844 do CC).
h) Arrematação:
A arrematação é o meio de aquisição de bens por meio da alienação de bem penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial. Neste caso, teremos que observar o grau de interesse público naquele bem, pois se havia tanto interesse público porque não ocorreu a desapropriação?
i) Adjudicação:
 A adjudicação é o meio pelo qual o credor obtém o direito de adquirir os bens penhorados e praceados, oferecendo o preço não inferior ao fixado na avaliação (art. 685-A CPC).
Nesse caso, a pessoa de direito público, a administração, é a credora. Desse modo, pode requerer que sejam adjudicados os bens, pagando o valor da avaliação para não que não haja a praça ou leilão, adquirindo a sua propriedade.
j) Resgate na enfiteuse:
Enfiteuse era o direito real sobre a coisa alheia, pelo qual o uso e o gozo do bem (domínio útil) pertenciam ao enfiteuta, e ao proprietário (e senhorio direto) cabia apenas a nua propriedade (propriedade abstrata). O CC/02 não inclui mais a enfiteuse entre os direitos reais, mas manteve as já existentes, que continuam reguladas pelo Código anterior. 
Dentre as regras que disciplinavam a enfiteuse, uma referia-se ao resgate, situação jurídica que permitia ao enfiteuta, após dez anos, consolidar a propriedade, pagando ao senhorio direto determinado valor previsto em lei. Assim, se o enfiteuta for pessoa de direito público e efetuado o resgate por meio do devido pagamento ao proprietário-senhorio direto, a propriedade se consolidará e passará a ostentar a natureza de bem público. 
l) Aquisição ex vi legis:
São aquelas que não se enquadram nos regimes usuais de aquisição de propriedade, sendo formas peculiares e especificas de direito público, previstas em normas constitucionais ou legais. São modalidades:
Loteamento: a lei que regula o parcelamento do solo urbano, n. 6.766/79, estabelece que algumas áreas dos loteamentos serão reservadas ao Poder Público. Dessa maneira, passam a integrar o domínio público, desde o registro do loteamento no cartório próprio, as ruas, as praças, os espaços livres. 
Perdimento de bens: entre os efeitos da condenação está a perda, em favor da União, dos instrumentos do crime, se consistirem em coisas cuja fabricação, alienação, uso, porte ou detenção se tipifiquem como fato ilícito, bem como qualquer outro bem que resulte de proveito obtido com a prática do fato. Esses bens passam a se enquadrar como federais. Está previsto no Código Penal, no art. 91, I e II e na Lei n. 8.429/92.
Reversão: nas concessões e permissões de serviço público, previstas na lei. 8.987/95 art. 35, §1o, a tarifa paga pelo usuário tem varias rubricas, entre elas amortização dos investimentos feitos, a parcela de lucro, e etc. Extinta essa concessão aqueles bens que são utilizados diretamente na concessão de serviço passam diretamente para a Administração, que poderá ou não ter que indenizar, dependendo de ter sido ou não amortizado integralmente o investimento feito pela concessionária. 
Alienação de bens públicos.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que o termo correto a se aplicar aos bens públicos é alienabilidade condicionada, e não inalienabilidade. A Lei. n. 8.666 disciplina a matéria nos artigos 17 e 19 e impõe que haja interesse público justificado, avaliação prévia, desafetação e, como regra, licitação.
Podem ser alienados os bens por doação. Discute a doutrina se a doação pode se dar entre entes públicos diversos, uma vez que se permite a realização de convênio, adequado para situações em que há interesses convergentes.
	São formas de alienação dos bens públicos: 
1-Permuta:
A permuta pode se dar entre entes da Administração
2- Investidura:
 A Administração realiza uma obra pública e determinada faixa do terreno público fica imprestável para a Administração e a investidura permite que se aliene essa faixa para o proprietário lindeiro (que faz divisa).
3- Incorporação:
 Quando a administração pública cria um órgão da administração pública indireta e este precisa de imóveis e veículos e a administração direta aliena bens para a indireta.
4-Retrocessão:
Está prevista no art. 519 do CC. A Adm. realiza a desapropriação mas não dá a destinação ao bem e por isso ele pode oferecer ao antigo proprietário.
5-Legitimação de posse:
 Está prevista na Lei 6.383/76, no art. art. 29, em que o ocupante de terra pública que tenha dado aproveitamento às terras, tornando- as produtivas, pode ter a posse legitimada, pelo qual se concede licença de ocupação, de no mínimo quatro anos, e preferencia na aquisição do imóvel. Essa preferencia não confere direito à aquisição, nota-se, pois a Administração não fica obrigada a alienar o imóvel, mas a dar preferencia ao legitimado para adquirir o imóvel 
Casos concretos
1- ADC 2990/DF.
2- atendidos os requisitos colocados no art. 17 da lei 8666 pode ser alienado terreno da praça. Quanto ao direito de propriedade em analise, a usucapião não é possível porque o imóvel não deixou o domínio público. Na decisão do TJSP entendeu-se possível a usucapião em virtude da desafetação. AC 91030484120028826 TJSJ
3- AC 2990 DF.
III- Limitações à liberdade e à propriedade. Função social da propriedade. Distinções entre as limitações e restrições à propriedade. Poder de Polícia. Restrições Administrativas. Modalidades de intervenção do Estado na propriedade: fundamento, competência e limites.
 	Quanto aos bens, existe o domínio patrimonial, que é o domínio que todo proprietário tem sobre seus bens. Dentro desses estão as faculdades para o proprietários: usas, gozar e dispor. A administração no entanto tem limitação dessas faculdades. A administração pública não pode alienar seus bens a qualquer tempo. O domínio patrimonial para o particular da uma major liberdade do que para a administração pública, porque esta gerência o interesse público, gerando restrições.
Há também o domínio eminente que somente a administração pública tem. É a possibilidade de ingerência sobre os bens dos particulares. O fundamento dessa possibilidade de interferência é o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Há autores que não concordam com seu princípio, pois dizem que no estado democrático de direito não cabe a supremacia do estado sobre o cidadão. Maciel Garcia diz que não há a supremacia do estado sobre o cidadão, mas sim a supremacia dointeresse público sobre o privado, não sendo arbitrariedade porque há um fundamento que é o interesse da maioria deve prevalecer e há um contrapartida.
Para o cumprimento da função social há muitos mecanismos a disposição do estado.
Sempre que houver algum tipo de prejuízo há direito a indenização. Mas por si só a intervenção no domínio econômico da propriedade privada gera controvérsias se gera direito a indenização porque causa desvalorização no mercado ou se seria necessário comprovar o prejuízo.
O art. 22 e 24 da CRFB definem a competência concorrência da União, estado e DF para legislar sobre proteção ao patrimônio cultural, histórico, e paisagístico. Nesse ponto, surgem as APACS. No art. 30 inciso IX há a previsão da competência executório de promover a proteção. A união é a única que tem competência para legislador sobre a desapropriações, mas todos os entes tem competência executório para realizar a desapropriação. São competências diferentes. Então, o art. 24 traz competência concorrência para legislador sobre proteção ao patrimônio. Então o município não pode legislar sobre isso, mas pode promover a proteção em observância a legislação estadual e federal. Assim, ele pode instituir APAC com base na legislação estadual e federal.
Há a intervenção branda ou restritiva e a drástica ou supressiva. A primeira não extinção a propriedade somente cria uma restrição. Ex.: servidão, ocupação temporária, requisição. A limitação administrativa e tombamento. A segunda suprime a propriedade. Ex.: desapropriação. Há uma discussão quanto a requisição, se é forma de intervenção branda ou drástica. Dependerá da situação fática concreta. Ex.: pegou carro para perseguição, se devolve será intervenção branda e se não devolveu será drástica. Para parte da doutrina dependerá da intenção da administração. No entanto, o efeito será o mesmo, sempre que não houver a devolução do bem o proprietário terá direito a indenização, mas não se confunde com a desapropriação que segue um procedimento próprio.
IV- O Estatuto da Cidade. Política urbana. Instrumentos urbanísticos e restrições à propriedade. Parcelamento e Edificação compulsória.
Estatuto da cidade.
Busca combater os problemas da urbanização desordenada, sem uma política adequada. Nesse contexto, o estatuto é a principal norma do direito urbanístico, que tem caráter multidisciplinar. O estatuto da cidade delimita a função socializa propriedade urbana. 
No art. 21 (X e XX) da CFRB há competências materiais e no art. 24 (I) a competência legislativa concorrente dos estados e união. O art. 30 (I, II e VIII) prevê a competência legislativa do município suplementar a legislação federal e estadual. A constituição adotou a delimitação da competência da união e municípios, sendo a do estado residual. É nítida a interferência que essa competência terá na urbanização. 
No art. 23, que traz a competência comum, que tem caráter administrativo, há matérias que irão tangenciar os instrumentos urbanísticos.
Instintivamente no âmbito da ordenação do solo há a competência municipal porque trata de assunto de interesse local, no entanto, essa política urbana deve ser estabelecida dentro dos limites estabelecidos pela união pelo estatuto da cidade. Há uma cooperação federativa. 
O art. 182 da CRFB são extraídos os dois objetivos básicos: pleno desenvolvimento da função social da cidade e a garantia do bem estar os habitantes. As funções sociais da cidade são: a cidade é o espaço físico em que o urbano se desenvolve, com o atendimento das demandas primárias e secundárias daquela cidade. Tem que haver a promoção dos direitos fundamentais e alcance do interesse público. É diferente da função da propriedade porque terá como objeto as demandas daquela coletividade, enquanto função social da propriedade irá focar na propriedade daquele particular que deve dar o fim útil aquele imóvel. O enfoque da função social da cidade foca no poder público que deve atender as necessidades da coletividade. 
O art. 2o inciso I do estatuto da cidade fala de alguns de seus objetivos: direito a cidades sustentáveis, parte da ideia de que é impossível desvincular a política urbana do conceito de vida sadia. O princípio central do nosso ordenamento o princípio da dignidade da pessoa urbana, de forma que a política urbana deve também ter esse enfoque. O princípio do desenvolvimento sustentável, prevê a sustentabilidade que tem uma preocupação transgeracional buscando o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a proteção de outros direitos fundamentais. ex.: a questão ambiental. 
O parágrafo 2o do art. 182 prevê que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano diretor. O plano diretor é obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes. O art. 186 prevê a função social da propriedade rural. 
Além da função social da propriedade há algumas diretrizes genéricas: regularização fundiária, a ordenação da ocupação urbana e gestão democrática (arts. 43 a 45 do estatuto). É a obrigação da participação popular no plano diretor, retomando a noção de consensualismo, que é a mitigação da política imperativa do poder público, buscando o diálogo entre o particular e gestor. Há a exigência da participação popular por meio de audiências públicas e debates para a elaboração do plano diretor.
Instrumentos do estatuto da cidade.
O estatuto da cidade é uma norma intermediária porque muitos dos seus institutos não tem aplicabilidade imediata. Os dispositivos que são intermediários são notadamente os instrumentos de direito administrativo. Há necessidade de elaboração de uma norma municipal para a aplicabilidade. Ex.: direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir. Em relação aos instrumentos de direito civil há aplicabilidade imediata dos institutos. Ex.: usucapião e direito de superfície. 
Os instrumentos podem ser classificados em:
1- preventivos:
estudo do impacto de vizinhança (art. 36 a 38):
Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.
2 - sancionatórios:
- desapropriação urbana, que é a terceira sanção pelo descumprimento da função social urbana. A primeira é o parcelamento, edificação e utilização compulsórios. Caso não cumpra, há o IPTU progressivo e somente pelo descumprimento há a desapropriação (art. 5 a 8). Há também uma norma intermediária que exige a necessidade de norma local. Ainda que tenhamos uma norma federal tratando da desocupação urbana compulsória, no caso desse instrumento sancionar escalonado o há uma norma intermediária. Há a obrigatoriedade de obedecer esse escalonamento.
- usucapião de especial de imóvel urbano (art. 183, CR c/c 9 a 14 do estatuto.
3- instrumentos ordenadores/indutores financiadores: 
- direito de superfície (art. 21 a 24): trata-se de direito civil e nesse ponto há aplicabilidade imediata. 
- direito de preempção (art. 25 a 27)
- outorga onerosa do direito de construir (art. 28 a 31)
- operação urbana consorciada (art. 32 a 34)
- transferência do direito de construir (art. 35)
Plano diretor.
É instrumento básico da política urbana, integrante do planejamento municipal. 
O plano direitos é obrigatório com mais de 20 mil habitantes (art. 182 parágrafo 1o CRFB) além das hipóteses previstas no art. 41 do estatuto: 1- integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; 2- . É um rol cumulativo, trazendo mais hipóteses, além das previstas na constituição em que é exigido o plano diretor.
Diante do art. 41 passou a se questionar a constitucionalidade desse rol maior para a obrigatoriedade de plano direito. Há quem defenda a constitucionalidade partindo da ideia de que o art. 182 estabelece os parâmetros mínimos para a exigência do plano diretor, havendo outras situações previstasno art. 41. Para a corrente que entende pela inconstitucionalidade (Jacinto arruda) entende que o plano diretor somente será exigível no caso do art. 182 parágrafo 1o. O entendimento prevalecendo é a constitucionalidade. 
O município que tem menos de 20 mil habitantes não tem obrigatoriedade de realizar um plano diretor, não estando sujeito as sacões pela não elaboração. No entanto, para que possa se utilizar dos instrumentos previstos no parágrafo 4o do art. 182, terá que realizar o plano diretor.
Há necessidade da participação popular na elaboração do plano diretor em obediência a diretriz da gestão democrática do estatuto da cidade (art. 40 parágrafo 4o). Os arts. 231, 236 e 238 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro preveem como funciona essa participação no estado do Rio de Janeiro. Para a alteração do plano diretor também há necessidade de participação popular.
Instrumentos urbanísticos de direito administrativo.
O estatuto da cidade prevê as diretrizes gerais, prevendo os meios. Depois desse o município tem que editar um plano diretor que irá definir quais instrumentos irão ser utilizados naquela localidade e fixar as áreas em que serão aplicadas os instrumentos. Apos o plano diretor há necessidade de elaboração de uma lei especifica para concretizar as decisões traçadas. Assim o plano diretos também é uma norma intermediária que dependerá da edição da lei especifica por parte daquele ente municipal. 
São instrumentos:
1- direito de preempção ou de preferencia: está definido no art. 25. 
2- outorga onerosa de direito de construir: o coeficiente básico está previsto no plano diretor, que dependera da área do terreno. É possível construir acima do coeficiente básico até o limite do coeficiente máximo, mediante contrapartida dada ao município. Essa contrapartida é a outorga onerosa. 
Casos concretos
1- sim, ha necessidade de participação popular também para as alterações no plano diretor. 0034721-61.2009.8.19.0000
2- Zezinho não pode sobrepor o seu direito de preferencia em face do direito de preempção do poder público, porque há preferência para o interesse publico. Se o município não for notificado a venda é nula. 
3- a) sim, mediante autorização do município, a outorga onerosa do direito de construir, mediante pagamento de contrapartida.
b) a construção poderá ser demolida e se o município não autorizou construir acima do coeficiente básico, violando parâmetros edilícios. 
c) é possível alteração da destinação do uso do solo. 
V- Servidão Administrativa. Ocupação temporária. Requisição.
Intervenção do Estado na propriedade
Há os instrumentos típicos que são dotados de imperarividadade e autoexecutoriedade. O particular não pode se opor. Irão viabilizar o desenvolvimento de atividades públicas. Traduzem um desafio que é promover o equilibro entre o direito de propriedade e o atendimento do interesse público. Existem três fundamentos: a) a ideia de domínio eminente do estado; B) função social da propriedade; c) supremacia do interesse público. 
Há baixa densidade normativa tratando da servidão administrativa, ocupação temporária e requisição. Nos dois primeiros já menção no decreto 3365. A requisição não tem uma norma tratando especificamente sobre requisição, apenas menção no art. 5 inciso XXV, CRFB.
Servidão administrativa.
É um direito real público que autoriza o poder público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo. Há a relação de conexão entre os bens que faz com que a propriedade do particular instrumentalize uma obra ou serviço coletivo. O particular tem a obrigação de aceitar que o poder público intervenha no uso e gozo do bem. Não irá importar na perda da propriedade. 
É uma modalidade branda de intervenção branda, que não importa na perda do direito de propriedade. Além disso é uma modalidade de intervenção permanente, de forma que não tem prazo. No entanto, pode eventualmente acabar. Ex.: desaparecimento do bem, perda da utilidade. 
Ex.: instalação de poste e fiação elétrica. 
O particular não poderá se opor. 
A servidão atingirá um imóvel especifico do particular.
No decreto lei 3365/41 há o art. 40 que trata da servidão. A indenização não é a regra no âmbito das servidões. No caso de desapropriação sempre haverá o dever de indenizar. No que tange a servidão a indenização será na medida do prejuízo sofrido. Ex.: na colocação de placa de rua no imóvel do particular não causa danos, de forma que não haverá necessidade de indenização. Há necessidade de comprovação do prejuízo em concreto. 
Se a servidão atinge o uso e gozo do bem, atingirá também o possuidor. Se esse possuidor sofre prejuízos em concreto ensejará a indenização. 
O devido processo legal nas desapropriações, que em tese deve ser utilizado para as servidões, funciona da seguinte forma: fase administrativa e fase judicial. Dentro da fase administrativa há uma fase declaratória é uma fase executória. A primeira em regra se manifesta pelo decreto expropriatório e a fase executória visa executar a desapropriação declarada, tentar consumar a desapropriação. Quem competência declaratória são os entes federativos nos limites de sua competência material. Há necessidade de especificação do bem e da destinação que será dada. A fase executória que pretende promover os atos de desapropriação pode ser delegada: assim tem competência os entes federativos e outros entes da administração pública direta e indireta, assim como outros órgãos previstos no decreto expropriação. Se ao fim dessa fase administrativa, o proprietário concorda estamos diante da desapropriação amigável, mediante o pagamento de indenização. O particular, no entanto, pode não concordar com o valor oferecido, tendo que ajuizar ação discutindo o valor. O mérito da ação nunca será a desapropriação em sim que não pode ser questionada em si, mas somente o quantum indenizatório.
A servidão a rigor deve seguir os mesmo passos para ser legitimamente instituída, mas não há norma prevendo isso. Ha uma peculiaridade, de forma que somente será paga indenização de houver prejuízo concreto, assim a administração pode já na fase executória propor uma indenização e ser feita por acordo. Se o particular não concordar com indenização a servidão será determinada por sentença em ação judicial que seguirá o rito do decreto lei 3365/41.
No caso de esvaziamento de conteúdo econômico da propriedade por utilização pelo poder público por conta de lei, o STJ entende que não se trata de desapropriação indireta, mas há direito a indenização. Somente será desapropriação indireta se houver o esbulho da administração na propriedade privada.
Além dos entes federativos tem competência declaratória na fase administrativa a ANEEL (Art. 10 Lei 9.074/95) e o DENIT (Lei 10.233).
Se não há especificação do imóvel na lei entende-se que se trata de limitação administrativa e não de servidão. 
Aplicação do decreto 3365/41: declaração da utilidade ou necessidade pública por ato indelegável, avaliação e proposta de conciliação, ajuizamento com possibilidade de imissão provisória, incidência dos acrescidos legais - moratórios, compensatório se atualização (súmula 56 STJ).
Ocupação temporária.
O art. 36 do decreto 3365/41: é forma de intervenção pela qual o poder público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. Incidirá, em regra, sobre bens imóveis. Excepcionalmente será sobre móveis e serviços (art. 5o lei 8666/93). 
Com base no que dispõe no art. 36 Carvalhinho diz que há dois tipos de ocupação temporária: 1- vinculada ao processo de desapropriação; 2- desvinculada ao processo de desapropriação.
Carvalhinho entende que só a necessidade de indenização nas vinculadas. No entanto, prevalece que a ocupação temporária deve ser indenizada e o poder publico deve pagar pelo uso da propriedade do particular, independente de haver prejuízo. Seria equiparado ao aluguel, pago em momento posterior e calculado em ação própria. 
Requisição.
Está previstano art. 5o inciso XXV. É modalidade de intervenção estatal por meio da qual o estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público. O traço característico é o eminente perigo público, sendo o que distingue a requisição da ocupação temporária. 
A competência legislativa para requisição administrativa é exclusiva da união (art. 22 inciso III).
Se houver dano ao bem o particular terá direito a indenização. Ex.: polícia pega carro de particular em perseguição e entre o carro com danos. 
No caso da requisição sobre bens e serviços públicos o art. 136 §1o inciso I viabiliza a sua realização em situações de estado de defesa e o art. 139 inciso VI e VI no estado de sítio. O entendimento do STF é que não é possível a requisição sobre bens e serviços públicos em estado institucional normal (MS 25295).
Casos concretos
1- os elementos a serem enfrentados: legitimidade- sim o possuidor tem legitimidade para ingressar com a ação de ressarcimento pelos prejuízos concretos causados no âmbito da servidão, pois afeta o uso é a fruição do bem; a concessionária admite que houve comprometimento mínimo, assim, há dano material. Em regra, as modalidades de intervenção do estado na propriedade não ensejam danos morais porque existem fundamentos constitucionais fortes e são feitas em prol do interesse públicos.
2- aferida que a servidão ocupa maior área do que estava na escritura pública ensejará a complementação do preço pago a título de indenização.
VI - Limitações Administrativas. Tombamento.
Limitações administrativas.
A primeira ideia do Estado democrático de direito é a supremacia da Constituição. A segunda é a tripartição de poderes, que remanesce no art. 2o. A terceira característica do Estado de Direito é a universalidade da jurisdição, que prevê que nenhuma ameaça de direito será afastada Poder Judiciário (art. 5o inciso XXXV). Finalmente, por fim, a quarta característica é a generalidade do princípio da legalidade. Isto significa que lei aplica-se a todos, inclusive o setor público.
As limitações administravas são determinações de caráter geral, em que o poder público impõe proprietários indeterminados obrigações positivas, fazere, negativas, non fazere, e permissivas condicionando a propriedade ao seu grande elemento caracterizador. A Carta da República prevê no art. 5o inciso XXII que é garantido o direito de propriedade e no inciso XXIII que a propriedade atenderá a sua função social. A separação destes incisos demonstra uma tentativa de fortalecer o critério atrelado a função social, qual seja, a função social. Assim, iniciado nas limitações administrativas para condicionar o uso da propriedade ao cumprimento da função social. Com isso, perde o caráter absoluto a propriedade.
Na prática as limitações da administrativas é, por exemplo, a determinação de limpeza de terrenos não edificados. É uma limitação positiva da propriedade que obriga o proprietário a manutenção do seu terreno.
Um exemplo mais moderno, que veio no art. 182 parágrafo 4o inciso I da CRFB, é o parcelamento compulsório e o parcelamento compulsório. Esse dispositivo está em um capítulo inovador da CRFB/88, pois as anteriores constituições não dedicaram um capítulo especifico a politica urbana. O condicionamento e as limitações administrativas ao setor o condicionamento para o crescimento equânime das cidades vem com a CRFB/88, se materializa em 2001 com o Estatuto da Cidade e mais ainda com os planos diretores dos municípios. 
As limitações administrativos, bastante diferente das demais formas de intervenção do estado na propriedade, como desapropriação, tombamento, etc., não buscam uma obra ou um serviço especificamente. Não é a finalidade das limitações administrativa busca material a uma obra ou um serviço concreto. 
Carvalhinho realiza em seu livro uma distinção entre as restrições supressivas e as restrições restritivas. Restritiva do que? Supressiva do que? Das características inerentes a propriedade, quais sejam, uso, gozo e fruição. Então, quando a doutrina identifica intervenção supressiva a expressão vernacular supressão determina que há o aniquilamento da relação privada com patrimônio. A restritiva é um condicionamento que pode se operar uso e/ou no gozo e/ou na fruição. Na intervenção restritiva não pode haver o aniquilamento dos três, mas poderá haver o condicionamento das três características. Ex.: tombamento. Pode ser condicionado o uso, o gozo e a fruição. A limitação administrativa é uma intervenção restritiva que condiciona os elementos da propriedade.
Quando a administração pública se pauta em uma noção restritiva que opera eficácia de supressão ocorre a desapropriação indireta. Nesse caso, não haverá direito a retrocessão, por previsão do art. 35 do decreto 3.365/41, in verbis: 
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Esse artigo deve ser combinado com o art. 519, CC. Nesse artigo, de maneira implícita, estão previstos dois fenômenos do direito: a retrocessão e tredestinação.
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
 
O art. 35 do decreto tenta inibir o art. 519 segunda parte, a retrocessão, que é o direito do particular reaver o bem diante de um desvio de função, como veremos mais a frente.
As limitações administrativas, diferente das demais formas de intervenção, não vem por norma do executivo, que materializa por meio do decreto. Estas advêm do direito legislativo e operam noções abstratas e gerais. É uma imposição a proprietários indeterminados. Ex.: não edificar na orla carioca acima do limite do 5o pavimento. Diferente das demais formas, a limitação vem por lei a destinatários indeterminados com eficácia abstrata e genérica. 
Não se pode dizer, invariavelmente, no entanto, que trata-se da única intervenção abstrata e genérica. Isto porque, o art. 216 parágrafo 5o da CRFB prevê o tombamento dos os documentos e sítios históricos dos antigos quilombos. O constituinte tombou o quilombo dos escravos por meio de uma norma geral e abstrata, então não pode se dizer que a limitação administrativa é a única intervenção com abstração e generalidade. Em regra, é a única, e as demais, inclusive o tombamento, são de eficácia concreta e especifica, entretanto, o constituinte originário identificou o determinismo de tombar os quilombos dos antigos escravos brasileiros. 
O tombamento e a servidão, em regra, não geraram o direito a indenizar, somente se houver prejuízo concreto. Sempre há exceções: a Petrobrás realizou dutos em propriedades privadas, mas, mesmo sendo integrante da administração pública, por ser exploradora de atividade econômica, o TJRJ determinou a remuneração pelas servidões. No caso da limitação, no entanto, por ser um sacrifício generalizado e abstrato, não há um direito a indenização. Não há uma limitação especifica, e sim todos, por isso não há direito a compensação, pois é um sacrifício geral, destinado a coletividade. Assim, ainda que a moderna visão administrativista passe a perceber que casuisticamente as intervenções devem ser analisadas para ser ou não ser compensadas na limitação não dá porque são abstratas e gerais. 
Em resumo: as limitações são ato, em regra, legislativos de caráter geral. Tem caráter de definitividade. É motivada pelo interesse público abstrato e ausência de indenizabilidade. 
Tombamento. 
Tem sede constitucional, mas inicia-se com o art. 216 parágrafo 1o. Na verdade na prática é a pior intervenção estatal na propriedade privada.
É a forma de intervenção do estado na propriedade privada, em que o poder público busca a proteção do patrimônio nacional. Essa ideia veio do direitoportuguês quando a coroa portuguesa identificou a necessidade de identificar o patrimônio da coroa se utilizando de uma torre tombada, que passou a ser chamada de torre do tombo, que continham os livros do tombo, surgindo o tombamento. Cada feição histórico patrimonial a ser protegida será registrada no livro do tombo histórico, conforme prevê o art. 4o do decreto lei 25/1917. Também se fundamenta na necessidade de se adequar a propriedade a sua função social.
 	O destinatário do tombamento são tanto as pessoas naturais como as pessoas jurídicas de direito público e direito privado. 
No RJ surgiram com os tombamentos ao registro histórico cultural, utilizado para a proteção desse ambiente histórico cultural, que por meio de um único decreto tombava todo um território. Da mesma forma com uma tentativa de proteção da mata atlântica tentou-se o chamado tombamento de florestas sobre a escusa de proteção do patrimônio paisagístico. Esses foram enfrentados pelo TJRJ que os considerou ilegal: não eram individualizados, porque eram gerais e abstratos sem identificar patrimônio por patrimônio e quais características individualizas que levaram ao tombamento. o ambiente natural pode ser protegido por meio de ações civis públicas e leis ambientais, não por tombamento. há a possibilidade do tombamento ser geral desde que exista uma generalidade nos patrimônios sendo todos históricos. 
A natureza jurídica do tombamento tem quatro visões doutrinárias: 1- Celso Antônio bandeira de melo e a professora Lúcia vale entendem que seria servidão administrativa. O óbice a esse pensamento é que a servidão nasce no instituto civil, tendo a feição de uma obrigação propter rem, perseguindo a coisa onde quer que ela vá, não havendo no CC qualquer menção ao tombamento, e como toda obrigação propter rem deve ser individualizada, o que não ocorreu sendo rechaçada pela doutrina. Não há a figura do serviente. 2- José Afonso da Silva identifica o tombamento como bem de interesse público. Rechaçado pela doutrina pela sua generalidade e falta de especificidade diante do instituto. 3- Cretela Júnior identifica o tombamento como limitação administrativa. Ocorre que com a feição moderna, as limitações administrativas receberam feição própria, entre elas a abstração e generalidade, o que não se relaciona com o tombamento que deve ser concreto. 4- doutrina majoritária (Carvalhinho) é um instrumento especial de intervenção restritiva na propriedade privada. 
Espécies de tombamento.
1- voluntário x compulsório: art. 7 e 8 do decreto lei. O voluntário é aquele em que o particular consente. O compulsório é aquele em que há uma discordância do particular o que será decidido judicialmente. Essa é a razão da doutrina não permitir que norma infraconstitucional das entidades federativas determinando tombamento. O STF já considerou inconstitucional porque, ressalvadas as hipóteses constitucionais, deve ser permitido ao particular a possibilidade de defesa, além do fato do tombamento ter que ser concreto. 
2- geral x indivíduos: o geral é aquele que alcança todos os bens de um bairro ou cidade desde que guardem identificação homogênea, ex.: Tiradentes, Ouro Preto. O individual é em relação a um bem especifico. 
Há vedação como regra de que o bem tombado deixe o país na forma do art. 14 do decreto 25, quando tratar-se de bem móvel. Se o bem tombado for exportado sem autorização será sequestrado pela união onde quer que esteja. Aquele que tentar a exportação do bem tombado não tendo sido autorizado será responsabilizado penal e administrativamente (parágrafo 1o do art. 15), impondo multa de 50% do bem até que seja reavido. Se houver reincidência a multa será de 100% do valor do bem.
As coisas tombadas não podem ser alteradas, modificadas e nem mesmo manuteridas, que exigem autorização para que se proceda a manutenção do bem. Caso proceda a manutenção sem prévia autorização ou altere característica do bem o art. 18 da lei impõe ao particular que não observa do comando no multa de 50% do valor do objeto.
 A grande discussão acerca do art. 19 é are que pornô essa incapacidade financeira pode residir na vontade do indivíduo, porque uma coisa é comprovar que não tem o recurso financiarias outra é não querer. A doutrina minoritária entende que a vontade do particular deve ser levada em conta, porque há na atualidade uma restrição do poder público na vida particular, ficando ruim obrigar o particular a arcar com os custos de um bem que representa patrimônio histórico nacional. Prevalece no entanto a obrigatoriedade de manutenção do bem com fundamento da solidariedade que deve ter o particular. 
Há a possibilidade do destombamento: 1- as características são inexistentes; 2- particular comprova não ter capacidade financeira para manutenção pelos moldes do IFAN e esse não adentra financeiramente na manutenção do bem, em que o particular ingressa na via judicial alegando que a ausência de manutenção está levando a depreciação do patrimônio do particular. 
Há a discussão de há a possibilidade de juro compensatório quando o processo adminstrstivonde tombamento já operando a eficácia provisória imibe a produção econômica do bem, demorando tempo demasiado. Os tribunais superiores entendem que é cabível juros compensatório de 1% ao mês. 
Casos concretos
1- o tombamento é de competência do poder executivo, já que poder legislativo produz normas de carater abstrato e geral, enquanto o instituto tem que ser destinado a bem especifico, por suas caracterisiticas históricas e culturais.
2- 
VII- Desapropriação. Fontes normativas. Competências. Bens expropriáveis. Destinação dos bens desapropriados. Fase declaratória.
Desapropriação
São pressupostos da desapropriação: a nécessidade público, utilidade pública e interesse social. A necessidade pública é a inexistência de outra opção pela administração. Ex.: quando os pecuaristas deixaram o boi no pasto para fugir do tabelamento do preço, sendo necessário a desapropriação por necessidade por ausência de opção em fornecer carne a população. Na utilidade pública há opções e a escolhida é a que melhor atende a coletividade. No interesse social ainda não há uma utilidade e uma necessidade imediata, somente há uma necessidade mediata, pelo art. 3o paragrafo 1o, que fala da solidariedade como princípio constitucional. A finalidade mediata se confunde o objeto da intervenção administrativa. 
Deve ser feita por meio do pagamento de justa indenização justa e em dinheiro. O art. 5 XXIV diz “ressalvados os previstos em lei”: essa ressalva prevê as hipóteses em que não ser a pago indenização em dinheiro imediatamente. Essas são as desapropriações sancionatorias. O instituto da desapropriação irá servir para punir o particular que não obedece o art. 5o inciso XXIII, ou seja, não atende a sua função social estabelecido no plano diretor da municipalidade (art. 182 parágrafo 4o inciso III). O instituto se presta modernamente a punir o particular que não cumpre a função social e por isso terá como conseqüência a perda da sua propriedade ela, desapropriação sancionatoria. A competência executória dessa desapropriação é do Município. Isso significa que o Estado e União não podem desapropriar nesse caso de desatendimento ao plano diretor, somente nos casos da desapropriação por utilidade pública e necessidade pública. Nesse caso, o art. preve que o pagamento se dará por títulos da dívida pública, sendo uma exceção ao art. 5, inciso XXIV. 
O STF ainda não avançou para a declaração de inconstitucionalidade para as menções do constituinte originário. 
A competência para emitir títulos da dívida pública é da união federal.
Uma cautela necessária é que nas desapropriações sancionatorias, urbanas e rurais, terão singularizadas as duas benefeitorias úteis, necessárias e as voluptuarias. Essa é uma sancao, mas nem tudo será pago em título da dívida pública. As benfeitorias necessárias e úteis, se existirem, serão pagas em dinheiro. A agu fez a seguinte questão: município estaria desapropriando uma particular dono de uma academiaaquática que não atingiu seu coeficiente de aproveitamento e se caberia o pagamento de indenização em dinheiro por benfeitorias? A benfeitorias necessária é aquela que dá vida econômica ao bem, enquanto a útil acresce a vida econômica do bem. Nesse caso, sendo uma academia aquática é a piscina que dá vida econômica ao bem sendo possível a indenização em dinheiro. Somente as voluptuarias não serão indenizadas. No caso da benfeitorias útil colocada no bem no curso da desapropriação há controvérsia se há necessidade de indenização se não foi autorizada pelo poder público. Ex.: está em curso a desapropriação e fazendeiro compra mais vacas para extrair mais leite sem autorização do poder público. Há quem entende que se não houve autorização não há que se falar em indenização mesmo sendo benfeitorias útil, porque está em curso a desapropriação. Minoritariamente entende-se que há necessidade de indenização porque se trataria de enriquecimento sem causa caso não houvesse indenização. 
A expropriação sancionatoria pelo não atendimento da função social pela plantação de glebas com plantas alucinógenas não há o pagamento de indenização, sendo confismo (art. 243). Essa também é uma desapropriação agrária, sendo em patrimonio rural, pois o artigo fala em cultivo. Ex.: em imóvel grande e em pequena parte com cultivo. A defesa do réu é que a extensão da propriedade impossibilitaria uma fiscalização, sendo alegado o desconhecimento do cultivo, caracterizando o erro in vigilando. O que tem prevalece no STJ é que não irá expropriar o patrimônio integral, somente a área do cultivo, sem qualquer pagamento. É uma espécie de confisco. Se houver um patrimônio em que 90% dele há o cultivo e somente há uma “casa” utilizada para guardar o maquinario, ferramentas, o STJ entende que integra o patrimônio em que havia a plantação, porque era utilizado como meio a permitir a plantações. 
No art. 154 está prevista a desapropriação sancionatoria da propriedade rural de competência da união, títulos da dívida agrária, prazo de resgate de 20 anos a partir do 2o ano. 
Nesses últimos casos de expropriação, haverá a necessidade de reacentamento da terra para a instalação de colonos. O patrimônio não ficará com a união permanentemente. 
O art. 22 inciso II confere competência legislativa da união para legislar sobre desapropriações. 
Tredestinação.
Arts. 519 c/c 
Tredestinar é alterar o destino. Poderá levar a retrocesso, recuperação do bem, em razão do desvio do destino dado ao bem o particular poderia reaver o bem. A doutrina brasileira, captaneada pelo Carvalhinho, dividiu a tredestinacao em: 1) lícita, quando há fim público no resultado, ex.: desapropriou para edificar escola, mas fez praça, não gerando retrocessao nem compensação por perdas e danos; 2) ilícita, é aquela que observa a alteração do resultado em razão de dois fenômenos: a) omissão, o poder público apresenta uma justificativa mas não faz nada, o problema é identificar o marco inicial final da omissão, pois não há termo inicial previsto no decreto para a destinação do bem. O decreto apenas diz que a desapropriação deve ter efetivada em 5 anos, não prevê um prazo para que seja dado o destino, por isso é utilizado a regra geral de prescrição qüinqüenal da administração; b) destinação diversa do interesse público, em que o particular terá direito a retrocessao ou perdas e danos.
A maior entidade política poderá desapropriar a menor entidade política com expressa autorização de seu órgão legislativo (art. 2o e parágrafos do decreto 3365/41). 
O município pode desapropriar bem da Petrobras? Não, porque a controladora é a União, ressalvada expressa autorização do presidente da república. 
Os terrenos da Marinha são da união, de forma que não precisa desapropriar o que é dela. No entanto, o domínio útil do terreno da marinha quando objeto de desaforamento poderá ser desapropriado.
A menor entidade política pode tombar bem da maior entidade porque não há transferencia do estado. 
VIII- Ação de Desapropriação. Partes, contestação, imissão provisória na posse, prova pericial, intervenção do Ministério Público. Transferência da propriedade. Desistência.
IX- Ação de Desapropriação. Sentença: peculiaridades. Indenização - juros moratórios e compensatórios, atualização monetária, honorários, direitos de terceiros. Extensão do controle jurisdicional nas ações de desapropriação.
X - Desapropriação Indireta. Direito de extensão. Tredestinação. Retrocessão, direito de preferência.
XI - Desapropriação urbanística sancionatória. Desapropriação para fins de reforma agrária. Desapropriação confiscatória. Desapropriação por zona.