PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO

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Humberto Dantas José Paulo Martins Júnior (orgs.) Introdução à política brasileira PAULUS6 PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO Simone Diniz Freitas INTRODUÇÃO A organização política de uma sociedade se expressa por meio de seu regime político - democráticos ou autocráticos, da sua forma de governo - monarquia ou república -, e do sistema de governo - parlamentarismo ou presidencialismo. Nos sistemas democráticos, da combinação entre sistema e forma de governo resultam três tipos de regimes: monarquia parlamentarista, república parlamentarista e república presidencialista. Uma questão importante que ainda norteia boa parte das análi- ses sobre a organização política das sociedades é quais as melhores escolhas político-institucionais para o melhor funcionamento do sistema político. No que diz respeito aos sistemas de governo, muitos argumentam que o parlamentarismo seria mais eficaz para o bom funcionamento da democracia. O presidencialismo só teria dado certo nos Estados Unidos, visto que inúmeros países presidencialis- tas constantemente vivenciam momentos de instabilidade política, quando não de total ruptura do seu sistema (Lamounier, 1991; Linz, 1991; Sartori, 1993). A partir.dos anos noventa, alguns estudos passaram a indicar que cada sistema possui vantagens e desvantagens. Em outros, a contra- posição entre presidencialismo e parlamentarismo foi relativizada, e as análises passaram a chamar a atenção para a variedade das lógicas políticas existentes tanto no parlamentarismo quanto no presiden- cialismo (Lanzaro, 2001; Sartori, 1996; Mainwaring & Shugart, 1997; PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 95Shugart & Carey, 1992; Limongi, 2002). Deveríamos falar, portanto, qual a forma de escolha dos titulares e quais são suas atribuições em parlamentarismos e presidencialismos, cujos tipos "puros" são tanto no parlamentarismo como no presidencialismo. Inglaterra e Estados Unidos, sendo todos os outros derivados dessas duas matrizes. SISTEMA PARLAMENTARISTA O parlamentarismo inglês surgiu de forma gradual. Não foi um Atribuições do chefe de Estado sistema pensado e arquitetado. Aos poucos, o controle sobre o go- verno saiu das mãos da monarquia e passou a ser exercido pela as- As funções básicas do chefe de Estado, em qualquer sistema, são sembléia. O presidencialismo, por sua vez, nasceu como um sistema de duas ordens. De um lado, ele é o representante político e institu- planejado, "desenhado" para ter certas características e determinada cional do país perante a comunidade internacional, sendo, em geral, dinâmica de funcionamento. Surgiu da Convenção Constitucional o responsável pela segurança do país em situações graves. De outro dos Estados Unidos, em rejeição à monarquia como forma de go- lado, o chefe de Estado representa a unidade nacional com funções verno. específicas de zelar pela harmonia entre os poderes, tendo, por isso, a Os modelos derivados dessas duas matrizes surgiram do proces- prerrogativa constitucional de intervir para resolver conflitos graves de independência dos países da América Latina que adotaram o entre os demais órgãos do Poder Executivo e entre estes e o Poder presidencialismo, e da redemocratização dos países da Europa, cujo Legislativo (Figueiredo & Figueiredo, 1993: 34). modelo de parlamentarismo adotado estabelece eleição popular do A autonomia do chefe de Estado e seu poder de fazer exercer Chefe de Estado e controle da assembléia sobre o essas funções básicas, variam, em parte, pelo tipo de sistema político Para muitos autores, a principal característica que diferencia um adotado e, em parte, pela história de cada sistema do outro é a separação de poderes entre Executivo e Legis- Nas monarquias parlamentaristas, apenas o chefe da Casa Real lativo, apresentada por Montesquieu, e delineada pelos Federalistas. (rei, rainha, imperador, ou príncipe) pode ser chefe de Estado, cujo Para outros, no que diz respeito à produção de políticas, Executivo e mandato é vitalício. Nos países que pertencem à comunidade bri- Legislativo teriam atribuições próprias: no parlamentarismo o Exe- tânica, como o Canadá, Austrália, Nova Zelândia etc., que são mo- cutivo (o governo) controlaria a agenda de propostas a ser apresen- narquias parlamentaristas, a função do chefe de Estado é exercida tadas, e o Legislativo apenas as aceitaria ou rejeitaria, enquanto no por um governador-geral, devido à impossibilidade de a rainha da presidencialismo o Legislativo formularia as propostas, e o Executi- Inglaterra assumir a chefia de todos esses países. A escolha do go- as sanciona ou veta (Tsebelis, 1997). vernador-geral se dá por indicação e nomeação da Coroa inglesa, de As particularidades de cada caso dificultam bastante a apresen- comum acordo com o primeiro-ministro e com as principais forças tação de uma definição generalizada. No entanto, o que diferencia políticas no Parlamento. um sistema do outro, em linhas mais gerais, são os arranjos institu- Nas repúblicas parlamentaristas, o Chefe de Estado é o Presi- cionais que prevalecem em relação aos seguintes aspectos: chefia do dente, que pode ser ou não eleito diretamente. No modelo puro de Estado e chefia do governo, ou seja, às funções institucionais do Po- república parlamentarista, a eleição do presidente se dá de forma in- der Executivo quem pode ser o titular no exercício dessas funções, direta, por meio de um colégio eleitoral. Esse colégio é, usualmente, composto pelos membros do Parlamento. Entretanto, atualmente, São exemplos dessa segunda fase de adoção do parlamentarismo Finlân- na maioria das repúblicas parlamentaristas, o presidente é eleito pelo dia, Alemanha, Áustria, Irlanda, Islândia, com variações na abrangência de poder dado aos presidentes (Shugart & Carey, 1992: 7). voto popular direto, em um ou dois turnos. 96 SIMONE DINIZ E ANDREA FREITAS PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 97A destituição do chefe de Estado nas repúblicas parlamentaristas enquanto o Parlamento mantiver válido o voto de confiança dado é feita através do processo de impeachment, sendo a abertura de tal no momento da sua escolha. Normalmente, o voto de confiança no processo de competência exclusiva do Parlamento. gabinete é renovado no início de cada ano e principalmente após as eleições gerais para o Parlamento. CHEFE DE GOVERNO FORMAÇÃO E FUNÇÃO DO GABINETE Nos sistemas parlamentaristas, as funções de chefe de Estado e de governo estão separadas em duas instituições e são exercidas por A função básica de um gabinete, ou ministério, é dar coordena- duas pessoas diferentes. O chefe de governo neste sistema é o primei- ção política e administrativa aos diversos órgãos e serviços comuns ro-ministro, também chamado de chefe do conselho de ministros. a todos os governos. O gabinete é composto por uma quantidade de Do ponto de vista administrativo, cabe ao chefe de governo fazer ministros que varia de país para país. com que a máquina administrativa do país funcione e que os di- A diferença fundamental entre as funções do Parlamento no siste- versos órgãos cumpram os seus objetivos, prestando à sociedade os ma parlamentarista e no sistema presidencialista está no papel do Par- serviços necessários. Do ponto de vista político, o chefe do governo lamento na constituição do governo. Em ambos os sistemas, o processo é quem formula, lidera e conduz as políticas a serem implementadas de escolha depende de articulações e apoio político do Legislativo; eles em todas as áreas, exceto aquelas que a Constituição atribui exclusi- diferem, porém, quanto às regras formais que se adotam para esse fim. vamente ao chefe de Estado. No parlamentarismo, Parlamento tem participação ativa na Os sistemas parlamentaristas têm diferentes regras sobre quem constituição do governo, ou seja, na escolha do gabinete ou minis- pode exercer o cargo de primeiro-ministro. Dependendo do país, térios. Há variações entre os países no uso dessa prerrogativa. Em podem ser indicados para primeiro-ministro: alguns é o Parlamento que controla totalmente a formação dos go- qualquer cidadão no gozo de seus direitos políticos; vernos, e em outros isso não acontece. De qualquer forma, os gabi- o líder da coalizão majoritária no Parlamento; netes de contar com a aprovação formal do Parlamento e podem o líder do partido majoritário da coalizão majoritária; ser por ele rejeitado. líder do partido majoritário. Em princípio qualquer cidadão pode ser ministro. Em alguns países parlamentaristas há a exigência formal de que os ministros Em nenhum país parlamentarista, a escolha do primeiro-mi- sejam membros do Parlamento. Mas a norma política geral, no par- nistro se dá por eleição popular direta. Cabe ao chefe de Estado lamentarismo, é que os ministros sejam dos partidos que compõem (membro da Casa Real, no caso das monarquias, ou ao Presidente, o governo, mesmo que não tenham mandatos parlamentares. nas repúblicas) indicar um nome ao Parlamento. O indicado só será No parlamentarismo, existem regras formais que definem as for- nomeado se obtiver apoio da maioria dos membros do Parlamento, mas de destituição dos ministros. Poderá ocorrer destituição por so- através de votação, que poderá ser expressa por voto de confiança licitação do primeiro-ministro ao chefe de Estado. A demissão pode ou pela aprovação do programa de governo. Dessa forma, existe um ser de um ou de todos os ministros. Outra forma de destituição é por compromisso formal dos partidos representados no Parlamento na solicitação do Parlamento. Em geral, nos países em que a aprovação sustentação política do chefe de governo. do gabinete se dá pelo voto de confiança, o Parlamento pode retirar Como o primeiro-ministro e seu gabinete dependem do voto seu apoio por meio do voto de desconfiança. Sendo assim, o gabinete do Parlamento, o seu mandato não é fixo. Permanecerá no cargo cai e, junto com ele, o primeiro-ministro. 98 SIMONE DINIZ E FREITAS PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 99Quando o apoio é expresso pela aprovação do programa de go- o chefe de governo (o presidente) tem maior autonomia para escolher verno, Parlamento aprova uma moção de censura, que também, e nomear os ministros e outros auxiliares de alto nível, que farão parte de uma maneira geral, leva à renúncia do gabinete. Finalmente, a do seu governo. Há poucas limitações formais ao poder do presidente não-aprovação do orçamento pode, também, levar à queda do ga- na escolha dos seus auxiliares. Sabemos, no entanto, que as nomeações binete. Em alguns países, a não-aprovação do programa de gover- obedecem, na grande maioria das vezes, a critérios políticos. no poderá levar ao pedido, por iniciativa do primeiro-ministro, de No presidencialismo, não existem regras formais que restrinjam dissolução do Parlamento, com o objetivo de formar uma nova base a origem dos ministros que podem ser ou não membros do Parla- de apoio. mento. Devido à adoção plena da doutrina de separação de poderes, A dissolução do Parlamento implicará o encerramento do man- o Parlamento não tem a prerrogativa formal de interferir na escolha dato dos parlamentares antes do prazo normal, previsto no calendá- do ministério. Também não existe nenhuma regra que estabeleça rio eleitoral. Os parlamentares com essa medida não estão impedidos um mandato fixo para qualquer ministro. Este fica no cargo enquan- de se candidatar novamente. As circunstâncias, os motivos e quem to perdurar a confiança do chefe de governo. Pelas regras formais, tem o poder de decretar a dissolução do Parlamento estão previstos compete exclusivamente ao presidente exonerar um ou todos os seus na Constituição. Não se trata, portanto de um ato despótico ou au- ministros, quando ele achar conveniente. Na prática, porém, as mu- toritário. Ao contrário, é um ato que tem a finalidade de solucionar danças ministeriais se dão em resposta à perda de apoios políticos e um impasse político entre o Executivo e o Legislativo. são normalmente parciais. No que diz respeito à formação dos ministérios, os Estados Uni- SISTEMA PRESIDENCIALISTA dos é o único país onde as indicações feitas pelo presidente devem ser aprovadas pelo Legislativo, no caso, o Senado. Algumas constitui- Chefe de Estado e chefe de governo ções, incluindo a brasileira, exigem a aprovação do Legislativo para No presidencialismo as funções de chefe de Estado e de chefe de outras funções de alto nível, tais como altos magistrados, diploma- governo são exercidas por uma mesma pessoa, o presidente. O processo tas, procurador-geral da república e presidente do Banco Central. de escolha se dá pelo voto, direto ou indireto (por intermédio de um De forma rotineira, os ministros devem prestar contas dos seus légio eleitoral), sendo eleito aquele que obtiver a maioria dos votos, para atos prioritariamente ao chefe de governo. Entretanto, em nenhum dos um mandato que possui um número de anos fixo. Variam o tamanho sistemas de governo um ministro pode negar-se a prestar contas ao do mandato e a possibilidade ou não de reeleição, conforme o país. Parlamento, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade. As funções do Presidente, como chefe de Estado e chefe de go- No presidencialismo, o controle sobre os atos do presidente é verno, são as mesmas do sistema parlamentarista. Como chefe de feito pelo Parlamento: Estado lhe cabe representar o país no exterior; zelar pela seguran- por meio do trabalho de uma série de comissões permanentes; ça externa e interna do país; zelar pelo patrimônio público; nomear por iniciativa dos parlamentares, individualmente, ou de uma funcionários, fixar salários e administrar a burocracia estatal. Como das comissões, sendo os membros do Poder Executivo solicitados, e chefe de governo, formular, liderar e conduzir as políticas a serem constitucionalmente obrigados, a prestar, pessoalmente ou por es- implementadas em todas as áreas. crito, esclarecimentos ou informações sobre suas atividades; A diferença básica entre o parlamentarismo e o presidencialismo pela apreciação da prestação de contas anual do Executivo e do está no grau de autonomia do chefe de governo. No presidencialismo, plano orçamentário. 100 SIMONE DINIZ E FREITAS PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 101A segunda forma de controle, que ocorre em circunstâncias ex- O presidente, neste sistema, possui o poder de dissolver o pa. cepcionais, é feita por meio da criação de comissões que têm por lamento; entretanto, se após duas dissoluções consecutivas o presi-- objetivo apurar denúncias contra o presidente ou os ministros, as dente não conseguir maioria no parlamento, o parlamento pode, por chamadas comissões parlamentares de inquérito. Comprovadas as meio de um voto de censura, demitir o gabinete. E, neste caso, o denúncias, presidente fica sujeito a um processo de impeachment. presidente deve constituir um gabinete com o partido que ganhou as Para tanto, a Câmara dos Deputados deve aprovar a solicitação de eleições, ainda que este seja de oposição. processo contra presidente, que é então julgado pelo Senado. Se Este sistema político, chamado pelos franceses de "parlamenta- condenado, presidente perde mandato. Sendo assim, o presiden- rismo racionalizado", concede ao presidente uma gama de poderes te não pode ser destituído do exercício de suas funções por motivos para a condução das políticas que o parlamentarismo não concede. de divergências em relação à sua política ou porque deixou de ter Entretanto, o fato do conselho de ministros poder ser destituído apoio das forças partidárias. Nessas circunstâncias, o que ocorre são pelo parlamento, diferentemente do presidencialismo, limita o es- mudanças nos ministérios, determinadas pelo próprio presidente. copo de atuação do executivo à manutenção da confiança do par- Assim, a diferença básica entre o sistema parlamentarista e o lamento. presidencialista, no que diz respeito à destituição do Parlamento, consiste no seguinte: é da essência do sistema parlamentarista que o Os SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL Parlamento seja dissolvido, quando for necessário, e que nova elei- O Brasil vivenciou, em dois momentos distintos de nossa his- ção seja imediatamente convocada para eleger outro Parlamento, en- tória, a adoção do parlamentarismo. A primeira experiência parla- quanto no presidencialismo o Parlamento não pode ser dissolvido. mentarista ocorreu no período monárquico que vai da outorga da Constituição de 1824 até o estabelecimento da Constituição Repu- O semipresidencialismo francês blicana de 1891. A segunda vigorou de setembro de 1961 a janeiro Uma variação dos dois sistemas de governo é o chamado de se- de 1963. mipresidencialismo, ou de em vigor na De acordo com Figueiredo & Figueiredo (1993: 78) o primeiro França e na Finlândia. Podemos classificar o semipresidencialismo reinado (período que vai da independência até a abdicação de D. como um sistema intermediário entre o presidencialismo e o parla- Pedro I, em 1831) se caracteriza por um intenso conflito entre a Câ- mentarismo. Neste sistema, como no parlamentarismo, o poder exe- mara, tentando estabelecer a prática parlamentarista, e D. Pedro I, cutivo é dividido, entre um chefe de Estado e um chefe de governo. O que mantinha de fato um governo absoluto. chefe de Estado é o presidente eleito por voto direto, no caso francês, Com a abdicação de D. Pedro I, foi instaurado um governo pro- para um mandato fixo de sete anos com possibilidade de reeleição. visório e em seguida foi criada, pelo Ato Adicional de 1834, a Re- O primeiro-ministro, chefe de governo, assim como o gabinete são gência. Por esse sistema, o regente era eleito pelo voto popular, mas escolhidos pelo presidente, e não pelo parlamento. não podia dissolver a Câmara de Deputados. Nesse período, foram Sendo assim, o primeiro-ministro e o gabinete respondem prio- feitas várias modificações na Constituição de 1824 no sentido de ritariamente ao presidente, que é o responsável pela formulação e restringir o poder do imperador e ampliar os poderes do Legislativo condução da política de governo. Entretanto, o conselho de minis- central e das Assembléias Legislativas provinciais. Foram também tros também depende do voto de confiança do parlamento para dar tomadas medidas descentralizadoras que fortaleciam os governos continuidade à execução das políticas. das províncias. 102 SIMONE DINIZ E ANDREA FREITAS PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 103A prática do sistema parlamentar de governo iniciou-se apenas no A segunda experiência parlamentarista segundo reinado. O parlamentarismo que aí se inaugura, no entanto, O parlamentarismo implantado na década de sessenta do sé- tem uma natureza peculiar: centralização do poder nas mãos do chefe culo XX tinha por objetivo resolver o impasse político criado pelos de Estado, e preponderância do imperador sobre os demais poderes. ministros militares que, com a renúncia do Presidente Jânio Qua- A grande inovação da Constituição de 1824 foi a instituição do dros, tentaram impedir a posse do Vice-Presidente, João Goulart. Poder Moderador exercido pelo imperador além dos poderes A primeira tentativa dos militares foi pela votação de um processo Executivo, Legislativo e Judiciário. De acordo com o artigo 98, o Po- de impeachment, sob a alegação de que a posse do vice colocaria em der Moderador "é a chave de toda a organização política e é delega- risco a segurança nacional. do privativamente ao imperador, como chefe supremo da nação e O veto militar motivou uma série de manifestações favoráveis seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a à posse de Goulart. Como solução à crise política, passou a ser arti- manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos demais culada no Congresso a idéia de mudança do regime, garantindo-se poderes políticos" (Figueiredo & Figueiredo, 1993: 78). assim, o direito do Vice-Presidente ao cargo, mas com os seus pode- Através do Poder Moderador, o imperador, além de ser o chefe res diminuídos. de Estado, exercia funções de chefe de governo, uma vez que lhe ca- Por meio de um Ato Adicional o parlamentarismo passou a vigo- bia "nomear e demitir livremente os ministros de Estado". rar no país. O sistema adotado aumentava as circunstâncias em que o Uma outra instituição a ser destacada é o conselho de Estado. Se Congresso podia pedir o impeachment do presidente, acrescentando o poder moderador era a chave deste sistema, o conselho de Esta- "risco de segurança nacional". Por outro lado, proibia o Executivo do era o cérebro (Carvalho, 1988). O conselho de Estado tinha seus de dissolver o Congresso e promover novas eleições. Tratava-se de membros escolhidos pelo Imperador e tinha como principal atri- um sistema parlamentarista híbrido e que deixava a regulamentação buição orientar imperador no exercício de suas funções enquanto de vários aspectos do sistema dependentes da aprovação de legisla- Poder Moderador. Ainda que o Imperador não tivesse a obrigação ção complementar. Por fim, o novo sistema deveria ser submetido a de consultar este órgão, D. Pedro II o consultou e seguiu o desejo da um referendo em março de 1965, pouco antes do final do mandato maioria dos conselheiros em grande parte das suas decisões. do Presidente Goulart. O Poder Legislativo era exercido por intermédio da Assembléia Em junho de 1962, irrompeu uma crise em torno da formação Geral, composta de membros eleitos pelo voto popular para um do gabinete chefiado por Brochado da Rocha (político pouco conhe- mandato temporário, e do Senado, composto de membros nomea- cido e totalmente subordinado ao Presidente Goulart) e o Congresso dos pelo imperador para um mandato vitalício. decidiu antecipar a consulta popular para 6 de janeiro de 1963. O A queda e a composição dos ministérios ocorriam mais pela de- resultado foi plenamente favorável ao retorno do presidencialismo. cisão do monarca do que em função da formação de uma maioria A vigência do presidencialismo sob uma ordem democrática, partidária na Câmara Legislativa. O decreto de 20 de julho de 1847 no entanto, teve vida curta. Um ano e três meses depois, o país foi criou o cargo de presidente do Conselho de ministros, que passou submerso em um dos períodos de maior repressão política de sua formalmente a exercer a função de escolher os demais membros do história por meio do golpe militar de 1964, que nos tirou, por mais gabinete. Sabe-se, porém, que o exercício de fato dessa função de- de duas décadas, o direito de votar para presidente. pendia inteiramente da disposição do imperador e não da força par- lamentar dos partidos (Figueiredo & Figueiredo, 1993: 80). 104 SIMONE DINIZ E FREITAS PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 105PRESIDENCIALISMO NO diminuídos. A Constituição deixava pouco espaço para atuação in- dependente do Executivo. Como indicou Santos (1986: 42), "a maio- O presidencialismo foi o sistema de governo estabelecido pela ria das decisões políticas envolvendo a alocação de bens e valores à primeira Constituição republicana, em 1891, e ratificado pela Cons- sociedade deveria ser tomada mediante consulta ao Congresso, que tituição de 1988. tinha o monopólio sobre o processo de legitimação e podia bloquear De 1891 a 1930, o Executivo não detinha nenhuma iniciativa as ações do Executivo, recusando-se a converter os seus desejos em legislativa. Cabia ao presidente da República apenas a expedição de leis. Até mesmo medidas de curto prazo deviam ser autorizadas pelo decretos administrativos que decorressem de leis votadas pelo Legis- Legislativo antes de ser postas em funcionamento, e a implementa- lativo. O apoio à agenda presidencial não perpassava as relações entre ção de políticas era acompanhada de perto por desconfiadas comis- presidente e o legislativo. Este era obtido graças a um arranjo entre sões do Congresso" (Santos, 1986: 43). governo nacional e chefes estaduais, particularmente Minas Gerais O regime autoritário instaurado em 1964 transformou o sistema e São Paulo, que "enviavam ao congresso parlamentares dispostos a político no que se refere às relações entre o presidente e o congresso apoiar a agenda presidencial. Por essa via, o presidente, mesmo não nacional. Os poderes institucionais de iniciar legislação e controle da dispondo da prerrogativa de enviar projetos de lei ao congresso, pas- agenda legislativa voltaram às mãos do presidente. Por meio de uma sava a influenciar a dinâmica legislativa pelo controle do acesso de série de medidas, o regime de 64 conseguiu eliminar todos os grupos candidatos à Câmara de Deputados" (Lessa, 2001: 145). de veto no interior das estruturas formais de governo. Os militares Durante este período, o conflito político do sistema presidencia- se dedicaram especialmente à manipulação eleitoral, de forma que lista não era entre o presidente e o Legislativo ou entre o presidente cada eleição realizada no Brasil entre 1964 e 1982 obedeceu a uma lei e os partidos políticos, mas entre o presidente e os governadores es- eleitoral específica, e à reformulação dos procedimentos que regiam taduais (Lessa, 2001; Baaklini, 1993; Santos, 1999). o processo legislativo (Baaklini, 1993: 59). De 1930 a 1945 e, principalmente, entre 1937 e 1945 o país Com o fim do regime militar, uma das tarefas da Assembléia viveu uma centralização política inédita, na qual a figura do Presi- Nacional Constituinte de 1988 foi a de debater e estabelecer qual dente da República aparecia como crucial. Toda a atividade legisla- o arranjo institucional a ser adotado pelo país neste novo período tiva passou a concentrar-se nas mãos do assim como o republicano. O primeiro projeto na Comissão de Sistematização controle da estrutura administrativa. No plano local, suprimiu-se a propunha a adoção do parlamentarismo, mas, ao final de um longo competição política oligárquica, pela nomeação presidencial de in- processo de negociação, os defensores do presidencialismo saíram terventores que passaram, como delegados do Executivo Nacional, a vitoriosos. A decisão, no entanto, era provisória, pois o Congresso cuidar das administrações estaduais. definiu que, no dia 21 de abril de 1993, deveria haver um plebiscito Contrapondo-se ao período ditatorial do Estado Novo, a Carta para definição da forma e do sistema de governo. O eleitorado deve- de 1946 adotou uma dinâmica de descentralização do processo legis- ria escolher entre monarquia e república e entre parlamentarismo e lativo, adequando-se "razoavelmente aos princípios do governo de presidencialismo. controles mútuos" (Santos, 1999: 112). Embora o Presidente dispu- A vitória novamente do presidencialismo foi precedida por um sesse de iniciativa legislativa, esses poderes foram consideravelmente amplo debate acadêmico sobre as vantagens e desvantagens de cada um dos sistemas para a governabilidade democrática brasileira. A Constituição de 1937, em seu artigo 64, determinava que toda a iniciati- va legislativa pertencia ao Chefe do Governo. 106 SIMONE DINIZ E ANDREA PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO 107CONSIDERAÇÕES FINAIS 7 FEDERALISMO EM CONCEITOS O parlamentarismo e o presidencialismo se diferenciam pelas E NA REALIDADE BRASILEIRA funções exercidas pelo Executivo e pelo Legislativo e pelo grau de autonomia de um diante do outro. Em sistemas do tipo parlamen- Marcello Simão Branco tar, a seleção do governo é feita pelo parlamento e, portanto, o chefe de governo deve responder a ele, ficando a cargo do parlamento a destituição do gabinete, quando a condução da política não for ade- quada. Em sistemas presidencialistas, a seleção do governo é feita pelos eleitores, o parlamento não tem, portanto, poder de destituir o gover- no. O que não implica dizer que o presidente não deva prestar contas INTRODUÇÃO I ao parlamento. Apenas determina que o parlamento, em desacordo O federalismo é uma das instituições políticas mais difíceis de com a política adotada, não pode demitir o presidente. Nesse caso, se uma definição precisa. Embora existam mecanismos pelos quais prioriza a independência dos poderes Legislativo e Executivo. identificamos uma federação de uma não-federação, existe uma va- A organização política de um país não é determinada apenas riação muito grande entre elas. pela escolha do regime e do sistema de governo. Para dar sustenta- Desta forma, podemos entender inicialmente o federalismo ção a estes governos, há uma série de outras instituições como, por como um sistema político com divisão de poder no interior de um exemplo, o sistema eleitoral e o sistema partidário, ou ainda as regras de funcionamento do Legislativo, entre tantas outras. território no qual seus membros (chamados de estados, províncias, São estes arranjos constitucionais e institucionais que irão de- cantões realizam um pacto por meio de uma Constituição. Com terminar, de fato, o funcionamento e a divisão de poderes entre Le- isso criam uma associação ou aliança a Federação que, ao mesmo gislativo e Executivo. E é o grande número de arranjos praticados tempo, preserva a autonomia de cada membro e promove sua liga- nos países democráticos que permite falar em presidencialismos e ção com um governo central que retém para si a soberania política do território como um todo. parlamentarismos. Esta definição inicial é útil para adentrarmos de forma mais es- pecífica, tanto do ponto de vista teórico, como do concreto no de- senvolvimento dos sistemas federais pelo mundo político contem- porâneo. Neste sentido será realizado primeiramente uma exposição te- órica e conceitual dos principais pressupostos dos regimes federais, origens e instituições distintivas. As diferenças entre o federalismo e o unitarismo também serão mostradas com o intuito de ressaltar a especificidade entre cada modelo de de poder. Em uma segunda etapa, faremos uma breve retrospectiva do fe- deralismo no Brasil. Sua origem e razão de sua adoção, uma análise 108 SIMONE DINIZ E ANDREA FREITAS FEDERALISMO EM CONCEITOS E NA REALIDADE BRASILEIRA 109