Cap 2 Seminario Tematico II

Prévia do material em texto

Seminário Temático II: Administração Pública e Apresentação de Atividades 
Capítulo 2 
Tipos de Empresas Públicas 
A atuação da Administração Pública tanto decorre dos órgãos públicos que 
integram a estrutura das pessoas políticas — Administração Direta — como também 
por meio das entidades que, por previsão legal, as pessoas políticas venham criar. Por 
descentralização administrativa, as pessoas políticas (União, Estados-Membros, 
Distrito Federal e Municípios) criam suas entidades vocacionadas à execução de 
serviços públicos ou atividades administrativas específicas. São entidades dotadas de 
autonomia administrativa, com personalidade jurídica própria e, como visto 
anteriormente, criadas por aplicação do princípio da especialidade. Integram a 
Administração Indireta: as autarquias e suas espécies (como as agências 
reguladoras), as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista.- 
As Autarquias possuem natureza administrativa e personalidade jurídica de 
direito público, para elas convergindo a execução de atividades antes desenvolvidas 
pela entidade estatal que as criou. Há autarquias de regime especial (as 
universidades públicas, o Banco Central do Brasil etc.), assim consideradas porque 
diferenciadas em relação às demais. As distinções, quase sempre, tocam à forma de 
investidura de seus dirigentes (presidentes, reitor, administrador etc.) e a sua maior 
autonomia perante a entidade que as criou. 
As agências reguladoras são entidades novas, criadas por lei específica e 
nisso diferem das agências executivas, que podem ser autarquias ou fundações 
qualificadas como agências por ato do Executivo. Agência reguladora corresponde a 
autarquia sob regime especial criada para o desempenho de funções normativas ou 
reguladoras de serviços públicos, dentre outras atividades administrativas próprias da 
pessoa política que a criou. Dotada de personalidade jurídica de direito público, criada 
sob a forma de autarquia, a agência deve executar função administrativa de caráter 
normativo (editando seus regulamentos, instruções), de caráter fiscalizatório (poder de 
polícia), além de processar administrativamente questões relacionadas ao Poder 
Público e aos concessionários ou permissionários de serviços públicos. Agência 
executiva corresponde ao atributo, ou qualificação, conferido a pessoa jurídica de 
direito público que celebre contrato de gestão com o objetivo de otimizar recursos, 
reduzir custos e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. 
A Fundações são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de 
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio gerido pelos respectivos 
órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes. 
A doutrina, no entanto, reconhece ser possível a instituição de fundação de 
direito público e fundação de direito privado pelo Estado, ainda que, a rigor, deveriam 
ser sempre dotadas de personalidade jurídica própria do direito privado constituídas na 
forma da legislação civil. 
Empresa pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para a exploração 
de atividade econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em 
direito. 
Sociedade de economia mista corresponde a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima. 
Somente podem ser criadas por autorização legislativa de iniciativa do Chefe 
do Executivo. A lei não cria, autoriza a criação que seguirá o modelo imposto pelo 
direito privado. O patrimônio inicial será constituído de recursos oriundos do Poder 
Público ou com a concorrência de recursos públicos e privados, conforme adote o 
modelo de empresa pública ou de sociedade de economia mista, respectivamente. 
Paralelamente ao Estado ou à Administração Pública e suas entidades, atuam 
entidades constituídas pelo setor privado, porém sem fins lucrativos. Orientadas para a 
execução de atividades sociais, as associações civis, as fundações privadas 
caracterizam-se por não serem governamentais. Daí a expressão usualmente 
aplicada; organizações não governamentais para essas entidades privadas. Para que 
a associação privada ou fundação de direito privado seja tida como “paraestatal” é 
indispensável o estabelecimento de algum vínculo jurídico, seja decorrente de lei, ato 
ou contrato administrativo. Como entidades paraestatais, entes de cooperação ou de 
colaboração com a Administração Pública, temos, por exemplo, os serviços sociais 
autônomos, as ordens e os conselhos de profissões, as organizações sociais (OS), as 
organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs). 
Contratos de Gestão 
O contrato de gestão foi idealizado no direito francês como meio de controle 
administrativo ou tutela sobre as suas empresas estatais. Mas, antes disso, o contrato 
de gestão já era utilizado como meio de vincular a programas governamentais 
determinadas empresas privadas que recebiam algum tipo de auxílio por parte do 
Estado. Mais recentemente, os contratos de gestão passaram a ser celebrados com 
os próprios da Administração Direta, portanto, com entes sem personalidade jurídica 
própria; são os chamados centros de responsabilidade que se comprometem, por 
meio do contrato de gestão, a atingir determinados objetivos institucionais, fixados em 
consonância com programa de qualidade proposto pelo órgão interessado e aprovado 
pela autoridade competente, em troca, também, de maior autonomia de gestão. 
No direito brasileiro, adotou-se o modelo francês, mas se optou pela 
denominação de "contratos de gestão", já consagrada no direito positivo e em alguns 
trabalhos doutrinários. É o ajuste celebrado pelo Poder Público com órgãos e 
entidades da Administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como 
organizações sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira ou para lhes prestar variados auxílios e lhes fixar metas de desempenho na 
consecução de seus objetivos. 
Em relação às empresas estatais, houve por parte do Governo o mesmo 
objetivo que inspirou o sistema francês, de contratualizar o controle que a 
Administração exerce sobre as entidades da Administração Indireta. A vantagem 
existe para as duas partes: para o Estado, porque submete as empresas ao 
cumprimento dos programas ou objetivos governamentais; para as empresas, porque 
ganham maior autonomia de gestão, sujeitando-se a um controle de resultados, ao 
invés do controle puramente formal a que se sujeitam normalmente. 
Os Desafios da Administração Pública Brasileira 
A gestão pública no Brasil é caracterizada atualmente pelo reconhecimento dos 
limites da sua atuação. Num contexto de pós-privatização e democratização política, a 
gestão pública é mediada pelo poder e pela ação das empresas privadas e das 
organizações no âmbito da sociedade civil. Existem evidencias de que os processos 
de desestatização e democratização implementados ao longo das duas últimas 
décadas no país ainda não foram capazes de permitir a consolidação de uma rede de 
governança baseada nas relações do setor público com o setor privado e o terceiro 
setor. A configuração dessa rede de governança pública ainda não aderiu no nível 
desejável aos conceitos que dizem com o novo papel do Estado no mundo 
contemporâneo. 
 O principal desafio a ser superado pelo governo brasileiro, em parceria com o 
setor privado e o terceiro setor, é a consolidação e institucionalização do processo de 
governança pública no país. O cenário econômico e políticoatual, pressionado pelas 
exigências de mudanças internas e externas, revela-se promissor para se deflagrar, a 
partir de uma manifestação clara de vontade política do governo, o processo de 
construção de uma forma inovadora de governança no setor público brasileiro. 
Governança deriva do termo governo, e pode ter várias interpretações, 
dependendo do enfoque. Segundo o Banco Mundial, “governança é a maneira pela 
qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um 
país visando o desenvolvimento, e a capacidade dos governos de 
planejar, formular e programar políticas e cumprir funções”. 
Governança pode ser sinônimo de governo, o órgão de soberania ao qual cabe 
a condução política geral de um país, sendo o órgão superior da administração 
pública. No entanto, governança também pode dizer respeito às medidas adotadas 
pelo governo para governar o país em questão. 
Definição de Controle na Administração Pública 
Toda a atuação administrativa está condicionada à observância de princípios 
expressos na Constituição Federal (art. 37). Legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade, eficiência constituem os princípios básicos da Administração Pública 
brasileira. Outros princípios, de direito público e de direito administrativo, informam 
também a atuação administrativa, a supremacia do interesse público, a continuidade 
do serviço público, a especialidade etc. Significa dizer que não há atuação legítima da 
Administração divorciada dos princípios informadores do direito administrativo e da 
Administração Pública. O ato praticado por agente incompetente ou com finalidade 
diversa da estatuída em lei constitui ato incapaz de produzir efeitos válidos, sendo 
passível de revogação pela própria Administração, ou de anulação pelo Judiciário. 
A possibilidade de controle interno (que constitui princípio de direito 
administrativo) e de outro Poder rever atos administrativos insere-se no campo do 
controle a que se sujeita a Administração Pública de qualquer dos Poderes do Estado. 
Os princípios e regras do regime jurídico a que se submete a Administração permite 
que a fiscalização incida sobre os seus atos, seja para anulá-los, seja para revogá-los. 
O objetivo do controle é assegurar, de um lado, o direito dos administrados e, de outro, 
conformar o exercício da função administrativa às normas jurídicas a cuja observância 
ela está obrigada. Descende diretamente da opção republicana a inafastabilidade de 
controle interno e externo.