IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MÓDULO IV

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IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	
UNIDADE	IV	‐	Procedimento	Administrativo	e	Processo	Judicial	
 
Nesta unidade vamos estudar sobre: 
UNIDADE IV - Procedimento Administrativo e Processo Judicial 
1. Inquérito Civil 
2. Legitimidade ativa 
3. Causa de Pedir e Pedido 
4. Legitimidade passiva e competência 
5.Pedido cautelar 
6. Análise da petição inicial 
7. A fase instrutória 
8. A sentença 
 
Procedimento Administrativo e Processo Judicial 
 
1. Inquérito Civil 
Destaca-se, primeiramente, que a prévia instauração de inquérito civil (art. 8º e 9º 
da Lei nº 7.347/1985) ou de outro procedimento investigativo sobre a prática de ato de 
improbidade não é imprescindível para o ajuizamento da ação judicial de improbidade 
administrativa. A ação pode ser proposta sem que haja inquérito civil ou outro 
procedimento prévio, e por isso eventuais vícios verificados em averiguações 
preliminares, sindicâncias, processos administrativos disciplinares (que devem observar 
os princípios do contraditório e da ampla defesa – art. 5º, LIV e LV da CF) e inquéritos 
civis são insuficientes para gerar a nulidade do processo judicial no qual as respectivas 
peças foram encartadas1. As provas lícitas autônomas juntadas ao processo judicial ou 
nele produzidas não são contaminadas por vícios verificados em procedimentos prévios. 
 
2. Legitimidade ativa 
                                                            
1 “... O inquérito civil, como peça informativa, tem por fim embasar a propositura da ação, que 
independe da prévia instauração do procedimento administrativo. Eventual irregularidade praticada na 
fase pré‐processual não é capaz de inquinar de nulidade a ação civil pública, assim como ocorre na 
esfera penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório” 
(REsp 1119568 / PR, j. 02/09/2010). 
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O artigo 17 da Lei nº 8.429/1992 dita que tanto o Ministério Público, quanto a 
pessoa jurídica interessada (pessoa lesada que contava com verba pública, subsídios ou 
benefícios fiscais para o exercício de sua atividade), pode promover a ação de 
improbidade administrativa. 
No caso de a demanda ser ajuizada pela pessoa jurídica interessada, o Ministério 
Público intervém como fiscal da lei. E se proposta pelo Ministério Público, a pessoa 
jurídica lesada deve ser citada, com a advertência de que ao invés de contestar o pedido 
poderá abster-se de fazê-lo ou mesmo atuar ao lado do autor, na forma do artigo 17, § 3º, 
da Lei nº 8.429/1992, c.c. o artigo 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965. 
Não se trata, contudo, de litisconsórcio necessário, razão pela qual a ausência de 
citação da pessoa jurídica lesada é insuficiente para gerar qualquer nulidade2·. 
 
3. Causa de Pedir e Pedido 
Os atos de improbidade administrativa que integram a causa de pedir da respectiva 
ação judicial estão tipificados nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/19923. Há que se 
observar, contudo, que a causa de pedir na ação de improbidade firma-se na descrição dos 
fatos (base da defesa do réu) e não na sua qualificação jurídica, de forma que eventual 
capitulação legal equivocada pelo autor não implica necessariamente na rejeição da 
petição inicial ou na improcedência da ação, sendo certo que a desclassificação jurídica 
de um tipo para outro na sentença não gera nulidade nem afronta o princípio da 
congruência4. 
Conforme lição de Rogério Pacheco Alves e Emerson Garcia5, “Em razão da 
própria natureza da conduta perquirida, não haveria que se falar, inclusive, em adstrição 
do órgão jurisdicional a uma possível delimitação do pedido, quer qualitativa, quer 
quantitativa, pois, tratando-se de direito eminentemente indisponível, não compete ao 
autor da demanda restringir as consequências dos atos de improbidade, restando-lhe, 
                                                            
2“... Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público, o 
Município interessado é litisconsorte facultativo e não necessário, consoante se depreende da leitura 
conjunta do § 3º do artigo 17 da Lei n. 8.429/92 e do § 3º do artigo 6º da Lei n. 4.717/65” ( REsp  
593264, j. de 21/06/2005). 
3V. itens 2, 3 e 4 da Unidade II. 
4Nesse sentido o REsp n. 817557, j. de 10/02/2010. 
5GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa, 4a edição, 2008, Rio de 
Janeiro, Ed. Lumem Juris. 
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unicamente, deduzir a pretensão de que sejam aplicadas as sanções condizentes com a 
causa de pedir que declinara na inicial”. 
Destaque-se que embora os atos descritos no artigo 10 da Lei 8.429/1992 possam 
tipificar improbidade administrativa ainda que o agente tenha agido de forma culposa (os 
tipos previstos nos artigos 9º e 11 somente caracterizam improbidade administrativa se 
presente o dolo), a Lei de Improbidade Administrativa não se destina a punir o agente 
público inábil ou incompetente, mas sim o desonesto. Há que se demonstrar, portanto, 
que o agente tinha consciência de que seu ato era potencialmente lesivo ao erário público. 
Observa-se, contudo, que a petição inicial pode ser instruída tão somente com 
documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da prática do ato de 
improbidade (ou razões fundadas da impossibilidade da apresentação de tais elementos), 
já que o processo é dotado de ampla fase instrutória e assim não se pode exigir prova 
suficiente para uma condenação desde o seu nascimento. 
Os pedidos relativos a cada uma das espécies de improbidade estão descritos no 
art. 12 da Lei nº 8.429/1992, cabendo ainda a postulação de reparação de danos morais6 
e pedidos cumulativos7, inclusive aqueles que são antecedentes lógicos ou consequência 
natural do reconhecimento da improbidade, a exemplo da desconstituição de um contrato 
decorrente de conduta afrontosa aos princípios da administração pública. 
                                                            
6  “... 3. Não há vedação legal ao entendimento de que cabem danos morais em ações que discutam 
improbidade administrativa seja pela frustração trazida pelo ato ímprobo na comunidade, seja pelo 
desprestígio efetivo causado à entidade pública que dificulte a ação estatal. 4. A aferição de tal dano 
deve ser feita no caso concreto com base em análise detida das provas dos autos que comprovem 
efetivo dano à coletividade, os quais ultrapassam a mera insatisfação com a atividade administrativa” 
(REsp 960.926, j. de 18/03/2008). 
7 “... 1... Mostra‐se lícita, também, a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e 
constitutiva pelo Parquet por meio dessa ação” ( REsp 507.142, j. de 15/12/2005). 
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4. Legitimidade passiva e competência 
O sujeito passivo da ação de improbidade é o agente público (servidor ou não, nos 
termos do art. 2º da Lei nº 8.429/19928) autor do ato de improbidade. 
                                                            
8ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE. CONCEITO E ABRANGÊNCIA DA EXPRESSÃO "AGENTES 
PÚBLICOS". HOSPITAL PARTICULAR CONVENIADO AO SUS (SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE). FUNÇÃO 
DELEGADA.  
1. São sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa, não só os servidores públicos, mas todos 
aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente público, insculpido no art. 2º, da Lei n.º 
8.429/92. 2. Deveras, a Lei Federal nº 8.429/92 dedicou científica atenção na atribuição da sujeição do 
dever de probidade administrativa ao agente público, que se reflete internamente na relação 
estabelecida entre ele e a Administração Pública, superando a noção de servidor público, com uma visão 
maisdilatada do que o conceito do funcionário público contido no Código Penal (art. 327). 3. Hospitais e 
médicos conveniados ao SUS que além de exercerem função pública delegada, administram verbas 
públicas, são sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa. 4. Imperioso ressaltar que o âmbito 
de cognição do STJ, nas hipóteses em que se infirma a qualidade, em tese, de agente público passível de 
enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa, limita‐se a aferir a exegese da legislação com o 
escopo de verificar se houve ofensa ao ordenamento. 5. Ademais, a efetiva ocorrência do periculum in 
mora e do fumus boni juris são condições de procedência do mérito cautelar, sindicável pela instância 
de origem também com respaldo na Súmula 07. 6. Em conseqüência dessa limitação, a comprovação da 
ocorrência ou não do ato improbo é matéria fática que esbarra na interdição erigida pela Súmula 07, do 
STJ. 7. Recursos parcialmente providos, apenas, para reconhecer a legitimidade passiva dos recorridos 
para se submeteram às sanções da Lei de Improbidade Administrativa, acaso comprovadas as 
Hipótese Pena
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio
ressarcimento integral do dano
quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos
pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez 
anos
ressarcimento integral do dano
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância
perda da função pública
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano 
ressarcimento integral do dano, se houver
perda da função pública
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente 
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três 
anos
art. 11. Constitui ato de 
improbidade administrativa que 
atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer 
ação ou omissão que viole os 
deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e 
lealdade às instituições.
art. 9º. Constitui ato de 
improbidade administrativa 
importando enriquecimento ilícito 
auferir qualquer tipo de vantagem 
patrimonial indevida em razão do 
exercício de cargo, mandato, 
função, emprego ou atividade nas 
entidades mencionadas no art. 1° 
desta Lei.
Art. 12 Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de 
improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
art. 10. Constitui ato de 
improbidade administrativa que 
causa lesão ao erário qualquer 
ação ou omissão, dolosa ou 
culposa, que enseje perda 
patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação 
dos bens ou haveres das 
entidades referidas no art. 1º 
desta Lei.
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco 
anos
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Note-se que terceiros que induzam ou concorram para a prática do ato de 
improbidade, ou dele se beneficiem, sob qualquer forma direta ou indireta, igualmente só 
podem figurar no polo passivo, na condição de litisconsorte do agente público. Não há lei 
que determine a formação de tal litisconsórcio, tampouco relação jurídica una e 
indivisível entre a administração pública, o agente público e o terceiro, razões pelas quais 
o litisconsórcio é facultativo. 
Os sucessores dos réus também podem ser incluídos no polo passivo da ação, 
respondendo até o limite do valor da herança (art. 8º da Lei nº 8.429/1992). 
Quanto à possibilidade, ou não, de agentes políticos figurarem como sujeito 
passivo na ação de improbidade, observamos que a Lei nº 8.429/1992 dita que suas 
disposições são aplicáveis aos agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia (art. 4º), 
inclusive àqueles que são escolhidos por meio de eleições e/ou possuam mandato eletivo 
(art. 2º e 23, I). 
Dois são os argumentos centrais utilizados por aqueles que desejam subtrair os 
agentes políticos do alcance da Lei de Improbidade Administrativa: 
1º - Os agentes públicos estão sujeitos a um regime próprio de responsabilidade, 
a exemplo do crime de responsabilidade regrado pela Lei nº 1.079/1950. 
O argumento é frágil. O § 4º do art. 37 da CF, em sua parte final, explicita que os 
atos de improbidade são passíveis de punição sem prejuízo da ação penal cabível, 
enquanto o artigo 12 da Lei nº 8.429/1992 explicita que as cominações nele previstas são 
aplicadas independentemente das sanções penais, civis e administrativas que também 
podem recair sobre os ímprobos. A conclusão é que a improbidade é ilícito pluriobjetivo, 
porque desafia valores ou bens jurídicos tutelados na legislação penal, civil, política e 
administrativa 
2º - Há que se observar a mesma prerrogativa de foro prevista para os crimes 
comuns, aplicando-se analogamente o disposto nas alíneas “b” e “c” do inciso I do art. 
102 da CF. 
O argumento é igualmente frágil, inobstante antiga composição do STF o tenha 
acolhido por seis votos a cinco para as autoridades sujeitas ao regime da Lei nº 1.079/1950 
(que não diz respeito aos prefeitos), durante o julgamento da Reclamação nº 2.138, j. de 
                                                            
transgressões na instância local. (REsp 495933/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
16/03/2004, DJ 19/04/2004, p. 155). 
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08/08/2007, em desconformidade com decisão anterior do próprio STF proferida de 
maneira incidental, por votação unânime, menos de dois meses antes (Pet.QO nº 3.923, j. 
de 13/06/2007). 
É que somente a norma constitucional pode estabelecer a competência de um 
Tribunal. E inexiste na Constituição Federal qualquer disposição que atribua aos 
Tribunais competência originária para julgar ação civil de improbidade administrativa. 
Nesse sentido, aliás, a decisão proferida pelo STF na ADI 2.797, j. de 15/09/2005, que 
julgou inconstitucional, dentre outras, a seguinte disposição da Lei nº 10.628/2002, que 
havia dado nova redação ao art. 84 do CPP: 
§ 2º - A ação de improbidade, de que trata a Lei nº 8.429, 
de 2 de junho de 1992, será proposta perante o tribunal 
competente para processar e julgar criminalmente o 
funcionário ou autoridade na hipótese de prerrogativa de 
foro em razão do exercício da função pública, observado 
o disposto no § 1º. 
Necessário relembrar que ao contrário das decisões proferidas em Reclamações 
ou Pet.QO, desde a Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, as decisões 
proferidas em ADI (a exemplo da ADI 2.797 acima citada) possuem eficácia contra todos 
e força vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário, que não o próprio 
Supremo Tribunal Federal. 
Desse modo, tem-se, em resumo, que a ação de improbidade administrativa deve 
ser processada perante o juiz federal ou estadual de primeiro grau do local do dano ou da 
prática do ato de improbidade (art. 2º da Lei nº 7.347/1985), a exemplo do que há muito 
tempo já se verificana ação popular, ainda que o sujeito passivo seja um agente político 
com prerrogativa de foro na esfera criminal. Nesse sentido as notas abaixo9. 
                                                            
9 ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS. 
APLICABILIDADE DA NORMA. DANO E ELEMENTO SUBJETIVO CONFIRMADOS PELO ACÓRDÃO. SÚMULA 
7/STJ. 1. Trata‐se, na origem, de Ação Civil Pública contra ato de improbidade praticado por prefeito. 
Afirma‐se que foi celebrado convênio para realização de obra (quadra poliesportiva) iniciada em terreno 
particular e não concluída, a despeito da suficiência dos recursos e da lavratura de termo de aceitação 
da obra. Pediu‐se a devolução de valores e a aplicação de sanções. A sentença de procedência parcial foi 
mantida pelo Tribunal a quo. 2. A Corte Especial do STJ decidiu pela submissão dos agentes políticos à 
LIA (Rcl 2790/SC, Corte Especial, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, DJe 4/3/2010). Os precedentes do 
STJ ratificam a aplicabilidade da LIA a prefeitos. 3. Para a condenação, o acórdão se amparou em 
extensa análise dos elementos de prova dos autos, que apontaram para a existência de ato de 
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5. Pedido cautelar 
Qualquer dos legitimados ativos para a ação de improbidade administrativa pode 
requerer ao juiz competente a decretação da indisponibilidade dos bens dos supostos 
ímprobos (art. 7º da LIA) e/ou o sequestro dos bens do agente público ou de terceiro que 
tenha enriquecido ilicitamente ou causado danos ao patrimônio público (art. 16 da LIA), 
inclusive de contas bancárias e aplicações financeiras no Brasil ou no exterior, de forma 
a garantir o ressarcimento dos danos ou o efetivo perdimento dos bens ilicitamente 
acrescidos aos seus patrimônios (artigos 5º, 6º e 16 da LIA). 
Outro pedido possível é o afastamento do agente público do exercício do cargo, 
emprego ou função, sem prejuízo de sua remuneração, quando a medida se fizer 
necessária para a instrução processual (art. 20 da LIA). 
Além dos pedidos preventivos expressamente previstos na LIA, outros podem ser 
feitos para assegurar o resultado prático do processo ou a sua eficácia, inclusive quanto à 
                                                            
improbidade, com referência expressa ao dano e ao elemento subjetivo. Sua revisão demanda reexame 
de provas, vedado pela Súmula 7/STJ. 4. Agravo Regimental não provido. (STJ, AgRg no AREsp 
129.895/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/08/2012, DJe 
27/08/2012)  
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE A PREFEITO MUNICIPAL. 
PRAZO PRESCRICIONAL QUE FLUI A PARTIR DA EXTINÇÃO DO SEGUNDO MANDATO EM CASO DE 
REELEIÇÃO PARA MANDATOS SUCESSIVOS. I ‐ Hipótese em que o agravante, então prefeito municipal 
reeleito para mandatos sucessivos, foi demandado ao fundamento de ter praticado atos de improbidade 
administrativa. II ‐ A mais recente jurisprudência do STJ tem admitido a incidência da Lei de Improbidade 
Administrativa aos prefeitos municipais (AgRg no REsp nº 1.182.298/RS, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 
DJe de 25/04/2011; AgRg no REsp nº 1.189.265/MS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 
14/02/2011). III ‐ Em se tratando de reeleição de prefeito municipal para mandatos sucessivos, o prazo 
prescricional previsto no inc. I do art. 23 da Lei n.º 8.429/92 começa a fluir a partir da extinção do 
segundo mandato. Precedentes: REsp nº 1.153.079/BA, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJe de 
29/04/2010; REsp nº 1.107.833/SP, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 18/09/2009. IV ‐ 
Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no AREsp 23.443/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/04/2012, DJe 02/08/2012). 
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satisfação da eventual multa civil multa civil10 (art. 12), quando evidenciada a gravidade 
dos fatos. Trata-se de tutela de evidência e não propriamente de tutela de urgência11. 
                                                            
10 ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. GARANTIA DE 
EVENTUAL EXECUÇÃO. LIMITES. VALOR DO DANO AO ERÁRIO, ACRESCIDO DE POSSÍVEL IMPOSIÇÃO DE 
MULTA CIVIL, ESTIMADO PELO AUTOR DA AÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ATÉ A INSTAURAÇÃO 
DE LIQUIDAÇÃO. PODERES DE CAUTELA E DE CONDUÇÃO DO FEITO PELOS MAGISTRADOS. 
OBSERVÂNCIA DE PRECEITOS LEGAIS SOBRE VEDAÇÃO À INDISPONIBILIDADE. 1. É pacífico nesta Corte 
Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos 
réus em ação de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de 
eventual prejuízo ao erário, levando‐se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como 
sanção autônoma. Precedentes. 2. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o 
prejuízo ao erário na esfera de vinte e cinco milhões de reais. Esta é, portanto, a quantia a ser levada em 
conta na decretação de indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação 
em multa civil, se houver (vedação ao excesso de cautela). 3. Ocorre que, contando a ação civil pública 
com vinte e cinco réus, e dado o desenvolvimento incipiente da instrução processual, não é possível 
aferir, agora, o grau de participação de cada parte na consecução de eventuais condutas ímprobas. 4. 
Daí porque aplica‐se a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, até a liquidação, 
devem permanecer bloqueados tanto quantos bens foram bastantes para dar cabo da execução em 
caso de procedência da ação, na medida em que vigora entre os réus uma responsabilidade do tipo 
solidária. Precedentes. 5. Deixe‐se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo 
cabe guardar atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais 
contra a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados ‐ a quem caberá, p. ex., fazer 
prova que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial. 6. Recurso especial 
provido. (REsp 1195828/MA, , julgado em 02/09/2010). 
11Ressalte‐se, por fim, a recente decisão da 1ª Seção do STJ no sentido de que não é necessária, para o 
deferimento da indisponibilidade, a comprovação de que os réus estejam dilapidando seu patrimônio, 
ou na iminência de fazê‐lo, tendo em vista que o periculum in mora está implícito no comando legal, 
conforme se infere da ementa a seguir transcrita: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI 
Nº 8.429/92. TUTELA DE EVIDÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. PERICULUM IN MORA. EXCEPCIONAL 
PRESUNÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO NECESSÁRIA. FUMUS BONI IURIS. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. 
CONSTRIÇÃO PATRIMONIAL PROPORCIONAL À LESÃO E AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO RESPECTIVO. 
BENS IMPENHORÁVEIS. EXCLUSÃO.  
1. Trata‐se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar a indisponibilidade de 
bens na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7º da Lei 8.429/92, 
sem a demonstração do risco de dano (periculum in mora), ou seja, do perigo de dilapidação do 
patrimônio de bens do acionado.  
2. Na busca da garantia da reparação total do dano, a Lei nº 8.429/92 traz em seu bojo medidas 
cautelares para a garantia da efetividade da execução, que, como sabemos, não são exaustivas. Dentre 
elas, a indisponibilidade de bens, prevista no art. 7º do referido diploma legal.  
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concessão, o 
cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito alegado) e o periculum in 
mora (fundado receio de que a outra parte,antes do julgamento da lide, cause ao seu direito lesão 
grave ou de difícil reparação).  
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não se vislumbra uma 
típica tutela de urgência, como descrito acima, mas sim uma tutela de evidência, uma vez que o 
periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da gravidade 
dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio 
legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da Constituição 
Federal (art. 37, §4º) e da própria Lei de Improbidade (art. 7º).  
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5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumária fundada em evidência, não 
possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da perene 
reversibilidade do provimento judicial que a deferir.  
6. Verifica‐se no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992 que a indisponibilidade dos bens é cabível 
quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de 
improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, 
atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual "os atos de 
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível".  
7. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da 
medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o 
qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, 
esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. Precedentes: (REsp 
1315092/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro TEORI ALBINO 
ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2012, DJe 14/06/2012; AgRg no AREsp 133.243/MT, 
Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/05/2012, DJe 24/05/2012; MC 
9.675/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe 
03/08/2011; EDcl no REsp 1211986/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 24/05/2011, DJe 09/06/2011.  
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação 
patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria 
irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de 
ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in 
mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art.789 do CPC), admitindo que 
tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da 
coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido.  
9. A decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da 
desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção 
automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 
93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.  
10. Oportuno notar que é pacífico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a 
indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade 
administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, 
levando‐se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma.  
11. Deixe‐se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela condução do processo cabe guardar 
atenção, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra a 
indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados ‐ a quem caberá, p. ex., fazer prova 
que determinadas quantias estão destinadas a seu mínimo existencial.  
12. A constrição patrimonial deve alcançar o valor da totalidade da lesão ao erário, bem como sua 
repercussão no enriquecimento ilícito do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa, 
excluídos os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido, 
comprovadamente, adquiridos também com produto da empreitada ímproba, resguardado, como já 
dito , o essencial para sua subsistência.  
13. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente o prejuízo total ao erário na esfera 
de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo o ora recorrente 
responsabilizado solidariamente aos demais agentes no valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e 
duzentos e cinquenta mil reais). Esta é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de 
indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de condenação em multa civil, se houver 
(vedação ao excesso de cautela).  
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na LIA, trata de uma tutela de 
evidência, basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois, como visto, pela própria 
natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora. No presente caso, o 
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Conforme bem tem sido sustentado pelo Grupo Permanente de Atuação Proativa 
da AGU, com a finalidade de assegurar a efetividade da prestação jurisdicional e tendo 
em vista que, não raras vezes, os bens tornados indisponíveis estão sujeitos à deterioração 
e consequente desvalorização, importante que o juízo, a partir de requerimento 
fundamentado da parte autora e com fundamento no poder geral de cautela e na 
inteligência do art. 670, inciso I, do CPC (aplicável analogicamente à hipótese), autorize 
a sua alienação antecipada, por meio de leilão público, aplicando-se por analogia a 
Recomendação nº 30 do Conselho Nacional de Justiça. 
O pedido cautelar pode ser preparatório (e dirigido ao juiz competente para a ação 
de improbidade) ou incidental (no curso do processo). 
 
6. Análise da petição inicial 
A petição inicial pode ser instruída tão somente com documentos ou justificação 
que contenham indícios suficientes do ato de improbidade (ou razões fundadas da 
impossibilidade da apresentação de tais elementos - § 6º do art. 17 da LIA), pois, como 
já visto, o processo é dotado de ampla fase instrutória e assim não se pode exigir prova 
suficiente para uma condenação desde o seu nascimento12. A simples propositura da ação 
                                                            
Tribunal a quo concluiu pela existência do fumus boni iuris, uma vez que o acervo probatório que 
instruiu a petição inicial demonstrou fortes indícios da ilicitude das licitações, que foram suspostamente 
realizadas de forma fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado pela Corte 
de origem, e sendo dispensada a demonstração do risco de dano (periculum in mora), que é presumido 
pela norma, em razão da gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimônio 
público, conclui‐se pela legalidade da decretação da indisponibilidade dos bens.  
15. Recurso especial não provido. (STJ, REsp 1319515/ES, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 
Rel. p/ Acórdão Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/08/2012, DJe 
21/09/2012.) 
12“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. 
CONTRATO. IRREGULARIDADEPRATICADA POR PREFEITO. ART. 17, § 6º, LEI 8.429/92. CONCEITO DE 
PROVA INDICIÁRIA. INDÍCIOS SUFICIENTES DA EXISTÊNCIA DO ATO CONFIGURADOS. 1. A constatação 
pelo Tribunal a quo da assinatura, pelo ex‐prefeito, de contratos tidos por irregulares, objeto de 
discussão em Ação de Improbidade Administrativa, configura "indícios suficientes da existência do ato 
de improbidade", de modo a autorizar o recebimento da inicial proposta pelo Ministério Público (art. 17, 
§6º, da Lei 8.429/92). 2. A expressão "indícios suficientes", utilizada no art. 17, §6º, da Lei 8.429/92, diz 
o que diz, isto é, para que o juiz dê prosseguimento à ação de improbidade administrativa não se exige 
que, com a inicial, o autor junte "prova suficiente" à condenação, já que, do contrário, esvaziar‐se‐ia por 
completo a instrução judicial, transformada que seria em exercício dispensável de duplicação e 
(re)produção de prova já existente. 3. No âmbito da Lei 8.429/92, prova indiciária é aquela que aponta a 
existência de elementos mínimos ‐ portanto, elementos de suspeita e não de certeza ‐ no sentido de 
que o demandado é partícipe, direto ou indireto, da improbidade administrativa investigada, subsídios 
fáticos e jurídicos esses que o retiram da categoria de terceiros alheios ao ato ilícito. 4. À luz do art. 17, 
§6º, da Lei 8.429/92, o juiz só poderá rejeitar liminarmente a ação civil pública proposta quando, no 
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torna prevento o juízo para todas as ações posteriormente intentadas e que possuam o 
mesmo pedido ou causa de pedir (art. 17, § 5º, da LIA). 
Apesar de a ação de improbidade seguir o rito ordinário do Código de Processo 
Civil (art. 17 da Lei nº 8.429/1992), a LIA estabelece algumas especificações, a exemplo 
da notificação do réu para apresentação de manifestação preliminar em 15 dias (§ 7º do 
art. 17), do juízo fundamentado de admissibilidade da petição inicial em até 30 dias do 
decurso do prazo para a apresentação da manifestação preliminar (§ 8º do art. 17) e da 
aplicação subsidiária do § 3º artigo 6º da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/1965), que 
faculta à pessoa jurídica lesada pela improbidade aderir ao pedido do autor caso a ação 
seja proposta pelo Ministério Público. 
Estando a petição inicial em devida forma, o juiz mandará notificar o réu para 
apresentação da manifestação prévia. Do contrário, se houver vício sanável, dará 
oportunidade para que o autor emende a petição inicial; e se o vício for insanável, 
indeferirá a petição inicial. 
Conforme se extrai da Conclusão nº 13 do I Curso Teórico e Prático de 
Aperfeiçoamento da Atividade Judicante realizado pela Enfam com juízes da Fazenda 
Pública de diversas unidades da federação em janeiro de 201313, “Em atenção ao 
princípio do devido processo legal, a notificação do réu para apresentar defesa prévia 
na ação civil pública por improbidade é obrigatória, nos termos do art. 17, § 7º, da Lei 
nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Contudo, a ausência da notificação prévia em questão 
somente acarreta nulidade processual se houver comprovação de efetivo prejuízo”. 
Decorrido o prazo de 15 dias para a manifestação preliminar do réu (ou prazo em 
dobro se os requeridos estiverem representados por advogados diversos – art. 191 do 
CPC), abre-se o prazo de até 30 dias para o juiz decidir, fundamentadamente, se recebe a 
                                                            
plano legal ou fático, a improbidade administrativa imputada, diante da prova indiciária juntada, for 
manifestamente infundada. 5. Agravo Regimental provido.” (AgRg no Ag 730230 / RS, DJU de 7/2 /2008) 
13“O curso teórico e prático de Aperfeiçoamento da Atividade Judicante agregou juízes de onze 
comarcas da Justiça Estadual piauiense no período de 14 a 18 de janeiro de 2013, todas com expressivo 
número de processos de competência das Varas da Fazenda Pública, e oito magistrados de outros 
estados da Federação, especialistas em Processo Civil e Direito Público, a fim de que juntos formulassem 
conclusões capazes de aprimorar as atividades judicantes. Como resultado da análise dos processos, 
foram aprovadas 35 conclusões, que poderão subsidiar o trabalho dos magistrados do Piauí e, 
possivelmente, de outros estados. Parte dos estudos serviu, inclusive, para que, de imediato, inúmeros 
processos recebessem o devido andamento, por meio de decisões e sentenças minutadas durante o 
evento pelos juízes competentes.” A íntegra das 35 conclusões aprovadas por, no mínimo, 2/3 (dois 
terços) dos magistrados que participaram do curso estão no site www.enfam.jus.br. 
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petição inicial e determina a citação (conforme se verá a seguir, trata-se na verdade de 
uma intimação) do réu para apresentar contestação, ou se rejeita a petição inicial por estar 
convencido da inexistência do ato de improbidade (extinção com juízo de mérito), da 
improcedência da ação (extinção com juízo de mérito) ou da inadequação da via eleita 
(esta última hipótese autoriza a extinção do processo sem julgamento do mérito em 
qualquer fase do processo). 
O recurso cabível contra a decisão que recebe a petição inicial é o agravo (retido 
ou na forma de instrumento conforme as regras do art. 522 do CPC, cuja redação é 
posterior ao disposto no § 10 do art. 17 da LIA, que prevê o agravo de instrumento na 
hipótese). Se a petição inicial for rejeitada com a extinção do processo, o recurso cabível 
é a apelação, exceto se rejeição parcial (a exemplo da exclusão de um co-requerido), 
quando será cabível o recurso de agravo. 
A Conclusão nº 20 do referido I Curso Teórico e Prático bem esclarece, ainda, que 
“Na ação civil por improbidade administrativa, notificado o réu e apresentadas às 
manifestações preliminares, com a relação processual triangularizada e a realização 
concreta do contraditório constitucionalmente assegurado, recebida a petição inicial 
pelo cumprimento dos requisitos previstos na lei, descabe a expedição de novo mandado 
de citação, sendo suficiente a intimação na pessoa do advogado constituído, para fins de 
contestação. Recomenda-se que a advertência de que não será realizada nova citação 
conste do mandado da notificação inicial”. 
Na verdade, conforme leciona Cassio Scarpinella Bueno14, a fim de que se evite 
agressão ao princípio da economia e da eficiência processuais, “A notificação e a citação 
de que tratam, respectivamente, os §§ 7º e 9º destacados devem ser entendidas como 
citação e intimação, respetivamente”. 
Havendo resposta preliminar e/ou contestação, está afastada a revelia, cujo 
eventual decreto no caso de inércia do requerido deve ter seus efeitos analisados sob a luz 
do art. 320, II, do CPC, quando for o caso. 
Importante observar, também, a Conclusão nº25 do I Curso Teórico e Prático de 
Aperfeiçoamento da Atividade Judicante, do seguinte teor: “Na hipótese de litisconsórcio 
multitudinário nas ações civis por improbidade administrativa, recomenda-se o 
                                                            
14BUENO, Cássio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil, Editora Saraiva, volume II, 
tomo III, 3ª edição, p. 159. 
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desmembramento do processo mediante formação de autos suplementares, especialmente 
quando a pluralidade de partes comprometer a rápida solução do litígio ou dificultar a 
defesa, em atenção ao princípio fundamental da celeridade previsto no inciso LXXVIII 
do art. 5° da Constituição Federal, mantida a prevenção da Vara em respeito ao Juízo 
natural”. 
Caso o Ministério Público não seja o sujeito ativo, deverá o parquet ser intimado 
para atuar como fiscal da lei (art. 82, III, do CPC), cabendoao juízo observar o disposto 
no art. 83 do CPC. 
A Conclusão nº12 do I Curso Teórico e Prático orienta: “Em respeito ao disposto 
no art. 246 do CPC, nas ações civis em que participa o representante do Ministério 
Público como fiscal da lei, a nulidade processual ocorrerá somente quando não houver 
sua intimação, e não em consequência da falta de sua efetiva manifestação nos autos, a 
qual se submete ao prudente crivo do próprio parquet. Em respeito ao princípio da 
sanação dos atos jurídicos, nos casos em que a intervenção ministerial for necessária, 
sua manifestação ulterior nos autos suprirá a deficiência decorrente de falta de 
manifestação anterior, ainda que sua participação ocorra apenas no momento de 
oferecimento de parecer final. Somente será reconhecida a nulidade processual por esse 
fundamento se for demonstrado, concretamente, o prejuízo ao interesse público 
tutelado”. 
 
7. A fase instrutória 
A instrução da ação de improbidade segue o rito ordinário do Código de Processo 
Civil, observadas as seguintes particularidades: a) não cabe transação e não há designação 
de audiência de tentativa de conciliação, pois o valor em questão (probidade na 
administração) é indisponível (art. 17, § 1º, da LIA) e; b) os depoimentos e inquirições 
devem observância ao disposto no art. 221, caput e § 1º do Código de Processo Penal, de 
forma que a diversas autoridades deve ser facultada a oportunidade de ajustar com o juízo 
dia e hora para serem ouvidas, sendo que algumas delas podem optar por prestar seus 
depoimentos por escrito, após receberem por ofício as perguntas formuladas pelas partes 
e deferidas pelo juiz. 
 
8. A sentença 
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A sentença de procedência da ação deve observar o disposto no § 4º do art. 37 da 
CF, c.c. os artigos 5º, 6º, 12 (incisos I, II ou III), 18, 20 e 21 da Lei nº 8.429/1992. 
Há que observar, ainda, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de 
forma que a sanção individual imposta a cada um dos réus observe a gravidade de sua 
conduta (a individualização é garantia constitucional – art. 5º, XLVI, da CF). Destaque-
se, ainda, que as a dosimetria da pena deve considerar que as sanções previstas em cada 
um dos incisos do art. 12 da LIA (cf. tabela exposta no item 3 – Causa de Pedir e Pedido, 
supra) podem ser aplicadas de forma cumulativa ou não, sendo certo que a reparação do 
dano ao erário visa tão somente a recomposição da situação antes existente, enquanto a 
multa civil tem por finalidade a efetiva punição do ímprobo. 
Não se vislumbra a necessidade de o pedido inicial ser determinado, até porque 
somente após a fase instrutória é que se poderá ter maior clareza quanto ao grau de 
reprovabilidade da conduta do ímprobo. E na hipótese de o ímprobo praticar 
simultaneamente conduta prevista em mais de um artigo da LIA, a solução para a fixação 
da pena pode estar na aplicação do princípio da consunção, de forma que havendo sanções 
da mesma natureza a mais grave absorverá a de menor gravidade. 
No que pertine à independência de instâncias, caso o mesmo fato também gere um 
processo criminal, quatro hipóteses podem ser verificadas: 
a) A condenação criminal não pode ser negada em outro juízo. 
b) Nos casos de absolvição pelo categórico reconhecimento da inexistência do 
fato ou da negativa da autoria, não caberá a ação civil de improbidade. 
c) A absolvição fundada na insuficiência de provas, em razão de o fato não 
constituir crime ou em decorrência da extinção da punibilidade na esfera penal 
é insuficiente para impedir a ação civil de improbidade. 
d) A absolvição fundamentada em causa excludente da antijuridicidade (legítima 
defesa, estado de necessidade, exercício regular de um direito ou estrito 
cumprimento do dever legal) pode afastar a responsabilidade, observando-se, 
no que couber, os artigos 929 e 930 Código Civil. 
Acrescente-se, ainda, que a aprovação ou a rejeição das contas do administrador 
pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal de Contas não impede que na esfera 
jurisdicional seja demonstrada a prática de ato de improbidade administrativa (art. 21, II, 
da Lei nº 8.429/1992). 
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Quanto à improcedência da ação, há que se observar que constitui crime a 
representação por improbidade quando ficar evidenciado que o autor da denúncia sabia 
da inocência do acusado (art. 19 da LIA). Por outro lado, inexistindo má-fé do autor, não 
há que se fixar condenação em honorários advocatícios (e da mesma forma o parquet não 
faz jus a honorários advocatícios se a ação por ele proposta for julgada procedente)15. 
Ante a similitude do patrimônio protegido pela Ação de Improbidade e pela Ação 
Popular, o reexame necessário é cabível quando houver pedido cumulativo de anulação 
ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público e a sentença concluir 
que o autor é carecedor da ação ou que esta é improcedente (art. 19 da Lei nº 4.717/1965). 
Por fim, há que se observar que, nos termos da Resolução n. 44 do CNJ, na redação 
da Resolução n. 172/2013 do mesmo órgão, o juízo da execução da decisão condenatória 
transitada em julgado em ações de improbidade administrativa, nos termos da lei n. 
8.429/1992 ( cujo art. 12 prevê a possibilidade de o réu ser sancionado com a suspensão 
dos seus direitos políticos ativos e passivos por um prazo de 3 a 12 anos), ou o órgão 
colegiado que prolatou acórdão condenatório que implique a inelegibilidade do réu, nos 
termos da Lei Complementar n. 64/1990, fornecerá ao CNJ, por meio eletrônico, as 
informações necessárias para cadastramento dos feitos.. 
Relembramos que a LC 64/1990, na redação a LC n. 135/2010 (popularizada 
como Lei do Ficha Limpa), em seu artigo 1º, I, L, traz que os condenados à suspensão 
dos seus direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão 
ao patrimônio público e enriquecimento ilícito são inelegíveis desde a condenação 
transitada em julgado, ou da condenação proferida por órgão colegiado (transitada em 
julgado ou não), até o transcurso de oito anos contados do cumprimento da pena. 
Há, portanto, duas imposições autônomas e distintas: 
A primeira é a suspensão dos direitos políticos (ativos e passivos) em decorrência de 
condenação transitada em julgado por ato doloso ou culposo de improbidade administrativa, nos 
termos dos artigos 9º, 10 ou 11 da Lei n. 8.429/1992, pena que pode variar de 3 a 10 anos. 
 A segunda é a inelegibilidade por oito anos que atinge automaticamente aquele que é 
condenado à suspensão dos seus direitos políticos por decisão transitada em julgado, ou proferida 
por órgão colegiado, na qual se reconheça a prática de ato doloso de improbidade 
administrativa que importe lesão ao patrimônio público e, também, aquela na qual se 
                                                            
15REsp 493.823, j. de 09/12/2003 e REsp 1.153.656, j. 10/05/2011. 
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reconhece ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito (artigos 
9º ou 10 da Lei n. 8.429/1992). Nessa segunda hipótese a inelegibilidade tem por termo 
inicial a condenação pelo órgão colegiado ou o trânsito em julgado da sentença do juiz 
singular, e se prolonga por oito anos após o cumprimento da pena (assim a inelegibilidade 
pode chegar a 18 anos, caso a condenação pelo ato de improbidade inclua a pena de 
suspensão dos direitos políticos por dez anos). 
 
 
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