Curso de Direito Administrativo para TRT GO

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Curso Teórico de Direito Administrativo para o TRT GO 
Profº Cyonil Borges – AULA 01 
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AULA 01: ATOS ADMINISTRATIVOS 
Olá pessoal, tudo bem? 
Na aula de hoje, será abordado um dos temas mais importantes para 
a compreensão do Direito Administrativo como um todo: os atos 
administrativos. 
Na realidade, os atos funcionam como o ponto de partida dos 
diversos institutos do Direito Administrativo. Estão presentes, por 
exemplo, quando se licita, prestam-se serviços públicos, gerencia-se 
a vida funcional do servidor, dentre outras manifestações estatais. 
Daí a importância da matéria. 
À semelhança da aula anterior, as questões, alocadas ao longo do 
curso, serão de bancas diversas, sem prejuízo, obviamente, das 
questões da digníssima FCC (o norte, por enquanto, do curso). 
Boa aula a todos, 
Cyonil Borges. 
Observação: montei o “simulado” com questões de FCC. Todas de 
2011 e 2012. Se houver eventuais dúvidas, estarei no fórum. No 
entanto, antes de postar a dúvida, peço que leia o conteúdo teórico, 
afinal tive o cuidado de tentar abordar todos os temas já tratados 
pela FCC. 
 
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Sumário 
1. Introdução ........................................................................................... 4 
1.1. Fatos e Atos Jurídicos ........................................................................... 4 
1.2. Atos da Administração Pública .............................................................. 10 
2. Conceito de Ato Administrativo ................................................................ 13 
2.1. Silêncio Administrativo.................................................................... 18 
3. Elementos dos Atos Administrativos ....................................................... 20 
3.1. Competência ................................................................................... 22 
3.2. Finalidade ........................................................................................ 26 
3.3. Forma .............................................................................................. 28 
3.4. Motivo ............................................................................................. 30 
3.5. Objeto ........................................................................................ 38 
3.6. Vícios nos Elementos de Formação ............................................. 39 
4. Atributos dos Atos Administrativos ........................................................... 42 
4.1. Presunção de Legitimidade e de Veracidade ............................... 42 
4.2. Autoexecutoriedade ................................................................... 46 
4.3. Imperatividade ........................................................................... 49 
4.4. Tipicidade ................................................................................... 50 
5. Mérito Administrativo ............................................................................. 52 
6. Perfeição, vigência, validade, eficácia e exequibilidade ............................... 59 
7. Atos Simples, Complexos e Compostos ..................................................... 63 
8. Atos Administrativos em Espécie .............................................................. 69 
8.1. Atos Normativos ......................................................................... 70 
8.2. Atos Ordinatórios ....................................................................... 77 
8.3. Atos Negociais ........................................................................... 79 
8.4. Atos Enunciativos ...................................................................... 84 
8.5. Atos Punitivos ................................................................................. 89 
9. Classificações Diversas dos Atos Administrativos ........................................ 90 
9.1. Atos Discricionários e Vinculados .............................................. 90 
9.2. Atos Individuais e Gerais ........................................................... 91 
9.3. De Império, de Gestão e de Expediente ...................................... 92 
9.4. Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos ............................... 92 
9.5. Atos-regras, Condição e Subjetivo ............................................. 93 
9.6. Atos Perfeitos, Imperfeitos e Consumados ................................. 94 
10. Procedimento Administrativo ................................................................ 95 
11. Extinção dos Atos Administrativos ......................................................... 95 
11.1. Extinção natural ........................................................................ 96 
11.2. Extinção subjetiva ..................................................................... 96 
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11.3. Extinção objetiva ....................................................................... 96 
11.4. Cassação ................................................................................... 96 
11.5. Caducidade .................................................................................... 96 
11.6. Contraposição ............................................................................... 96 
11.7. Renúncia ....................................................................................... 97 
11.8. Anulação X Revogação .................................................................. 97 
12. Convalidação .................................................................................... 104 
12.1. Conceito .................................................................................. 104 
12.2. Atos nulos e anuláveis ............................................................. 106 
12.3. Efeitos ..................................................................................... 108 
 
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1. Introdução 
 
1.1. Fatos e Atos Jurídicos 
Para a plena compreensão do estudo dos atos administrativos, é de 
fundamental importância os conceitos e respectivas distinções 
preliminares de fatos e atos, produzam ou não consequências 
jurídicas. 
Os fatos são todos os acontecimentos do mundo real, enfim, os 
eventos concretos, sejam ou não relevantes para o mundo do Direito. 
Por exemplo: o raio no meio do oceano é um evento, mas, a priori, 
sem consequências jurídicas. Agora, se o raio atinge, no oceano, 
navio petroleiro e o incendeia, gera danos patrimoniais, portanto, 
está-se diante de fato, porém com repercussão jurídica: são os fatos 
jurídicos. Estes são todos os fatos capazes de produzir efeitos no 
mundo jurídico, como, por exemplo, efeitos extintivos, constitutivos e 
declaratórios de direitos e obrigações. 
No exemplo citado, o acontecimento (raio) advém da natureza. No 
entanto há, igualmente, eventos frutos da conduta humana, como, 
por exemplo, a celebração do contrato de casamento. Nesse caso, 
está-se diante de ato gerador de efeitos jurídicos: sãoos atos 
jurídicos. 
Para o civilista Nelson Rosenvald, em sentido lato (amplo), o fato 
jurídico importa em qualquer acontecimento que provoque o 
nascimento, a modificação ou a extinção de um direito. A evolução 
jurídica da humanidade resultou, principalmente, de uma espécie de 
fato jurídico: o ato jurídico. Cuida-se de uma manifestação de 
vontade direcionada à produção de efeitos jurídicos que se mostrem 
adequados ao direito positivo. 
Induvidosamente, fatos e atos jurídicos são institutos melhor 
trabalhados no Direito Civil, em que se colhe a distinção entre fatos 
jurídicos em sentido estrito e atos jurídicos em sentido amplo, 
espécies do gênero fato jurídico em sentido amplo. 
Confuso, não? Verdade! Mas não se preocupe em demasia, pois o 
assunto é só tangencialmente abordado pelas ilustres bancas 
organizadoras, em provas de Direito Administrativo, enfatize-
se! 
Os fatos jurídicos, em sentido estrito, são eventos decorrentes da 
natureza, e que produzem efeitos no mundo jurídico, como, por 
exemplo, as catástrofes e a morte natural. Todavia, tais 
ocorrências, de uma forma geral, não são tão relevantes para o 
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Direito Administrativo, a não ser que, por exemplo, o evento morte 
recai em servidor público detentor de cargo efetivo, pois, entre outros 
efeitos jurídicos, acarretará a vacância do cargo público e o direito à 
pensão vitalícia e provisória, conforme o caso. 
Por sua vez, os atos jurídicos, em sentido amplo, – definidos 
como manifestação da vontade humana que importam em 
consequências jurídicas – dividem-se em: negócios jurídicos, atos 
ilícitos, e atos jurídicos em sentido estrito. O ponto de 
coincidência dos atos jurídicos, em sentido amplo, é decorrerem da 
ação humana, porém as várias espécies são inconfundíveis entre si. 
Vejamos. 
Nos negócios jurídicos, de uma forma geral, os efeitos jurídicos são 
escolhidos pelas partes envolvidas, como, por exemplo, na celebração 
do contrato de compra e venda (princípio da autonomia privada). Tais 
acordos são marcados, também, pela consensualidade, excluindo-se, 
portanto, as orientações obrigatórias. 
Os atos ilícitos são atos jurídicos praticados em desconformidade com 
o ordenamento jurídico. No campo do Direito Administrativos, atos 
ilícitos – praticados com vício de legalidade – ou são anulados, ou são 
convalidados (vícios sanáveis). 
Por fim, os atos jurídicos em sentido estrito são praticados livremente 
pelos particulares, no entanto, os efeitos são pré-determinados pelo 
ordenamento. Ou seja, os efeitos realizam-se independentemente de 
os particulares assim desejarem. 
Doutrina selecionada 
Celso Antônio Bandeira de Mello 
Atos jurídicos são declarações, enunciados, são falas prescritivas 
preordenadas a desencadear algum efeito jurídico. O ato jurídico é uma 
pronúncia sobre certa coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos 
jurídicos não são declarações, portanto, não são prescrições, não são falas, 
não pronunciam coisa alguma. O fato não diz qualquer coisa; apenas ocorre. 
A lei é que fala sobre ele. 
Além dos atos jurídicos voluntários, a doutrina aponta a existência 
dos atos-fatos jurídicos. O ato-fato jurídico são os fatos que decorrem 
da conduta humana, porém, essa conduta é destituída de 
vontade. A doutrina apresenta-nos, como exemplo, a prescrição e a 
decadência. São institutos que produzem efeitos jurídicos, em razão 
da soma de dois elementos, que são o decurso do tempo e a inércia 
do titular do direito. Desse modo, não representam nem evento da 
natureza nem conduta material. Enfim, são atos humanos que 
surgem casualmente, sem que o emissor tenha pretendido editá-lo. 
Abaixo, segue exemplo do autor Celso Antônio: 
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“Suponha-se que um agente público encarregado de interferir, quando 
necessário, em uma central controladora dos semáforos da cidade, dirigida 
normalmente por computador, inadvertidamente aperte um botão 
concernente a um dado sinal luminoso de trânsito. Disto decorre que em 
certa esquina o sinal verdade, isto é, a ordem “siga”, acende três vezes, 
quatro ou cinco segundos antes do que estava programado e, 
correspondentemente, ilumina-se o sinal vermelho, isto é, a ordem “pare”, 
no outro ângulo do cruzamento”. 
Então, o ato administrativo é ato ou fato? Os fatos 
jurídicos são involuntários e voluntários. Os involuntários decorrem, 
por exemplo, de eventos da natureza, e recebem o qualificativo de 
fatos jurídicos em sentido estrito. Já os voluntários envolvem a 
manifestação de vontade de um sujeito, sendo reconhecidos como 
atos jurídicos. Logo, conclui-se que o ato administrativo é espécie do 
gênero fato jurídico, em sentido amplo, e espécie do gênero ato 
jurídico. 
Fixação 
Os atos administrativos estão completamente dissociados dos atos 
jurídicos, pois os primeiros referem-se sempre à atuação de agentes 
públicos, ao passo que os segundos abrangem também os atos 
praticados por particulares. 
Comentários: 
Como sobredito, o conceito de ato administrativo é totalmente 
correlacionado ao ato jurídico, pois o ato administrativo é um ato 
jurídico. Além, é claro, de ser fato jurídico em sentido amplo. 
Gabarito: ERRADO. 
O ato administrativo é ato jurídico da espécie negócio 
jurídico ou ato jurídico em sentido estrito? 
Os agentes públicos não são livres para escolher os efeitos jurídicos 
que decorrerão do ato administrativo, estando estes preordenados 
pelo ordenamento jurídico. Consequentemente, o ato administrativo é 
espécie do gênero ato jurídico em sentido estrito. 
Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico, há certa 
congruência entre os elementos de formação dos atos administrativos 
em comparação com os atos de direito privado, no caso: agente, 
forma e objeto. Porém, como já observado, ao lado dos três 
elementos já previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei 
4.717/65 (da Ação Popular), em seu art. 2º, ao indicar os atos nulos, 
menciona cinco elementos dos atos administrativos: 
competência; forma; objeto; motivo; e finalidade. Vê-se que aos 
elementos típicos dos atos jurídicos foram acrescidos dois: 
motivo e finalidade, os “diferenciais” dos atos administrativos. 
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Abre-se um parêntese para diferenciar o fato administrativo do 
fato da Administração. 
Se o fato jurídico ocorre no interior da Administração, será 
classificado em fato administrativo e em fato da Administração, 
gere ou não, nessa ordem, consequências jurídicas. Ou seja, os fatos 
podem ou não ter repercussão no mundo administrativo. 
Como sobredito, a morte de servidor tem repercussão jurídica, sendo, 
por isso, fato administrativo; agora, se o servidor cai da escada de 
órgão público e rapidamente se levanta, sem qualquer consequência 
jurídica, por ocorrer dentro da Administração, dá-se o fato da 
Administração. 
Fixação 
Fatos jurídicos, mesmo que independam da vontade e de 
qualquer participação dos agentes públicos, podem ser 
relevantes para o direito administrativo. (Certo/Errado) 
Comentários: 
Choveu! Resultado: inundação. Caiu umaponte! Tem de reconstruir. É claro 
que tal fato jurídico, que independe da vontade humana, produzirá 
efeitos jurídicos para o direito administrativo, bem como para a 
Administração. Tem que licitar para reconstruir a ponte; tem que dar 
abrigo, eventualmente, para desabrigados; talvez uma contratação direta, 
para atender a situação. Enfim, fatos jurídicos podem ser relevantes 
para o direito administrativo. 
Gabarito: CERTO. 
Dirley Cunha apresenta-nos os seguintes traços distintivos entre atos 
e fatos administrativos: 
 Os atos administrativos podem ser anulados e revogados, 
dentro dos limites do Direito. Os fatos administrativos não 
podem ser anulados nem revogados; 
 Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, 
os fatos administrativos não; 
 Os atos administrativos possuem atributos e requisitos, os 
fatos administrativos não; 
 O tema da vontade interessa apenas aos atos administrativos 
discricionários, e jamais aos fatos administrativos. 
Fixação 
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Mera realização material da administração pública, de ordem prática, 
como a instalação de um telefone público, goza dos atributos 
inerentes aos atos administrativos, como a presunção de legitimidade 
e a imperatividade. 
Comentários: 
Atos materiais são atos da Administração e não atos administrativos 
em sentido estrito. A imperatividade é atributo dos atos 
administrativos. A mera realização material foi determinada por ordem 
contida no ato administrativo, este sim cercado de presunção de 
legitimidade e imperatividade, daí a incorreção do quesito. 
Gabarito: ERRADO. 
Fixação 
Com relação ao fato administrativo, julgue o item que se segue. 
Assim como o ato administrativo, o fato administrativo goza de 
presunção de legitimidade, a qual, no entanto, é juris tantum e não 
juris et de jure, podendo ser afastada por decisão em procedimento 
administrativo ou processo judicial. 
Comentários: 
Os atributos são características que singularizam os atos administrativos, 
diferenciando-os dos atos de Direito Privado. Os fatos administrativos, por 
sua vez, não gozam de presunção de legitimidade. 
Gabarito: ERRADO. 
Esclareça-se que o conceito doutrinário de fatos administrativos 
não é exato. 
Para Carvalho Filho, por exemplo, os fatos administrativos são as 
atividades materiais no exercício da função pública, que visa a efeitos 
de ordem prática, como, por exemplo, a apreensão de mercadorias e 
a requisição de bens e serviços privados. 
Para o autor, os fatos administrativos podem ser voluntários e 
naturais. Os voluntários se materializam, por exemplo, por meio de 
atos administrativos prévios, enfim, há uma providência desejada 
pelo administrador, como, por exemplo, a ordem (ato administrativo) 
para a interdição de estabelecimento poluidor (fato administrativo). 
Os naturais, por sua vez, são aqueles que se originam de fenômenos 
da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa. 
Ao seguirmos a lógica do autor, conclui-se que, de regra, os atos 
administrativos precedem os fatos administrativos (p. ex.: a licitação 
é prévia à realização da obra pública). Porém, em situações 
emergenciais, o ato administrativo pode ser editado a posteriori, 
como, por exemplo, a apreensão de mercadorias estragadas seguida 
da lavratura do auto de apreensão. 
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Atenção: nem sempre os fatos administrativos, enquanto atos materiais (de 
execução), são precedidos de atos administrativos. Por exemplo: em caso de 
flagrante, a autoridade pode apreender mercadorias (ato material – fato 
administrativo), para só depois efetuar o auto de apreensão (ato 
administrativo). 
Referência doutrinária (Patrícia Nohara): 
Os fatos jurídicos podem ser voluntários ou involuntários, conforme 
decorram ou não do agir humano, que é, em regra, orientado para certas 
finalidades. Atos jurídicos são fatos jurídicos voluntários. Já os fatos jurídicos 
propriamente ditos são acontecimentos naturais, que independem do 
homem ou que dele dependam apenas indiretamente. 
Fixação 
Assinale a assertiva que não pode ser caracterizada como ato 
administrativo. 
a) Semáforo na cor vermelha. 
b) Queda de uma ponte. 
c) Emissão de Guia de Recolhimento da União eletrônica. 
d) Protocolo de documento recebido em órgão público. 
e) Instrução Normativa da Secretaria de Patrimônio da União. 
Comentários: 
Como sobredito, os fatos jurídicos em sentido estrito não se 
confundem com atos jurídicos. Aqueles constituem eventos da 
natureza, não decorrentes da ação humana, embora, igualmente, 
resultem (ou possam resultar) em consequências jurídicas. Por 
exemplo: a passagem do tempo, levando à morte de determinada pessoa 
(morte natural), poderá gerar vários resultados, como a abertura de 
sucessão, heranças, e, se for servidor, vacância, pensão. 
Assim, na questão ora analisada, a queda da ponte é evento da natureza. 
Gabarito: alternativa B. 
Fixação 
(2004/MRE - Oficial de Chancelaria) Assinale entre as opções 
abaixo aquela que se classifica como um fato administrativo. 
a) Edital de licitação. 
b) Contrato de concessão de serviço público. 
c) Morte de servidor público. 
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d) Parecer de consultor jurídico de órgão público. 
e) Ato de poder de polícia administrativa de interdição de 
estabelecimento comercial. 
Comentários: 
Quando um fato decorrente da natureza corresponde à descrição contida na 
norma legal, é visto como fato jurídico em sentido estrito, o qual produz 
efeitos no mundo do direito. De outra parte, quando o fato descrito na 
norma legal produz efeitos na seara da Administração Pública, teremos o 
fato administrativo, como, por exemplo, a morte do servidor (alternativa 
“B”). 
Gabarito: alternativa B. 
1.2. Atos da Administração Pública 
A Administração Pública contrata serviços. O Poder Executivo 
sanciona e veta leis. O presidente da República edita Decretos 
Regulamentares. A Polícia Federal autoriza porte de armas. O 
Fisco loca espaço de particular para depósito de bens apreendidos. 
Os municípios destroem produtos piratas e interditam 
estabelecimentos poluidores. O Estado-administrador realiza 
concursos públicos para o provimento dos cargos públicos. 
Então, será que, na lista acima, todos os atos praticados pela 
Administração são atos administrativos? Certamente que não! 
De regra, o ato praticado no exercício da função administrativa é 
ato da Administração, porém, nem todo ato da Administração é ato 
administrativo. Em notação matemática, o ato administrativo é uma 
amostra do “universo” ato da Administração (o ato administrativo 
está contido no conjunto dos atos da Administração). Em 
outros termos, o ato administrativo é espécie do qual o ato da 
Administração é gênero. 
Professor, no início do parágrafo imediatamente anterior, o Senhor se 
utilizou da expressão “de regra”. Então quer dizer que existem atos 
administrativos não produzidos pela Administração Pública? 
É verdade, há atos administrativos produzidos do lado de fora 
da Administração. Por exemplo: as concessionárias,que prestam 
serviços públicos, fazem as vezes do Estado, e, nesse instante, os 
agentes produzem atos administrativos, embora tais entidades, de 
direito privado, não integrem a estrutura estatal. 
Socorrendo-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, a 
expressão ato da Administração – figura mais ampla do que ato 
administrativo – comporta as seguintes espécies: 
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 Atos de Direito Privado: são aqueles praticados pela 
Administração despida das prerrogativas de direito público, como, por 
exemplo, as doações, a permuta, a compra e venda, e a locação; 
 Atos materiais da Administração: são atos os quais envolvem 
apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão de 
mercadoria, a realização de um serviço, varrer o piso, e outros; 
 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: são todos 
aqueles que não geram efeitos jurídicos imediatos, como, por 
exemplo, os atestados, as certidões, e os pareceres; 
 Atos políticos ou de governo: são os que estão sujeitos a regime 
constitucional, como, por exemplo, a sanção, o veto e o indulto; 
 Contratos e convênios: são atos em que a vontade é 
manifestada de forma bilateral; 
 Atos normativos: são atos dotados de generalidade e abstração, 
enfim, com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos 
administrativos; e 
Atenção: os atos administrativos são classificados em materiais e 
formais. Os materiais são aqueles advindos do Estado, de qualquer dos 
Poderes, em decorrência do exercício da função administrativa. Os formais, 
por sua vez, também chamados de orgânicos, são os editados 
exclusivamente pelo Poder Executivo. Por exemplo: a demissão de servidor, 
pelo Judiciário, é ato administrativo apenas material; a demissão, pelo 
Executivo, é ato formal e material; a concessão de férias, no Legislativo, é 
ato administrativo exclusivamente material; a concessão de férias, no 
Executivo, é ato formal e material. 
E o Decreto (ato normativo)? É editado pelo Executivo, logo é ato 
administrativo formal, porém tem o conteúdo geral e abstrato, que o 
aproxima das leis, portanto, não é ato administrativo material. 
Enfim, pode se afirmar que nem todo ato praticado no exercício 
da função administrativa é ato administrativo. Exemplo disso 
são os cheques emitidos pela Administração Pública para pagar 
despesas e as locações imobiliárias. São atos da Administração, e, 
claro, praticados no desempenho da atividade administrativa, mas 
não são atos administrativos. 
Fixação 
Atos políticos, assim entendidos como aqueles produzidos por certos 
agentes de cúpula do país, no uso de sua competência constitucional, 
não são propriamente atos administrativos, mas atos de governo. 
Seu fundamento encontra-se na CF e, por tal motivo, eles não têm 
parâmetros prévios de controle, permitindo a condução das políticas, 
diretrizes e estratégias do governo e facultando ao administrador um 
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leque aberto de possibilidades de ação, todas elas legítimas. Por 
essas razões, não se sujeitam a controle jurisdicional. 
Comentários: 
Os atos de governo ou políticos não são propriamente atos administrativos. 
Até aqui a sentença está perfeita. O erro do quesito é que se sujeitam ao 
controle jurisdicional. 
Gabarito: ERRADO. 
Fixação 
No que se refere aos atos administrativos, julgue o seguinte item. 
Ao celebrar com particular um contrato de abertura de conta-
corrente, um banco estatal pratica ato administrativo. 
 
Fixação 
Com relação aos atos administrativos, julgue o item seguinte. 
A formalização de contrato de abertura de conta-corrente entre 
instituição financeira sociedade de economia mista e um particular 
enquadra-se no conceito de ato administrativo. 
Comentários: As duas questões estão erradas. A abertura de conta-
corrente é um contrato. Logo, não pode ser, ao mesmo tempo, um ato 
administrativo. 
Fixação 
Todo ato praticado no exercício de função administrativa é 
considerado ato administrativo. 
Comentários: 
Por exemplo: os atos de direito privado e os contratos são praticados, pela 
Administração, no exercício da função administrativa. No entanto, não são 
atos administrativos, são atos da Administração. 
Gabarito: ERRADO. 
Fixação 
Assinale no rol abaixo a relação jurídica que não pode ser 
classificada, em sentido estrito, como ato administrativo. 
a) Decreto que declara determinado imóvel de utilidade pública para 
fins de desapropriação. 
b) Portaria da autoridade municipal que interdita estabelecimento 
comercial por motivo de saúde pública. 
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c) Termo de permissão de serviço público de transporte coletivo 
urbano, decorrente de processo licitatório. 
d) Ato de investidura de servidor público em cargo público de 
provimento em comissão. 
e) Alvará de funcionamento de estabelecimento esportivo, exarado 
por solicitação do particular, após cumprir as exigências da legislação 
respectiva. 
Comentários: 
E por que letra C? A permissão de serviços públicos é formalizada por meio 
de contratos administrativos, e contratos são bilaterais. O ato administrativo 
é declaração unilateral do Estado. 
O sentido estrito de ato administrativo não contempla os atos bilaterais, 
como são os contratos administrativos. Como a permissão de serviços 
públicos é contrato, não pode ser ato. 
Gabarito: alternativa C. 
2. Conceito de Ato Administrativo 
A função administrativa é materializada em atos e fatos da 
Administração. Entre esses, destacam-se os atos administrativos, que 
são declarações unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as vezes, 
exemplo das concessionárias de serviços públicos, e que são regidos 
predominantemente pelo Direito Público, sendo sujeitos ao controle 
judicial e aptos à produção imediata de efeitos jurídicos. 
O trabalho da doutrina seria o de sistematizar e o de unificar a 
interpretação dos institutos jurídicos. Porém, apesar das ricas 
discussões acadêmicas, os doutrinadores, por criativos, “inventam” os 
mais diversos conceitos, e, maior parte das vezes, díspares entre si. 
Nesse contexto, encontram-se definições das mais diversas de atos 
administrativos, razão pela qual se socorre aos ensinamentos de 
Maria Sylvia Di Pietro, para quem ato administrativo é: 
A declaração unilateral do Estado ou de quem o 
represente que produz efeitos jurídicos imediatos, com 
observância da lei, sob o regime jurídico de Direito Público e 
sujeita a controle pelo Poder Judiciário. 
Façamos uma apresentação “isolada”, por compartimentos, para que 
o conteúdo seja assimilado com mais naturalidade. 
I) O ATO ADMINISTRATIVO É UMA DECLARAÇÃO DO ESTADO 
OU DE QUEM O REPRESENTE: por este trecho, o ato administrativo 
pode ser visto como uma exteriorização de vontade advinda de 
alguém, que será o agente público a quem a ordem jurídica entrega 
a competência para a prática do ato. 
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De fato, o Estado sozinho não poderia agir, dado que é um ser 
abstrato. São necessários “os braços e as pernas” dos agentes 
públicos, para a materialização da atuação estatal. 
Fixação 
O ato administrativo não surge espontaneamente e por conta própria. 
Ele precisa de um executor, o agente público competente, que recebe 
da lei o devido dever-poder para o desempenho de suas funções. 
Comentários: 
Os fatos jurídicos podem ser voluntários e involuntários. Os voluntários 
decorrem da manifestação humana. Os atos administrativos são espécies do 
gênero atos jurídicos, portanto, os atos precisam de um executor, no caso, o 
agente público competente. 
Gabarito: CERTO. 
Professor, o Estado-administrador está presente em todos os 
Poderes da República? Ou apenas o Poder Executivo é quem 
administra? A resposta é um sonoro NÃO! 
Como é de conhecimento corrente, o Brasil adota a clássica 
tripartição de Poderes (Executivo, Legislativo, e Judiciário – art. 2º 
da CF/1988), a qual, diferentemente da inicialmente desenhada por 
Montesquieu, não é rígida (absoluta), de tal sorte a comportar 
situações em que os demais Poderes (Legislativo e Judiciário) 
também administram (atipicamente). 
Quem nega que o Legislativo também realiza concursos públicos para 
provimento de seus cargos? Quem nega que o Judiciário, tendente à 
aquisição de nova frota de veículos, se sujeita à licitação? Quem nega 
que todos os Poderes diante de infrações administrativas de seus 
servidores instauram processos administrativos investigatórios? 
Em resumo, à semelhança do Executivo, os demais Poderes detêm 
competência de editar atos administrativos, com o detalhe de que ao 
Executivo é que compete tipicamente administrar. 
Fixação 
Os atos praticados pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário 
devem sempre ser atribuídos à sua função típica, razão pela qual tais 
poderes não praticam atos administrativos. 
Comentários: 
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Os Poderes têm missão típica e atípica? Pois é. É o caso da questão que 
estamos analisando. Os Poderes Legislativo e Judiciário desempenham 
ATIPICAMENTE missão administrativa. Neste caso, apesar de não lhes 
serem propriamente missão, cada um desses Poderes produz atos 
administrativos. 
Gabarito: ERRADO. 
Professor, e o trecho “ou de quem o represente”? Significa 
que particulares podem praticar atos administrativos? Sim. 
Quem esteja investido de prerrogativas estatais pode produzir atos 
considerados administrativos, mesmo que se trate de um particular. 
Exemplo disso são os delegatários da Administração, como na 
prestação de serviços públicos pelas concessionárias. Alexandre 
Santos de Aragão cita o exemplo das concessionárias de energia 
elétrica que podem sancionar administrativamente o cidadão que 
realizou ligação clandestina; e de transporte de passageiros, que 
pode determinar a expulsão de passageiros que não se comportem 
adequadamente. 
Professor, o conceito de Estado-administrador leva em 
consideração a prestação centralizada e descentralizada dos 
serviços. Na Administração Descentralizada, incluem-se, por 
exemplo, as empresas estatais, pessoas jurídicas de Direito 
Privado. Então, essas pessoas, embora de Direito Privado, 
produzem atos administrativos? Sim, em alguns casos! 
Quando as empresas governamentais, interventoras no domínio 
econômico, editam atos de império, enfim, cercados de prerrogativas 
públicas, teremos a prática de atos administrativos. Por 
exemplo: o edital de licitação subscrito por sociedade de economia 
mista consubstancia-se ato administrativo sujeito às normas de 
direito público. Sobre o tema, o STJ admite o ajuizamento de 
mandado de segurança contra as licitações e concursos públicos das 
empresas governamentais, por considerá-los atos de autoridade 
pública: 
Súmula 333 
Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação 
promovida por sociedade de economia mista ou empresa 
pública. 
Recurso Especial 413818 
Ementa 
PROCESSO CIVIL - RECURSO ESPECIAL - MANDADO DE 
SEGURANÇA - CONCURSO PÚBLICO - APROVADO PRETERIDO 
EM SUA NOMEAÇÃO E POSSE E, POSTERIORMENTE, ANISTIADO 
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- OMISSÃO NO CUMPRIMENTO PELO DIRIGENTE DE 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - BANCO DE BRASÍLIA - BRB 
- ATO DE AUTORIDADE E NÃO DE GESTÃO - LEGITIMIDADE 
PASSIVA AD CAUSAM RECONHECIDA - PREJUDICIAL 
AFASTADA. 
1 - O dirigente da Sociedade de Economia Mista submete-se, 
quando pratica atos típicos do Direito Público, aos princípios 
que vinculam toda a Administração, como a moralidade, 
legalidade, impessoalidade, etc. Logo, tais atos não podem ser 
classificados como meros atos de gestão, o que 
descaracterizaria a simbiose de sua personalidade jurídica. 
Sendo o Banco de Brasília - BRB um ente paraestatal e seu 
administrador nomeado, inclusive, pelo Poder Público, a 
impugnação do ato omissivo que não acatou a anistia 
homologada, a qual determinou a nomeação e posse do 
recorrente, aprovado em concurso público para o cargo de 
Economista, é passível de impugnação através do remédio 
constitucional do mandado de segurança. Inteligência do 
art. 1º, da Lei nº 1.533/51. 
2 - Recurso conhecido e provido para, reformando in totum o v. 
acórdão de origem, rejeitar a preliminar que declarou incabível 
o mandado de segurança e determinar o retorno dos autos ao 
Tribunal de a quo, para que julgue o mérito da impetração 
Perceba que o ato é uma declaração, enfim uma exteriorização de 
vontade. Assim, a ausência de manifestação, como o silêncio 
administrativo, não pode ser reputado como ato administrativo 
(estrito senso), ainda que, em algumas hipóteses possa produzir 
efeitos jurídicos. Em síntese: o silêncio não é ato, é fato, porém, 
pode produzir efeitos no Direito Administrativo, constituindo-se fato 
administrativo. 
II) O ATO ADMINISTRATIVO PRODUZ EFEITOS IMEDIATOS: a 
atribuição de efeitos imediatos estabelece uma distinção geral 
entre o ato administrativo e a lei, dado que esta, em razão de suas 
características de generalidade e abstração, não se presta, de 
regra, a gerar efeitos imediatos. Tais efeitos jurídicos imediatos 
podem ser constitutivos, enunciativos e declaratórios de direitos e de 
obrigações, atingindo tanto particulares como a própria 
Administração. A imediata operacionalidade dos atos é permitida pelo 
atributo da presunção de legitimidade, afinal mesmo atos ilegais, 
enquanto não retirados do mundo jurídico, consideram-se legais e 
eficazes. 
Por consequência, pelo conceito da autora (leia-se: conceito restrito 
de ato administrativo) não se enquadrariam no conceito de ato 
administrativo, por exemplo, os atos normativos (como decretos e 
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regulamentos), os quais, em seu conteúdo, assemelham-se à lei. 
Contudo, os atos normativos apenas MATERIALMENTE não 
podem ser considerados atos administrativos, mas, 
FORMALMENTE, o são, pelo que, assim como os atos materiais ou 
enunciativos, devem ser entendidos como atos administrativos 
FORMAIS. Isso será essencialmente relevante quando tratarmos dos 
atos administrativos que tenhama forma de “parecer”, que fazem 
parte da espécie atos enunciativos. 
III) O ATO ADMINISTRATIVO É GERADO SOB REGIME 
JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO: a submissão do ato 
administrativo a regime jurídico administrativo (de direito 
público) evidencia que a Administração, ao produzir atos 
administrativos, apresenta-se com as prerrogativas e as restrições 
próprias do poder público. Por esse motivo, não se encaixam na 
definição de ato administrativo os produzidos sob o direito privado. 
IV) O ATO ADMINISTRATIVO NASCE EM OBSERVÂNCIA À LEI: 
esse trecho do conceito é clara decorrência do Estado de Direito, 
enunciado no art. 1º da CF/1988. De fato, se o Estado é de Direito, 
cria a Lei para que todos a cumpram. Mas, até para dar o exemplo, é 
o primeiro que deve cumpri-la. Assim, todo ato administrativo, 
SEM EXCEÇÃO, contará com uma “presunção de legitimidade”, 
ou seja, será tido como de acordo com o Direito. Por razões óbvias, a 
presunção de legitimidade nos atos administrativos não é 
absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em conformidade com 
a ordem jurídica, o ato administrativo poderá (deverá) ser 
questionado judicialmente, desde que por alguém possuidor de 
prerrogativa para tanto. 
E mais – o ato administrativo funciona como se fosse ‘providência 
complementar’ à Lei, já que deve ser produzido em observância à 
esta. Em raras situações, contudo, os atos administrativos serão 
produzidos em observância direta à Constituição. Isso se dá, por 
exemplo, com os decretos chamados de autônomos pela doutrina 
(inc. VI do art. 84 da CF/1988) – produzidos em conformidade direta 
com a Constituição Federal. Mas, fique tranquilo – voltaremos a falar 
dos decretos, autônomos e regulamentares, quando tratarmos dos 
atos normativos, ok? 
V) O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER QUESTIONADO 
JUDICIALMENTE: este trecho é apenas para reafirmar o dito na 
passagem anterior - O ato administrativo, embora manifestação da 
vontade Estatal, não poderia deixar de estar submetido, quando 
necessário, ao controle pelo Poder Judiciário, regra consagrada 
pelo Estado de Direito, e aquilo que a doutrina costuma chamar de 
princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (inc. XXXV 
do art. 5º da CF/1988). 
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Bom, tudo o que foi exposto acima diz respeito ao conceito ESTRITO 
de ato administrativo, preferido das bancas. Mas não significa que 
seja tal conceito absoluto, ok? Vocês verão isso logo a seguir! 
Para complementar o aprendizado, será exposto, abaixo, o conceito 
de ato administrativo oferecido por Hely Lopes Meirelles, veja: 
É toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha 
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, 
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria. 
A definição é muito próxima da de ato jurídico. E, no caso, não 
poderia ser diferente, pois, como sobredito, o ato administrativo nada 
mais é do que uma espécie de ato jurídico. 
Por fim, perceba a coincidência nos conceitos apresentados 
pelos autores. Veja que ambos afirmam ser o ato uma 
manifestação de vontade humana, ou seja, o ato não surgirá 
espontaneamente, dependendo de alguém para produzi-lo. 
2.1. Silêncio Administrativo 
É fora de dúvida que o silêncio é a ausência de manifestação ou 
declaração formal. Porém, no que diz respeito aos efeitos jurídicos 
produzidos, o silêncio, no mundo administrativo, é assunto repleto 
de discussões doutrinárias. 
Grifou-se “no mundo administrativo” porque, no Direito Privado, o 
silêncio importa, de regra, a concordância tácita, considerando-se os 
usos e as circunstâncias normais (art. 111 do Código Civil de 2002). 
Vale a máxima “de que quem cala consente”. É o que se reconhece 
como silêncio qualificado ou circunstanciado. 
No Direito Administrativo, contudo, a história é diferente. De partida, 
informe-se que, para a doutrina majoritária, o silêncio não é ato, mas 
sim fato administrativo, o qual pode gerar consequências jurídicas 
como a prescrição e a decadência. E, como vimos, não é ato, pois 
falta ao silêncio algo que é essencial ao conceito de ato 
administrativo: a declaração de vontade. O silêncio é o oposto 
disso: é ausência de manifestação. E não há ato sem a 
extroversão de vontade. 
Carvalho Filho distingue, em dois momentos, os efeitos do silêncio 
administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é 
omissa a respeito. 
No primeiro momento, a lei pode conferir efeito deferitório (anuência 
tácita – efeito positivo) ou denegatório (efeito negativo). Por 
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exemplo, o §3º do art. 26 da Lei 9.748, de 1997, dá ao silêncio 
efeito positivo. Vejamos: 
Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação 
de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir 
petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a 
propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos 
relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das 
participações legais ou contratuais correspondentes. 
(...) 
§ 3° Decorrido o prazo estipulado no parágrafo anterior sem 
que haja manifestação da ANP, os planos e projetos 
considerar-se-ão automaticamente aprovados. 
No entanto, como registra o autor, o mais comum é que a lei seja 
omissa, enfim, não disponha, expressa ou implicitamente, sobre as 
consequências jurídicas do silêncio administrativo. A omissão decorre 
do descumprimento de prazo previsto em lei (“o servidor tem o prazo 
de 15 dias para a emissão de parecer”) ou da demora excessiva na 
prática do ato quando a lei não estabeleceu prazo. 
Professor, e se, diante do silêncio, o particular não tiver 
satisfeita sua pretensão? Pode se socorrer do Poder 
Judiciário? E o Judiciário pode suprir a lacuna do 
administrador? 
Para o autor Celso Antônio, a solução do Judiciário depende do 
conteúdo do ato administrativo. Se o ato é vinculado, o juiz poderá 
suprir a omissão administrativa, uma vez que o titular do direito 
tenha preenchido os requisitos legais. Se o ato é discricionário, o 
juiz poderá fixar prazo para que a Administração se pronuncie, 
estipulando, inclusive, multa diária até que haja pronunciamento 
conclusivo por parte da autoridade competente. 
Por fim, esclareça-se que, para Alexandre Santos de Aragão, o 
silêncio administrativo não se confunde com o ato administrativo 
implícito. No silêncio, há ausência de manifestação do Poder Público. 
No ato implícito, a Administração responde ao pedido do 
interessado, mas a resposta não contempla o objeto pleiteado. 
Fixação 
Acerca de atos e contratos administrativos, julgue o item a seguir. 
O silêncio administrativo consiste na ausência de manifestação da 
administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei 
não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, 
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o silêncio administrativo não pode sequer ser considerado ato 
administrativo. 
Comentários: 
Nem sempre a lei atribui efeito jurídico positivo ao silêncio. Nesse caso, a 
omissão da Administraçãoproduzirá efeitos negativos. Em todo caso, o 
silêncio não é ato administrativo, mas fato administrativo. 
Gabarito: CERTO. 
Fixação 
Com relação à teoria dos atos administrativos, julgue o item que 
segue. 
O ato administrativo contém manifestação da vontade da 
administração. O silêncio, significando omissão desta, não pode ser 
considerado ato administrativo e, por isso mesmo, não é apto a 
produzir efeitos jurídicos. 
Comentários: 
De fato, o silêncio não é ato administrativo, no entanto é possível que gere 
efeitos jurídicos. 
Gabarito: ERRADO. 
3. Elementos dos Atos Administrativos 
Você, provavelmente, não tem grandes dificuldades para definir o que 
seja uma cadeira, um computador, uma caneta, um pássaro. Não é 
verdade? É que, quando você olha para a cadeira ou para o pássaro, 
identifica as “pernas”, o assento, as penas, eventuais “braços”, e, 
portanto, reconhece, imediatamente, a coisa ou o ser. 
Isso ocorre porque, no mundo dos fatos, nós seres humanos 
padronizamos os institutos, atribuindo-lhes elementos identificadores, 
de formação. Portanto, se não há pernas e assento, não há cadeira, 
por inexistirem os elementos que a compõem. Com o ato 
administrativo não é diferente. Os atos administrativos possuem 
elementos ou pressupostos ou requisitos de formação. 
Registra-se que a nomenclatura varia de autor para autor. Alguns 
preferem a utilização de elementos; outros, requisitos, ou, ainda, 
pressupostos. Na Lei da Ação Popular (Lei 4.715, de 1965), por 
exemplo, mencionam-se elementos essenciais: competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto. 
Abre-se um parêntese para esclarecer que os elementos previstos na 
Lei da Ação Popular são essenciais, ou seja, sem estes o ato 
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administrativo não existe, é inexistente. Porém, ao lado dos 
essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, enfim, 
aqueles que podem ou não estar presentes nos atos 
administrativos (é um acidente!), são eles: termo, condição, e 
encargo ou modo. 
O termo é fato futuro e certo, podendo ser inicial (por exemplo: 
este Decreto entra em vigor daqui a 60 dias, ou seja, só começa 
produzir efeitos depois de decorrido tal prazo) e final (por exemplo: 
a Prefeitura autorizou a realização de Show na praça “X” para o 
próximo domingo. Depois do domingo, o ato perde seus efeitos). 
Já a condição é fato futuro e incerto. Por exemplo: há decretos 
municipais que só operam efeitos quando da ocorrência de 
calamidades públicas. 
Por fim, o encargo ou o modo, o qual tem estreita ligação com 
tarefas a serem realizadas. Por exemplo: a União doa terreno de 
sua propriedade ao município “Y”, para que este construa uma escola 
municipal, é o que a doutrina chama de doação com encargo 
(contraponto da doação simples). Assim, se o município der outra 
destinação ao bem, a União poderá cancelar o ato de doação, enfim, 
pode perder seus efeitos. 
Elementos Essenciais 
(COM FI FOR M Ob) 
DEVEM existir 
Elementos Acidentais 
(ECT) 
Podem ou não existir 
COM petência Encargo ou Modo 
FI nalidade 
Condição 
FOR ma 
M otivo 
Termo 
Ob jeto 
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Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico 
(manifestação de vontade humana que produz consequências 
jurídicas), forma-se a partir de elementos, dentre esses, o agente, 
o objeto, e a forma, presentes nos atos jurídicos em geral. 
Na tabela abaixo, serão apresentados os elementos essenciais, com a 
indicação sobre a eventual vinculação ou discricionariedade, caso a 
caso. Vejamos: 
ELEMENTO VINCULADO 
Competência SIM 
Finalidade SIM 
Forma SIM 
Motivo Em regra, discricionário 
Objeto Em regra, discricionário 
Perceba que Motivo e Objeto são, de regra, elementos 
discricionários. Tais elementos, veremos, a seguir, favorecem o 
mérito administrativo (a margem de conveniência e de 
oportunidade garantida pelo legislador ao administrador). 
3.1. Competência 
 
3.1.1. Conceito 
A competência é o poder atribuído “pela norma” ao agente da 
Administração para o exercício legítimo de suas atribuições. 
O termo entre aspas (“na norma”) serve para esclarecer, logo de 
início, que a lei não é a fonte única para registrar o círculo de 
atribuições dos agentes públicos. O presidente da República e 
Ministros de Estado, por exemplo, têm competências administrativas 
previstas diretamente na CF, de 1988. Carvalho Filho aponta, ainda, 
para a fixação de competências em escala secundária, como, por 
exemplo, a expedição de Decretos Autônomos (decretos de natureza 
organizativa), nos termos do inc. VI do art. 84 da CF, de 1988. 
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Fixação 
A competência para a prática dos atos administrativos depende 
sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é 
denominada competência primária e, quando prevista em lei 
ordinária, competência secundária. 
Comentários: 
Há dois erros. O 1º é que nem sempre a competência decorre da Lei. O 2º é 
que, quando a competência é extraída da Lei, é primária. 
Gabarito: ERRADO. 
Uma vez que o ato tenha sido emanado de agente incompetente 
ou realizado além dos limites de sua competência, é inválido, por 
faltar-lhe legitimidade. Ressalva-se, desde logo, que o vício 
(problema) de competência poderá, em algumas hipóteses, ser 
corrigido, por intermédio do instituto da convalidação (sanatória ou 
saneamento, para outros). 
Ressalte-se, ainda, que a expressão “competência”, dentro do 
Direito Administrativo, não tem o sentido de capacidade ou habilidade 
que detém um servidor público para editar um ato administrativo. De 
outra forma, diferentemente do direito privado, a competência, 
para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM 
COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUÉM 
que é responsável pela prática do ato. Não diz respeito, portanto, à 
capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como 
dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim 
quem a norma determinar que é. 
Fixação 
Com relação aos poderes, atos e contratos administrativos, julgue o item a 
seguir. A competência constitui elemento ou requisito do ato administrativo 
vinculado, cabendo, entretanto, ao próprio órgão público estabelecer as suas 
atribuições. 
Comentários: 
Não cabe ao próprio órgão estabelecer suas próprias competências. Esse 
papel é reservado à Lei. 
Gabarito: ERRADO. 
3.1.2. Características 
Dispõe o art. 11 da Lei 9.784, de 1999 (Lei de Processo 
Administrativo Federal): 
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A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os 
casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
Conforme Edmir Netto, a competência é de exercício obrigatório, 
sendo irrenunciável, como decorrência do princípio da 
indisponibilidadedo interesse público. No entanto, a 
irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a 
execução de uma tarefa, isto é, o exercício da competência para 
fazer algo. Transfere-se o exercício, isso porque a titularidade da 
competência continua a pertencer a seu ‘proprietário’. 
A irrenunciabilidade, porém, não é a única característica da 
competência. São apontadas, ainda: 
I) sempre decorrente de lei: a competência não se presume, 
exigindo-se texto expresso de norma. Lembre-se de que não é 
preciso tão só da Lei, em sentido estrito, para que seja fixada a 
competência dos agentes públicos; 
II) intransferível (inderrogável): a competência não se transmite 
por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a 
delegação, é preciso um ato formal que registre a prática (caput do 
art. 14 da Lei 9.784, de 1999); 
III) improrrogável: no processo civil, é comum ouvir-se falar que 
se um determinado vício de competência relativa (em razão do 
valor ou território) não for alegado no momento oportuno, o juiz de 
incompetente passa à competente, enfim, fica “prorrogada” sua 
competência. No Direito Administrativo, não é isso que acontece, pois 
os interesses que estão “em jogo” não são particulares como no 
Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo não muda a 
incompetência em competência. Para a alteração da competência, 
registre-se, é necessária a edição de norma que especifique quem 
agora passa a dispor da competência; 
IV) imprescritível: o não uso da competência não torna o agente 
incompetente. Não se pode falar, portanto, em “usucapião” de 
competência; e 
V) pode ser objeto de delegação (ato de repartir o exercício da 
competência) ou de avocação (ato de trazer para si o exercício da 
competência), desde que não reservada à competência exclusiva. 
Fixação 
(1999/Assistente Jurídico/AGU) Com relação à competência 
administrativa, não é correto afirmar: 
a) é inderrogável, pela vontade da Administração. 
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b) pode ser distribuída por critérios territoriais e hierárquicos. 
c) decorre necessariamente de lei. 
d) pode ser objeto de delegação e/ou avocação, desde que não 
exclusiva. 
e) pode ser alterada por acordo entre a Administração e os 
administrados interessados. 
Comentários: 
A competência é inderrogável e intransferível por acordo entre as partes, daí 
a incorreção da letra “E”. 
A alternativa “C” não é uma pérola de perfeição, isso porque dá a entender 
que a fixação da competência é exclusiva das leis. No caso, a competência 
pode ser prevista, ainda, na CF, e, na esfera federal, até em Decretos e 
outras normas infraconstitucionais (inc. VI do art. 84 da CF, de 1988). 
Gabarito: alternativa E. 
3.1.3. Critérios Definidores 
A competência dos agentes públicos é distribuída a partir de quatro 
critérios fundamentais. Vejamos: 
>> Matéria  cumpre ao órgão/entidade o desempenho de 
específico conteúdo administrativo. Por exemplo: na esfera federal, 
temos Ministérios, que desempenham as mais diversas matérias, 
como saúde, educação e cultura. Está-se diante de uma forma de 
desconcentração por matéria; 
>> Lugar ou Territorial  as atribuições são desempenhadas por 
centros de competência localizados em pontos territoriais distintos. 
Por exemplo: o INSS (autarquia federal) conta com órgãos 
espalhados pelos Estados-membros (AC, RR, RJ, MG, SP, MA). Está-
se diante da desconcentração territorial ou geográfica; 
>> Hierarquia  as competências são escalonadas segundo o grau 
de complexidade e responsabilidade. Por exemplo: o chefe do 
Executivo é o presidente da República, e cumpre-lhe, com 
exclusividade, expedir Decretos Regulamentares. Os ministros, 
submetidos à hierarquia do presidente, podem expedir instruções e 
portarias normativas; 
>> Tempo  a competência tem início a partir da investidura legal e 
término com o fim do exercício da função pública. 
Fixação 
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(2010/FCC – TRE/AM – Analista Judiciário) São critérios para a 
distribuição da competência, como requisito ou elemento do ato 
administrativo, dentre outros: 
(A) delegação e avocação. 
(B) conteúdo e objeto. 
(C) matéria, forma e sujeito. 
(D) tempo, território e matéria. 
(E) grau hierárquico e conteúdo. 
Comentários: 
Vamos às análises. 
Na letra A, delegação e avocação são características da competência. 
Na letra B, conteúdo e objeto são elementos de formação dos atos 
administrativos. 
Na letra C, matéria é critério para a distribuição da competência, mas forma 
e sujeitos são elementos. 
Na letra D, tempo, território e matéria são critérios para a distribuição da 
competência, daí a correção do quesito. 
Na letra E, a hierarquia é um dos critérios, mas o conteúdo é elemento de 
formação. 
Gabarito: alternativa D. 
3.2. Finalidade 
 
3.2.1. Conceito 
Os fins da Administração Pública resumem-se num único 
objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda 
atividade do administrador público deve ser orientada para 
esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai 
o mandato de que está investido, porque a comunidade não 
instituiu a Administração senão como meio de atingir o bem-
estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que 
não for praticado no interesse da coletividade. (por Hely 
Lopes) 
A finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a 
prática do ato. É aquilo que o Estado-administrador pretende alcançar 
com a prática do ato administrativo. 
3.2.2. Finalidade X Objeto 
A finalidade é o resultado de interesse público, porém, de maneira 
mediata (no futuro). Desse modo, difere-se do efeito jurídico 
imediato do ato administrativo, a ser buscado por meio do objeto, 
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este traduzido na aquisição, na transformação ou na extinção de 
direitos. 
Por exemplo: 
Na licença-gestante, qual seria o interesse público a ser 
alcançado (finalidade)? Dentre outras finalidades, a proteção à 
infância e o direito à lactância (natureza mediata). E para que 
serve a licença (objeto)? Para permitir o afastamento da 
servidora durante o período de proteção e lactância. 
Na construção de escolas públicas, o interesse público é a 
finalidade a ser alcançada, e a escola, propriamente, dita é o 
objeto do ato. Com a construção, tem-se, imediatamente, o 
objeto, mas, se enquanto a escola não estiver funcionando 
regularmente, não houve o alcance da finalidade. 
Carvalho Filho acrescenta que o objeto é variável conforme o 
resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo 
que a finalidade é invariável para qualquer espécie de ato: será 
sempre o interesse público. 
Por exemplo: 
Na autorização para estacionamento, o objeto é o de consentir 
que alguém estacione. Na licença para construir, o objeto é 
consentir que alguém edifique. Na admissão, o objeto é 
autorizar que alguém ingresse em estabelecimento público. 
Enfim, a cada ato praticado, o objeto é variável. Porém, a 
finalidade é invariável por ser comum a todos eles: o 
interesse público. 
Finalidade >> Mediata (interessea ser alcançado) >> Invariável 
(sempre o interesse público) 
Objeto >> Imediato (resultado prático alcançado) >> Variável (a cada 
ato, um objeto distinto) 
Fixação 
(2010/FCC - TRF/4ª - Técnico Judiciário - Área 
Administrativa) A desapropriação, pelo Município, de imóvel 
pertencente a inimigo do respectivo Prefeito Municipal, com o objeto 
de causar prejuízo ao desapropriado, constitui ofensa ao elemento do 
ato administrativo referente: 
(A) à competência. 
(B) à finalidade. 
(C) ao objeto. 
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(D) à vinculação. 
(E) à forma. 
Comentários: 
O município é competente para promover a desapropriação. Imóveis no 
município são objetos lícitos para a desapropriação. No entanto, a finalidade 
perseguida, pelo Prefeito, não é o interesse público, houve, no caso, desvio 
de finalidade ou de poder. 
Gabarito: alternativa B. 
Fixação 
Com relação aos atos administrativos, a finalidade dos atos administrativos é 
sempre um elemento vinculado, pois o fim desejado por qualquer ato 
administrativo é o interesse público. 
Comentários: 
Apesar de a finalidade constituir conceito um tanto ‘aberto’, afinal não é 
possível precisar, de antemão, o que e qual seja o interesse público a ser 
atingido com o ato a ser produzido, o fato é que todo e qualquer ato 
administrativo só pode ser produzido tendo em contas os interesses 
públicos, que são indisponíveis aos agentes públicos. 
Gabarito: CERTO. 
3.3. Forma 
A forma é o elemento responsável pela exteriorização do ato 
administrativo, isto é, a ‘embalagem’ do ato, o modo pelo qual ele 
é apresentado ao mundo. 
Tradicionalmente, a forma é indicada como sendo um elemento 
vinculado e indispensável à validade do ato administrativo. Não é 
suficiente que o ato tenha forma, mas que esta seja válida, ou seja, 
em consonância com que preceitua a norma. De fato, os atos 
inválidos também possuem forma. 
No tocante à vinculação, ressalta-se que há, na doutrina, 
entendimento de a forma ser elemento discricionário, como, por 
exemplo, a possibilidade de o administrador celebrar contratos 
administrativos verbais (parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666, de 
1993). 
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Porém, 
o direito, sobretudo o Administrativo, é a “ciência das exceções”. Não 
se excluem os atos administrativos praticados de forma não escrita, 
consubstanciados em ordens verbais e por meio de sinais, como, por 
exemplo, as placas de trânsito, os gestos, os sinais sonoros e 
luminosos. 
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No direito público, do qual o Direito Administrativo é um dos ramos, 
impera o princípio da solenidade das formas, ao contrário do 
princípio da liberdade ou instrumentalidade das formas, inerente ao 
direito privado. 
Em realidade, por tratar de interesses públicos, o Direito 
Administrativo deve preservar as formas e ritos, que permitem o 
alcance desses interesses. Pode-se dizer que a observância da forma 
prescrita em lei constitui verdadeira garantia jurídica para a 
Administração e para o administrado: pelo revestimento (forma) 
do ato administrativo é que se perceberá a obtenção do resultado 
pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administração, 
quer pelos destinatários, quanto ao que se realizará. 
Abre-se breve parêntese para explicar que o império da formalidade 
vem sendo amenizado. Recentemente a Lei 9.784/1999, em seu art. 
22, estatuiu expressamente: 
Os atos do processo administrativo não dependem de 
forma determinada, a não ser quando a lei 
expressamente a exigir. 
A doutrina tem evoluído exatamente no sentido de moderação quanto 
às formalidades. Aponta que para a prática de qualquer ato 
administrativo devem ser exigidas tão só formalidades 
estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos 
meramente protelatórios. É possível perceber o surgimento de um 
novo princípio: o do formalismo moderado. 
Assim, caso não se tenha forma específica na norma para a prática 
de um ato administrativo, este poderá ser praticado de mais de uma 
forma (escrita, verbal, gestual). 
No entanto, a forma continua a ser vista, de regra, como um 
elemento vinculado do ato administrativo, uma vez que prevalece 
nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. A Lei 
9.784/1999, todavia, atenua esse entendimento, ao determinar 
que as formalidades para a prática desses atos devem ser exigidas 
somente quanto ao essencial. 
A forma é ligada, também, às formalidades inerentes ao processo 
administrativo. Nesse caso, o elemento deve ser tomado em acepção 
ampla. E, detalhe: o vício de forma, tomado um ato isoladamente, ou 
de formalidade, no caso do processo administrativo, levam à mesma 
consequência, a ilicitude. Exemplo disso: mesmo que a melhor 
proposta da licitação seja identificada, se a Administração não 
proceder à licitação, sendo ela obrigatória por lei, haverá vício 
(ilegalidade). E note que, isoladamente, não havia problemas com 
relação à melhor proposta, já que ela foi identificada. O problema 
foi a não observância da formalidade procedimental. 
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De toda forma, quando a forma não for essencial, isto é, quando não 
tiver especificada pela Lei, poderá ocorrer a correção (convalidação) 
do vício. Isso ocorre quando inobservância da formalidade não 
prejudica aos interesses públicos. Exemplo disso: as folhas do 
processo licitatório devem ser todas elas rubricadas por um agente 
público. Caso falte tal formalidade, o processo não precisa ser 
anulada, desde que, claro, atinja os interesses públicos. 
Referência doutrinária 
Dirley Cunha 
Forma não se confunde com a formalização do ato, que é uma solenidade 
especial exigida para a edição de certos atos administrativos, com a sua 
forma ordinária e regular. 
Formalização é uma solenidade reclamada para a exteriorização de 
determinados atos, como o regulamento, a desapropriação e a nomeação, 
que necessitam do decreto para serem expedidos (outros exemplos: os atos 
expedidos por decreto, instrução, resolução, portaria). A formalização não é 
exigível para todo ato administrativo, enquanto a forma é. Quando prescrita 
em lei, a forma também é elemento vinculado de todo e qualquer ato 
administrativo, ainda que o ato seja discricionário. 
3.4. Motivo 
 
3.4.1. Conceito 
O motivo é o que leva alguém a fazer alguma coisa. Exemplo: por 
que os(as) amigos(as) estão fazendo este curso? Pelo prazer da 
nossa companhia? Por que não tem muito que fazer? Ou para, 
finalmente, resolver essa “parada” de Direito Administrativo em 
concursos públicos? Provavelmente, deve ser por causa da última 
situação, mas atenção: MOTIVO É O QUE LEVA À PRÁTICA DE UM 
ATO, ou melhor, pressupostos de fato e de direito que levam a 
Administração Pública a agir. 
O pressuposto de fato é o motivo real, o que, realmente, ocorreu; 
o de direito é a norma legal que descreve a situação que levará a 
Administração Pública a agir. 
Fixação 
Julgue o item subsequente, a respeito dos poderes e atos 
administrativos. 
Considere a seguinte situação hipotética.Um município estabeleceu que somente seriam concedidos alvarás de 
funcionamento a restaurantes que tivessem instalado exaustor de 
fumaça acima de cada fogão industrial. Na vigência dessa 
determinação, um fiscal do município atestou, falsamente, que o 
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restaurante X possuía o referido equipamento, tendo-lhe sido 
concedido o alvará. Dias após a fiscalização, a administração verificou 
que não havia no referido estabelecimento o exaustor de fumaça. 
Nessa situação hipotética, considera-se nulo o alvará, dada a 
inexistência de motivo do ato administrativo. 
Comentários: 
O pressuposto de fato para a concessão do alvará era o estabelecimento 
contar com exaustor de fumaça. Uma vez presente o pressuposto de 
fato, há o pressuposto de direito para a concessão. No caso, verificou-se a 
ausência de exaustor, logo inexistência de motivo para o alvará. 
Gabarito: CERTO. 
3.4.2. Motivo X Causa 
Nos principais manuais de concursos públicos, os nossos mestres 
indicam que motivo é sinônimo para causa. Acontece que isso não é 
verdade absoluta. 
Para Dirley Cunha, a causa é uma correlação lógica entre os 
elementos finalidade, conteúdo e motivo. Correlação lógica? Por 
exemplo: 
1) O servidor “X” acaba de ser removido (conteúdo) para o 
interior do Estado, no interesse da Administração, para 
preenchimento de novas vagas (motivo). 
2) O Estado “Y” dissolve (conteúdo) passeata, porque se 
tornou tumultuosa (motivo). 
3) O Município “Z” interdita (conteúdo) estabelecimento, 
porque poluidor (motivo). 
A partir desse exemplos, temos: 
a) Se há necessidade de vagas (motivo), a remoção (conteúdo) 
atenderá a finalidade pública, existindo, portanto, CAUSA para 
a prática do ato. 
b) Se houve tumulto na passeata (motivo), a dissolução 
(conteúdo) atende o interesse público, havendo CAUSA. 
c) Se a remoção está mascarando eventual perseguição; se a 
dissolução deve-se por motivos discriminatórios; e se a 
interdição de estabelecimento é por perseguição política, não 
há CAUSA, estando o ato viciado por DESVIO DE 
FINALIDADE. 
Fixação 
No peculiar magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre os 
pressupostos de validez do ato administrativo, a CAUSA se identifica 
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com a situação de fato que determina ou autoriza a prática do ato 
administrativo. 
Comentários: 
Apesar de a corrente majoritária apontar a causa como sinônimo para 
motivo, vimos que, para Celso Antônio, a causa exige a correlação lógica 
entre finalidade, conteúdo e motivo. 
Em todo caso, para questões polêmicas como esta, e, por excepcionais, 
pedimos que o candidato atente se a questão envolve ou não o conceito de 
causa, como apresentado por Celso Antônio. Se o item menciona, por 
exemplo: “o motivo ou causa do ato é o pressuposto (...)”, está-se adotando 
a regra em que motivo e causa são expressões sinônimas. Se o item 
menciona, por exemplo: “para parte da doutrina, causa não se confunde 
com motivo (...)”, você deve pensar na exceção, ok? 
Gabarito: ERRADO. 
3.4.3. Teoria dos Motivos Determinantes 
No fim das contas, o motivo é que o leva a Administração Pública a 
agir. Todavia, quando os motivos que levaram à prática de um ato 
forem expostos, deverão ser reais, existentes, amparando-se em 
razões de interesse público, sob pena de invalidação do ato 
amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina 
conhece como ‘Teoria dos Motivos Determinantes’, desenvolvida 
no Direito Francês. Um bom exemplo ajudará a compreensão. Vamos 
lá. 
A dispensa do servidor ocupante de cargo em comissão é 
uma das, hoje, raras exceções em que se dispensa a 
motivação expressa do ato praticado pela Administração. 
Suponha, então, que um ocupante de cargo em comissão tem 
sua exoneração ocorrida pela sua inassiduidade habitual, 
conforme apontado pela Administração em despacho 
fundamentado. O ex-comissionado comprova, então, que 
jamais faltou um dia de trabalho. Sua dispensa poderá, em 
consequência, ser invalidada com fundamento na “teoria dos 
motivos determinantes”. 
Tal teoria estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos 
indicados como seu fundamento e sua prática, de maneira que se 
inexistentes ou falsos os motivos, o ato será nulo. Assim, 
mesmo que a lei não exija a motivação, caso a Administração a faça, 
estará vinculada aos motivos expostos. 
Para Santos de Aragão, ainda que o motivo não esteja 
expressamente consignado na lei em todos os seus aspectos, 
havendo, então, discricionariedade da Administração Pública em 
elegê-lo, fato é que, depois de sua explicitação, a veracidade do 
motivo passar a ser condição de validade do ato administrativo, ainda 
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que outro motivo pudesse ter sido originariamente invocado para 
fundamentar o ato. 
No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa 
sobremaneira que a Administração esteja “transformando” um ato 
de discricionário em vinculado. De modo algum. O ato continua 
com a natureza de origem: se o ato é discricionário, não é a 
motivação que o torna vinculado. Acontece, tão-somente, que ficará 
a Administração, quando da motivação, vinculada aos motivos 
declarados. 
Fixação 
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, o agente que 
pratica um ato discricionário, embora não havendo obrigatoriedade, 
opta por indicar os fatos e fundamentos jurídicos da sua realização, 
passando estes a integrá-lo e a vincular, obrigatoriamente, a 
administração, aos motivos ali expostos. 
Comentários: 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, ainda que o administrador 
seja dispensado de motivar o ato administrativo, fazendo-o ficará vinculado 
aos motivos ali expostos. 
Gabarito: CERTO. 
Fixação 
Josué, servidor público de um órgão da administração direta federal, 
ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo 
órgão e seu inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o 
interesse da administração para suprir carência de pessoal. Embora 
fosse competente para a prática do ato, Josué, posteriormente, 
informou aos demais servidores do órgão que a remoção foi, na 
verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o 
caso serviria de exemplo para todos. A afirmação, porém, foi gravada 
em vídeo por um dos presentes e acabou se tornando pública e 
notória no âmbito da administração. 
À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o 
controle da administração pública, julgue o item seguinte, acerca da 
situação hipotética acima. 
Ainda que as verdadeiras intenções de Josué nunca fossem reveladas, 
caso Pedro conseguisse demonstrar a inexistência de carência de 
pessoal que teria ensejado a sua remoção, por força da teoria dos 
motivos determinantes, o falso motivo indicado por Josué como 
fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de 
legitimidade do ato administrativo e tornaria a remoção ilegal. 
Comentários: 
Ao motivar o ato, o ato discricionário não se converte em vinculado. 
Acontece, tão-somente, que ficará a Administração, quando da motivação, 
Curso Teórico