DireitoAdministrativo_decifrandoFCC-fabianopereira_Aula 08

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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO (TEORIA E EXERCÍCIOS) 
DECIFRANDO A FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS - FABIANO PEREIRA 
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Olá! 
É uma pena, mas chegamos à nossa última aula do curso “Decifrando a 
FCC – Direito Administrativo”. 
Sei que você deve estar muito apreensivo, preocupado com a gigantesca 
quantidade de matéria que ainda tem que ser estudada. Todavia, se o seu 
objetivo é realmente conseguir a aprovação em um concurso público, o 
conselho que lhe dou é o seguinte: fique tranqüilo (a)! 
Digo isso porque o nervosismo e a ansiedade somente irão dificultar o 
seu estudo nesta reta final, criando obstáculos desnecessários à assimilação do 
conteúdo. Ademais, lembre-se de que o nível de dificuldade das provas da 
Fundação Carlos Chagas geralmente é baixo, com a maioria das questões 
abordando o texto literal da lei. 
Desse modo, procure programar o seu estudo e cumprir o cronograma 
que foi previamente estabelecido. Concentre-se no tópico que está sendo 
estudado atualmente, sem se preocupar com o conteúdo restante, pois, caso 
contrário, você não assimila nem um nem outro. 
Lembre-se de que é IMPRESCINDÍVEL resolver TODAS as questões 
apresentadas nas aulas, preferencialmente duas vezes (a segunda vez, na 
semana que antecede a data da sua prova), pois essa é a melhor tática para 
gabaritar as questões de qualquer banca examinadora, principalmente da 
Fundação Carlos Chagas. 
No mais, desejo-lhe uma excelente prova! Fico aqui na torcida 
aguardando o convite para o churrasco de comemoração da posse! 
Bons estudos! 
Fabiano Pereira. 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
Ps.: lembre-se de enviar para o fórum todas as suas dúvidas. 
Estarei à sua disposição até o dia 28 de fevereiro, assim, você terá um 
bom tempo para fazer uma leitura atenta de todas as aulas. 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
1. Considerações iniciais ............................................................. 03 
2. Conceito .................................................................................. 03 
3. Classificação ........................................................................... 05 
3.1. Serviços públicos próprios e impróprios ....................... 05 
3.2. Quanto aos destinatários ou à maneira como concorrem para 
satisfazer ao interesse geral ............................................... 06 
3.3. Quanto ao objeto ......................................................... 07 
4. Competência para a prestação de serviços públicos ................ 08 
5. Requisitos ou princípios .......................................................... 09 
6. Formas e meios de prestação dos serviços públicos ................ 11 
6.1. Concessão .................................................................... 12 
 6.2. Permissão .................................................................... 20 
 6.3. Autorização .................................................................. 22 
8. Revisão de véspera de prova – “RVP”...................................... 24 
9. Questões comentadas ............................................................. 42 
10. Relação de questões comentadas com gabarito .................... 57 
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1. Considerações iniciais 
Se fosse possível resumir as atividades do Estado em uma única 
expressão, poderíamos restringi-las a “serviços públicos”. Basicamente, o 
Estado tem por obrigação prestar serviços públicos à coletividade, satisfazendo 
as necessidades gerais manifestadas pelos indivíduos, isolada ou 
coletivamente. 
O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 declara expressamente que 
“incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos”. 
Conforme se constata no próprio texto constitucional, o Estado poderá 
prestar serviços públicos diretamente, através de seus respectivos órgãos 
públicos (neste caso teremos a centralização dos serviços), ou 
indiretamente, mediante a transferência da execução e/ou titularidade dos 
serviços para terceiros. Nesse último caso, o Estado poderá optar por transferir 
a titularidade e a execução do serviço para uma entidade da Administração 
Indireta (através de outorga), ou somente a execução do serviço a 
particulares (delegação), valendo-se da concessão, permissão ou autorização. 
A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na 
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único, artigo 175, da CF/88, 
afirma que a lei será responsável por disciplinar: 
a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão 
ou permissão; 
b) os direitos dos usuários; 
c) política tarifária; 
d) a obrigação de manter serviço adequado. 
2. Conceito
Não existe um consenso doutrinário sobre a definição de serviços 
públicos, pois o seu conteúdo varia de acordo com o tempo e o espaço no qual 
ele seja aplicado. Nem mesmo o texto constitucional ou a lei apresentam uma 
conceituação que possa servir de parâmetro para o desenvolvimento de uma 
teoria precisa. 
No Brasil, o conceito de serviços públicos é formulado em conformidade 
com a corrente adotada por cada doutrinador, e as principais delas são: 
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1ª) Escola essencialista: Para os adeptos desta corrente, serviço 
público é toda atividade que atenda direta e essencialmente à vida em 
coletividade. Nesses termos, para que um serviço seja considerado automática 
e obrigatoriamente público, basta que estejam presentes algumas 
características imprescindíveis. 
Essa corrente não é adotada no Brasil, pois existem alguns serviços que, 
apesar de satisfazerem o interesse coletivo, não podem ser considerados 
públicos. 
Exemplo: Quando o serviço de saúde é prestado por particulares, não 
pode ser considerado público e, portanto, será regido pelas regras do direito 
privado. 
2ª) Escola subjetivista: Neste caso, para que um serviço seja 
considerado público, basta que esteja sendo prestado pelas entidades da 
Administração Direta ou Indireta, independentemente da atividade em si. 
Como não poderia ser diferente, essa corrente não é adotada no Brasil, 
pois sabemos que pessoas jurídicas de direito privado que não integram a 
Administração, a exemplo dos delegatários, também podem prestar serviços 
públicos. Da mesma forma, existem entidades que integram a Administração 
Indireta,mas que não prestam serviços públicos, como acontece com as 
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades 
econômicas. 
3ª) Escola formalista: Defende o entendimento de que não é possível 
definir um serviço como público pela atividade em si, pois existem atividades 
essenciais, como a saúde, que quando prestadas por particulares não podem 
ser consideradas serviço público. Sendo assim, para que um serviço seja 
considerado público, é necessário que a lei ou o texto constitucional o defina 
como tal. Essa é a corrente adotada no Brasil. 
Para o professor José dos Santos Carvalho Filho, serviço público “é toda 
atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime 
de direito público, com vista à satisfação de necessidades essenciais e 
secundárias da coletividade”. 
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta um conceito mais amplo, 
afirmando que pode ser considerado serviço público “toda atividade de 
oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um 
regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de 
supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos 
interesses que houver definido como próprios no sistema normativo”. 
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, de forma bastante 
elucidativa, apresenta algumas conclusões acerca do conceito de serviço 
público: 
“1. a noção de serviço público não permaneceu estática no tempo; houve 
uma ampliação na sua abrangência, para incluir atividades de natureza 
comercial, industrial e social; 
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2. é o Estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades que, em 
determinado momento, são consideradas serviços públicos; no Direito 
brasileiro, a própria Constituição faz essa indicação nos artigos 21, 
incisos X, XI, XII, XV E XXIII, e 25, § 2o, alterados, respectivamente, 
pelas Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995; isso exclui a possibilidade 
de distinguir, mediante critérios objetivos, o serviço público da atividade 
privada; esta permanecerá como tal enquanto o Estado não assumir 
como própria;3. daí outra conclusão: o serviço público varia não só no 
tempo, como também no espaço, pois depende da legislação de cada 
país a maior ou menor abrangência das atividades definidas como 
serviços públicos (...)” 
3. Classificação
São várias as classificações de serviços públicos apresentadas pelos 
doutrinadores brasileiros. Todavia, como o nosso objetivo é ser aprovado em 
um concurso público organização pela Fundação Carlos Chagas, iremos focar 
apenas aquelas que têm sido mais cobradas em provas. 
3.1. Serviços públicos próprios e impróprios
A professora Maria Sylvia Zanela di Pietro afirma que serviços públicos 
próprios são aqueles que visam à satisfação de necessidades coletivas e que 
são executados diretamente pelo Estado (através de seus órgãos e agentes), 
a exemplo do Judiciário, ou indiretamente, através de delegação a 
particulares (concessionários ou permissionários). 
Por outro lado, os serviços públicos impróprios também visam à 
satisfação de necessidades coletivas, mas não são executados ou assumidos 
pelo Estado, seja direta ou indiretamente. Neste caso, o Estado somente
autoriza, regulamenta e fiscaliza esses serviços. São atividades privadas, 
mas, em virtude de atenderem necessidades coletivas, exigem uma maior 
atenção por parte do Estado, a exemplo dos serviços de seguro e previdência 
privada (incisos I e II, do artigo 192, da CF/1988). 
É importante destacar que o professor Hely Lopes Meirelles também 
adota a classificação dos serviços púbicos em próprios e impróprios, porém, 
em sentido um pouco diferente daquele utilizado pela professora Maria Sylvia 
Zanela di Pietro. 
Para o saudoso professor, serviços públicos próprios “são aqueles que 
se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, 
polícia, higiene e saúde públicas) e para a execução dos quais a Administração 
usa de sua supremacia sobre os administrados. Por essa razão só devem ser 
prestados por órgãos ou entidades públicas sem delegação aos particulares”. 
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Já os serviços públicos impróprios seriam aqueles “que não afetam 
substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem a interesses 
comuns de seus membros e por isso a Administração os presta 
remuneradamente, por seus órgãos, ou entidades descentralizadas 
(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações 
governamentais) ou delega a sua prestação a concessionários, permissionários 
ou autorizatários”. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Alguns autores 
denominam os serviços públicos próprios como “serviços públicos 
propriamente estatais”, definindo-os como aqueles cujo Estado atua no 
exercício de sua soberania, sendo impossível a delegação a terceiros (a 
exemplo do Judiciário). Sendo assim, caso você se depare com essa expressão 
em prova, também está correta. 
3.2. Quanto aos destinatários ou à maneira como concorrem para 
satisfazer ao interesse geral
3.2.1. Serviços gerais ou uti universi 
São serviços prestados indiscriminadamente à população, possuindo um 
número indeterminado e indetermináveis de usuários. Nesse caso, os serviços 
são indivisíveis, não sendo possível mensurar quais são os usuários que 
estão sendo beneficiados ou quanto cada usuário está utilizando do serviço 
prestado. 
Pergunta: Qual o montante que você utilizava de iluminação pública, 
nas boas épocas de criança, quando brincava de “amarelinha” embaixo da 
iluminação do poste em frente a sua casa? 
Difícil saber, né! Sendo assim, o serviço de iluminação pública pode ser 
considerado uti universi, da mesma forma que o serviço de limpeza urbana, 
de policiamento, de conservação de logradouros públicos, etc. 
3.2.2. Serviços individuais ou uti singuli 
Serviços individuais ou uti singuli são aqueles prestados a uma 
quantidade determinada ou determinável de usuários, sendo possível 
mensurar quanto cada destinatário está usufruindo, a exemplo do serviço de 
coleta domiciliar de lixo, fornecimento de água, telefonia, gás canalizado, etc. 
Como é possível perceber, tais serviços são divisíveis e, portanto, 
podem ser remunerados mediante a cobrança de taxas (espécie de tributo) ou 
tarifa (preço público), mas nunca por impostos (que normalmente são 
cobrados pela prestação de serviços que não podem ser mensuráveis em sua 
utilização). 
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3.3. Quanto ao objeto
3.3.1. Serviços administrativos 
São aqueles executados pela Administração Pública com o objetivo de 
satisfazer as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão 
prestados à coletividade, a exemplo da imprensa oficial.3.3.2. Serviços comerciais ou industriais 
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “são os que produzem 
renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade utilizada ou 
consumida, remuneração esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço 
público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é 
prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, 
permissionários ou autorizatários”. 
Por outro lado, a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que 
serviços públicos comerciais ou industriais são aqueles assumidos pelo Estado 
como serviço público e que passam a ser de incumbência do poder público. 
Declara a autora que “a este não se aplica o artigo 173, mas o artigo 175 da 
Constituição, que determina a sua execução direta pelo Estado ou indireta, por 
meio de concessão ou permissão; é o caso dos serviços de transportes, 
energia elétrica, telecomunicações e outros serviços previstos nos artigos 21, 
XI e XII, e 25, parágrafo 2º. da Constituição, alterados, respectivamente, pelas 
Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995”. 
3.3.3. Serviço social 
Serviços sociais são aqueles de caráter predominantemente 
assistencial, que também são oferecidos pela iniciativa privada, a exemplo da 
educação, saúde, meio ambiente, cultura etc. 
4. Competência constitucional para a prestação de serviços públicos
A Constituição Federal de 1988 outorgou a todos os entes estatais 
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a prerrogativa de prestar 
serviços públicos à coletividade. Entretanto, a fim de evitar conflitos 
federativos, estabeleceu em seu texto uma detalhada repartição de 
competências. 
Sendo assim, é necessário que você conheça os dispositivos 
constitucionais que enumeram as competências de cada ente federativo, bem 
como entenda as regras sobre a prestação dos respectivos serviços, pois as 
bancas examinadoras frequentemente cobram questões sobre o tema. 
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Os serviços públicos outorgados constitucionalmente à União estão 
enumerados taxativamente no artigo 21, a exemplo dos serviços de 
telecomunicações, transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros, serviço postal, exploração de portos marítimos, fluviais e 
lacustres, etc. 
Aos Municípios, nos termos do artigo 30 da CF/88, foram outorgados 
serviços públicos de interesses locais, a exemplo do transporte coletivo 
urbano (inciso V), que, em regra, é delegado a particulares; o ensino 
fundamental (inciso VI); a promoção da proteção ao patrimônio histórico-
cultural local (inciso IX), entre outros. 
Em relação ao Distrito Federal, é válido esclarecer que serão 
outorgados serviços inerentes aos Estados e aos Municípios, já que se trata de 
um ente estatal atípico, conforme preceitua o § 2º, artigo 32, da CF/88. 
Por último, é importante destacar que aos Estados a Constituição 
Federal outorgou competência remanescente ou residual para a prestação 
de serviços públicos. Sendo assim, se a prestação do serviço público não é de 
competência da União ou dos Municípios, certamente será do Estado. No texto 
constitucional, somente encontramos uma competência outorgada aos 
Estados, a de “explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais 
de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para 
a sua regulamentação”. 
ATENÇÃO: As competências para a prestação de serviços públicos, que 
acabei de relacionar, são privativas de cada um dos entes estatais (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios). Entretanto, o artigo 23 da CF/88 
estabelece um rol de competências comuns, em que deverá existir uma 
atuação conjunta e harmônica de todos os entes federativos. 
Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, estabelece a competência 
comum de todos os entes estatais com o objetivo de “proteger o meio 
ambiente”. Sendo assim, a atuação da União não exclui a dos Municípios e 
Estados, e vice-versa. 
 Pergunta: Professor, será que tenho que estudar esses dispositivos 
constitucionais que tratam da competência para a prestação de serviços 
públicos? 
Claro que sim. Veja só a questão abaixo... 
(Analista Judiciária/TRT 18ª Região 2008/FCC) Explorar diretamente, ou mediante 
concessão, os serviços locais de gás canalizado; organizar e prestar, diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão os serviços de transporte coletivo; promover, 
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle 
do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, são serviços públicos de 
competência, respectivamente, 
(A) a União, do Estado e do Município. 
(B) do Estado; do Município e do Município. 
(C) do Estado; do Estado e do Município. 
(D) do Município; do Estado e do Estado. 
(E) do Município, do Estado e da União. 
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5. Requisitos ou princípios
O artigo 6º da Lei 8.987/95 estabelece que toda a prestação de serviço 
público deve assegurar aos usuários um serviço adequado, sendo possível 
defini-lo como aquele que satisfaça as exigências estabelecidas na lei, nas 
normas pertinentes e no respectivo contrato. 
Para isso, foram estabelecidos alguns requisitos (denominados por 
alguns autores de princípios) que devem ser obrigatoriamente respeitados. 
5.1. Princípio ou requisito da Continuidade 
Este princípio indica que os serviços públicos devem ser prestados de 
forma contínua, evitando-se paralisações que possam prejudicar o cotidiano 
dos seus destinatários ou até mesmo causar-lhes graves prejuízos. 
Apesar da obrigatoriedade de prestação contínua, é válido ressaltar que 
os serviços públicos podem sofrer paralisações ou suspensões, conforme 
previsto no § 3º, artigo 6º, da Lei 8.987/95, em situações excepcionais: 
§ 3º. Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua 
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, 
quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade. 
5.2. Princípio ou requisito da generalidade 
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, “o princípio da 
generalidade apresenta-se com dupla faceta. Significa, de um lado, que os 
serviços públicos devem ser prestados com a maior amplitude possível, vale 
dizer, deve beneficiar o maior número possível de indivíduos”. 
Por outro lado, afirma o eminente professor, “é preciso dar relevo 
também ao outro sentido, que é o de serem eles prestados sem discriminação 
entre os beneficiários, quando tenham estes as mesmas condições técnicas e 
jurídicas para a fruição. Cuida-se da aplicação do princípio da isonomia ou, 
mais especificamente, da impessoalidade (art. 37, CF)”. 
5.3. Princípio ou requisito da eficiência 
O princípio da eficiência impõe à Administração Pública a obrigatoriedade 
de se atualizar e valer-se das inovações tecnológicas para garantir um 
serviço público de qualidade, sem desperdícios, e de baixo custo. 
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O próprio texto constitucional, no inciso IV, artigo 175, declara 
expressamente a obrigação dos prestadores de serviços públicos manterem um 
serviço adequado. 
5.4. Princípio ou requisito da modicidade 
Em respeito ao princípio da modicidade, os serviços públicos não devem 
ser prestados com lucros ou prejuízos, mas sim mediante taxas ou tarifas 
justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam o seu 
aperfeiçoamento e expansão. 
Apesar de ser possível a exigência de pagamento para a fruição de 
serviços públicos, destaca-se que a Constituição Federal assegurou a sua 
gratuidade em alguns casos, a exemplo do ensino fundamental (artigo 208, I) 
e do transporte coletivo urbano aos maiores de 65 anos (artigo 230). 
 
5.5. Princípio ou requisito da atualidade 
O princípio da atualidade exige da Administração Pública e dos 
delegatários de serviços públicos uma constante atualização tecnológica dos 
instrumentos e técnicas utilizados na execução de suas atividades. 
Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “a atualidade significa que 
a prestação dos serviços públicos deve acompanhar as modernas técnicas de 
oferecimento aos usuários. Ademais, a atualidade exige a utilização de 
equipamentos modernos, cuidando-se bem das instalações e de sua 
conservação, visando, sempre, à melhoria e à expansão dos serviços públicos”. 
5.6. Princípio ou requisito da mutabilidade 
O princípio da mutabilidade, também denominado de princípio da 
flexibilidade dos meios aos fins, permite alterações na execução dos serviços 
públicos com o objetivo de adaptá-lo ao interesse público e às possibilidades 
financeiras da Administração. 
Sendo assim, é incorreto afirmar que existe direito adquirido à 
permanência de uma determinada forma de regime de prestação de serviços 
públicos, sendo assegurada a revisão ou rescisão unilateral dos contratos 
administrativos com o objetivo de adequá-lo ao interesse da coletividade. 
5.7. Princípio ou requisito da cortesia 
O princípio da cortesia que se traduz em bom atendimento e digno 
tratamento para com o público na fruição dos serviços públicos. A prestação 
em tais condições não é um favor do agente ou da Administração, mas sim 
uma obrigação legal. 
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5.8. Princípio ou requisito da segurança 
Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “o serviço público deve 
ser prestado aos usuários com segurança, tendo em vista a natureza do 
serviço. Nada deve ser menosprezado se puder, por qualquer modo, colocar 
em risco os usuários do serviço público ou terceiros ou, ainda, bens públicos e 
particulares. Não deve haver qualquer descuido ou omissão, por menor que 
seja, na execução dos serviços de manutenção dos equipamentos utilizados na 
prestação dos serviços públicos. As falhas devem ser imediatamente 
corrigidas, substituindo-se as peças impróprias ou promovendo a renovação do 
próprio equipamento”. 
6. Formas e meios de prestação dos serviços públicos 
O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 estabelece que “incumbe 
ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na 
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único do artigo 175 da CF/88 
afirma que a lei será responsável por disciplinar: 
a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão 
ou permissão; 
b) os direitos dos usuários; 
c) política tarifária; 
d) a obrigação de manter serviço adequado. 
Sendo assim, em cumprimento ao texto constitucional foi editada a Lei 
8.987/95, estabelecendo as regras gerais sobre a concessão e permissão de 
serviços públicos no âmbito da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. É 
importante destacar que a Lei 8.987/95 somente estabelece as regras gerais
sobre concessão e permissão de serviços públicos e, portanto, os demais entes 
federativos poderão legislar sobre normas específicas. 
Na prestação direta de serviços públicos, a Administração pode optar 
pela forma centralizada ou descentralizada. Na forma centralizada, o 
próprio ente federativo (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) 
assume a responsabilidade pela execução dos serviços, que poderá ficar sob a 
responsabilidade de seus órgãos públicos. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Lembre-se de 
que a criação de órgãos públicos é fruto da desconcentração 
administrativa, e, portanto, eles não possuem personalidade jurídica. 
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Desse modo, é possível afirmar que o Estado pode prestar serviços 
públicos de forma centralizada (diretamente) e desconcentrada (através de 
seus órgãos públicos). Como exemplo, podemos citar o serviço judiciário 
federal, que é prestado pela União (direta e centralizadamente), mas através 
de diversos órgãos públicos integrantes de sua estrutura (juízes federais, 
Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, etc.). 
No mesmo sentido, o Poder Público pode prestar serviços públicos 
diretamente, mas de forma descentralizada. Nesse caso, o serviço será 
prestado por entidade integrante da Administração Pública Indireta
(autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista ou empresas 
públicas), mediante outorga, ou por particulares (mediante concessão 
permissão) que receberam essa incumbência através de delegação. 
Como já estudamos as entidades que integram a Administração Pública 
Indireta, iremos agora restringir o nosso estudo aos institutos da concessão, 
permissão e autorização. 
 6.1. CONCESSÃO 
A concessão é a forma mais complexa de delegação de serviços 
públicos, geralmente utilizada em atividades que exigem alto investimento 
financeiro. Sendo assim, as formalidades para a sua implementação são 
diferentes da permissão e, principalmente, da autorização. 
A definição de concessão está prevista no próprio texto legal, mais 
precisamente no artigo 2º da Lei 8.987/95: 
a) Concessão de serviço público: A delegação de sua prestação, feita 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de 
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado. 
b) Concessão de serviço público precedida da execução de obra 
pública: A construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação 
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade 
para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento 
da concessionária seja remunerado e amortizadomediante a exploração 
do serviço ou da obra por prazo determinado. 
A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra 
pública, será formalizada mediante contrato administrativo, sempre se 
respeitando os termos da Lei 8.987/95 e as condições editalícias. 
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Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As pessoas 
físicas não podem ser concessionárias de serviços públicos, mas somente as 
pessoas jurídicas e consórcios de empresas, que estarão sujeitos à 
fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação (União, 
Estados, DF e Municípios), com a cooperação dos usuários. 
A Lei 9.074/95, em seu art. 2º, estabeleceu a proibição de a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios executarem obras e serviços 
públicos por meio de concessão e permissão de serviço público, sem lei 
autorizativa estabelecendo os termos a serem respeitados. 
Sendo assim, para que ocorra a execução indireta de serviços públicos, 
é necessário antes que uma lei estabeleça quais serão os termos e condições 
a serem observados, independentemente do ente federativo. É válido destacar, 
porém, que a própria Lei 9.074/95 reservou alguns serviços que poderão ser 
prestados sem a necessidade de prévia autorização legal, sendo eles os 
serviços: 
a) de saneamento básico; 
b) de limpeza urbana; 
c) e aqueles admitidos na Constituição Federal, nas Constituições 
Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios. 
 
Além disso, é importante ressaltar que o próprio artigo 1º da Lei 
9.074/95 estabeleceu para a União um rol de serviços e obras públicas que 
também não dependem de autorização legislativa prévia para serem 
prestados através de concessão ou permissão (se cabível): 
a) vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública; 
b) exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, 
eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras 
públicas; 
c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, 
não instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de 
obras públicas; 
d) os serviços postais. 
6.1.1. Licitação prévia 
Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, as concessões e 
permissões de serviços públicos sempre deverão ser precedidas de licitação. 
Não existem exceções a essa regra e a modalidade licitatória utilizada nas 
concessões será obrigatoriamente a concorrência. 
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O artigo 14 da Lei 8.987/95 declara expressamente que “toda concessão 
de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto 
de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos 
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por 
critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório”. 
As regras específicas que serão observadas no processo licitatório estão 
previstas no próprio texto da Lei 8.987/95, contudo, a Lei geral de Licitações 
(Lei 8.666/93) poderá ser utilizada supletivamente. 
Para responder às questões da CONULPLAN: Na licitação, o poder 
concedente recusará propostas manifestamente inexequíveis ou 
financeiramente incompatíveis com os objetivos da licitação e, em igualdade 
de condições, será dada preferência à proposta apresentada por empresa 
brasileira. 
Em relação ao critério de julgamento das propostas, o caput do artigo 
15 declara que será considerado um dos seguintes critérios: 
1º) o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
2º) a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela 
outorga da concessão; 
3º) a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos 1, 2 e 7; 
4º) melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
5º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor 
valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor 
técnica; 
6º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior 
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; 
7º) melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação das 
propostas técnicas. 
Por último, é importante destacar uma recente mudança introduzida pela 
Lei 11.196/05, que incluiu o artigo 18-A no texto da Lei 8.987/95 e que 
permitiu a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, a 
exemplo da modalidade pregão, prevista na Lei 10.520/02. 
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de 
habilitação e julgamento, hipótese em que: 
I - encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de 
lances, será aberto o invólucro com os documentos de habilitação do 
licitante mais bem classificado, para verificação do atendimento das 
condições fixadas no edital; 
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II - verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será 
declarado vencedor; 
III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os 
documentos habilitatórios do licitante com a proposta classificada em 
segundo lugar, e assim sucessivamente, até que um licitante classificado 
atenda às condições fixadas no edital; 
IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado 
ao vencedor nas condições técnicas e econômicas por ele ofertadas. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Mesmo com a 
publicação da Lei 11.196/05, a modalidade licitatória obrigatória para a 
concessão de serviços públicos continuou sendo a concorrência. Foi inserida 
na Lei 8.987/95 somente a possibilidade de inversão da ordem das fases de 
habilitação e julgamento (assim como já acontece no pregão). 
6.1.2. Intervenção na concessão 
Afirma o artigo 32 da Lei 8.987/95 que “o poder concedente poderá 
intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do 
serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares 
e legais pertinentes”. 
Além disso, é importante destacar que a intervenção far-se-á por 
decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor (a 
pessoa que ficará responsável pela intervenção), o prazo e os objetivos e 
limites da medida. 
Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta 
dias, instaurar procedimento administrativo, que deverá ser concluído no 
prazo de 180 dias, para comprovar as causas determinantes da medida e 
apurar responsabilidades, assegurado sempre o direito de ampla defesa. 
O artigo 34 da Lei 8.987/95 informa que “cessada a intervenção, se não 
for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida à 
concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que 
responderá pelos atos praticados durante a sua gestão”. 
6.1.3. Extinção da concessão 
A concessão de serviço público é sempre ajustadapor prazo certo. Não 
existe concessão por prazo indeterminado. Entretanto, durante a vigência 
do contrato, podem ocorrer certos acontecimentos ensejadores de sua 
extinção. Nesse caso, retornam ao poder concedente todos os bens 
reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como 
ocorrerá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, 
procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. 
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O artigo 35 da Lei 8.987/95 apresenta seis causas que extinguem ou 
servem de motivo para a extinção do contrato administrativo referente à 
concessão. É importante destacar que essas causas não precisam estar 
indicadas no edital de licitação, basta que estejam no contrato de concessão, 
pois são cláusulas essenciais. 
Independentemente da causa que extinguiu ou serviu de motivo para a 
extinção da concessão, será garantido ao concessionário o pagamento de uma 
indenização pela parcela não depreciada ou amortizada dos bens reversíveis, 
assim considerados os bens adquiridos pelo concessionário para a prestação do 
serviço e que, por manterem sua utilidade, passam a ser de propriedade do 
poder concedente ao término do contrato, já que os serviços públicos não 
podem ser interrompidos. 
6.1.3.1. Extinção pelo decurso do prazo 
Ocorre a extinção automática da concessão ao término do prazo
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção dá-se o nome de 
reversão. 
O professor Diógenes Gasparini informa que, nesse caso, a assunção 
independe de qualquer previsão editalícia ou contratual, uma vez que está 
expressamente determinada pelo § 2º do artigo 35 da Lei 8.987/95. Contudo, 
se o poder concedente não providenciar a retomada do serviço público 
concedido, não pode o concessionário, em razão do princípio da continuidade 
do serviço público, paralisar a sua execução. Para tanto, deve o concessionário 
notificar a Administração Pública concedente com o objetivo de obrigá-la, 
dentro de prazo razoável, a retomar o serviço, sob pena de sua consignação 
em juízo. 
A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização 
das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não 
amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de 
garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. 
6.1.3.2. Encampação 
O artigo 37 da Lei 8.987/95 considera encampação a retomada do 
serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de 
interesse público superveniente, mediante lei autorizativa específica e após 
prévio pagamento da indenização das parcelas dos investimentos vinculados a 
bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido 
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço 
concedido. 
A encampação será formalizada mediante decreto expedido pelo Chefe 
do Executivo, após a aprovação de lei específica autorizando tal medida e o 
respectivo pagamento da indenização devida. 
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6.1.3.3. Caducidade 
O inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da 
concessionária pode ensejar a extinção da concessão antes do termo final 
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção a própria lei denomina 
caducidade. 
É de competência da própria Administração, discricionariamente, 
verificar se o inadimplemento (que pode ser total ou parcial) é suficiente para 
causar, ou não, a extinção da concessão. 
A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da 
verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, 
assegurado o direito de ampla defesa. Entretanto, antes da instauração do 
processo administrativo, deverá ser obrigatoriamente comunicado à 
concessionária os possíveis descumprimentos de cláusulas contratuais, sendo 
concedido um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas. 
 Não efetuadas as devidas correções, será então instaurado o processo 
administrativo e, após o seu término, a caducidade será declarada por decreto 
do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada 
no decurso do processo. 
Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer 
espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou 
compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária. 
A caducidade poderá ser decretada, discricionariamente, quando ocorrer 
qualquer uma das seguintes hipóteses (art. 38, § 1º, da Lei 8.987/95): 
1ª) o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, 
tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros 
definidores da qualidade do serviço; 
2ª) a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições 
legais ou regulamentares concernentes à concessão; 
3ª) a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, 
ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
4ª) a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou 
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido; 
5ª) a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, 
nos devidos prazos; 
6ª) a concessionária não atender a intimação do poder concedente no 
sentido de regularizar a prestação do serviço; 
7ª) a concessionária for condenada em sentença transitada em julgado 
por sonegação de tributos, inclusive contribuições sociais. 
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6.1.3.4. Rescisão 
Nos termos do artigo 39 da Lei 8.987/95, o contrato de concessão 
“poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de 
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante 
ação judicial especialmente intentada para esse fim”. Nesse caso, os serviços 
prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, 
até a decisão judicial transitada em julgado. 
6.1.3.5. Anulação 
O professor Diógenes Gasparini afirma que “o contrato de concessão de 
serviço público, embora prestigiado pelo princípio da presunção de legitimidade 
dos atos administrativos, pode ter sido celebrado com vícios que o maculam 
irremediavelmente, podendo ser declarados a qualquer tempo, desde que não 
prescrito esse direito. Nesses casos, há uma ilegalidade que serve de motivo 
ao ato de extinção. O ato da Administração Pública concedente que extingue a 
concessão de serviço público em razão de uma ilegalidade é ato 
administrativo, comumente chamado de ato de anulação, tal qual o faz o 
inciso V do artigo 35 da Lei Federal n. 8.897/95”. 
6.1.3.6. Falência ou extinção da empresa concessionária e 
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual 
Ocorrido esse fato previsto no inciso VI, artigo 35, da Lei 8.987/95, resta 
evidente que se torna inviável a continuidade de execução do contrato. Sendoassim, extinta a concessão, o serviço retorna ao poder concedente a fim de 
que seja realizada uma nova concessão. 
São muito comuns questões em provas sobre as causas que extinguem 
ou podem ensejar a extinção da concessão, portanto, estude-as com bastante 
carinho para a prova. 
6.1.4. SUBCONCESSÃO 
Da mesma forma que acontece nos contratos administrativos em geral, 
as concessões de serviços públicos são celebradas intuitu personae, ou seja, 
a concessionária é declarada vencedora da licitação não somente pelo fato de 
ter apresentado a proposta mais vantajosa aos interesses da Administração, 
mas também por ter comprovado que possui efetivamente condições de 
cumprir os termos da proposta apresentada. 
Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-
lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos 
usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente 
exclua ou atenue essa responsabilidade. 
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Sendo assim, para que ocorra uma subconcessão, é imprescindível que 
exista expressa autorização do poder concedente. Ademais, a outorga de 
subconcessão será sempre precedida de concorrência. 
 Apesar de a Lei 8.987/95 estabelecer a possibilidade de subconcessão 
somente em caráter excepcional, é importante esclarecer que a concessionária 
poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, 
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a 
implementação de projetos associados. 
Os referidos contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros 
reger-se-ão pelo Direito privado, não se estabelecendo qualquer relação 
jurídica entre os terceiros e o poder concedente. 
Explica o professor Diógenes Gasparini que não é a subconcessão uma 
nova concessão, ainda que essa lei prescreva, dentro dos limites da 
subconcessão, a sub-rogação do subconcessionário a todos os direitos e 
obrigações do subconcendente; é, isto sim, o ajuste, calcado no edital e na 
proposta vencedora, celebrado entre o subconcendente e o subconcessionário. 
A anuência da Administração Pública concedente não a torna responsável 
perante o subconcessionário, mas reafirma o exercício das competências 
decorrentes da titularidade do serviço público cuja execução lhe foi 
trespassada pela via da concessão. O subconcessionário responde pelos danos 
que causar a terceiros, ao subconcendente e à própria Administração Pública 
concedente. O subconcedente e a Administração Pública concedente 
respondem subsidiariamente e nessa ordem. 
A subconcessão sem a prévia e expressa autorização do poder 
concedente ensejará a caducidade da concessão. Da mesma forma, acarreta 
também a caducidade a transferência do controle societário da concessionária 
sem prévia anuência do poder concedente, conforme previsto no artigo 27 da 
Lei 8.987/95: 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da 
concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a 
caducidade da concessão. 
§ 1o Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, 
o pretendente deverá: 
I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e 
regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e 
II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
§ 2o Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder 
concedente autorizará a assunção do controle da concessionária por seus 
financiadores para promover sua reestruturação financeira e assegurar a 
continuidade da prestação dos serviços. 
§ 3o Na hipótese prevista no § 2o deste artigo, o poder concedente 
exigirá dos financiadores que atendam às exigências de regularidade 
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jurídica e fiscal, podendo alterar ou dispensar os demais requisitos 
previstos no § 1o, inciso I deste artigo. 
§ 4o A assunção do controle autorizada na forma do § 2o deste artigo 
não alterará as obrigações da concessionária e de seus controladores 
ante ao poder concedente. 
6.1.5. Direitos e obrigações dos usuários 
No termos do artigo 7º da Lei 8.987/95 são direitos dos usuários dos 
serviços públicos, além daqueles previstos no Código de Defesa do 
Consumidor: 
1º) receber serviço adequado; 
2º) receber do poder concedente e da concessionária informações para a 
defesa de interesses individuais ou coletivos; 
3º) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários 
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do 
poder concedente. 
4º) levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as 
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço 
prestado; 
5º) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela 
concessionária na prestação do serviço; 
Destaca-se ainda que as concessionárias de serviços públicos, de Direito 
Público e Privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer 
ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis 
datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Por último, consta como dever dos usuários no artigo 7º-A da citada Lei 
a obrigação de contribuição para a permanência das boas condições dos bens 
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
6.2. Permissão 
 
6.2.1. Conceito 
A lei 8.987/95, em seu artigo 2º, conceituou a permissão de serviço 
público como “a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação 
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”. 
Todas as regras previstas na Lei 8.987/95 para as concessões são 
também aplicáveis em relação às permissões, com exceção de alguns detalhes 
que passaremos a analisar. 
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6.2.2. Natureza jurídica 
Sob o entendimento da doutrina administrativa clássica, a permissão de 
serviço público sempre possuiu a natureza jurídica de ato administrativo, 
portanto unilateral, sendo este o principal traço distintivo em relação à 
concessão de serviço público, que ocorre mediante contrato. 
Entretanto, o artigo 40 da Lei 8.987/95 estabeleceu que a permissão de 
serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, nos termos 
da citada lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive 
quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo 
poder concedente. 
Com a edição da Lei 8.987/95, que foi responsável por atribuir à 
permissão a natureza jurídica de contrato de adesão, muitos doutrinadores 
manifestaram-se contrários ao texto legal, declarando a existência de grave 
contradição do legislador. 
O professor José dos Santos Carvalho Filho informa que “a incoerência da 
lei(e também do artigo 175, parágrafo único, da CF) foi tão flagrante que 
dividiu o próprio STF. Em ação direta de inconstitucionalidade, na qual se 
discutia a questão relativa à forma de delegação do serviço móvel de celular, 
prevista na Lei nº 9.295/96, a Corte decidiu, pela apertada maioria de seis a 
cinco, que o art. 175, parágrafo único, da CF, afastou qualquer distinção 
conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual 
próprio desta”. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: É necessário 
que você saiba que a natureza jurídica da permissão é a de contrato de 
adesão e não a de ato administrativo. 
 6.2.3. Principais diferenças entre Concessão e Permissão 
São poucas as diferenças existentes entre concessão e permissão de 
serviços públicos e, para facilitar a assimilação, decidi enumerá-las. 
1ª) A concessão não pode ser contratada com pessoas físicas, mas 
somente com pessoas jurídicas e consórcio de empresas. Por outro lado, 
a permissão somente pode ser realizada com pessoas físicas ou jurídicas 
(consórcios de empresas, não); 
2ª) Trata-se de modalidade de delegação menos complexa que a 
concessão, recomendável para serviços públicos de menor 
“envergadura”. Sendo assim, enquanto na concessão exige-se licitação 
obrigatoriamente na modalidade concorrência, em relação à permissão 
admitem-se outras modalidades; 
3ª) A permissão, nos termos da lei, possui caráter precário, sendo 
revogável a qualquer tempo pela Administração, desde que existente 
interesse público superveniente. Por outro lado, a concessão constitui-se 
por meio de um contrato administrativo e, portanto, somente será 
extinto nos termos da lei. 
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6.3. Autorização 
 Apesar de não estar prevista no artigo 175 da CF/88 como uma das 
modalidades de delegação de serviços públicos (que se refere apenas à 
concessão e permissão), o inciso XII, do artigo 21, da CF/1988, afirma 
expressamente que compete à União explorar, diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento 
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se 
situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos 
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de 
Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres. 
Assim, é possível concluir que a autorização é uma das modalidades de 
delegação de serviços públicos a particulares. Entretanto, é importante 
esclarecer que não existe uma lei específica versando sobre o tema, pois a Lei 
8.987/95 restringiu-se às concessões e permissões de serviços públicos. 
Por outro lado, o Decreto 2.521/98 (que dispõe sobre a exploração, 
mediante permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário 
interestadual e internacional de passageiros e dá outras providências) define a 
autorização como uma “delegação ocasional, por prazo limitado ou viagem 
certa, para prestação de serviços de transporte em caráter emergencial ou 
especial”. 
É claro que a definição de autorização apresentada no Decreto 2.521/98 
foi elaborada para atender ao serviço de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros, mas não diverge muito dos conceitos 
encontrados na doutrina. 
O professor Diógenes Gasparini, por exemplo, define a autorização como 
“ato administrativo discricionário e precário mediante o qual a Administração 
Pública competente investe, por prazo indeterminado, alguém, que para isso 
tenha demonstrado interesse, na execução e exploração de certo serviço 
público”. 
Nas sábias palavras do professor Hely Lopes Meirelles, a modalidade de 
serviços autorizados é adequada para todos aqueles que não exigem execução 
pela própria administração e que não necessitam de maior especialização para 
que seja prestado à coletividade, a exemplo dos serviços de táxi, de 
despachantes, segurança particular de residências ou estabelecimentos, entre 
outros. 
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Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas, as 
informações mais importantes sobre autorização são aquelas que a diferenciam 
das concessões e permissões: 
1ª) Ao contrário das permissões e concessões, as autorizações podem 
ser realizadas por prazo indeterminado; 
2ª) Não é exigível licitação para a formalização de autorização; 
3ª) Não necessita de prévia autorização legislativa; 
4ª) Pode ser efetuada a pessoas físicas ou jurídicas; 
5ª) É realizada mediante ato administrativo de caráter precário e 
revogável a qualquer tempo pela Administração, sem que seja 
assegurado ao particular o direito à indenização. 
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SUPER R.V.P. 
1. O Estado poderá prestar serviços públicos diretamente, através de seus 
respectivos órgãos públicos (neste caso teremos a centralização dos 
serviços), ou indiretamente, mediante a transferência da execução e/ou 
titularidade dos serviços para terceiros. Nesse último caso, o Estado poderá 
optar por transferir a titularidade e a execução do serviço para uma 
entidade da Administração Indireta (através de outorga), ou somente a 
execução do serviço a particulares (delegação), valendo-se da concessão, 
permissão ou autorização; 
2. A professora Maria Sylvia Zanela di Pietro afirma que serviços públicos 
próprios são aqueles que visam à satisfação de necessidades coletivas e que 
são executados diretamente pelo Estado (através de seus órgãos e agentes), 
a exemplo do Judiciário, ou indiretamente, através de delegação a 
particulares (concessionários ou permissionários). Por outro lado, os serviços 
públicos impróprios também visam à satisfação de necessidades coletivas, 
mas não são executados ou assumidos pelo Estado, seja direta ou 
indiretamente. Neste caso, o Estado somente autoriza, regulamenta e fiscaliza 
esses serviços. São atividades privadas, mas, em virtude de atenderem 
necessidades coletivas, exigem uma maior atenção por parte do Estado, a 
exemplo dos serviços de seguro e previdência privada (incisos I e II do artigo 
192 da CF/88); 
3. Alguns autores denominam os serviços públicos próprios como “serviços 
públicos propriamente estatais”, definindo-os como aqueles cujo Estado 
atua no exercício de sua soberania, sendo impossível a delegação a terceiros 
(a exemplo do Judiciário). Sendo assim, caso você se depare com essa 
expressão em prova, também está correta; 
4. Serviços gerais ou uti universi são serviços prestados 
indiscriminadamente à população, possuindo um número indeterminado eindetermináveis de usuários. Nesse caso, os serviços são indivisíveis, não 
sendo possível mensurar quais são os usuários que estão sendo beneficiados 
ou quanto cada usuário está utilizando do serviço prestado; 
5. Aos Estados a Constituição Federal outorgou competência remanescente
ou residual para a prestação de serviços públicos. Sendo assim, se a 
prestação do serviço público não é de competência da União ou dos Municípios, 
certamente será do Estado. No texto constitucional, somente encontramos 
uma competência outorgada aos Estados, a de “explorar diretamente, ou 
mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, 
vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação”; 
6. Em respeito ao princípio da modicidade, os serviços públicos não devem 
ser prestados com lucros ou prejuízos, mas sim mediante taxas ou tarifas 
justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam o seu 
aperfeiçoamento e expansão; 
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7. O princípio da mutabilidade, também denominado de princípio da 
flexibilidade dos meios aos fins, permite alterações na execução dos serviços 
públicos com o objetivo de adaptá-lo ao interesse público e às possibilidades 
financeiras da Administração, não existindo, portanto, direito adquirido à 
permanência de uma determinada forma de regime de prestação de serviços 
públicos; 
8. Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, as concessões e 
permissões de serviços públicos sempre deverão ser precedidas de licitação. 
Não existem exceções a essa regra e a modalidade licitatória utilizada nas 
concessões será obrigatoriamente a concorrência; 
9. Afirma o artigo 32 da Lei 8.987/95 que “o poder concedente poderá intervir 
na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, 
bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais 
pertinentes”. Além disso, é importante destacar que a intervenção far-se-á por 
decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor (a 
pessoa que ficará responsável pela intervenção), o prazo e os objetivos e 
limites da medida; 
10. A concessão de serviço público é sempre ajustada por prazo certo. Não 
existe concessão por prazo indeterminado. Entretanto, durante a vigência 
do contrato, podem ocorrer certos acontecimentos ensejadores de sua 
extinção. Nesse caso, retornam ao poder concedente todos os bens 
reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como 
ocorrerá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, 
procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários; 
11. O artigo 37 da Lei 8.987/95 considera encampação a retomada do serviço 
pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse 
público superveniente, mediante lei autorizativa específica e após prévio 
pagamento da indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens 
reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados 
com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido; 
12. O inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da 
concessionária pode ensejar a extinção da concessão antes do termo final 
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção a própria lei denomina 
caducidade; 
13. O artigo 40 da Lei 8.987/95 estabeleceu que a permissão de serviço 
público será formalizada mediante contrato de adesão, nos termos da citada 
lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder 
concedente. 
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BENS PÚBLICOS 
1. Conceito ..................................................................................... 27 
2. Classificação .............................................................................. 28 
2.1. Quanto à titularidade ...................................................... 28 
2.2. Quanto à disponibilidade ................................................. 28 
2.2.1. Bens indisponíveis ........................................................ 28 
2.2.2. Bens patrimoniais indisponíveis ................................... 29 
2.2.3. Bens patrimoniais disponíveis ...................................... 29 
2.3. Quanto à destinação ou ao objetivo a que se destinam ... 29 
2.3.1. Bens de uso comum do povo ........................................ 29 
2.3.2. Bens de uso especial .................................................... 30 
2.3.3. Bens dominicais ............................................................ 31 
3. Afetação e desafetação ............................................................... 31 
4. Regime jurídico ........................................................................... 32 
4.1. Inalienabilidade ............................................................... 32 
 4.2. Impenhorabilidade ........................................................... 33 
4.3. Imprescritibilidade ........................................................... 33 
4.4. Não-onerabilidade ............................................................ 34 
5. Principais espécies de bens públicos ........................................... 34 
6. Uso dos bens públicos ................................................................. 36 
6.1. Utilização pela Administração Pública .............................. 36 
6.2. Utilização pelo povo ......................................................... 37 
6.3. Utilização privativa .......................................................... 37 
6.3.1. Autorização de uso ....................................................... 37 
6.3.2. Permissão de uso .......................................................... 38 
 6.3.3. Concessão de uso .......................................................... 38 
7. Revisão de véspera de prova – “RVP”........................................... 40 
8. Questões comentadas ................................................................ 42 
9. Relação de questões comentadas com gabarito .......................... 57 
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1. Conceito 
Esta aula versará sobre um tema bastante tranqüilo, de fácil assimilação 
e que não tem sido muito cobrado nos últimos concursos públicos organizados 
pela Fundação Carlos Chagas: bens públicos. 
Apesar de não ser um conteúdo preferencial da FCC, é necessário 
esclarecer que o tema apresenta algumas peculiaridades que costumam induzir 
os candidatos ao erro, por isso temos que ficar atentos. 
Dentre os vários conceitos de bens públicos formulados pelos nossos 
principais doutrinadores, destaca-se o de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual 
bens públicos são “todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis 
e semoventes,créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às 
entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que são 
incluídos como bens públicos aqueles de titularidade das empresas públicas
e sociedades de economia mista, entendimento que é criticado pela 
doutrina majoritária e que também não está em conformidade com o conceito 
legal. 
Nos termos do artigo 98 do Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/02), são 
“públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem”. O citado artigo é claro ao afirmar que somente os 
bens pertencentes às entidades regidas pelo direito público podem ser 
considerados bens públicos. 
Nesse sentido, somente podem ser considerados bens públicos aqueles 
pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, às 
autarquias e às fundações públicas de direito público, nas respectivas 
esferas. 
Pergunta: Professor, qual conceito devo adotar para responder às 
questões de concursos públicos? 
Bem, apesar de o professor Hely Lopes Meirelles incluir os bens das 
empresas públicas e sociedades de economia mista (denominadas pelo autor 
de empresas governamentais) como bens públicos, esse não é o entendimento 
exigido nas questões de concursos públicos, pois contraria expressamente o 
artigo 98 do Código Civil Brasileiro, já que ambas as entidades são regidas 
pelo direito privado. Sendo assim, em regra, os bens pertencentes às 
empresas públicas e sociedades de economia mista devem ser considerados 
bens privados. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Lembre-se de 
que as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam 
serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio), como é o caso 
da Empresa Brasileira de Correios, gozam de todas as prerrogativas das 
entidades regidas pelo direito público, inclusive em relação aos seus bens, 
que serão considerados públicos. 
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Além disso, é válido destacar ainda que os bens de titularidade das 
fundações públicas de direito privado não são considerados públicos, 
prerrogativa inerente somente aos bens das fundações públicas de direito 
público. 
2. Classificação
São várias as classificações de bens públicos formuladas pelos nossos 
principais doutrinadores, mas, para fins de concursos públicos organizados 
pela Fundação Carlos Chagas, é importante destacar a que leva em conta a 
titularidade (propriedade), a disponibilidade e a destinação. 
2.1. Quanto à titularidade 
Quanto à titularidade ou propriedade, os bens públicos podem ser 
federais (como é o caso do Rio São Francisco, que banha mais de um Estado 
e, portanto, pertence à União); estaduais ou distritais (como é o caso das 
rodovias estaduais ou distritais: MG 120, SP 160, DF 280, etc.); municipais
(como acontece com inúmeras praças públicas); autárquicos (um prédio 
pertencente ao INSS, por exemplo) ou fundacionais (veículo pertencente ao 
IBGE, que é uma fundação pública de direito público). 
No artigo 20 da CF/1988 estão relacionados os bens pertencentes à 
União. Já os bens de titularidade dos Estados e Distrito Federal estão 
relacionados no artigo 26 da CF/88. Entretanto, é importante esclarecer que 
a relação prevista no artigo 26 não é taxativa, pois aos Estados podem 
pertencer outros bens como seus prédios, veículos, dívida ativa, entre outros. 
 Em relação aos Municípios, constata-se que os seus bens não foram 
expressamente relacionados no texto constitucional. Todavia, é lógico que 
existe um conjunto de bens que são de sua titularidade, a exemplo das ruas, 
praças, logradouros públicos, jardins públicos e ainda edifícios, veículos e 
demais bens móveis e imóveis que integram o seu patrimônio. 
2.2. Quanto à disponibilidade 
Essa classificação objetiva distinguir os bens públicos em relação à sua 
disponibilidade pelas pessoas jurídicas a que pertencem. 
 
2.2.1. Bens indisponíveis 
São bens indisponíveis aqueles não podem ser alienados (onerados nem 
desvirtuados das finalidades a que estão afetados) pela Administração Pública 
em razão de não possuírem natureza patrimonial (quanto custa o mar que 
banha Fernando de Noronha?). Nesse caso, recai sobre o Poder Público a 
obrigação de conservá-los e melhorá-los em prol da coletividade. 
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Como exemplo, podemos citar grande parte dos bens de uso comum do 
povo, tais como as florestas, os mares, os rios, etc. 
2.2.2. Bens patrimoniais indisponíveis 
Bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que não podem ser alienados 
pela Administração Pública, mesmo possuindo natureza patrimonial, pois 
estão afetos a uma destinação específica. 
É válido esclarecer que os bens patrimoniais indisponíveis são 
suscetíveis de avaliação pecuniária, mas, enquanto estiverem sendo 
utilizados pelo Estado para alcançar os seus fins, não podem ser alienados. 
Podemos citar como exemplos os bens de uso especial (edifícios 
públicos onde estão instalados vários serviços públicos e ainda os veículos 
públicos). Enquanto o Estado estiver utilizando um edifício de sua propriedade 
para a prestação de serviços públicos, por exemplo, mesmo que receba uma 
proposta financeira muito vantajosa, não poderá dispor do imóvel. 
2.2.3. Bens patrimoniais disponíveis 
Como o próprio nome informa, bens patrimoniais disponíveis são 
aqueles passíveis de alienação (venda, por exemplo), desde que respeitadas as 
condições e formas estabelecidas em lei, já que não estão afetos a nenhuma 
finalidade pública específica, a exemplo dos bens dominicais. 
2.3. Quanto à destinação ou ao objetivo a que se destinam 
2.3.1. Bens de uso comum do povo 
São as coisas móveis ou imóveis pertencentes às entidades regidas pelo 
Direito público e que podem ser utilizadas por qualquer indivíduo, 
independentemente de autorização ou qualquer formalidade, a exemplo das 
praias, rios, ruas, praças, estradas e os logradouros públicos (inciso I, artigo 
99, do Código Civil). 
Qualquer ser humano pode utilizar-se dos citados bens públicos, 
independentemente de sexo, idade, cor, origem ou religião, desde que respeite 
a destinação e as regras estabelecidas para a sua utilização. Um indivíduo 
não pode fechar a rua em que está localizada a sua casa, por exemplo, para 
realizar uma festa junina, sem autorização do Poder Público. Da mesma forma, 
não é possível utilizar a praça central da cidade para se esticar um gigantesco 
varal com o objetivo de secar roupas (dureza, né!). 
Para a utilização anormal do bem de uso comum do povo, é necessário 
e imprescindível comunicar previamente ao Poder Público, ou, conforme 
acontece em alguns casos, solicitar autorização. 
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